TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS A KÖZBESZERZÉSI JOG ELHELYEZÉSE A JOGRENDSZERBEN .............................................. 6 1. TÖRTÉNETI KITEKINTÉS .............................................................................................................. 11 1.1 KÖZPÉNZEK FELHASZNÁLÁSÁNAK TÖRTÉNETI HÁTTERE ............................................................ 11 1.2 A KÖZBESZERZÉSEK MAGYARORSZÁGI KIALAKULÁSA .............................................................. 14 1.3 MAGYARORSZÁG ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ KAPCSOLATA, AZ ÖNKORMÁNYZATOK SZEREPE ÉS JELENTŐSÉGE AZ ÚJ JOGI KÖRNYEZETBEN ................................................................................. 23 2. A HATÁLYOS KÖZBESZERZÉSI JOGI SZABÁLYOZÁS ELŐZMÉNYEI – AZ 1995. ÉVI XL. TÖRVÉNY ..................................................................................................................................... 31 2.1 A TÖRVÉNY MEGALKOTÁSÁNAK HÁTTERE ................................................................................. 31 2.2 NÉHÁNY ÉRDEKES ADAT AZ ÚJ TÖRVÉNY MEGHOZATALA ELŐTTI UTOLSÓ ÉVBŐL...................... 37 2.3. A 1995. ÉVI XL TÖRVÉNY JOGI HÁTTERE .................................................................................. 43 3. A KÖZBESZERZÉSEK KÖZÖSSÉGI JOGI HÁTTERE, A TAGÁLLAMOK KÖZBESZERZÉSI GYAKORLATA ................................................................................................. 48 3.1 A KÖZÖSSÉGI KÖZBESZERZÉSI SZABÁLYOZÁS ALAPJAI ............................................................... 48 3.2 A KÖZBESZERZÉSI IRÁNYELVEK RENDSZERE, A BESZERZŐ SZERVEZETEK .................................. 50 3.3 JOGORVOSLATI ELJÁRÁSOK ........................................................................................................ 54 3.4. KITEKINTÉS MÁS TAGÁLLAMOK KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNYEINEK FELÉPÍTÉSÉRE, GYAKORLATÁRA ....................................................................................................................... 56 4. MAGYARORSZÁG CSATLAKOZÁSÁT KÖVETŐ KÖZBESZERZÉSI SZABÁLYOZÁS SAJÁTOSSÁGAI – A KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNY RENDSZERE .......................................... 92 4.1. A 2003. ÉVI CXXIX. TÖRVÉNYRŐL ÁLTALÁBAN ....................................................................... 92 4.2 A KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNY RENDSZERÉNEK ÁTTEKINTÉSE ....................................................... 94 5. A KÖZBESZERZÉSEK TERVEZÉSE ........................................................................................... 103 5.1. AZ ÖNKORMÁNYZATI PÉNZÜGYEK ÉS A TERVEZÉS ÁLTALÁNOS ÖSSZEFÜGGÉSEI, A DÖNTÉSHOZÁS SZABÁLYOZÁSI SZEMPONTJAI .......................................................................... 103 5.2. A KÖZBESZERZÉSEK ELLENŐRZÉSÉNEK KÖZÖSSÉGI JOGI ESZKÖZEI ......................................... 107 5.3. A KÖZBESZERZÉSEK ELLENŐRZÉSE, ÉS A KORRUPCIÓ ÖSSZEFÜGGÉSEI .................................... 110 5.4. AZ ÖNKORMÁNYZATOK ELLENŐRZÉSÉRE VONATKOZÓ SPECIALITÁSOK .................................. 119 5.5 AZ EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA ELJÁRÁSAINAK JELENTŐSÉGE A KÖZBESZERZÉSEK SZABÁLYOZÁSA TERÉN ...................................................................................................................................... 131 5.6. A TÖRVÉNY KÖZBESZERZÉSEK TERVEZÉSÉRE VONATKOZÓ RENDELKEZÉSEINEK RENDSZERE . 133 5.7. A KÖZBESZERZÉSI TERV JELENTŐSÉGE .................................................................................... 136 5.8. AZ ÉRTÉKHATÁROK JELENTŐSÉGE A KÖZBESZERZÉSI TERV VONATKOZÁSÁBAN ..................... 140 5.9. A BECSÜLT ÉRTÉK KISZÁMÍTÁSA, AZ EGYBESZÁMÍTÁS SZABÁLYAINAK SZEREPE .................... 143 5.10. A KÖZBESZERZÉSI TERV FORMAI MEGJELENÉSE..................................................................... 145 5.11. AZ ÉVES STATISZTIKAI ÖSSZEGEZÉS SZEREPE ........................................................................ 149 5.12. A KIVÉTELEK SZEREPE AZ ÉVES STATISZTIKAI ÖSSZEGEZÉS SZEMPONTJÁBÓL ....................... 150 5.13. AZ INGATLAN BESZERZÉS SPECIÁLIS PROBLÉMÁI .................................................................. 150 5.14. A HITELFELVÉTEL LEHETŐSÉGEI A KBT. RENDELKEZÉSEI ALAPJÁN, ÉS AZOKON KÍVÜL ........ 155 5.15. A KIZÁRÓLAGOS JOG ALKALMAZÁSI KÖRE ............................................................................ 160 5.16. AZ ÜGYVÉDI TEVÉKENYSÉG, MINT KIVÉTEL .......................................................................... 163 5.17. AZ EURÓPAI UNIÓ BIZOTTSÁGÁNAK ELLENŐRZŐ SZEREPE ................................................... 164 5.18. AZ ÉVES STATISZTIKAI ÖSSZEGEZÉS FORMÁJA....................................................................... 165 5.19. AZ ELŐZETES ÖSSZESÍTETT TÁJÉKOZTATÓ JELENTŐSÉGE, ELKÉSZÍTÉSE ................................ 165 5.20. EGYÉB, TERVEZÉSSEL KAPCSOLATOS FELADATOK................................................................. 167

6. A KÖZSZOLGÁLTATÓK HELYZETÉNEK ÉRTÉKELÉSE A KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNY HATÁLYOS RENDELKEZÉSEINEK TÜKRÉBEN ..................................................................... 170 6.1 A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK ÖSSZEFÜGGÉSE A KÖZBESZERZÉSEK TERVEZÉSÉVEL ........................ 170 6.2 A KÖZSZOLGÁLTATÓK HELYZETE AZ EURÓPAI UNIÓ GYAKORLATÁBAN .................................. 173 6.3 A FEHÉR KÖNYV MEGÁLLAPÍTÁSAI .......................................................................................... 175 6.4 A MÁSODLAGOS KÖZÖSSÉGI JOG – A KÖZBESZERZÉSI IRÁNYELVEK, VALAMINT AZ EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGÁNAK KAPCSOLÓDÓ ESETJOGA.................................................................................. 179 6.5 A CSATLAKOZÁSI SZERZŐDÉS VONATKOZÓ RENDELKEZÉSEI ................................................... 183 7. A GYAKORLATI KUTATÁSI EREDMÉNYEK ÖSSZEGZÉSE ................................................ 184 7.1. A GYAKORLATI KUTATÁS MÓDSZERE ...................................................................................... 184 7.2. A KÉRDŐÍV EREDMÉNYEI ......................................................................................................... 185 7.3. AZ OKTATÁS JELENTŐSÉGE...................................................................................................... 188 8. KONKLÚZIÓK ................................................................................................................................. 189 7. BIBLIOGRÁFIA ................................................................................................................................ 193 INTERNETES FORRÁSOK: ................................................................................................................. 201 FELHASZNÁLT JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE ...................................................................................... 202

2

Bevezetés A közbeszerzési jog az egységes európai piac egyik sarokköve. A célja az, hogy kiegyenlített játékpályát biztosítson az összes Európai Unión belül székhellyel rendelkező vállalkozás számára a nyilvános szerződések terén, ahol hagyományosan a nemzeti szempontok játszottak korábban főszerepet. A közbeszerzés a gazdaság fontos szektora, az Európai Unió Bizottságának becslése szerint az EU GDP-jének 16%-át, azaz kb. 1400 milliárd eurót tesz ki. A közösségi jog közbeszerzési vonatkozású szabályai 2004. május 1.-én léptek életbe Magyarországon. A közbeszerzési irányelvek is tovább támogatták és támogatják a nemzetközi szemléletű beszerzés rendszerét. Az új közbeszerzési törvény főszabályként Magyarországnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása napján lépett hatályba; az Európai Unió Strukturális Alapjaiból és Kohéziós Alapból támogatott beruházásokból megvalósuló fejlesztések közbeszerzéseire irányuló eljárások vonatkozásában viszont már 2004. január 1-jén alkalmazni rendelte a jogalkotó. A törvény megalkotását nehezítette, hogy a hazai jogszabályelőkészítési munkálatokkal egyidejűleg zajlott az Európai Unióban a közbeszerzési irányelvek felülvizsgálata. Az új irányelvek elfogadását azonban a jogalkotó nem várhatta meg, tekintettel arra, hogy Magyarországnak a csatlakozás időpontjára összhangba kellett hoznia közbeszerzési szabályozását a vonatkozó közösségi jogi követelményekkel. Az új irányelvek elfogadására – a 2000-ben kidolgozott tervezeteket követően – csak 2004 márciusában került sor. Ennek következtében hazánknak a hatályos irányelvekkel összeegyeztethető szabályozást kellett kialakítania. Azonban annak ellenére, hogy új közösségi szabályozás irányvonalai már elfogadásuk előtt ismertek voltak, mint például általánosságban az eljárások egységesítése és rugalmasabbá tétele, a beszerzési folyamatok elektronizálásának támogatása, mégis a közbeszerzési törvény megfelelő módosítására csak az utolsó pillanatban került sor, megnehezítve ezzel az alkalmazkodást. A közpénzekkel foglalkozó jogterületek viszonylag fiatal ága a közbeszerzési jog, noha Magyarországon már régóta találhatunk a közszállításokra vonatkozó szabályozást. Ezzel szemben a közbeszerzési szabályozási igény az Európai Unióban jóval később, csak a nyolcvanas évek táján merült fel.

Dolgozatom első részében e jogfejlődés fontosabb csomópontjait kívánom bemutatni annak érdekében, hogy teljes körképet kaphassunk a történeti előzményekről mind a hazai jog, mind a közösségi jog vonatkozásában. A jogi alapokat már a csatlakozási folyamat során az 1995. évi XL. törvény - azaz a régi Kbt. - szolgáltatta, ugyanakkor csatlakozásunk okán szükség volt e szabályozás teljes felülvizsgálatára. A korábban hatályos közbeszerzési szabályozás felülvizsgálatának és az új közbeszerzési törvény kidolgozásának – a jogharmonizációs kötelezettségek teljesítése mellett – egy további célja is volt: a Kbt. 1995ben történt megalkotása és hatályba lépése óta eltelt időszak jogalkalmazási tapasztalatainak hasznosítása, és ennek alapján a közbeszerzési szabályok továbbfejlesztése, kiigazítása vált szükségessé. Fontos rendelkezése az új Kbt-nek a közbeszerzési eljárások tervezésére vonatkozó szabályozása. Ugyanakkor ez a terület olyan volumenű – különösen az önkormányzati ajánlatkérők vonatkozásában – amely mindenképpen érdemes arra, hogy behatóbb vizsgálat tárgya legyen, éppen ezért lett ez jelen dolgozat egyik fő témája is. A tervezés szabályai ugyanakkor nem csak a szűken vett közbeszerzési jogi területet érintik, hanem szoros összefüggésben állnak a pénzügyi tervezéssel, a különböző pénzügyi ellenőrzési rendszerekkel, illetve módszerekkel, valamint – lévén közpénzek elköltéséről szó – a korrupció problémakörével. Minderre tekintettel az előzőekben felsoroltak kapcsolódó pontjainak tárgyalása is részét képezi dolgozatomnak. Dolgozatomban az önkormányzat , mint a közpénzekkel rendelkező fél - elsősorban mint ajánlatkérő – jogi lehetőségeit kívánom közelebbről megvizsgálni a tekintetben, hogy milyen feltételek mellett van lehetősége a közpénzek elköltésére, és e körben nem elsősorban magát a közbeszerzési eljárás lefolytatását tárgyaljom, hanem azon törvényi kivételek alkalmazási körét, amelyek esetén nem kell a közbeszerzési törvény előírásait alkalmazni. Különböző jogszerű technikákat alkalmazva lehetősége van a közbeszerzési törvény rendelkezéseinek mellőzésére. Ez az a terület, ahol még számos tisztázásra váró kérdés van, és amelyek jelen dolgozatom vizsgálódásának fő áramát képezik. Az új Kbt. a – a tervezés szempontjából szintén jelentős – kivételek körét is immár a közösségi jog előírásainak megfelelően tartalmazza. A gyakorlatban több kivételi kör, így például a hitelfelvétel, a kizárólagos jog alkalmazása, vagy akár a nem tisztán kivételi körbe tartozó ingatlanbeszerzés számos problémát okoz. 4

A jelenleg hatályos szabályozás szerint az ajánlatkérők hitelfelvétel esetén is közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezettek. Mi a helyzet azonban akkor, ha a hitelt nyújtó bank egyben nemzetközi szervezet – gondolok itt például az Európai Fejlesztési Bank, illetve a Világbank által nyújtott hitelekre – amelyek speciális, a közbeszerzéstől eltérő eljárási szabályokat határoznak meg a hitelfelvétel folyamatában. Ilyen esetekre nézve a hatályos magyar közbeszerzési jog nem tartalmaz kifejezett szabályokat. Disszertációmban bizonyítani kívánom, hogy az ajánlatkérőnek a kifejezett magyar jogi szabályok hiányában is széles körű lehetőségek állnak a rendelkezésére a hitelfelvétel kapcsán, összhangban a közösségi joggal. Érdekes helyzetben van az ajánlatkérő akkor is, ha a közpénzt ingatlan beszerzésére kívánja elkölteni, hiszen a közösségi jog – a már átültetésre kertült irányelvek vonatkozásában – eddig nem tartalmazott erre nézve szabályokat, innen ered az a magyar sajátosság, hogy az ingatlan beszerzést csak a nemzeti rezsim tárgyalja a közbeszerzési jogban, és még így is sok gyakorlati problémát okoz a beszerzése, melyekre dolgozatomban megoldási alternatívát kívánok nyújtani. Külön esetkörbe tartozik a közszolgáltatók helyzete, hiszen a közbeszerzési törvény a közszolgáltatási piac vonatkozásában vitatható szabályozást hozott. E tekintetben kiemelkedő fontossággal bír az Európai Unió Bíróságának esetjoga az ún. in-house ügyek kapcsán, illetve a finanszírozás területén ugyancsak rendkívül jelentős elveket állapít meg az Altmark-ügy, melyet szintén részletesen tárgyalni kívánok. További kivételi kört jelent az az eset, amikor az adott közbeszerzési eljárás becsült értékének csekély volta teszi lehetővé a közbeszerzési eljárás rendelkezéseitől való eltérést. Erre nézve a 2006. január 31.-én hatályba lépő legújabb módosítás a várttól eltérően, nem hozott jelentős változásokat, így a dolgozatomban bemutatott alapprobléma változatlanul fennáll, és továbbra is megoldásra vár. A kivételi kör bemutatása, illetve a gyakorlati alkalmazás buktatóinak ismertetése mellett a közbeszerzési törvény kritikus értékelésére is kitérek annak reményében, hogy megállapításaim elősegítik egy praktikusabb jogalkotási és jogalkalmazási gyakorlat kialakulását. Mindenképpen szólni kell arról a tényről, hogy a közbeszerzésekről szóló törvény 2006. január 15.-i hatállyal módosult, az erre vonatkozó megállapításaimat a dolgozat megfelelő helyein beépítettem.

5

A közbeszerzési jog elhelyezése a jogrendszerben

A közbeszerzés szabályozása a Kbt. hatálya alá tartozó meghatározott alanyi kör beszerzésre vonatkozó szerződésének megkötését megelőző versenyeztetési szabályrendszert foglalja magában. A közbeszerzés így kapcsolatban áll a polgári anyagi jogon belüli kötelmi joggal. A közbeszerzési eljárás befejezésével kezdődik csak a tényleges beszerzés: az ajánlatkérőként és nyertes ajánlattevőként szerződést kötő feleknek a szerződés teljesítésében együtt kell működniük. A közbeszerzés szabályozási területe nagyon szoros kapcsolatban áll a gazdasági jog területével, azaz a gazdálkodással és a gazdasági tevékenység végzésével összefüggő jogszabályokkal. A közbeszerzésre vonatkozó szerződés megkötését megelőző eljárás a versenyjog legfőbb alapelveinek figyelembevételével zajlik Hasonlóan szerepet játszanak jogszabályok a pénzügyi jog területéről is az államháztartási törvényen túl: a mindenkori éves költségvetési törvény a közbeszerzési értékhatár meghatározásával, és a számviteli törvény. Eshetőlegesen a közbeszerzés még a büntetőjoggal is állhat kapcsolatban. Közbeszerzés és versenyjog viszonya A Kbt. megalkotásának egyik célja a közpénzek célszerű, hatékony és átlátható felhasználása mint közérdek volt. E cél megvalósításának egyik eszköze, az esélyegyenlőség biztosítása érdekében a verseny érvényesülése. Hasonlóképpen mutatja a versenyjoggal való kapcsolat jelentőségét a Kbt. azon szabálya, amely szerint a Közbeszerzések Tanácsának egyik tagját a Gazdasági Versenyhivatal elnöke jelöli ki. A közbeszerzéssel kapcsolatosan a verseny jogi védelme két tekintetben érvényesül. Egyrészt a közbeszerzési eljárással közvetlen kapcsolatban felmerülő, a versenyt kizáró vagy korlátozó magatartások ellen jogorvoslati lehetőséget biztosít a törvény. Ilyen eset lehet p1. az ajánlatkérés jogellenes elmulasztása, az ajánlatra vonatkozó feltételek olyan meghatározása, amely egyes ajánlattevőket aránytalanul kedvező, másokat aránytalanul kedvezőtlen

6

helyzetbe hozna, az ajánlattevők részéről irreálisan alacsony ár megjelölése stb. Közbeszerzési jog és költségvetési jog kapcsolata: A költségvetési jog felöleli mindazon jogszabályok körét, amelyek az államháztartás alrendszerei, illetve az azokhoz kapcsolódó költségvetési szervek költségvetései elkészítésével, jóváhagyásával, végrehajtásával és mindezek ellenőrzésével foglalkoznak. A költségvetési jog alapvető jogforrása az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény. Az Áht. szerint a költségvetési gazdálkodás alapelvei között szerepel a közpénzekkel történő hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás, az áttekinthetőség és a nyilvánosság. Az Áht. 13/B §-a szerint: „Az államháztartás alrendszereihez tartozó szervezetek kötelesek az árubeszerzési, építési, beruházási és szolgáltatás-megrendelési célra juttatott támogatások felhasználását kötelesek a közbeszerzési törvény szabályainak alkalmazásához kötni”: A Kbt. az Áht.-hoz képest a közbeszerzésre kötelezettek körét és a beszerzés forrását is meghatározza. A Kbt. személyi hatálya az államháztartás valamennyi alrendszerére kiterjed, sőt hatálya alá tartoznak a köztestületek, a közalapítványok, a közvagyonból létrehozott, a közpénzekből támogatott más szervezetek. A Kbt. a forrásokat nem említi, lényegében bármilyen forrásból megvalósuló közbeszerzésre vonatkozóan alkalmazni kell a szabályait. Társasági és cégjogi összefüggések A Kbt. hatálya alá tartozó ajánlatkérők és ajánlattevők különböző szervezeti formában működnek. Ajánlattevők a törvény szerint csak olyan személyek lehetnek, akik gazdasági, illetve szakmai tevékenységet folytatnak. Tipikus szervezeti forma az ajánlattévők között a gazdasági társaság, de lehetnek nem gazdasági társasági formában működő gazdálkodó szervezetek is {pl. szövetkezet vagy egyéni vállalkozó. 1998 óta külföldi székhelyű vállalkozások fióktelep formájában végezhetnek gazdasági tevékenységet Magyarországon, s válhatnak így a Kbt. alanyaivá.

7

Mindezek alapján a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvénynek és a cégnyilvántartásról, cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvénynek is szerepe van a közbeszerzési jogforrások körében. Gazdasági társasági formában működő ajánlatkérő esetén a társasági törvény, valamint az annak alapján kötött társasági szerződés rendezi a szervezet működési és döntéshozatali rendjét, a felelősség kérdését. Az ajánlatkérővel szemben követelmény az esélyegyenlőség biztosítása, ezzel kapcsolatban pedig a szervezeti formák közötti megkülönböztetés tilalma. Az ajánlattevők alkalmasságának vizsgálata terén a cégbemutatás, a cégek ellenőrzése és a cégnyilvántartás révén történő kontroll veti fel a cégtörvény ismeretét. A közbeszerzési jog polgári jogi vonatkozásai A közbeszerzés célja a beszerzésre, illetve a beruházásra irányuló szerződés megkötése. A közbeszerzési eljárás eredményeként létrejövő szerződés sajátossága, hogy az ajánlatkérők a versenyeztetés, illetve a szerződés megkötése folyamán domináns helyzetben vannak, hiszen az általuk meghatározott ajánlati felhívás és dokumentáció tartalma a megkötésre kerülő közbeszerzési szerződés részévé válik. Lényeges az is, hogy a nyílt és a meghívásos eljárásban az ajánlati kötöttség vonatkozásában szigorú előírások érvényesülnek, továbbá esetleg csekély a már megkötött szerződés módosításának lehetősége, mivel arra csak akkor kerülhet sor, ha a szerződéskötést követően beállott. körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. A szerződés megkötése és teljesítése során a Kbt. és a Ptk. alapelveit kell figyelembe venni. A Kbt. alapján érvényesítendő alapelvek: a tisztességes verseny, a nyilvánosság, az esélyegyenlőség, a nemzeti elbánás biztosítása. A Ptk. alapelvei közül a jóhiszemű, tisztességes eljárás, a kölcsönös együttműködés, az adott helyzetben általában elvárható magatartás követelménye, valamint a joggal való visszaélés tilalma a szem előtt tartandó elvi tételek.

8

A közbeszerzési eljárás folyamán a Ptk.-nak mint mögöttes jognak mind a szerződésre vonatkozó általános kötelmi jogi szabályai (különösen a szerződés megkötése, általános szerződési feltételek, képviselet, semmisség, megtámadhatóság, a szerződés módosítása, teljesítés, a szerződés megszűnése), mind az egyes szerződésekre vonatkozó kötelmi jog különös rész (adásvétel, csere, szállítási szerződés, vállalkozási, építési, szerelési, tervezési, kutatási szerződés, bérlet, megbízás, fuvarozás, szállítmányozás, biztosítás, pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos szerződések) szabályai irányadóak. Lényeges megemlíteni, hogy a Ptk. 200. §-ában foglalt azon szabály, amely szerint a felek a szerződés tartalmát szabadon állapítják meg és a szerződésre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal eltérhetnek, ha jogszabály az eltérést nem tiltja, értelemszerűen csak akkor érvényesülhet a közbeszerzési eljárásban, ha a Kbt. azt lehetővé teszi. Büntetőjogi összefüggések A közbeszerzéssel összefüggésben, valamint az igazolásokkal. okiratokkal kapcsolatosan elsősorban a közélet tisztasága elleni bűncselekmények valósulhatnak meg. Igy a hivatali visszaélés, vesztegetés, befolyással 'üzérkedés. közérdekű bejelentő üldözése, közokirat hamisítás, magánokirat hamisítás számviteli fegyelem megsértése, minőség hamis tanúsítása, áru hamis megjelölése, tartozás fedezetének elvonása, hitelezési csalás, gazdasági társaság vezető tisztségviselőjének visszaélése, üzleti titok megsértése, devizabűncselekménye, adóés társadalombiztosítási csalás, társadalombiztosítási, egészségbiztosítási vagy nyugdíjjárulék fizetési kötelezettség megsértése, csalás, hűtlen kezelés, hanyag kezelés, zsarolás, szerzői és szomszédos jogok megsértése. A korrupció az a jelenség, amely a pénzmosáshoz hasonlóan hatalmas károkat okozhat a pénzügyi, gazdasági célok eltérítésével és átirányításával. E jelenség ellen az Unió több különböző helyen is igyekszik fellépni. Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezmény egyik jegyzőkönyve kizárólag a korrupció büntetendőségével foglalkozik. Többek között megkívánja a tagállamoktól, hogy önálló bűncselekményként rendelje büntetni a nemzetközi szervezetek 9

tisztviselőinek, harmadik országok tisztviselőinek és (külön együttes fellépésben) a magánszektorban az üzleti élet képviselőinek aktív és passzív vesztegetését. Az egyezmény másik jegyzőkönyve a vissza nem térítendő támogatásokkal való visszaélést kívánja csalásként büntetni rendelni a tagállamokban. Az Unió filozófiája itt azt kívánja meg, hogy a jogszerű célra, jogszerű eljárásban elnyert támogatási összeg valóban arra a célra legyen felhasználva, amire megítélték. Azaz az eredetileg nem csalárd szándékkal megszerzett támogatás később más (szintén jogszerű) célra történő átirányítása is csalásként legyen büntethető. Ezt a lehetőséget azonban még a rendkívül rugalmasan meghatározott magyar csalás törvényi tényállás sem képes kezelni. Az Unió nem igazán az elkövető megbüntetéséhez ragaszkodik, hanem az eltérített összeg lehető leggyorsabb visszairányítását várja el az eredeti célra, amelyhez külön jogtechnikai eljárás kidolgozása is szükséges.

10

1. Történeti kitekintés

1.1 Közpénzek felhasználásának történeti háttere

Az emberi társadalom kezdetétől jelen vannak olyan szükségletek, amelyek a közösség egészének kielégítését szolgálják. Ezek a közösségi szükségletek koronként változóak és folyamatosan bővülnek. A közszolgáltatások a közösségi szükségleteket elégítik ki, olyan tevékenységfajtákat jelentenek, amelyek – meghatározott szerveteken keresztül – a lakosság életviteléhez szükséges feltételeket biztosítják. Abban, hogy mi minősül egy adott időszakban közfeladatnak, illetve közszolgáltatásnak és mi nem, alapvető a politikai döntéshozatal szerepe. A közfeladatok nem kizárólag az állam saját intézményei útján, hanem közmegrendelések, közbeszerzések révén vállalkozók útján is elláthatók. A közbeszerzés fogalma alatt tehát a közpénzekkel gazdálkodó szervezetek megrendeléseit, beszerzéseit értjük. Ami a közpénzek felhasználásának történeti előzményeit illeti, azok már az ókori Görögországban is megtalálhatóak. Görögországban a nagyszabású közösségi létesítmények megalkotását vállalkozókra bízták. Például, Kr.e. 429-ben egy Kallikratesz nevű építési vállalkozó kilenc társával együtt építette fel Athén falait. A kisebb-nagyobb köz érdekében végzett munkákat szerződések keretében rögzítették, amely kiterjedt a munka részleteire, a kivitelezésre, a felhasznált anyagok minőségére, a fizetésre és a jótállással kapcsolatos előírásokra. Ismert volt a nyilvános árlejtésnek nevezett rendszer is, amelyről Plutarchos görög író (Kr.u. 46-120.) azt írja, hogy a közösség a görög városok közcélokra szolgáló létesítményeinek kivitelezését arra a vállalkozóra bízta, aki a munkát a legolcsóbb ajánlat mellett, a legjobb minőségben és a legrövidebb idő alatt végezte el. Érdekesség az az ógörög1 építési szerződés, amit egy2 márványlapba véstek és a livádiai Zeustemplom munkálatainak nyilvános árlejtés útján elnyert szerződési feltételeit tartalmazza.

1

Kr.e.II. századból származó!

2

Egy 1,85 x 0,95 x 0,20 m nagyságú márványlapba.

11

Ez a kőbe vésett, a templomépítés vezetése és a kőfaragó vállalkozó között létrejött nagyon részletes szerződés ékes bizonyítéka a közpénzek közcélra való, körültekintő felhasználásának. A római birodalomban a közmunkák végrehajtását (pl. a fontosabb útvonalak, vízvezetékek, középületek építése stb.) eleinte rabszolgákkal3, Traianus4 kora óta császári szabadosokkal és a légiók katonáival végeztették. A vállalkozások azonban gyakran a korrupció nyomán üzérkedéssé fajultak és e problémák orvoslása céljából javasolta Vitruvius Marcus Pollio - Julius Ceasar és Augustus császárok hadi építőmestere - az építési szerződések görög minta szerinti megszigorítását. Vitruvius Marcius Pollio Kr. u. 16-ban megjelent „De architectura” c. művének előszavában egy régi görög törvényre hivatkozik, amely a középületek tervezésével és kivitelezésével megbízott vállalkozót pontos költségvetés készítésére, valamint ennek 25 %-nál nagyobb túllépése esetén a további költségek viselésére kötelezte. A középkorban egészen a közteherviselés megjelenéséig a közszolgáltatásokat, közmunkákat a jobbágyság természetbeni adók, pénzadók és robot formájában teljesítette. Franciaországban az utak, hidak, stb. királyi megrendelésre történő építése már az 1400-as években megindult, de a közmunkák (közingatlanon közpénzekből végzett építési, karbantartási munka) és a közszállítások, közmegrendelések (ingó dolgok beszerzése) sajátos szabályanyaga jogilag kiforrott formában a 1600-as évekre – a központi hatalom erősödésével párhuzamosan - alakult ki. A középkori Európában a közmegrendelésekre az un. Nyilvános árlejtési rendszer-t, azaz „submissio”-t először Colbert francia pénzügyminiszter vezette be a francia korona jószágok tekintetében, majd meghonosította az egész francia közigazgatásban. Nyilvános árlejtés alatt meghatározott munka, vagy szállítás kiadásának olyan formáját értették, hogy a pályázók közötti verseny felkeltésével a legkedvezőbb szerződés kerülhessen megkötésre. A Napkirály XIV. (Nagy) Lajos francia király ([1643] Európában az uralkodói abszolutizmus legnagyobb szabású képviselője volt. A király „pénzügyi főellenőrséget végző minisztere”, a reims-i posztókereskedő családból származó Jean-Baptiste Colbert (1619-1683) volt az, aki a kincstári pénzek elköltésére először alkalmazta a versenyt.

3

Servi publici

4

Kr.u. 98-117. között.

12

Colbert célja az volt, hogy a lehető legtöbb pénzt tartsa vissza az országban. Megfogalmazta a közbeszerzés klasszikus célkitűzését: „vissza kell szorítani a külföldi áruk behozatalát, az idegen tengeri kereskedelmet, ezzel szemben elő kell segíteni a hazai ipar fejlődését, a francia piacon nincs helye a brit és a holland kereskedőknek!” Érdekes, hogy ez a Colbert által megfogalmazott klasszikus alapelv – amely természetesen a Kbt. szabályozásában ma már nem érvényesülhet! – Európában egészen a második világháborút követő ideig érvényben volt. Colbert elindította az ún. merkantilista gazdaságpolitikát. A merkantilizmus megteremtette az abszolutizmus kibontakozásának pénzügyi előfeltételeit, amelyekkel az állam a vámokból, a közvetlen és közvetett adókból származó hasznot a hadsereg, a közigazgatás és az udvar fenntartására lefölözhette. Minthogy a kor felfogása szerint a gazdagság pénztulajdont jelentette, ezért a merkantilizmus az értékes áruk - luxus-, divatcikkek, üvegkészítmények, illatszerek, porcelánok, stb. - kivételével aktív kereskedelmi mérlegre törekedett. Korlátozták a belső vámokat, kiépítik a szárazföldi és vízi utakat, állami monopóliumokat létesítettek, szubvencionálták az ipari manufaktúrákat munkamegosztással dolgozó kéziipari nagyüzemek - támogatták a tengerhajózást és a kereskedelmi társaságokat, stb. A merkantilizmus tehát fellendítette, kedvező fejlődési pályára állította a kereskedelmet és az ipart, és ezzel növelte a polgárság jólétét (ugyanakkor a parasztok nem kaptak ösztönzést a termelés növelésére). A versenyeztetés rendszere az újkori állami irányítás alatt álló – költségvetési tervvel rendelkező – nemzetgazdaság eszközévé vált. Ebben az időben épülnek meg a fényűző paloták, kastélyok, katonai erődök és középületek (pl.: a versailles-i kastély, Louvre kolonnája, Invalidusok háza, stb.) Mi volt az a történelem során kialakult társadalmi-gazdasági feltétel, amely lehetővé tette a ’közpénzek’ elköltésére a versenyeztetés gyakorlatát? Társadalmi szinten mindenképpen a polgárság megjelenése és öntudatra ébredése, gazdasági téren pedig a kereskedelem, a kézművesség és az ipar megjelenése. A polgárság befizetései növelték a kincstári vagyont, a kereskedőket és iparosokat pedig versenyhelyzetbe lehetett hozni. Érdemes megemlíteni, hogy Colbert versenyeztetési gyakorlata a piaci szereplőkkel szemben még egy nagyon fontos és lényeges követelményt is meghatározott: az ajánlatokat írásban kellett megtenni!

13

A közbeszállítások köre Európa-szerte fokozatosan szélesedett. E szerződéseket a francia jogban közigazgatási szerződésnek tekintették. A központi közszállítások mellett az 1850-es évektől egyre fokozódó mértékben jelentkeztek a közmegrendelések a helyi szintű közigazgatási szervek körében is.

1.2 A közbeszerzések magyarországi kialakulása A kezdetekig visszanyúlva megláthatjuk, hogy az állami beszállítások bizonyos formái már az államalapítás idején is használatban voltak (Szent István dekrétomainak második könyve). Maga az Állam a katolikus egyház „alárendeltjeként” funkcionált, így a beszállítások is az egyház fenntartását és javainak gyarapodását szolgálta. Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint az a törvénycikk, melyben István a falvakat az egyház támogatására szólította fel: „Minden tiz falu templomot épitsen és ajándékozza meg azt két házzal és ugyanannyi cseléddel, továbbá lóval, kabalával, hat ökörrel és két tehénnel, harmincznégy darab apró barommal”. Még ugyanezen cikkely bizonyítja a király „szolgálatkészségét” az egyháznak: „Ruhákról pedig, mind papi öltözőkről, mind oltártakarókról, a király gondoskodjék; papról és könyvekről a püspökök”. Persze a törvények nem csak a falvakat és a királyt kötelezték szolgálatra, hanem a parasztokat is. Ők tized beszolgáltatására voltak kötelezve az egyház javára. Szent László királyunk Első Dekrétomaiban is hasonló rendelkezéseket találunk. A szabadok tized beszolgáltatására kötelezettek, de már bizonyos függőségek (kezdeti rabszolgaság) is kialakulnak a két rend között, viszont már nyoma sincs a király alárendeltségének. 1222-ben, az Aranybulla kiadásával kezdett kibontakozni az, amit ma közbeszerzésnek nevezünk. A közbeszerzéssel rokon intézményt vélhetünk felfedezni a törvény szövegében: a koncesszió intézményét. Akkor ugyanis megszabták, hogy „pénzváltó kamara-ispánok, sókamarások és vámosok, országunkbeli nemesek legyenek”, s külön rendelkezésként még azt is meghatározták, kiket zárnak ki ebből a körből (mai szemmel a meghívásos közbeszerzési eljáráshoz hasonlítható leginkább). Az 1224-ben kiadott Diploma Andreanum a hadi kötelezettségek meghatározásában volt jelentős, míg 1231-ben megjelent egy új fogalom a magyar gazdaságban: a kompenzáció intézménye. Ennek jelentősége abban

14

állt, hogy a beszállásolások és más fizetendő térítések csak méltányos ár megfizetésével fogadhatóak el. A következő fejlődési állomás 1435-re tehető. Zsigmond király 1435. évi (I.) II. törvénycikkében még a korra oly jellemző vitézállítási kötelezettséget állította előtérbe azzal, hogy „minden harminczhárom jobbágy után egy jól felfegyverzett lovast kell hadba küldeni”. ekkor már megjelentek a hadiadó primitív formái is, de még nem terjedtek el olyan széles körben, mint a következő időkben majd látni fogjuk. A Habsburg uralkodók hatalomra jutásával figyelhetjük meg a korábbi törvényekhez képest legnagyobb változást. Mintegy közbeszerzési előfutárként említhetjük az 1553. évi XVII. törvénycikkben szereplő élelmiszer-árszabályozási kísérletet. A törvény azokra a földrajzi területekre terjedt ki, ahol „a hadak a határszélen vagy egyebütt tábort ütöttek és állomásoznak”. Itt a katonák kötelezve voltak arra, hogy „az élelmi szereket ezen árszabás szerént adják és vegyék, ugy hogy e tekintetben se a katonákra nézve hiány, se a szegény jobbágyokra nézve elnyomatás ne származzék”. Igaz még csak kezdetleges, úgymond beszállítási jogosultságról-kötelezettségről beszélhetünk, de már megjelenik az egyenértékűség az állami beszerzések kapcsán. A következő évszázadok során egyre rendszeresebben vetették ki a hadiadót, amely egy állandó hadsereg felállítását segítette elő. Az állandó hadsereg felügyelete és irányítása állandó szervezet létrehozását követelte meg. Ezek a körülmények járultak hozzá döntően a központi beszerzések kialakulásához. Ugyanakkor megállapíthatjuk, hogy mai értelemben vett közbeszerzésről ekkor még nem beszélhetünk (kivétel talán a korábban bemutatott 1553-as törvény rendelkezése). Maga a közbeszerzés a polgári kor „terméke”, az első évszázadok próbálkozásai csak előfutárként említhetőek. Az ipari forradalom lezajlásával és a kapitalizmus kialakulásával a gazdaság globalizációja és az adóztatás térnyerése figyelhető meg. Ezzel párhuzamosan kezdték kialakítani az állami beszerzések, a közszállítások lebonyolításának jogszabályi hátterét. Ami a magyar történeti hátteret illeti, középkori hazai irodalmunkban a „közszállítás” és a „nyilvános árlejtés” fogalma ismeretlen, maga az intézmény viszont ismert volt.

15

A nyilvános árlejtés – ha nem is ezzel a kifejezéssel – a XIX. század eleji Magyarországon a gyakorlatban ténylegesen működött. Példa erre Debrecen Város Tanácsának 1827-ben „licitatio” –ra való felhívása a „Nagyhortobágyon épülő kilenclyukú nagykőhíd építésére plánumot (teret) és sumptuum projectumot”5 dolgozzon ki. Debrecen Város Tanácsa 1825. 02.05-én kelt Kamarához intézett felterjesztésében megjegyzi, hogy a hortobágyi kőhíd építésénél azokat a felsőbb rendeleteket sem hagyták figyelmen kívül, amelyek az ilyen fajtájú munkáknak „közönséges kótyavetyén” való kiadására vonatkoznak. Közmunka elvégzésének kiadásáról lévén szó, a felterjesztés a „kótyavetye” elnevezés alatt licitálást ért, a „közönséges” kifejezést pedig nyilvános, publikus értelemben használja. Debrecen Város Tanácsa 1833. 12. 14-én hozott határozatában a hortobágyi kőhíd felépítése után, a forgalomból kivont régi fahíd alkatrészeit „lefelémenő közönséges kótyavetye útján meghatározandó fizetés mellett” rendelte eladatni. A „kótyavetye” kifejezéssel ezt követően a hazai irodalomban nem találkozunk, mivel 1843-ban elfogadásra került és általánossá vált – Fogarassy János részéről ajánlott – „árlejtés” és „árverés” kifejezés. Magyarországon 1851-től bevezetésre kerül a jogi szabályozás, amely előírja a nyilvános, írásbeli versenytárgyalást az állam számlájára kötött szerződések, szállítások tekintetében. Ezt az 1850-60-as években még együtthasználták a korábbi szóbeli árlejtéses rendszerrel. A kereskedelmi jog általában, és így a XIX. sz. második felében alkalmazott magyar kereskedelmi jog is, a gazdasági életben bekövetkezett változásokra leggyorsabban reagáló jogágak egyike volt. A műszaki- gazdasági fejlődést a kereskedőnek azonnal adaptálnia kellett, az ezzel kapcsolatos újabb igényeket késlekedés nélkül ki kellett elégítenie, ha nem akart a liberál-kapitalista gazdasági versenyben lemaradni. A polgári jog nem volt képes naprakészen szabályozni ezeket a gyorsan változó viszonyokat, a kereskedelmi jog azonban folyamatosan, azonnal és rugalmasan követte a kihívásokat.

5

Azaz költségvetést.

16

A reformkorban a liberális ellenzék által követelt és sebtében kidolgozott kereskedelmi és váltótörvények túlnyomórészt európai színvonalon tükrözték az akkori viszonyokat, és egészen a neoabszolutizmusig érvényben maradtak. 1867 után a gazdaság rohamos fejlődése, a szabályozatlan új intézmények megkövetelték az egységes és átfogó kereskedelmi kódex létrehozását. A magyar politika a gazdaság fejlődését a modern nyugat-európai jogintézmények átvételével igyekezett a modernizációra ösztönözve a legfejlettebb országokhoz való felzárkózás érdekében alakítani. A magyar kereskedelmi kodifikáció ezért az akkoriban legtökéletesebbnek tartott német kereskedelmi törvényt recipiálta. A magyar kereskedelmi törvény azonban, okulva a gazdasági válsággal6 járó fejleményekből, részletesebb és fejlettebb lett, mint az, hogy a kereskedelmi törvényt 1945-ig mintegy száz törvénnyel egészítették ki és korszerűsítették, egyes rendelkezései viszont több mint 100 évig hatályos normák maradtak. A 19. század végén Magyarországon is egyre nagyobb teret nyert az állam beavatkozó tevékenysége a gazdasági élet irányításában és befolyásolásában, és egyre fontosabb szerepet játszottak az állami megrendelések - bár az állami megrendelések köztudottan minden időben igen jelentős szerepet játszottak az ország gazdaságában - amelyek feletti ellenőrzést már a kezdetekben is az 1897. évi törvény 40.§-a így szabályozza: „Az állam nevében kötendő építkezési, eladási, felszerelési vagy beszerzési ügyletekre vonatkozó szerződés, mely tízezer koronányi értéket képvisel vagy meghalad, mielőtt azt a miniszter jóváhagyja, a kincstári jogügyek igazgatóságával közlendő avégből, hogy a szerződésben kitűzött feltételekre nézve, különös tekintettel a lekötött óvadékokra is, jogi szempontból véleményt adjon. Ugyanez szerződések módosítása vagy felbontása, úgyszintén a rajtuk alapuló követelések törlése elrendelése esetén a kincstári jogügyek igazgatósága szintén meghallgatandó.”

6

1873.

17

Ugyanitt már olvashatjuk az állami építkezések elrendelhetőségére vonatkozó szabályozást is: „Hosszabb időre terjedő kötelességgel járó építkezési szerződések csak a törvényhozás előzetes felhatalmazása alapján köthetők.”7 (1897:20tc.52§.) Az állami megrendelések jogszabályi rendezésének fokozódó jelentősségét mutatja a Magyar Gyáriparosok Országos Szövetsége által 1905-ben összeállított, a közszállításokról és közmunkákról szóló törvényjavaslat és az ahhoz tartozó végrehajtási utasítás. E törvényjavaslat 2.§-ban megjelenik a hazai ipar védelmének hangsúlyozott megfogalmazása, amely kimondja, hogy a közmunkák és közszállítások csak magyarországi honosságú vállalkozóknak adhatók ki, és csak magyar termelés lehet közszállítás tárgya. Nagy hangsúlyt kap az a törekvés, hogy a közmunkák vállalkozója magyar erőkkel végeztesse az elvállalt munkákat. A Végrehajtási Utasítás 2.§-a a pályázati hirdetményekre vonatkozóan külön kiemeli a hazai forrásból történő beszerzés elengedhetetlen voltát, amelynek nem titkolt célja a hazai termelés, a hazai gazdaság határozott védelme a külhoni árukkal és vállalkozókkal szemben: „A pályázati hirdetménynek tartalmaznia kell…azt a felszólítást, hogy a szállítást elnyerő vállalkozó tartozik bizonyítani, hogy a szállítandó cikkek illetőleg munkák nyersanyagát, a szükséges félgyártmányokat s minden tartozékát mely hazai forrásból szerezte be, és azt a kijelentést, hogy a közmunkák vállalkozója köteles a munkálatokat hazai munkaerővel végeztetni.” A törvényjavaslat értelmében az ajánlattevő az ajánlatában köteles határozottan kijelenteni, hogy maga termeli-e a cikkeket vagy pedig mástól kívánja azokat beszerezni. Ez a kijelentés az ajánlattevőre feltétlenül kötelező, és amennyiben az ajánlattevő a szállítások során attól eltérne és valamely árut vagy árurészt engedély nélkül külföldön szerezne be, a szállított áruk minden kártérítési igény nélkül rendelkezésre bocsáthatók, a szállítás illetőleg a munka tőle megvonható, és ha a munkaadónak kára volt, e kár megtérítésére kötelezhető.

7

1897. évi 20tc. 52.§.

18

Az 1907. év további jelentős állomása a hazai fejlődésnek, hiszen ekkor született meg az 1907. III. tv: „A Közszállítási Szabályzat”, amelynek fejezetei közül példálózva felsorolnék néhányat: a szükségletek beszerzésének módja; a szükségletek nyilvántartása; a pályázati hirdetéseknél és a versenyre való felhívásnál követendő eljárás; az ajánlatok kellékei és tárgyalás; a szállítások odaítélése stb. A későbbiek folyamán a közszállítások kérdésében a legkülönbözőbb jogszabályok, kiegészítő intézkedések, szabályrendeletek és kormányrendeletek voltak érvényben 1934-ig, így például a 121.000/1929. K.M. számú rendelet a Közszállítási Szabályzatról és a 88.500/1929. B.M. számú rendelet, a Közszállítási Szabályrendelet. Az iparfejlesztésről szóló 1931 évi XXI. számú törvénycikk 21.§-a írta elő az új Közszállítási Szabályzat és Közszállítási Szabályrendelet kiadását, mely az 1907. évi III. számú törvénycikk alapján kiadott Közszállítási Szabályzatot és Közszállítási Szabályrendeletet volt hivatott felváltani.8 Az iparfejlesztésről szóló 1931. évi XXI. számú törvénycikk IV. fejezete szabályozta a közszállítás és hazai beszerzés kötelezettségét. A törvénycikk 18. §-a határozta meg a hazai beszerzésre kötelezettek körét, amelyek az alábbiak voltak: az állam, a törvényhatóságok, községek, az általuk fenntartott vagy támogatott intézetek és intézmények, vállalatok és üzemek, valamint az előbb említettek részvételével létesült intézmények és vállalatok, továbbá a közforgalomra berendezett hazai közlekedési vállalatok és ezeken kívül mindazok a jogi személyek, melyek külön törvény alapján létesültek. Az általuk kifejtett gazdasági tevékenység körében minden szükségletük tekintetében, mindazok az ipartelepek és vállalatok, melyek az államtól, vagy az a) pontban felsorolt hatóságoktól, intézetektől, intézményektől, vállalatoktól vagy üzemektől, illetőleg az előző pontban meghatározott jogi személyektől szállításokat, vagy munkálatokat nyertek el. A szállítási szerződés teljesítésével kapcsolatos szükségleteik tekintetében, mindazok a természetes vagy jogi személyek, melyek közigazgatási hatósági engedélyezéstől függő jogosultságot szereztek, a jogosultság gyakorlásával kapcsolatos szükségleteiket illetőleg, mindazok a természetes vagy jogi személyek, amelyek adó-, illeték-, vám-, vagy szállítási költségek tekintetében egész termelésükre lényegesen kiható kedvezményekben részesültek. 8

Közigazgatási jogszabályok gyűjteménye Stádium Sajtóvállalat Rt. 1932. Budapest

19

A törvény a hazai ipar védelmében előírta, hogy a fent felsorolt természetes vagy jogi személyek az általuk szállítandó cikkek előállításához, illetőleg az általuk teljesítendő munkák elvégzéséhez magyar műszaki erőket, tisztségviselőket, munkavezetőket, munkásokat, alvállalkozókat vagy iparosokat voltak kötelesek alkalmazni. Felhatalmazást kapott a kereskedelemügyi miniszter, hogy rendeletben tegye közzé azoknak a személyeknek, testületeknek és vállalatoknak a jegyzékét, amelyek a fent hivatkozott a), c) és d) pontok alapján szükségleteiket a hazai termelés révén kötelesek fedezni. A jegyzékbe besorolás ellen a közzétételtől számított 15 napon belül panasszal lehetett fordulni a Közigazgatási Bírósághoz. A kereskedelemügyi miniszter a hazai beszerzésnek vagy a hazai munkások alkalmazásának kötelezettsége alól egyes indokolt esetekben felmentést adhatott, ha a külföldi beszerzés ár és minőség szempontjából a hazainál előnyösebbnek mutatkozott. A kereskedelemügyi miniszter ellenőrizte a közszállításokat teljesítő és közmunkákat végző ipartelepeket, vállalatokat és a többi hazai beszerzésre kötelezettet a tekintetben, hogy a magyar anyagok, gépek és munkaerő felhasználására vonatkozó törvényi előírásnak eleget tesznek-e, és e kötelezettségük megszegése esetén szankciót is alkalmazhatott. A törvény szabályozta a közszállítások keretébe tartozó beszerzésekre és munkálatokra vonatkozó eljárási rendet is. Főszabályként közszállítás végzésére csak nyilvános versenytárgyalás útján kerülhetett sor. Kivételt jelentett a kisiparnak fenntartott közszállítás és munkálatok köre, melyek esetében a nyilvános versenytárgyalás mellőzhető volt. A Közszállítási Szabályzat jogtörténeti értékén túl jelentős hatást gyakorolt a magyar gazdasági jogalkotásra tekintettel arra, hogy a Szabályzat az 1995. évi LX. törvény kodifikációja során is sok szempontból mintaként szolgált, elsősorban alapelvei - esélyegyenlőség, nyilvánosság, áttekinthetőség- és azok eljárásjogi garanciái kapcsán. Az eddig elmondottakból megállapítható, hogy a korábbi Kbt. hatálybalépését megelőzően nem volt a közbeszerzések témakörére vonatkozó egységes szabályrendszerünk. A közbeszerzéssel összefüggő kérdések szabályozására különböző jogszabályokban találhattunk rendelkezéseket, amelyek azonban sem egymással, sem a közösségi jogi normákkal nem voltak összhangban.

20

Tekintettel arra, hogy a közbeszerzés jogintézménye alapvetően a versenytárgyalásra alapul, elsőként a versenytárgyalásról szóló 1987. évi 19. törvényerejű rendeletet9 szükséges áttekinteni. A vállalkozási és a szállítási szerződések megkötésénél az eljárási szabályok megállapítását, az eljárás átláthatóbbá tételét tűzte ki célul a Vtvr., mely az első átfogó hatályú jogszabály volt a versenytárgyalás útján lebonyolítandó szerződéskötések körében; korábban csak alacsonyabb szintű jogszabályok rendezték e kérdést. A Vtvr. tárgyi hatálya a szerződés megkötésére irányuló versenytárgyalásra, személyi hatálya a jogi személy, gazdasági tevékenység folytatására jogosult magánszemély és jogi személyiséggel nem rendelkező társaságra mint kiíróra, illetve gazdasági tevékenység folytatására jogosult jogi személyre, magánszemélyre, jogi személyiséggel nem rendelkező társaságra mint ajánlattevőre terjedt ki. Versenytárgyalásnak minősült az az eljárás, amelyben a kiíró a versenytárgyalásra vonatkozó felhívásban közli, hogy több ajánlattevőtől kér ajánlatot és megjelöli az ajánlatok benyújtásának határidejét, valamint az elbírálásuk időpontját. Nem tartozott a Vtvr. hatálya alá az árverés és a külön jogszabályban szabályozott versenytárgyalás. Külön jogszabály szerinti eljárásnak minősült a koncessziós pályázat, amelynek során a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény alapján a Vtvr. szabályait nem kellett alkalmazni, valamint az időlegesen állami tulajdonban lévő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló 1992. évi LIV. törvény által az állami vagyon értékesítésével kapcsolatban meghatározott eljárás. A Vtvr. felhatalmazta a pénzügyminisztert azon szerződések körének meghatározására, amelyek esetében a versenytárgyalás kötelező, ha az ellenszolgáltatás teljesítése az állami költségvetésből történne. Mindez azt jelentette, hogy az egyéb jogalanyok nem voltak kötelesek versenytárgyalást kiírni. A Vtvr. végrehajtási rendelete, a 36/1988. (VII. 16.) PM számú rendelet szerint kötelező volt a versenytárgyalást lefolytatni és a szerződést megkötni, ha az ellenszolgáltatás teljesítése egészben vagy részben költségvetési forrásból történt és ennek összege meghaladta a 10 millió forintot, vagy műszaki-tervezési szolgáltatás esetén a kiviteli tervdokumentáció díja a 2 millió forintot.

9

Továbbiakban: Vtvr.

21

Kötelező volt versenytárgyalás kiírása akkor is, ha az ellenszolgáltatás lebonyolítása részben vagy egészben állami költségvetési forrásból történt, melynek odaítélését, a döntést hozó szerv feltételül szabta. A PM rendelet meghatározta azt a kivételi kört is, amely szerződéskötésekre nem vonatkozik a versenytárgyalás tartásának kötelezettsége. Ilyen kivétel volt, pl. az az eset, amikor a szolgáltatást kizárólag egy ajánlattevő képes teljesíteni. A versenytárgyalás további kötelező eseteit az államháztartási törvény és az éves költségvetési törvények határozták meg. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény szerint a költségvetési szervek beruházási és felújítási feladatainak megvalósítására a költségvetési törvényben, illetve a helyi önkormányzatok költségvetési rendeletében meghatározott értékhatár felett nyilvános versenytárgyalást kell meghirdetni csakúgy, mint a költségvetési törvényben meghatározott értékhatár feletti beszerzésekre. E szabály a központi költségvetési szervekre, az elkülönített állami pénzalapok kezelőire és a helyi önkormányzati költségvetési szervekre vonatkozott. Az 1994. évre vonatkozó költségvetési törvény határozta meg az Áht. felhatalmazása alapján a kormányzati beruházások és beszerzések körében azokat az értékhatárokat, amelyek felett kötelező volt nyilvános versenytárgyalás tartása. A Vtvr. 21-22. §-a és a 36/1988. (VIII. 13.) PM rendelet 1995. november 1-jén – a régi Kbt. hatályba lépésével – hatályukat vesztették. A versenytárgyalásról szóló 1987. évi 19. törvényerejű rendeletet pedig a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény helyezte hatályon kívül. Ami a jelenleg hatályos közbeszerzés szabályozása közvetlen előzményeit illeti, 1994-1998 közötti gazdasági jogi kodifikációt az ún. másodlagos gazdasági törvények létrehozása jellemezte, amelyek kiegészítették az elsődleges piacgazdasági törvényeket. Ide tartozik maga a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény is. A piacgazdaság létrejövetelének igényével együtt jelentkezett a rendszerváltozást követően a versenyszabályoknak megfelelően működő, átlátható és ellenőrizhető közbeszerzési piac kiépítése. A közbeszerzés szó a közpénzekkel gazdálkodó szervezetek beszerzéseit jelenti. A törvény célja az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése, a közpénzek felhasználásainak nyilvánosság és ellenőrizhetővé tétele, valamint a közbeszerzési eljárás során a verseny tisztaságának biztosítása volt. A kormányprogram a korrupció elleni küzdelem részeként írta elő a törvény megalkotását. 22

1.3 Magyarország és az Európai Unió kapcsolata, az önkormányzatok szerepe és jelentősége az új jogi környezetben

Magyarország és az Európai Unió kapcsolatai meglehetősen nehezen indultak, figyelemmel a korabeli történelmi aktualitásokra. Mivel Magyarország számára korábban nem volt mód hivatalos kapcsolattartásra az Európai Gazdasági Közösséggel, az 1960-as évek elején a magyar résztvevők az ENSZ Európai Gazdasági Bizottságában kezdeményeztek magánjellegű beszélgetéseket az EGK képviselőivel. Ez a módszer átterjedt a tagállamokban működő kereskedelmi kirendeltségekre, mindenekelőtt a Brüsszelben találhatóra. E nem hivatalos kezdeményezések célja az adott helyzet enyhítése volt; bár a 60-as években a KGST-országok külkereskedelmének csak kisebb része bonyolódott le nyugati országokkal (Magyarország esetében mintegy 20%, más országokéban még ennél is kevesebb), szükség volt a nyugati gépekre, technológiára, amit Magyarország döntően agrárkivitelével fedezett. Az EGK közös kereskedelempolitikája, de különösen közös agrárpolitikája veszélyeztette a magyar kivitel bővítését, lényeges árucsoportokban a fenntartását is. Az EGK tagállamaival e kérdések kétoldalú megvitatására már nem volt mód, az EGK-val való közvetlen kapcsolatokat viszont a KGST-határozat tiltotta. Magyarország először 1968-ban, "technikainak" nevezett megállapodást kötött az EGK-val. Eszerint az illetékes magyar külkereskedelmi vállalat kötelezettséget vállalt arra, hogy az EGK által (szinte hetenként változóan) megállapított árak alatt nem szállít sertéshúst, s ennek ellenében a magyar szállítások mentesültek egy pótlólagos importteher, az ún. pótlefölözés alól. Ez nem volt jelentős könnyítés, hiszen ha a piaci helyzet lehetővé tette a kívánt árakon való szállítást, amúgy sem vetettek ki pótlefölözést, ha viszont kivetettek, akkor a piaci helyzet rossz volt, s a megállapított árakon nem lehetett vevőre találni. A megállapodás előnye abban jelentkezett, hogy Magyarország kapcsolatba lépett az EGK-val. Ezt a megállapodást más árucsoportokra vonatkozók is követték, de az állami kereskedelmi rendszerű országokra vonatkozó hátrányos megkülönböztetések fennmaradtak.

23

1973-ban Magyarország csatlakozott a GATT-hoz, így az ún. állami kereskedelmi rendszerű országokra vonatkozó mennyiségi korlátozásokat vele szemben meg kellett volna szüntetni. Ezt több nyugati partner meg is tette, az EGK viszont nem. Az EBEÉ helsinki értekezletén 1975-ben elfogadott záróokmány jelentős előrehaladást eredményezett a biztonsági és az emberi jogi viszonyokban, gazdasági fejezete azonban nemigen tartalmazott konkrétumokat. Ennek ellenére az enyhülés önmagában is kedvezett az akkor kelet-nyugatinak nevezett gazdasági együttműködésnek, amelynek volumene az 1950-es évek mélypontjához képest mintegy öt-hatszorosára emelkedett. Mihail Gorbacsov hivatalba lépésének évében, 1985-ben kapcsolatokat kezdeményezett az EK soros elnökével és az Európai Parlamenttel. 1988 júniusában aláírták a KGST és az EGK közös nyilatkozatát, amely szerint a felek fejleszteni fogják az együttműködést az illetékességüknek megfelelő és a közös érdekeket képviselő területeken. A magyar-EK megállapodáshoz vezető megbeszélések már 1985-ben megkezdődtek. Abban, hogy az EK a KGST-tagok közül elsőként Magyarországgal kezdett el tárgyalni, a magyar kezdeményezésen kívül valószínűleg szerepet játszott az is, hogy az Európai Parlament is eredményesnek ismerte el a magyar reformfolyamatot. Az EP által elfogadott jelentés szerint az ország a szó klasszikus értelmében ekkor már nem volt állami kereskedelműnek nevezhető, mert kereskedelmét fokozatosan liberalizálta; a vállalatokra nem vonatkoztak tervutasítások, azok önállóan gazdálkodtak, kibontakozóban volt a verseny; a magyarok általában szabadon utazhattak a nyugati országokba. A tárgyalások ennek ellenére sem bizonyultak könnyűnek. Nem sikerült előrejutni a mezőgazdasági termékek kereskedelmében, s a Magyarország GATT-tagságából eredő teljes liberalizációnak is csak fokozatos, 1995-ig történő megvalósítását rögzítették. A megállapodást Magyarország csak az EGK-val kötötte, így az nem ölelte fel az ESZAK hatáskörébe tartozó árukat. A legfőbb eredmény az együttműködés megindulása volt, amit a megalapított vegyes bizottság mind teljesebb tartalommal tölthetett ki. Az 1988. szeptember 23-án aláírt megállapodás életbelépését követően az 1989-90-es magyar rendszerváltás alapvetően megváltoztatta a kétoldalú kapcsolatok fejlesztésének kölcsönös szándékát és lehetőségeit. Az EK 1990-től - tekintettel az időközben bekövetkezett magyar rendszerváltásra - már gyorsította a liberalizációt, s kiterjesztette 24

Magyarországra az Általános Preferenciarendszert (General System of Preferences - GSP). A szerződő felek még ebben az évben nagyköveteket akkreditáltak egymáshoz. A későbbiekben az EGK sorra megkötötte kereskedelmi megállapodásait a KGST további európai tagállamaival. Az 1990. évi rendszerváltozás után, a szabadon választott magyar Országgyűlés valamennyi pártja egyetértett abban, hogy a magyar politika prioritása - a demokrácia, a piacgazdaság és a jogállam kiépítése mellett az Európai Közösségekhez való csatlakozás. Így magyar részről örömmel fogadták az Európai Tanács 1990. áprilisi dublini értekezletének a - Magyarországgal, Csehszlovákiával és Lengyelországgal megkötendő - társulási megállapodás előkészítésére irányuló kezdeményezését. Az EK a hozzá csatlakozni kívánó közép- és kelet-európai államok közül Magyarországgal, Lengyelországgal, Csehszlovákiával (majd az utóbbi két állammá válását követően a Cseh Köztársasággal és Szlovákiával), később Bulgáriával, Romániával, Észtországgal, Lettországgal és Litvániával, majd Szlovéniával társulási megállapodásokat kötött. Oroszországgal partnerségi, további kelet-európai államokkal ugyancsak partnerségi, ill. kereskedelmi és együttműködési megállapodások megkötésére került sor. Az említett tíz állammal létrehozott társulási megállapodásokat már nemcsak az EGK, hanem a három Közösség és a tagállamok kötötték meg, és ezeket - megkülönböztetendő az EK egyéb társulási megállapodásaitól Európai Megállapodásnak nevezték el. A magyar-EK Európai Megállapodást 1991. december 16-án írták alá. Miután a magyar Országgyűlés, az Európai Parlament és az EK akkori 12 tagállamának parlamentjei ratifikálták, a Megállapodás 1994. február 1jén lépett életbe. A közbeeső időszakban a kereskedelempolitikai részt felölelő ideiglenes megállapodás volt érvényben. A megállapodás az ipari áruk vámjainak fokozatos (az EK részéről gyorsabb ütemű) lebontásáról rendelkezett, egyes agrárkereskedelmi kedvezményeket, bizonyos védőzáradékokat rögzített; előirányozta a politikai párbeszédet; tartalmazta a gazdasági együttműködés fejlesztését, emellett a kulturális, továbbá a pénzügyi kapcsolatok bővítését; létrehozta a megállapodás intézményeit, a Társulási Tanácsot, a Társulási Bizottságot és a Társulás Parlamenti Bizottságát. Magyarország vállalta az EK jogrendszeréhez, az ún. acquis communautaire-rel való jogharmonizációt is, az Európai Megállapodás által 25

érintett tárgykörökben. A szerződésben akkor azt rögzítették, hogy a Közösség tudomásul veszi Magyarország csatlakozási szándékát. Az Európai Unióba való belépésre törekedő visegrádi országok 1992 májusában üzenetet intéztek az Európai Tanács lisszaboni értekezletéhez, majd javaslataikat összefoglaló memorandumot küldtek az Európai Bizottságnak. Az Európai Tanács 1993. júniusi koppenhágai értekezlete erről úgy döntött, hogy a jövőben az EU tagjai közé kell fogadni azokat a társult közép- és kelet-európai országokat, amelyek meg tudnak felelni a tagsággal járó kötelezettségeknek. A demokrácia, a jogállam, a működő piacgazdaság, az emberi és kisebbségi jogok tiszteletben tartását szavatoló intézményeken kívül, követelménynek minősítették, hogy az adott ország gazdasága legyen képes a közösségi termelőkkel szembeni versenyre. Végül leszögezték, hogy feltétel az EU kibővülési készsége is. Egyidejűleg döntöttek arról is, hogy a csatlakozni kívánó országokat a tagságra való felkészítésben különféle eszközökkel támogatják. A Maastrichti Szerződés 1993. évi ratifikálási folyamatának menetében, ill. a szerződésben előirányzott 1996. évi kormányközi konferencia előkészületei során az EU-ban különböző koncepciók láttak napvilágot. A "koncentrikus körök Európája", a "több sebességű Európai Unió" és a "kemény mag"-ra építő EU-koncepciók közös vonása annak a ténynek a tudomásulvétele, hogy az EU tagállamainak integrálódási színvonala és igénye nem azonos. Az Amszterdami Szerződés már rögzíti a flexibilitást; eszerint az Unió alapvető céljainak érdekében a tagállamok többsége elmélyítheti az együttműködését, ha az abban részt nem vevő tagállamok érdekeit nem sérti, s nem zárkózik el az utóbbiak későbbi csatlakozása elől. Magyarország és Lengyelország 1994 áprilisában benyújtotta az EUhoz csatlakozási kérelmét. Az Európai Tanács 1994. júniusi korfui értekezlete a Bizottságot bízta meg annak a stratégiának a kidolgozásával, amely előkészíti a közép- és kelet-európai országokat a csatlakozásra. Az Európai Tanács 1994. decemberi esseni értekezletén hozott határozat szerint a közép- és kelet-európai társult államokkal való csatlakozási tárgyalások megindításának feltétele azok megfelelő felkészülése a tagságra, továbbá az EU intézményi reformja, amely alkalmassá teszi a közösséget a kibővülésre. Döntöttek továbbá a belső piachoz való alkalmazkodást elősegítő „Fehér Könyv” kiadásáról is. A mezőgazdasági kereskedelemmel kapcsolatban felkérték a Bizottságot a társult országokba irányuló, EK által szubvencionált kivitel, továbbá a GATT uruguay-i fordulója és az EU 26

legutóbbi kibővülése következményeinek, valamint a piacra jutási feltételek lehetséges javításának vizsgálatára. A PHARE program keretében nyújtott segélyeket a határozat fokozódó mértékben kívánta a társult közép- és kelet-európai országok csatlakozási felkészítésére fordítani, kiemelve a szállítási infrastruktúra fejlesztéséhez való hozzájárulás lehetővé tételét. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet az 1994. decemberi budapesti ülésekor Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetté (EBESZ) alakult, melynek tevékenysége immár kiterjedt az Európai Stabilitási Egyezmény ellenőrzésére is. Az Európai Tanács 1995. júniusi cannes-i értekezlete elhatározta, hogy az 1996. évi kormányközi konferencia befejezése után hat hónappal kezdődjenek meg Ciprus és Málta csatlakozási tárgyalásai, jóváhagyta az Európai Bizottság fehér könyvét a közép- és kelet-európai országok belső piaci integrálódásának javasolt munkaprogramjáról, s felhívta a Bizottságot a megvalósulásról szóló beszámoló elkészítésére. Az Európai Tanács 1995. decemberi madridi értekezlete felkérte a Bizottságot, hogy dolgozza ki a csatlakozni kívánó országokra vonatkozó véleményét, továbbá mérje föl, milyen hatásokkal jár a keleti kibővülés az EU egyes politikáira. A Bizottság 1996. áprilisában részletes kérdőívet küldött a jelölt országoknak, s válaszaik elemzésével kívánta megítélni a csatlakozásra való alkalmasságukat. Véleményét az 1997. júliusában kiadott Agenda 2000 című dokumentumához csatolta, egyidejűleg elemezve a kibővülés és az elmélyülés feltételeit. Magyarország felkészülését jónak ítélte. Az Európai Tanács 1997. decemberi luxemburgi értekezletén meghatározta, hogy mely EU-ba belépni kívánó mely közép- és keleteurópai országokkal kezdődjenek meg a csatlakozási tárgyalások. 1998. márciusában megnyitották az ún. Európai Konferenciát, s ezzel megindult a csatlakozási folyamat. A 11 jelölt ország közül - Ciprus mellett - a legfelkészültebbnek ítélt öt országot - Csehországot, Észtországot, Lengyelországot, Magyarországot és Szlovéniát - a tárgyalások első körébe sorolták, Bulgáriát, Lettországot, Litvániát, Romániát és Szlovákiát a második körbe. Végül Magyarország, a többi csatlakozó állammal együtt, 2004. május 1.-én az Európai Unió tagja lett, amely lépés –tekintettel az abban vállalt jogharmonizációs kötelezettségünkre - meghatározó befolyást gyakorolt a jogalkotásra, azon belül is a közbeszerzési jogra.

27

Figyelemmel arra, hogy a dolgozatom témája az önkormányzatok közbeszerzési gyakorlata, mindenképpen említést érdemel, hogy vajon a csatlakozás hogyan érintette az önkormányzati szférát. Az uniós csatlakozás a magyar közigazgatás szerkezete, szabályozása szempontjából tulajdonképpen nem tesz szükségessé kötelező alkalmazkodást, hiszen az uniós álláspont szerint az államon belüli hatalmi szerkezet, ezen belül a közigazgatás formálása nemzeti belügy. Kétségtelen ugyanakkor, hogy elsősorban az Európa Tanács kereteiben megszületett bizonyos dokumentumok, az önkormányzati és regionális charták határozott állásfoglalást tartalmaznak a csatlakozó államok decentralizálásának ösztönzése irányában, mint ahogy az Unió egyik alapvető jelentőségűvé vált szervezési elve, a szubszidiaritás ugyancsak a polgárokhoz közeli kormányzást részesíti előnyben. Ezek a motivációk, és Nyugat-Európa legtöbb országában tetten is érhető határozott államépítési trendek arra utalnak, hogy a magyar önkormányzatok szerepe még tovább növekedhet, s a megnövekedő felelősség szükségessé teszi az önkormányzati szektor működésének további fejlesztését, különösen a tekintetben, hogy alkalmassá váljon az Unió regionális politikai támogatásainak megszerzésére és hatékony felhasználására. A rendszerváltás kétségtelenül a területi igazgatási rendszerre gyakorolta a legjelentősebb hatást, amennyiben a korábbi szovjet típusú tanácsrendszert felváltotta a helyi önkormányzati modell. Az önkormányzati típusú helyi közigazgatás bevezetése nem csak struktúrájában, működési módszereiben rendezte át alapvetően a korábbi meglehetősen integrált és uniformizált területi igazgatást, hanem politikai tartalmában és jelentőségében is. Az önkormányzati modell bevezetésével vált tulajdonképpen először decentralizált típusúvá a magyar állam, amely történelme során, mindig erősen centralizáló hagyományokkal rendelkezett. A helyi önkormányzati rendszerben valamennyi önkormányzat egyenlő jogállású, egyenlő jogokkal rendelkezik.

28

Fontos sajátosság – hasonlóan Nyugat Európa legtöbb államához –, hogy széles felelősségű rendszert vezettünk be, azaz a helyi ügyek túlnyomó többsége az önkormányzatok hatáskörébe tartozik. A jogalkotó különleges figyelmet fordított arra, hogy az önkormányzatok önállóságát közjogi eszközökkel garantálja, hangsúlyozni kell, esetenként az ellenőrzési, szakmai befolyásolási lehetőséget indokolatlanul szűkre korlátozva. Összességében elmondható, hogy a magyar önkormányzati rendszer szabályozását tekintve kompatibilis az európai modellekkel, sőt azok között is a legliberálisabbak közé sorolható. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az önkormányzatiság valamennyi előnyét képes máris kihasználni, s hogy szakszerűségében, hatékonyságában és demokratizmusában ne szorulna továbbfejlesztésre. A közigazgatás reformprogramjának részeként a területi igazgatásra vonatkozóan is megfogalmazódtak az irányelvek, határozatok, amelyeknek lényege az integrációban, a hatékonyság és szakszerűség növelésében jelölhető meg: .• a kisméretű önkormányzatokat ösztönözni kell a társulásokra, határozottabb munkamegosztást kell kialakítani a kisebb és nagyobb méretű önkormányzatok között; .• fontos kitétel az önkormányzatok saját bevételi forrásainak növelési szándéka; • a területi államigazgatási reform alapvető iránya pedig az ágazati tagoltság felszámolása, az ágazati államigazgatási szervek koncentrálása, egységes kormányhivatali koordináció alá helyezése. A 2006. évi Kormányprogram fogalmazza meg:

többek között a következőket

„Az önkormányzati reform keretében kezdeménxyezzük aválasztott önkormányzattal rendelkező régiók létrehozását. Ezáltal a megyei közgyűlések helyett regionális közgyűlések működnek majd. Megerőstjük az önkormányzatok kistérségi társulásait, és kezdeményezzük a kötelező társulás alkotmányos feltételeinek megteremtéséhez szükséges politikai konszenzus kialakítását.” A kormányprogramok, illetve kormányhatározatok mellett nemcsak szakmai, hanem helyi önkormányzati körökben, pártprogramokban is 29

Formázott: Felsorolás és számozás

megjelentek azok az elemek, amelyekből lehet következtetni az önkormányzati rendszer általános fejlődési irányaira. Maguk a strukturális reformok, a települési integrációegyüttműködés illetve a középszint megerősítése is azt szolgálják, hogy a területi közigazgatás egyre alkalmasabbá váljon a decentralizáció fogadására, forrás-és hatásköri értelemben egyaránt. Ehhez az kell, hogy az önkormányzati szervezetek működése hatékonyabb legyen mind a döntés-előkészítés, mind a végrehajtás megszervezése terén. Szükség van továbbá az önkormányzati gazdálkodás megújítására – a központi újraelosztási rendszer reformjával együttesen. A legnagyobb kihívás azonban a helyi önkormányzatok előtt a szakigazgatás szakmai és törvényességi színvonalának emelése, illetve a szolgáltatás- szervezési rendszerek megújítása. Ez az a terület, ahol a fejlett polgári demokráciák által kidolgozott és beüzemelt módszerek, technikák a legnagyobb segítséget nyújthatják, amelyek persze nem pótolhatják a helyi körülmények gondos mérlegelését. Tekintettel arra, hogy a közbeszerzések piacán kiemelkedő jelentőségük van az önkormányzatoknak, fontos érdek fűződik ahhoz, hogy megfelelő szakmai színvonalon tevékenykedő önkormányzati szakember gárda alakuljon ki.

30

2. A hatályos közbeszerzési jogi szabályozás előzményei – az 1995. évi XL. törvény10

2.1 A törvény megalkotásának háttere

A közbeszerzések közgazdasági szempontból kiemelkedő szerepet töltenek be a modern piacgazdasági modellben, az állami újraelosztás eszközének tekinthető megrendelések révén évről-évre jelentős összegű tőke kerül a gazdaságba11. A közbeszerzések különösen az 1960-as évektől kezdve értékelődtek fel, amikor is előtérbe került az állam szolgáltatóbeavatkozó, gazdaság- és társadalomirányító szerepe. A demokratikus berendezkedés, az állampolgárok fokozott igénye az adók elköltésének ellenőrzése terén, a piacgazdaság struktúrája mind abba az irányba hatottak, hogy meghatározott szervezetek beszerzései szabályozott rendben bonyolódjanak le. A világkereskedelem liberalizációjával párhuzamosan továbbá megindult a szabályok egységesítése nemzetközi síkon is. Magyarországon a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény 1995. november 1-jén lépett hatályba. A törvény előkészítése során a jogalkotó az Európai Unió irányelvei mellett figyelembe vette az UNCITRAL Model Jogot12, a WTO közbeszerzési szabályait, valamint a II. világháború előtt létező magyar Közszállítási Szabályzat rendelkezéseit. A törvény alapján megszülettek a végrehajtására irányuló jogszabályok is. A törvény alapelvei és alapvető rendelkezései összhangban állnak az EK közbeszerzési irányelveiben foglalt szabályozási követelményekkel, a teljes jogharmonizáció csatlakozásig való megteremtése érdekében azonban még további jogközelítési lépésekre is szükség volt. A törvény hatályba lépését követő évek jogalkalmazásának tapasztalatait hasznosítva került sor elsődlegesen a törvény első átfogóbb módosítására, amelyről szóló törvényjavaslatot a Parlament 1999. júniusában fogadta el.

10

Továbbiakban: régi Kbt. A nemzetközi statisztikák alapján a nemzeti össztermék 5-20 %-a. 12 ENSZ Nemzetközi Jogegységesítési Szervezete 11

31

A módosító törvény13 és a kapcsolódó jogszabályok módosítása 1999. szeptember 1-jén lépett hatályba. A módosítás egyben a jogharmonizációs feladatok teljesítésében is jelentős előrelépést jelentett. A Parlament 2001. novemberében fogadta el a pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló törvényt, melynek részeként – 2002. január 1-i hatállyal – módosult a közbeszerzésekről szóló törvény is. A széleskörű átláthatóságot és nyilvánosságot biztosító nyílt eljárások részesedése az összes közbeszerzési eljárás számához viszonyítva 2000-ben 76 %, 2001-ben 78 % volt. A tárgyalásos eljárások részesedése ugyanakkor a 2000. évi 21,5 %-ról 20,7 %-ra mérséklődött. A nyílt eljárások magas aránya továbbra is kedvezett a kis- és középvállalkozásoknak, amelyek a 2001. évi statisztikák tanúsága szerint a közbeszerzési eljárások számából a 2000. évi 51 %-kal szemben 2001-ben 65 %-kal részesedtek. A külföldi székhelyű szállítók az összes eljárás 4,9 %-át nyerték meg, ami a közbeszerzések összértékének 7,7 %-át jelenti. Ezen belül kimagasló az EU tagállamainak részesedése; a megnyert tenderek értékének 82,6 %-a. Az Európai Bizottság a 2001. november 13-i éves jelentésében is kiemelte, hogy Magyarországon működnek a közbeszerzésre vonatkozó közösségi vívmányok végrehajtásához szükséges intézmények. A közbeszerzési törvényben meghatározott célok érvényesülésének biztosítása érdekében jött létre a Közbeszerzések Tanácsa, amely csak az Országgyűlésnek van alárendelve. A Közbeszerzések Tanácsa felelős a közbeszerzési törvényben meghatározott célok érvényesüléséért. A Tanács 19 főből áll, élén az 1999. évi törvénymódosítás óta függetlenített, főállású elnök áll, akit 5 évre választanak meg a Közbeszerzések Tanácsa tagjai. A tanácstagok megbízatása legalább 2 évre szól, tevékenységüket társadalmi megbízatásban végzik. A Tanács mellett működik a Közbeszerzési Döntőbizottság, melynek feladata a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogsértő vagy vitás ügyek miatti jogorvoslat intézése. A Döntőbizottság a közösségi vívmányok követelményeinek megfelelően részben bírói testületnek tekinthető. 2001ben 830 jogorvoslati eljárás indult, szemben a 2000. évi 700-al. Ez azt jelenti, hogy az összes közbeszerzési eljárás több mint 21 %-át támadták meg a Döntőbizottság előtt.

13

1999. évi LX. törvény a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény módosításáról

32

A központosított közbeszerzési feladatok ellátása körében 2000. január 1-jétől az ajánlatkérésre kizárólagosan jogosult szervezet a Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága14. Az MKGI végzi valamennyi, országosan kiemelt termék és szolgáltatás központosított közbeszerzési eljárás keretében történő beszerzését. Az 1999. év folyamán felülvizsgálatra került a központosított közbeszerzések szabályozása is. Mivel Magyarország az Európai Unióhoz történő csatlakozásakor nem kért derogációt a közbeszerzések területén, ez azt jelenti, hogy a csatlakozás pillanatában a teljes ún. közbeszerzési közösségi jogi acquis Magyarországon alkalmazandó. Az Európai Bizottság a 2001. november 13-i jelentésében elismerte, hogy a közbeszerzési jogszabályok harmonizációja jól előrehaladt, azonban még további lépéseket tartottak szükségesnek. Összhangban a nemzetközi normákkal, 1995. óta a közbeszerzés hazánkban is olyan szigorúan szabályozott szerződéskötési eljárást jelent, amelyet – lényegét tekintve – a közpénzből gazdálkodó, illetőleg közszolgáltatást kizárólagos vagy különleges jog alapján nyújtó szervezetek kötelesek lefolytatni beszerzéseik megvalósítása érdekében. E szigorú eljárásrend célja, hogy a versenyeztetés nyilvánossága, a résztvevők esélyegyenlősége, a tisztességes verseny, illetve a nemzeti elbánás elve alapján megfelelő kereteket teremtsen a közpénzek elköltésének átláthatósága és ellenőrizhetősége, a közfeladat hatékony és takarékos ellátása, a közvagyonnal történő felelős és ésszerű gazdálkodás előmozdítása, a korrupciós kockázatok csökkentése, illetve a kis- és középvállalkozások kiegyensúlyozott gazdasági fejlődése támogatásának érdekében. Nemzetközi kötelezettségeink alapján ugyanakkor a jövőben – szemben az 1995-ben elfogadott szabályozással – a közbeszerzés eszközrendszerén belül közvetlen formában már nincs mód a hazai vállalkozások előnyben részesítésére, valamint a belföldi áru-előállítás és munkaerő-foglalkoztatás elősegítésére. A közbeszerzések összértéke az első törvény hatályba lépésétől kezdve folyamatosan növekedett Magyarországon, és ebből azóta is folyamatosan jelentős százalékot tesznek ki az önkormányzati ajánlatkérők beszerzései.

14

Továbbiakban: MKGI.

33

Az új törvény hatályba lépését megelőző évben, azaz 2003-ban regisztrált 558,4 milliárd Ft összérték azonban a 2002. évi 804,6 milliárd Ft értéknek csak mintegy 70 %-át tette ki15. A csökkenés – bár nem ekkora mértékben – megfigyelhető az eljárások számának alakulása tekintetében is: 2003-ban 3767 közbeszerzési eljárást bonyolítottak le, míg ez a szám 2002ben 4243 volt. A számadatok alakulásának két fő összetevője volt. Egyrészt a 2002. év kiugró eredménye a több mint 130 milliárd Ft értékű autópálya tendereknek is köszönhető, másrészt a 2003. évben a takarékossági intézkedések – különösen az árubeszerzések és az építési beruházások vonatkozásában – már éreztették hatásukat. A számszerű értékelésnél figyelembe kell venni továbbá azt a körülményt is, hogy az eljárás eredményének kihirdetése és az ellenszolgáltatás esedékessége időben jelentős mértékben elválhat egymástól, mint az a nagy értékű autópálya közbeszerzéseknél is tapasztalható, de az önkormányzatok gyakorlatában is megfigyelhető ez a tendencia. A hivatalos közbeszerzési statisztika az eljárások eredményéről szóló tájékoztatókon alapul, ugyanakkor az államháztartás számára a tényleges kifizetési kötelezettség később jelentkezik. Ami a közbeszerzési eljárások típus szerinti megoszlását illeti, megállapítható, hogy mind a közbeszerzési eljárások számát, mind pedig értékét tekintve továbbra is – mind az önkormányzatok gyakorlatában, mind általában - a nyílt eljárások részesedése volt a meghatározó; az összes eljárás kb. háromnegyede bonyolódott ebben a formában. A meghívásos eljárási típus alkalmazása változatlanul kivételesnek volt tekinthető; a tízéves hazai közbeszerzési gyakorlat e jellemzőjében tehát az új törvény év sem hozott változást. Előzőeken túl, a közbeszerzési eljárások nagyjából negyede bonyolódott tárgyalásos eljárások keretében. Említésre kívánkozik, hogy a tárgyalásos eljárások aránya – köztük különösen a hirdetmény közzététele nélkül induló eljárásoké – a központi költségvetési szervek esetében a legmagasabb. Az 1995-ös magyar szabályozás előzményei az 1994-ben hatályba lépett Európai Megállapodáshoz kötődnek, amely a közbeszerzések területén is tartalmazott rendelkezéseket hazánk jogharmonizációs kötelezettségével összefüggésben.

15

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa.

34

A Megállapodás a hatályba lépésétől számított 10 évet határozott meg a jogközelítés végrehajtására, amelynek eredményeként a magyar közbeszerzési jognak és gyakorlatnak teljes mértékben összeegyeztethetőnek kell lennie a Közösség normáival. Az első közbeszerzési törvény 1995-ben történő elfogadásától kezdve eltelt időszak jelentős eredményeként értékelhető, hogy felépült a közösségi elvárásokkal összeegyeztethető hazai közbeszerzési struktúra. Mind a statisztikai adatok, mind a Tanács tapasztalatai azt mutatják, hogy a közbeszerzés a közpénzek elköltésének elfogadott módszere lett. A törvény alapvető célkitűzései a nyilvánosság és az átláthatóság megteremtése terén összességében teljesültek, a közvélemény fokozott érdeklődése pedig tovább erősítette e célok érvényesülését. A továbblépés irányai elsősorban az ellenőrzés hatékonyságának növelésében és a közbeszerzésekkel foglalkozók szakmai képzésében jelölhetők meg. Mint a régi Kbt. hatályba lépése óta minden évben, 2003-ban – az új törvény megalkotását megelőzően - is módosult a régi Kbt, amelyet ezen a helyen külön is kiemelném annak fontosságára tekintettel. Első ízben a 2003. évre szóló költségvetési törvény hajtott végre apróbb, technikai jellegű változtatásokat, majd a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény - az ún. üvegzseb törvény - érintette néhány ponton a régi Kbt.-t. Ez utóbbi jogszabály kibővítette a Kbt. alanyi hatályát azokra a szervezetekre, amelyek létesítő okiratuk szerint jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladatot látnak el, feltéve, hogy vagy az irányítási jogok vagy a finanszírozás folytán – a régi Kbt.-ben definiált módon – kapcsolódnak az állami-önkormányzati szférához. A jogalkotó ezen általános klauzulával igyekezett elejét venni annak a nem kívánatos tendenciának, ami abba az irányba mutatott, hogy az állami-önkormányzati feladatok kiszervezésével, a közpénzekből finanszírozott vagy az irányítás folytán az állami szervezetrendszerhez tartozó (és valójában nem versenykörnyezetben tevékenykedő) társaságok beszerzéseire ne kelljen alkalmazni az átláthatóságot és ellenőrizhetőséget biztosító közbeszerzési szabályokat.

35

A Kbt. módosítása e tekintetben egyben jogharmonizációs célokat is szolgált. Az üvegzseb törvény által végrehajtott másik módosítás a Kbt.-nek az üzleti titokkal kapcsolatos rendelkezéseit pontosította. Megállapítható, hogy más a régi Kbt. nyilvánosságot és átláthatóságot biztosító rendelkezései jelentős visszatartó erőt jelentettek a közbeszerzések tisztaságát sértő cselekményekkel szemben. A törvény számos olyan általános és egyedi rendelkezést tartalmazott, amelyek célja, hogy a jogalkotói szándéknak megfelelően a közbeszerzési körbe tartozó szervezetek magánjogi szerződéses kapcsolatai átláthatóak legyenek, valamint tisztességes és mindenki számára egyenlő feltételek mellett zajló, lehetőség szerint nyílt versenyben kerüljön sor a legkedvezőbb szállító kiválasztására. E célokat a törvényben elsősorban az eljárási fajta megválasztásának szabályai, a hirdetmények közzététele, az összeférhetetlenség intézménye, az értékelésben a szubjektív elemek kiiktatása, a nyilvános eljárási cselekmények (leginkább a bontás és eredményhirdetés), a megkötött szerződés nyilvánossága, valamint a jogorvoslat lehetősége biztosították. Ugyanakkor a régi Kbt. – számos előnye és pozitív hatása mellett – nem felelt meg teljes körűen a közösségi jog által a közbeszerzési jog terén felállított követelményeknek, és így elkerülhetetlenné vált a kialakult közbeszerzési gyakorlat teljes felülvizsgálata, és egy új – a közösségi jog követelményeinek immáron teljes körűen megfelelő közbeszerzési jogi környezet kialakítása. Az Európai Bizottság több ízben hangsúlyozta, hogy a közbeszerzések területén olyan intézményrendszer kialakítására van szükség, amely hatékonyan képes hozzájárulni a jogalkotás előkészítéséhez, a közbeszerzési politika kialakításához, képes működtetni a jogorvoslati rendszert, a közbeszerzések alakulásáról statisztikai kimutatásokat készít, biztosítja az érdekeltek képzését, és eligazítást nyújt a gyakorlatban felmerülő problémák megoldásában. Erre tekintettel az Unióban mindig is modellértékűnek tekintették azokat az országokat, amelyek független intézményt hoztak létre ezen feladatok ellátására. Mindezen követelmények megvalósítása érdekében alkotta meg a jogalkotó a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényt, amely vizsgálódásaim középpontjában áll a továbbiakban.

36

2.2 Néhány érdekes adat az új törvény meghozatala előtti utolsó évből

Mielőtt áttérnék a hatályos közbeszerzési jog vizsgálatára, érdemesnek tartom néhány 2003-ból, azaz az új közbeszerzési törvény hatályba lépését megelőző időszakból származó adat felidézését, mivel álláspontom szerint érdekes viszonyítási alapul szolgálhat a későbbiekben16. A Közbeszerzések Tanácsa 2003-ban 3767 közbeszerzési eljárás lefolytatását regisztrálta17. Az eljárások típusa szerinti részletezést az alábbi táblázat szemlélteti:

eljárás-típus nyílt eljárás meghívásos eljárás tárgyalásos eljárás - ebből: hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás

2002. év eljárások száma % 3432 80,9 40 0,9 771 18,2

473

11,1

2003. év eljárások száma % 2874 76,3 26 0,7 867 23,0

491

13,0

Az 1995. évi közbeszerzési törvény rendelkezései értelmében az eljárások alaptípusa a nyílt eljárás - meghívásos vagy tárgyalásos eljárás alkalmazására a törvény csak meghatározott feltételek fennállása esetén adott lehetőséget volt, így továbbra is ezen eljárás-típus részesedése a meghatározó az eljárásszám tekintetében. Ugyanezen tendencia az önkormányzati ajánlattevők esetében is megfigyelhető volt. A nyílt eljárások száma az összes eljáráson belül 76,3 %-ot tett ki 2003-ban, ami – még ha csökkent is valamelyest a 2002. évihez képest – uniós összevetésben igen magas részaránynak volt mondható.

16

A táblázatos adatok tekintetében forrás: Közbeszerzések Tanácsa.

17

Megjegyzendő, hogy ez a 2002. évi 4243 eljáráshoz képest 11,2 %-os csökkenést jelentett, ugyanakkor A közbeszerzési eljárások számának 2003. évi csökkenése mellett – az eljárás-típusok egymáshoz viszonyított arányát tekintve – a korábbi évek kedvező tendenciái alapvetően nem változtak.

37

A tárgyalásos eljárások aránya az összes eljáráson belül 23 %-ot képviselt. A hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárások részesedése a megelőző évihez képest kissé emelkedett. A meghívásos eljárás alkalmazása továbbra is kivételes maradt. Ez valószínűleg egyrészt az eljárás fajtája megválasztásának szabályaival – az új törvénnyel szemben meghatározott feltételek fennállására korlátozott kiírási lehetőség - másrészt az eljárás időigényével hozható összefüggésbe. Megjegyzésre kívánkozik emellett az is, hogy az Európai Unióban a meghívásos eljárási típust a nagy értékű, összetett beszerzések vonatkozásában választják az ajánlatkérők. Ezekre a beszerzésekre Magyarországon – az építési beruházások esetén a 240 M Ft-os értékhatár felett kötelező jelleggel – az ajánlatkérők az előminősítéssel induló nyílt eljárást alkalmazták, amelynek szabályai lényegében megegyeztek a meghívásos eljárásokéval. Az új közbeszerzési törvényben a meghívásos eljárás a nyílt eljárás mellett szabadon választható eljárás-típussá vált, és ezzel párhuzamosan az előminősítéssel induló nyílt eljárás megszűnt. A közbeszerzések összértéke 2003. évben 558,4 milliárd Ft volt, szemben a 2002. évben mért 804,6 milliárd forinttal. Megállapítható tehát, hogy 2003-ban az előző évhez képest a közbeszerzési eljárások számánál is nagyobb mértékben csökkent azok értéke (30,6 %). Figyelemmel arra, hogy jelen munkában elsősorban az önkormányzati ajánlatkérők beszerzési gyakorlatát vizsgálom, érdeklődésre tarthat számot az önkormányzati ajánlatkérők megoszlása, és a vonatkozó közbeszerzési eljárások tárgy szerinti megoszlása a más típusú ajánlatkérők vonatkozásában. Ajánlatkérő típusa Központi költségvetés Helyi önkormányzat

2003. érték

szám

%

1078

28,6 %

113,3

20,3 %

1563

41,5 %

174,5

31,3 %

Közszolgáltató

375

10,0 %

88,6

15,9 %

Egyéb

751

19,9 %

182,0

32,5 %

3767

100 %

558,4

100 %

Éves összes

%

Forrás: Közbeszerzések Tanácsa

38

A fenti adatokból kitűnik, hogy a központi költségvetési szervek és intézményeik, valamint az önkormányzatok és intézményeik által együttesen lebonyolított közbeszerzési eljárások száma továbbra is meghatározó volt. E két államháztartási alrendszer együttes részesedése az összes eljárás számából 70 %-ot érte el 2003-ban, míg az értéket tekintve 51,5 %-os arányt képvisel a teljes közbeszerzési piacon. A közbeszerzési eljárások tárgyát illetően az építési beruházások mind az eljárások számát (35,9 %), mind pedig a közbeszerzések összértékéből való részesedést (46,6 %) tekintve megelőzik az árubeszerzéseket és a szolgáltatás tárgyú beszerzéseket. Az árubeszerzések 24,2 %-kal, a szolgáltatások pedig 29,2 %-kal részesedtek 2003-ban a közbeszerzések összértékéből. A közbeszerzési eljárások területi megoszlását tekintve a korábbi évekhez hasonlóan a nagyszámú ajánlatkérőt koncentráló Budapest a legjelentősebb tenderkiíró, részesedése mind az eljárások számát, mind a beszerzési értéket tekintve meghatározó. 2003-ban a fővárosi ajánlatkérők 2051 eljárást folytattak le (az összes eljárás 54,5 %-a) 358,7 milliárd forint értékben (a közbeszerzések összértékének 64,3 %-a). A megyék sorrendjében Pest megye és Borsod-Abaúj-Zemplén megye állt az élen, Pest megye 148 közbeszerzési eljárást bonyolított le 27,5 milliárd forint értékben, míg Borsod-Abaúj-Zemplén megye esetében ez 170 eljárást és 16 milliárd forint közbeszerzési értéket jelent. Külön figyelmet érdemel a központosított közbeszerzések vizsgálata, figyelemmel arra, hogy az önkormányzatok beszerzési igényük jelentős hányadát ezen a módon elégítették – illetve elégítik ki az új szabályozási környezetben is. A központosított közbeszerzés működtetése 2003-ban a Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága szervezeti egységeként működő Közbeszerzési Igazgatóság feladatkörébe tartozott18. A vizsgált időszakban az MKGI, mint kijelölt közbeszerző szervezet biztosította a központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó intézmények és az önként csatlakozó szervezetek folyamatos ellátását a kiemelt termékekkel. A központosított közbeszerzés keretszerződése alapján lebonyolított 2003. évi összforgalom 70,7 milliárd Ft volt.

18

A Jelenleg hatályos szabályozás értelmében ezen feladatokat a Központi Szolgáltatási Főigazgatóság végzi.

39

A korábbi évekhez képest az informatikai beszerzések mellett számottevően csökkent a gépjárművek beszerzéseinek volumene, a bútor, az irodatechnika és az egészségügyi beszerzéseké lényegében nem változott, míg a távközléssel, az üzemanyaggal és a papírárukkal kapcsolatos központosított közbeszerzés értékében emelkedés mutatható ki. A távközlési és az üzemanyag forgalom emelkedéséhez elsősorban a csatlakozások magas száma – az adatok tanúsága szerint 500 önként csatlakozó intézmény - járult hozzá19. A gépkocsik beszerzéseinek csökkenése pedig az állami gépkocsik cseréjének lassításával és a normatívák korszerűsítésének napirendre tűzésével hozhatók összefüggésbe. Álláspontom szerint a közbeszerzési struktúra működésének fontos kérdése, vajon elérhető-e a nyilvános versenyeztetés által megtakarítás a közpénzek felhasználása során. A kérdés megválaszolását számos tényező nehezíti. Miként lehetne pontosan számba venni a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatban felmerült idő, munkaerő és dologi költség ráfordításokat, mivel és hogyan lehetne összehasonlítani az eljárás eredményeként kapott végösszeget, ha a „listaár” tipikusan nem tartalmazza a közbeszerzési eljárásban rendre megkövetelt, a teljesítéssel együtt járó és szigorú feltételek mentén megszabott járulékos szolgáltatásokat, stb. Így pontos kimutatás ismereteim szerint sem az Európai Unióban, sem máshol nem létezik. Azokban a beszerzési eljárásokban, amelyekben a verseny nyilvános, tisztességes és egyenlő feltételek mellett zajlik, továbbá a piaci oldal is elfogadja és tiszteletben tartja ezeket a szabályokat, feltehetően megtakarítás érhető el. Megalapozottnak tartom azt az általános megállapítást, hogy amennyiben a közbeszerzés a törvény előírásai szerint bonyolódik le, a tisztességes verseny kínálta előnyök az alacsonyabb árak és a jobb minőség révén közvetlen megtakarítás formájában is jelentkeznek. A közbeszerzési törvény alkalmazása és a jogalkotói célkitűzések teljesülése véleményem szerint további előnyökkel jár. A törvény szerinti eljárásrend ugyanis hozzájárul a korrupciós kockázatok és a korrupcióval együtt járó költségnövelő tényezők mérsékléséhez, növeli a közbizalmat az állami intézményrendszer működése iránt és a megrendelések versenyeztetése útján élénkíti a gazdaságot.

19

A központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó intézményeken és szervezeteken kívül 2003-ban mintegy 1900 önkéntes csatlakozást kezdeményeztek.

40

2003-ban átlagosan 6,9 vállalkozás nyújtott be ajánlatot egy eljárásban - az átlagot tekintve 2001-ben 5,4, 2002-ban 8,3 ajánlat érkezett be eljárásonként - így a beszerzések hatékonysága tekintetében alapvető kritériumnak tekintett verseny továbbra is megfelelő szinten volt kimutatható. A kis- és középvállalkozásoknak a közbeszerzési eljárásokban való sikeres részvételéhez az egészséges gazdaságszervezet kialakítása és a nemzeti versenyképesség javítása szempontjából kiemelkedő érdek fűződik. A statisztikai adatok szerint Magyarországon a kis- és középvállalkozások az eljárások számát tekintve a 2002. évihez hasonló arányban (2002-ben 65,6 %, a beszámolási időszakban 64,9 %) nyertek el közbeszerzési szerződéseket. Az eljárások értékét tekintve ugyanakkor részesedésük jelentősen, mintegy 7,3 %-kal nőtt. Ez esetben sem lehet természetesen figyelmen kívül hagyni, hogy a 2002. évi arányokat nagymértékben befolyásolták az autópálya beszerzések, amelyeket nem az ezen vállalati besorolási körbe tartozó ajánlattevők nyertek el. 2002. év 2003. év eljárásszám Érték eljárásszám érték kisés millió millió középvállalkozások db % % db % % Ft Ft a közbeszerzési 2788 65,71 376.472 46,79 2445 64,91 302.002 54,09 eljárásokban Országos összes 4243 100,0 804.643 100,00 3767 100,00 558.352 100,00 0 Forrás: Közbeszerzések Tanácsa

Az Európai Unió, illetve az egyes tagállamok is számos intézkedést hoztak, és hoznak máig is azért, hogy a kis- és középvállalkozások eredményes részvételét elősegítsék. Fontos azonban kiemelni, hogy a közösségi szabályozás – és ezzel összhangban az új magyar közbeszerzési törvény –nem ad közvetlenül lehetőséget arra, hogy e vállalkozások a közbeszerzési eljárásokban pozitív diszkriminációban részesüljenek. Az Európai Unióban e tárgykörben 2003-ban készült tanulmány kimutatásai szerint az összes bejegyzett vállalkozás több mint 99 %-a minősül az alkalmazott besorolás értelmében mikro-, kis- és középvállalkozásnak, és mindösszesen az európai uniós szinten meghirdetett közbeszerzések 78 %-át nyerik el.

41

Ugyanakkor a nagyvállalkozások kevesebb, mint 1 %-os részarányuk ellenére is a közbeszerzések 21,1 %-ában szerepelnek sikeresen. Közösségi szinten a részvételi arány 65 %-tól (Egyesült Királyság) 92 %-ig (Luxemburg) változik. A tanulmány megállapításai szerint a nemzeti különbségek a gazdaság – és ennek megfelelően a beruházások nagyságával is – jelentősen összefüggenek. Uniós szinten a kis- és középvállalkozások sikeres részvétele akadályaiként az alkalmassági előírások magas szintjét, az ajánlatok összeállításának jelentős költségeit, továbbá az információhiányt azonosították. A tagállami tapasztalatok szerint a sikeres részvételt elsősorban a közbeszerzési szabályok következetes érvényre juttatása (elsősorban az eljárások nyilvános meghirdetése), az eljárások standardizálása, a kis- és középvállalkozásoknak szervezett képzések. A nagy értékű közbeszerzéseknek több közbeszerzési eljárásban való meghirdetése (ez Németországban, pl. kötelező, amennyiben azt a beszerzés jellege lehetővé teszi), a keret-megállapodások (illetőleg a központosított közbeszerzési eljárások) mellőzése, esetleg tiltása (például a német gyakorlat szerint), továbbá a kis- és középvállalkozások közötti együttműködési formák, csoportok kialakulásának támogatása (az Egyesült Királyságban különösen erre törekszenek) segíthetik elő. A külföldi székhelyű ajánlattevők 2003-ban 163 közbeszerzési eljárást nyertek meg (az összes eljárás 4,3 %-át) 36,1 milliárd forint értékben, ami a közbeszerzések összértékének 6,5 %-át jelenti. Mind a megnyert eljárások számát, mind pedig összértékét tekintve növekedés tapasztalható 2002. évhez képest20. A külföldi nyertes ajánlattevők székhely szerinti megoszlása sem változott számottevően 2003-ban. Továbbra is 80 %-ot jóval meghaladó mértékben részesedtek az EU tagállamokban bejegyzett vállalkozások (az eljárások száma alapján 83,4 %, értéke szerint 88 %), más államok ajánlattevőinek részesedése változatlanul csekély.

20

A 2002. évi hasonló adatok: 144 megnyert eljárás, mely az összes eljárás 3,4 %-a, illetve 27, 5 milliárd Ft, mely a teljes volumen szintén 3,4 %-a.) 20

2000-ben.

42

2.3. A 1995. évi XL törvény jogi háttere A közbeszerzésekről szóló törvényjavaslat megalkotását mindenekelőtt az indokolta – amint arra már utaltam - hogy biztosítani kellett az államháztartás alrendszerei vagyongazdálkodásának hatékonyságát és átláthatóságát, különös tekintettel arra, hogy jelenleg is több tízmilliárd forintra becsülhető a közbeszerzéseknek az államháztartás kiadásain belüli éves részaránya. A régi Kbt. szabályozásának elveit, koncepcióját az 1100/1994. (XI.2.) Korm. határozat állapította meg. A szabályozás fő célja az volt, hogy rögzítse a közbeszerzések racionális költségkihatását elősegítő eljárás szabályait és a közpénzből beszerzett javak optimális minőségét, biztosítsa az államháztartási forrásokból lebonyolított beszerzések átláthatóságát, a verseny megvalósulását és - a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeink teljesítése mellett, illetve a fennálló viszonosság keretei között - a magyar gazdaság érdekeinek érvényesítését. A közbeszerzések piaca megnyitásának, illetve védelmének kérdése, valamint a közbeszerzésekre vonatkozó szabályok fontos területei a kereskedelmi, gazdasági kapcsolatokat rendező nemzetközi szerződéseknek. Magyarország integrációs törekvései megvalósítását elősegítő legátfogóbb nemzetközi szerződése, a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás is tartalmazott a 66. Cikkében szabályokat a közbeszerzésekről, "A verseny és más gazdasági rendelkezések" fejezet-cím alatt. A 66. cikk alapján Magyarország közbeszerzési piacának védelmére mód volt, ami a közösségi vállalatok magyarországi szerződés-odaítélési eljárásokban való részvételének nemcsak korlátozását, hanem teljes kizárását is jelenthette. A közbeszerzési piac védelme magában foglalta azt a lehetőséget is, hogy a belföldi áru-előállítás és munkaerő-foglalkoztatás elősegítésének szempontjai nemzetközi szerződéseinkkel összhangban érvényesüljenek.

43

A beszerzéssel összefüggésben az áru hazai származása, illetve a belföldön foglalkoztatottak által előállított érték alapján történő előnyben részesítés nem ütközött az Európai Megállapodásban foglaltakkal a 10 éves átmeneti időszak alatt. Az áruk szabad mozgásának szabályait nem sértette ez a preferencia, továbbá az Európai Megállapodás 26. cikkében kimondottan a belső pénzügyi természetű intézkedés vagy gyakorlat tekintetében rendelkezett az egyik fél termékei és a másik fél területéről származó hasonló termékek között a közvetlen vagy közvetett módon történő megkülönböztetés tilalmáról. Magyarország az átmeneti időszak végére a közösségi vállalatok irányában a nemzeti elbánás biztosítására vállalt kötelezettséget, s nem expressis verbis - arra, hogy a közbeszerzésekre vonatkozó jogszabályait a közösségi normákhoz harmonizálja. Sőt a közösségi beszerzési szabályok helyett a közbeszerzés "GATT összefüggéseit" emeli ki a Megállapodás. Mindazonáltal a régi Kbt. nagymértékben a vonatkozó európai közösségi irányelvek szabályaira épült, mivel az Európai Megállapodás 67. Cikke alapján fennálló általános jogharmonizációs kötelezettségünk e területre is értelmezendő volt. Másrészt célszerű is volt átvenni a közösségi normákat, hiszen piacgazdasági körülmények között már a 70-es évek elejétől csiszolódó, s addigra jól bevált szabályozási rendszerről volt szó, melynek kellően részletezett versenyeztetési szabályai biztosították a verseny tisztaságát és a közpénzek felhasználásának átláthatóságát, ellenőrizhetőségét. Az EFTA-államokkal és a közép-európai országokkal kötött szabadkereskedelmi megállapodásaink is rendelkeznek a közbeszerzésről. A megállapodások közbeszerzésről szóló cikkei alapján az összegezhető, hogy egyrészt a piacnyitás köre és mértéke tekintetében biztosított előnyeink fenntartására lehetőségünk volt, illetve a közép-európai államokkal szemben érdemes volt a viszonosság elvén állni. Másrészt a deklarált törekvéseinkre tekintettel a GATT Kormányzati beszerzésekről szóló Kódexéhez való csatlakozás kérdését a későbbiekben meg kell vizsgálni.

44

Nemzetközi szerződéseinkből következik, hogy a szabályozást átmeneti időszakra kellett kidolgozni két szempontrendszer összeegyeztetésével: - egyrészt a közbeszerzések általános, normatív szabályozásánál - a jogharmonizáció követelményét érvényesítve - figyelembe kellett venni az EK akkor hatályos irányelveit; - másrészt a külföldi székhelyű vállalkozások számára a teljes piacnyitást csak 2004 után kellett megvalósítanunk. Ez elegendő időt adott a hazai ipar és foglalkoztatáspolitika elősegítésére irányuló szabályok kialakítására. A régi Kbt. hozta létre többek között a Közbeszerzések Tanácsát is. Előzőeken túl, a régi Kbt. több jogalanyi kör érdekét is érintette, így az államháztartás alrendszereihez tartozó szervezetekét - ideértve a helyi önkormányzatokat is - és az ezek támogatásában részesülő szervezetekét, melyek az ajánlatkérő pozíciójában szerepelhettek. A régi Kbt. személyi hatálya alá különböző szervezetek, szervezettípusok tartoztak. A személyi hatály meghatározásának egyik szempontja az volt, hogy a közpénzekből, illetve a közpénzekből történő támogatás segítségével gazdálkodók a javaslat tárgyi hatálya alá tartozó beszerzéseik során kötelesek legyenek a törvény versenyeztetési eljárási szabályai szerint eljárni. Így a törvény hatálya kiterjedt az államra - ha közvetlenül vesz részt a beszerzésben, továbbá az államháztartás mind a négy alrendszerére (központi kormányzat, elkülönített állami pénzalapok, helyi önkormányzatok, társadalombiztosítás költségvetései). Megjegyzem, hogy a régi Kbt. személyi hatálya alá tartozott a köztestület is. A köztestület közfeladatot lát el, a működésével járó költségekhez a köztestület tagjai is hozzájárulnak - a gazdasági kamarák esetében pl. a tagdíj adók módjára hajtható be -, így indokolt, hogy pénzügyi forrásaik felhasználására ugyanazon szabályok érvényesüljenek, mint az államháztartás alrendszereire. Az akkor hatályos szabályozás szerint közalapítványt az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzatok képviselőtestülete hozhat létre közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából. A közfeladat ellátása alapvetően közpénzekből történik. 45

A törvény személyi hatályának körébe tartoztak az előzőek által, illetve részvételével létrehozott vagy meghatározó befolyása alatt álló elsődlegesen nem nyereség- és vagyonszerzési céllal működő - szervezetek is (alapítvány, társadalmi szervezet, közhasznú társaság, biztosító egyesület, vízgazdálkodási társulat). A régi Kbt. hatálya továbbá kiterjedt - a fentieken kívüli - bármilyen típusú szervezetre, mely támogatásban részesül, illetve melynek fizetési kötelezettségéért a Kormány kezességet vállalt feltéve, ha az erről szóló határozatban a Kormány a javaslat szabályait rendelte alkalmazni. A Kormány kezességvállalása esetén - függetlenül a kezességvállalás értékétől - eldöntheti, hogy a kezességvállalással szerzett pénzforrásból történő beszerzésre a javaslat szabályainak alkalmazását elrendeli-e. A személyi hatály megállapításának másik szempontja az volt, hogy ha a beszerzéssel érintett piac egészén kizárólagos jogosítvánnyal gazdálkodó a köz érdekében végzi tevékenységét (közszolgáltató tevékenységet végző gazdálkodó szervezet vagy önkormányzati intézmény), indokolt a jogszabály alapján - az állam, illetve az önkormányzat által - biztosított kizárólagos helyzet közösségi kontrollja annyiban, hogy a javaslat szabályait - a verseny, a nyilvánosság biztosítása érdekében - alkalmazni kellAz ilyen szervezetek közszolgáltató tevékenységükkel közvetlenül összefüggő beszerzéseire. Az állam vagy az önkormányzat, illetve az önkormányzati társulás többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezetre, valamint a magántulajdonban levő gazdasági társaságra (pl. a koncessziós társaságra), illetőleg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szerinti önkormányzati intézményre tehát akkor terjedt ki e szempont alapján a javaslat hatálya, ha a közszolgáltató tevékenység jogszabály alapján - kizárólagos joggal való végzésének hármas konjunktív feltétele fennáll. A közszolgáltató tevékenység, illetve a kizárólagos jogosítvány definícióját az értelmező rendelkezések tartalmazták. A régi Kbt. hatálybalépése előtt megkötött koncessziós vagy az állam vállalkozói vagyonának értékesítéséről, illetőleg hasznosításáról szóló szerződésre vonatkozó átmeneti szabályt a záró rendelkezések tartalmazták. A javaslat hatálybalépése után - a lex posteriori derogat legi priori és a lex specialis derogat legi generali elve szerint - a koncesszióról szóló 46

1991. évi XVI. törvény pályázati kiírásra vonatkozó szabálya alapján a pályázat kiírója már nem határozhatott meg - ha a tevékenység gyakorlója a javaslat személyi hatálya alá tartozik, annak beszerzései tekintetében - a javaslatban foglaltaktól eltérő előnyben részesítési szempontokat. A régi Kbt. tárgyi hatálya alá a törvény személyi hatálya szerinti szervezetek árubeszerzései, építési beruházásai és részükről szolgáltatások megrendelése tartoztak, feltéve, ha a beszerzés értéke eléri vagy meghaladja a külön meghatározott értékhatárt. A beszerzés tárgya, illetve a beszerzést végző szervezetek szerinti eltérő értékhatárokat 1996. december 31-i hatállyal a törvény átmeneti rendelkezései tartalmazták. Az 1997. évre és azt követően az éves költségvetési törvény állapította meg a közbeszerzési értékhatárokat. A mindenkori értékhatár meghatározásakor kettős szempontnak kellett érvényesülnie: egyfelől a beszerzések minél nagyobb hányadára ki kellett terjednie a versenyeztetést, nyilvánosságot, preferenciákat biztosító javaslatnak; másfelől - tekintettel a közbeszerzési eljárás időigényes, költséges jellegére a kevésbé jelentős, kisebb összegű beszerzésekre nem célszerű kiterjeszteni a javaslat hatályát, mivel az eljárás költségei nem lennének arányban a felhasználáshoz fűződő ésszerűsítési szempontokkal. A közbeszerzési értékhatárok alatti értékű beszerzések tekintetében a törvény személyi hatálya alá tartozó szervezetek versenyeztetés nélkül, "szabadon" köthettek szerződést, vagy eljárhattak a régi Kbt. szabályai szerint, ez utóbbi esetben egyben vállalva a jogszabályból eredő kötelezettségeket is.

47

3. A közbeszerzések közösségi jogi háttere, a tagállamok közbeszerzési gyakorlata

3.1 A közösségi közbeszerzési szabályozás alapjai

Miután áttekintettem a Magyarország csatlakozása előtti közbeszerzési jogi helyzetet, mindenképpen szólni kell az új, hatályos szabályozás részletezése előtt annak közösségi jogi alapjairól. A közbeszerzési piac szabályozásának alapelveit már az Európai Unió alapító szerződése, a Római Szerződés lefektette már, nevezetesen azokban a rendelkezéseiben, amelyek garantálják az áruk, a szolgáltatások és a tőke szabad áramlását, és amelyek megtiltanak minden protekcionizmuson alapuló diszkriminációt. Maga a Római Szerződés nem tartalmaz konkrét rendelkezéseket a közbeszerzésről, azonban rögzíti azt a négy alapelvet, amelyek a közbeszerzési szabályozás vonatkozásában is alapvető iránymutatásként szolgálnak. Fontos megjegyezni, hogy ezeket az irányelvekben meghatározott értékhatárokat el nem érő beszerzésekre is alkalmazni kell: •

A nemzeti alapon való hátrányos megkülönböztetés tilalma;

•

Az áruk szabad mozgása és a mennyiségi korlátozások, valamint minden ezzel azonos hatású intézkedés tilalma;

•

A letelepedés szabadsága;

•

A szolgáltatások nyújtásának szabadsága.

A Római Szerződés rendelkezései általánosságban tiltják a tisztességtelen piaci magatartást, de nem tartalmaznak meghatározott kötelezettségeket az ellenőrizhetőség és az átláthatóság biztosítására, illetőleg a versenyelv érvényesítésére a közbeszerzési szerződések odaítélése során. Ez tette szükségessé az egységes belső piac működéséhez elengedhetetlen szabályozás (közbeszerzéseket szabályozó irányelvek) megalkotását.21 A jelenlegi uniós szabályozás kialakítása előtt a tagállamok közbeszerzései általánosan a saját nemzeti piacukon belül zajlottak.

21

Fribiczer Gabriella: Közbeszerzés az EU-ban és Magyarországon, EU-integráció és önkormányzatok II. kötet, MÖSZT Budapest 2001

48

A hazai szállítók rendkívül kedvező feltételek mellet juthattak megrendelésekhez, ezért a megrendelő számára maga a tény, hogy hazai beszállítót találjon sokszor fontosabb volt mint a beszerzési hatékonyság, az ár/minőség viszonyának figyelembevétele. Bár az első közbeszerzéssel kapcsolatos jogforrás már a hetvenes évek közepén megszületett az Európai Bizottság az első átfogó stratégiát csak az 1988-ban megjelent Cecchini22 jelentéssel tette az asztalra. A jelentés az egységes belső piac megteremtésének feltételeit elemezte teljes mélységében, s ennek kapcsán foglalkozott részletesen a közbeszerzés átfogó szabályozásának kérdésével. Az 1992-ben aláírt Maastricht-i Szerződéssel létrehozott egységes belső piacon a közbeszerzési piac liberalizációja az első években nem érte el a Bizottság által kívánt mértéket. Mivel az Európai Unióban évente mintegy 1000 milliárd euró-t költenek el beszerzéseikre a közszféra és a közüzemi vállatok, rendkívül fontos volt egy hatékonyabb közbeszerzési rendszer megteremtése. Egy hatékony közbeszerzési rendszer biztos piacot teremt a kis- és közép vállalati szektor számára és ekkora volumennél (1000 milliárd euró megközelítőleg német gazdaság egyéves teljesítményének 50%-a23!) nagyon jelentősen befolyásolja a munkaerő piacot. A munkanélküliség csökkentése illetve az új munkahelyek teremtése pedig az Európai Bizottság fontos prioritása. Továbbá, egy hatékonyabb közbeszerzési rendszer jelentős hatást gyakorolhat a költségvetés deficitjének csökkentésére is, amelyet a tagállamok csak nagy nehézségek árán tudnak lefaragni a Maastricht-i Szerződésben előírt mértékre24. Mindezeken felül, egy jól szabályozott közbeszerzési piac csökkenti a közszférában – sajnos az Európai Unióban is létező – pénzügyi visszaélések és a korrupció mértékét. A Bizottság 1996-ban kiadott „Zöld Könyvben”25 célul tűzte ki a közbeszerzési piacra való jutás jogi szabályozásának egyszerűsítését, ugyanakkor a hatályos szabályozás betartásának erősítését és az informatizáció adta lehetőségek maximális kihasználását.

22 Az Európai Bizottság felkérésére Cecchini az egységes belső piac kialakításáról készített tanulmányt. Az egységes belső piac 1992-re tervezett megvalósításával az EK a hosszú távú növekedés és versenyképesség megvalósítását tűzte ki célul. 23 Az Európai Bizottság, Belső Piaci Igazgatóságának összefoglalója, 2000.05.10. 24 Nem haladhatja meg a GDP 3%-t. 25 „A közbeszerzés az Európai Unióban: gondolkodási irányok a jövőről” címmel kiadott tanulmány

49

A „Zöld könyvben” taglalt célok gyakorlati megvalósítása érdekében a Bizottság elfogadott egy módosítási javaslat-csomagot 2000-ben. Szem előtt tartva a XXI. század közszférájának igényeit, az új szabályozás megteremti - növelve az átláthatóságot és a betartva a beszállítók egyenlő elbírásának elvét - a közbeszerzési piacon is azokat az egészséges versenyfeltételeket, amelyek lehetővé teszik, hogy a beszállítói megbízások odaítélése során e lehető legnagyobb mértékben érvényesülhessen a optimális minőség/ár kritérium.

3.2 A közbeszerzési irányelvek rendszere, a beszerző szervezetek

A közbeszerzési irányelvek alapvetően két csoportba sorolhatók: egy részük a kormányzati beszerzéseket - vagyis az ún. klasszikus szektorokat, így pl. a területi, illetve a helyi önkormányzatok, az általuk alapított társaságok, továbbá a központi költségvetési szervek - míg más irányelvek a közüzemek vagy közszolgáltatók - vagyis az ún. speciális szektorok, így pl. az önkormányzati közszolgáltatók - beszerzéseit szabályozzák. A kormányzati beszerzők vonatkozásában külön irányelv tartalmazza az árubeszerzésekre, a szolgáltatásokra, továbbá az építési beruházásokra vonatkozó közbeszerzési szabályokat. Emellett a kormányzati beszerzőkre irányadó jogorvoslati szabályok is külön irányelvben jelennek meg. A közüzemek közbeszerzéseinek szabályait egy irányelv tartalmazza, tehát a magyarországi szabályozáshoz hasonlóan egy irányelvben találhatók meg valamennyi beszerzés típus szabályait, ugyanakkor a jogorvoslatokra ebben az esetben is külön irányelv vonatkozik. Előzőekre tekintettel elsősorban az alábbi közösségi jogforrásokkal kellett a magyar közbeszerzési szabályozás teljes összhangját megteremteni:
a Tanács 1971. július 26-i irányelve az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos, a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozások megszüntetéséről és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződéseknek képviseleteken vagy fióktelepeken keresztül eljáró ajánlattevők számára történő odaítéléséről;
a Tanács 92/50/EGK irányelve a szolgáltatás megrendelésére irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról;
a Tanács 93/36/EGK irányelve az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról; 50


a Tanács 93/37/EGK irányelve az építési beruházásra irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról;
az Európai Parlament és a Tanács 97/52/EK irányelve a 92/50/EGK, a 93/36/EGK és a 93/37/EGK irányelv módosításáról;
a Tanács 89/665/EGK irányelve az árubeszerzésre és építési beruházásra irányuló közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslati eljárások alkalmazását szabályozó törvények, rendeletek és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról;
a Tanács 93/38/EGK irányelve a vízügyi, az energia-, a közlekedési és a távközlési ágazatokban működő szervezetek közbeszerzési eljárásainak összehangolásáról;
az Európai Parlament és a Tanács 98/4/EK irányelve a 93/38/EGK irányelv módosításáról;
a Tanács 92/13/EGK irányelve a vízügyi, az energia-, a közlekedési és a távközlési ágazatokban működő szervezetek közbeszerzési eljárásaira vonatkozó közösségi szabályok alkalmazását szabályozó törvények, rendeletek és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról;
a Bizottság 2001/78/EK irányelve a Tanács 93/36/EGK, 97/37/EGK, 92/50/EGK és 93/38/EGK irányelvei egyes mellékleteinek módosításáról AZ előzőekben vázolt szabályozást váltotta fel részben a 17/2004/EK, valamint 18/2004/EK irányelv, immáron egy-egy irányelvben kezelve a közüzemi, illetve a kormányzati beszerzők egyes beszerzési tárgyakra vonatkozó előírásait. A közbeszerzési eljárások lefolytatása során irányadó kötelezően alkalmazandó feltételeket korábban a beszerzés típusokat szabályozó irányelvek tartalmazták. A kormányzati beszerzésekre, a közszolgáltatók beszerzéseire vonatkozó szabályok között jelentős eltérések mutatkoznak: a kormányzati beszerzőkre szigorúbb, merevebb szabályok - így pl. a közszolgáltatók szabadon dönthetnek, hogy milyen eljárás-típus választanak, a kormányzati beszerzők viszont csak akkor folytathatnak le nyílt eljárástól eltérő közbeszerzési eljárást, ha annak az irányelvben foglalt szigorú feltételei fennállnak. Azonban meghatározhatóak olyan közös szabályozási minimumok, melyek valamennyi irányelvben megtalálhatók. Ezek a következőkben összegezhetők.

51

Az irányelvek tartalmazzák az alanyi, illetve a tárgyi hatály meghatározását, azzal, hogy az alanyi hatály vonatkozásában az általános definíciót követően az irányelvek mellékleteiben taxatíve felsorolták azokat a szervezeteket, melyekre vonatkozik az irányelv. A tárgyi hatály esetében – szintén az irányelvek mellékleteiben megadták azon árucsoportok, szolgáltatások stb. körét, melyekre kiterjed az irányelv hatálya. Az alanyi hatály vonatkozásában kiemelendő még az is, hogy az irányelvek nem tartalmaznak eltérő szabályokat annak függvényében, hogy a tendereztető milyen típusú önkormányzat vagy önkormányzati intézmény. Az ajánlatkérők által alkalmazható közbeszerzési eljárások típusai, a választás feltételeinek meghatározásával történik. Nyílt eljárás esetén valamennyi érdekelt fél jogosult ajánlatot tenni. Meghívásos eljárás esetén pedig csak az ajánlatkérő által meghívott ajánlattevők jogosultak ajánlatot tenni. Tárgyalásos eljárásról akkor beszélhetünk, ha az ajánlatkérő az ajánlattevőkkel egyeztet, majd közülük eggyel vagy többel tárgyalásos úton állapodik meg a szerződés feltételeiről. A tárgyalásos eljárások két fajtája különböztethető meg, a hirdetmény közzétételével, illetve a hirdetmény közzététele nélkül indított tárgyalásos eljárás. A műszaki leírásokra vonatkozó szabályok értelmében a közösségi szabványok kapnak elsőbbséget, továbbá megtiltják a diszkriminatív műszaki követelmények alkalmazását a szerződési dokumentumokban, ezáltal is biztosítva a különböző tagállamokból származó pályázók esélyegyenlőségét. Ami a hirdetmények közzétételére vonatkozó előírásokat illeti, a hirdetményeket meg kell jelentetni az Európai Közösség Hivatalos Közlönyében, amely azonban papír-formában már nem jelenik meg, hanem csak CD-ROM-on, illetve Interneten érhető el. A felhívások összeállításánál figyelembe kell venni a minimálisan meghatározott ajánlattételi- és részvételi jelentkezési határidőket. A hirdetményeket előre meghatározott formák szerint kell összeállítani. Az előre meghatározott mintákat külön jogszabály tartalmazza. A közzététel specialitása, hogy nem kell közzétételi díjat fizetni, ugyanakkor a közétenni kívánt hirdetmények, azaz pályázati felhívások terjedelme maximalizálva van.

52

A hirdetmények teljes terjedelemben megjelennek a tendereztető hivatalos nyelvén, továbbá egy rövidített összefoglaló az EU valamennyi hivatalos nyelvén is. A hirdetmények részletszabályaira a továbbiakban még bővebben visszatérek. Az alkalmassági kritériumok vonatkozásában csekély eltérés mutatkozik a magyar közbeszerzési törvény és az irányelvek között. Az elbírálás alapjául szolgáló két szempont is azonos a közbeszerzési irányelvekben és a magyar közbeszerzési törvényben: a tendereztető az összességében legelőnyösebb ajánlat, vagy a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontjai között választhat. Végül, az adatszolgáltatási kötelezettségre vonatkozó előírások révén a közösség gyakorlati ismeretekre tehet szert a szabályok működését illetően. A közbeszerzésre vonatkozó uniós irányelvek – hasonlóan a hatályos magyar szabályozáshoz – alapvetően négy eljárási típust szabályoznak, ezek a már korábban ismertetett nyílt, meghívásos, illetve a tárgyalásos eljárás, és a versenypárbeszéd. A három eljárás típus között a beszerző szabadon választ az irányelvben meghatározott keretek között. A tárgyalásos eljárás azonban csak indokolt esetben vehető igénybe. Mindez egyezik a magyar szabályozásával, egy lényeges ponttól eltekintve. Az EU-irányelvek lényegesen tágabb körben teszik lehetővé a tárgyalásos eljárást, mint a hazai szabályozás. Így például az EU-szabályozás akkor is megengedi a tárgyalásos eljárás alkalmazását, ha a szolgáltatás természete, vagy az ahhoz tartozó kockázatok nem tesznek lehetővé előzetes átfogó árkalkulációt, illetőleg ha a szerződést nem lehet kellő pontossággal meghatározni. A vonatkozó irányelvek rendelkezései szerint a beszerző minden esetben köteles írásbeli jelentést készíteni a beszerzésről, az eljárás kiválasztásáról, és annak indokairól – különösen, ha tárgyalásos eljárás lefolytatására került sor – és azt az Európai Bizottság kérésére bemutatni. Hosszas előkészítést követően 2004. március 31-én fogadta el az Európai Parlament és a Tanács a közbeszerzésekre vonatkozó új irányelveket, amelyeket a tagállamoknak főszabály szerint 2006. január 31ig kellett beépíteniük belső jogforrási rendszerükbe, azonban bizonyos rendelkezések már 2004 áprilisától alkalmazandók.

53

Minderre tekintettel 2006. január 15.-én lépett hatályba a közbeszerzési törvény legújabb, átfogó módosítása, ismételten csak nem sok időt hagyva a jogalkalmazók számára a felkészülés vonatkozásában.

3.3 Jogorvoslati eljárások

A jogorvoslati irányelvek célja, hogy a gazdaság szereplőinek valamennyi tagállamban lehetőségük nyíljon arra, hogy a nemzeti bíróságokon vagy más jogorvoslati szervnél panaszt tegyenek, ha úgy érzik, hogy a beszerző szervezetek a közbeszerzési gyakorlatuk során jogszabályt sértettek. Ennek megfelelően az EU gyors és hatékony jogorvoslati rendszer kiépítését követeli meg a tagállamoktól. A jogorvoslat mind közigazgatási, mind pedig ítélkezési jellegű lehet. Az irányelvekben alapelvként a jogsérelmek orvoslása, valamint a prevenció jelenik meg. Emellett a Bizottság eljárási hatáskörrel rendelkezik a nyíltan súlyos jogsértések esetében. Ennek megfelelően tehát a jogorvoslat lehet közösségi vagy nemzeti szintű. A jogorvoslatra vonatkozó általános szabályozás alapjait a kormányzati beszerezésekre vonatkozó irányelvek rögzítik, a közüzemi beszerzéseket lefedő irányelvek ezeket az előírásokat ismétlik meg, azzal az eltéréssel, hogy néhány további eljárásformát is rögzítenek, speciálisan a közüzemi szektorban előforduló jogsértések orvoslására. Fontos megjegyezni, hogy a jogorvoslatra vonatkozó joganyagok kifejezetten koordinatív jellegűek, nem céljuk tehát egy egységes közösségi jogorvoslati kódex létrehozása, alapvetően csak a nemzeti szabályozás tartalmát kívánják meghatározni. A vonatkozó két irányelv alapelveket fektet le, amelyeket a tagállamok kötelesek átvenni. Az alábbi eljárási alapelvekről van szó: •

a nemzeti és közösségi szintű eljárás alapelve: főszabály szerint a jogsértéseket nemzeti szinten kell orvosolni, a közösségi eljárásra csak kivételes esetekben kerül sor.

•

Gyors és hatékony eljárás biztosításának az elve: így tehát a jogorvoslatnak lehetőleg még az eljárás lezárulta előtt meg kell történnie.

•

Az eljárás megindításához való jog és diszkrimináció-mentesség követelménye. 54

Az eljárási alapelvek mellett szervezeti alapelvekkel is találkozhatunk a szabályozásban, ugyanis a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az eljáró hatóságok rendelkezzenek a megfelelő hatáskörrel az irányelvekben előírt döntések meghozatalára. A nemzeti szintű eljárás panaszbeadvánnyal indul, amelyet az illetékes nemzeti hatósághoz kell benyújtani – a tagállami szabályozástól függően – vagy pedig még a hivatalos eljárást megelőzően a jogsértő beszerzőnek. Hazánkban, a jogorvoslati eljárásban a Közbeszerzési Döntőbizottságnak, illetve a bíróságoknak vannak hatáskörei, ez megfelel az EU által megkövetelteknek. A közösségi szintű eljárás is panaszbeadvánnyal indul, amelyet azonban az Európai Bizottsághoz kell benyújtani. Önmagában a jogsértés ténye nem indokolja a közösségi eljárás megindítását, erre csak akkor kerülhet sor, ha egyrészről a szerződést még nem ítélték oda, másrészről pedig a jogsértés egyértelmű és kétségbevonhatatlan. Megalapozott kérelem esetén a Bizottság a tagállamhoz fordul, amelynek 30 napon belül nyilatkoznia kell, hogy a jogsértést orvosolták-e, mi módon, ha pedig nem, akkor miért nem történt meg a reparáció. Ha a tagállam egyáltalán nem, vagy nem megfelelően válaszol, akkor a Bizottság végső soron jogosult az Európai Bírósághoz fordulni. A közszolgáltatók beszerzéseinél a fentieken kívül lehetőség nyílik a békéltetési és tanúsítási eljárások lefolytatására is. A tanúsítás a megalapozatlan panaszok megelőzését célozza. Az eljárás lényege, hogy a beszerző szervezetek külső minősítőket vehetnek igénybe. A tanúsítás lényege, hogy a minősítő, mint külső szakértő szervezet, független objektív félként tanúsítja, hogy a beszerző hatóság a gyakorlatban helyesen alkalmazza a közbeszerzési szabályokat. A tanúsítással rendelkező beszerzők hirdetményben tehetik közzé a tanúsítás tényét, ami javítja a közbeszerző iránti üzleti bizalmat. A tanúsítóval szembeni szakmai követelményeket a tagállami jogalkotás határozza meg. A békéltetés inkább a hagyományos jogorvoslati eljárásokhoz kapcsolódik. Ez az eljárás is panaszbeadvánnyal indul, amelyet az Európai Bizottsághoz kell benyújtani. Az eljárás csak a panasz megalapozottsága és a beszerző részvételbe való beleegyezése esetén indul meg. Ilyenkor a Bizottság kijelöli a békéltetőt, aki független szakértő. Személyének elfogadásáról a feleknek nyilatkozniuk kell, majd ők is megjelölnek egyegy személyt további békéltetőnek.

55

A békéltetők ezek után maguk is maximálisan további két személyt kérhetnek fel a részvételre. Az eljárás során a békéltetők megegyezésre törekednek, ugyanakkor a békéltetés során született döntések nem befolyásolják a Bizottság és a tagállamok kikényszerítési eljárási jogait, valamint a panaszos és a beszerző jogait.

3.4. Kitekintés más tagállamok közbeszerzési törvényeinek felépítésére, gyakorlatára Az alábbiakban néhány jelentősebb európai uniós tagállam közbeszerzési gyakorlatát tekintem át, annak érdekében, hogy összehasonlítási alapot nyújtson a magyar közbeszerzési gyakorlat megítéléséhez. Az összehasonlításhoz mind „régi” uniós tagállamokat, mind az újonnan csatlkaozott tagállamok közbeszerzési gyakorlatából válogattam. Vizsgálódásaim során elsősorban az alábbi szempontokra tértem ki:
A közbeszerzési alapelvek
Az alanyi hatály
Kivételi kör
Az ajánlatok rangsorolása
Korrupcióellenes intézkedések
Az intézményrendszer. Németország A közbeszerzés németországi szabályozásról elöljáróban annyit érdemes leszögezni, hogy egységes törvény híján a jogforrási hierarchia három szintjén is találhatunk normákat – amely jelentős eltérés a hazai szabályozáshoz képest - amelyek összességében történő vizsgálata szükséges ahhoz, hogy pontos képet nyerhessünk. Törvényi szinten a kartelltilalomról szóló jogszabály negyedik fejezete26 tartalmaz a közbeszerzésre vonatkozó rendelkezéseket.

26

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen: GWB.

56

Ezt követi a közbeszerzésről szóló szó szerint „rendtartás”27, amely rögzíti többek között a közösségi értékhatárt a beszerzés fajtájára tekintettel, továbbá általános szabályokat tartalmaz az ajánlat megtételének formájára, az ajánlat értékének számítási módjára. A harmadik lépcsőt három további rendtartás alkotja, amelyekben részletekbe menően megtalálhatjuk a termékszállítókra irányadó normákat28, az építési közbeszerzési eljárások szabályait29 valamint az egyéb szolgáltatások tekintetében alkalmazandó a Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen. Az EU-irányelvekben rögzített értékhatár alatti beszerzésekre előzőeken túl az államháztartásról szóló törvény az irányadó. Ami a német közbeszerzési eljárásokban érvényesülő alapelveket illeti, először is szólni kell a – nem kifejezetten a közbeszerzési jogból eredő - magánjogi elvről, amely azt rögzíti, hogy az állam a vásárlásai során magánfélként lép fel. Itt is megjelenik a közösségi jogból jól ismert versenyeztetési és átláthatósági elv, ennek érvényesülését szolgálja a tenderek nyilvános meghirdetése. A magyar jogban megszokottól némileg eltérő megfogalmazásban, de lényegileg hasonló tartalommal van jelen a hosszú távú gazdaságosság követelménye, mely szerint a szigorú szabályok értelmében nemcsak rövid távon és nemcsak az aktuális államháztartási törvény alapján kell a vásárlásnak a legkedvezőbbnek lennie. További alapelv a decentralizált beszerzés követelménye, valamint a konszenzus elve, azaz a döntőbizottságokban a normák elfogadásához egyhangúság szükséges. Előzőeken túl, az egyes rendtartások mindegyikében szerepelnek a következő elvek is: a beruházások juttatása, odaítélése főszabály szerint versenyhez kötött. A versenykorlátozások és a tisztességtelen magatartásmódok tiltottak. A diszkriminációtilalom is széleskörűen érvényesül. Az olyan beruházások tekintetében, amelyek elnyeréséhez a pályázóknak kizárólagos felelősséget kell vállalniuk a szakértelemért, a teljesítőképességért és a megbízhatóságért, méltányos árat kell szabni. Azon pályázókra tekintettel, akiknél különös körülmények állnak fenn, nemcsak ezen törvényben szabályozott rendelkezések, hanem a szövetségi és a tagállami szabályok is irányadók.

27

Vergabeverordnung. Verdingungsordnung für Leistungen. 29 Verdingungsordnund für Bauleistunger. 28

57

Az alanyi hatály tekintetében ajánlattevők lehetnek a költségvetési intézmények, illetve a magánszférából a természetes és jogi személyek akkor, ha az adott esetben speciális törvénynek rendelik alkalmazni a közbeszerzési szabályokat. A szektorális ajánlattevők köre az ivóvíz- és energiaellátás, a személyközlekedés, illetve a távbeszélő-szolgáltatás területére korlátozott. A közbeszerzési eljárás alóli kivételek a német jogi környezetben két nagy csoportot alkotnak. Egyrészt nem a következőkben bemutatott normákat kell alkalmazni a közösségi értékhatárt el nem érő beszerzések esetén, másrészt a szerződések tartalmára tekintettel alkotható eltérő szabályozás alá eső csoport. Ez alapján kivételt képeznek egyrészt azok a szerződések, amelyekben választott-bírósági eljárás, illetve egyeztető eljárás van kikötve, másrészt a kutatási és fejlesztési szerződések, melyek eredménye kizárólag az ajánlattevő tulajdonában marad, és azt saját tevékenységének folytatásához használja fel, mindaddig, amíg a szolgáltatás ellenértékét az ajánlattevő teljes egészében megtéríti. Ami az egyes eljárási típusokat illeti, azok lényegében megegyeznek a hazai szabályozással, azaz létezik a nyílt, meghívásos, valamint a tárgyalásos eljárás, és immár versenypárbeszéd is. A közbeszerzési pályázatok elbírálása során eljárási típustól függetlenül –a diszkriminációmentesség elvével összhangban - a külföldi és a belföldi ajánlattevőket azonos elbánásban kell részesíteni. Kizárásra abban az öt esetben van lehetőség, ha a pályázó vagyonát csődeljárás alá vonták, vagy a csődeljárásnak megfelelő egyéb eljárás van vele szemben folyamatban, illetve ilyen eljárás megindítását kérelmezték; felszámolás alatt áll; bizonyíthatóan súlyos mulasztás terheli, amely a pályázóként való megbízhatóságát megkérdőjelezi; adó- vagy járulékfizetési kötelezettségét a megszabott rendben nem teljesítette; a közbeszerzési eljárás folyamán szándékosan valótlan felvilágosítást adott szakértelmét, teljesítőképességét, illetve megbízhatóságát illetően. Az ajánlatok bontására – a közbeszerzési irányelvekben foglaltaknak megfelelően - az ajánlattételi határidő lejártát követően haladéktalanul sort kell keríteni..Az eljárás vezetője megállapítja, hogy az ajánlatok előírásszerűen le vannak-e zárva és ki vannak-e töltve, továbbá hogy a határidő lejártáig az illetékesként megjelölt szervek beléptek-e. A bontási eljárás pontos dokumentálása szintén a nyilvánosság elvének érvényesülését szolgálja.

58

Az ajánlat érvénytelennek tekintendő és megvizsgálása sem szükséges, ha nem előírásszerűen, vagy elkésve érkezett, kivéve, ha a késedelem oka az ajánlattevő érdekeltségi körén kívül eső ok; továbbá ha az ajánlat nem lett aláírva, illetve ha nem állapítható meg minden kétséget kizáróan, hogy mely módosítások származnak az ajánlattevőtől. Az ajánlatok értékelésénél további érvénytelenségi kritériumok szerepelnek: a tényleges ajánlat összegszerűen nem került megjelölésre; az olyan ajánlattevő ajánlata, aki a közbeszerzési eljárás lefolytatása alatt megengedhetetlen, versenykorlátozó megállapodást kötött; az ajánlat nem tartalmazza a szükséges adatokat és magyarázatokat; az ajánlattevő részvétele a versenyben kizárt volt; a mellékajánlatok vagy a változtatási javaslatok nem kerültek egyértelműen megjelölésre. A közösségi irányelvnek megfelelően a német jogszabály is szem előtt tartja a tájékoztatási kötelezettség maradéktalan érvényesülését, miszerint pontosan meghatározza az eredményhirdetéskor nyilvánosságra hozandó adatok körét, így az ajánlattevők neve és címe; a szolgáltatás módja és terjedelme; az ajánlat értéke; a figyelembe vett pályázók neve és a kiválasztás indokai; a kizárt pályázók neve és a kizárás okai; a győztes pályázó neve és a megbízás oka, továbbá annak a részesedésnek a mértéke, melynek erejéig harmadik személyt vehet igénybe; a választási és döntési eljárás menete. A közbeszerzési eljárás tekintetében a német jogorvoslati eljárás szabályozása nem problémamentes, holott a közösségi irányelv értelmében a gyors és hatékony jogorvoslat lehetőségének biztosítása különösen fontos lenne. A közösségi közbeszerzési értéket el nem érő beszerzések esetén sincs kielégítő jogvédelem, mert a közbeszerzésben érdekelt vállalkozók számára az általános fellebbezési lehetőség és a kártérítési igény nem biztosított. Ugyanakkor a jogi fegyverek tárházát nem kívánják oly mértékben kiszélesíteni, hogy speciális kereset legyen a közbeszerzés kereteit meghatározó normák tartalmával szemben, mert ez az intézmény a tradicionális német közbeszerzési joggal nem lenne összeegyeztethető. A közösségi közbeszerzési értéket meghaladó beszerzések esetén kétlépcsős a jogvédelem, amelynek irányadó normáit egyrészt az államháztartásról szóló törvény, másrészt a versenykorlátozó tilalmakról szóló törvény30 tartalmazza.

30

GWB

59

A GWB szabályozza az ellenőrzési eljárást, amelyben két intézmény játszik kulcsszerepet: a Közbeszerzést Ellenőrző Álloncosok és a Közbeszerzési Kancarák. Ellenőrző állomások kiépítésére mind a szövetségnek, mind a tagállamoknak van lehetősége, és ezek a szervek szakmai és a jogi felügyeleti hatóságként is eljárhatnak. Az eljárás hivatalból vagy kérelemre indul, melynek során lehetőség van a végrehajtó állomások kötelezésére, a jogszerűtlen intézkedések felfüggesztésére, felhívhatja az állomásokat meghatározott intézkedések meghozatalára, továbbá felvilágosítást adhat a vállalkozóknak a közbeszerzési szabályok alkalmazását illetően, továbbá elősegíti a békés vitarendezést. Az ellenőrző állomások intézkedései ellen kétféle jogorvoslati lehetőség van. Egyrészt a Közbeszerzési Felügyeleti Bizottsághoz lehet fordulni, másrészt a már említett kamarákhoz. A Bizottságnak lehetősége van arra, hogy az ellenőrző állomások döntéseinek jogosságát megkérdőjelezze, állásfoglalása mentén új döntés hozatalára kötelezze, de revíziós jogköre nem terjed ki a döntéshozatalra. A szövetségi és a tagállami kamarák hatásköre a szerint alakul, hogy a közbeszerzésben a szövetség vagy a tagállam érdekelt. A kamarák eljárása csak kérelemre indul, amelynek benyújtására minden olyan vállalkozó jogosult, akinek jogai a közbeszerzési eljárás során a törvény megsértéséből kifolyólag sérelmet szenvedtek. A kereset beadására csak addig van lehetőség, amíg a közbeszerzési eljárás le nem zárul, tehát a jogi szempontoknak megfelelő szerződés megkötésére nem kerül sor, illetve az eljárás felfüggesztésre nem kerül. A kamara döntése ellen két héten belül lehet fellebbezéssel élni a tartományi legfelsőbb bíróságnál, melynek felfüggesztő hatálya van. Gyorsított eljárásra is van lehetőség, ha az ajánlattevő a döntés meghozatalát követő 14 napon belül a kamarához fordul, mely elsőfokú szervként 5 héten belül köteles döntést hozni, amely ellen szintén az egyes tagállamok Legfelsőbb Bíróságánál lehet fellebbezési lehetőséggel élni. A másodfokú döntést, abban az esetben, ha az elmarasztaló tartalmú, az ajánlattevőnek tudomásul kell vennie, tehát nincs mód további jogorvoslatra. Sajátos jellemzője a német közbeszerzési rendszernek a nemzeti piacot védő mechanizmusok. A nemzeti piac védelménél előbbre helyezi a német jogszabály a külföldiek és a belföldiek tekintetében az egyenlő elbánás követelményét, tehát a hazai pályázók és ezzel a hazai piac nem részesíthető oly módon előnyben, hogy a külföldiek tekintetében visszatartanak információkat, illetve nem adnak szóbeli felvilágosítást. 60

Ugyanakkor a harmadik országokkal szemben állít további követelményeket, és ily módon nemcsak a nemzeti piacot, hanem a közös piacot is oltalomban részesíti. A keretrendtartás megteremti annak lehetőségét, hogy az olyan ajánlattevő ajánlatát visszautasítsák, akinek a nyersanyaga több mint ötven százalékban olyan országokból származik, amelyek nem tagjai az Európai Gazdasági Közösségnek, illetve nem kötöttek az Unióval kétoldalú gazdasági megállapodást. A korrupciónak kívánnak gátat vetni a szigorú összeférhetetlenségi szabályok, amelyek az eljáró hatóságok összetételét meghatározzák; továbbá az a rendelkezés, amelynek nyomán ki kell zárni a közbeszerzési eljárásból azt az ajánlattevőt, akinek megbízhatóságát illetően kétség merült fel. A nyilvánosságot garantálja, hogy a nyílt közbeszerzési hirdetményeket napilapban, hivatalos lapban vagy szakmai folyóiratban kell közzétenni. Az EU-irányelvekben rögzített értékhatár feletti közbeszerzési eljárások meghirdetési helye a Közösség hivatalos lapja, az Amtsblatt, és az Európai Unió Hivatalos Lapja. Az értékhatár alatti beszerzéseket kötelezően a szövetségi és a tartományi szintű hivatalos lapokban kell közzétenni. További garanciális szabály, hogy a hirdetmény minimumtartalmát is rögzíti a rendtartás. Ausztria Ausztriában a közbeszerzési eljárás menetét - a németországi szabályozástól eltérően - teljes egészében a Szövetségi Közbeszerzési Törvény31 szabályozza, amelynek az alábbiakban bemutatásra kerülő rendelkezései 2002. szeptember 1-je óta hatályosak. A közösségi szabályozás átvétele már Ausztria EGT-csatlakozása idején megkezdődött Ennek első eleme a BGBI 1993/462. sz. szövetségi törvény volt (BverG). Ehhez a törvényhez több végrehajtási rendelet is kapcsolódott, így a szerződések odaítéléséről az 1994/17, az értékhatárokról az 1994/19, a formanyomtatványokról az 1994/94 és a BverG kötelező tételéről szóló 1995/802.

31

Bundesvergabegesetz.

61

Ami a közbeszerzési alapelveket illeti, a közbeszerzési eljárások során az Európai Unió zászlajára tűzött négy gazdasági szabadság mind teljesebb megvalósulása érdekében tilos a diszkrimináció; elő kell segíteni a szabad versenyt; az ajánlattevőket egyenlő elbánásban kell részesíteni; tilos az olyan megkülönböztetés, amelynek alapjául az ajánlattevő állampolgársága vagy az áru származási országa szolgál. Főszabály szerint nem vehetnek részt közbeszerzési eljárásban monopolhelyzetben lévő vállalatok, kartellek, kivéve, ha kivételes helyzetük kihasználásáról jogos indokkal lemondanak. További szempont, hogy a beruházás célja közbeszerzés útján is elérhető legyen. Tekintettel kell lenni a környezetvédelem által diktált szempontokra is, mind a beruházás lehetséges ökológiai következményeinek felmérésekor, mind a speciális technikák kiválasztása során, mind a döntéshozatal folyamán. Speciális elbánást alapozhatnak meg a következő célok: a nőkkel való méltányos bánásmód, az alacsonyan képzett munkaerő, a hosszú ideje munkanélküliek, a fogyatékosok, a nyugdíj előtt állók, mert velük kapcsolatban a közbeszerzés során is megengedettek szociális intézkedések. Ajánlatok bekérésére, azaz közbeszerzési eljárások lefolytatására jogosult szervek az alábbiak:
a Szövetség, a tagállamok, az önkormányzatok, az önkormányzatok egyesülései;
intézmények, melyeket valamely közfeladat ellátására hoztak létre, és az ellátandó feladat nem versenyeztethető;
a legalább korlátozottan jogképes intézmények;
a fentebb megnevezettek által fenntartott intézmények;
egyesülések, amelyeknek tagjai az előbbi szervezetek. A törvény tárgyi hatálya alól a következő kivételeket nevezi meg a törvény: Ha a szövetségi vagy a tartományi törvények rendelkezése értelmében a szolgáltatás teljesítéséhez különleges biztonsági intézkedések szükségesek, vagy a védelmet jelentős nemzetbiztonsági érdekek indokolják; az Európai Unió és Ausztria között köttetett csatlakozási szerződésben megnevezett kivételek; olyan megbízások, amelyek esetében nemzetközi szervezet írja elő a különleges eljárást; két- vagy többoldalú szerződésekben lefektettet kivételek; olyan szolgáltatások, melyeknél az ajánlattevő kizárólagos jogosultságát a csatlakozási szerződés alapozza meg; olyan megbízások, ahol az ajánlattevők egy vállalatot alkotnak, és a teljesítéshez szükséges infrastruktúra az ő tulajdonukban van; olyan szerződések, amelyek tárgya korábban kötött adásvételi vagy bérleti 62

szerződés nyomán forgalomképtelen; rádió- és televízió-szolgáltatásokra vonatkozó szerződések; azon szerződések, melyek választott bírósági eljárásra, illetve mediációra vonatkozó kikötést tartalmaznak; pénzügyi szolgáltatással összefüggő szerződések, amelyeknek tárgya a bankjegy és értékpapír forgalomba hozatala; munkaszerződések; kutatási és fejlesztési szerződések, amelyek eredménye kizárólag az ajánlattevő tulajdonában marad, és azt saját tevékenységének folytatásához használja fel, mindaddig, amíg a szolgáltatás ellenértékét az ajánlattevő teljes egészében megtéríti; a telekommunikációs hálózat kiépítését célzó szerződések; a vízellátásról szóló törvényben deklarált kivételek; a gáz- és távfűtésellátásról szóló törvényben deklarált kivételek. A pályázók értékelésekor az ajánlattevőnek a következő szempontok alapján kell eljárnia, illetve az alábbi feltételeknek történő megfelelést kell ellenőriznie: a pályázó származási országának jogi előírásainak megfelelő formában működik; szakmai megbízhatóság; pénzügyi és gazdasági teljesítőképesség; technikai teljesítőképesség; szolgáltatási megbízás esetében származási országának jogszabályai alapján az adott szolgáltatás nyújtására jogosult, illetve tagja a megkívánt nemzetközi szervezetnek. A pályázók ellenőrzése nem haladhatja meg azt a mértéket, amelyet az ajánlat elbírálása megkíván, továbbá tekintettel kell lenni a vállalkozó jogos érdekeire, a technikai és kereskedelmi üzleti titkaira. A döntéshozatal során a hirdetményben meghatározott szempontok nyomán kell mérlegelni a beérkezett ajánlatokat. A nyertes pályázónak vagy technikailag, gazdaságilag kell a legkedvezőbb ajánlatot adnia, vagy a legalacsonyabb árat kell megjelölnie. A döntés alapjául szolgáló okok írásba foglalása a korrupció elleni fellépésként is értékelhető, továbbá fontos garanciája a nyilvánosság elve érvényesülésének is. Az osztrák közbeszerzési jog – hasonlóan az előbb tárgyalt némethez, valamint a magyar jogi környezethez – tartalmazza az alapeljárási típusokat, azaz a nyílt, a tárgyalásos, illetve a meghívásos eljárást, illetve a versenypárbeszédet. A közbeszerzési pályázatok elbírálása során a külföldi és a belföldi ajánlattevőket azonos bánásmódban kell részesíteni. Kizárásra a következő hat esetben van lehetőség. Ha a pályázó vagyonát csődeljárás alá vonták, vagy a csődeljárásnak megfelelő egyéb eljárás van vele szemben folyamatban, illetve ha ilyen eljárás megindítását kérelmezték, de végrehajtására rendelkezésre álló vagyon hiányában nincs lehetőség; felszámolás alatt áll, illetve gazdasági tevékenységét felfüggesztette; jogerős ítélet alapján a pályázónak, vagy amennyiben a pályázó jogi személy, a képviseleti szerve tagjának szakmai megbízhatósága 63

megkérdőjelezhető; gazdasági tevékenysége keretében súlyos mulasztás terheli a munkajogi, a szociális előírások megsértése miatt; adó- vagy járulékfizetési kötelezettségét a megszabott rendben nem teljesítette; a közbeszerzési eljárás folyamán szándékosan valótlan felvilágosítást adott, illetve nem adott felvilágosítást olyan kérdések tekintetében, amelyek a döntéshozatalhoz szükségesek. Az ajánlatok felnyitását követően a döntés meghozataláig van lehetőség arra, hogy az ajánlat pontatlansága, kisebb hiányossága esetén az ajánlattevő további információkat kérjen a pályázóktól. Minderre akkor van lehetőség, ha alternatív ajánlattal kapcsolatban, a teljesítés módját illetően merül fel kétség. Az ajánlatok bontására az ajánlattételi határidő lejártát követően haladéktalanul sort kell keríteni a hirdetményben közzétett helyen és időben. A bontásra egy bizottság jogosult, amelynek legalább két tagja az ajánlattevő szakértelemmel rendelkező képviselője. A pályázók jelenléte is megengedett, kizárásuk csak alapos okkal lehetséges. Maga a bontási eljárás nincs formához kötve, de minden lényeges mozzanatáról jegyzőkönyv készül, melyet az eljárást lebonyolító bizottság képviselői aláírásukkal hitelesítenek. Az eljárás során az ajánlatokat beérkezésük sorrendjében nyitják fel, és számmal látják el. Ezen túlmenően ellenőrzik, hogy szerepel-e rajta aláírás, a határidőn belül érkezett-e be, rögzítik, hogy hány részből áll, van-e melléklete, tartalmazza-e a megkívánt mellékleteket. A csatolt dokumentumokat kilyukasztják, hogy a későbbi kicserélésre ne nyíljon lehetőség. Érvénytelen az ajánlat, amennyiben az ajánlat olyan pályázótól érkezett, aki nem rendelkezik a szükséges hatáskörrel, pénzügyi, gazdasági, technikai feltételekkel vagy megbízhatósága nem megfelelő; az ajánlatot benyújtó vállalkozó közvetve vagy közvetlenül részt vett a közbeszerzési eljárás mellékleteinek kidolgozásában. Ezzel a tisztességes verseny lehetőségének gátat vettet; az ajánlatban foglalt ár nem reális; az ajánlat nem tartalmaz árat, vagy csak körülírja a lehető legkisebb árat, de nem jelöl meg konkrét összeget; a pályázó a számára megszabott határidő alatt nem adta meg a döntőbizottság által igényelt, információkat, vagy a felvilágosítás nem volt kielégítő, értékelhető; az ajánlat foglaló megfizetését helyezte kilátásba, de ennek teljesítésére a bontási eljárás kezdetéig nem került sor; az ajánlat késedelmesen érkezett be; az ajánlat a kiírási feltételeknek nem megfelelő; a pályázó az ajánlattevő számára hátrányos tárgyalásokat folytatott a többi pályázóval; a pályázók egyesülése a törvény által megkívánt nyilatkozat benyújtásáról nem gondoskodott; számtanilag hiányos ajánlat, amely a 64

hirdetményre tekintettel nem vehető figyelembe; a pályázó a székhelye tekintetében nem adott valós információt. Az ajánlattevő kötelessége, hogy a döntés meghozatalát követően mihamarabb tájékoztassa a pályázókat az abban foglaltakról. A döntés kihirdetésének jogi relevanciája, hogy a vesztes pályázónak egy 14 napos szünetelési határidőt követően van lehetősége az eljárás megsemmisítése érdekében pert indítania. Szintén a vesztes pályázó jogosultsága, hogy 7 napon belül felvilágosítást kérjen a nyertes ajánlat természetéről, előnyeiről, valamint arról, hogy az általa benyújtott ajánlatban mit kifogásoltak. A közösségi irányelvnek megfelelően az osztrák jogszabály is pontosan meghatározza az eredmény-hirdetéskor nyilvánosságra hozandó adatok körét: Amennyiben az eljárásban az ajánlattevők csoportot alkotnak, akkor az ajánlat elnyerése érdekében nem lehet őket kötelezni arra, hogy meghatározott jogi formát öltsenek. A pozitív bánásmód azon vállalatokra is kiterjed, amelyek az Európai Unió valamely tagországában honosak, az ottani jogi előírásoknak megfelelnek, de arra hivatkozva nem zárhatók ki az eljárásból, hogy az osztrák jog alapján nem tekinthetők természetes, illetve jogi személynek. Nem nyilvános eljárás esetében ajánlattételre illetékes, a teljesítésre alkalmasnak ítélt, megbízható vállalkozókat kell meghívni. A kiválasztásnál ügyelni kell arra, hogy mindez ne diszkriminatív szempontok alapján történjen, és lehetőséget teremtsenek a kis- és középvállalkozók számára arra, hogy bekapcsolódjanak az eljárásba. Az alvállalkozók igénybevétele annyiban korlátozott, hogy az elnyert szerződés teljes egészében történő átruházása tilos. A szerződéskötés során rögzítésre kerül, hogy mely rész tekintetében nem jogosult a pályázó harmadik személyt igénybe venni. A bevonni kívánt személyeknek rendelkezniük kell a feladat teljesítéséhez szükséges hatáskörrel, technikai felkészültséggel és a szükséges szakmai megbízhatósággal. A Szövetségi Közbeszerzési Döntőbizottság a közbeszerzési eljárás végét jelentő döntés meghozataláig jogosult az egyes pályázók közötti érdek-összeütközések feloldására. A bizottság eljárása kérelemre indul, amelynek előterjesztésére a pályázó, illetve az a személy jogosult, akinek a döntés a jogi érdekét érinti.

65

Az egyeztető eljárás megindítására a következő esetekben van lehetőség:
gyorsított közbeszerzési eljárás;
a közösségi értékhatárt el nem érő beruházások;
azon döntések esetében, amelyeket nem hatályos jogszabályokra alapoztak. Az egyezség megkötésére két hét áll a felek rendelkezésére. Ha ez idő alatt nem állapodnak meg, az egyeztető bizottság jogosult arra, hogy az ügyben képviselt jogi állásfoglalást kifejtse. A Szövetségi Közbeszerzési Hivatal hatáskörébe tartozik az ideiglenes döntés meghozatala, illetve az ajánlattevő jogtalan döntésének semmissé nyilvánítása. A semmiség megállapítása akkor lehetséges, ha a döntés nem felel meg a közbeszerzési törvény rendelkezéseinek, illetve az e törvény alapján született rendtartásokba ütközik, továbbá ha nem a hirdetményben megjelölt szempontokra alapozták. Ezen szerv jogosult annak megállapítására is, hogy az adott beruházás esetében indokolt volt-e a gyorsított eljárás lefolytatása, továbbá hogy a hirdetmény visszavonása a jogszabályoknak megfelelően történt-e. A felülvizsgálati eljárás megindítására az a vállalkozó jogosult, akinek a jogtalan döntés tartalmával összefüggésben kára keletkezett, vagy a károsodás veszélye fenyeget. Az eljárás megindításával párhuzamosan az érintett közbeszerzési eljárást fel kell függeszteni. A felülvizsgálati eljárás mellett megállapítási eljárás lefolytatására van lehetőség minden olyan kérelem esetében, amelyről nem állapítható meg, hogy nem a jogosulttól származik, illetve a jogsérelem megállapítása, illetve a kártérítés igénylése nem nyilvánvalóan alaptan. Ideiglenes intézkedés elrendelésére jogosult a hivatal, ha azonnali beavatkozás szükséges, annak érdekében, hogy a kérelmező jelentős joghátrány alól mentesüljön, illetve a közvetlenül fenyegető veszély hárítható el ily módon. A döntés meghozatalakor nemcsak a kérelmező érdekét, hanem a többi pályázó, valamint az ajánlattevő érdekét és magának a közbeszerzési eljárás sikerének lehetőségét is mérlegelni kell. Az ideiglenes intézkedés fenntartására a hivatal döntésének meghozataláig, de maximum két hónapig van lehetőség, ugyanakkor, ha az elrendelés alapjául szolgáló okok megszűntek, felfüggesztéséről haladéktalanul gondoskodni kell.

66

A hivatalnál folyamatban lévő eljárást meg kell szüntetni, ha a keresetet visszavonták, az iratokból megállapítható, hogy a döntés megtámadása jogilag nem megalapozott, továbbá ha az iratokból megállapítható, hogy a megtámadott döntést az ajánlattevő semmisnek nyilvánította, vagy a törvény erejénél fogva nincs lehetőség további jogorvoslatra. Az ajánlattevő döntésének semmissé nyilvánítására van lehetőség, ha annak tartalma ellentmond e törvénynek, illetve az e törvény alapján elfogadott rendtartásoknak, és ez az ellentmondás a közbeszerzési eljárás menetére jelentős befolyással bírt. Továbbá, ha a hirdetményben diszkriminatív módon kerültek megfogalmazásra a pályázók technikai, gazdasági teljesítőképességére vonatkozó feltételek. A hivatal döntésével szemben a közigazgatási bírósághoz lehet fordulni. Az ajánlattevőnek kártérítést kell fizetnie, ha a közbeszerzi törvény rendelkezéseinek megsértésével, összefügg a pályázót ért kár, amelynek nagysága az ajánlat elkészítésének és az eljárásban való részvételnek a költségeit kell, hogy fedezze. Viszonkeresetre van lehetőség, ha a jogsértést olyan jogszerűtlen cselekmény okozta, amelynek bekövetkeztében a kedvezményezett is érdekelt volt. Az ajánlatoknak szigorú formai és tartalmi követelményeknek kell eleget tenniük, mely rendelkezések részben annak a lehetőségnek is gátat vetnek, hogy az ajánlat tartalmát, az ajánlattételi határidőt követően módosítsák. Az ajánlatokat zárt borítékban kell leadni, és magából a dokumentumokból ki kell derülnie, hogy a kiegészítések, módosítások a pályázótól származnak. A törvény lehetőséget ad arra is, hogy az ajánlatot elektronikus dokumentum formájában jutassák el, ez esetben az időbélyegző rögzíti az átvétel időpontját, és az elektronikus aláírás sérthetetlensége jelzi, hogy változatlan tartalommal érkezett meg. A korrupciónak kívánnak gátat venni a szigorú összeférhetetlenségi szabályok, amelyek az eljáró hatóságok összetételét meghatározzák; és hangsúlyozzák, hogy csak bizottsági döntéshozatalra kerülhet sor, melynek keretében a törvény tételesen rögzíti azon kérdéseket, amelyek esetében minősített többség szükséges, például a közbeszerzés tárgyi hatálya alóli kivételek meghatározása, továbbá a piaci rendtartások elfogadása.

67

A nyilvánosságot garantálja, hogy az ajánlatokat egyrészt osztrák napilapban, másrészt a Közösség Hivatalos Lapjában is nyilvánosságra kell hozni. Továbbá gondoskodni kell az interneten történő közzétételről is, továbbá arról, hogy a szükséges mellékletekhez minden pályázni kívánó költségmentesen hozzájuthasson. A nyilvánosság elvének mind szélesebb körben való érvényesülését szolgálja, hogy az ajánlat elkészítéséhez szükséges információkhoz és mellékletekhez való hozzáférés lehetőségét minden pályázó számára egyformán kell biztosítani. Ez a követelmény nem jelent feltétlenül ingyenességet, hiszen - az előállítási költségeket megtérítendő - pénzösszeg beszedhető. Franciaország A francia gyakorlatban – amely hasonlóan az osztrák példához, egyetlen törvényre épül - az alapelvek között a közbeszerzésekhez való szabad csatlakozás, a pályázókkal való egyenlő bánásmód, az eljárás átláthatósága kiegészül a meghirdetési és versenyeztetési kötelezettséggel, valamint a gazdaságilag legkedvezőbb ajánlat kiválasztásának kötelezettségével. A francia közbeszerzési törvényt alkalmazni kell az állam, az állami testületek, a helyi hatóságok és ezek testületei, vagy az előbbiek felhatalmazása alapján kötött szerződésekre. Nem tartozik ugyanakkor a törvény hatálya alá (kivételek a törvény hatálya alól):
ha az említett közszervezetek olyan szerződő féllel kötnek szerződést, akit ellenőrzésük alatt tartanak ugyanolyan módon, mint saját részlegüket, és a tevékenységük lényeges részét ez végzi;
az olyan szolgáltatási szerződések, amelyek a másik fél kizárólagos jogán alapulnak az adott tevékenység végzésére vonatkozóan;
földterület, épület vagy egyéb ingatlan, vagy ezekkel összefüggő jogok vételére vagy bérletére vonatkozó szerződések;
programanyag vétele, fejlesztése, gyártása, közös gyártása a műsorszolgáltatóval, vagy műsorszolgáltatási idő beszerzése;
hitelnyújtási tevékenységre, értékpapírügyletekre, az EKBR (Európai Központi Bankok Rendszere) és a francia központi bank tevékenységére vonatkozó szerződések;
kutatási, fejlesztési szerződések, amelyeket részben, de nem teljesen közszervezetek finanszíroznak, és eredményüket nem jogosultak felhasználni;
ügynöki szerződések;
nemzetközi szervezet javára kötött szerződések;
nemzetközi egyezmény alapján kötött, csapatállomásozásra vonatkozó szerződések; 68


olyan nemzetközi egyezmények alapján kötött szerződések, melyek egy projekt vagy egy építési beruházás elvégzésére Franciaország és egy vagy több harmadik ország között jöttek létre;
régiségek, művészeti kincsek, gyűjtemények egyes darabjainak vételére vonatkozó szerződések. Védelmi beszerzésekre külön jogszabály ír elő eltérő rendelkezéseket. A közbeszerzési szerződések odaítélése főszabály szerint nyílt vagy meghívásos eljárás lefolytatását követően történik. Az eljárások fajtái lehetnek ezen felül: egyszerű és tárgyalásos eljárás, tervpályázat és speciális eljárások. Nyílt, meghívásos és tárgyalásos eljárás és tervpályázat esetén akkor, ha több az elfogadható jelentkezés, mint amennyit korábban keretszámként meghatároztak, a pályázókat azon sorrend szerint választják ki, amelyet a pénzügyi és műszaki garanciák és kapacitások, valamint a referenciák alapján állítottak fel. A szerződésért felelős személy határozza meg a tárgyalási szabályokban azt, hogy ezek közül melyik élvez elsőbbséget, tekintettel a szerződés tárgyára. Az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása érdekében az ajánlatkérő a beszerzés tárgyával összefüggő számos szempontra támaszkodhat, így különösen a működési költségekre, a műszaki értékre, a teljesítés idejére, az esztétikai és funkcionális jellemzőkre, a költséghatékonyságra, az eladást követő szolgáltatásokra és műszaki segítségnyújtásra, a szállítási határidőre, a beszerzési árra. Ezeken kívül minden egyéb szempont is figyelembe vehető, amennyiben az a beszerzés tárgya vagy a teljesítés feltételei révén igazolható. Ezeket a szempontokat, fontossági sorrendben, a konzultációs előírásokban vagy a felhívásban szerepeltetni kell. Formai kötöttség, illetve speciális eljárás alkalmazása nélkül odaítélhető szerződések, ha azok értéke nem éri el a 90 000 eurót. Ilyenkor egyszerűen számla ellenében történik a beszerzés. Szintén formai követelmények nélkül szerezhet be az állam 130 000 euró, a helyi hatóságok 200 000 euró alatt, ha gyorsan romló áruról van szó, és azt piacokról, illetve az előállítás helyéről szerzik be. Speciális szabályozás vonatkozik a jogi, a szociális és egészségügyi, a rekreációs, a kulturális és sportszolgáltatásokra és a képzésekre, szakképzésre és személyi helyettesítésre, ezeknél - ha szükséges - a standardokra hivatkozást kell betartani, és a szerződés odaítéléséről kell hirdetményt közzétenni.

69

A törvény egyéb, speciális eljárásfajtákat is részletez, például az ún. „call for tenders for performances” néven említett eljárást, a középületek tervezésének és kivitelezésének odaítélési eljárását, tervpályázatot. Nem vehet részt közbeszerzési eljárásban az a szervezet, amelyik adó vagy társadalombiztosítási járulék megfizetésére vonatkozóan fizetési kötelezettségének nem tett eleget az eljárást megelőző év december 31-én, ám ha az adott pályázó december 31. és az eljárás megkezdése között rendezi tartozásait, vagy megfelelő garanciát nyújt, nem lehet kizárni az eljárásból. A vizsgálandó adók és járulékok listáját a gazdasági, pénzügyi és ipari miniszter és a munkaügyi miniszter állítja össze. Azok a természetes, illetve jogi személyek, akik felszámolási eljárás, csődeljárás alatt állnak, illetve akiket hasonló eljárás alá vontak bármely ország szabályozása szerint, ki vannak zárva a közbeszerzési eljárásból. Azoknak pedig, akiknek ügyei bíróság előtt vannak, vagy ezzel azonosnak minősülő eljárás alatt állnak bármely ország szabályozása szerint, bizonyítaniuk kell, hogy üzleti tevékenységüket a teljesítés egész időtartama alatt jogosultak folytatni. A francia szabály alapján vitás közbeszerzési ügyekben egy tanácsadó testülethez lehet fordulni, amely peren kívüli egyezség formájában próbálja rendezni a problémát. A vitarendezés másik útja a polgári bírósághoz fordulás, a polgári peres eljárások szabályai szerint. A törvény általános rendelkezései között találjuk meg azokat a szabályokat, amelyek a beszerzési együttműködésekre, társulásokra vonatkoznak. Ennek kapcsán emelhetjük ki a francia közbeszerzési szabályozás azon sajátosságát, hogy az szervezeti szinten teljesen új elemeket tartalmaz a magyarhoz képest. Ez egyrészt az előbb említett csoportok létrehozásának lehetőségét jelenti, amellyel élhetnek mind a kormányzati szervek és testületek, mind a regionális testületek és szervek, és ezek együttesen is. A működés szabályait a társulást létrehozó megállapodásban rögzítik, ahogyan azt is, hogy melyik tag lesz a csoport koordinátora. Az együttműködők képviselői a törvény szerint delegált tagokkal egy tanácsot hoznak létre, amely véleményező szervként működik. E részben találunk rendelkezést a szerződések részekre bontásáról, amire lehetőség van vagy egy szerződés keretén belül, vagy önálló szerződések formájában. Alkalmazásáról a szerződésért felelős személy dönt, de az eljárásfajta választásakor, a beszerzés értékének meghatározásánál itt is alkalmazni kell az egybeszámítási szabályt.

70

A fejezet ismerteti az alapvető szerződési dokumentumokat, ezek:
a kötelezettségvállalási nyilatkozat;
a szerződési keretekre és feltételekre vonatkozó előírások;
ha szükséges, a beszerzési utasítás. Ezen dokumentumok olyan alapvető információkat tartalmaznak, mint pl. a szerződő felek meghatározása, a szerződés tárgyának meghatározása, a törvény szerződés odaítélése során alkalmazandó szakaszainak megjelölése, a szerződési dokumentumok listája, ár, időbeli hatály, dátum és aláírás. A szerződés kereteit és feltételeit rögzítő formula határozza meg a szerződés teljesítésének módját, amely általános és speciális dokumentumokat tartalmazhat. A szerződés teljesítésére vonatkozó feltételek célul tűzhetik a munkanélküliek foglalkoztatását és a környezet védelmét, de csak úgy, ha ennek nincs diszkriminatív hatása a lehetséges pályázókra. A szerződések időtartamát azok természetének, jellegének figyelembevételével kell meghatározni, valamint tekintettel kell lenni arra, hogy szükséges lehet időszakonként az újabb versenyeztetés. Érdekes, a magyartól eltérő szabály, hogy a szerződéseket meg lehet hosszabbítani, ha lényeges vonásaik nem változtak, és a szerződéskötést pályázat előzte meg. A meghosszabbítások számát mát rögzíteni kell az eredeti szerződésben. A törvény rendelkezik az egybeszámítási kötelezettségről mind az építési beruházás, mind a szolgáltatás megrendelése, mind az árubeszerzés esetén. Valamennyi szerződést részekre lehet bontani, amelyek akár önálló szerződésekként jelenhetnek meg, akár összekapcsolódhatnak egy szerződésben. Az szfsz. választ az előbbiek közül, gazdaságossági, pénzügyi és műszaki szempontokat figyelembe véve. A francia törvény több szervezetet, illetve személyt is meghatároz, amelyek/akik részt vesznek az eljárásokban. Közülük a legfontosabb a szerződéskötésért felelős személy, aki jogosult a közszervezet nevében szerződést aláírni. A szerződésért felelős személyek listáját miniszteri döntés alapján a szakminisztériumi hivatal írja össze. A másik speciális szerv a tendertanács, amely meghatározott személyi összetétellel és működési rendben dolgozik mind az állami, mind pedig a regionális szervek vonatkozásában. A tender-tanácshoz hasonló szerv a „call for tender for performances” tendertanácsa, amelyben viszont a közigazgatás küldöttein túl már olyan szakértő tagok is vannak, akiket az szfsz. nevez ki, és egyharmad arányban vesznek részt a tanácsban. 71

Speciális testület a tervezési pályázat zsűrije, tagjainak egy részét ugyancsak az szfsz. nevezi ki, tekintettel arra, hogy a tervezési szerződések odaítélésénél speciális szakértelemre van szükség. A törvény részletesen szabályozza a tagok megválasztásának és a testületek működésének szabályait. Svédország A svéd közbeszerzési törvény jórészt az EU-direktívákon alapuló szabályozást tartalmaz mind az árubeszerzésekre, mind a szolgáltatások megrendelésére, mind pedig az építési beruházásokra vonatkozóan. A svéd törvény a szolgáltatásokat az uniós szabályozáshoz hasonlóan két csoportra osztja, a törvény mellékletének 'A' részében és 'B' részében felsoroltak szerint. Az „A típusú" szolgáltatásokra jóval szigorúbb előírások vonatkoznak, ezen szolgáltatások körébe tartoznak például a gépjárművek karbantartása, a számítástechnikai szolgáltatások, a piackutatás, az építészeti tervezés, a hirdetésszervezés, a tanácsadói tevékenység, az ingatlankezelés - takarítással és mindennapi karbantartással - a kiadói és nyomdai szolgáltatások, a hulladékgyűjtés stb. A „B típusba" tartoznak a nemzetbiztonsági és a honvédelmi szolgáltatások, az oktatás, az egészségügyi ellátás, a kulturális, rekreációs és sportszolgáltatások. Amennyiben valamely szolgáltatás egyik csoportba sem tartozik, úgy az „B típusúnak” tekintendő. A törvény negyedik szakasza a jóhiszemű üzletvitel alapelveként azt fogalmazza meg, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélése során a valós versenynek és a jóhiszemű üzletvitel egyéb szempontjainak kell érvényesülniük, az ezzel ellentétes megfontolások kizárásával mind a jelentkezők, mind a pályázók, mind a pályázatok vonatkozásában. A törvényt az állam, a helyi és más hatóságok, megyei tanácsok és azon szervezetek beszerzésére kell alkalmazni, amelyeket a jogszabály beszerző szervezetként nevesít. Utóbbi kategóriába tartoznak például a helyi hatóságok és a megyei tanácsok döntéshozó testületei, ez utóbbiak döntéshozó testületei, továbbá az egyházi testületek és vallási közösségek külön törvényben szabályozott tevékenységük vonatkozásában.

72

Nem kell alkalmazni a törvényt:
az olyan nemzetközi egyezményen alapuló beszerzésekre, amelyek az EU és harmadik országok között jöttek létre közös projekt megvalósítására;
azon beszerzési eljárásokra, amelyeket a haderő állomásozására vonatkozó egyezmények állapítanak meg;
•azon beszerzési eljárásokra, amelyek lefolytatása nemzetközi szervezet keretében történik. Az értékhatárt el nem érő beszerzésekre vonatkozó fejezet alkalmazandó a következő beszerzésekre:
titkosszolgálati vagy más, az állam biztonságával összefüggő beszerzések esetén;
védelmi célú árubeszerzés és szolgáltatás-megrendelés esetén, amelyeken a civil részvétel nem lehetséges. Az ajánlatok elbírálása során kétféle értékelési szempont lehetséges:
az összességében a legelőnyösebb ajánlat;
a legalacsonyabb ajánlati ár. Annak megállapítása során, hogy legelőnyösebb ajánlat, a kiíró figyelembe határidőt, a működési költséget, a minőséget, funkcionális jellemzőket, a karbantartási környezetre gyakorolt hatást stb.

melyik az összességében veheti az árat, a szállítási az esztétikai, a technikai és a és javítási szolgáltatást, a

Az értékelési szempontoknak meg kell jelenniük vagy a dokumentációban, vagy a felhívásban, és fontosságuk szerinti sorrendbe kell rendezni azokat, a legfontosabb szemponttal kezdve. A svéd törvény három eljárásfajtát különböztet meg az értékhatár feletti beszerzések esetén: a nyílt, a meghívásos és a tárgyalásos eljárást, amelyek immár kiegészültek a versenypárbeszéddel is. Ezen eljárások tömör meghatározását a törvény fogalommeghatározásai között is megtaláljuk, amelynek alapján nyílt eljárásról akkor beszélünk, ha valamennyi szállító ajánlatot tehet, meghívásos eljárás esetén a beszerző szervezet meghatározott szállítókat hív meg ajánlattételre, tárgyalásos eljárás esetében pedig, miután az ajánlatkérő szervezet meghatározott szállítókat ajánlattételre felhív, közülük eggyel vagy többel tárgyalásokat folytat. Az értékhatárt el nem érő beszerzéseknél egyszerűsített eljárás, kiválasztásos eljárás vagy közvetlen beszerzés jöhet szóba.

73

Kizárható az eljárásból az a pályázó, aki csődbe ment vagy felszámolás alatt áll, ügyei bíróság előtt vannak, aki egyezséget kötött a hitelezőkkel, felfüggesztette fizetéseit, vagy az üzleti tevékenységének felfüggesztését kimondó végzés hatálya alatt áll. Kizárható azis, aki csődeljárás, kötelező felszámolási végzés vagy bírósági eljárás, vagy hitelezőkkel történt egyezségkötési eljárás vagy bármilyen hasonló eljárás alanya; jogerős ítélettel bűnösnek mondták ki. Továbbá, aki szakmai magatartásával kapcsolatban; súlyos szakmai kötelességmulasztásban bűnös, amit az ajánlatkérő szervezet bizonyítani tud; nem teljesítette a letelepedés helye, illetve az eljárás helye szerinti ország társadalombiztosítási járulékfizetési, illetve adófizetési kötelezettségeit; anyagi érdektől vezérelve nem, vagy nem valós információt szolgáltat a fenti körülményekre vonatkozóan. Az ajánlatkérő szervezet kérheti annak igazolását, hogy a pályázóra nem vonatkoznak a fenti kizáró okok. Ugyancsak előírhatja annak igazolását, hogy abban az országban, ahol kereskedelmi tevékenységet folytat, az ország bejegyzési szabályai szerint regisztrálták az ilyen tevékenységet folytatók nyilvántartásába, a cégnyilvántartásba, vagy ezeknek megfelelő nyilvántartásokba. A pályázók ezt a felsorolt megfelelő dokumentumokkal bizonyíthatják, illetve speciális indokok alapján esküvel megerősített nyilatkozattal vagy hasonló bizonyítékkal igazolhatják. A beszerző szervezetnek a pályázók pénzügyi, gazdasági helyzetének, illetve műszaki képességeinek igazolásához szükséges dokumentumokat a részvételi vagy ajánlati felhívásban meg kell jelölnie. Azt a szolgáltatót, amelyik a jóváhagyott szolgáltatók hivatalos jegyzékében szerepel valamelyik tagországban, úgy kell tekinteni, hogy eleget tett a felsorolt kötelezettségek közül az első háromnak. Az ajánlatokat tartalmazó borítékokat a benyújtási határidőt követően a lehető leghamarabb kell felbontani, méghozzá két, a beszerző szervezet által kijelölt személy jelenlétében.

74

A bontásról jegyzőkönyv készül, amelynek helyességét a résztvevők igazolják. Amennyiben valamelyik pályázó azt kéri, a bontásnál a Kereskedelmi Kamara egy képviselője is jelen van, de ennek költségét az igénylő fizeti. Az ajánlatokat és a jelentkezéseket írásban kell benyújtani, de lehetőség van ettől eltérni, és elektronikus úton, vagy más módon is benyújtani az ajánlatot, illetve a jelentkezést, feltéve, ha a beszerző szervezet ezt engedi és ha biztosított, hogy azok tartalma a bontás előtt nem kerül nyilvánosságra. Ilyen esetekben a kiíró előírhatja, hogy az ajánlat azonnali megerősítése szükséges, ami főszabály szerint írásban, vagy a kiíró által engedélyezett más módon történik. A jelentkezéseket viszont szóban, elektronikus úton vagy más módon is meg lehet tenni. Erre az esetre is vonatkozik a megerősítésről szóló fenti rendelkezés. A törvény szerint amennyiben egy ajánlattevő az eljárás során úgy véli, hogy sérelem érte, vagy ennek veszélye áll fenn, a megyei közigazgatási bíróságnál kereshet orvoslást sérelmére. Ha az ajánlatkérő megsértette a jogszabály valamely rendelkezését, a bíróság megismételtetheti az eljárást, vagy elrendelheti, hogy a sérelem korrigálásáig az eljárás nem zárható le. Ideiglenes döntést is hozhat a bíróság, amíg a végső döntést meg nem hozza. A felülvizsgálatok a megyei közigazgatási bíróságoknál elsőbbséget élveznek. Svédországban a Nemzeti Közbeszerzési Testület van feljogosítva a közbeszerzések ellenőrzésére, ennek teljesítése érdekében a testület bármilyen információt megkérhet a beszerzőtől, főszabály szerint írásban, de sürgősségre vagy az ügy jelentőségére tekintettel helyszínen is vizsgálódhatnak.

75

Nyílt vagy meghívásos eljárás alkalmazható, ha a törvény másként nem rendelkezik. Tárgyalásos eljárást lehet lefolytatni hirdetmény közzétételével, ha
az építési beruházást kizárólag kutatási, fejlesztési, kísérleti célból végzik, és nem nyereségszerzés vagy kutatási, illetve fejlesztési költségek fedezése céljából;
speciális esetekben, amikor a beruházás természete, illetve az ezzel járó kockázat nem tesz lehetővé előzetes árkalkulációt. Hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazható, ha:
az építési beruházási munkákat műszaki vagy művészi jellegük következtében, vagy a kizárólagos jogok védelmével kapcsolatos okból csak egy bizonyos vállalkozó végezheti;
feltétlenül szükséges akkor, ha az ajánlatkérő által előre nem látható és nem általa előidézett rendkívüli sürgősségi okból a nyílt, meghívásos vagy tárgyalásos eljárásra megállapított határidőt nem lehet betartani;
olyan kiegészítő építési munkák esetében, amelyek a legelőször elbírált beruházásban, illetve az elsőként megkötött szerződésben nem szerepelnek, azonban előre nem látható körülmények miatt a teljesítéshez szükségessé váltak, úgy, hogy a kiegészítő munkákat nem lehet elválasztani műszaki vagy gazdasági nehézségek nélkül az eredeti teljesítéstől, vagy ha azok a teljesítéshez magához váltak szükségessé. A kiegészítő munkákra odaítélt szerződések összértéke nem haladhatja meg a főszerződés értékének felét;
olyan új építési beruházási munkák esetében, amelyek megismétlik azokat a munkákat, amelyeket olyan vállalkozás végez, amelynek az ajánlatkérő egy korábbi szerződést nyílt vagy meghívásos eljárásban ítélt oda, feltéve, hogy az ilyen munkák összhangban vannak az alapberuházással, az arra vonatkozó szerződés megkötésétől 3 év még nem telt el, az alapberuházás összértékére vonatkozó becslés tartalmazta az új beruházás értékét. A hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás során az ajánlattételre felkértek száma nem lehet háromnál kevesebb, amennyiben van ennyi potenciális jelölt. A beszerző szervezet, amennyiben az eredeti szerződési feltételek lényegesen nem változtak meg, tárgyalásos eljárást alkalmazhat a következő esetekben:
ha a nyílt vagy meghívásos eljárásra benyújtott ajánlatok nem felelnek meg a dokumentációban foglalt előírásoknak;
ha nem érkeznek be ajánlatok vagy megfelelő ajánlatok egy nyílt vagy meghívásos eljárásra, feltéve, hogy erről a Bizottságot kérésére jelentésben tájékoztatják. 76

Anglia Az angol közbeszerzési törvények az 1990-es évek elején születtek. Az építési munkavégzésre és az árubeszerzésre irányuló közbeszerzésekről szóló szabályok 1991-ben és 1995-ben kerültek megalkotásra. A szolgáltatásokról szóló szabályozás 1993. december 22-én született, és 1994. január 13-án lépett hatályba32, 2000-ben kiadtak egy egységes kiegészítést valamennyi területre vonatkozóan. Az alábbiakban a szolgáltatási közbeszerzésekről szóló törvényt elemzem részletesebben. Ez a törvény hét fejezetből áll, és hasonlóan az irányelvekhez, az alapvető kifejezések meghatározásával kezdődik. A szabályozás nem tartalmaz semmiféle felsorolást a közbeszerzések területén alkalmazott alapelvekre vonatkozóan. A korlátozott eljárás szabályozása során utal a diszkrimináció tilalmának elvére. A törvény hatálya a szolgáltatási közbeszerzésekre terjed ki, amelyek alanyait mindkét oldalon meghatározza az alapvető fogalmak között. A harmadik bekezdés tartalmazza a közbeszerző állami szervek, hatóságok, szervezetek felsorolását. A negyedik bekezdés szerint szolgáltatást nyújtó fél az lehet, aki megkísérli a közbeszerzési szerződés elnyerését, vagy részt kíván venni egy tervezési pályázaton, és állampolgár, vagy valamelyik tagállam polgára. Az első fejezet tartalmazza az úgynevezett általános kivételek listáját. A jogszabályt nem lehet alkalmazni a következő esetekben: • földterület és a rajta lévő építmények vagy a hozzá kapcsolódó szolgalmi jogok megszerzése esetén; • rádió- és televízió-szolgáltatók esetében fejlesztések, produkciók, együttes műsorok vagy a műsoridő megszerzése esetén; • telefon-, telex-, mobiltelefon- vagy szatellitszolgáltatások esetén; • választott bírói vagy békéltető szolgáltatások esetén; • pénzügyi szolgáltatások, különösen kiadások, vásárlások, kezességvállalások vagy más pénzügyi eszközük esetén; • központi banki tevékenység esetén; • kutatás-fejlesztési tevékenységek esetén, hacsak nem a beszerző oldalán jelentkezik a haszon, és a szolgáltatást teljes egészében a beszerző fizeti; • az EKSZ 223. cikkelye alá tartozó esetekben; • a titkosnak minősített szolgáltatások esetében, ahol a szolgáltatást az Egyesült Királyság speciális biztonsági szabályai, rendelkezései és adminisztratív határozatai alapján kell végezni, az Egyesült Királyság

32

1993. No. 3228

77

alapvető biztonságának érdekében ; • ahol eltérő eljárások irányítják a szerződések elnyerésének menetét, így különösen egy nemzetközi szerződés értelmében, amelynek résztvevői az Egyesült Királyság és egy nem tagállam. Ilyenkor a szolgáltatások beszerzését közös végrehajtás útján tervezik. Ide tartozik az az eset is, amikor egy nemzetközi szervezet, amelynek a tagállamok vagy más nemzetközi szervezetek a tagjai, eltérő eljárásokat alkalmaz; • azon szolgáltatások esetén, amelyeket egy másik beszerző szervezet, vagy olyan személy lát el, aki más tagállamban beszerzőnek minősül a 92/50/EGK irányelv szerint. A törvény részletesen meghatározza azokat a tényezőket, amelyeket bele kell számítani a szolgáltatás értékébe. Ezek az elemek megegyeznek az uniós irányelvek során részletezettekkel. A második fejezet a technikai meghatározásokra és szabványokra vonatkozó szabályokat tartalmazza. Ez a többi ország törvényeiben inkább az utolsó fejezetek között jelenik meg. A harmadik fejezet a közbeszerzési eljárások részletes szabályait rendezi. Ebben a fejezetben megtalálhatóak az előzetes felhívás közzétételének követelményei. Ez a rendelkezés követi az irányelvekben megfogalmazottakat, miszerint minden beszerző köteles üzleti évének kezdetén, amilyen hamar lehetséges az Unió Hivatalos Lapjában közzétenni a tervezett éves közbeszerzéseit. Az eljárási módok tekintetében különbséget tesz nyílt, korlátozott (restricted) és tárgyalásos (negotiated) eljárás között. A tárgyalásos eljárást csak a törvényben meghatározott esetekben lehet alkalmazni. Az elbírálás szabályait a jogszabály negyedik fejezete tárgyalja. Alkalmatlan a pályázó a következő esetekben: • ha csődeljárás folyik ellene, vagy bármilyen fizetési meghagyást adtak ki ellene, köztartozása van; • ha a skót törvények alapján ún. bizalmi meghatalmazás áll fenn, vagy fizetésképtelen a pályázó, vagy vagyonelkobzást rendeltek el; • ha üzleti vagy hivatalos tevékenysége során elkövetett bűncselekmény miatt elítélték; • ha súlyos jogsértést követett el üzleti tevékenysége során; • ha nem teljesítette a társadalombiztosítási kötelezettségét, amelyet az Egyesült Királyság vagy a tagállamok előírnak; • ha nem teljesítette az adófizetési kötelezettségét az Egyesült Királyság törvényei szerint; • ha bármilyen fontos információt hamis módon közölt; 78

• ha nincs bejegyezve az adott tagállamban, vagy nem tagja annak a szervezetnek, amelyben • való tagság feltétel a pályázás során; • nem regisztrált az előírt szakmai vagy kereskedelmi kamarában. Ezekre vonatkozóan a kiíró minden tájékoztatást és igazolást megkérhet a pályázóktól. A kiválasztás kritériumai az ötödik fejezetben kerültek meghatározásra. A jogszabály két szempontot nevesít: • a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat; • a legalacsonyabb ár esetét. A kiválasztás alapjául szolgáló kritériumot a beszerző köteles közleményben közzétenni. Amennyiben a kiíró az első szempontot választja, lehetővé kell tennie alternatív ajánlatok benyújtását is. A jogorvoslat kérdéseivel a hetedik fejezet foglalkozik. E rendelkezések szerint a közbeszerzések során felmerülő jogvitákkal az angol fellebbviteli bíróság foglalkozik. Ilyen esetben a pályázó köteles a kiíró fél figyelmét felhívni a felmerülő problémára, majd ha közösen nem tudják azt rendezni, a bírósághoz kell fordulniuk. Csehország Csehországban a vonatkozó jogszabály a közbeszerzésekről szóló, 1994. szeptember 28-án kelt, 199/1994 Sb. számú törvény. A hatályos cseh törvény nem tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek a csehországi közbeszerzési eljárásokra irányadó kifejezett alapelveket határozna meg. A szerkezetét és tartalmát tekintve a közbeszerzési eljárás egészével és elemeivel kapcsolatos konkrét szabályozásra szorítkozó törvény mellőzi a deklaratív kinyilatkoztatásokat. A szabályozásról összességében megállapítható, hogy abban érvényesülnek a nyilvánosság, a diszkrimináció tilalma és az egyenlő bánásmód általános elvei. A 11. § rögzíti, hogy a meghatározott kivételektől eltekintve a meghirdetett értékelési szempontokon kívül egyik ajánlattevő sem részesíthető előnyben a többivel szemben.

79

A törvény alanyi hatályát a magyarra ajánlatkérőnek, a közbeszerzés kezdeményezőjének vagy leginkább beszerzőnek fordítható „zadavatel " fogalmát meghatározó 2. § b) pontja állapítja meg, ezt követően pedig a kivételekt is definiálja a jogszabály.; így például a külön jogszabályok alapján nyújtott kutatás-fejlesztési célú állami támogatás nyújtása, a teljes egészében a beszerző minisztérium vagy egyéb államigazgatási szerv, illetve területi önkormányzati egység által e célból létrehozott jogi személy termékeinek, munkájának vagy szolgáltatásainak beszerzése; a kötelező közszolgáltatások; a külön jogszabályban rögzített aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök; a Cseh Köztársaság állampapírjainak és egyéb pénzügyi eszközeinek kibocsátásával, eladásával, vételével vagy egyéb kezelésével összefüggő pénzügyi szolgáltatások és a jegybank szolgáltatásai, stb. A cseh törvény külön fejezetben szabályozza a nyilvános pályázatot, mint a közbeszerzési eljárás alapvető fajtáját, és a közbeszerzés egyéb módjait, amelyek a következők: a) ajánlattételi felhívás több érdekelt részére; b) egyszerűsített eljárás; c) kisösszegű közbeszerzés; d) ajánlattételi felhívás egy érdekelt részére. A főszabály szerinti nyilvános pályázat lefolytatása akkor kötelező, ha a beszerzés összege - a hozzáadottérték-adó nélkül - ingatlan - kivéve a bérletet - és önálló funkcionális egységet alkotó eszköz vagy felszerelés beszerzése esetén meghaladja a 30 millió cseh koronát, egyéb esetekben pedig a 7,5 millió cseh koronát. A nyilvános pályázat két lépcsőben is lefolytatható nagy terjedelmű, összetett vagy műszakilag rendhagyó, valamint a műszaki, technológiai jellemzők előzetes egyeztetését, illetve a többváltozatú ajánlatot igénylő beszerzések esetén. A törvény betartását a Gazdasági Versenyhivatal felügyeli, amelynek hatásköre kiterjed a jogorvoslati eljárásokra is. A beszerző jogellenesnek vélt cselekményeivel szemben az ajánlattevők kifogást nyújthatnak be. Az eljárásból kizárt ajánlattevő csak a kizárása ellen terjeszthet elő kifogást.

80

A kifogást a beszerző megtámadott cselekményéről vagy a nyertes ajánlat kiválasztásáról szóló értesítés kézbesítésétől számított 10 naptári napon belül kell benyújtani a beszerzőnek, amelynek újabb 10 nap áll rendelkezésére, a kifogás kivizsgálására és a határozata közlésére. Amennyiben a beszerző elutasítja a kifogást, fel kell hívnia az ajánlattevő figyelmét arra, hogy további 10 napon belül kezdeményezheti a hivatal jogorvoslati eljárását. A hivatal jogorvoslati eljárására, így annak határidejére is az államigazgatási eljárásról szóló törvényt kell megfelelően alkalmazni, a közbeszerzési törvényben meghatározott eltérésekkel. Ha az ajánlattevő a nyertes ajánlat kiválasztásával kapcsolatos beszerzői döntés ellen kezdeményez jogorvoslatot, a hivatal a vizsgálat eredményei alapján határozhat úgy, hogy a döntést megsemmisíti, és elrendeli az értékelés megismétlését, esetleg megsemmisíti a teljes közbeszerzési eljárást - ha a törvény megszegését állapítja meg, illetve úgy, hogy a kezdeményezést elutasítja, és a beszerző döntését helybenhagyja, ha nem állapít meg törvénysértést. Hasonlóan határozhat a hivatal a közbeszerzési eljárás egyéb elemeivel kapcsolatos jogorvoslati kérelem esetén is. A hivatal továbbá kiszabhat bírságot és eltilthatja az ajánlattevőt a további közbeszerzési eljárásokban való részvételtől. A nemzeti piac védelme érdekében a külföldi részvétellel zajló nyilvános pályázat esetén a feltételek között kiköthető, hogy a belföldi ajánlattevő által javasolt ár legfeljebb 10%-ig terjedő előnyben részesíthető a legalacsonyabb külföldi árajánlattal szemben. Ha az ajánlatot belföldi és külföldi személy közösen teszi, azt külföldinek kell tekinteni. A kedvezmény mértéke 20%, amennyiben a belföldi ajánlattevő által alkalmazott személyek több mint fele csökkent munkaképességű. Az általános, illetve az előbbiekben ismertetett rendelkezéseken túlmenően a törvény lényegében nem állít fel különleges intézkedéseket a korrupció megelőzése, az eljárás gyorsítása és az átláthatóság, nyilvánosság biztosítása érdekében.

81

Szlovákia Szlovákiában a közbeszerzéseket a 2003. október 24-én kelt, 523/2003 Z.z. számú, a közbeszerzésről és a kormány tevékenységének szervezéséről és a központi államigazgatás szervezéséről szóló, 575/2001 Z.z. számú törvény módosításáról szóló törvény szabályozza33. A törvény hatálya alá tartozó szlovákiai közbeszerzések során alkalmazandó alapelveket az 1. § (2) bekezdése határozza meg a következők szerint: átláthatóság, egyenlő bánásmód, valamint a pályázók és az érdekeltek közötti diszkrimináció tilalma, gazdaságosság és a piaci verseny tiszteletben tartása a pénzügyi eszközök kihelyezése során. A 3. § továbbá kimondja, hogy amennyiben a törvény személyi hatálya alá tartozó, a 4. §-ban meghatározott szervezet közérdekű szolgáltatások ellátására vonatkozó különleges vagy kizárólagos jogot biztosít a törvény hatálya alá nem tartozó természetes vagy jogi személy számára, szerződésben vagy egyéb okiratban rögzítenie kell, hogy áruszállításra vonatkozó szerződés harmadik személyekkel történő megkötése esetén ez a személy köteles betartani az állampolgárság szerinti diszkrimináció tilalmának elvét. A törvény alanyi hatályát a „beszerző"34 fogalmát meghatározó 4. § állapítja meg. E szerint a törvényben meghatározott eljárás keretében kötelesek teljesíteni a beszerzéseiket a következő szervezetek: a Szlovák Köztársaság képviseletében eljáró államigazgatási szerv, illetve állami ügyeket ellátó szerv vagy hivatal; a község vagy magasabb szintű területi egység; a közjog szabályozási körébe tartozó egyéb szervezet; jogi személyek olyan egyesülete.

33 Zákon c. 523/2003 Z. z. z 24. októbra 2003 o verejnom obstarávaní a o zmene zákona c. 575/2001 Z. z. o organizácii cinnosti vlády a organizácii ústrednej srtátnej správy v znení neskorsích predpisov. 34

Obstarávatel.

82

Ugyancsak az adott törvény alapján kell eljárnia a szerződéses partner kiválasztása során az olyan természetes vagy jogi személynek, amely részére a fentiekben definiált beszerző biztosítja a pénzügyi eszközök több mint 50%-át a következő tevékenységekre: • a törvény 2. számú melléklet építőipar csoportjában felsorolt munkák, valamint kórházak, sportlétesítmények, rekreációs létesítmények, iskolák, egyetemek építésével kapcsolatos munkák, és igazgatási célú építkezések; • a munka teljesítésére vonatkozó szerződésekkel kapcsolatos szolgáltatások. Az alanyi hatály kiterjed a vízügyi, energetikai, közlekedési és távközlési ágazatban működő beszerzők külön definiált csoportjára is. A közbeszerzési kötelezettség nem terjed ki az olyan szerződések megkötésére: • amelyek tárgyát titkosított tény képezi, vagy amelyek teljesítése során különleges biztonsági óvintézkedéseket kell foganatosítani, összhangban az általánosan kötelező jogszabályokkal vagy igazgatási rendelkezésekkel, vagy ha azt a Szlovák Köztársaság alapvető biztonsági érdekei teszik szükségessé; • amelyekre egyéb eljárási és szerződéskötési szabályok vonatkoznak egy adott projekt közös megvalósításáról és felhasználásáról szóló nemzetközi szerződés alapján (a törvény rögzíti, hogy a Szlovákia és az EU egy vagy több tagországa között létrejövő ilyen szerződéseket be kell jelenteni az Európai Bizottságnak); • amelyek külföldi haderő Szlovákia területén történő állomásozásáról szólnak nemzetközi szerződés alapján; • amelyek nemzetközi szerződés által megállapított eljárásnak felelnek meg; • amelyeket a szlovák Honvédelmi Minisztérium vagy a hatáskörébe tartozó szervezet köt meg fegyver, lőszer vagy katonai anyagok gyártásával vagy kereskedelmével kapcsolatban; • amelyek tárgyát rádió- és televízió-műsoroknak rádió- és televíziótársaságok által történő beszerzésével, gyártásával és koprodukciójával kapcsolatos szolgáltatások képezik; • amelyek tárgyát a rádió- és televízió-közvetítések közvetítési idejével kapcsolatos szolgáltatások képezik; • amelyek tárgyát vezetékes, felszíni vagy műholdas eszközzel nyújtott hang- és adatátviteli távközlési szolgáltatások képezik; 83

• amelyek döntőbírósági, választottbírósági ügyekkel vagy békéltető eljárásokkal kapcsolatosak; • amelyek tárgyát értékpapírok kibocsátásával, eladásával, vételével és átruházásával össze-függő pénzügyi szolgáltatások képezik; • amelyek tárgyát a Szlovák Nemzeti Bank által ellátott tevékenység képezi; • amelyek tárgyát olyan kutatási és fejlesztési szolgáltatások nyújtása képezi, amelyekből nem kizárólag a beszerzőnek származik előnye a saját céljaira történő felhasználásuk esetén, feltéve, hogy az ilyen szolgáltatást teljes egészében a beszerző finanszírozta; • amelyek tárgyát ingatlan vagy azzal összefüggő jogok tulajdonszerzése vagy bérlete képezi; • amelyek tartalma munkaviszony vagy hasonló munkavégzésre irányuló jogviszony keletkezésére, módosítására vagy megszüntetésére terjed ki; • amelyek tárgyát olyan áru beszerzése, munka teljesítése vagy szolgáltatás nyújtása képezi, amelynek hozzáadottérték-adó nélküli ára alacsonyabb, mint a 16. § (5) bekezdésében meghatározott értékhatárok (áru esetén max. 250 000 SKK/év, munka esetén max. 500 000 SKK/év). A közbeszerzés alóli további kivételeket rögzítenek a vízügyi, energetikai, közlekedési és táv-közlési tevékenységek fogalomkorét szűkítő, valamint a fenti ágazatokban működő beszerzők külön definiált csoportját mentesítő rendelkezések. A közbeszerzési eljárás módjai a következők:
nyilvános pályázat;
szűkebb pályázat;
tárgyalásos eljárás nyilvánosságra hozatallal;
tárgyalásos eljárás nyilvánosságra hozatal nélkül;
ajánlatok pályázata. Az utóbbi módszer, vagyis az ajánlatok pályázata szerződéskötési kötelezettség nélküli eljárásként, avagy a szerződés megkötésére irányuló eljárás önálló részeként kerül alkalmazásra, különösen a területfejlesztés és az építészet terén, melynek során egy e célra összehívott bizottság hozza meg a döntést, díj odaítélésének lehetőségével A közbeszerzési eljárás két általános módja a nyilvános pályázat, illetve a szűkebb pályázat.

84

A nyilvános pályázat esetén a pályázók száma nem kerül korlátozásra, míg a szűkebb pályázatnál a beszerző korlátozhatja a pályázók számát, amely nem lehet kevesebb, mint öt és több, mint húsz, és ebben az eljárásban értelemszerűen csak a beszerző által meghívott pályázók vehetnek részt. A közösségi értékhatár alatti és az azt meghaladó beszerzések szabályozásában a legfontosabb különbség az, hogy az utóbbi esetben a beszerző köteles meghirdetni a közbeszerzést az Európai Unió hivatalos Lapjában is, és csak azután jelentetheti meg a hirdetést az országos és regionális sajtóban vagy egyéb helyen, miután kibocsátották az azt tartalmazó uniós közlönyt. Hasonló szabály vonatkozik a közbeszerzési eljárás eredményeinek kihirdetésére, illetve az Európai Unió közlönyében történd közzétételére. Az általános, illetve a már ismertetett rendelkezéseken túlmenően a törvény lényegében nem állít fel különleges intézkedéseket a nemzeti piac védelme, a korrupció megelőzése, az eljárás gyorsítása és az átláthatóság, nyilvánosság biztosítása érdekében. Az európai piac védelmét szolgálja az a rendelkezés, amely alapján abban az esetben, ha az ajánlatban feltüntetett beszerzési ár több mint 50%-át olyan országból származó termékek alkotják, amellyel az Európai Közösség nem kötött két- vagy többoldalú, a saját termelői számára az egymás piacára való kölcsönös hozzáférést biztosító szerződést, a beszerző jogosult kizárni az ilyen ajánlatot [44. § (l) bek.]. Az eljárás gyorsítása tekintetében pedig a 71-77. § rendelkezik az egyszerűsített eljárásokról, amelyekre 500 000, illetve 250 000 SKK érték alatti beszerzések esetén van lehetőség. A közbeszerzések területén eljáró központi államigazgatási szerv a Közbeszerzési Hivatal. A hivatal önálló jogi személyiséggel rendelkező költségvetési intézmény, pozsonyi székhellyel. Hatásköre: a közbeszerzések koncepciójának kidolgozása, a közbeszerzések területén meghatározott állami feladatok ellátása, a közbeszerzések felügyelete, évenkénti beszámoló elkészítése a törvényhozás részére, értékhatárok megállapítása, közbeszerzési közlöny kiadása, nem időszaki kiadványok kiadása, vállalkozók nyilvántartásának vezetése, szakképzési és átképzési programok előkészítése, közbeszerzési jogosultsággal rendelkezők nyilvántartásának vezetése és igazolások kiállítása, módszertani iránymutatás a közbeszerzések résztvevői számára, bírságok kiszabása, a törvényben meghatározott egyéb feladatok ellátása.

85

A hivatal élén az elnök, valamint egy alelnök áll. A jogorvoslati eljárások során eljáró, a hivatal által kijelölt bizottság a törvényben meghatározott értékhatár fölötti beszerzések esetén legalább öttagú, amelynek elnöke és legalább két tagja a hivatal alkalmazottja kell legyen, az értékhatár alatti beszerzések esetén pedig legalább háromtagú, és ekkor az elnökén kívül legalább egy tagnak a hivatal alkalmazottjának kell lennie. A bizottságok elnökét és tagjait a hivatalvezető elnök jelöl ki. Lengyelország A lengyel közbeszerzési törvény 1994. június 10-én született meg, célja egy egységes közbeszerzési rendszer kialakítása és egy precízen megfogalmazott jogi keret megalkotása volt. A jogszabály megalkotásával egy időben létrehozták a Lengyel Közbeszerzési Hivatalt, amely 1995. január 1-jén kezdte meg működését. A törvény alapvető elve a tisztességes szabad verseny biztosításának a kötelezettsége. További elvekként említi a törvény a pályázók egyenlő elbírálását, a teljes és szabad versenyt, valamint az információkhoz való hozzájutás egyenlőségét. A törvényt 2001-ben kétszer is módosították. A változások főleg az általános definíciók, a közüzemi beszerzések, a kivételek, a kiválasztás kritériumai és a közzététel körét érintették. Az alapelvek tekintetében a törvény a következőket határozza meg: • • • • • • •

a közbeszerzési eljárások átláthatóságának elve; a szabályok stabilitásának követelménye; a verseny elősegítése; a javak gazdaságos felhasználása; a pályázók egyenlő elbírálásának elve; egyértelmű követelmények a részvétel során; egyértelmű követelmények a pályázatok odaítélése során.

86

A törvény hatálya az alábbi szerződésekre terjed ki: • árubeszerzési, szállítási közbeszerzések; • szolgáltatási közbeszerzések; • építési munkavégzésre irányuló szerződések. Az alkalmazás területe számos közbeszerző szervre terjed ki, amelyeket részletesen meghatároz a törvény. Így ide tartoznak az állami gazdasági szektorban tevékenykedő szervek, például a közigazgatási szervek, a bíróságok, az önkormányzatok, az állami egyetemek, az állami egészségügyi intézmények, a közszolgálati rádió és TV, különböző alapok, társaságok, közalapítványok, állami ügynökségek és más olyan szervezetek, amelyek közbeszerzéseik több mint 50%-át állami alapokból, vagy a fentebb említett állami szervek útján finanszírozzák. A következő tevékenységet végző szervezetek is a törvény hatálya alá esnek: földgáz, kőolaj, barnakőszén stb. feltárásával, kitermelésével és továbbításával foglalkozó társaságok, a repülőterek, kikötők kezelésével foglalkozó szervezetek, közüzemi szolgáltatók, akik az ivóvíz, fűtés, gáz előállításával, szállításával és továbbításával foglalkoznak, a tömegközlekedési vállalatok, és a telekommunikációs hálózatokat működtető cégek. Észtország Az észt Parlament által 2000. október 19-én fogadta el az észt közbeszerzési törvényt. A törvény több alapelvet határoz meg, úgymint a személyekkel szembeni egyenlő bánásmódról szólót, amely szerint az ajánlatkérő köteles a közbeszerzési eljárásban szereplő valamennyi személyt egyenlő bánásmódban részesíteni. További alapelv a közbeszerzési szerződés megkötésére irányuló szándék szükségessége. Az ajánlatkérő csak abból a célból tehet közzé ajánlati felhívást, hogy a pénzügyi forrásokat racionálisan és gazdaságosan vonja be, s hogy az eljárás közbeszerzési szerződés megkötésével záruljon.

87

A titoktartás elve alapján pedig - amennyiben a törvény más-ként nem rendelkezik - az ajánlatkérő nem tárhat fel olyan információkat, amelyek az ajánlattevőktől vagy az ajánlatot benyújtó személyekre vonatkozólag üzleti tevékenységükkel kapcsolatban jutott tudomására, az ajánlattevők pedig nem tárhatják fel az ajánlatkérő üzleti tevékenységére vonatkozó információkat. Az észt közbeszerzési törvény szerint a közbeszerzés tárgyi hatálya alá tartozik az áruk beszerzése, építési munkák és kapcsolódó szolgáltatások nyújtása, építési munkára vonatkozó koncesszió adása. Ugyancsak e körbe tartozik az állami szervek, az Észt Nemzeti Bank, a városi vagy vidéki önkormányzatok, vagy helyi önkormányzati szervek által történő áruvásárlás vagy szolgáltatásnyújtás, illetve az Észt Nemzeti Bank által a rá vonatkozó törvény 2. szakasza szerinti feladatok ellátása érdekében történő áruvásárlás vagy szolgáltatásnyújtás. Ugyancsak a közbeszerzések tárgyát képezik Észtországban az egészségügyi ellátásokra irányuló szerződések, kivéve az egészségügyi termékekre, az orvosi technológiákra és a rájuk vonatkozó jogokra irányuló szerződés-kötést. Az alanyi kört a törvény az ajánlatkérő tekintetében rendkívül hosszan és kimerítően tárgyalja, míg az ajánlattevők esetében rövidebb és tömör felsorolással él. Eszerint ajánlatkérő lehet elsősorban bármely állami szerv, városi vagy vidéki önkormányzat vagy azok szervei, a közjog hatálya alá tartozó személy vagy annak szerve. Ajánlatkérőként szerepelhet továbbá a közbeszerzési eljárásban a társaságnak nem minősülő közjogi jogi személy, amelynek valamennyi alapítója vagy tagja, együttesen vagy elkülönülten az állam, helyi önkormányzat vagy közjogi jogi személy. Ugyanígy társaságnak nem minősülő magánjogi jogi személy, amelynek tőkéjét több mint 50%-ban az állam, helyi önkormányzat vagy valamely közjogi jogi személy jegyzi, avagy amely felügyeleti szervének vagy vezetésének több mint felét együttesen vagy elkülönülve a fenti szervek nevezik ki. Ajánlatkérő lehet egy vállalkozás, ha az államtól, helyi önkormányzattól vagy a fenti szervek valamelyikétől építési munkára vonatkozó koncessziót nyert el, s ezen koncesszió alapján közbeszerzési eljárást hirdet, avagy ha a vállalkozás adott eljárással kapcsolatos tevékenységét vagy össztevékenységét több mint 50%-ban az említett szervek finanszírozzák, avagy az állam vagy helyi önkormányzat akár közvetlenül, akár más szerv útján a vállalkozás szavazatainak több mint 50%-val rendelkezik, vagy tőkéjét több mint 50%-ban jegyzi. 88

Ajánlatkérő lehet egy vállalkozás akkor is, ha az állam vagy helyi önkormányzata versenytörvény rendelkezései alapján különleges vagy kizárólagos jogokkal ruházta fel, s ezen jogok gyakorlásához árubeszerzés, szolgáltatás nyújtása vagy építési munkák kifejtése szükséges, avagy amennyiben az állam, helyi önkormányzat vagy egyéb helyi szerv közvetlenül vagy más szervek útján a vállalkozásban a szavazatok több mint 50%-val rendelkezik, illetve tőkéjének több mint ötven százalékát jegyzi, s a vállalkozás tevékenységi köre tartós hálózatok kialakítása vagy ennek megszervezése, mely hálózatok víz, gáz, elektromosság vagy termálenergia közérdekű előállítását, szállítását, továbbítását vagy elosztását szolgálja, vagy egy meghatározott földrajzi terület használatára, energiahordozók kiaknázására, vagy légi, avagy vízi szállítóvállalatok számára reptér, kikötő vagy egyéb terminál kialakítására irányul. Ehhez a tevékenységhez kapcsolódhat az ilyen és hasonló hálózatok működtetése annak érdekében, hogy a lakosság igénybe vehesse a trolibuszjáratokkal, távolsági buszjáratokkal és villamosjáratokkal kapcsolatos szolgáltatásokat, illetve a kapcsolódó kábelrendszerek és gépi mechanizmusok működtetése, illetve közérdekű távközlési hálózatok kiépítése vagy működtetése egy vagy több távközlési szolgáltatás biztosítása érdekében. Az észt törvény ugyancsak nagyon széles kivételi kört határoz meg, felsorolva, mely esetekben nem köteles az ajánlatkérő a törvényben lefektetett eljárási rendet követni. Így, ha a közbeszerzésre vonatkozó eljárások pontos betartása államtitok felfedéséhez vezetne, ha a víz-, gáz-, elektromos energia és termálenergia szolgáltatások nyújtására csak egyetlen személy képes, valamint fegyverek, lőszer, hadi- és kiképző felszerelések beszerzése, békéltetési és választottbírósági eljárásra irányuló megállapodás esetén. Úgyszintén nem köteles az ajánlatkérő az előírt eljárásnak eleget tenni értékpapírok vagy más pénzügyi eszközök adása-vételére, átruházására, illetve kibocsátására irányuló pénzügyi szolgáltatások, avagy az észt Nemzeti Bank által nyújtott pénzügyi szolgáltatások esetén. Az Észt Nemzeti Bank nem köteles továbbá a közbeszerzési eljárás szabályait követni, amennyiben szerződéskötése áruvásárlásra, a bank biztonságát növelő vagy a közzétételre nem kerülő információk bizalmasságáról szóló előírások betartására vonatkozik.

89

A kivételi körbe tartozik továbbá a tudományos kutatás, hacsak az ajánlatkérő nem kizárólag saját érdekében és saját tevékenységei céljaira használja fel a kutatás eredményeit, ugyan - í gy ingatlanok, azok felépítményei, részei, avagy az ezekre vonatkozó jogok beszerzése, műsorszolgáltató szervezetekkel műsorok koprodukciójára, előállítására, kifejlesztésére, kapcsolódó szükséges eszközök beszerzésére, mindezek részfeladataira, illetve a műsoridőre irányuló megállapodás esetén. Ezen kivételi körbe tartozik továbbá a munkaszerződés létesítése, olyan szolgáltatásokra irányuló felhívás, melyekre ajánlatkérő valamely kapcsolt vállalkozásával állapodik meg, áruértékesítés, építési munkák és vagy kapcsolódó szolgáltatások esetén, ha a közbeszerzési szerződésben ajánlatkérőként a koncesszió-tulajdonos szerepel, s a pályázat elnyerése érdekében a koncesszió-tulajdonos által az ajánlat mellékletében feltüntetett személy lép fel. A törvény hosszasan folytatja a felsorolást, így ide sorolja a muzeális tárgyakat, a média-adatbankokat vagy az azok használatára vonatkozó engedélyeket, egyéb nyilvántartások értékesítését, amelyek összértéke kevesebb, mint a törvény 16. szakaszában megjelölt nemzetközi küszöbérték, s amennyiben az értékesítő múzeum, könyvtár vagy levéltár, a könyvvizsgálatokat, amelyek célja az állami felügyelet ellátása, amennyiben az állami szerv törvényi felhatalmazás alapján nyerte el a felügyelet jogát. Az észt közbeszerzési törvény a jogorvoslattal, illetve a felülvizsgálati eljárással kapcsolatos rendelkezései a következőkben foglalhatók össze: A közbeszerzési eljárásra való meghívással, avagy az eljárás megindulásáról szóló hirdetmény': közzétételével, az ajánlati felhívással, az ajánlatkérőnek a jelentkezők alkalmasságára vonatkozó. döntéseivel, a részvételi jelentkezések elutasításával, az ajánlattevők rájuk vonatkozó követelményeknek való megfelelőségével, az ajánlatok elutasításával vagy megfelelőnek nyilvánításával kapcsolatos kifogásokat az Észt Közbeszerzési Hivatalhoz kell benyújtani. A kifogásokat azt követő hét munkanapon belül kell benyújtani, hogy adott személy tudomást szerez, avagy tudomást szerezhetett volna a jogsértésről vagy más jogos érdekeinek megsértéséről. Az ajánlati felhívással kapcsolatos kifogásokat a bontási eljárást megelőzően kell benyújtani

90

A kifogásokat írásban kell benyújtani, s azoknak tartalmazniuk kell a benyújtó személy, illetve az ajánlatkérő nevét, címét (székhelyét) és egyéb adatait, az eljárásról való értesítő közzétételét tartalmazó hirdetmény tartalmát, az ajánlati felhívás avagy azon irat tartalmát, amellyel szemben a kifogást benyújtották, s annak leírását , hogy a kifogást benyújtó személy milyen tényekre alapozza a jogsértés megtörténtét. Tartalmazni kell továbbá a kifogást benyújtó személy kérelmének elbírálására vonatkozó határozott kérelmét, s a kifogáshoz csatolt iratok pontos listáját. A kifogást be-nyújtó személynek a kérdéses közbeszerzési eljárással kapcsolatos rendelkezésére álló és a kifogás tárgyát képező információkat közölnie kell a Hivatallal, s igazolnia kell a vonatkozó eljárási illeték befizetését. Összegezés Amint az az eddig elmondottakból is megállapítható, az uniós tagállamok, legyenek azok „régiek”, vagy újonnan csatlakozottak, közbeszerzési gyakorlata vonatkozásában nincsenek markáns eltérések, hiszen mindannyian ugyanabból az irányelvi környezetből merítenek – kötelező érvénnyel. A megfigyelhető különbségek inkább a közösségi értékhatár alatti beszerzésekre vonatkozó eljárási rendre nézve állapíthatóak meg, illetve láthatóan a jogorvoslati irányelv is többféle adaptációt eredményezett az egyes tagállamok részéről. Ami az alapelvek érvényesülését illeti, azok fontos elemei a közbeszerzési gyakorlatnak, hiszen az egyes nemzeti jogokban már létező alapelveket a közösségi jog összefogja – mivel részben maga is a tagállamok jogi konstrukcióiból táplálkozik – illetve hozzáteszi a speciálisan csak az acquisban jelenlévő követelményeket, és e két elemből tevődnek össze az egyes országok szabályozási elemei. A magyar szabályozást tekintve levonhatjuk azt a következtetést, hogy jól körülhatárolt rendszerbe rendezi a közbeszerzések lefolytatását, eljárási rendjében a nemzeti rezsimben is a közösségi jogban foglaltakból indul ki, ugyanakkor – összevetve néhány tagállam vonatkozó jogszabályi környezetével - helyenként sokkal szigorúbb az uniós átlagnál, ami gyakori kritika is a törvénnyel szemben, és amint arra a későbbiekben bővebben is kitérünk, helyenként a rugalmas és hatékony alkalmazás korlátját is jelenti. 91

4.

Magyarország csatlakozását követő közbeszerzési sajátosságai – a közbeszerzési törvény rendszere

szabályozás

4.1. A 2003. évi CXXIX. törvényről általában A 2003. évben elfogadott közbeszerzési törvénnyel lezárult egy periódus, amelyet a közbeszerzések intézményrendszerének kialakulása, a közbeszerzési gyakorlat elterjedése, illetve a jogharmonizáció megvalósítása jellemzett. Az új jogszabály megalkotásának célja kettős volt: egyrészt biztosítani kívánta az Európai Unió vonatkozó irányelveivel való összhangot, másrészt figyelembe vette a korábbi Kbt. alkalmazása során felmerült tapasztalatokat. Ami a közösségi acquis átvételét illeti, megemlítendő, hogy az Európai Unióban is folyamatosan napirenden van a közbeszerzések szabályozásának felülvizsgálata. A Közösség még 1998-ban elhatározta, hogy miután az irányelvek nem váltották be maradéktalanul a hozzájuk fűzött reményeket, azok mielőbbi módosítása szükséges. Az eredeti elképzeléshez képest jelentős késéssel, 2003. év végén jutottak egyezségre a jogalkotásért felelős intézmények az új közbeszerzési irányelvek végleges változatában, de a módosítás lényeges elemei már évekkel ezelőtt ismertek voltak. Az Európai Bizottság illetékes Főigazgatósága ugyanakkor e körülmények ellenére is minden csatlakozó ország figyelmét felhívta arra, hogy a nemzeti szabályozást kizárólag a hatályos irányelvekhez lehet igazítani. Ebből következően 2005. végéig újból át kellett tekinteni az új magyar közbeszerzési törvényt, és végre kellett hajtani a szükséges módosításokat. E folyamat eredménye lett a Kbt. Legújabb módosítása, amely 2006. január 15-én lépett hatályba. Az Európai Unióban a Bizottság a belső piac működését – köztük a közbeszerzéseket is – folyamatosan értékeli, és három évre szólóan stratégiát alakít ki. Ez az ún. Belső Piaci Stratégia EU-szinten a gazdaságpolitikai koordináció eszköztárának egyik központi eleme. Köztudott, hogy az Unióban folyamatosan napirenden van a közbeszerzések hatékonyságának kérdése, beleértve az egységes közbeszerzési piac kialakulása korlátjainak vizsgálatát és az információs társadalom által támasztott új követelményeknek történő megfelelést is.

92

A 2003-ban összeállított Belső Piaci Stratégia megállapítja, hogy a jogilag egységesnek tekinthető piacon a gyakorlatban mégsem realizálódnak a várt előnyök. A határon túli részvétel – mind a tagállamok közötti, mind a harmadik országok tekintetében – mérsékelt, a közbeszerzés nem kellően hatékony, a korábbi ambiciózus célkitűzésekkel szemben pedig az elektronikus közbeszerzés csak lassan hódít teret. Mindez elsősorban arra ösztönzi a Bizottságot, hogy további lépéseket sürgessen, elsősorban az új irányelvek végrehajtásának kikényszerítése és az elektronikus közbeszerzés terén akcióprogram kidolgozása tekintetében. A Belső Piaci Stratégia megállapítja, hogy „a közbeszerzés egyszerűen annyira fontos az európai gazdaságnak, hogy nem hagyható a helyzet változatlanul”. Az elektronikus közbeszerzés előmozdítása érdekében létrejött, a Közbeszerzési Tanácsadó Bizottság mellett működő Elektronikus Munkacsoport sem tudott eddig jelentős eredményeket felmutatni, miután igen összetett feladatot jelent az egyes tagállamokban már működő, különböző felépítésű elektronikus beszerzési struktúrák egységesítése. Jól látható tehát, hogy az EU célkitűzései nem teljesültek minden tekintetben, s mindez arra enged következtetni, hogy az irányelvcsomag elfogadásával az 1998-ban megkezdett folyamat még nem zárult le. Újabb lépések megtétele szükséges, amelyekben immár Magyarországnak is aktívan részt kell vállalnia. A jogi keretek felülvizsgálata a jogorvoslati irányelvek áttekintésével folytatódik. Az Európai Bizottság által ennek megalapozása érdekében megkezdett információ- és tapasztalatcserében már hazánk is részt vesz. Az Állami Számvevőszék vizsgálatai alapján megállapítható, hogy hazánkban sem az eljárások dokumentáltsága, sem a felelősségi körök egyértelmű tisztázása nem érte el azt a kívánatos szintet, mely a hatékony belső ellenőrzés alapfeltétele. A belső ellenőrzés hiányosságait a Közbeszerzési Döntőbizottság tapasztalatai is alátámasztották. Az új törvény az e téren tapasztalt hiányosságok megszüntetése érdekében egyértelmű rendelkezéseket fogalmazott meg.

93

A korrupció elleni küzdelem nem nélkülözheti a jogalkalmazói szemlélet és a társadalmi hozzáállás megváltoztatását sem, mely tekintetében az oktatás és a képzés erősítése kap kiemelt szerepet. A szabályozás új eleme többek között, hogy 2005. január 1-jétől az Európai Uniós közbeszerzési értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű eljárásokba kötelező bevonni hivatalos közbeszerzési tanácsadót.

4.2 A közbeszerzési törvény rendszerének áttekintése

Az új Kbt. immáron négy alapvető eljárási fajtát szabályoz: nyílt, meghívásos és tárgyalásos eljárást, illetve a versenypárbeszédet. Előzetesen két fő szabályt érdemes kiragadni az eljárási fajtákra vonatkozó rendelkezésekből. Az egyik az, hogy tárgyalásos eljárást csak akkor lehet alkalmazni, ha azt a törvény kifejezetten megengedi. A másik lényeges szabály pedig az, hogy az eljárás megindítását követően egyik eljárási fajtáról a másikra nem lehet áttérni. E három csoporton belül az egyes közbeszerzési eljárási fajtákat az új Kbt. szabályozási szintenként külön-külön szabályozza, azonban a könnyebb érthetőség érdekében a számos eljárási fajtát annak alapján lehet csoportosítani, hogy azok milyen tipikus feladatok elé állítják az ajánlatkérőt. A közbeszerzési eljárások az eljárási szabályok elemei alapján tehát a következő három nagyobb csoportra oszthatók: •

egy szakaszból álló eljárások;

•

két szakaszból álló eljárások;

•

speciális eljárások.

Először az egy szakaszból álló eljárások fontosabb részletszabályait foglalom össze. Az egy szakaszból álló eljárások lényege, hogy az ajánlatkérő egyszerre vizsgálja meg az ajánlattevők szerződés teljesítésére vonatkozó alkalmasságát és a benyújtott ajánlat megfelelőségét, és egy szakaszban hozza meg az eljárást lezáró döntését. A nyílt eljárás ez a leggyakrabban - közel 80 %-ban - alkalmazott eljárási fajta. Lényege, hogy az eljárást megindító felhívásra bárki szabadon nyújthat be ajánlatot, azonban mind az ajánlatkérő, mind az ajánlattevők fő szabály szerint kötve vannak a kiírási feltételekhez, illetőleg az ajánlat tartalmához – ezt nevezzük ajánlati kötöttségnek.

94

Ennek megfelelően nyílt eljárás alkalmazása esetén az ajánlatkérő fő szabályként nem tárgyalhat az ajánlattevőkkel, hanem az ajánlatot a benyújtás időpontja szerinti formában és tartalomnak megfelelően köteles értékelni. Ez alól kivétel, hogy a nemzeti értékhatárokat elérő - de a közösségi értékhatárok alatti - beszerzések esetén az ajánlatkérő nyílt eljárásban is tárgyalhat legfeljebb az első három legkedvezőbb ajánlatot benyújtó ajánlattevővel, feltéve, hogy a beszerzés megvalósítására meglévő fedezet alapján a legkedvezőbb ajánlat nem elfogadható, vagy ha nem a legkedvezőbb ajánlat a legolcsóbb a kiírási feltételek szerint. Ami a hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárást illeti, a tárgyalásos eljárás lényege, hogy nem érvényesül sem az ajánlatkérő, sem az ajánlattevők oldalán az ajánlati kötöttség, hanem a felek közötti tárgyalások során a kiírási feltételek és az ajánlat tartalma is - nem korlátlanul, de - módosítható. A hirdetmény közzététele nélküli eljárásban nem bárki, hanem csak az ajánlatkérő által ajánlattételre felkért ajánlattevők vehetnek részt. Emellett az eljárási határidők meghatározása során is lényegesen nagyobb szabadsága van az ajánlatkérőnek a nyílt vagy meghívásos eljáráshoz képest. A fenti „könnyítések” miatt azonban ez az eljárás csak a törvényben meghatározott, rendkívül szigorú feltételek fennállása esetén alkalmazható kizárólagos jogok megléte, rendkívüli sürgősség stb. A két szakaszból álló eljárások lényege, hogy az első, részvételi szakaszban - mely nyilvánosan közzétett részvételi felhívással indul - az ajánlatkérő kizárólag a jelentkezők szerződés teljesítésére való alkalmasságát vizsgálja, azonban e szakaszban a megvalósításra ajánlat nem tehető. Az első szakaszra bárki jelentkezhet, melyet az új Kbt. az adott eljárási fajtától függően részvételi jelentkezésnek, jelentkezésnek vagy szándéknyilatkozatnak hív. A második szakaszban már csak azok - az első szakaszban érvényes jelentkezést benyújtó, alkalmasnak minősített jelentkezők - vehetnek részt, akiket az ajánlatkérő az első szakasz alapján ajánlattételre felkér, a közvetlenül nekik megküldött felhívással.

95

A második szakaszban a felkértek benyújtják a beszerzés megvalósítására vonatkozó ajánlatukat, melyeket az ajánlatkérő - ha erre az eljárás lehetőséget ad, a tárgyalásokat követően - elbírál és az ajánlatok alapján meghatározza az eljárás nyertesét. A kétszakaszos eljárások egyike az úgynevezett meghívásos eljárás. A meghívásos eljárás lényegét tekintve sok tekintetben hasonló a nyílt eljáráshoz, mivel a meghívásos eljárásban a nyílt eljárással egyezően érvényesül az ajánlati kötöttség, azaz tárgyalásra nincs mód. Eltérés a nyílt eljáráshoz képest, hogy nem minden jelentkező tehet ajánlatot, hanem csak azok, akiket az első szakasz alapján az ajánlatkérő ajánlattételre felkér, azaz meghív. Ami a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárást illeti, a két szakaszból álló eljárásoknak a korábban ismertetett közös szabályaival egyezően ezen eljárásnál is az első szakaszra bárki jelentkezhet, és az ajánlatkérő a jelentkezők közül választja ki, hogy kikkel fog tárgyalni a második szakaszban. A második szakasz lényegét tekintve a hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárással egyezik meg, azaz a felek a feltételekről szabadon tárgyalnak. A jogalkotó a nyílt eljárást teljes részletességében szabályozta, míg a másik kettő eljárási fajta tekintetében azt a megoldást választotta, hogy ezek tekintetében nem adott külön teljes részletességű szabályokat, hanem reájuk a nyílt eljárás szabályait kell megfelelően alkalmazni. Összeszámolva az új Kbt. szerinti közbeszerzési eljárásokat megállapítható, hogy elvileg 72 különböző eljárás kerülhet lefolytatásra. Az Kbt. pontosan meghatározza, hogy az eddigiekben bemutatott eljárásfajták mely esetekben alkalmazhatóak. Ezek a leggyakrabban alkalmazott eljárásfajták, amelyek mellett azonban több más, speciális eljárásfajta létezik, melyeket csak szűkebb körben kell alkalmazni35. Magán a Kbt.-n túl, mindenképpen szólni kell a fontosabb végrehajtási jogszabályokról, melyek ugyan szorosan nem kapcsolódnak a dolgozat témájához, mégis a teljesség kedvéért álljanak itt.

35

Az egyes eljárási típusok táblázatba foglalt bemutatását, valamint a főbb eljárások időigényét ld. a tanulmány 1. számú mellékletében részletesen.

96

• 34/2004. (III. 12.) Korm. rendelet a közbeszerzési és tervpályázati hirdetmények megküldésének és közzétételének részletes szabályairól, a hirdetmények ellenőrzésének rendjéről és díjáról, valamint a Közbeszerzési Értesítőben történő közzététel rendjéről és díjáról; • 130/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök közbeszerzésének részletes és sajátos szabályairól; • 137/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet a tervpályázati eljárások részletes szabályairól; • 143/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet az államtitkot vagy szolgálati titkot, illetőleg alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdeket érintő vagy különleges biztonsági intézkedést igénylő beszerzések sajátos szabályairól (Módosította: 248/2004. (VIII. 27.) Korm. rendelet); • 162/2004. (V. 21.) Korm. rendelet az építési közbeszerzésekkel kapcsolatos részletes szabályairól;

beruházások

• 167/2004. (V. 25.) Korm. rendelet a közbeszerzési eljárásokban elektronikusan gyakorolható eljárási cselekmények szabályairól és az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerről; • 168/2004. (V. 25.) Korm. rendelet a központosított közbeszerzési rendszerről, valamint a központi beszerző szervezet feladat- és hatásköréről (Módosította: 10/2005. (I. 19.) Korm. rendelet); • 228/2004. (VII. 30.) Korm. rendelet a védelem terén alapvető biztonsági érdeket érintő, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk beszerzésére, illetőleg szolgáltatások megrendelésére vonatkozó sajátos szabályokról; • 15/2004. (IV. 25.) IM rendelet a közbeszerzési és a tervpályázati hirdetmények, a bírálati összegezések és az éves statisztikai összegezések mintáiról; 97

• 19/2004. (IV. 28.) IM rendelet a közbeszerzésekre vonatkozó nómenklatúráról; • 29/2004. (IX. 8.) IM rendelet a hivatalos közbeszerzési tanácsadói tevékenység feltételét képező közbeszerzési gyakorlatra és annak igazolására vonatkozó szabályokról (Módosította: 33/2004. (XI. 10.) IM rendelet); • 30/2004. (IX. 8.) IM-PM együttes rendelet a hivatalos közbeszerzési tanácsadói tevékenység feltételét képező felelősségbiztosításra vonatkozó szabályokról (Módosította: 37/2004. (XI. 25.) IM-PM együttes rendelet); • 1/2004. (I. 9.) FMM rendelet a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódó, a munkavállalók védelmére és a munkafeltételekre vonatkozó tájékoztatási kötelezettség eljárási szabályairól és díjazásáról.

98

4.4. A Kbt. 2006. január 15.-től módosuló lényegesebb rendelkezései A 17/2004/EK, valamint a 18/2004/EK irányelvek előírásai arra kötelezik a magyar jogalkotót, hogy 2006. január 31.-ig ültesse át azok rendelkezéseit. Ennek eredményeként elkészült a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény átfogó módosítása, amellyel kapcsolatban az alábbi lényeges változások emelendők ki. Először is utalni kell az értékhatárokról, amelyek jelentősen módosultak, ezzel kapcsolatosan ld. jelen dolgozat…..mellékletét. Ezen túl, a közszolgáltatók és tulajdonosaik közötti viszonyt rendező 2/A. § módosult azzal hogy definiálja a nettó árbevétel fogalmát, illetve a szerződéskötés lehetőségét egy évről három évre növelte36.

36

„2/A. § (1) Nem minősül a 2. § (1) bekezdésének alkalmazásában szerződésnek az a megállapodás, amelyet a) a 22. § (1) bekezdése szerinti ajánlatkérő és az olyan, százszázalékos tulajdonában lévő gazdálkodó szervezet köt egymással, amely felett az ajánlatkérő - tekintettel a közfeladat, illetve a közszolgáltatás ellátásáért vagy ellátásának megszervezéséért jogszabályon alapuló felelősségére - a stratégiai és az ügyvezetési jellegű feladatok ellátását illetően egyaránt teljes körű irányítási és ellenőrzési jogokkal rendelkezik, feltéve, hogy b) a gazdálkodó szervezet a szerződéskötést követő éves nettó árbevételének legalább 90%-a az egyedüli tag (részvényes) ajánlatkérővel kötendő szerződés teljesítéséből származik. A szerződés teljesítéséből származik a szerződés alapján harmadik személyek részére teljesített közszolgáltatás ellenértéke is, tekintet nélkül arra, hogy az ellenértéket az ajánlatkérő vagy a közszolgáltatást igénybe vevő személy fizeti meg. (2) Az (1) bekezdésben foglaltak irányadóak akkor is, ha az (1) bekezdés a) pontja szerinti gazdálkodó szervezetben a tagsági jogot megtestesítő üzletrész, illetve részvény több, a 22. § (1) bekezdése szerint ajánlatkérőnek minősülő szervezet közös tulajdonában van; ebben az esetben jogaikat közös képviselőjük útján gyakorolják. (3) Az (1) bekezdésben foglaltak irányadóak akkor is, ha az (1) bekezdés a) pontja szerinti gazdálkodó szervezet tulajdonosa az állam; ebben az esetben az (1) bekezdés szerinti további feltételeknek a tulajdonosi jogokat gyakorló jogalany (miniszter vagy országos hatáskörű szerv vezetője esetén az általa irányított szerv) mint ajánlatkérő vonatkozásában kell fennállniuk. (4) Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a szerződés határozott időre, legfeljebb három évre köthető; a szerződés közbeszerzési eljárás mellőzésével akkor hosszabbítható meg, ha az (1) bekezdés szerinti feltételek teljesültek. (5) Az ajánlatkérő legalább háromévenként - független szakértő igénybevételével - hatáselemzés készítésére köteles, amelynek keretében megvizsgálásra kerülnek az (1) bekezdés szerinti szerződés teljesítésének tapasztalatai, így a közfeladat, illetve a közszolgáltatás ellátásával összefüggésben végzett gazdasági tevékenység minősége, hatékonysága (annak közvetett és közvetlen költségei), valamint az, hogy indokolt-e a 2. § (4) bekezdése szerinti önkéntes közbeszerzési eljárás lefolytatása.”

99

Ugyanakkor a lényegi problémán sajnálatos módon nem sikerült segíteni, amint azt a dolgozat későbbi részében kifejtem. Változtak a hivatalos közbeszerzési tanácsadó igénybevételére vonatkozó rendelkezések is, így a Kbt. a módosítást követően is kötelezővé teszi hivatalos közbeszerzési tanácsadó alkalmazását közösségi rezsimben, ugyanakkor különbséget tesz külső, és belső tanácsadó között. Ennek megfelelően a közösségi értékhatárt elérő vagy meghaladó értékű közbeszerzés, továbbá versenypárbeszéd alkalmazása esetén a nemzeti értékhatárt elérő vagy meghaladó értékű közbeszerzés esetében a közbeszerzési eljárásba az ajánlatkérő - kivéve a központosított közbeszerzés során ajánlatkérésre feljogosított szervezetet - a Közbeszerzések Tanácsa által vezetett névjegyzékben szereplő, hivatalos közbeszerzési tanácsadót köteles bevonni. Az Európai Unióból származó forrásból támogatott közbeszerzések esetében az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárásba független hivatalos közbeszerzési tanácsadót köteles bevonni, egyéb esetekben az ajánlatkérővel munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló hivatalos közbeszerzési tanácsadó is bevonható. A hiánypótlás kérdése különösen fontos jelentőséggel bír a közbeszerzési eljárások lebonyolítása során, hiszen nagy mértékben előseígti az egyes eljárások eredményes lebonyolítását és lezárását. A Kbt. – éppen a hiánypótlások körében enyhítést engedve - a módosítást követően lehetővé teszi, hogy – az ajánlatkérő rendelkezése szerint – az igazolásokat mindhárom rezsimben egyszerű másolatban is elegendő benyújtani. Előzőeken túl, a Kbt. a továbbiakban teljes körű, illetve részleges hiánypótlást különböztet meg, az alábbiak szerint. Az ajánlatkérőnek az ajánlati felhívásban rendelkeznie kell arról, hogy a közbeszerzési eljárásban a hiánypótlás lehetőségét biztosítja-e, továbbá milyen körben biztosítja azt. Az Európai Unióból származó forrásból támogatott közbeszerzésekre irányuló eljárások esetében az ajánlatkérő legalább egy alkalommal köteles biztosítani a hiánypótlás lehetőségét. Ha az ajánlatkérő teljes körben biztosította a hiánypótlás lehetőségét és az ajánlatok vizsgálata alapján ez szükséges, az összes ajánlattevő számára azonos feltételekkel lehetőséget biztosíthat a kizáró okokkal, az alkalmassággal kapcsolatos igazolások és nyilatkozatok, illetőleg az ajánlati felhívásban vagy a dokumentációban az ajánlat részeként benyújtásra előírt egyéb iratok utólagos csatolására, hiányosságainak pótlására, valamint egyéb, az ajánlattal kapcsolatos formai hiányosságok pótlására. 100

Ha az ajánlati felhívásban a hiánypótlást korlátozott körben tette lehetővé, a hiánypótlást ebben a körben biztosítja. A hiánypótlásról az ajánlatkérő egyidejűleg, közvetlenül, írásban köteles tájékoztatni az összes ajánlattevőt, megjelölve a határidőt, továbbá ajánlatonként a hiányokat. Az ajánlattevő a hiánypótlási felhívásban nem szereplő hiányokat is pótolhat, korlátozott hiánypótlás esetén az ajánlati felhívásban szereplő körben. A hiánypótlást követően az ajánlatkérő jogosult szükség esetén akár több alkalommal is újabb hiánypótlást elrendelni, ha a korábbi hiánypótlási felhívásban nem szereplő hiányt észlelt és ezt az ajánlattevő nem pótolta. Ha az ajánlatkérő több hiánypótlást biztosít, a korábban megjelölt hiányok a későbbi hiánypótlások során már nem pótolhatók. Fontos új szabálya a törvénynek, hogy a Kbt. 90. § (3) bekezdése közösségi rezsimben a nyílt eljárásban azonos ajánlati árak esetén bizonyos feltételekkel lehetővé teszi a sorsolást. Előzőek alapján tehát: „az ajánlatkérő jogosult közjegyző jelenlétében sorsolást tartani és a sorsolás alapján kiválasztott ajánlattevőt az eljárás nyertesének nyilvánítani, ha az ajánlatkérő a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatot kívánja kiválasztani, de a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást két vagy több ajánlat azonos összegben tartalmazza, illetve ha az ajánlatok bírálati szempontja az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása, de az összességében legelőnyösebb ajánlat a (2) bekezdés alkalmazásával sem állapítható meg.” Nemzeti rezsimben, nyílt eljárás esetén továbbra sincs lehetőség a sorsolásra, ilyenkor marad változatlanul a tárgyalásos módszer. Az irányelvekben foglaltaknak megfelelően új eljárási típust is bevezet a törvény, ami nem más, mint a versenypárbeszéd. Ennek megfelelően 2006. január 15.-től mind a közösségi, mind a nemzeti rezsimben új eljárási típus, a versenypárbeszéd került bevezetésre. A versenypárbeszéd egy olyan tárgyalásos eljárás, amelynek az a sajátossága, hogy az ajánlatkérő már beszerzési igényét is tárgyalás, konzultáció útján határozza meg, konkretizálja.

101

Az eljárás során az ajánlatkérő az eljárásba jelentkező és alkalmas összes résztvevővel tárgyalást folytat annak érdekében, hogy kialakítsák, meghatározzák a beszerzési igényeknek leginkább megfelelő egy vagy több alternatív megoldást, közbeszerzési műszaki leírást, egyéb szerződéses feltételeket, amelyek alapján aztán sor kerül a végső ajánlattételre. A Kbt. módosuló rendelkezéseire részletesebben a dolgozat megfelelő részeinél utalok. A jogi háttér ismertetése után a következő fejezetben rátérek az értekezés szempontjából legfontosabb ajánlatkérői kör, az önkormányzatok által a közbeszerzések terén végzett tervezési feladatok ismertetésére.

102

5. A közbeszerzések tervezése

5.1. Az önkormányzati pénzügyek és a tervezés általános összefüggései, a döntéshozás szabályozási szempontjai

A belső szabályozás és a pénzügyi és számviteli rend olyan eszközrendszer, amely segíti az önkormányzatokat, hogy képesek legyenek ellátni mindazon a feladatokat, amely a létüket és működésüket indokolja. A helyi önkormányzatok a kormányzás helyi szintjét jelentik, azaz azon feladatok tekintetében látják el a kormányzás feladatait, amelyek a lakosság közvetlen életkörülményeit jelentik. A megbízható pénzügyi irányítás rendszerének kialakítása elsősorban a kialakításért felelős önkormányzat – a döntéshozó képviselőtestület és a végrehajtó funkciót ellátó polgármesteri hivatal együttes - érdeke. A következő lista rövid áttekintést ad arról, hogy a különböző önkormányzatokkal kapcsolatban álló egyének, szervezetek milyen szempontok által vezérelve vizsgálják az önkormányzatok tevékenységét: Az önkormányzatok számára a legfontosabb célcsoport a helyi lakosság és a helyi gazdaság szereplői, akik számára bizonyítandó, hogy a rendelkezésére álló forintokkal a feltételek függvényében bölcsen és jó gazda módjára gazdálkodik az önkormányzat. Másképpen mindent megtesz annak érdekében, hogy minden járó bevételt beszed; minden az önkormányzati célokkal összhangban álló forráslehetőségnek utánajár és megpróbálja megszerezni, de csak a jogszerűség határain belül; csak olyan célokra fordít kiadásokat, amelyek a helyi konszenzussal kialakított, helyi feladat-ellátási elképzelésekkel összhangban vannak, s olyan módon szervezi tevékenységét, hogy a bölcs költekezés – hatékonyság és gazdaságosság – folyamatosan érvényesüljön. Emellett úgy működik, hogy a jogtalan személyes haszonszerzés lehetőségét kizárja, illetve a lehető legkisebbre csökkenti ennek előfordulását. Másik fontos célcsoport, az önkormányzatok gazdasági kapcsolatait jelentő szervezetek, azaz olyan vállalkozások, bankok, non-profit szervezetek, akik számára fontos, hogy az önkormányzattal kötött szerződések, megállapodások, esetleges hitelkapcsolatok biztos pénzügyi bázison nyugszanak. 103

Ezen elvárások teljesítésének bizonyítékai az éves beszámolók, számviteli adatokon nyugvó kimutatások, vagyonmérleg, ezek alakulása. Az államháztartás adatainak nyilvánosságából következik a közzétételi kötelezettség , a könyvvizsgálat pedig arra való, hogy tanúsítsa a beszámolók adatainak valódiságát, azaz a harmadik személyek ezen vizsgálatra alapozva vélelmezhetik, hogy a beszámolók valós adatokat tartalmaznak. Az Állami Számvevőszék olyan független ellenőrző szervezet, amely elsősorban az Országgyűlés érdeklődési körébe tartozó szempontok szerint vizsgálódik, bemutatja a képviselőknek ezen alrendszer jellemzőit, hiányosságait. Ezek a jelentések a helyi politika szempontjából is fontosak, hiszen a feltárt hiányosságok alapján az illetékes vezetőknek intézkedniük kell, illetve az állampolgárok számára is jelzik, ha a helyi politika és gazdálkodás problémás, illetve a más önkormányzatok működése kapcsán is leszűrhetők olyan tanulságok, amelyek több helyen hasznosíthatók. A fentiekben röviden összefoglalt elvárásokat hivatott szolgálni az önkormányzati működést szabályozó törvényi és jogszabályi környezet, azaz amikor a szabályosság – törvényesség kérdését vizsgálják, akkor voltaképpen nem tesznek mást, mint a fenti elvárásokat számos nagyobb ívű, illetve apróbb részletre bontva vizsgálják meg. Általánosan jellemző, hogy a törvények általában csak a működési kereteket határozzák meg, s a részletek kidolgozását a helyi önkormányzatokra bízzák. A megbízható pénzügyi irányítás a következő elemekből épül fel: •

feladatvégrehajtási mód racionális megtervezése,

•

előzőhöz kapcsolódva a költségvetési tervezés,

•

költségvetés végrehajtása,

•

beszámolás és elszámolás,

•

utólagos belső ellenőrzés által a rendszerek megfelelőségének folyamatos vizsgálata,

•

külső ellenőrzésnek való megfelelőség. Formázott: Felsorolás és számozás

104

 Kiemelt szerepe van tehát a tervezésnek. Az uniós jogszabályok – a hazaitól némileg eltérően – szabálytalannak minősítik azokat a kifizetéseket, amelyek nem szolgálják a kifizetés alapjául szolgáló társadalmi célkitűzés, költségvetési feladat teljesítését. Nálunk elsősorban „formai okokból” minősítenek egy-egy kifizetést szabálytalannak, azaz eredeti bizonylatok hiánya, aláírások és formai kellékek hiánya alapján minősítenek. A mi rendszerünk sajnos még nem számol azzal a tényezővel, amelyet a fejlett demokráciák költségvetési rendszerei már felismertek, hogy pazarlás minden olyan kifizetés, amely nem a közjót szolgálja. Az éppen aktuális és reális „közjó” azonosítása természetesen nem egyszerű feladat, s éppen az éves költségvetéseknek lenne az a funkciója, hogy döntésre előterjesszék azt a tervezetet, amely a közjót a leginkább szolgálja, s amely döntést követően „zsinórmértékül szolgál” a végrehajtók számára. Ha ez a zsinórmérték nem ad megfelelő iránymutatást, akkor a végrehajtásban nehéz konkrét kifogást találni, de az is valószínű, hogy az önkormányzati forrásokból olyan dolgok is megvalósulnak, amelyek nem a helyi közösség konszenzussal elfogadott javát szolgálják. Az elvégzendő feladatok szükségességét, mindennél beszédesebben foglalja össze Magyary Zoltán, aki a közigazgatás és a költségvetési jog területén a mai napig korszerű műveket alkotott a két világháború között. Az alábbi idézetek a pénzügyi rendszerek alapját jelentő tervezés, költségvetés, irányítás alapelveit és szükségességét mutatja be, ugyan államháztartási szinten, amely azonban a helyi feladatokra is érvényesen: „Az államháztartás irányítása tehát az ország egész sorsára kiható jelentőségű. E fontosságánál fogva az a kívánatos, hogy ne ötletszerű legyen, a mindenkori erősebb vagy hangosabb érdekeknek kielégítéséből álljon, hanem nagy körültekintéssel, messze kitűzött célokkal és a gazdasági élet szakadatlan folytonosságával számolva történjék. Ezért közgazdasági szempontból kívánatos, hogy a költségvetés is, mint a pénzügyi program, hosszabb időre készüljön. A pénzügyi kormányzat nem változtathatja évről-évre célkitűzéseit. Ez nem jelenti azt, hogy hosszabb időre való program megállapítása teljes merevséggel történjék.

105

Számolnia kell az élet változó viszonyaival, amelyek gyakran új szükségleteket vetnek fel s régieket csökkentenek vagy megszüntetnek. Az államháztartás mind anyagi, mind alaki rendjének egyik legbecsesebb támasza a pénzügyi terv. Pénzügyi terv alatt azoknak az alapelveknek foglalatát értjük, amelyeket a kormány a pénzügyi viszonyok rendezésében, s amennyiben az államháztartás az államhatalmi tevékenységben minden egyéb ágával a legszorosabban összefügg, egyúttal az egész állami élet intézésében is követni szándékozik. A pénzügyi terv az állami háztartás a jövőben való berendezésének az alaprajza, vagyis a célba vett azoknak az intézkedéseknek sorozata, amelyekkel a kormány az általános jólétet s a nemzet adózóképességét emeli, a takarékosság elvét szigorúbban érvényesíteni, a pénzügyi zavarokból való kibontakozás útját előkészíteni, az államháztartási mérleg netalán megzavart egyensúlyát helyreállítani, egyrészt az indokolt szükségleteket teljesen kielégíteni, másrészt pedig az adóterheket könnyíteni, szóval a pénzügyi viszonyokat javítani akarja. Pénzügyi terv nélkül tehetetlen tengődés a kormány működése, az államháztartás pedig ötletszerűségek halmaza és örökös zűrzavar. Ha előre nem látott események következnek be, a célba vett intézkedések lényeges módosításokat kénytelenek ugyan eltűrni, azonban a pénzügyi terv miden körülmények között szükséges, mert irányt ad a törvényhozó testület s a kormány tevékenységének, szerves megvalósítására alkalmasak, ugyanazt a munkát ne végezzék többen és többfelé, mint amennyire szükség van. Szervek és eszközök létesítése és fenntartása nem öncél, hanem csak eszköz a célok megvalósítására. Oly nagy és komplikált szervezet áttekintése és vezetése, mint az államé, a szervezésből származó munkamegosztás reciprokát, a munkaegyesítést, az analízissel szemben a szintézist, az igazgatással szemben a kormányzást jelenti. Ezt a szintézist végezni kell minden körülmények között, s ha nem is lehet szakadatlan figyelemtárgya, sűrűn vissza kell térni rá. Végezni lehet s ez a szabályszerűen visszatérő alkalom, mely egyúttal kényszerűség is, a költségvetésnek évről-évre való összeállításánál, ami elkerülhetetlenné teszi a szükségleteknek fontosság szempontjából való elbírálását és így eldöntését annak is, hogy valamely állami szerv felállíttassék vagy fenntartassék, fejlesztessék vagy megszüntetessék-e? Ennek nagy fontossága van a közigazgatási szervek működésének szempontjából. A munkamegosztás, a hatáskörök helyes megállapítása, a felesleges tagolás kiküszöbölése és az állandó ellenőrzés biztosítása azok az eszközök, amelyekkel az állami tevékenység színvonala magas fokra emelhető.

106

A költségvetés ily módon felfogva, úgy tudniillik, hogy az az összes állami feladatok mérlegelését és rendszeres összefoglalását jelenti, egyúttal magasrendű kormányzati tevékenységet is jelent: az egész állami élet szervezését.37”

5.2. A közbeszerzések ellenőrzésének közösségi jogi eszközei

Figyelemmel arra, hogy jelen dolgozatom témája az önkormányzati közpénzek közbeszerzés útján történő elköltése, mindenképpen szükséges a közbeszerzések ellenőrzésének témaköréről bővebben szólni. A közpénz felhasználásának ellenőrzésére a világon mindenhol kialakítják a megfelelő szabályokat és szervezeteket. Magának a közbeszerzési szabályozásnak is ez az egyik célja: a közpénzek – ide értve az önkormányzati forrásokat is - felhasználásának átláthatóvá tétele. Klasszikus értelemben ellenőrzésnek nevezzük e vonatkozásban a támogatást nyújtó szervezetnek a támogatás felhasználásával kapcsolatos vizsgálódásait, illetve a közpénzfelhasználás ellenőrzésére hatáskörrel rendelkező egyéb szervezetek hasonló célú eljárásait. Emellett az ellenőrzés, mint cél megvalósulásához hozzájárulhat az egyébként nem elsődlegesen ellenőrzéssel foglalkozó szervezetek tevékenysége is. Az új Kbt. 307. §-a, a korábbi gyakorlattól eltérően – immáron a közösségi jogi követelményeknek megfelelően - az ajánlatkérők kötelezettségévé teszi azt, hogy a szerződés esetleges módosításáról, valamint annak teljesítéséről tájékoztatót tegyenek közzé a Közbeszerzési Értesítőben. Amennyiben a szerződés módosításával vagy teljesítésével kapcsolatban közbeszerzési jogsértés vélelmezhető, a Közbeszerzések Tanácsa a hirdetményeket megküldi az ellenőrzésre jogosult szervek részére, amely megvizsgálják az eljárást, és jogsértés esetén megteszik a megfelelő intézkedéseket. E körben továbbá meg kell még említeni, hogy a Kbt. 318. §-ának (2) bekezdése szerint a szerződés Kbt.-be ütköző módosítása vagy teljesítése esetén az eljárás lefolytatása a Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörébe tartozik.

37

Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga.

107

A közösségi jogi támogatási folyamat komplexitása miatt az ellenőrzésre jogosult szervek köre igen széles. Ezeket kimerítő jelleggel felsorolni nem lehet, mindig az adott kedvezményezett szervezeti típusától függ. Valószínűsíthető, hogy a kedvezményezettek leginkább a közreműködő szervezetek által végzett ellenőrzésekkel fognak találkozni. A jogszabályok és a támogatási szerződések tartalma alapján ugyanakkor több olyan konkrét szervezet is megemlíthető, mely részére az ellenőrzéssel kapcsolatban később kifejtett lehetőségeket biztosítani kell. E szervezetek többek között az alábbiak: •

az Európai Bizottság és az Európai Számvevőszék illetékes szervei,

•

az Állami Számvevőszék,

•

a Kormány által kijelölt belső ellenőrzési szerv38

•

a költségvetési fejezetek ellenőrző szervei,

•

a Kincstár képviselői,

•

az irányító hatóságok és a kifizető hatóság képviselői.

A korábban említettek szerint egyéb szervezetek is rendelkezhetnek ellenőrzési joggal, továbbá az ellenőrzésre további speciális szabályok is vonatkozhatnak, például az ún. üvegzseb törvény. Az ellenőrzési jogosultság következhet az általános államháztartási előírásokból, ilyen például az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosultsága. Más esetben a közpénzfelhasználó felügyeleti szerve is áttekintheti, hogy az adott költségvetési forrás felhasználása hogyan történik. Ilyen jogosultsága van az önkormányzatoknak az általuk fenntartott intézmények tekintetében. Emellett a jogszabályok további ellenőrző szervezeteket is meghatároznak, amelyek bizonyos szűkebb körben jogosultak vizsgálódásra, a kormányzati szervek tekintetében ilyennek minősül a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal. Végül általános jelleggel meg kell említeni itt a beszerzéshez támogatást nyújtó szervezet ellenőrzési jogosultságát, mely függetlenül az uniós támogatásoktól korábban is létezett a magyar jogban.

38

Jelenleg a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal

108

A kedvezményezettek szempontjából ugyanakkor nem a támogatási intézményrendszer egészét érintő ellenőrzéseknek van fontosabb jelentőségük, hanem az alábbi eseteknek: •

a támogatás felhasználásának ellenőrzése a támogató által

•

a konkrét közbeszerzési eljárás ellenőrzése az erre jogosultak által

•

a kedvezményezett szervezetéből adódó esetleges egyéb belső ellenőrzések



Formázott: Felsorolás és számozás

Az ellenőrzések lehetnek előzetes, közbenső és utólagos vizsgálatok is. Az előzetes ellenőrzés inkább még a pályázati szakaszt érintheti, ahol sor kerülhet a támogató részéről a pályázatban megjelölt feltételek előzetes áttekintésére, amelynek alapján döntés születhet a támogatásról, hogy egyáltalán érdemes-e erre a projekt. A közbenső ellenőrzés a projekt ütemének, az egyéb előírások betartásának ellenőrzésére szolgál, míg az utólagos ellenőrzés a támogatási feltételek teljesülését vizsgálja. Természetesen az uniós támogatásokkal kapcsolatos jogszabályok is tartalmaznak kikötéseket az ellenőrzéssel kapcsolatban. Így az államháztartási törvény, valamint ennek végrehajtási rendeletei, illetve magával a költségvetési szervek belső ellenőrzését szabályozó jogszabály is tartalmaz ellenőrzési rendelkezéseket. Ezen kívül e témát az uniós támogatásokat szabályozó kormányrendeletek is érintik. A kedvezményezettek ellenőrzéssel kapcsolatos jogait és kötelezettségeit azonban a támogatási szerződés is részletesen kifejti, így célszerű ennek pontos áttekintése és rögzítése. Mind a már említett - akár törvényi, akár alacsonyabb szintű szabályok, mind pedig a támogatási szerződés arra összpontosít, hogy részletesen rögzítse a kedvezményezett ellenőrzéssel kapcsolatos feladatait. Ennek körében található meg például az ellenőrzés végső határideje, mely fontos adat, hiszen egyéb kötelezettségek, így az ellenőrzéssel szorosan összefüggő iratmegőrzési kötelezettség is függ ettől. Ezen kívül említésre kerülnek az ellenőrzésre jogosult szervezetek, valamint egyik alapvető kötelezettségként a kedvezményezett ún. ellenőrzés tűrési kötelezettsége. Utóbbi annyit jelent, hogy az arra felhatalmazott azaz megbízólevéllel rendelkező - személyek részére biztosítani kell a lehetőséget, hogy a támogatás felhasználásával kapcsolatos adatokat megismerjék, azok valódiságát megvizsgálják.

109

Sőt, ezen túlmenően például az államháztartási törvény aktív közreműködést kíván meg azzal, hogy kimondja, hogy az ellenőröket tevőlegesen is segíteni kell a helyszínen, a megfelelő dokumentumok, számlák, igazoló okmányok és bizonylatok rendelkezésre bocsátásával, valamint a szükséges felvilágosítás megadásával. E kötelezettséget általában a támogatási szerződések is világosan rögzítik, az említett egyéb kötelezettségekkel – iratmegőrzés- együtt. Összefoglalva tehát az ellenőrzések célja a projekt fizikai megvalósulásának figyelemmel kísérésével, valamint a számlák és egyéb okiratok áttekintésével a szabálytalanságok feltárása és megelőzése. A helyszíni vizsgálatról a kedvezményezett a megkezdés előtt három nappal szóban vagy írásban tájékoztatást kap, kivéve, ha ez az ellenőrzés eredményességét, hatékonyságát veszélyeztetné. Ez a tájékoztatás rögzíti többek között az ellenőrzés célját, várható időtartamát és jogszabályi hátterét. Az ellenőrzés kezdetekor az arra jogosult személy bemutatja a felhatalmazást tartalmazó megbízólevelet a kedvezményezettnek. Az ellenőrzés során irányadó feladatokat korábban részéletesen említettem. Az ellenőrzés végén arról írásbeli ellenőrzési jelentés készül, amely a részletes leírás mellett - ellenőrzés célja, kedvezményezett megjelölése, ellenőrzési megállapítások, következtetések és javaslatok stb. rövid tömör értékelést is tartalmaz.

5.3. A közbeszerzések ellenőrzése, és a korrupció összefüggései Mind az ajánlatkérők, mind az ajánlatadók abban lennének érdekeltek, hogy a közbeszerzésben csökkenjen a korrupció lehetősége, s növekedjen az átláthatóság, az esélyegyelőség, valamint a hatékonyság fokozódásával javuljon a működés színvonala, ugyanakkor minden tagállamban gondot okoz a korrupció esetleges jelenléte, illetve annak megakadályozása. Az egyes problémák, neuralgikus pontok az önkormányzati gyakorlatban is jelentkeznek, jelentkezhetnek.

110

A korrupció39 egy állandóan változó társadalmi jelenség, a társadalmigazdasági környezet terméke, amelynek jellegzetes viszonyait a változások üteme, jellege és mértéke határozzák meg. A korrupció visszatükrözi a társadalom alapvető sajátosságait, ellentmondásait, rendelkezik továbbá mindazon jellemzőkkel, amelyekkel a társadalmi tömegjelenségek, és hatással van a társadalom elosztási rendszerére. Így a társadalmi szintű korrupció alapvető jellemzője, hogy egy másodlagos újraelosztási szerepet tölt be, megakadályozva az elosztás szabályainak tervezett működését. Hatással van a társadalom nem anyagi elosztási-újraelosztási viszonyaira is, úgymint erkölcs-etika, kultúra, tudomány, ideológia, politika, család stb. makro- és mikro szinten egyaránt. A korrupció általános megjelenési formájában társadalmi tömegjelenség, de egyedi formájában sajátos társadalmi viszony (a sajátos társadalmi státusszal rendelkező csoport tagjai egyaránt korrumpálhatóak és korruptak).40 A mindenkori jogalkotás kiemel egy-egy szeletet, s azt a büntetőjog eszközével szankcionálja, ami azt jelzi, hogy az említett jelenségek már átlépték a társadalmi veszélyességnek azt a határát, amelyet a büntetőjogi értékelés aktuálisan megszabott41. Az Európai Unióban a korrupció elleni harc két területen érhető tetten. az egyik az I. pillér, a másik a III. pillér42. A III. pillér (büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés) a kormányközi együttműködés pillére, melynek legfőbb eszköze a konvenciók alkotása.

39

A korrupció gyökereinek áttekintése Magyarországon a társadalmi-gazdasági rendszerváltás előtt és után, Piacgazdaság Alapítvány, Budapest, 2003 május. 40

Dr. Münnich Iván: Korrupciókutatás, Országos Kriminológiai Intézet, Budapest, 2000

41

A magyar büntetőjog szerint a következő cselekmények minősülnek korrupciós bűncselekménynek: hivatali vesztegetés, gazdasági vesztegetés, hűtlen kezelés, befolyással üzérkedés. 42 Dr. Farkas Ákos: A korrupcióellenes nemzetközi dokumentumok elemzése különös tekintettel Magyarország Európai Uniós csatlakozására. Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2000.

111

A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködéskörébe tartozik a büntetőjogi együttműködés is. A korrupció elleni jogi szabályozás is ennek mentén bontakozott ki. Az első lépés a pénzügyi érdekek védelmével kapcsolatos volt az egységes belső piac védelméért. Az EU önálló költségvetéssel rendelkezik, melynek mértéke évente eléri a százmilliárd eurót (mintegy huszonötezer-milliárd forintot) amelynek - óvatos becslések szerint - mintegy 10%-át csalással szerzik meg. A bonyolult pénzügyi és igazgatási műveletek befolyásolása nem lehetséges anélkül, hogy a döntéshozókat ebbe ne vonják be, ne korrumpálják43. Az illegális pénzkiáramlás megfékezésére tett első lépés az Európai Tanács 1994. június 12-i Határozata volt a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről. A határozat a következő elveket rögzítette: • a tagállamoknak meg kell határoznia a (szubvenciós) csalás fogalmát és annak alakzatait, • meg kell határozni a szükséges szankciókat, • a tagállamoknak kötelezettséget kell vállalnia a szubvenciós csalások és az ezzel összefüggő vesztegetések üldözésére, ha ez utóbbi bűncselekményben az EK tisztségviselője is részt vett, • a tagállamoknak a pénzmosással kapcsolatos szabályait a pénzügyi érdekek védelmére is ki kell terjeszteni. A határozatot a spanyol kezdeményezésre 1995-ben csalás elleni konvenció követte. A konvencióhoz csatolt egyik jegyzőkönyv a csaláshoz kapcsolódó korrupcióról szól. A jegyzőkönyv meghatározza a korrupció fogalmi elemeit és az elkövetői kört. A fogalmat szűken értelmezi, amikor azt a pénzügyi visszaélésekhez kapcsolja. Azonban javasolja, hogy a tagállamok a korrupciós cselekmények elbírálása során ne tegyenek különbséget az EU és a tagállamok köztisztviselői között.

43

Public procurement: where the state and private sectors come to do business (Chapter title in the Manual of the international anti-corruption organization, Transparency International. Edited by Jeremy Pope, Berlin, 1996)

112

A korrupció elleni fellépés nem állt meg a szubvenciós csalásokkal összefüggő cselekményeknél. A III. pilléres büntetőjogi együttműködés ugyanis sokkal több bűncselekményt érint mint a csalás, így a korrupció dimenziói is sokkal szélesebbek. Ennek hatására alkották meg 1997-ben az EU korrupció elleni konvencióját, amely két irányban tér el a csalás elleni konvenció kiegészítő jegyzőkönyvétől. Az egyik, hogy a korrupció elleni küzdelmet kiszabadítja a pénzügyi érdekek keretei közül, a másik, hogy az együttműködést kiterjeszti az állami adminisztráció területére. Ezáltal a konvenció részesei olyan esetekben is amikor a korrupció nem képezi a bűnüldözés kiterjedő totális harcot hirdet a korrupció ellen, tagállamok tradícióiktól vagy más megfontolástól körben folytatták azt.

kötelesek együttműködni, tárgyát, vagyis mindenre függetlenül attól, hogy a vezéreltetve eddig milyen

A Konvenció mind az aktív, mind a passzív korrupció ellen büntetőjogi fellépést követel meg. Az előbb ismertetett dokumentumokhoz képest azonban vonatkoztatási pontja az EU intézményi rendszerében közszolgálatot teljesítő köztisztviselők. Ennek körét az 1997-ben az EU Tanácsa jelentése a korrupció elleni konvenció értelmezéséről határozta meg, részletesen felsorolva azokat a közösségi jog által létrehozott intézményeket, ahol EK-köztisztviselők dolgoznak44. A konvenció nem foglalkozik a jogi személy büntetőjogi felelősségével, csupán az üzleti vállalkozás vezetőjének büntetőjogi felelősségével kapcsolatosan ír elő követelményeket, szemben a pénzügyi érdekek védelméről szóló konvenció kiegészítő jegyzőkönyvével, amely a jogi személy (nem feltétlenül büntetőjogi) felelősségének szabályozását kívánja meg.

44

Ilyen pl.





az Európai Beruházási Bank, az Európai Pénzügyi Intézet, az Európai Együttműködési Ügynökség, a firenzei Európai Egyetemi Intézet, az Európai Beruházási Alap.

113

A Konvenció a büntetésekkel szemben támasztott követelményei nem térnek el a fenti egyezményektől. Annyi eltérést azonban mutat, hogy a ne bis in idem elve mellett foglal állást, ami a többi egyezményből hiányzik. A konvencióhoz 1998 végén közös cselekvési program (Joint Action) társult, amely a privát szektorban tapasztalható aktív illetve passzív korrupció elleni fellépésről szól. A közös cselekvési program szintén állást foglal a jogi személy felelőssége és szankcionálhatósága mellett. A szankció között említi a segélyekből, támogatásokból való kizárást, a kereskedelmi tevékenységtől eltiltást, a bírósági felügyelet alá helyezést és a bírói határozattal való felszámolást. A Maastrichti (MSZ) és az Amszterdami Szerződés (ASZ) az EU pénzügyi érdekeinek az I. pillér keretében történő védelmét a közigazgatási jog eszközeivel kívánta biztosítani (MSZ ASZ-el módosított 280. cikke). Ez jelenleg kizárja, hogy ezen a területen a büntetőjog eszközeit alkalmazzák. Mindettől függetlenül 1995-től lépések történtek a büntetőjogi védelem megteremtése érdekében. Ennek eredményeként jelent meg az EU Bizottsága XX. Főigazgatóságának megbízásából 1997-ben egy európai jogászokból álló szakértői csoport által kidolgozott jogszabály tervezet, a Corpus Juris (CJ), amely a különböző, az EU pénzügyi érdekekeit sértő bűncselekményeket, a felelősségi szabályokat, a szankciókat és az eljárási szabályokat határozza meg. (Ezt 1999 májusában egy szakértői konferencia javaslatai alapján módosították.) A CJ a pénzügyi érdekek védelmével kapcsolatosan szabályozza a korrupció büntetőjogi vonatkozásait. A korrupció mellett, ahhoz hasonló cselekményként szabályozza a pénzügyi alapokkal való visszaélést és a különböző alapokkal kapcsolatos hivatali visszaélést is, a felelősség körében, pedig a jogi személy büntetőjogi felelősségét. A CJ rendelkezései az utóbbi évek korrupciós botrányai révén ismét a figyelem középpontjába kerültek, mint a pénzügyi érdekek védelmének egyik lehetséges I. pilléres eszköze. A magyar Kbt. esélyegyenlőségi alapelve annyiban megvalósul, hogy széles vállalkozói kört mozgat meg, ugyanakkor bizonyos nagyságú munkákra csak megfelelő méretű, illetve felkészültségű cégek alkalmasak. A kisebb cégeknek nincs elegendő apparátusuk a tenderezésre, elsősorban alvállalkozóként szerepelhetnek a közbeszerzések piacán. 114

Az alkalmassági kritériumok előírásakor előfordulhat, hogy a kiírást „kihegyezik” valamely vállalkozásra. A törvényben az ilyen alkalmassági kritériumokra nincs indoklási kötelezettség – nem lehet tehát kizárni az ilyen egyedi, szubjektív tényezők figyelembe vételét. Az ajánlatok értékelésének szempontrendszere igen érzékeny, termék- és szolgáltatásfüggő kérdés. Az egyes szervezetek ajánlatainak értékelésénél elviekben belátható, hogy nem feltétlenül a legolcsóbb a legjobb ajánlat. Az értékarányosság elvét a Kbt. nem követeli meg, az ajánlatot kiírón múlik, hogy mit vesz figyelembe (lásd később, az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztásának szabályozásánál). Ez a szabadság a kiírás elkészítése előtt háttér megállapodásokra adhat lehetőséget. A közbeszerzés során megvalósítandó esélyegyenlőség alapelve különös jelentőséggel bír az önkormányzatok közbeszerzési gyakolatában. Igaz, hogy a közbeszerzések által több vállalkozás juthat munkához, de az új és ismeretlen cégek alkalmazása komoly veszélyt jelenthet. Az önkormányzatoknak nincs megfelelő eszközük - pénzeszköz, emberi erőforrás - arra, hogy a nem jól teljesítő, vagy a már negatív referenciát produkáló cégeket kizárják a versenyből, és nem részesíthetik előnyben a már bizonyított, jól teljesítő cégeket. Általános tapasztalat, hogy a felhívásokat - nem megfelelő szakértelemmel, és ennek következtében - pontatlanul írják ki. Tipikusan jellemző hiba ez például a megfelelő szakmai appartussal nem rendelkező kisebb települési önkormányzatok esetébenAz ajánlatkérők néha még az igényüket sem tudják egzakt módon megfogalmazni. Ennek következtében az ajánlatadók kiszolgáltatottá válnak. Az is előfordul, hogy a nyílt eljárást eredménytelennek minősítik és tárgyalásos úton folyik tovább a „kiválasztás”. Számos ajánlattevő gyakorlatában előfordult már a felhívás indokolatlan érvénytelenítése is. Nagy előrelépést jelentett a korrupció elleni fellépésben az Országgyűlés által 2003. áprilisában egyhangúlag elfogadott úgynevezett „üvegzseb-törvénycsomag” – azaz a 2003. évi XXIV. törvény. A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról -45, melynek célja a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóbbá tétele és az ellenőrzés kiterjesztése, az állampolgárok megfelelő tájékoztatása volt. 45

Törvényhozás a korrupció ellen (konferencia összefoglaló) – Igazságügy Minisztérium, 2003

115

A törvénycsomag nem a büntetőjog eszközeivel, hanem gazdasági szankciókkal lép fel a korrupcióval szemben (a közérdekű adat nyilvánossága és az üzleti titok fogalma, érvényesülésük biztosítása; a számvevőszéki vizsgálat megengedett az állami gazdálkodó szervezetekkel, önkormányzatokkal üzleti kapcsolatban álló magáncégek vonatkozásában is; a költségvetési szervek gazdasági szerepvállalásának korlátozása). Előzőeken túl említésre méltó az is, hogy hiányzik még a lobbytörvény is, amely ha jól megfogalmazott, akkor támogató erő lehetne ebben a kérdésben, s a közvélemény nem azonosítaná a lobbizást a korrupcióval. Sajnos a lobbizás és a korrupció egyelőre nehezen elválasztható fogalmak nemcsak Magyarországon, de - a téma szakértői szerint46 - az egész poszt-szocialista régióban. Ezt sokan azzal magyarázzák, hogy az igazán nagyszabású – a nemzetközi kapcsolatokra, illetve a nemzetgazdaságra jelentős hatást gyakorló - projektek megvalósításával összefüggő tenderek előkészítésében és lebonyolításában a politika mindvégig jelen van és érvényesíti „elvárásait”. A korábbi Kbt-hez képest a jelenleg hatályos közbeszerzési szabályozás lényegi - a korrupció csökkentését célzó – elemei, illetve annak önkormányzati összefüggései az alábbiak: • három közbeszerzési értékhatárt - az európai közösségi értékhatárt elérő, illetve meghaladó, a nemzeti értékhatárt elérő, vagy meghaladó, valamint a nemzeti értékhatár alatti közbeszerzést különböztet meg (2.§ (2) bekezdés). Ugyanakkor sok önkormányzat gyakorlatában – amint az kutatásaimból kiderült – már a közbeszerzések tervezési szakaszában gondot okoz az értékhatár, a megfelelő eljárási rezsim kiválasztása. Ezzel a problémakörrel részletesen az ún. egybeszámítás szabályainak tárgyalásakor térek ki részletesen.

46

Nyílt Társadalom Intézete: Korrupció és korrupció ellenes politika Magyarországon, valamint a Korrupció és korrupcióellenes politika az EU csatlakozás folyamatában című, az EU csatlakozást monitorozó Program (EUMAP) keretében készült tanulmányok – 2002 november

116

• a tanúsítási eljárás (EU-irányelv alapján) során egy független szervezet igazolja az ajánlatkérő szabályos közbeszerzési gyakorlatát (Hatodik rész), • a békéltetés intézménye (EU-irányelv alapján) bevezetésével a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárásánál is gyorsabb megegyezést kínál, amennyiben csak félreértésről és nem olyan ügyről van szó, amely sérti vagy a kiíró vagy az ajánlattevő érdekét (XI. Fejezet). Ez a jogintézmény azonban sajnos még nem került széles körű alkalmazásra az önkormányzatok gyakorlatában. • egy kivételtől eltekintve kötelezővé vált a közbeszerzési teljesítésről közzétett tájékoztató nyilvánosságra hozatala (98. § (1) bekezdés),

irreális • a Közbeszerzések Tanácsa ajánlása alapján47 kötelezettségvállalásra vonatkozó szabályozás bekerült a Kbt-be, miszerint az ajánlatkérő köteles a nem valós, nem vállalható ajánlatokat kiszűrni.(87.§ (1) bekezdés).

• az éves közbeszerzési tervet kell évente nyilvánosságra hozni a közbeszerző szervezeteknek 5. § (1) bekezdés. Ugyanakkor az éves közbeszerzési terv kialakítása sok problémát okoz az önkormányzatok gyakorlatában a tervezés nehézségei okán, illetve itt említeném meg a globális szemlélet hiányát is, mint probléma keletkeztető tényezőt, hiszen e körben a költségvetési és a közbeszerzési tervezés összhangjának megteremtéséről van szó, amely egyrészt számviteli, másrészt sajátos, közbeszerzési nézőpontot igényel.

• az ajánlatkérők évente minden naptári év végén éves statisztikai összegezést készítenek a Közbeszerzések Tanácsának statisztikai célból (328. §).

47 a Közbeszerzések Tanácsa 2/2004. számú ajánlása az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása esetén alkalmazható módszerekről és az ajánlatok elbírálásáról

117

• A békéltetési eljárás bevezetését az érintettek – mindkét oldalon - jónak tartják, de az esetek nagy részében nem lehet tehermentesíteni a Közbeszerzési Tanácsot, illetve a Döntőbizottságot. • A tanúsítási eljárások, amelyek azonban még nem váltak igazán bevetté. Független szakértők, külső szakértők előírását sokan különösen fölöslegesnek tartják azokban az esetekben, amikor az adott cégnek saját fizetett szakértői vannak. A közbeszerzésekkel foglalkozó önkormányzati szakemberek többsége egységes véleményt képvisel a tekintetben, hogy nincs szükség a közbeszerzési eljárások ellenőrzésének további szigorítására. Ugyanakkor a tekintetben vita van, hogy szigorításra lenne-e szükség az eljárásokat követő szerződések teljesítésének nyomon követése terén, figyelemmel arra, hogy több önkormányzat gyakolata nem egységes ezen a téren. Sajnos, jelenleg még nem látszanak adottnak azok a feltételek, amelyek biztosíthatnák a közbeszerzési folyamat eredményeként létrejött áruk, szolgáltatások, illetve beruházások monitoringját részben anyagi eszközök híján, részben azért, mert azok elektronikus formája nem megalapozott, illetve komoly gondot jelentene a kisebb települési önkormányzatok számára, akik infrastrukturálisan nem olyan jól ellátottak. Szélsőséges vélemények alapján48 a monitoring „intézménye” szinte ismeretlen Magyarországon. Az Európai Unióban a támogatások előre meghatározott százalékát kifejezetten monitoringra kell fordítani49. Összefoglalóan megállapítható, hogy a hatályos Kbt. szövegének betartása önmagában a korrupciót nem zárja ki. A korrupciós szándék csökkenni látszik akkor, ha megfelelő a piacismerete azoknak, akik beszerzési tevékenységgel foglalkoznak, illetve ésszerűen használják fel a közpénzeket. Minderre tekintettel álláspontom szerint kulcsfontosságú a megfelelően képzett önkormányzati szakembergárda léte, illetve a megfelelő szakmai oktatási rendszer kiépítése, működtetése.

48

Szalai Anna: Jön az EU, megy a korrupció? Népszabadság, 2003. szeptember 6. (12.o.)

49

Handbook on Corruption Assessments – Management Systems International, 2002

118

Látható, hogy más tagállamokban sem érvényesül maradéktalanul az esélyegyenlőség elve. Németország, Görögország, Spanyolország, Olaszország, Ausztria, Portugália és Finnország együttesen húsz esetben szegték meg az unió közbeszerzéssel kapcsolatos előírásait, ezért az Európai Bíróság előtt felelnek. A szóban forgó problémák a kormánytisztviselők légi szállításától kezdve környezetvédelmi és energiaügyi célzatú közbeszerzési hiányosságokon keresztül a műalkotások védelméig terjednek.

5.4. Az önkormányzatok ellenőrzésére vonatkozó specialitások Miután megállapításra került, hogy a korrupció lehetőségéből eredően az ellenőrzésnek központi jelentősége van, külön kell szólni az önkormányzati ellenőrzések specialitásairól, már csak azért is, hogy eleget tegyünk a globális szemlélet követelményének, amely a maga komplexitásában, szemléli a témakört a rejtett összefüggések feltárásának érdekében is. Az ellenőrzési funkció az esetek jelentős részében intézményesül, vagyis kialakul az ellenőrzés jogi háttere és szervezeti megjelenési formái. Ahhoz, hogy a lényeget meg tudjam ragadni, szükség van a külső ellenőrzés céljai és e célokat érvényesítő szervezetek világos elkülönítésére. Ez azért elengedhetetlen, mert a célok viszonylag stabilnak tekinthetők, de a szervezeti keretek, az egyes ellenőrző szervezetek közötti munkamegosztás változhat. El kell kerülni azt a helyzetet és gyakorlatot, hogy amennyiben állami szervezetnek – önkormányzatoknak - nincs tevékenysége „keres”, esetleg kreál magának. Néhány szó az ellenőrzésről általában. A különböző belső és külső ellenőrzési funkciók mellérendelt és hierarchikus egymásra épülése alkotják a gazdaság ellenőrzést, ugyanakkor sajátos terminológiai problémát vet fel e fogalom. A gazdasági ellenőrzés fogalmát használták a szocialista gazdálkodás viszonyai között is. A pénzügyi ellenőrzés fogalma ugyanakkor – legalábbis a köztudatban még ma is – a számviteli tevékenységhez kötődő fogalom. A különböző ellenőrzési területek közötti határok elmosódására jó példa a bankbiztonság. 119

A mai banktechnológia mellett alapvető gazdasági, pénzügyi kérdés, hogy a bankok különböző informatikai rendszerei mennyire biztonságosak. A különböző típusú ellenőrzések nemcsak "technológiailag" különböznek, hanem abban is, hogy milyen érdekhordozói kör igényeit elégítik ki. Ezen ismérv alapján különböztetjük meg a külső és belső ellenőrzést. Az önkormányzatok ellenőrzésében érdekelt, arra hatást is gyakorló gazdasági szereplők a következők:
a választók, az adófizetők,
a választott képviselőtestületek,
a végrehajtó apparátus,
a kormányzati és szupranacionális transzferek donorai,
a beszállítók,
a hitelezők. 

Formázott: Felsorolás és számozás

Az ellenőrzési rendszer kiegyensúlyozottsága akkor biztosított, ha annak működését nem dominálják egyoldalúan partikuláris érdekek, illetve, ha nem sérülnek alapvető érdekek. Az ellenőrzési rendszer minőségét tehát egyszerre befolyásolja annak intézményrendszere, az abban alkalmazott eljárások-technikák minősége, az ellenőrzés számára rendelkezésre álló erőforrások mennyisége és minősége és az a formális és informális játékszabály-rendszer, amely a különböző funkciók mozgásterét kijelöli. Az ellenőrzési rendszer eme „kiegyensúlyozottságát” sok tényező együttesen biztosíthatja. Az egyik ilyen lehet a különböző szakmai standardok kialakítása és ezek széleskörű követése. Nem nehéz belátni, hogy e standardok normává válása önmagában is az ellenőrzés „keményedéséhez” vezet. További fontos tényező az ellenőrzési rendszer egymásra épülő hierarchiája, amely biztosítja azt, hogy az „ellenőrt is ellenőrizzék”.

120

Az általános vonások bemutatása után jöjjön az önkormányzatok külső ellenőrzésének a bemutatása, amely a következőkben bővebben kifejtett célokat szolgálja. Az egyik legfontosabb cél az önkormányzatok pénzügyi beszámolóinak minősítése50. Ennek lényege annak vizsgálata, hogy a különböző jogszabályok – azaz pl. a számviteli törvény, Áht., illetve ezek végrehajtását szabályozó kormányrendeletek - által előírt könyvvezetési és pénzügyi beszámolási kötelezettségének mennyiben felelt meg az önkormányzat. Az ellenőrzés e fajtája a gazdálkodás alapvető tükrét jelentő számviteli rendszer alapján összeállított pénzügyi beszámolók hitelességének, áttekinthetőségének megállapítására irányul. Az ellenőrzés vizsgálja, hogy a beszámoló megfelel-e a törvényekben előírt kereteknek, érvényesítették-e az előírt számviteli szabályokat, áttekinthető-e, valamint lényeges hibáktól, tárgyi tévedésektől mentes-e. E Ezen ellenőrzési funkció a klasszikus független könyvvizsgálói feladat. A kötelező könyvvizsgálat intézménye az államháztartási szektor bizonyos szegmenseiben jelen van. A helyi önkormányzatoknál 1995. óta létezik a kötelező könyvvizsgálat intézménye. Zárójelben érdemes megjegyezni, hogy független (magán) könyvvizsgáló alkalmazása az államháztartáson belül a központi költségvetés kivételével minden alrendszerben létezik. Az Állami Számvevőszék jelen körülmények között a könyvvizsgálat közvetlen célját jelentő beszámoló-hitelesítő ellenőrzést nem végez. Ezt megállapítja az Európai Bizottság (EC) 2002-es éves országjelentése is, amely a következőképpen fogalmaz51: „A magyar külső ellenőrzés nagyrészt megfelel a nemzetközi standardoknak. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) függetlenségét, beleértve az anyagit is, a meglévő szabályozás biztosítja. Az ÁSZ széleskörű ellenőrzési jogosítványokkal rendelkezik a közpénzek, a társadalombiztosítás, a helyi önkormányzatok és az EU-források területén.

50

Financial audit.

51

EC(2002)113. oldal.

121

Ez utóbbi esetben egészen a támogatás végső kedvezményezettjéig szól az ellenőrzési mandátuma. Ugyanakkor az ÁSZ auditja még nem terjed ki a beszámolásra kötelezett cégek, intézmények pénzügyi beszámolóinak a nemzetközi auditálási standardokkal összhangban lévő igazolására, tanúsítására.” A helyi önkormányzatok pénzügyi ellenőrzési kötelezettségét az Áht. szabályozza. A hitelesítés tárgya az önkormányzatok által készített pénzforgalmi jelentés, a könyvviteli mérleg, a pénzmaradvány kimutatás és az eredmény-kimutatás.52. A pénzügyi ellenőrzést elvileg számvevőszéki ellenőrzés is megvalósíthatja53. A hazai gyakorlatban az Állami Számvevőszék évente teljes körűen nem ellenőrzi az önkormányzatokat, az e körben végzett ellenőrzések - beleértve a Zárszámadással kapcsolatos ellenőrzéseket is többek álláspontja szerint nem felel meg a pénzügyi-szabályszerűségi ellenőrzés követelményének. Ezt a hiányosságot az ÁSZ új Stratégiájában meghirdetett, azóta gyakorlatban is megvalósulni látszó terve sem pótolja, amely egy politikai ciklusban az összes önkormányzat átfogó ellenőrzését el kívánja végezni és a legnagyobb, mintegy 160 önkormányzatokat különböző tematikus ellenőrzés alá veti minden évben. Az ÁSZ ellenőrzési tevékenysége során sajnos rendkívül sok esetben tár fel hiányosságokat a pénzügyek, illetve ehhez kapcsolódóan a közbeszerzések vonatkozásában az önkormányzatoknál. Az Államháztartási Hivatal54 felállításával 2002-től a területi államháztartási hivatalok ex-ante ellenőrzik az önkormányzatok által benyújtott állami támogatási igények jogosságát. Az ÁH területi szerveiken - TÁH-ok, korábban a TÁKISZOK, amelyek 2001. január elsejétől a korábbi BM felügyelet alól átkerültek a PM-hez - keresztül jelentős hatást tudnak gyakorolni az önkormányzati gazdálkodásra.

52

Nem tárgya a dolgozatnak, de mindenképpen utalni szeretnék rá, hogy e beszámolók által hordozott információk minősége a szakmában meglehetősen vitatott. 53

Az európai önkormányzatok pénzügyi ellenőrzéséről ld. EUORORAI (1994).

54

Továbbiakban: ÁH.

122

A közszektorban a pénzügyi és a szabályszerűségi ellenőrzés55 nehezen választható el egymástól. E cél realizálását jellemzően a számvevőszéki ellenőrzés biztosítja. Magyarországon az ÁSZ évente az önkormányzatok meghatározott részénél - egy politikai ciklus alatt az összes önkormányzatnál - átfogó, a gazdálkodás egészére kiterjedő vizsgálatot végez56. Ezen kívül az ÁSZ az éves költségvetési zárszámadás ellenőrzés keretében vizsgálja az önkormányzatok egy részénél a normatív támogatások felhasználását. A hazai viszonyok között e mellett az önkormányzati működés törvényességi felügyeletét a Belügyminisztériumhoz tartozó közigazgatási hivatalok és a minisztérium illetékes főosztálya látja el. Szólni kell még a teljesítmény-ellenőrzésről57 is. Ezen ellenőrzési cél tekinthető a piaci mechanizmus ösztönző mechanizmusait valamennyire helyettesítő ösztönző erőnek. Ezen ellenőrzések célja a különböző közszolgáltatások nyújtásában a három „E” – azaz gazdaságosság, economy; hatékonyság effectiveness; eredményesség efficiency megvalósulásának vizsgálata, a közpénzek takarékos felhasználásának biztosítása, a „value for money” elv érvényesítése. E körben kulcsfontossága van a közbeszerzéseknek, amelyek a közpénzek nyilvános, de egyúttal céleszerű és takarékos elköltését is célozzák. Itt nem térünk ki arra, hogy milyen elméleti és gyakorlati problémákat vet el ezen ellenőrzési típus, csupán rögzítjük, hogy az a nálunk fejlettebb országok számvevőszéki gyakorlatában - sőt az Unió Számvevőszékének, az ECA gyakorlatában is - fontos és egyre jelentősebb szerepet tölt be. A teljesítményellenőrzés feladata az, hogy tanúsítsa, hogy a közpénzeket felhasználó teljesítette-e azokat a mérhető teljesítményelvárásokat, amelyeket költségvetésük előír. Itt feltétlenül utalni kell arra az összefüggésre, hogy az ilyen típusú ellenőrzés feltételezi a költségvetési tervezés korszerű technikáinak alkalmazását, és mint ilyen, összefüggésben áll a közbeszerzések tervezésével is, amint arról még szólok a későbbiekben.

55

Complience audit.

56

Ld. Lóránt Zoltán (2000)

57

Performance audit.

123

A teljesítmény-ellenőrzés gyakorlata a fejlett országokban sem tekint vissza hosszú múltra. A fejlett országok gyakorlatában a teljesítmény ellenőrzés a pénzügyi beszámoló hitelesítése mellett a számvevőszékek feladata. A magyar gyakorlatban kísérletképpen az Állami Számvevőszék végez ilyen jellegű ellenőrzéseket. Az előzőekhez hasonlóan, említést érdemel a külső ellenőrzés vonatkozásában a pénzügyi helyzet minősítése is. Ez lényegében az önkormányzat likviditásának és bonitásának58 vizsgálatát jelenti A nemzetközi gyakorlatban előfordul, hogy a számvevőszéki ellenőrzés kitér e kérdésre, de jellemzően ilyen vizsgálatokat a különböző könyvvizsgálóés hitelminősítő cégek, egyes országokban önkormányzati hitelgarancia intézmények végeznek. A hazai szabályozás - Ötv. - a könyvvizsgáló kötelezettségeként írja elő ezen ellenőrzési cél realizálását. Az önkormányzati gazdálkodás ilyen szempontú transzparenciája az önkormányzati szektor külső forrás-felszívó képességének alapvető feltétele. A mai gyakorlatban a kölcsönforrást biztosító bank, illetve kötvénykibocsátás esetén az Értékpapír törvényben előírt kibocsátási tájékoztatót elbíráló pénzpiaci felügyeleti szerv, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) végzi el az ilyen típusú ellenőrzési feladatot. További lényegese eleme az ellenőrzésnek a csalás, visszaélések, korrupció megelőzésére hivatott rendszerek minősítése, utalva a korrupcióval kapcsolatosan korábban már kifejtettekre. A belső irányítási rendszer59 egyik fontos funkciója a szándékos károkozások, csalások és korrupció megelőzése. Ezen megelőző elemek létének és hatékonyságának vizsgálata a külső ellenőrzés fontos feladata. Ezen ellenőrzési cél realizálódását részben a Közbeszerzések Tanácsa előzetes - ex ante - jellegű törvényességi ellenőrzései, részben a számvevőszéki ellenőrzés biztosítja azzal az esetlegességgel, hogy milyen gyakran jutnak el a számvevők az egyes önkormányzatokhoz.

58

Értve ez alatt a hosszú távú fizetőképesség speciális esetét, a hitelképességet.

59

Internal control.

124

Szót érdemel még az ellenőrzés vonatkozásában a céljelleggel kapott kormányzati és nemzetközi szervezetektől - kormányzatok feletti intézményektől - kapott transzferek felhasználásának ellenőrzése. Az önkormányzati költségvetések speciális bevételét jelentik e célzott kormányzati és más forrásból származó támogatások. A hazai gyakorlatban jelenleg ilyen előzetes funkciót az Államháztartási Hivatal és hozzá tartozó területi államháztartási hivatalok töltenek be. Az Állami Számvevőszék évente, az önkormányzatok egy részénél rendszeresen ellenőrzi utólag az önkormányzatoknak nyújtott cél- és címzett támogatások felhasználását. A korábbi EU tagságra történő felkészülést támogató EU források, illetve immár a teljes jogú tagságunk alatt az EU költségvetésből származó források folyósításának feltétele e források felhasználását biztosító előzetes, folyamatba épített monitoring rendszer és az utólagos ellenőrzés intézményeinek kiépítése és működtetése. Ezen ellenőrző szervek tevékenysége is külső ellenőrzésnek minősíthető. A külső ellenőrzés feladatainak számbavétele után látható, hogy a magyar önkormányzati rendszer ellenőrzési rendszere nem teljesen kialakult, további fejlesztése elkerülhetetlen. Az első számú melléklet SWOT mátrixban foglalja össze a helyzetet. A helyzetet ismerik az ÁSZ felelős tisztségviselői is. Ezt jelzik a következő idézetek: „A helyi önkormányzatok gazdálkodásának külső ellenőrzésével szemben mindenekelőtt az a követelmény, hogy átfogja a gazdálkodás egészét, biztosítsa az ellenőrzés függetlenségét. Az ellenőrzés legyen alkalmas arra, hogy a döntések szabályosságát illetően a felülvizsgálat folyamatos és teljes körű legyen, valamint lehetőséget teremtsen – jogorvoslati fórumokat is adva – a közvetlen korrekciós intézkedésre. Vagyis érvényesüljön automatizmus a központi támogatásként kapott források szabálytalan felhasználása esetén azok elvonására.

125

A tapasztalatok alapján igény az is, hogy az ellenőrzés biztosítsa, hogy a szabályosság mellett az önkormányzati gazdálkodás célszerűsége és eredményessége legalább választási ciklusonként egyszer minden egyes önkormányzatra nézve átfogottan ellenőrzött és minősített legyen.60” „A továbbfejlesztés (ti. az önkormányzatok külső ellenőrzési rendszerének továbbfejlesztése) alapvető és legáltalánosabb céljának tekintjük annak elérését, hogy közpénz felhasználásra ellenőrzés nélkül ne kerüljön sor, további alapvető cél az is, hogy: – az ellenőrzési rendszer visszacsatolási és vezetési - parlamenti, kormányzati, minisztériumi, társasági - döntés-előkészítést segítő szerepe erősödjön….; ha az ellenőrzés tárgyszerű és korrekt, akkor nem csupán egy-egy gazdasági esemény, kimutatás, beszámoló vagy éves költségvetés megfelelőségét, megbízhatóságát hitelesíti, szabályosságát tanúsíthatja, hanem megállapításaival, következtetéseivel és javaslataival végső soron részt vállal az ország stabilitásának és kiegyensúlyozott közhangulatának alakulásában;– végül aktuális cél, hogy az EU- csatlakozásig tegyünk eleget az Európai Unió pénzügyi ellenőrzésére vonatkozó követelményeknek….61” A már említett 2002. végén rendezett országos ellenőrzési és felügyelet konferencián az ÁSZ illetékes – az előbb idézett - vezetője a következőket mondta: „Az államháztartás önkormányzati alrendszerében az ellenőrzés nem megoldott, annak ellenére, hogy egyre fokozottabb a társadalmi elvárás mind a külső, mind a belső ellenőrzés felé62” A külső ellenőrzés részletes tárgyalása után szeretném az önkormányzatok belső ellenőrzési rendszerét is röviden áttekinteni, amely szintén kulcsfontosságú a közbeszerzés szempontjából, hiszen egy jól működő belső ellenőrzési rendszer az alapfeltétele az önkormányzati közbeszerzések gyakorlatának.

61

Ld. Lóránt (2000) 605. oldal.

62

Ld. Ellenőrzési Figyelő (2002). 61. oldal.

126

Ahogy a külső ellenőrzés az önkormányzati gazdálkodás minőségében, eredményeiben, eredményességében érdekelt érdekhordozók igényeit elégíti ki, úgy a belső ellenőrzési rendszer az önkormányzat gazdálkodásáért felelős irányító testület és személy speciális eszközrendszere, amely az irányított gazdálkodó szervezet megfelelő működését biztosítja. A hatályos szabályozás (Ötv.) az önkormányzatok belső ellenőrzési tevékenységével kapcsolatosan meglehetősen szűkszavúan foglalkozik. Az eredeti szabályozás - amely e funkció kiépítését és működtetését az egyes képviselő testületek belátására bízta - 1995-től nevesíti az önkormányzati belső ellenőrzés intézményi kereteit.63 E szerint minden 2000 lakosnál nagyobb önkormányzat testülete köteles pénzügyi bizottságot alakítani, amely a már említett költségvetési feladatkörei mellett ellenőrzési jogosítványokat kapott. A törvényben előírt ellenőrzési feladatokon túl – azaz a pénzkezelési szabályzat betartása, a bizonylati rend, fegyelem vizsgálata - a pénzügyi bizottság feladata, hogy a képviselő testület számára biztosítékokat adjon az önkormányzat és a hivatal törvényes és szabályos működésére, az önkormányzat pénzügyi rendszereinek megfelelő működésére, valamint a számviteli-pénzügyi információk megbízhatóságára. Ezt úgy tudja biztosítani, hogy folyamatosan figyelemmel kíséri az önkormányzatnál működő belső kontroll-mechanizmusok működését, illetve szintén figyelemmel kíséri a külső ellenőrző szervek tevékenységét, a könyvvizsgálóval folyamatos kapcsolatot tart, figyelemmel kíséri a függetlenített belső ellenőrzés tevékenységét és az előbbi forrásokból szerzett információk alapján - szükség esetén - testületi intézkedéseket kezdeményez. Elutasító testületi határozat esetén a pénzügyi bizottság a javasolt intézkedés alapját jelentő dokumentumot és az önkormányzati testület elutasító határozatát tartalmazó jegyzőkönyvet az Állami Számvevőszék illetékes részlegéhez eljuttatja. Az önkormányzatok belső ellenőrzési rendszere működésének fontos biztosítéka, hogy az önkormányzatok belső ellenőrzési tevékenységüket megfelelő képesítésű belső ellenőrök alkalmazásával kötelesek végezni.

63

Ld.: Ötv. 92.§.

127

Az önkormányzati gazdálkodás sajátosságaiból adódóan az önkormányzatok belső irányítási rendszere a következőkben kifejtendő főbb ellenőrzési funkciókat fogalja magában. Először is ebbe a körbe tartozik az önkormányzat által működtetett intézmények felügyeleti ellenőrzése. Ezen a területen vannak legkönnyebb helyzetben álláspontom szerint az önkormányzatok. Egyrészt azért, mert a tervgazdálkodás időszakában az ellenőrzést döntően felügyeleti ellenőrzést jelentett, másrészt a felügyeleti ellenőrzés az államháztartási gazdálkodás szabályainak betartását vizsgálja, amely szabályok viszonylag jól ismertek, jól számon kérhetők, és amelyek az önkormányzati gazdálkodás alapjait jelentik. Nem ritka, hogy ebben a körben a tulajdonos önkormányzat beleszól, de legalábbis mintát nyújt a költségvetési intézményeinek például közbeszerzési szabályzat formájában. Itt van továbbá az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok, illetve vállalatokkal kapcsolatos tulajdonosi ellenőrzés. Az e téren tapasztalható legnagyobb problémát az jelenti, hogy a tulajdonosi jogokat gyakorló önkormányzat és a tulajdonában lévő vállalat eltérő jogi szabályozási közegben működik. A jogszabályokban előírt önkormányzati feladatellátás egyik lehetséges módja az önkormányzati tulajdonú vállalat. E szervezetek a gazdasági társaságokról szóló törvény hatálya alatt működnek, a tulajdonos önkormányzat érdekeit a társaság közgyűlésein, illetve a közgyűlés választotta testületek révén érvényesítheti. Ez de facto csak közvetett, az igazgatótanácson és a felügyelő bizottságon keresztüli joggyakorlást jelent. E tulajdonosi testületek működését nehezíti a menedzsment egyoldalú érdekérvényesítési lehetősége, és az a tény, hogy a testületekbe küldött önkormányzati megbízottak - képviselők, vagy szakértők - a díjazások miatt szorosan kötődnek az adott társasághoz. E kérdés megnyugtató rendezését megköveteli a már említett tőkebevonási kényszer, a Public-Private Partnership (PPP) módszerének tervezett elterjesztése.

128

Az üvegzseb programként megismert 2003. évi XXIV. törvény sokat tett a külső ellenőrzés szempontjából a közszektor különböző alszektorai - költségvetési, vállalati és non-profit - közötti átjárhatóság megteremtése érdekében. Ennek törvényi feltételei a belső ellenőrzési rendszer vonatkozásában – és ez a megfelelő „internal control system” feltétele volna – még nincsenek meg. Ugyanakkor e téren sajátos probléma a közszolgáltatások nyújtásának, illetve a közbeszerzések gyakolrata közötti összhang hiánya, amely problémakörnek dolgozatomban külön fejezetet szentelek. További tárgyalandó terület az önkormányzat gazdasági partnereivel, szerződéses kapcsolataival összefüggő ellenőrzési funkció. Az önkormányzat számára beszállító partnereknél - különösen állóeszköz beszerzéseknél és nagy projekteknél - fontos a korrupciós lehetőségek megelőzését és felderítését szolgáló ellenőrzés. Ezt a témát keret jelleggel szabályozó Kbt. előírásait figyelembe vevő helyi kontrollok - pl. összeférhetetlenségek kizárásával, speciális bizottsági döntési rendszer stb. - működtetésével lehetséges és kívánatos. A téma körébe tartozik a külső források bevonásával kapcsolatos speciális kontroll és audit funkciók működtetése is. Különösen a nagy volumenű külföldi hitelfelvételek esetén - függetlenül attól, hogy a hitelt a polgármesteri hivatal, vagy projekttársaság veszi fel - elfogadott gyakorlat, hogy a hitelező(k) a hitelszerződében meghatározott kontroll-, monitoring rendszerek működtetését, illetve a hitel felhasználásával kapcsolatos - a szokásos éves hitelesítő auditon kívüli - auditálási kötelezettségeket írnak elő. A hitelfelvétel egyébként is kényes téma az önkormányzati ajánlatkérők vonatkozásában, hiszen a Kbt. előírásainak betartása – amellett, hogy azok a közpénzek megfelelő elköltését célozzák, egyúttal komoly nehézségeket is okoznak, mint arra még részletesen kitérek a kivételek körének tágyalásakor.

129

Szólni kell még az önkormányzatnál működő függetlenített belső ellenőrzésről is64. Ennek feladata egyfelől a különböző belső kontrollmechanizmusok, különösen a speciális szakellenőrzési funkciók működésének vizsgálata, értékelése. Ennek keretében a függetlenített belső ellenőrzés a korábban már említett pénzügyi-szabályszerűségi, teljesítmény és más speciális auditokat végez. A függetlenség az önkormányzatok esetében azt jelenti, hogy az ezen a területen dolgozók nem vonhatók be az operatív gazdálkodásba. Fontos feltétel, hogy a polgármesteri hivatalt irányító polgármesternek legyenek alárendelve. Az eredményes működés megköveteli a pénzügyi bizottsággal és - amennyiben van - a független könyvvizsgálóval való folyamatos munkakapcsolatot. A belső ellenőrzés magyarországi helyzetével kapcsolatosan a már idézett országjelentés a következőképpen fogalmaz: „Ami a pénzügyi ellenőrzést illeti, fokozott erőfeszítésre van szükség a költségvetés belső ellenőrzésének területén mind a jogközelítést, mind az adminisztrációs kapacitást illetően. Az azonosított hiányosságok kezelése érdekében Magyarország összhangban a nemzetközi gyakorlattal felülvizsgálja a belső ellenőrzési tevékenységet és struktúrákat, és előkészíti a vonatkozó jogszabály-módosításokat Az erőfeszítések érzékelhető felgyorsítása szükséges ezen e területen.65” A pénzügyi ellenőrzés terén is szükséges előrelépni66. Ez vonatkozik mind a különböző államháztartási alrendszerek külső ellenőrzésére éppúgy, mint a belső ellenőrzési rendszer67 továbbfejlesztésére. Elengedhetetlen, hogy az önkormányzatok és az államháztartás más alrendszerei, illetve alapegységei külső ellenőrrel évente hitelesített zárszámadással rendelkezzenek. A hitelesített pénzügyi beszámoló ugyanis minden EU költségvetésből és magán szektorból szerezhető forrás elnyeréséhez minimális feltétel.

64

Internal audit.

65

Ld.: EC(2002) 122. old.

66

Since last year’s Regular Report, Hungary has made little progress in this area. EC(2002) Chapter 28: Financial Control. 67

A fogalomról ld. bővebben Allen-Tommasi(2001).

130

A közszektor teljesítményének fokozásához az előzőekben mondott ún. 3E koncepciójának gyakorlati érvényesítésére van szükség. Az általános hatékonysági kényszer mellett ez annál is inkább fontosabb, mivel a Strukturális Alapokból származó források esetében e koncepció jegyében szükséges a pályázatok és az elszámolások elkészítése. Ezt biztosíthatja az Állami Számvevőszék teljesítmény ellenőrzési tevékenysége. Az államháztartás mintegy negyedét a helyi önkormányzatok költségvetése képezi, ezért nagy szerepük van abban, hogy a közpénzek felhasználásának hatékonysága hogyan alakul. 5.5 Az Európai Unió Bírósága68 eljárásainak jelentősége a közbeszerzések szabályozása terén

Az EuB joggyakorlata – nemcsak a közbeszerzési jog vonatkozásában fontos eleme az EU jogalkotásának, hiszen az EuB biztosítja a közösségi jog érvényre juttatását. Értelmezi és fejleszti is a közösségi jogot, elsősorban a rendszertani és a teleologikus értelmezési módszerek alkalmazására kerül sor. A jogfejlesztésre alapvetően 3 esetkörben van lehetősége: •

Ha a közösségi jog lehetőséget biztosít a bírák diszkrecionális döntésének,

•

Joghézag esetén,

•

Ha a bírók úgy határoznak, hogy a közösségi jog adott formatív szabályaival szemben „contra legem” döntést hoznak.



Formázott: Felsorolás és számozás

Az EuB alapvetően esetjogi módszerekkel dolgozik, ugyanakkor azonban ítéleteinek nincs precedens természete, ugyanis az EuB nincs kötve korábbi ítéleteihez, mégis igyekszik követni azok fontosabb tételeit. Azért ilyen laza a rendszer, mert a tagállamok legfelsőbb bíróságai sincsenek kötve saját korábbi ítéleteikhez, 1966 óta már a House of Lords, az Egyesült Királyság legfelsőbb bírósága sincs kötve saját korábbi döntéseihez.

68

Továbbiakban: EuB.

131

Az EuB nincs beépítve egy bírói fórumrendszerbe, az EU-n belül az EuB-nak monopóliuma van a bírói jog kialakítására. Korábban sok, előremutató ítélet született, ma már óvatosabb az EuB, hiszen az alapul szolgáló joganyag is olyan mértékben felduzzadt, hogy a bírók sok területen nem is rendelkeznek a szükséges szaktudással. Ítélkezéseiben az is problémát okozhat, hogy az alapszerződésekben, más nemzetközi dokumentumokhoz hasonlóan, sok bennük a nyitott formula, amelyeket a tagállamok gyakran eltérően értelmeznek. Az EuB a tagállamok jogrendszereire is támaszkodik a bírói jog kialakításakor, az EuB könyvtárának 70%-a a tagállamok belső jogával foglalkozó publikációkból áll, különös tekintettel a közigazgatási jogra és a pénzügyi jogra. A közösségi jog sokkal nyitottabb a tagállami megoldásokra, mint a hagyományos nemzetközi jog, sok elem a francia és a német jogból került átvételre, újabban pedig az angol jogból. A bírók az ítélkezés során amúgy is eltérő jogi tradíciókat és értékeket hoznak magukkal az EuB-ba, és visznek bele a közös döntésbe. Az EuB közbeszerzési jogi vonatkozású ítélkezési gyakorlata különösen az utóbbi években vált jelentőségteljessé. Noha már korábban is sok ítélet érintette a közbeszerzési jog részletszabályait – tervezés, hirdetmények közzététele, műszaki tartalom, alapelvek sérelme, stb. – az igazán nagy port felvert ügyek a közbeszerzési jog és a közszolgáltatások kapcsolatát taglalják. Az egyik meghatározó jelentőségű ítélet – a közlekedési közszolgáltatások finanszírozását illetően hozott – az úgynevezett Altmarkügyben született. Napjainkban pedig az in-house ügyek tartják izgalomban a tagállamokat, hiszen az EuB ezzel kapcsolatosan kialakított állásfoglalása döntő jelentőségű lesz a jövőben a tagállamok közbeszerzési gyakorlatának vonatkozásában.

132

5.6. A törvény közbeszerzések tervezésére vonatkozó rendelkezéseinek rendszere

Az új közbeszerzési jogi szabályozás – megfelelően a közösségi jogban megfigyelhető tendenciáknak – a korábbinál sokkal komolyabb előrelátást, és tervezést, valamint komplex szemléletet követel az ajánlatkérők – így az önkormányzatok - részéről. Az ajánlatkérő fel kell, hogy készüljön a közbeszerzési eljárásainak lefolytatására, át kell gondolnia, hogy milyen feladatok előtt áll, és azt milyen időbeli ütemezéssel kívánja azokat megoldani. E körben igen sokrétűek a teendői. Elsősorban számba kell vennie, hogy feladataihoz, anyagi erőforrásaihoz képest mikor és milyen közbeszerzési eljárás(oka)t kíván lefolytatni. Az ehhez kapcsolódó források számbavételén túl, meg kell vizsgálnia a saját humán erőforrásait is, hogy a közbeszerzési eljárások lefolytatása szakszerűen - az idevonatkozó jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően - valósulhasson meg. A közbeszerzési eljárások megtervezésének igénye egyrészt visszavezethető az államháztartási törvény szabályaira, de ezzel kapcsolatban az új Kbt. konkrét kötelezettségeket is megfogalmaz. A korábbi magyar közbeszerzési törvény nem tette kötelezővé a lefolytatni kívánt közbeszerzési eljárások éves szinten történő tervezését, a jelenleg hatályos szabályozás azonban a kormányzati beszerzők vonatkozásában szigorú előírásokat tartalmaz az úgynevezett közbeszerzési terv készítésére nézve. Ebből a szempontból a 2005 év meghatározó jelentőségű volt, hiszen első ízben erre az évre nézve kellett közbeszerzési tervet készíteniük az úgynevezett kormányzati beszerzőknek – ebbe a körbe tartoznak az önkormányzatok is. A közüzemi beszerzőknek a törvény ugyanezt nem teszik kötelezővé, figyelemmel tevékenységük sajátos voltára. Az új Kbt. a közbeszerzési terven kívül egyéb – a közösségi jogból fakadó, és az ajánlatkérőktől előrelátást megkövetelő – jogintézményeket is bevezetett, ilyen például az előzetes összesített tájékoztató, amelyet a törvényben meghatározott értékű beszerzések előtt, még a közbeszerzési eljárás megindítását megelőzően kötelező közzétenni.

133

Nem új jogintézmény - mégis a közbeszerzések tervezése körében kell szólni róla az összefüggések okán - az éves statisztikai összegezés. Az éves statisztikai összegzés készítésére a régi Kbt. is kötelezte az ajánlatkérőket, mindez a közbeszerzési eljárások utólagos ellenőrzésének az eszköze. Sajátossága többek között abban nyilvánul meg, hogy amíg az éves közbeszerzési tervet előzetesen, az eljárások lefolytatása előtt kell elkészíteni, és csakis a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó eljárásokat tartalmazza, addig az éves statisztikai összegezést utólag készíti el az ajánlatkérő, és az adott évben lefolytatott összes beszerzést tartalmaznia kell. Mindez tehát azt jelenti, hogy, míg az éves közbeszerzési terv adataiból nem derül ki azoknak a beszerzéseknek a volumene, amelyeket közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül valósítottak meg, utólag, az éves statisztikai összegezés minderre fényt derít. További új elem, hogy csatlakozásunk óta az éves statisztikai összegezést – illetve az adott tagállam minden ajánlatkérőjének statisztikai összegezését – minden év október 31.-ig el kell juttatni az Európai Unió Bizottsága részére, akinek e tekintetben komoly ellenőrzési jogosultsága van. Amennyiben tehát ajánlatkérő túlságosan bőkezűen bánt a kivételek körének alkalmazásával, vagy nem a megfelelően alkalmazta az egybeszámítási szabályokat, úgy arra – noha csak utólag – de könnyen fény derülhet, és ez adott esetben komoly jogkövetkezményekkel járhat. Mindez arra utal, hogy a közbeszerzések tervezése során kulcsszerepe van az egybeszámításra, valamint kivételekre vonatkozó rendelkezések körültekintő alkalmazásának, így a továbbiakban vizsgálódásaim során ezt a kérdéskört komolyabb elemzésnek kívánom alávetni. A közbeszerzések tervezése sok feladatot ró az ajánlattevőkre, ugyanakkor komoly előnyökkel jár az ajánlattevők vonatkozásában, hiszen míg korábban arra voltak kárhoztatva, hogy az ajánlatkérői kiírásokra várjanak, a hatályos szabályozásnak köszönhetően – figyelemmel az ajánlatkérők nyilvános közbeszerzési terveire, valamint a bizonyos beszerzések tekintetében kötelezően közzéteendő előzetes összesített tájékoztatókra – immár lehetővé vált, hogy az ajánlattevők is tervezni tudjanak a tekintetben, hogy az adott évben milyen közbeszerzési eljárásokon kívánnak részt venni, és hogy a potenciális ajánlattevők információkhoz juthassanak.

134

Az új Kbt. tehát részletesebb szabályokat tartalmaz a közbeszerzések, a közbeszerzési eljárások tervezése, előkészítése és dokumentálása tekintetében, és ezzel kapcsolatban - a közbeszerzési eljárások átláthatóságát növelő - új jogintézményeket is bevezet. A törvény hatálya alá tartozó ún. klasszikus ajánlatkérői szervezet kivéve a központosított közbeszerzés során ajánlatkérésre feljogosított szervezetet - minden költségvetési év elején, április 15-ig éves közbeszerzési tervet köteles készíteni az adott évre tervezett közbeszerzéseiről. A törvény értelmében kizárólag a közbeszerzésnek minősülő beszerzéseket kell szerepeltetni a közbeszerzési tervben, de nem kell a kivételi körbe tartozó, továbbá a közbeszerzési értékhatárokat el nem érő és így közbeszerzésnek nem minősülő - beszerzéseket. A közbeszerzési terv, amint arra már utaltam, nyilvános, azaz minden ajánlattevő részére elérhető. A terv elkészítése előtt az ajánlatkérő ugyan indíthat közbeszerzési eljárást, de ezt a tervben szintén megfelelően szerepeltetni kell. A törvény célja a közbeszerzési terv készítésére vonatkozó kötelezettség előírásával az, hogy az ajánlatkérő szervezeteket rászorítsa arra, hogy minél hamarabb vegyék számba az adott évre tervezett közbeszerzéseiket, megelőzve ezzel a közbeszerzések részekre bontása tilalmának megsértését – azaz az egybeszámítási szabályok mellőzését - vagy a késedelmes, illetve nem megfelelő eljárásindítást. Ettől eltérő célja van az ún. előzetes összesített tájékoztatónak, amely elsődlegesen a piaci szereplők tájékoztatására irányul az adott évre vagy az elkövetkező tizenkét hónapra tervezett közbeszerzési eljárásokról. Az új Kbt. 16. §-a - a közösségi jogból is következő követelményként - az éves statisztikai összegezés elkészítésének és Közbeszerzések Tanácsa részére történő megküldésének kötelezettségéről rendelkezik. A 92/50/EGK irányelv 39. cikke, a 93/36/EGK irányelv 31. cikke, a 93/37/EGK irányelv 34. cikke, valamint a 93/38/EGK irányelv 42. cikke rendelkezik a statisztikai adatszolgáltatási kötelezettségről. Ellentétben a közbeszerzési tervvel, az éves statisztikai összegezést a törvény 404. § (2) bekezdésének a) pontjában adott felhatalmazás alapján alkotott rendeletben meghatározott minta szerint kell elkészíteni. E kötelezettség valamennyi ajánlatkérőre vonatkozik, itt tehát nem szabadulnak ettől a kötelezettségtől a közüzemi ajánlatkérők.

135

5.7. A közbeszerzési terv jelentősége

Az új Kbt. a közbeszerzési tervről szólva az alábbiak szerint rendelkezik: „5. § (1) A 22. § (1) bekezdésében meghatározott ajánlatkérők – kivéve az V. és a VII. fejezet szerint eljáró ilyen ajánlatkérőket, valamint a központosított közbeszerzés során az ajánlatkérésre feljogosított szervezetet – a költségvetési év elején, lehetőség szerint április 15. napjáig éves összesített közbeszerzési tervet (a továbbiakban: közbeszerzési terv) kötelesek készíteni az adott évre tervezett közbeszerzéseikről. A közbeszerzési tervet az ajánlatkérőnek legalább öt évig meg kell őriznie. A közbeszerzési terv nyilvános. (2) A közbeszerzési terv elkészítése előtt az ajánlatkérő indíthat közbeszerzési eljárást, amelyet a tervben szintén megfelelően szerepeltetni kell. (3) A közbeszerzési terv nem vonja maga után az abban megadott közbeszerzésre vonatkozó eljárás lefolytatásának kötelezettségét. Az ajánlatkérő továbbá a közbeszerzési tervben nem szereplő közbeszerzésre vagy a tervben foglaltakhoz képest módosított közbeszerzésre vonatkozó eljárást is lefolytathatja, ha az általa előre nem látható okból előállt közbeszerzési igény vagy egyéb változás merült fel. Ezekben az esetekben a közbeszerzési tervet módosítani kell az ilyen igény vagy egyéb változás felmerülésekor, megadva a módosítás indokát is. (4) Az ajánlatkérő köteles a Közbeszerzések Tanácsa vagy az illetékes ellenőrző szervek kérésére a közbeszerzési tervét megküldeni.” A közbeszerzési terv szoros összefüggésben áll a költségvetési tervezéssel, így a közbeszerzési terv részletszabályainak tárgyalása előtt néhány szót ejtünk az önkormányzatok költségvetéséről. Az önkormányzati költségvetés szabályozási alapjait az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény69 rendelkezései tartalmazzák. A helyi önkormányzatok költségvetésükből finanszírozzák a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LX. törvényben, valamint az ágazati jogszabályokban meghatározott feladataikat70. A helyi önkormányzatok saját költségvetésüket a költségvetési törvény elfogadását követően, annak előírásai, követelményei, a központi 69

A továbbiakban: Áht.

70

Áht. 62.§ (1) bekezdése.

136

hozzájárulásoknak, támogatásoknak az egyes önkormányzatokat megillető normatívák, valamint a központosított előirányzatok tervezett igénybevételére tekintettel állapítják meg. Az önkormányzatok költségvetése önkormányzati rendelet formáját ölti, amelyet a képviselőtestület alkot meg. Az Áht. előírásainak megfelelően az önkormányzati költségvetési rendelet tartalmazza a működési és felhalmozási célú bevételeket és kiadásokat, ezen belül költségvetési szervenként a személyi jellegű kiadásokat, a munkaadókat terhelő járulékokat, a dologi jellegű kiadásokat, az ellátottak pénzbeli juttatásait, a speciális célú támogatásokat, a költségvetési létszámkeretet, , illetve a helyi önkormányzatok által kijelölt felhalmozások – azaz a beruházások, felújítások, és egyéb felhalmozási célú kiadások, támogatások – előirányzatait. A költségvetési rendeletnek mindezt a helyi önkormányzatra és költségvetési szerveire, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatra és költségvetési szerveire elkülönítetten és összesítve együttesen is tartalmaznia kell71. Amint az látható tehát, az önkormányzatok költségvetése tartalmazza azokat az adatokat, amelyek az éves közbeszerzési terv elkészítéséhez szükségesek, pontosan ezért szükséges a globális szemlélet megléte, amely ötvözi a számviteli és a közbeszerzési szemléleti elemeket, hiszen csak ezen a módon hozható összhangba a kétféle követelményrendszer. A közbeszerzési eljárások kapcsán elsősorban a dologi kiadások, valamint a felhalmozási célú kiadások az érdekesek. Az elmúlt tíz évre – azaz a magyar közbeszerzési szabályozás kezdete óta - visszatekintve megállapítható, hogy a magyar önkormányzati rendszer és annak részeként a pénzügyi szabályozási rendszer alapvetően eredményesen működött. Korábban soha nem látott méretű infrastrukturális fejlesztések valósultak meg, különösen a vízellátás, szennyvíztisztítás és elvezetés területén72. Mindez szükségszerűen a közbeszerzési eljárások volumenének növelésével járt.

71

Áht. 69. § (1) bekezdése.

72

Igaz ez akkor is, ha az önkormányzatoknak és intézményeiknek meg kellett küzdeniük a nemzetgazdaság más területeinek bérkondícióitól történt növekvő elmaradással, a dologi és karbantartási kiadások inflálódásával, mely helyenként ellátási nehézségeket is okozott.

137

Ugyanakkor a helyi önkormányzatok költségvetése nem minden esetben készül el a törvényben főszabályként meghatározott időpontig, azaz az adott év január 1.-ig. Az Áht. úgy rendelkezik, hogy amennyiben a képviselőtestület a költségvetési rendeletet azon év január 1.-ig, amelyre az szól, nem állapította meg, akkor a képviselőtestület az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletet alkothat, amelyben felhatalmazást ad a polgármesternek, hogy a helyi önkormányzat bevételeit folyamatosan beszedhesse, és kiadásait fedezhesse, illetve meghatározza, milyen intézkedéseket tehet a rendelet keretein belül. Amennyiben a képviselőtestület sem költségvetési rendeletet, sem pedig az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletet nem alkotta meg, úgy a polgármester jogosult a helyi önkormányzat költségvetését megillető bevételeknek a hatályos jogszabályok szerinti beszedésére, és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások arányos teljesítésére73 A fentiek közbeszerzési jogi szempontból egyet jelentenek: megnehezítik a közbeszerzések előre tervezését. Az önkormányzati ajánlatkérőknek tehát nem feltétlenül áll rendelkezésére már januárban megfelelő mennyiségű adat a közbeszerzési terv összeállítására nézve. Erre tekintettel határozza meg a közbeszerzési törvény az éves közbeszerzési terv végső elkészítési határidejeként április 15.-ét. Ugyanakkor a költségvetési rendelet az év során jellemzően további módosításokon megy keresztül, ami mind befolyással van a közbeszerzési tervre, hiszen, ha év közben változnak a közbeszerzésekre fordítható források, akkor azt szükségszerűen meg kell jeleníteni a közbeszerzési tervben is. Mindebből az következik, hogy a közbeszerzési terv nem egy évente egyszeri alkalommal elkészített, statikus dokumentum, hanem nagyon is dinamikus, állandóan változó tervről van szó. Ugyanakkor egy túlságosan sűrűn módosuló közbeszerzési terv komoly veszélyeket is rejt magában, hiszen megnehezíti annak megállapítását, hogy az egybeszámítandó beszerzésekre vonatkozó eljárásokat milyen rezsim szerint kell lefolytatni, hiszen a becsült érték év közben – figyelemmel az alapul szolgáló források módosulására – változhat. Ez akkor jelenthet problémát, ha a változásokkal az ajánlatkérő nem számolt, és egyes – a Kbt. 40. §-nak értelmében egybeszámítandó becsült értékű - eljárásokat az év első felében a nemzeti rezsim szabályai szerint folytatott le, majd év közben meghaladta a közösségi értékhatárokat.

73

Áht. 77.§ (1) bekezdése.

138

Ebben az esetben ugyanis a Közbeszerzési Döntőbizottság – amennyiben az eset a tudomására jut – jogorvoslati eljárást kezdeményezhet, és komoly bírságot szabhat ki. Ez alól a törvény egyetlen kivételt enged meg, amennyiben ugyanis az ajánlatkérőn kívülálló okok miatt kerül sor nem tervezett közbeszerzési eljárás lefolytatására, és emiatt lépi át az egyes rezsimek közötti értékhatárokat, akkor azt jogszerűen megteheti, természetesen a közbeszerzési terv egyidejű módosítása mellett. A közbeszerzési terv kapcsán szólni kell érintőlegesen az ajánlatkérők által kötelezően elkészítendő közbeszerzési szabályzatról is, hiszen jellemzően a közbeszerzési szabályzat tartalmazza azokat a belső szabályokat, amelyek meghatározzák a belső eljárási rendet – többek között - a közbeszerzési terv elkészítése vonatkozásában. Az új Kbt. 6. §-a azt a követelményt fogalmazza meg, hogy az ajánlatkérő határozza meg az általa lefolytatandó közbeszerzési eljárások előkészítésének, lefolytatásának, belső ellenőrzésének felelősségi rendjét, a nevében eljáró, illetőleg az eljárásba bevont személyek, illetőleg szervezetek felelősségi körét és a közbeszerzési eljárásai dokumentálási rendjét. Ennek keretében meg kell határozni továbbá az eljárás során az egyes döntésekért felelős személyt, személyeket, illetőleg testületeket is. Ez a követelmény az ajánlatkérő, valamint az ő oldalán eljáró személyek – vagy adott esetben szervezetek - érdekeit is szolgálja, egyértelművé téve a vállalt felelősséget. A törvény egyebekben az ajánlatkérőkre bízza, hogy e kötelezettségüknek milyen módon tesznek eleget, azaz például külön közbeszerzési szabályzat készítése útján, vagy a belső szervezeti és működési szabályzat rögzíti előre általános érvénnyel. A törvény azonban azt egyértelművé teszi, hogy általános jellegű közbeszerzési szabályzat hiányában - illetve az attól való eltérés lehetősége esetében - az ajánlatkérőnek legkésőbb az adott közbeszerzési eljárás előkészítését megelőzően kell meghatároznia a fentieket. A közbeszerzési terv vonatkozásában a közbeszerzési szabályzatnak különös jelentősége van, hiszen a Kbt. nem határoz meg jogszabályi mintát a terv vonatkozásában, annak elkészítését az ajánlatkérőre bízza. A tervre vonatkozó részletszabályokat tehát célszerű a szabályzatban rendezni.

139

5.8. Az értékhatárok jelentősége a közbeszerzési terv vonatkozásában

Az értékhatár meghatározó abból a szempontból, hogy vajon egy közbeszerzési eljárás a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozik, avagy sem, illetve ennek megfelelően vajon szerepeltetni kell-e az adott beszerzést a közbeszerzési tervben, avagy sem. Ami a közösségi jogi vonatkozásokat illeti, az EU-jogforrások által szabályozott közbeszerzések alapvetően két csoportra oszthatók. Az egyik csoportba tartoznak azok, amelyeknek összege eléri, vagy meghaladja a közösségi jogban az adott beszerzésre megállapított értékhatárt. Ebben az esetben a vonatkozó EU-jogszabályok szerint kell lefolytatni az eljárást, eltérés nem lehetséges, a közbeszerzés értékének kiszámítása nem irányulhat az irányelvek szabályainak megkerülésére. Ennek megfelelően tehát, amennyiben az adott szerződést több részre osztva ítélik oda, úgy a különböző részek értéke összeadódik, így ennek alapján kell megítélni, hogy a beszerzés a közösségi jog hatálya alá tartozik-e. Szigorúan tilos a beszerzések részekre bontása annak érdekében, hogy az ne érje el a megadott értékhatárt. Az EU-ban az értékhatárok meghatározása az egyik leglényegesebb pontja a szabályozásnak, így attól a tagállami eltérés semmilyen formában sem megengedett. Az értékhatárok a közösségi jogban az ajánlattevő személyétől és a beszerzés jellegétől függően differenciálódnak. Speciális szabályozás vonatkozik az olyan építési beruházási és szolgáltatási beszerzésekre, amelyeket nem közvetlenül a tagállam ítél oda, ugyanakkor azonban a tagállam több mint 50 %-t meghaladóan közvetlenül szubvencionál. Ilyen esetben a tagállamok kötelesek megtenni a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az ajánlatkérők megfeleljenek az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/37/EGK irányelvnek.

140

A hivatkozott rendelkezés csak az Európai Közösségeken belül érvényes NACE szerinti nómenklatúra 50. osztályának 502. csoportjába74 tartozó szerződésekre, továbbá a kórházak, sport-, szórakozási és szabadidő-létesítmények, iskolaépületek és felsőoktatási épületek, valamint a közigazgatási célokra használt épületek építési munkáiról szóló szerződésekre vonatkozik. 502 502.1. 502.2. 502.3. 502.4. 502.5. 502.6. 502.7.

Mélyépítés: utak, hidak, vasutak stb. építése Általános mélyépítési munkák Földmunkák (kotrás) Hidak, csatornák és aknák építése; fúrás Vízépítés (folyók, csatornák, kikötők, átfolyók, zsilipek és gátak) Útépítés (beleértve repülőterek és kifutópályák szaképítését) Vízzel (pl. öntözéssel, lecsapolással, vízellátással, szennyvízelvezetéssel, csatornázással stb.) kapcsolatos építési szakmunkák A mélyépítés egyéb területén végzett szakmunkák

A korábban hazai jogi szabályozás szerint a - régi - Kbt. hatálya alá tartozó szervezet akkor köteles árubeszerzése, építési beruházása, illetve szolgáltatás megrendelése esetén a törvény rendelkezéseinek megfelelő eljárást lefolytatni, ha a beszerzés értéke a külön törvényben meghatározott értékhatárt eléri vagy meghaladja. Az adott évre érvényes határokat megállapítására mindig a költségvetési törvényben kerül sor. Összességében elmondható, hogy a magyar jogszabályokban meghatározott összegek messze elmaradnak az EU által alkalmazottaktól. Ez azzal a következménnyel jár, hogy a fentiekben ismertetett EU-határok alatti összegek esetében domináns marad a nemzeti szabályozás az eljárások tekintetében, azzal a megszorítással, hogy a Római Szerződés (EKSZ) alapelveinek meg kell felelni, tehát például az ajánlattevők köréből nem lehet kizárni az uniós állampolgárokat, vagy az uniós honosságú cégeket. Természetszerűleg az EU által meghatározott értékek fölött már az irányelvek rendelkezései is kötelezően alkalmazandóak lesznek.

74

141

A másik csoportba az értékhatár alatti beszerzések tartoznak. Erre a csoportra döntően a saját nemzeti szabályozás az irányadó, azzal a fenntartással, hogy a nemzeti szabályozás sem lehet ellentétes az EKSZ-ben meghatározottakkal, tehát az alapelveknek az értékhatár alatti beszerzések tekintetében is maradéktalanul érvényesülnie kell. Ezekre a beszerzésekre azonban az irányelvek nem terjednek ki kötelezően, ugyanakkor azonban a tagállam saját hatáskörében dönthet arról, hogy ezekre nézve is részben vagy egészében kötelezőnek ismeri el a másodlagos jogforrásokat. A magyar jogalkotó a közösségi rezsimen túl, még két közbeszerzési rezsimet határozott meg, nevezetesen a nemzeti rezsimet, valamint az úgynevezett egyszerű közbeszerzési eljárás körébe eső értékhatárokat. E két utóbbi rezsim vonatkozásában a nemzeti jogalkotó saját belátása szerint rendelkezhet az értékhatárokról, illetve – amennyiben úgy tartja megfelelőnek – a közösségi rezsim alsó értékhatárát el nem érő beszerzések tekintetében úgy is rendelkezhet, hogy azokra nézve nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni. A magyar jogalkotó a közösségi rezsimen túl – a többi tagállami gyakorlathoz képest jelentősen – megszigorította és kiterjesztette a közbeszerzési jog hatálya alá eső beszerzések körét, megtartva ugyanakkor azt a kettősséget, hogy eltérő értékhatárokat alkalmaz a kormányzati, illetve a közüzemi beszerzők vonatkozásában, azzal a lényeges különbséggel, hogy az új Kbt. az egyszerű közbeszerzési eljárást nem szabályozza a közüzemi beszerzőkre nézve, így ilyen esetben a közüzemi ajánlatkérőnek nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatnia a releváns beszerzései vonatkozásában. A közbeszerzési terv kialakítása során tehát a fentiekben kifejtett értékhatárokra figyelemmel kell megterveznie az ajánlatkérőnek a beszerzéseit úgy, hogy az egybeszámítandó beszerzésekre kikalkulált értékhatár szerinti rezsimben kell lefolytatni az eljárásokat. Amennyiben év közben átlépi a választott rezsim értékhatárát, és ez az ajánlatkérő hibájára vezethető vissza, úgy vele szemben megfelelő szankciók alkalmazhatóak.75

75

Az egyes értékhatárok részletes bemutatását a tanulmány 2. számú melléklete tartalmazza.

142

5.9. A becsült érték kiszámítása, az egybeszámítás szabályainak szerepe

A becsült érték kiszámítása, illetve az új Kbt.-ben meghatározott egybeszámítási szabályok megfelelő alkalmazása kulcsfontosságú a közbeszerzési terv kialakítása, és a későbbi esetleges jogorvoslati eljárások elkerülése érdekében. Az új Kbt. egyik legvitatottabb és legeltérőbb értelmezéseket eredményező szabálya a tervezett beszerzések egybeszámítási kötelezettségéről szóló, az új Kbt. 40.§-ában szabályozott rendelkezés. A Kbt. hatályba lépése óta eltelt idő alatt a legtöbb ajánlatkérő megtapasztalhatta, hogy az adott beszerzésnél a több egybeszámított érték miatt, a közösségi eljárási szint alkalmazása megnehezítheti a közbeszerzési eljárás lefolytatását, és esetenként veszélyeztetheti az adott feladat időbeni megvalósítását. Ugyanakkor a Kbt. egybeszámításra vonatkozó 40.§-nak megkerülése komoly veszélyekkel járhat, legkésőbb akkor, amikor az ajánlatkérő által kötelezően közzétett, a lefolytatott közbeszerzési eljárásokat tartalmazó éves statisztikai összegzése nyilvánosságra kerül. Az ajánlatkérő feladata tehát, hogy a két szélsőséges végpont között megtalálja azt a jogszerű határmezsgyét, amely lehetővé teszi a közbeszerzések jogszerű lefolytatását, anélkül, hogy indokolatlanul szigorúan járna el. Sajnos e tekintetben sem a Közbeszerzési Döntőbizottság, sem a Közbeszerzések Tanácsa nem ad közelebbi útmutatást, így a jogszabályi keretek között az ajánlatkérőre marad a Kbt. 40.§-nak értelmezése. A következőkben ennek a kérdésnek a részletesebb vizsgálatával térek ki. A Kbt. 40. §-a az alábbiak szerint rendelkezik: „(1) Tilos e törvény megkerülése céljával alkalmazni a 35-39. §-ban meghatározott becslési módszert, valamint ilyen célból a közbeszerzést a (2) bekezdésbe ütköző módon részekre bontani. (2) A becsült érték kiszámítása során mindazon árubeszerzések vagy építési beruházások vagy szolgáltatások értékét egybe kell számítani, amelyek a) beszerzésére egy költségvetési évben vagy tizenkét hónap alatt [37. § (1) bekezdése] kerül sor [a 39. § (1) bekezdése szerinti eset kivételével], és b) beszerzésére egy ajánlattevővel lehetne szerződést kötni, továbbá c) rendeltetése azonos vagy hasonló, illetőleg felhasználásuk egymással közvetlenül összefügg.

143

(3) Ha a (2) bekezdés alapján több - egyenként a közösségi értékhatárt el nem érő értékű - beszerzési tárgy együttes értéke miatt e fejezet szerinti közbeszerzési eljárást kell lefolytatni, nem minősül e törvény megkerülésének, ha az egybeszámított értékű beszerzési tárgyakat több, e fejezet szerinti közbeszerzési eljárásban szerzik be. (4) Ha a becsült érték kiszámításakor a (2) bekezdésben foglaltakat nem vették figyelembe, az e fejezet szerinti közbeszerzésnek a költségvetési évben vagy az adott tizenkét hónapban még beszerzendő tárgyaira - azok értékétől függetlenül - csak az e fejezet szerinti közbeszerzési eljárás alapján lehet szerződést kötni.” Az egybeszámítás kérdésével kapcsolatban szakmai körökben többek úgy vélekednek, hogy a Kbt. 40.§ (2) bekezdésében az a) b) és c) pontban felsorolt feltételeknek egyszerre kell teljesülniük és csak ezek teljesülése esetén kell egybeszámítani a különböző beszerzéseket. Ezen értelmezésnél a 40.§ (2) bekezdés c) pontjában az „illetőleg” szó értelmezése a döntő. Egyesek, például a Közbeszerzések Tanácsa álláspontja szerint az illetőleg szó „vagy”-nak tekintendő és ezáltal az utána és az előtte lévő feltétel közül csak az egyiknek kell teljesülnie; Míg szakmai körökben mások az illetőleg szót „és”-nek tekintik és ebben az esetben a szó előtt és az utána lévő feltételnek egyidejűleg kell teljesülnie.76 Mindezen tényezők tovább nehezítik az amúgy is bonyolult rendelkezések értelmezését. Minderre az értelmezési nehézségekre tekintettel az egybeszámítási szabályok vonatkozásában beszélhetünk szűk, vagy tág értelmezésről, amelyeket az alábbiakban kívánok részletezni. Az egybeszámítási kötelezettség szűk körű értelmezésénél az önkormányzatok gyakorlatában abból kell kiindulni, hogy csak az azonos CPV kódok szerinti beszerzéseket kell egybeszámítani és azok közül is csak azokat, amelyek földrajzilag egy helyszínen valósulnak meg. Az önkormányzatok érdekeinek kétség kívül ezen utóbbi értelmezés felelne meg, figyelemmel arra, hogy ezzel a módszerrel a beszerzések többsége valószínűsíthetően a közösségi értékhatár alatt maradhatna ezáltal nem lenne szükség a hivatalos közbeszerzési tanácsadó kiválasztására, és nem lenne kötelező előzetes összesített tájékoztatót megjelentetni.

76

Megjegyzendőnek tartjuk, hogy e vonatkozásban maga a Kbt. is következetlen, figyelemmel arra, hogy a törvényben egyaránt találhatunk olyan jogszabályhelyeket, ahol az illetőleg kifejezés „vagy” értelemben szerepel ( ld. például: 4.§ 13. pontja ), vagy ahol ugyanezen szó „és” értelemben van jelen ( ld. például: 54.§ (4) bekezdés ).

144

Ugyanakkor a közbeszerzési eljárások ilyen mértékű megbontása – hacsak szakmailag nem alátámasztható minden esetben – jogilag aggályosnak minősülhet, és bizonyos esetekben döntőbizottsági eljárást vonhat maga után. Amennyiben tág körűen – azaz kiterjesztőleg - értelmezzük az egybeszámítási kötelezettséget, úgy az „illetőleg” szót „vagy” értelemben használjuk, ezzel a beszerzések legszélesebb körét vonjuk be az új Kbt. 40.§-nak alkalmazási körébe. E módszer előnye, hogy – a közösségi rezsimre irányadó szigorúbb eljárási szabályok alkalmazásának következtében – vélhetőleg minimalizálná a Kbt. 40.§-nak megsértéséből eredő jogorvoslati eljárások előfordulását. Megjegyzendő az a tény is, hogy a közösségi rezsimre irányadó szabályok alkalmazása sem időben, sem pedig az eljárás menetében nem jelentenek markáns eltérést a nemzeti rezsimhez képest. A módszer hátránya, hogy jelentősen nőne a hivatalos közbeszerzési tanácsadók bevonásával lefolytatandó eljárások száma, így az ezzel járó többletkiadások is. A gyakorlatban az önkormányzatok sem egyik, sem pedig másik módszerhez nem ragaszkodnak tisztán, inkább valamiféle szintézist hoznak létre. Az egybeszámítás alapja ebben az esetben a közbeszerzés tárgya. Az azonos tárgyú közbeszerzési eljárások becsült értékét egybe kell számítani, kivéve, ha a Kbt. 40. §-ban fennálló egybeszámítási kötelezettségtől való eltekintés szakmai indokok alapján jogszerű. Ez az alternatíva lehetővé teszi az egybeszámítás messzemenőkig történő figyelembevételét, ugyanakkor – megfelelő szakmai indokok fennállása esetén – elkerülhető általa a túlzott, a törvény által meg nem kívánt szigorúság. 5.10. A közbeszerzési terv formai megjelenése A közbeszerzési terv formája vonatkozásában a Kbt. semmiféle iránymutatást nem tartalmaz, pusztán azt a követelményt határozza meg, hogy abban az ajánlatkérőnek az adott évre tervezett minden közbeszerzésének – és csakis közbeszerzésének, tehát a kivételi körnek, illetve a közbeszerzési értékhatár alatti beszerzéseknek nem – szerepelnie kell. Így tehát az ajánlatkérőkre marad annak meghatározása, hogy tervezett közbeszerzéseiket milyen formában szerepeltetik a tervben. Amennyiben az adott ajánlatkérő évente csak néhány közbeszerzési eljárást folytat le, úgy könnyű dolga van, hiszen a közbeszerzési terve nem lesz más, mint tulajdonképpen egy rövid lista, a közbeszerzési eljárásainak tételes felsorolása. 145

Így van ez, például a Pénzügyminisztérium esetében, akit jogszabály kötelez arra, hogy beszerzései jelentős részét a központosított közbeszerzés keretein belül valósítsa meg, így saját közbeszerzési tervében csak néhány adat szerepel77: A beszerzés tárgya 1. Taxi szolgáltatás

A beszerzés várható ideje 2005. I. negyedév

2.

3-5 év

Informatikai osztály

3. Integrált pénzügyi rendszer

2005. év II. félév

Informatikai osztály

4. Iktatórendszer átalakítása, 5. Cafetéria rendszer módosítása 6. Egészségügyi szűrés

2005. év II. félév

Informatikai osztály

2005. év I. félév

Informatikai osztály

2005. I. félév

Üzemeltetési Igazgatóság

7. Intézmény átvilágítás

2005. I. félév

8. OECD Konferencia 9. Toner újratöltés

2005. I. félév

Központi Költségvetési Fejezetek Jövedelemadók Főosztálya Informatikai Osztály

Sokszorosítók

77

2005. év

Megjegyzés Üzemeltetési Igazgatóság

Eljárás típusa Egyszerű közbeszerzési eljárás Közösségi értékhatárt meghaladó szolgáltatás megrendelése – Nyílt, meghívásos vagy tárgyalásos eljárás Közösségi értékhatárt meghaladó szolgáltatás megrendelése – Egyszerű közbeszerzési eljárás Egyszerű közbeszerzési eljárás Egyszerű közbeszerzési eljárás Egyszerűsített eljárás Egyszerű közbeszerzési eljárás Egyszerű közbeszerzési eljárás

Forrás: Pénzügyminisztérium.

146

Egy helyi önkormányzat – főleg a nagyobbak – azonban már más helyzetben van. Egy-egy önkormányzat adott esetben évente több száz, vagy akár ezer közbeszerzési eljárást is lefolytathat, esetükben tehát a közbeszerzési terv sokkal összetettebb, semhogy puszta felsorolás lenne. Az ilyen nagy számú közbeszerzési eljárást lefolytató ajánlatkérők közbeszerzési tervének alkalmasnak kell lennie arra, hogy az egybeszámítási szabályok megfelelő alkalmazásához kideríthető legyen belőle a Kbt. 40.§-a alá tartozó beszerzések becsült értéke, azaz alkalmasnak kell lennie bizonyos szempontok szerint a beszerzések csoportosítására. Erre azonban egy közbeszerzési terv csak akkor alkalmas, ha abban az egyes közbeszerzések tárgy és érték szerint elkülönítve szerepelnek, a megfelelő részletességgel. Az előzőekben kifejtett szempontok szerint elkészítettem egy közbeszerzési terv mintát, amelyben az alábbi adatok szerepeltetését tartom célszerűnek. Beszerzés jogcíme*

Felújítás

Beruházási kód* Felújítás vagy beruházás típusú beszerzés esetén töltendő ki

0000000

Létrehozó szervezet

X. Ügyosztály

Feladat teljes előirányzata + ÁFA* Tárgyévet megelőző felhasználás + Tárgyévi előirányzat + Tárgyévet követően tervezett összes felhasználás

121304 Ft + 30326 Ft

A tárgyévet megelőző felhasználás + ÁFA*

0eFt + 0eFt

Tárgyévi előirányzat + ÁFA*

121304 Ft + 30326eFt

Tárgyévet követően tervezett összes felhasználás + ÁFA*

0eFt + 0eFt

Tervezett szerződés megnevezése*

épületrész felújítási munkái tárgyú szerződés

Közbeszerzés tárgya*

Építési beruházás 147

CPV kódszám*

45453100-8 Felújítás

CPV kódszám CPV kódszám Kiegészítő szószedet 1

Nincs

Kiegészítő szószedet 2

Nincs

Kiegészítő szószedet 3

Nincs

Tervezett-becsült érték + ÁFA*

121304eFt + 30326eFt

Tervezett eljárás szabályozási szintje*

Nemzeti

A tervezett eljárás fajtája*

Nyílt

Jogszabályi hely*

240.§ (1) a) pont

Eljárás megkezdésének tervezett időpontja*

2005.10.01.

Amint az látható, egy - a fenti részletességgel - elkészített terv lehetővé teszi az egyes beszerzések különböző szempontú összevetését, nevezetesen a becsült érték vizsgálatát az egybeszámítási szabályok alkalmazásával kapcsolatosan, a szerződések pontos nyilvántartását, illetve az adott eljárási típuson belül megvalósított összes beszerzés értékének kiszámítását. Mindezek kulcsfontosságú adatok egy évente több száz eljárást lefolytató ajánlatkérő számára, amennyiben maradéktalanul eleget kíván tenni az új Kbt. előírásainak. Általánosságban a közbeszerzési terv elkészítése kapcsán kiemelhető, hogy noha a közbeszerzési terv kötelező tartalmát az új Kbt. nem állapítja meg, ugyanakkor az előzetes összesített tájékoztatóval való hasonlóságai - párhuzamos elkészítés minden év április 15-ig - miatt célszerű a közbeszerzési tervet is az előzetes összesített tájékoztató formátumának alapul vételével elkészíteni.

148

5.11. Az éves statisztikai összegezés szerepe Az éves közbeszerzési terv és a statisztikai összegezés – noha az egyik előre, a másik pedig utólag készítendő – szoros összefüggésben állnak egymással. Amit ugyanis az éves közbeszerzési terv nem mutat meg, az kitűnően látszik az éves statisztikai összegezésből, úgy utólagosan fény derül adott esetben az ajánlatkérő által hibásan, nem a megfelelő rezsim értékhatárai szerint lefolytatott eljárásokra, illetve arra is, ha az adott ajánlatkérő nem megfelelően alkalmazta az egybeszámításra vonatkozó szabályokat. Az új Kbt. az éves statisztikai összegezés kapcsán az alábbiak szerint rendelkezik. „16. § (1) Az ajánlatkérő az éves beszerzéseiről külön jogszabályban meghatározott minta szerint éves statisztikai összegezést köteles készíteni, amelyet legkésőbb a tárgyévet követő év május 31. napjáig kell megküldenie a Közbeszerzések Tanácsának. (2) A Közbeszerzések Tanácsa az éves statisztikai összegezések, valamint a hirdetmények alapján elkészített összesített statisztikai jelentést legkésőbb a tárgyévet követő év október 31. napjáig köteles megküldeni az Európai Bizottságnak. (3) Ha az ajánlatkérő az (1) bekezdésben meghatározott határidő lejártáig nem küldi meg az éves statisztikai összegezést, a Közbeszerzések Tanácsának elnöke felhívja az ajánlatkérőt az összegezés harminc napon belüli megküldésére, és egyben figyelmezteti, hogy ha az összegezést nem küldi meg, a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását fogja kezdeményezni (328. §).” Amint tehát látható, az éves közbeszerzési terv nem csak a közbeszerzéseket, hanem az összes beszerzés adatait tartalmazza. Így amennyiben utólag derül ki, hogy az adott ajánlatkérő túlságosan nagy értékben folytatott le beszerzéseket a közbeszerzési törvény alkalmazásának mellőzésével, az jelzés értékű lehet a Közbeszerzési Döntőbizottság, illetve esetlegesen az Európai Unió Bizottsága részére is.

149

5.12. A kivételek szerepe az éves statisztikai összegezés szempontjából

Figyelemmel arra, hogy az éves statisztikai összegezésből kitűnően látható azon beszerzések értéke, amelyeknek vonatkozásában az ajánlatkérő nem alkalmazta a közbeszerzési előírásokat, döntő jelentősége van annak, hogy az ajánlatkérő már a közbeszerzések tervezése során helyesen mérje fel mikor alkalmazhatja jogszerűen a kivételi kört, és mikor kell közbeszerzési eljárást lefolytatnia. Az alábbiakban – figyelemmel jelentőségükre – az egyes kivételek alkalmazási nehézségeiről és feltételeikről ejtek szót, csak azokat emelve ki részletesen, amelyek gyakorlati alkalmazásuk során nagy jelentőségre tettek szert az önkormányzati ajánlatkérők vonatkozásában.

5.13. Az ingatlan beszerzés speciális problémái

A Kbt. – figyelemmel a közösségi jog sajátosságaira – speciális szabályokat tartalmaz az ingatlanbeszerzés vonatkozásában. A közösségi rezsimben ingatlan beszerzése nem lehet közbeszerzési eljárás tárgya, figyelemmel arra, hogy a jelenleg hatályos közbeszerzési irányelvek nem tartalmaznak az ingatlanbeszerzésre nézve rendelkezéseket, így azt a magyar jogalkotó sem szabályozhatta a közösségi rezsim keretein belül. Ingatlan tulajdonjogának (vagy azzal kapcsolatos egyéb jognak) a megszerzésére eltérő szabályok vonatkoznak attól függően, hogy közösségi, nemzeti vagy nemzeti értékhatár alatti (egyszerű) közbeszerzések rezsimjébe tartozik-e a beszerzés, így: - a közösségi értékhatárt elérő ingatlan vétele olyan szolgáltatásmegrendelésnek tekintendő, amellyel kapcsolatban a közbeszerzési eljárást nem kell alkalmazni [Kbt. 29. § (2) bekezdés a) pontja].78

78

Kbt. 29. § (2) E fejezet szerinti eljárást - a 27. §-ban meghatározott szolgáltatások körében - nem kell alkalmazni a következő esetekben: a) meglévő építmény vagy egyéb ingatlan vétele vagy ingatlanra vonatkozó egyéb jognak a megszerzése; kivéve az ilyen szerződéssel összefüggő pénzügyi szolgáltatásra irányuló (bármilyen formában megkötött) szerződést;

150

- a nemzeti értékhatárt elérő ingatlan tulajdonjogának megszerzését azonban a Kbt. árubeszerzésnek minősíti [Kbt. 242. § (2) bekezdése]79, egyúttal lehetőséget biztosít arra, hogy az ajánlatkérő hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárást folytasson le az ingatlan tulajdonosával [Kbt. 257. § (2)-(3) bekezdései]80; - a nemzeti értékhatár alatti ingatlanok megszerzésére vonatkozó szabályok [Kbt. 295. § (2) bekezdés] pedig visszautalnak a közösségi szabályozásra (tehát az ingatlanvétel szolgáltatásnak minősül és a kivételi körbe tartozik). A 2003. évi közbeszerzési szabályok – eltérő rendelkezések hiányában – a nemzeti értékhatárt elérő és elővásárlási joggal érintett ingatlanok esetén kötelezően előírják a (hirdetmény közzététele nélküli) közbeszerzési eljárást. Minderre figyelemmel az ingatlanbeszerzés, mint közbeszerzési eljárás tárgya csak a nemzeti rezsimben jelenik meg, méghozzá árubeszerzésnek minősítve, így közösségi rezsimben kivételnek tekinthető, azzal a megszorítással, hogy amennyiben becsült értéke meghaladja a közösségi rezsim alsó értékhatárát, az nem jelenti azt, hogy ne kellene közbeszereztetni, ugyanakkor ebben az esetben is a nemzeti rezsim szabályai szerint kell eljárni.

79

Kbt. 242. § (2) Az árubeszerzésre a 24. §-t azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy árubeszerzésnek minősül az ingatlan tulajdonjogának vagy használatára, illetőleg hasznosítására vonatkozó jognak - vételi joggal vagy anélkül történő - megszerzése is az ajánlatkérő részéről. 80

Kbt. 257. § (2)) Az ajánlatkérő hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást alkalmazhat a 125. §-ban foglaltakon túl, ha a) ingatlan tulajdonjogának vagy használatára, illetőleg hasznosítására vonatkozó jognak a megszerzésére irányul a közbeszerzés; b) a szerződést e fejezet szerinti nyílt, meghívásos vagy hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárásban megkötött keretmegállapodás alapján köti. (3) A (2) bekezdés a) pontja szerinti hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásban lehetőség szerint legalább három ajánlattevő részére kell ajánlattételi felhívást küldeni, kivéve, ha csak egy meghatározott ingatlan alkalmas a közbeszerzés céljának megvalósítására. A Közbeszerzési Döntőbizottság tájékoztatására a 132. § alkalmazandó. Az ajánlatkérő a (2) bekezdés a) pontja esetében alkalmazhat hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárást is, az ilyen eljárásra vonatkozó szabályok szerint. 80

Ptk. 373. § (1) Ha a tulajdonos meghatározott dologra nézve írásbeli megállapodással elővásárlási jogot enged, és a dolgot el akarja adni, a kapott ajánlatot a szerződés megkötése előtt köteles az elővásárlásra jogosulttal közölni. Nem terheli e kötelezettség a tulajdonost, ha annak teljesítése a jogosult tartózkodási helye vagy más körülményei miatt rendkívüli nehézséggel vagy számottevő késedelemmel járna.

151

Ugyanakkor álláspontom szerint hibás az ingatlanbeszerzést közbeszerzés kötelessé tenni, hiszen egyrészt az ingatlanbeszerzés kapcsán sajátos szempontok érvényesülnek, másrészt e helyütt az új Kbt. rendelkezései nincsenek összhangban más ágazati jogszabályok rendelkezéseivel, ugyanis több jogszabály arra kötelez állami szerveket, hogy a tulajdonukban lévő ingatlant meghatározott pályázati eljárás útján értékesítsék. Amennyiben azonban az ilyen ingatlant egyébként ajánlatkérőnek minősülő szervezet – azaz például önkormányzat – kívánja megszerezni, úgy neki közbeszerzési eljárást kell lefolytatnia a rá irányadó törvényi rendelkezéseknek megfelelően. Mindez feloldhatatlan ellentmondásokat eredményez jelenleg az ingatlanbeszerzések vonatkozásában. A Kbt. tervezett legújabb módosítása megpróbálja kezelni ezt a helyzetet oly módon, hogy ingatlanbeszerzés esetén lehetővé teszi a közbeszerzési eljárás mellőzését az ajánlatkérő részére. További nehézségeket jelent a Kbt. rendelkezéseinek alkalmazása során, ha a beszerezni szándékozott ingatlan tekintetében elővásárlási jog áll fenn. A Kbt. az elővásárlási joggal kapcsolatban nem tartalmaz külön rendelkezéseket. A polgári jogban az elővásárlási jog az adásvétel egyes különös nemei között került szabályozásra [Ptk. 373. §]81. Ennek értelmében az elővásárlási jog jogosultja egyoldalú nyilatkozatával a vevő helyett – változatlan feltételekkel – maga léphet az adásvételi szerződésbe. Az eladónak az elővásárlásra jogosultat olyan helyzetbe kell hoznia, hogy az az összes feltétel ismeretében nyilatkozhasson a vételi ajánlat elfogadásáról, ezért az eladó tulajdonosnak a kapott vételi ajánlatot egész terjedelmében közölnie kell az elővásárlási jog jogosultjával.

(2) Ha az elővásárlásra jogosult a tulajdonoshoz intézett nyilatkozatában az ajánlat tartalmát magáévá teszi, a szerződés közöttük létrejön. Ha a jogosult a szerződési ajánlat elfogadására általában megszabott határidő alatt ilyen nyilatkozatot nem tesz, a tulajdonos a dolgot az ajánlatnak megfelelően vagy annál kedvezőbb feltételek mellett eladhatja. (3) Ha az elővásárlási jogot az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzik, az mindenkivel szemben hatályos, aki a bejegyzést követően az ingatlanon valamely jogot szerez. (4) Az elővásárlási jog átruházása - ha törvény eltérően nem rendelkezik - semmis, gazdálkodó szervezet azonban kijelölheti azt a személyt, aki e jog gyakorlására jogosult. (5) Az elővásárlási jog - ha törvény eltérően nem rendelkezik - az örökösökre nem száll át. (6) Az elővásárlási jogra vonatkozó rendelkezéseket a jogszabályon alapuló elővásárlási jogra is alkalmazni kell. A jogszabályon alapuló elővásárlási jog a szerződéses elővásárlási jogot megelőzi.

152

Az ajánlat elfogadása nem köthető feltételhez és ha az elővásárlásra jogosult a tulajdonoshoz intézett nyilatkozatával az ajánlat tartalmát magáévá teszi, ezzel az egyoldalú lépéssel az adásvételi szerződés köztük létrejön. Az adásvétel ezen speciális esetében tehát a szerződést nem a két fél egyidejű, hanem eltérő időpontokban tett egyező akaratnyilvánítása hozza létre. Emiatt az elővásárlási jogra vonatkozó szabályok (elsősorban az eladó érdekeit védve) eleve kizárják a felek vételi ajánlat feletti egyezkedésének, tárgyalásának a lehetőségét. A közbeszerzési eljárás célja és értelme viszont alapvetően az, hogy az államháztartás alrendszereibe tartozó szervezetek a közpénzeket minél ésszerűbben használják fel, vagyis hogy a beszerző a számára lehető legkedvezőbb feltételekkel szerezhessen be. Ennek legfontosabb eszköze a tiszta, átlátható verseny, illetve az ellenőrizhető tárgyalások eredményeképpen létrejövő megállapodások. A Kbt. szerint a tárgyalásos eljárásban a tárgyalások arra irányulnak, hogy az ajánlatkérő a legkedvezőbb ajánlatot tevővel, illetve a legkedvezőbb feltételekkel köthessen szerződést [Kbt. 128. § (1) bekezdés]82. Ez a jogszabályok között olyan fokú ellentmondás, amely gyakorlatilag lehetetlenné teszi, hogy az elővásárlási joggal érintett ingatlan esetén az elővásárlási jog gyakorlása során a polgári jog és a közbeszerzési eljárás valamennyi szabálya egyidejűleg érvényesülhessen. A Közbeszerzések Tanácsa jelenlegi álláspontja szerint ugyanakkor az elővásárlási jogra vonatkozó jogszabályi rendelkezés nem mond ellent annak, miszerint a Kbt. szerint ajánlatkérőnek minősülő szervezetek közbeszerzési eljárást kötelesek lefolytatni a Kbt. 2. § (1) bekezdésében foglalt feltételek teljesülése esetén, így ingatlan adásvétel útján történő megszerzése esetén is.

82

Kbt. 128. § (1) A tárgyalásos eljárásban az ajánlatkérő és egy vagy több ajánlattevő közötti tárgyalások arra irányulnak, hogy az ajánlatkérő a legkedvezőbb érvényes ajánlatot tevővel, illetőleg a legkedvezőbb feltételekkel köthessen szerződést.

153

A nyilatkozattétel gyakorlására rendelkezésre álló határidő pedig nincs összefüggésben a Kbt. szerinti hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás lefolytatásának idő tartamával, mivel ezen eljárásban az ajánlattételi határidők legrövidebb időtartama nem érvényesül, az eljárás eredményét vagy eredménytelenségét már az utolsó tárgyalás befejezésekor is ki lehet hirdetni, a szerződéskötésre pedig az eredményhirdetéstől számított nyolcadik napon sor kerülhet. A Közbeszerzések Tanácsának ezen álláspontja nem ad választ arra a kérdésre, hogy a közbeszerzési eljárás során hogyan tarthatóak be az elővásárlásra vonatkozó polgári jogi előírások. Mivel a helyi önkormányzatoknak a Ptk.-n kívül egyéb jogszabályok (így pl. az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény, a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény, stb.) is elővásárlási jogot biztosítanak, továbbá szerződésen is alapulhat az elővásárlási jog, ezért az önkormányzati ajánlatkérőknél is gyakran előfordul, hogy a jelzett ügyekben két eltérő célú és jellegű, ugyanakkor – megítélésünk szerint – egymással össze nem egyeztethető eljárást egyszerre kellene alkalmazni. A gyakorlat során felmerülő probléma, hogy az eladói (ajánlattevői) oldalon sokszor olyan magánszemélyek állnak, akiknek rendkívüli nehézséget okoz a Kbt. által szigorúan szabályozott eljárási rend alkalmazása, illetve betartása, valamint magának az ajánlatnak az összeállítása. Ugyancsak gondot jelent az, hogy a polgári jogi szabályok nem határoznak meg kötelező minimum időtartamot az eladó számára a szerződési ajánlat elfogadására rendelkezésre álló határidő megállapításakor, míg a közbeszerzési eljárás egyes kötelező cselekményeire (ajánlattétel, bontás, hiánypótlás, tárgyalás, stb.) mindenképp megfelelő időtartamot kell biztosítani. A szerződéses feltételeket az eladó és a (harmadik személy) vevő állapítja meg, az ajánlattételi felhívást viszont az önkormányzatnak kell saját érdekeit szem előtt tartva összeállítania. Ezek a gyakorlati problémák előrevetítik az eljárások sorozatos eredménytelenségének a lehetőségét. Ezt a problémakört ismerte fel a jogalkotó, amikor a Kbt. 2006. január 15.-én hatályba lépett módosításával jelentősen korrigálta, és a gyakorlathoz igazította az ingatlanbeszerzés szabályozását. 154

Ennek megfelelően a módosítást követően a kisajátítást megelőző ingatlan-adásvétel, illetőleg ingatlanok cseréje esetén, valamint akkor, ha törvény az ingatlan tulajdonjogának, használatára, illetőleg hasznosítására vonatkozó jognak az átengedését versenytárgyalás, versenyeztetés vagy nyilvános pályázat útján rendeli el, valamint, ha az ingatlan beszerzésére jogszabály által biztosított elővásárlási jog gyakorlása útján kerül sor nem kell a Kbt. rendelkezéseit alkalmazni.83 Itt jegyezném meg azonban, hogy az enyhítések ellenére, mégis szerencsésebbnek tartanám azt a megoldást, ha az ingatlanbeszerzés teljes körűen kikerülni a Kbt. hatálya alól, figyelemmel arra, hogy az önkormányzatoknak ez különösen sok gondot okoz.

5.14. A hitelfelvétel lehetőségei a Kbt. rendelkezései alapján, és azokon kívül

Az új Kbt. a hitelfelvételt mint szolgáltatási kategóriát kezeli, és generálisan közbeszerzés-kötelesnek tekinti. A törvény a kivételek körében sem említi a pénzügyi szolgáltatások ezen fajtáját, mint mentességi okot, megfelelően a Kbt. megalkotásának alapjául szolgáló vonatkozó irányelv84 kapcsolódó rendelkezéseinek. Ugyanakkor láthatóan az Európai Unió több tagállama részéről felmerült az igény a kérdés rendezésére, ennek eredményeként a kormányzati ajánlatkérők beszerzéseire irányadó 18/2004/EK irányelv 16. cikkének d) pontja az alábbiak szerint rendelkezik a különleges kizárások körében: „ Ez az irányelv nem alkalmazható azokra a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre, amelyek tárgya: …. d) az értékpapírok és egyéb pénzügyi eszközök kibocsátásával, vételével, eladásával vagy átruházásával kapcsolatos pénzügyi szolgáltatás, különösen az ajánlatkérő szerv által pénzügyi eszközök vagy tőke előteremtése érdekében bonyolított ügylet, valamint jegybanki szolgáltatások.”

83

Kbt. 243.§ d) pontja.

84

Ld.: a szolgáltatás megrendelésére irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról szóló 92/50/EGK irányelv.

155

A fentiekre tekintettel tehát úgy tűnik, hogy a 2006. január 31.-ig kötelezően elvégzendő Kbt. módosításnak kezelnie kell a problémát, figyelemmel az irányelv idézett rendelkezésére, valamint arra, hogy több nemzetközi szervezetnek minősülő banktól való hitelfelvétel esetén az ajánlatkérőnek nincs is lehetősége a közbeszerzési eljárás útján történő hitelfelvételre, mivel azt a bank nem teszi lehetővé. Ilyenek például az EIB, vagy Világbank által nyújtott hitelek felvételi eljárások. Figyelemmel arra, hogy az EIB közösségi jogi szerv, alkalmas arra, hogy ezt a speciális kivételi kört bemutassam általa. Az EKSZ 267. cikke az alábbiak szerint rendelkezik az EIB kapcsán: „Az Európai Beruházási Bank feladata, hogy a Közösség érdekében hozzájáruljon a közös piac kiegyensúlyozott és folyamatos fejlődéséhez; ehhez igénybe veszi a tőkepiacot, valamint saját eszközeit. Ennek érdekében nyereségszerzési cél nélkül kölcsönök nyújtásával és kezességvállalással könnyíti meg azt, hogy minden gazdasági ágazatban finanszírozni lehessen a következő programokat: a) a kevésbé fejlett régiók felzárkóztatására irányuló programok; b) a vállalatok modernizálást, vagy szerkezetátalakítását, illetve a közös piac fokozott kiépítése által megkívánt új tevékenységek kialakítását célzó programok, amelyek méretüknél és természetüknél fogva az egyes tagállamokban rendelkezésre álló eszközökkel teljes egészében nem finanszírozhatóak; c) a többi tagállam közös érdekkörébe tartozó tervek, amelyek méretüknél és természetüknél fogva az egyes tagállamokban rendelkezésre álló eszközökkel teljes egészében nem finanszírozhatóak; Feladata teljesítése során a Bank – a Közösség strukturális alapjai és egyéb pénzügyi eszközei által nyújtott kezességhez kapcsolódva – elősegíti a beruházási tervek finanszírozását.”

156

Az EIB Alapokmánya az EKSZ részét képezi, ennek folytán – csakúgy mint az EKSZ – az elsődleges közösségi jog részének tekintendő. Az EIB Alapokmányának 21. cikke a hitelfelvétellel kapcsolatosan külön eljárást határoz meg: „21. cikk 1. A kölcsönökre vagy garanciákra vonatkozó kérelmeket a Bankhoz a Bizottságon, vagy azon a tagállamon keresztül lehet benyújtani, amelynek területén a projektet megvalósítják. A vállalkozások kölcsön- vagy garanciakérelmeiket közvetlenül a Bankhoz is benyújthatják. 2. A Bizottságon keresztül beadott kérelmeket véleményezésre be kell nyújtani ahhoz a tagállamhoz, amelynek a területén a projektet megvalósítják. A tagállamon keresztül beadott kérelmeket a Bizottsághoz kell véleményezésre benyújtani. A valamely vállalkozás által közvetlenül beadott kérelmeket mind az érintett tagállammal, mind pedig a Bizottsággal véleményeztetni kell. Az érintett tagállamnak és a Bizottságnak két hónapon belül kell véleményt adnia. Ha e határidőn belül nem nyilvánítanak véleményt, a Bank vélelmezheti, hogy a kérdéses projekttel szemben nem merült fel kifogás. 3. Az Igazgatási Bizottság által elé terjesztett kölcsön- és garanciakérelmekről az Igazgatótanács határoz. 4. Az Igazgatási Bizottság megvizsgálja, hogy a hozzá benyújtott kölcsön vagy garanciakérelmek megfelelnek-e ezen alapokmány rendelkezéseinek, különösen a 20. cikknek. Ha az Igazgatási Bizottság a kölcsön vagy garancia nyújtása mellett foglal állást, a szerződéstervezetet az Igazgatótanács elé terjeszti; az Igazgatási Bizottság kedvező véleményét általa lényegesnek tartott feltételekhez kötheti. Ha az Igazgatási Bizottság a kölcsön vagy garancia ellen foglal állást, a vonatkozó iratokat véleményével együtt az Igazgatótanács elé terjeszti. 5. Az Igazgatási Bizottság kedvezőtlen véleménye esetén az Igazgatótanács csak egyhangú határozattal engedélyezheti a kérdéses kölcsönt vagy garanciát. 6. A Bizottság kedvezőtlen véleménye esetén az Igazgatótanács csak egyhangú határozattal engedélyezheti a kérdéses kölcsönt vagy garanciát; a Bizottság által kijelölt igazgató e szavazásnál tartózkodik. 7. Ha az Igazgatási Bizottság és a Bizottság egyaránt kedvezőtlenvéleményt ad, az Igazgatótanács a kölcsönt, illetve garanciát nem engedélyezheti.”

157

A fentiekben idézett külön eljárásban történő részvétel egyidejűleg lehetetlenné teszi a Kbt. szerinti eljárások valamelyikének lefolytatását, így amennyiben eleget akarunk tenni az EIB előírásoknak, nem lehet a hitelfelvétel tekintetében közbeszerzési eljárást kiírni. A Magyar Köztársaság és az Európai Beruházási Bank (EIB) közötti, az EIB Magyarországi tevékenységére vonatkozó, Hongkongban 1997. szeptember 22.-én kelt Keretmegállapodás kihirdetéséről szóló 1998. évi XVI. törvény meghatároz különleges jogokat85 az EIB számára, ugyanakkor nem szól semmilyen formában sem a közbeszerzési eljárásokról. Álláspontom szerint tehát önmagában a Keretmegállapodást kihirdető törvény léte nem alapozza meg a Kbt. mellőzésének lehetőségét. Ugyanakkor figyelemmel arra, hogy az EIB a közösségi jog egy – az EKSZ 267. cikkében speciális jogosítványokkal felhatalmazott – jogalanya, valamint arra, hogy az EIB Alapokmánya maga is az elsődleges közösségi jog része, úgy gondolom, hogy a jogforrási hierarchia alapján, tekintettel az acquis communitaire primátusára, az EKSZ rendelkezései a Kbt. felett állnak. Értelmezésem szerint az erre való hivatkozás megalapozza a Kbt. rendelkezéseinek mellőzését a helyi önkormányzatok EIB-től történő közvetlen hitelfelvétele során. Az EIB által 2003 végéig 3,43 milliárd euró összegű hitel került jóváhagyásra 60 magyar projektre, melynek közel fele (48 %) infrastruktúra-fejlesztési célokra irányul úgy, hogy ebből az EU előcsatlakozási eszközének86 társfinanszírozásával együtt csak az utóbbi három évben a közlekedési infrastruktúrára 965 millió euró87, környezetvédelmi beruházásokra88 228,9 millió euró összegű hitelt nyújtottak.89 A teljes hitelnyújtási tevékenység több mint negyede globális hitelkeretek formájában közvetítőkön keresztül ugyanakkor kisebb volumenű projekteket, többek között a kis- és középvállalati szektor finanszírozását szolgálja90.

85

Ld.: pl. 7-8.cikkek.

86

ISPA

87

Az infrastruktúra hitelek 81 %-a.

88

Szennyvíz-, hulladékkezelés, stb., az infrastruktúra hitelek 19%-a.

89

Ld:jelen tanulmány 3. számú mellékletét.

90

Az EIB által hazai kereskedelmi bankok részére refinanszírozó hitelkeretek révén a csatlakozó országok közül a legnagyobb számban, több, mint 400 magyar kis- és középvállalkozás jutott kedvező feltételű hitelekhez.

158

Magyarország és az EIB kapcsolatai intenzívek és sokoldalúak, melyet megalapoz többek között az is, hogy a Bank a nemzetközi tőkepiaci összehasonlításban igen kedvező feltételekkel nyújtja hiteleit. A régióban a közszektor infrastrukturális beruházásainak döntő többsége – különösen a városi közlekedés, a fűtési rendszerek, energiahálózatok, az oktatás és az egészségügy fenntartása, a szilárd hulladék, ivóvíz és szennyvíz kezelése – önkormányzati feladat. Éppen ezért az EIB számára is kiemelt feladat kell legyen az önkormányzati hitelfelvételi képesség fejlesztéséhez való hozzájárulás. A Bank az érvényben lévő Alapokmány 18. cikk 3. bekezdése91 értelmezése alapján tökéletesítette önkormányzati hitelezési politikáját, amely lehetővé teszi, hogy akár külső garancianyújtás nélkül vegyenek fel hiteleket az arra alkalmas önkormányzatok is. A hitelnyújtás a következő szempontok figyelembevételével történik: • teljes pénzügyi vizsgálat (full financial due diligence) az EIB hitelkockázati standardjainak és egyéb szerződéses biztosítékoknak az alkalmazásával; • az önkormányzatok működését meghatározó jogszabályi keretek teljes jogi vizsgálata (legal due diligence); • a hitelfelvevő önkormányzat külső hitelminősítése (external rating), amely folyamatos a hitel futamideje alatt. • A volt csatlakozó országok vonatkozásában a Bank a következő eszközöket alakította ki az Európai Bizottsággal való együttműködésben az önkormányzati hitelpiac támogatására: • Önkormányzati Infrastruktúra Eszköz (Municipal Infrastructure Facility, MIF) – a régi és az új EU-tagországok határmenti regionális együttműködését szolgálja kis infrastrukturális projektek finanszírozásával, általában közvetítő intézményen (fejlesztési bank, kereskedelmi bankok) keresztül, korábban az EU PHARE előcsatlakozási eszközével kombinálva; • Önkormányzati Pénzügyi Eszköz (Municipal Finance Facility, MFF) – a helyi pénzügyi intézmények megerősítését segíti elő annak érdekében, hogy általában az önkormányzati pénzügyi szükségletek jobb feltételekkel legyenek kielégíthetők.

91

„[…] the Bank shall make the loan conditional either on a guarantee from the Member State in whose territory the project will be carried out or on other adequate guarantees.”

159

Mindkét eszköz EIB-hiteleket és EU-támogatást kombinál annak érdekében, hogy az egyébként is aktív pénzintézeteket ösztönözze a hitelnyújtási ütem növelésére az önkormányzati szektorban92. Az önkormányzati és/vagy regionális szintű finanszírozás dominanciájának erősítése a szubszidiaritás elvének minél erőteljesebb érvényesíthetőségének igényéből indul ki, amely hozzájárulhat a környezet és általában az életminőség feltételeinek javításához nemcsak a fővárosokban, hanem a vidéki területeken is. Az államháztartás helyi/regionális alrendszerét érintő hitelfelvétel az EU-ban elterjedt és kedvelt gyakorlat, az önkormányzatok szívesen élnek a hosszú távú és igen kedvező finanszírozás különböző előnyeivel. 2006. január 15.-i hatállyal a Kbt. szövege kiegészült egy igen fontos rendelkezéssel, amely a jövőben azt fogja eredményezni, hogy ha nem is feltétel nélkül, de bizonyos esetekben a hitelfelvétel esetén nem kell a Kbt. rendelkezéseit alkalmazni, azaz a Kbt. 3. melléklet 6. csoportjába tartozó pénzügyi szolgáltatás, amely értékpapírok vagy egyéb pénzügyi eszközök kibocsátása, eladása, vétele vagy átruházása által valósul meg, vagy amely a monetáris, az árfolyam- vagy a tartalékkezelési politika, vagy a központi kormányzat adósságkezelési politikájának megvalósítása érdekében pénzvagy tőkeszerzésre irányul, továbbá a jegybanki tevékenység a jövőben nem közbeszerzés köteles. Természetesen ehhez a bemutatott feltételek legalább egyikének fenn kell állnia.

5.15. A kizárólagos jog alkalmazási köre

Az új Kbt. 4. § 13. pontjában szabályozott kizárólagos jog nyújtására a szolgáltatások körében van lehetőség. A kizárólagos jog alkalmazási köre ott nyer jelentőséget, ahol az önkormányzat nem a közszolgáltatások körébe eső tevékenységet kíván ellátni saját tulajdonú, a közbeszerzési szabályok értelmében ajánlatkérőnek minősülő gazdasági társasága útján, vagy közszolgáltatási feladatot kíván ellátni, de nem saját tulajdonú, ajánlatkérőnek minősülő vállalkozáson keresztül.

92

Ld.: Melléklet, 2. számú ábra.

160

A Kbt. szerinti kizárólagos jog alkalmazása álláspontom szerint ugyanakkor szükségtelen és fogalmilag kizárt ott, ahol az önkormányzat közszolgáltatási feladatait saját tulajdonú társasága útján látja el. A Kbt. – a vonatkozó közösségi jogi szabályoknak megfelelően93- a közösségi értékhatárokat elérő közbeszerzések tekintetében a 29. § (2) bekezdés h) pontjában – figyelemmel a 27. §-ra is - illetve a különös közbeszerzési eljárások körébe tartozó közlekedés és vízügy kapcsán a 174. § g) pontjában lehetőséget ad arra, hogy az ajánlatkérő ne alkalmazza a törvény rendelkezéseit, amennyiben az adott szolgáltatást jogszabály alapján fennálló kizárólagos jog alapján nyújtja. A Kbt. 4. §-nak 13. pontja a kizárólagos jogot a következőképpen definiálja: „13. kizárólagos jog: jogszabály, illetőleg közigazgatási határozat alapján egy vagy csak korlátozott számú szervezet (személy) jogosultsága meghatározott tevékenység folytatására, illetőleg cselekményre, összhangban az Európai Közösséget létrehozó szerződéssel; kivéve, ha e törvény másként rendelkezik (166. §);” A közösségi jog közbeszerzésekre vonatkozó irányelveinek fogalommeghatározásából egyértelműen kiderül94, hogy az EU jogszabály alatt törvényt, rendeletet, közigazgatási rendelkezést ért. A közösségi jog a tagállamokra bízza annak meghatározását, hogy mi minősül jogszabálynak, és a jelenleg hatályos, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. §-a az alábbiak szerint rendelkezik: „1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: a) az Országgyűlés törvényt, b) c) a Kormány rendeletet, d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet, e) f) az önkormányzat rendeletet.”

93

93/38/EGK irányelv, 93/36/EGK irányelv, 93/37/EGK irányelv, valamint a 92/50/EGK irányelv, iiletve újabban: 18/2004/EK, valamint 17/2004/EK irányelvek. 94

Pl.:93/38/EGK irányelv 2. cikkének (3) bekezdése, illetve hasonlóan megtalálhatóa a rendelkezés az új irányelvekben is.

161

A hivatkozott jogszabályhely szövege egyértelművé teszi, hogy az önkormányzati rendelet jogszabálynak minősül. Mivel az új Kbt. egyetlen szakasza sem tartalmaz a jogszabály mibenlétére nézve szűkítő rendelkezést, így véleményünk szerint a helyi önkormányzatok számára nyitva áll a lehetőség, hogy önkormányzati rendeletben egyes szolgáltatások tekintetében kizárólagos jogot nyújtsanak az általuk kiválasztott vállalkozásnak. Külön kiemelendőnek tartom, hogy a tagállamok közszolgáltatási gyakorlata is ebbe az irányba mutat. Megemlítést érdemel a 105/2003. (VII.18.) Korm. rendelet is, amelynek 1. §-a az alábbiak szerint rendelkezik: „1. § E rendelet alkalmazásában: 6. kizárólagos jog: az államháztartási szervek által - jogszabály vagy közigazgatási határozat alapján - egyetlen vállalkozásnak nyújtott jog, melynek értelmében meghatározott földrajzi területen a vállalkozás kizárólagosan jogosult valamely szolgáltatás nyújtására vagy tevékenység végzésére; 7. közvállalkozás: az a vállalkozás, amelyre az államháztartási szervek közvetve vagy közvetlenül meghatározó befolyást gyakorolnak; 8. különleges jog: az államháztartási szervek által - jogszabály vagy közigazgatási határozat alapján - meghatározott földrajzi területen belül, előre meghatározott objektív, arányos és diszkriminációmentes feltételek érvényesülése nélküli eljárás során, korlátozott számú vállalkozásnak nyújtott a) olyan jog, melynek értelmében kettő vagy több vállalkozás jogosult valamely szolgáltatás nyújtására vagy tevékenység végzésére, vagy b) olyan jog, amely felhatalmaz több egymással versenyző vállalkozást szolgáltatás nyújtására vagy tevékenység végzésére, vagy c) olyan előny, amely következtében az adott földrajzi területen az összes többi vállalkozás nem képes ugyanazt a szolgáltatást ugyanazon feltételek mellett nyújtani; 9. speciális tevékenység: a Római Szerződés 86. Cikkének (2) bekezdése szerinti általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtása, illetve a kizárólagos és különleges jog alapján való szolgáltatásnyújtás.” A fentiekben hivatkozott jogszabály is ismeri és elismeri a kizárólagos jog létét, és hasonlóan a Kbt.-hez, nem zárja ki az önkormányzatok e vonatkozásban fennálló jogosultságát. Minderre tekintettel tehát megállapítható, hogy a helyi önkormányzatok részére fennáll az a jogszerű lehetőség, hogy egyes vállalkozásoknak a szolgáltatásnyújtás terén kizárólagos jogokat nyújtsanak. 162

Amennyiben tehát a helyi önkormányzatok beszerzéseiket ilyen kizárólagos joggal védett vállalkozások útján valósítják meg, úgy azok összegét a közbeszerzési tervben nem, az éves statisztikai összegezésben azonban szerepeltetniük kell.

5.16. Az ügyvédi tevékenység, mint kivétel

A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény ( továbbiakban: Kbt.) 153. §-a szerint az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 5.§-nak (1)-(2) bekezdésének hatálya alá tartozó tevékenység esetén nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni. Az ügyvédi törvény hivatkozott szakasza az alábbiak szerint rendelkezik: „5. § (1) Az ügyvéd a) képviseli az ügyfelét, b) büntetőügyben védelmet lát el, c) jogi tanácsot ad, d) szerződést, beadványt, más iratot készít, e) az a)-d) pontban felsoroltakkal összefüggésben pénz és értéktárgy letéti kezelését végzi. (2) Az (1) bekezdésben felsoroltak ellenérték fejében történő rendszeres ellátására - ha törvény másképpen nem rendelkezik - kizárólag ügyvéd jogosult.” Ugyanakkor, figyelemmel arra, hogy az ügyvédi tevékenységet megbízási szerződés alapján látják el, főszabályként ez is közbeszerzés köteles. Minderre tekintettel a Közbeszerzések Tanácsa állásfoglalásának értelmében amennyiben az ügyvéd a hivatalos közbeszerzési tanácsadó feladatait látja el – azaz hirdetményt, dokumentációt állít össze, részt vesz a bontáson, bírál, stb. – úgy nem lehetséges a közvetlen szerződéskötés, hiszen ilyenkor az ügyvéd, mint közbeszerzési tanácsadó jár el, tehát szolgáltatást nyújt, amelyet közbeszereztetni kell. Minderre figyelemmel a helyi önkormányzatoknak álláspontom szerint felül kell vizsgálniuk az ügyvédi tevékenység folytatására kötött megbízási szerződéseket abból a szempontból, hogy megfelelnek-e a közbeszerzési jogi előírásoknak.

163

5.17. Az Európai Unió Bizottságának ellenőrző szerepe

Az éves közbeszerzési tervet először a 2005. évben kellett elkészíteni az arra az évre tervezett közbeszerzésekről. Az éves statisztikai összegezés a közbeszerzési eljárások ellenőrzése kapcsán döntő jelentőséggel bír, mivel az összevethető a közbeszerzési terv számadataival, így nyilvánvalóvá válik a közbeszerzési eljárások lebonyolításával, valamint az azok – bármilyen okból történő – mellőzésével bonyolított beruházások egymáshoz viszonyított összegszerű aránya. Az ajánlatkérők éves statisztikai összegezést kötelesek készíteni az éves – összes - beszerzéseikről, amelyet a Közbeszerzések Tanácsa részére kell megküldeniük a következő év május 31-éig. A Közbeszerzések Tanácsa pedig köteles a hazai összesített közbeszerzési statisztikát az Európai Bizottság részére továbbítani minden év október 31.-ig. A közösségi irányelvekből következik a Közbeszerzések Tanácsa számára megállapított október 31-i határidő. A törvény éppen ezért állapítja meg az ajánlatkérők esetén az éves statisztikai összegezés elkészítésének és Tanács részére való megküldésének határidejét május 31-ében, hogy a Közbeszerzések Tanácsa teljesíteni tudja e kötelezettségét az irányelvek által meghatározott határidőig. Másrészt az ajánlatkérők számára is elegendő időt biztosít a törvény arra, hogy a megelőző év beszerzéseiről össze tudják állítani az éves statisztikai összegezést. Nyilvánvaló természetesen, hogy az Európai Unió Bizottsága nem elsősorban az egyes ajánlatkérőkre vonatkozó összegeket fogja górcső alá venni, hanem először tagállami viszonylatban vizsgálja meg – és elsősorban a közösségi rezsim hatálya alá eső beszerzések tekintetében – a közbeszerzési értékeket, illetve abból von le bizonyos következtetéseket. Magyarország ajánlatkérői – figyelemmel a csatlakozásunkra – idén először néznek szembe ezzel az ellenőrzési kompetenciával, így annak kimeneteléről még nincsenek információink, mivel a Kbt. nem határoz meg – nem is határozhat – a Bizottság eljárása tekintetében sem határidőt, sem pedig esetlegesen alkalmazásra kerülő szankciókat. Annyit azonban megjegyeznék, hogy álláspontom szerint – különös tekintettel az egybeszámítás szabályainak viszonylagos pontatlanságára – várhatóan számítani kell a Bizottság részéről bizinyos kritikai természetű megjegyzésekre. 164

5.18. Az éves statisztikai összegezés formája

Az éves statisztikai összegezést, amint arra a Kbt. megfelelő rendelkezései is utalnak, a külön jogszabályban meghatározott minta szerint kell elkészítenie az ajánlatkérőnek. Ez tehát egy fontos különbség a közbeszerzési tervhez viszonyítva, hiszen ez utóbbit minden ajánlatkérő maga készíti el, nincs kötelezően követendő minta. Ami a külön jogszabályt illeti, az korábban a közbeszerzési és a tervpályázati hirdetmények, a bírálati összegezések és az éves statisztikai összegezések mintáiról szóló 15/2004. (IV. 25.) IM rendelet volt, amelynek 30. számú melléklete95 tartalmazza a szóban forgó mintákat. E körben tehát a Kbt. már nem bízta a formát az ajánlatkérők belátására, hanem igen részletes adatszolgáltatási kötelezettséget ír elő. A Kbt. 2006. januári módosítását követően azonban már a vonatkozó mintákat a 2/2006. IM rendelet tartalmazza, e körben lényegében változatlan tartalommal.

5.19. Az előzetes összesített tájékoztató jelentősége, elkészítése

A közbeszerzések fontos piacot jelentenek a gazdálkodó szervezetek számára. A közbeszerzési eljárások főszabály szerint hirdetmény közzétételével indulnak, és az érdekelt ajánlattevőknek az ajánlati felhívás megjelenésétől számított meghatározott időtartamon belül kell ajánlataikat elkészíteniük. Fontos tehát, hogy a közbeszerzési eljárásokban ajánlattevőként érdekeltek idejében megfelelő tájékoztatást kapjanak az adott évre tervezett közbeszerzésekről, és így megfelelő felkészülési idő álljon rendelkezésükre az egy-egy közbeszerzési eljáráson való részvételhez. Az előzetes összesített tájékoztató intézménye alapvetően e célt szolgálja. A hatályos Kbt. is ismeri az előzetes tájékoztató intézményét: az ajánlatkérő előzetes összesített tájékoztatót készíthet minden év március hó 31-ig a közbeszerzési értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű, az adott évre tervezett közbeszerzéseiről.

95

Ld. jelen tanulmány 4. számú mellékletét.

165

A hatályos szabályok alapján az előzetes összesítés elkészítése nem kötelező, annak csak tájékoztató szerepe van, így a közzétett tervezett beszerzés nem vonja maga után az eljárások kötelező lefolytatását, továbbá az előzetesen közzé nem tett beszerzések is lebonyolíthatók. Ugyanakkor a Kbt.-ben meghatározott feltételek teljesülése esetében az ajánlattételi határidő lerövidítésének kedvezménye kapcsolódik az előzetes összesített tájékoztató közzétételéhez. Az ajánlatkérő a költségvetési év kezdetét követően haladéktalanul, de legkésőbb minden év április 15-éig előzetes összesített tájékoztatót készíthet az adott évre, illetve az elkövetkező legfeljebb tizenkét hónapra tervezett összes (a kivételi körbe nem tartozó és a közösségi értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű), 750 000 eurót elérő vagy meghaladó értékű árubeszerzéséről, illetve szolgáltatás megrendeléséről. Továbbá az ajánlatkérő előzetes összesített tájékoztatót készíthet a tervezett építési beruházás lényeges jellemzőiről, feltételeiről, ha az építési beruházás becsült értéke eléri vagy meghaladja az 5 millió eurót. A tájékoztatót a tervezett építési beruházás megvalósítására vonatkozó döntést követően haladéktalanul, de legkésőbb öt munkanapon belül kell elkészíteni. Az előzetes összesített tájékoztató közzététele nem vonja maga után az abban megadott közbeszerzésre vonatkozó eljárás lefolytatásának kötelezettségét. Az előzetes összesített tájékoztató közzétételéhez határidőkedvezmény kapcsolódik, az ajánlatkérő a főszabályként megállapított határidők helyett rövidebb határidőket írhat elő: nyílt eljárásban a minimálisan előírt ötvenkét nap helyett harminchat napos - rendkívüli sürgősség esetében kivételesen huszonkét napos - ajánlattételi határidőt96, meghívásos eljárás ajánlati szakaszában a minimálisan előírt negyven nap helyett huszonhat napos ajánlattételi határidőt.97 Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a két szakaszból álló eljárások részvételi szakaszában a részvételi határidő tekintetében nem kapcsolódik határidő-kedvezmény az előzetes összesített tájékoztató közzétételéhez.

96

Kbt. 74. § (1)-(2) bekezdése.

97

Kbt. 122. § (1)-(2) bekezdése.

166

Noha a Kbt. 2006. január 15.-én bekövetkezett módosítása ezen a téren változást hozott, és immáron csak mint lehetőséget adja meg – a részletszabályozás változatlanul hagyása mellett - az előzetes összesített tájékoztató készítését, mindazonáltal jelen dolgozat szerzője továbbra is indokoltnak tartja a tájékoztató alkalmazását, mivel jelentős határidő kedvezményekkel jár a megjelentetése.

5.20. Egyéb, tervezéssel kapcsolatos feladatok

A közbeszerzési eljárás tervezése, megindítása során az ajánlatkérő akkor jár el a legteljesebb gondossággal, és vállalja a legkisebb kockázatot, ha már a megindításkor rendelkezik mindazon anyagi eszközökkel, amivel a nyertes teljesítését majd ellentételezni tudja. Ugyan az új Kbt. a fentieket nem teszi kifejezetten az ajánlatkérő kötelezettségévé a tervezés körében, azonban mégis kívánatos, hogy az eljárás megindításakor az ajánlatkérők tartsák ezt szem előtt, mivel így elkerülhetik azt, hogy esetlegesen amiatt nem tudnak szerződést kötni, mert nincs megfelelő fedezetük erre. Ha ugyanis bizonyítható, hogy az ajánlatkérő megfelelő alap nélkül indította az eljárást, ez könnyen bírósági perhez vezethet. Önkormányzati ajánlatkérők esetében az Áht. mögöttes szabályai kötelezővé teszik az anyagi fedezet meglétét, így vonatkozásukban ez a kérdés nem merül fel. Van azonban a törvényben egy eset, amikor fedezet nélkül is aggálytalanul indítható eljárás önkormányzati ajánlatkérők esetében is. Abban az esetben ugyanis, ha a közbeszerzés finanszírozása támogatásból történik, az eljárás megindítására már akkor is sor kerülhet, ha a támogatás megpályázásával kapcsolatos kiírásra sor került és az ajánlatkérő erre a támogatásra pályázatot kíván benyújtani.98 Természetesen erre a tényre – nevezetesen, hogy a közbeszerzés megvalósítása a támogatás odaítélésétől függ – az ajánlattevők figyelmét fel kell hívni, mivel csak így tudják az eljárással kapcsolatos üzleti kockázatot megfelelően mérlegelni. Viszont ha az ajánlatkérő valamilyen okból mégsem nyerné el a támogatást, nem köteles az ajánlatokat elbírálni, illetve szerződést kötni.

98

Kbt. 48. § (2)-(3) bek., 253. § (1) bek.

167

Ajánlatkérőnek a konkrét közbeszerzési eljárásra való felkészülés során az előzőeken túl, a tervezés körében még számos lényeges körülményre kell figyelemmel lennie. Az ajánlatkérő szakértőinek a közbeszerzési eljárás megindítását követően közvetlenül lehívhatóaknak kell lenniük. Számos esetben előfordul ugyanis, hogy az eljárás megindítását követően azonnal felmerülnek újabb és újabb közbeszerzési kérdések, de az sem ritka, hogy rögtön jogorvoslati eljárás is indul. A közbeszerzési eljárás ütemterve ugyancsak igen lényeges az ajánlatkérő számára. Az ajánlatkérő szélesebb körben, projekt lebonyolításban gondolkozik, aminek csupán egy része a közbeszerzési eljárás. A közbeszerzési eljárás ütemtervét tehát e nagyobb folyamatban kell elhelyezni, ehhez képest kell kialakítani a projekt ütemtervét is. Célszerű, ha az ajánlatkérő tartalék idővel is számol, figyelemmel az előre nem látható körülményekre, így például az ajánlatok elbírálásának elhúzódására, vagy jogorvoslati eljárás megindítására. Ezzel kapcsolatban már említésre került, hogy megfelelő pályázatfigyeléssel akár még a támogatás elnyerése előtt megindítható a közbeszerzési eljárás, mely a projekt későbbi szakaszában további időmegtakarítást eredményezhet. Gyakran előfordul, hogy nagyobb projekt esetén közbeszerzési eljárások láncolatát kell az ajánlatkérőnek egymással párhuzamosan vagy egymás után lefolytatnia. Ennek tervezésére is igaz, amit eddig említettem azzal, hogy a tapasztalatok szerint a tervben halmozottan érdemes tartalék idővel számolni. Így lehet kialakítani egy olyan időtervet, amelyben „tól-ig” rendszerben lehet megbecsülni a szükséges időtartamot. Az eljárás főbb szakaszai attól is függnek, hogy az ajánlatkérő milyen eljárási fajtát választott. Az eljárások leegyszerűsítve egy szakaszból és két szakaszból álló eljárásokra oszthatóak. Mint nevükből is következik, az egy szakaszból álló eljárások rövidebbek, míg a két szakaszból álló eljárások több időt vesznek igénybe.99 A projektek és ezeken belül a közbeszerzési eljárás(ok) megfelelő ütemezésének szükségessége gyakorlatilag azt a feladatot rója többek között a kedvezményezett ajánlatkérőre, hogy a Kbt.-ben meghatározott tervezési feladatok mellett részletes ütemtervet is készítsen, és ehhez rendelje hozzá a projekt egyes szakaszaiban elvégzendő feladatokat is.

99

Ld. részletesen jelen tanulmány 2. számú mellékletét.

168

Feltehetően ez a kötelezettség nem a közbeszerzési eljárás tervezésekor fog először jelentkezni, hiszen uniós forrásokra történő pályázás esetén alapkövetelmény a megfelelő projektterv készítése. Érdemes tehát e kérdést együttesen kezelni, ez később jelentős előnyökkel járhat. A tervezés során az ütemezés készítésének elsődleges szempontjaként adja magát az eljárás időigénye, illetőleg a pályázat odaítélésének időpontja, hiszen a projekt végrehajtásának végső határideje van, erre szigorú szabályok vonatkoznak. Az új Kbt. kedvezményeket biztosít az eljárások meggyorsítása céljából, hisz ezáltal idő nyerhető és a projekt biztonságos befejezése is elősegíthető. A törvény e lehetőséget egyrészt az eljárások tervezése, előkészítése körében megtett lépésekhez, másrészt pedig elektronikus eszközök alkalmazásához köti. E lehetőséget egészíti ki az elektronikus eszközök használata, ami további időcsökkentést tesz lehetővé. Bizonyos feltételek megléte - például rendkívüli sürgősség - esetén huszonkettő napos ajánlattételi határidő alkalmazható, ha a hirdetményt az ajánlatkérő elektronikus úton adja fel. A törvény más helyeken szintén megengedi a határidők rövidítését, elektronikus eszköz használata esetén. Végül e körbe tartozik bizonyos beszerzések esetén a dokumentáció elektronikus közzétételével kapcsolatos könnyítés is. Erre a nemzeti értékhatárokat elérő beszerzések esetében van lehetőség és lényegében azt jelenti, hogy az előbbiekben már említett kedvezményeken túl az ajánlatkérő további határidő rövidítést alkalmazhat, ha a dokumentációt teljes terjedelmében közzéteszi elektronikus úton, és megadja annak elérhetőségét. Látható tehát, hogy megfelelő előkészítéssel az eddigi gyakorlathoz képest jelentős időmegtakarítás érhető el, amely felhasználható a projekt egyéb fázisaiban, vagy pedig a beruházás egészének kedvezőbb időben történő befejezését segíti elő. Mindenképpen javasolható tehát az ajánlatkérőknek, hogy ezen - aránytalan nehézségeket nem jelentő eszközök előnyeit használják ki.

169

6. A közszolgáltatók helyzetének értékelése a közbeszerzési törvény hatályos rendelkezéseinek tükrében

6.1 A közszolgáltatások összefüggése a közbeszerzések tervezésével

A helyi önkormányzatok közszolgáltatási feladatait elsősorban az Ötv. határozza meg, részleteiben pedig az egyes ágazati jogszabályok tartalmazzák. Az önkormányzatok feladataikat különböző forráscsoportok alapján valósítják meg. Az önkormányzatok feladatellátásához - működési és fejlesztési tevékenységéhez - az új pénzügyi szabályozás a számviteli rend szerint a következő forráscsoportokat definiálja: • • • • • • •

saját bevételek; felhalmozási és tőkejellegű bevételek; átengedett adók; állami támogatások; társadalombiztosításból átvett pénzeszközök; egyéb átvett források; hitel, kötvény bevételek.

Ugyanakkor bizonyos közszolgáltatási feladatok ellátására az önkormányzat gazdasági társaságokat hozhat létre. Ilyen esetben a helyi önkormányzat, és saját tulajdonú gazdasági társasága között egy sajátos jogviszony jön létre. Ebben az esetben a helyi önkormányzat közszolgáltatást rendel meg a saját vállalkozásától – amihez biztosítja a forrást, tehát a jogviszony visszterhes – ugyanakkor magát a közszolgáltatást az önkormányzati vállalkozás nem a helyi önkormányzat, hanem jellemzően a lakosság részére nyújtja. Ebben az esetben tehát nem klasszikus szolgáltatás megrendelésről van szó, hanem közszolgáltatás nyújtásáról. Mégis, a Kbt. nem kezeli azt a lényeges különbséget, ami szolgáltatás és közszolgáltatás között fennáll, hanem ez utóbbiakat is igyekszik közbeszerzési jogi útra terelni a tulajdonos önkormányzat, és a tulajdonát képező vállalkozás viszonyában is.

170

Ez a közszolgáltatások zavartalan ellátására nézve komoly veszélyekkel jár, mégis az Országgyűlés 2005. április 25.-i ülésnapján elfogadta a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény100 és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi XXIX. törvényt101, amely az önkormányzati – állami – tulajdonú gazdasági társaságok, valamint az önkormányzati vagyon tekintetében súlyos kérdéseket vet fel. A Módosítás Kbt.-t érintő szövege az alábbiak szerint hangzik: "2/A. § (1) Nem minősül a 2. § (1) bekezdésének alkalmazásában szerződésnek az a megállapodás, amelyet a) a 22. § (1) bekezdése szerinti ajánlatkérő és az olyan, száz százalékos tulajdonában lévő gazdálkodó szervezet köt egymással, amely felett az ajánlatkérő - tekintettel a közfeladat, illetve a közszolgáltatás ellátásáért vagy ellátásának megszervezéséért jogszabályon alapuló felelősségére - a stratégiai és az ügyvezetési jellegû feladatok ellátását illetően egyaránt teljes körû irányítási és ellenőrzési jogokkal rendelkezik, feltéve, hogy b) a gazdálkodó szervezet a szerződéskötést követő éves nettó árbevételének legalább 90%-a az egyedüli tag (részvényes) ajánlatkérővel kötendő szerződés teljesítéséből származik. (2) Az (1) bekezdésben foglaltak irányadóak akkor is, ha az (1) bekezdés a) pontja szerinti gazdálkodó szervezetben a tagsági jogot megtestesítő üzletrész, illetve részvény több, a 22. § (1) bekezdése szerint ajánlatkérőnek minősülő szervezet közös tulajdonában van; ebben az esetben jogaikat közös képviselőjük útján gyakorolják. (3) Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a szerződés határozott időre, legfeljebb egy évre köthető; a szerződés közbeszerzési eljárás mellőzésével akkor hosszabbítható meg, ha az (1) bekezdés szerinti feltételek teljesültek.

100

Továbbiakban: Kbt.

101

Továbbiakban: Módosítás, hatályba lépett: 2005. május 28.-án.

171

(4) Az ajánlatkérő legalább három évenként - független szakértő igénybevételével - hatáselemzés készítésére köteles, amelynek keretében megvizsgálásra kerülnek az (1) bekezdés szerinti szerződés teljesítésének tapasztalatai, így a közfeladat, illetve a közszolgáltatás ellátásával összefüggésben végzett gazdasági tevékenység minősége, hatékonysága (annak közvetett és közvetlen költségei), valamint az, hogy indokolt-e a 2. § (4) bekezdése szerinti önkéntes közbeszerzési eljárás lefolytatása102." A Kbt. 2/A. § pontja a 2006. január 15.-i újabb módosítást követően részben pontosításra került azzal, hogy definiálja a nettó árbevétel fogalmát, illetve a közszolgáltatások ellátására vonatkozó szerződéskötés lehetőségét egy évről három évre növelte, ugyanakkor ezek csak minimális előrelépésnek tekinthetőek, az alapproblémát nem sikerült kezelni. Amint arra tehát már korábban utaltam, a rendkívül szigorú feltételek körén kívül, a Kbt. nem engedi meg a helyi önkormányzatok és közszolgáltatást ellátó gazdasági társaságuk közötti közvetlen szerződéskötést, így aránytalanul széles körben terjeszti ki a közbeszerzési kötelezettséget. Mindez természetesen szoros összefüggésben áll a közbeszerzési eljárások tervezésével, hiszen ebben az esetben az önkormányzati ajánlatkérőknek közszolgáltatási feladataik jelentős részét közbeszerzési eljárás útján kell bonyolítaniuk, így szerepeltetniük kell mind a közbeszerzési tervben, mind pedig az éves statisztikai összegezésben, noha korábban ilyen jellegű kötelezettségük nem volt. Ugyanakkor az ilyen jellegű feladatok ellátásának sajátossága, hogy míg egy részük tervezhető, egy másik – nem kevésbé jelentős – részük esetleges, így tervezésük is rendkívül nehéz. Mindezeken túl, fontos megemlíteni, hogy a közösségi jog sem követel meg ilyen indokolatlan szigorúságot a nemzeti jogalkotóktól. Minderre tekintettel – elsősorban közösségi jogi érvekre támaszkodva – az elkövetkezőkben annak bizonyítása mellett kívánok érvelni, hogy a közszolgáltatások nyújtása nem azonos a közbeszerzési jogban szolgáltatás megrendelése néven ismeretes fogalommal, és mint ilyen nem is közbeszerzés köteles, ezért szerepeltetése nem csak felesleges az éves közbeszerzési tervben, valamint az éves statisztikai összegezésben, hanem egy hibás jogalkotói lépés következménye.

102 A Kbt. 2006. január 15.-i hatállyal bekövetkezett módosítása némileg változtatott s szövegen, például a szerződéskötés lehetőségét egy évről három évre emelte, azonban a dolgozat lezárásának ideje okán a módosítást nem ismertetjük, csak utalunk rá a jelen módon a teljesség érdekében.

172

6.2 A közszolgáltatók helyzete az Európai Unió gyakorlatában

Az EKSZ 81-82. cikkei tartalmazzák az általános versenyjogi előírásokat, amelyek többek között az általános gazdasági érdekű tevékenységet ellátó állami vállalatokra (vállalkozásokra) vonatkoznak. Ezeken túl, az állami vállalkozások103 – ilyennek minősülnek az önkormányzati tulajdonú vállalkozások is – szempontjából különösen jelentős a 86. cikk, amely az alábbiakat tartalmazza: „86. cikk (1) Az állami vállalatokra és a különleges vagy kizárólagos jogokkal felruházott vállalatokra vonatkozóan a tagállamok nem hoznak, vagy nem tartanak fenn olyan intézkedéseket, amelyek a jelen Szerződéssel, különösen annak 12. és 81 –89. cikkeivel ellentétesek. (2) Az általános gazdasági érdekek szolgálatát ellátó, illetve a pénzügyi monopólium jellegű vállalatok alá vannak vetve a jelen Szerződés szabályainak, különösen a versenyszabályoknak, azzal a korlátozással, hogy ezeknek a szabályoknak az alkalmazása a rájuk ruházott különleges feladatok teljesítését jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza. A kereskedelem fejlődése nem befolyásolható olyan mértékben, amely a Közösség érdekeivel ellentétes.” A 86. cikk (1) bekezdése egy utaló szabály, amely egyértelművé teszi, hogy a versenyszabályok tulajdon-semlegesek, azaz főszabályként ugyanúgy vonatkoznak az általános gazdasági érdekű tevékenységet ellátó állami vállalkozásokra, mint a magánvállalkozásokra. Ugyanakkor, mint a szövegből kiderül, az állami vállalkozások létrehozása, illetve kizárólagos jogok létesítése, hatályban tartása önmagában nem tilos, ezt az Európai Unió Bírósága104 ítéleteiben többször is kifejtette.

103

Az EU versenyjogában a vállalkozásnak sui generis funkcionális fogalma, értelme van, amely elszakad a tagállamok polgári, illetve társasági jogától. Vállalkozásnak minősül minden szervezet ( és természetes személy ) amely valamilyen kereskedelmi, gazdasági tevékenységet fejt ki, függetlenül attól, hogy azt milyen jogi formában teszi és hogyan finanszírozzák ezt a tevékenységet. Közösségi versenyjogi értelemben tehát vállalkozás akár nonprofit szervezet is lehet – így kht. is - amelynek célja nem elsősorban gazdasági tevékenység kifejtésére irányul.

104

Továbbiakban: EuB.

173

A 86. cikk (2) bekezdése az általános gazdasági érdekű szolgáltatások kapcsán kivételt teremt a versenyszabályok alól, amely kivétel alkalmazása egy hármas feltételrendszeren alapul. Eszerint a kivétel akkor létjogosult, ha az alábbi három elv érvényesül: •

Semlegesség elve– azaz nem diszkriminál,

•

A tagállamok szabadsága arra nézve, hogy mit tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak,

•

Valamint az arányosság elve.

Külön kiemelendő, hogy az EKSZ általános érdekű gazdasági szolgáltatásról beszél, nem pedig általános érdekű szolgáltatásokról. A különbség egyetlen szó, mégis rendkívüli jelentőséggel bír, amint az a későbbiekben kifejtésre kerül. Az Európai Unió 2004-ben több fórumon is foglalkozott a közszolgáltatások helyzetével a tagállamok vonatkozásában. A legutóbbi – az önkormányzatok számára különös fontossággal bíró – dokumentum e témában a 2004. áprilisi keltezésű, az Európai Unió Bizottsága által kiadott, az általános érdekű szolgáltatásokról szóló Fehér Könyv105volt. A Fehér Könyv megpróbálja a közösségi jog által használt fogalmakat tisztázni, és a tagállamokat az egységes jogalkalmazás irányába orientálni. A dokumentum rendkívüli jelentőségű, mivel tisztázza az általános gazdasági érdekű szolgáltatások, valamint az általános érdekű szolgáltatások közötti különbséget. Alapvető ez a különbségtétel, figyelemmel arra, hogy a tagállamok korábbi gyakorlata azt mutatja, hogy a magyar jogi terminológiából is ismert közszolgáltatás fogalmát egyes tagállamok gyakorlata az általános gazdasági érdekű szolgáltatások alá tartozóként kezelte, míg mások már eleve általános érdekű szolgáltatásnak tekintették. Az Európai Unió Bizottsága106 az évek során szembesülve ezen eltérő gyakorlattal – figyelembe véve a 2004. májusában bekövetkezett csatlakozásokat is – felismerte, hogy szükség van az egységes jogértelmezésre, különösen az újonnan belépő tagállamok kialakulatlan fogalomhasználatának egyértelművé tétele érdekében. A dokumentum a közszolgáltatási tevékenységet, mint általános érdekű szolgáltatást definiálja.

105

Weissbuch zu Dienstleistungen von allgemeinen Interesse, COM (2004) 374 endgültig

106

Továbbiakban: Bizottság.

174

6.3 A Fehér Könyv megállapításai

A Fehér Könyv a fogalommagyarázatok körében határozottan kijelenti, hogy az általános érdekű szolgáltatás fogalmát közvetlenül az EKSZ nem tartalmazza107. Ennek súlyos következményei vannak a közösségi jog alkalmazása szempontjából, ugyanis azok a jogterületek, amelyekről az alapszerződés nem rendelkezik, nem tartoznak a közösségi jog hatálya alá. Ilyen értelmezésben tehát – és ez megfelel a Bizottság jelenlegi álláspontjának – a közszolgáltatások nem tartoznak az EU által szabályozott tárgykörökbe, jogi kereteit tehát az egyes tagállamok nemzeti joga határozza meg. A Fehér Könyv megállapítja:108 a tagállamok közötti terminológiai különbségek, szemantikai tisztázatlanságok és az eltérő hagyományok az európai szintű viták során számos félreértést okoztak. A közérdekű szolgáltatásokat illetően az egyes tagállamokban más-más fogalmakat és definíciókat alkalmaznak, a mindenkori történelmi, gazdasági, kulturális és politikai fejlődés függvényében. A Fehér Könyv ennek megfelelően leszögezi, hogy a közérdekű szolgáltatások, azaz másként az általános érdekű szolgáltatások fogalma magában az EKSZ-ben nem szerepel. A közösségi gyakorlatban ezt az EKSZ-ben használatos általános gazdasági érdekű szolgáltatások fogalmából vezették le. Jelentéstartalma meghaladja az általános gazdasági érdekű szolgáltatások körét, mivel mindazokat a piaci és nem piaci szolgáltatásokat is felöleli, amelyeket állami szervek a köz érdekében ellátnak, és amelyek ennélfogva sajátos közhasznú kötelezettségekkel járnak együtt. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások fogalma az EKSZ 16. cikkében109 és a korábban már idézett 86. cikkének 2. bekezdésében fordul elő. Közelebbi meghatározása sem ott, sem az abból levezetett jogszabályokban nem szerepel.

107 108 109

F.K. 28.o. F.K.28.o. A 16. cikk így hangzik: „A 73., a 86. és a 87. cikk csorbítása nélkül és tekintetbe véve az általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak az Unió közös értékein belül betöltött helyét, valamint a társadalmi és területi kohézió előmozdítását érintő jelentőségét, a Közösség és a tagállamok a jelen Szerződés alkalmazási körén belül őket megillető mindenkori jogosítványok keretében gondoskodnak arról, hogy e szolgáltatások működésének alapelveit és feltételeit úgy alakítsák, hogy azok feladataiknak eleget tehessenek.”

175

A közösségi gyakorlatban azonban messzemenő egyetértés van arra nézve, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások fogalma elsősorban a nagy hálózatokat működtető gazdasági ágak, úgymint a közlekedés, a postaszolgálatok, az energiaszektor és a távközlés meghatározott szolgáltatásaira vonatkozik110. Mint a Fehér Könyvből kiderül, a viták résztvevői fontosnak tartják a gazdasági/nem gazdasági jellegű különbségtételt. Jóllehet megvan a törekvés a szociális szolgáltatásokat nyújtók közösségi jogi státusának további tisztázása, valamint a nem gazdasági jellegű közérdekű szolgáltatásoknak az európai szociális modell keretében történő megóvása iránt, ugyanakkor azonban általános az egyetértés a tekintetben, hogy az EU-nak nem kell többlethatásköröket kapnia a nem gazdasági jellegű szolgáltatások területén. 111 A Fehér Könyv egyértelműen leszögezi, hogy az EU és a tagállamok mindenkori hatásköre nyilvánvalóan világos. Teljes a konszenzus a tekintetben is, hogy nem minden szolgáltatásra szabad kiterjeszteni a szektorspecifikus szabályozást. Nézetkülönbség van viszont azzal kapcsolatban, hogy kívánatos volna-e néhány szolgáltatás (víz, szennyvíz, helyi tömegközlekedés) esetében közösségi szintű speciális szabályozást kialakítani. Az érdekeltek hangsúlyozzák, hogy némelyik ágazat – például az egészségügy – sajátosságait figyelembe kell venni. Tehát az EU egyáltalán nem akar beavatkozni a tagállamok gyakorlatába mivel – ahogyan azt a dokumentumban az Európai Unió Bizottsága meg is fogalmazza - túl korai a véleményalkotás és alaposabb értékelésre van szükség. Megállapítja továbbá azt is, hogy egyéb szektorspecifikus kötelezettségek közösségi szintű bevezetése a jelen pillanatban nyilvánvalóan aligha találna helyeslésre, hiszen nem egyeznek például a vélemények a vízügyi ágazat közösségi szintű megnyitásával kapcsolatban sem, a tagállamok zöme kifejezetten ellenállást fejt ki ezen a téren. Erre az EU-nak mindenképpen tekintettel kell lennie a jövőben is.

110

F.K.9.o.

111

F.K.7.o.

176

Az EKSZ 16. cikkében szereplő alapelvekhez és az Alapjogok Chartájának 36. cikkében112 foglaltakhoz híven, a Bizottságnak a hatáskörébe tartozó politikai intézkedések és tevékenységek kapcsán maradéktalanul figyelembe kell vennie a közérdekű szolgáltatások sajátos szerepét. A Fehér Könyvben a Bizottság ígéretet tesz, hogy törekedni fog annak biztosítására, hogy az Európai Unió ezentúl is konstruktív módon járuljon hozzá az európai modell szerves részét képező közérdekű szolgáltatások további alakításához, és eközben a tagállamok sokszínű hagyományai, struktúrái és adottságai is megmaradjanak. A megfelelőbb jogalkotás113 alapelveivel összhangban a lényeges kezdeményezések esetében végzendő előzetes hatásfelmérés114, valamint az adott közösségi politikai intézkedések rendszeres értékelése szintén elősegíti majd e célkitűzés megvalósítását. Az EU és tagállamainak közös felelőssége körében a Fehér Könyv ismételten leszögezi115, hogy a közérdekű szolgáltatások meghatározása, megszervezése, finanszírozása és ellenőrzése elsősorban az illetékes nemzeti, regionális és helyi hatóságok feladata. A felelősségnek ez a fajta megosztása megfelel az EKSZ 16. cikkében foglalt rendelkezés alapját képező koncepciónak, miszerint a Közösségre és a tagállamokra hárul annak felelőssége, hogy mindenkori jogosítványaik keretében gondoskodjanak politikájuk oly módon történő alakításáról, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások ellátói feladataiknak eleget tudjanak tenni. Egyébként a tagországok azon jogát, hogy a gazdaság szereplőire speciális közhasznú kötelezettségeket rójanak és ügyeljenek azok szabályszerű teljesítésére, az EK-Szerződés 86. cikkének 2. bekezdése kifejezetten elismeri.

112

A 36. cikk így hangzik: „Az Unió az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférést úgy ismeri el és úgy tekinti, amint azt az Európai Közösségek létrehozásáról szóló Szerződéssel összhangban az egyes tagállamok jogszabályi előírásai és szokásai szabályozzák, az Unió társadalmi és területi összetartásának elősegítése érdekében.”

113

Európai kormányzás; KOM(2002) 275 végl.; 2002.06.05.

114

A Bizottság közleménye a hatásfelmérésről; KOM(2002) 276 végl.; 2002.06.05.

115

F.K.7.o.

177

A – már tárgyalt Fehér Könyvet megalapozó - Zöld Könyv116 vitája során messzemenő egyetértés volt arra nézve, hogy a közérdekű szolgáltatások terén nem szükséges a Közösségnek többletjogosítványokat adni. A Bizottság az idézett dokumentumokban többször is kijelentette, hogy helyesli ezt a megállapítást. A Bizottság felfogása szerint azok a hatáskörök, amelyekkel az EU a közérdekű szolgáltatások tekintetében rendelkezik, megfelelőek és elégségesek az EU-szerte szabályszerűen működő szolgáltatások fenntartásához ill. fejlesztéséhez. Egyes esetekben a nemzeti politika valamely céljának megvalósításához természetesen szükség lehet az EU bizonyos céljaival való egyeztetésre. Az EKSZ a megfelelő eseteket a 86. cikk 2. bekezdésében tárgyalja, miszerint az általános gazdasági érdekű szolgáltatások annyiban nem tartoznak az EKSZ rendelkezéseinek hatálya alá, amennyiben erre van szükség ahhoz, hogy e szolgáltatások a számukra előírt közhasznú kötelezettségeknek eleget tudjanak tenni. Ez azt jelenti, hogy az EKSZ értelmében, a 86. cikk 2. bekezdésében foglaltak fenntartásával, valamely közhasznú feladat tényleges teljesítése feszült helyzetben elsőbbséget élvez az EKSZ rendelkezéseinek alkalmazásával szemben117az általános gazdasági érdekű szolgáltatások esetén is. Ezzel összefüggésben ki kell emelni, hogy a Bizottságnak a belső piaci szolgáltatások irányelvével kapcsolatosan kidolgozott javaslata118is – a fentieknek megfelelően - csak azokra a szolgáltatásokra vonatkozik, amelyek gazdasági tevékenységet jelenítenek meg. Ki vannak zárva belőle a közérdekű, nem gazdasági jellegű szolgáltatások, ill. csak a gazdasági jellegű közérdekű szolgáltatásokra terjed ki.119 Az érdemi érvényességi körből ki vannak zárva, továbbá bizonyos olyan tevékenységek, amelyeket a tagállamok adott esetben általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak tekintenek, úgymint pl. a közlekedés, vagy amelyekre az ún. származási ország elve szerinti kivételek érvényesek, mint pl. a postaszolgálatok, valamint az áram-, a gáz- és a vízellátás.

116

Grünbuch zu öffentlich-privaten Partnerschaften und den Gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für öffentliche Auftrage und Konzessionen, COM (2004) 327 endgültig

117

A 86. cikk 2. bekezdése alkalmazásának részletes magyarázatát a Bizottságnak az európai létfenntartási gondoskodási szolgáltatásokról szóló közleménye – Hiv.L. C 17; 2001.01.19., 4. old. – tartalmazza.

118

KOM(2004) 2; 2004.01.13.

119

F.K.13.o.

178

Ám ami még fontosabb: a javasolt irányelv sem az általános gazdasági érdekű szolgáltatások liberalizálását nem kívánja meg a tagállamoktól, sem a finanszírozási és szervezési módozatokba nem avatkozik bele. Az EU-n belül napjainkban az általános érdekű szolgáltatások körébe tartozó közszolgáltatások listája körülhatárolatlan. Pillanatnyilag a közösségi jog álláspontja az, hogy a közszolgáltatások körének meghatározása a tagállamok feladata, ebbe nem szól bele az EU. A helyi önkormányzatok vonatkozásában ezt elsősorban az Ötv. 8. §-a rendezi.

6.4 A másodlagos közösségi jog – a közbeszerzési irányelvek, valamint az Európai Unió Bíróságának kapcsolódó esetjoga

A közbeszerzési irányelvek – amint arra már bővebben kitértünk alapvetően két csoportba sorolhatók: egy részük a kormányzati beszerzéseket, míg más irányelvek a közüzemek vagy közszolgáltatók vagyis az ún. speciális szektorok, így pl. az önkormányzati közszolgáltatók - beszerzéseit szabályozzák. A kormányzati beszerzők vonatkozásában külön irányelv tartalmazta az árubeszerzésekre, a szolgáltatásokra, továbbá az építési beruházásokra vonatkozó közbeszerzési szabályokat, ezt összesítette 2004.-ben a közösségi jogalkotó egyetlen jogforrásban Ugyanakkor azonban, figyelemmel arra, hogy az esetjog – tekintettel az új irányelvek 2004.-es megalkotási idejére – még a korábbi szabályozáshoz kötődik, jelen fejezetben csak a korábbi irányelvek kapcsán tudok jogeseteket taglalni. E mellett a kormányzati beszerzőkre irányadó jogorvoslati szabályok is külön irányelvben jelennek meg. A közüzemek közbeszerzéseinek szabályait egy külön irányelv tartalmazza, ugyanakkor a jogorvoslatokra ebben az esetben is egy másik irányelv vonatkozik. A közbeszerzési eljárások lefolytatása során irányadó kötelezően alkalmazandó feltételeket a beszerzés típusokat szabályozó irányelvek tartalmazzák.

179

A kormányzati beszerzések és a közszolgáltatók beszerzéseire vonatkozó szabályok között jelentős eltérések mutatkoznak: a kormányzati beszerzőkre szigorúbb, merevebb szabályok érvényesek120. Meghatározhatóak azonban olyan közös szabályozási minimumok, melyek valamennyi irányelvben megtalálhatók. A továbbiakban –figyelemmel a tanulmány témájára – csak a kormányzati beszerzőkre, azon belül is az önkormányzatok helyzetére térek ki. A szolgáltatásnyújtásra vonatkozó közbeszerzési eljárások odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 92/50/EK irányelv kifejezetten az alábbiak szerint rendelkezik: „1. cikk b) ajánlatkérő: az állam, a területi vagy települési önkormányzat, a közjogi intézmény, egy vagy több ilyen szervezet vagy közjogi szerv által alapított társulás; Közjogi intézmény alatt értendő minden olyan intézmény:  amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, és kifejezetten közérdekű szükségletek kielégítésének céljából alapították, és  jogi személyiséggel rendelkezik, és  legnagyobb részben az állam, vagy területi, illetve települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény finanszíroz; vagy amelynek irányítása e szervek felügyelete alatt áll; vagy olyan ügyviteli testülete, igazgatósága vagy felügyelő bizottsága van, amely tagjainak több mint a felét az állam, területi vagy települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki.” „6. cikk Ez az irányelv nem alkalmazható arra a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésre, amelyet olyan vállalkozásnak ítéltek oda, amely maga is az 1. cikk b) pontja szerinti, a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések alapján a Szerződéssel összeegyeztethető kizárólagos jogot élvező ajánlatkérő.”

120

Így pl. a közszolgáltatók szabadon dönthetnek, hogy milyen eljárás-típus választanak, a kormányzati beszerzők viszont csak akkor folytathatnak le nyílt eljárástól eltérő közbeszerzési eljárást, ha annak az irányelvben foglalt feltételei fennállnak.

180

A Bizottság az elmúlt években többször találta szemben magát a tagállamok közszolgáltatásokra vonatkozó szabályaival, így többek között például Németország, Franciaország, Dánia, Olaszország, valamint Hollandia esetében. Az EuB egyetlen ügyben sem mondta ki azonban a közösségi közbeszerzési jog hatályát a közszolgáltatások vonatkozásában. A Bizottság, mint versenyhatóság, Olaszország ellen kezdeményezett eljárást a közösségi közbeszerzési jog vélelmezett megsértése miatt, utóbb azonban maga a Bizottság állította le a saját eljárását, belátva azt a tényt, hogy nincs jogalapja a jelenleg hatályos közösségi jog alapján Olaszország elmarasztalására.121 A kifogásolt olasz jogszabály kimondja, hogy az ajánlatkérő, illetve saját tulajdonú cége között nem kell alkalmazni a közbeszerzési jogszabályokat. Ezt a konstrukciót a közösségi jog az ún. in-house eljárás névvel illeti, és elismeri. A jövőben – figyelemmel a tagállamok gyakorlatára – az EuB várhatóan állást fog foglalni az in-house eljárás közösségi jogi megítélésének tárgyában. Mindaddig a konstrukció szabadon alkalmazható, és alkalmazott is mind a régebbi, mind az új tagállamok körében122, megfelelően az EuB korábban a tárgyban hozott – és későbbiekben hivatkozott – ítéleteinek.

121

Ld.: IP/04/1294 sz. dokumentum, Brüsszel, 2004.10.25.

122

Az alábbiakban néhány kiemelt példa a tagállamok gyakorlatából az in-house eljárás alkalmazása kapcsán. 

Ausztria: a közbeszerzés jog hatálya alól kivételt jelentenek az „olyan megbízások, ahol az ajánlattevők egy vállalatot alkotnak, és a teljesítéshez szükséges infrastruktúra az ő tulajdonukban van.”



Franciaország: nem tartozik a közbeszerzési törvény hatálya alá: „ha az említett közszervezetek, olyan szerződő féllel kötnek szerződést, akit ellenőrzésük alatt tartanak, ugyanolyan módon, mint saját részlegüket, és a tevékenység jelentős részét ez végzi.” „az olyan szolgáltatási szerződések, amelyek a másik fél kizárólagos jogán alapulnak, az adott tevékenység végzésére vonatkozóan.”



Anglia: a közbeszerzési jogszabályt nem lehet alkalmazni: „azon szolgáltatások esetén, amelyeket egy másik beszerző szervezet (….) lát el.”



Csehország: a közbeszerzési törvény hatálya nem terjed ki: „a teljes egészében a beszerző minisztérium, vagy egyéb államigazgatási szerv, illetve területi önkormányzati egység által e célból létrehozott jog személy termékeinek, munkájának, vagy szolgáltatásainak beszerzésére” „a közszolgáltatásokra

181

Megjegyzendő, hogy az EU feltételezhetően a továbbiakban is jogszerűnek fogja ítélni a közszolgáltatások kivételezett helyzetét, figyelemmel a tagállamok ilyen irányú elvárásaira, valamint arra, hogy az új közbeszerzési irányelvek123sem tartalmaznak a korábbiaktól eltérő szabályozást ebben a kérdéskörben, vagyis a jövőben is lehetővé teszik a kivételt. E helyen idézni szeretnék az EuB-nak a fenti irányelv értelmezése kapcsán a Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs-Gesellschaft GmbH (HI) kontra Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft ügyben124hozott ítéletét, mely szerint a 92/50/EK irányelv I. és II. címének rendelkezéseire a nemzeti bíróságok előtt a jogalanyok közvetlenül hivatkozhatnak. A II. és VI. címek rendelkezéseire a jogalanyok szintén közvetlenül hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok előtt, amennyiben a szövegezés egyedi vizsgálata azt egyértelműnek, kellően világosnak és pontosnak találja ahhoz, hogy a szolgáltatást nyújtók a nemzeti bíróságok előtt arra hivatkozhassanak. A fentiekből logikusan következik, hogy amennyiben egy, a törvény alapján közfeladatot ellátó ajánlatkérőnek minősülő szerv – például települési önkormányzat – közszolgáltatási feladatait saját, vagy többségi tulajdonú társasága125útján látja el, kettejük viszonyában sem a közösségi, sem az annak alapján létrejött nemzeti közbeszerzési jog nem alkalmazható. Jelen álláspontomat alátámasztja az EuB – a közbeszerzési irányelvek értelmezése kapcsán – hozott több további ítélete is, amelyeket példálózó jelleggel az alábbiakban részletezünk. Külön kiemelést érdemel a Teckal Srl kontra Comune di Viano és Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) de Reggio Emilia ügy.126 Az ügyre vonatkozóan az EuB ítéletében megfogalmazta, hogy az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/36/EK irányelv alkalmazható abban az esetben, ha egy olyan ajánlatkérő, mint egy területi vagy települési önkormányzat egy tőle formailag megkülönböztethető, és önálló döntéshozatali hatáskörrel rendelkező vállalkozással kíván termékek szállítására irányuló visszterhes írásbeli szerződést kötni.

123

17/2004/EK, valamint 18/2004/EK irányelvek. C-258/97. 125 Ebben az esetben a konkrét jogi forma nem bír jelentőséggel, figyelemmel a közösségi jog által használt vállalkozás fogalomra. 126 C-107/98. 124

182

Ez az irányelv azonban nem alkalmazható abban az esetben, ha a területi vagy települési önkormányzat a jogilag megkülönböztethető személy felett olyan ellenőrzést gyakorol, mint amelyet a saját szervei felett, és ha ez a személy a tevékenységét lényegében az őt fenntartó önkormányzattal vagy önkormányzatokkal együtt végzi. A 93/36/EK irányelv alkalmazása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy ez a vállalkozás maga is ajánlatkérő-e vagy sem. Mint látható, itt még ajánlatkérőnek sem kell minősülnie az adott szervnek. Szintén említésre méltó a Telekom Austria-ügy127, amelyben az EuB kimondta, hogy az ajánlatkérő által a teljes egészében saját tulajdonú társaságával kötött visszterhes szerződése nem tartozik a 93/38/EK irányelv hatálya alá a közösségi jog jelenlegi állása szerint.

6.5 A Csatlakozási Szerződés vonatkozó rendelkezései

A témához kapcsolódó közösségi jog ismertetése vonatkozásában említést kell tenni a Csatlakozási Szerződésről is. A Magyarország által aláírt Csatlakozási Szerződés nem tartalmaz a közszolgáltatási szerződésekre vonatkozó részt. A csatlakozási tárgyalások során sajnos a már megkötött közszolgáltatási szerződések helyzetének jogi rendezése is elmaradt, tehát helyzetük e dokumentum alapján nem ítélhető meg. Mindez azzal a következménnyel is jár, hogy álláspontom szerint a helyi önkormányzatok nem kötelesek a már csatlakozás előtt megkötött szerződéseket módosítani. Ugyanakkor, figyelemmel arra a tényre, hogy az EU nem preferálja a határozatlan idejű jogviszonyokat, a határozatlan időre szóló szerződéseket célszerű átalakítani határozott idejűvé. Természetesen – a közszolgáltatók vonatkozásában – a 20-30, vagy akár még több évre szóló szerződések a tagállamok gyakorlatában is ismert, és előszeretettel alkalmazott gyakorlat körébe tartoznak.

127

C-324/98.

183

7. A gyakorlati kutatási eredmények összegzése 7.1. A gyakorlati kutatás módszere Gyakorlati kutatásaimba azzal a nem titkolt szándékkal vágtam bele, hogy elméleti felvetéseimet, illetve a jogszabályok értelmezésén és összevetésén alapuló megállapításaimat a gyakorlat által felszínre hozott problémák, álláspontok feltárásával is alá tudjam támasztani. Előzőek érdekében kérdőívet készítettem – mely jelen munkám mellékletében megtalálható – amelyben az általam vizsgált, és problémásnak ítélt célterület részleteire kívántam rákérdezni. A felmérés során nyolcvan darab kérdőívet továbbítottam települési önkormányzatoknak, oly módon kiválogatva a résztvevőket, hogy lehetőség szerint mind a kistelepülések, mind a nagyobb volumenű közbeszerzési apparátussal rendelkező önkormányzatok részesei legyenek a mintavételnek. A megkeresettek számára lehetővé tettem az anonym válaszadást, ily módon a megküldött nyolcvan példányból ötven darab kitöltött kérdőív érkezett vissza, amely már alapot szolgáltathatott bizonyos következtetések levonására128. A kérdőív megküldésén túl, rendkívül sokat beszélgettem közbeszerzésekkel foglalkozó önkormányzati szakemberekkel, akik rendkívül együttműködőnek bizonyultak, és szívesen osztották meg a közbeszerzések területén szerett tapasztalataikat és gondolataikat. Megállapításaikra – általános alanyban – az egyes fejezeteknél utalok. Ezen a helyen azonban kifejezetten a kérdőíves felmérés eredményeit kívánom kiértékelni.

128

A kérdésekre adott válaszok grafikus feldolgozását a …. számú melléklet tartalmazza.

184

7.2. A kérdőív eredményei A felmérés során tehát, amint arra már utaltam a kérdőívek több mint fele érkezett vissza kitöltve, amelyek alapján már bizonyos következtetések levonhatóak. A megkérdezettek zöme a hazai közbeszerzési piac fejlettségét átlagos színvonalúnak ítélte, ugyanakkor egyes válaszokból világosan kiderül, hogy több vonatkozásban komoly problémákkal küzdenek az önkormányzati ajánlatkérők. Elsődlegesen az jelenti a gondot, hogy a közbeszerzés – noha célja pontosan ezzel ellentétes – gyakorta jelentősen megdrágítja a beszerzést, és nem működik olyan hatékonyan, mint a profitorientált szféra beszerzési rendszere. Álláspontom szerint ennek egyik oka mindenképpen az egyes eljárások kötött rendje, illetve az a tény, hogy a hazai közbeszerzési szabályozás több helyen lényegesen szigorúbb az európai átlagnál, így kevesebb mozgásteret hagy az ajánlatkérők számára a legmegfelelőbb eljárás kiválasztására. Ezen a kifejezetten a Kbt.-ból eredő sajátosságon túl, természetesen ebbe az irányba hat az a tény is, hogy a helyi önkormányzatok tevékenységét szövevényes jogi háttér szabályozza, melyet figyelembe kell vennünk már a beszerzések tervezése során is, így nem képesek a versenyszféra rugalmasságát utolérni. E téren a megkérdezettek a jövőben sem látnak lehetőséget a jelentős változásra és javulásra. Kedvező tendencia azonban, hogy a kötöttségek ellenére is a gyakorlat igyekszik kidolgozni - a jogi keretek között - a racionális megoldásokat eredményező módszereket, ugyanakkor az adminisztratív kötöttségek komoly gondokat okoznak a mindennapokban, és nem csak az önkormányzatok számára. A megkérdezettek több mint egyharmada nyilatkozott úgy, hogy az adminisztratív kötöttségek jelentős mértékben megnehezítik a beszerzések eredményes lefolytatását, és közel ugyanennyien vélték úgy, hogy szinte teljes mértékben akadályozzák azt. Ez – a közbeszerzési törvényt illető – kritika egyébként több oldalról, önkormányzatokon kívüli körökből is elhangzott. 185

Sajnos azonban a megkérdezettek meglátása szerint ezen a gondon valószínűleg a 2006. január 15.-ét követő módosítások sem fognak változtatni. Ami a közbeszerzési intézményrendszer megítélését illeti, a válaszadók többsége úgy vélte, hogy átalakításokra lenne szükség. Jelentős kritika érte többek között a Közbeszerzési Szerkesztőbizottság munkáját a hirdetmény-előkészítés, illetve a hirdetményellenőrzés terén. A kérdőívek ezzel kapcsolatosan egy olyan általános problémára mutattak rá, amellyel gyakorlatilag minden ajánlatkérő találkozott már, nevezetesen az ellenőrzés lassúságával, nehézkességével. Ezen a téren a Szerkesztőbizottság igen nagy megterhelésnek van kitéve, ami azonban sajnos azzal a következménnyel jár, hogy a közbeszerzési hirdetmények nem a megfelelő határidőben, vagy nem a megfelelő tartalommal jelennek meg. Álláspontom szerint ez egy olyan pontja a közbeszerzéseknek, ahol mindenképpen változásokra lenne szükség annak érdekében, hogy a három eljárási rezsimbe tartozó hirdetmények kezelése gördülékenyebb legyen. Ebből a szempontból mindenképpen támogatandónak ítéltem volna a közbeszerzési törvény módosító javaslatának azon felvetését, mely szerint – követve oly sok európai uniós tagállam gyakorlatát – a közösségi hirdetményeket közvetlenül az Európai Unió Hivatalos Lapjának kellett volna megküldeni. Ez lehetővé tette volna a Szerkesztőbizottság legalább részleges mentesítését, amely véleményem szerint azt eredményezte volna, hogy a nemzeti rezsimbe tartozó, illetve az egyszerű közbeszerzési eljárás hirdetményeinek kezelése átláthatóbb, pontosabb lett volna. Sajnos azonban az erre vonatkozó módosító javaslat végül nem került bele a végleges jogszabályszövegbe. Pozitív kritika érte ugyanakkor a Közbeszerzések Tanácsát a közbeszerzésekkel kapcsolatos információszolgáltatás terén végzett tevékenysége kapcsán. A megkérdezettek jelentős százaléka napi szinten használja a Közbeszerzések Tanácsa honlapján keresztül elérhető információforrásokat amelyeket többségük hasznosnak talál. A közbeszerzési szakemberek részére megküldött kérdőívben rákérdeztem a jogorvoslati rendszer hatékonyságára is, mint a közbeszerzési rendszer egyik leglényegesebb összetevőjére. A beérkezett válaszok arra utalnak, hogy közbeszerzésben résztvevő felek jogorvoslati hajlandósága jellemzően átlagosnak minősíthető. Ezzel kapcsolatosan megjegyezném, hogy valamelyest talán visszatartó erő lehet az eljárás meglehetősen nagyösszegű illetéke is. 186

Kutatásaim részeként megvizsgáltam a közbeszerzésekkel foglalkozó önkormányzati apparátusok összetételét, felkészültségét is. A megküldött válaszok alapján levonható az a következtetés, hogy noha az ilyen jellegű beszerzések alapja a közbeszerzési jog, mégis csak részben szükségesek a jogi ismeretek, illetve ehhez hasonló mértékben a kifejezetten beszerzési, illetve informatikai tudás, a válaszadók szerint azonban ennél nagyobb jelentőséggel bír a gazdasági, még nagyobbal a műszaki felkészültség a közbeszerzési eljárások lefolytatása során. Éppen ezért a nagyobb helyi önkormányzatok közbeszerzések lebonyolításával foglalkozó szervezetei egységeik a jogi szakemberek mellett jellemzően gazdasági, illetve műszaki felkészültségű munkatársakat is foglalkoztatnak. Ami a közbeszerzési piac egyéb szereplőinek megítélését illeti, világosan látszik, hogy az önkormányzati ajánlatkérők jellemzően jól felkészült, a közbeszerzési gyakorlatot megfelelően ismerő partnerekkel találkoznak, ugyanakkor néhányan – főleg a kisebb önkormányzatok közül – gyengén felkészültnek minősítették a piaci szereplőket. Összességében a felmérés alapján az az eredetileg feltételezett következtetés vonható le, hogy a magyar közbeszerzési kultúrának még igenis van hová fejlődnie, és meglehetősen pontosan körülhatárolhatók a javítandó területek. Az eredmények tükrében az is megállapítható, - elsősorban a részletes, személyes beszélgetések alapján - hogy a legtöbb önkormányzatnak alapvető gondot okoz a közbeszerzések tervezése. Egyrészt gyakori az egyes beszerzési igények év közbeni felmerülése, másrészt a közszolgáltatókkal való szerződéses kapcsolat kialakítása a jelenleg hatályos Kbt. alapján – amint azt már részletesen kifejtettük – meglehetősen problematikus, és ezen a Kbt. legutóbbi módosítása sem javított, így ezen a téren további érdekkonfliktusok kialakulása valószínűsíthetők.

187

7.3. Az oktatás jelentősége A Kbt. sok és bonyolult lehetőséget, megoldást és feladatot ró az állami és önkormányzati szervekre, ezért a törvény előírásai részletesen szabályozzák a közbeszerzés folyamatait. A törvény végrehajtása nagymértékben függ attól, hogy milyen felkészültek az abban résztvevők. Ezért szükséges a központilag irányított összehangolt képzési, felkészítési rendszer létrehozása a közbeszerzésekben résztvevők számára. Sajnos korábban a kormányzat ilyen központi rendszert még nem teremtett meg, és helyette az intézmények maguk hívtak életre különböző formákban és különböző színvonalon tanfolyamokat. Ezeknek a tanfolyamoknak az oktatói sokszor maguk is továbbképzésre szorultak volna. Az Európai Bizottság, amely nagy súlyt helyez a közbeszerzés területén dolgozók oktatására, már a csatlakozásunk előtt kifogásolta a közbeszerzés területén fellelhető képzésbeli hiányosságokat. A közbeszerzéssel kapcsolatos oktatási feladatok teljesítése elősegítik a közbeszerzési rendszer hatékonyabb működését és az EU-hoz való csatlakozásunkat követően létszükségletté vált. Ezt felismerve indultak újabb és újabb közbeszerzési tanfolyamok, amelyek színvonala a rendkívül gyengétől a kiemelkedőig váltakozott, és önkormányzati szakember legyen a talpán, aki eligazodik közöttük. Problémának tartom, hogy a legtöbb tanfolyam komoly hiányosságokkal küzd, gyakorta csak a törvényi háttér szinte szó szerinti ismertetésére korlátozódik, kerülve minden kényes témát, és a komplex szemlélet szükségességének bemutatása tudomásom szerint még egyetlen tanfolyam keretein belül sem került sor. Itt kell szólni arról is, hogy noha címében gyakran hirdetnek meg ezen a téren kifejezetten önkormányzati szakembereknek szóló képzéseket, mégis tartalmában ezek sem térnek el az előbb említettektől.

188

8. Konklúziók A belső piac működésének optimalizálása, az egységes piac biztosítása egyik kulcskérdése a közbeszerzés, amely megnyitásával egy jól kialakított közbeszerzési politika mentén elkerülhető a közpénzek nem megfelelő felhasználása, a korrupció, ezek mellett az adófizetők pénzének gazdaságos elköltésének átláthatósága erősíti a lakosság kormányban való bizalmát. A közbeszerzés jogi kereteit az EKSZ és az irányelvek alkotják, amelyek átvételében az 1997-es Scoreboard jelentős hiányosságokat talált, amelyek kiküszöbölésére a Bizottság megjelentette Zöld Könyvét a közbeszerzésről az Európai Unióban. A Bizottság következtetései szerint az Uniónak biztosítani kell a közbeszerzéseket a gazdasági javak területén, valamint az eszközrendszereket modernizálni kell a gazdasági fejlődéshez és elvárásokhoz igazítva. A jogszabályrendszert és a piaci szereplők bizalmának fenntartását szükségszerűnek találja, azonban beismerte a szabályozás eljárási merevségét. A versenyképes európai ipar fenntartása érdekében be kívánja vonni az informatikai és kommunikációs eszközöket a közbeszerzés során. A jogi szabályozás piaci változásokhoz igazítása során szükségszerű az eljárás egyszerűsítése, és a piaci fejlődésre való rugalmas reagálás, az elektronikus közbeszerzési rendszer kialakítása. Fontosnak találta továbbá a tudatosság növelését, az átláthatóság és az információkhoz való hozzáférés biztosítását. Szükséges a fogalmak tisztázása és megszilárdítása, a rendelkezések átláthatóvá tétele, az ellentmondások kiküszöbölése. Megállapította, hogy a közbeszerzések egységes piacának létrehozása során a tagállamoknak és az európai szereplőknek kulcsszerepe van a jogszabályok megerősítése és a jó példamutatás révén a közbeszerzési piacok nyitása és a bizalomépítése során. A közbeszerzési politika végrehajtásának javítása a tagállamok közös felelőssége a szubszidiaritás elvének megfelelően, a közösségi intézmények, a tagállamok, a gazdasági operátorok közötti együttműködés szükségszerű a közbeszerzések sikeres liberalizálásához. Fontos továbbá fellépni a szabálytalanságokkal szemben, a korrupció ellen a szerződés odaítélése és végrehajtása kapcsán.

189

Fontos megteremteni az előnyös üzleti környezetet, képzésekkel, információk biztosításával, megteremteni az elektronikus közbeszerzést, és az internet alkalmazását az eljárás minden területén, amely költséghatékony, gyors és széleskörű tájékoztatásra alkalmas. A közbeszerzések tervezése – amint az megállapításra került jelen dolgozatban - fontos eleme a közbeszerzési jogi szabályozásnak, hiszen a közösségi jogban oly gyakran hangsúlyozott átláthatóság követelményének való megfelelést segíti elő. Minderre figyelemmel alakultak ki mind a közösségi, mind pedig a magyar jogban a közbeszerzési törvény tervezéssel kapcsolatos jogintézményei. Ami azonban a hazai önkormányzatok gyakorlatában komoly gondot jelent, az egyrészt az oly sokszor hangsúlyozott komplex, globális szemlélet hiánya, hisze a közbeszerzések tervezése nem önállóan, egyedül áll, hanem igen szoros kapcsolatot mutat fel a költségvetési tervezéssel. A problémát az okozza, hogy míg a közbeszerzések tervezése egfajta speciális közbeszerzési szemléletmódot igényel, addig a költségvetési tervezés döntően számviteli szemléletű. Mégis rendkívül fontosnak tartom e kettő integrálását, amely lehetővé teszi a közpénzek átlátható módon történő, takarékos elköltését. További gondot okoz – és erre a megkeresett önkormányzati szakemberek mind felhívták a figyelmet – a közbeszerzési törvény egyes jogintézményeinek pontatlan, adott esetben többféleképpen magyarázható megfogalmazása. Gondolok itt elsősorban az egybeszámítás szabályaira, amelyek a közbeszerzési tervezés alfáját és omegáját képezik, mégis sajnálatosan félreérthetően kerültek megfogalmazásra, így a jogalkalmazóra, jelen esetben az önkormányzatokra marad az értelmezés nehézségeinek feloldása, hiszen e tekintetben – amint azt már kifejtettük – sem a törvény kommentárja, sem az irányelvek nem szolgálnak iránymutatással. A tervezés egy megelőző feladat, amely a jövőre nézve határozza meg a közbeszerzéseket. Ugyanakkor már az előzetes szakaszban komoly szerepe van az ellenőrzésnek, csakúgy, mint a közbeszerzések lefolytatásának teljes tartama alatt.

190

Ami az ellenőrzést illeti, a nemzetközi elvárásoknak és standardoknak megfelelő ellenőrzési intézmények és gyakorlat megvalósítása már középtávon is megtérülő “beruházás”, mivel ennek hiányából adódó explicit veszteségek - nem kapjuk meg az igényelt támogatást, vissza kell fizetni a nem megfelelően felhasznált támogatást mellett könnyen nem számszerűsíthető implicit költségekkel is számolni kell. Az ellenőrzési kapacitások párhuzamos működtetése a legnagyobb ilyen veszélytényező. Az egyes – elsősorban az ellenőrzéshez kapcsolódó jogintézmények összefüggő rendszert alkotnak a Kbt.-ben, és azon kívül is, amelyek lehetővé teszik nem csak az ajánlatkérők és ajánlattevők részére, hogy folyamatosan figyelemmel kísérjék a beszerzéseket, de a hazai ellenőrző szerveknek, valamint az Európai Unió Bizottságának is komoly információforrásul szolgálnak Magyarország közbeszerzési hajlandósága, és kultúrája vonatkozásában. A közbeszerzések tervezése kapcsán fontos kérdés annak megítélése, hogy vajon az adott beszerzés a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozike, avagy a kivételi körbe, így esetében a szigorú eljárási szabályok mellőzhetőek. E témakör önkormányzati körökben legnagyobb port felvert vonatkozása a közszolgáltatások megvalósítása, valamint a közbeszerzési jog összefüggései. Jelenleg is számos önkormányzat küzd az ezzel kapcsolatos problémákkal, beszélgetéseim során a legtöbb közszférában dolgozó szakembernek az volt a véleménye, hogy sajnálatos hibája a törvénynek, hogy a szolgáltatás nyújtása kategóriába megpróbálja besorolni a közszolgáltatások nyújtását, noha e kettő között jelentős eltérések figyelhetők meg, illetve – utalva a felidézett in-house ügyek tanúságára – a törvény ezen téren tanúsított indokolatlan szigorúságát a közösségi jog sem követeli meg a hazai jogalkotótól. Ami a kivételi kör további szabályozását illeti a közbeszerzési törvényben, amint arra utaltam, egyes esetekben ott is komoly akadályokkal kell megküzdeniük az önkormányzatoknak, ugyanakkor egyes esetköröket az új – 2004.-es – közbeszerzési irányelvek már kezelnek, itt említeném meg például a pénzügyi szolgáltatások egyes eseteinek kivételi körbe emelését, vagy például az ingatlanbeszerzés szabályainak jelentős enyhítését.

191

Ugyanakkor – a kedvező tendenciák ellenére – amint azt tanulmányomban részletesen kifejtettem, még számos megválaszolatlan kérdés van, amelyet a jövőben rendezni kell. Az egyik ilyen legsúlyosabb, még megválaszolásra váró kérdés, a közszolgáltatás és a szolgáltatás nyújtásának elválasztása és fogalmi, eljárásbeli megkülönböztetése. Mindez nemcsak az Európai Unió Bíróságának feladata lesz, hanem a magyar jogalkotóé is, akinek nem csak a közösségi jog maradéktalan betartása a kötelezettsége, hanem a közösségi jog által nyújtott lehetőségek széles körű kihasználása. Nemcsak a jogalkotóknak van azonban még számos feladata a közbeszerzések vonatkozásában, jelentős feladatok várnak a jogalkalmazókra is, elsősorban a tapasztalat- és ismeretszerzés vonatkozásában, hiszen amint arra az Európai Unió Bizottsága is utalt jelentésében, a megfelelő szakmai színvonalú oktatásnak kulcsszerepe van. Jól látható tehát, hogy az EU célkitűzései nem teljesültek minden tekintetben, s mindez arra enged következtetni, hogy az irányelvcsomag elfogadásával megkezdett folyamat még nem zárult le. Újabb lépések megtétele szükséges, amelyekben immár Magyarországnak is aktívan részt kell vállalnia. A jogi keretek felülvizsgálata a jogorvoslati irányelvek áttekintésével folytatódik. Az Európai Bizottság által ennek megalapozása érdekében megkezdett információ- és tapasztalatcserében már hazánk is részt vesz.

192

7. Bibliográfia A korrupció gyökereinek áttekintése Magyarországon a társadalmigazdasági rendszerváltás előtt és után, Piacgazdaság Alapítvány, Budapest, 2003 május. A közbeszerzésekről. Összeáll.: Haraszti Pálné – Rónai Iván (Budapest, OK 1995) A közbeszerzési eljárások alkalmazása. Szerk.: Csuth Sándor (Budapest Cs. Sz. Consulting Bt. 1996.) Báger Gusztáv – Kovács Árpád – Krucsai Balázs – Lévai János: Állami Számvevőszék - A korrupció elleni küzdelem a számvevőszéki közreműködés bemutatásán keresztül, (2002. október) Baily P. – Farmer D.: Beszerzés. (Műszaki Könyvkiadó, Budapest, 1994) Bakirov A.:Supervision in Estonian Public Procurement System; Slovac Experiences in Transparency of teh PP System Barta – Fazekas – Harsányi – Miskolczi – Osváth – Ujváriné: Kereskedelmi szerződések (Novotni Kiadó, 2000) Barta Ferenc: Közbeszerzési szabályzat – mintatár (1998.) Barta Ferenc: Közbeszerzési szabályzat és Mintatár (1995.) Becsky Róbert: Százötvenmilliárdos piac (kerekasztal beszélgetés, Figyelő 1994/48.) Beliznay Kinga . Horváth Attila – Kabódi Csaba – Király Tibor – Lőrincz József – Máthé Gábor – Mezey Barna – Pomogyi László – Révész T. Mihály – Zlinszky János: Magyar Jogtörténet (Osiris Kiadó, Budapest, 1997) Bende-Szabó Gábor: A közpénzek felhasználása az Eu-csatlakozás tükrében Berényi L. – Dr. Fribiczer G. etc szerk.: Közbeszezés, (KJK Kerszöv Budapest, 2004.) BKE Vezetőképző Intézet - Magyar Menedzsment Intézet „Közbeszerzési Kézikönyv” Szerk.: Szilárd Imre (Budapest, 1998.) Boda Novy Bála – Bajmóczy Ervin: Közszállítási Szabályzat. Összeállította: Leblang Ödön, (1948)

193

Boucher-Ehkenazi: A 15-ök Európájának kézikönyve, Co-Nex Könyvkiadó Kft.( Budapest, 1998) Bujdos Zsuzsanna: Közbeszerzési eljárás tapasztalatai egy megye (Borsod-Abaúj-Zemplén) szabályozásának tükrében (Magyar Közigazgatás )/1998.) Cullis J. – Jones P.: Közpénzügyek és közösségi döntések (AULA Budapest, 2003) Csányi István: Az ajánlatkérő feladata a köybeszerzési eljárásban (Magyar Közigazgatás 12/1998.) Csonka Gizella-Lehmann Marianna: A kormányzati szektor –új felfogásban- Pénzügyi Szemle 2000. Csuth Sándor: A közbeszerzési eljárások alkalmazása David Jobber: Európai Marketing Műszaki Könyvkiadó (Budapest, 1998) Dessewffy Anna – Dr. Várday Gy.: A módosított közbeszerzési törvény gyakorlati alkalmazása. (Századvég kiadó, Budapest 1999.) Dessewffy Anna – Dr. Várday Gy.: A módosított közbeszerzési törvény gyakorlati alkalmazása. (Századvég kiadó, Budapest 2001.) Dessewffy Anna – Keresztes Ferenc – Németh Anita: Közbeszerzés, Törvény és magyarázat (Budapest, Műszaki Kiadó, 1997) Dessewffy Anna: Újdonság gazdasági közbeszerzési törvény (Gazdaság és Jog 1995/6.)

jogalkotásunkban:

a

Earrl Babie: A társadalomtudományi kutatás gyakorlata, Balassi Kiadó (Budapest, 2002) Eeckhont Piet – W. Wanden: Közbeszerzések. A közbeszerzésekre vonatkozó szabályok a közép- és kelet-európai országoknak nyújtott szaktanácsadási programokban IKM Budapest OMIKK ny. (1994) Eeckhont Piet: Közbeszerzések; a beszerzésekre vonatkozó szabályok a közép- és kelet- európai országoknak nyújtott szaktanácsadási programokban Egészségügyi közbeszerzés – Kijárókeret (HVG 1999/13.) Eső Péter: Árverés és verseny a közbeszerzésben (Közgazdasági Szemle 7-8/1997) Európai Közösségek Bizottsága: „Közép- és Kelet-Európa társult országainak felkészülése az Európai Unió egységes belső piacába történő integrációra” (Fehér Könyv, Brüsszel, 1995) 194

European Public Procurement Group éves beszámolói, háttéranyagai Fahidi Gergely: Állam: a vevő én vagyok, Közbeszerzés HVG (10/1995) Farkas Ákos: A korrpupcióellenes nemzetközi dokumentumok elemzése különös tekintettel Magyarország Európai Uniós csatlakozására. Miskolci egyetem Állam- És Jogtudományi Kar, 2000. Fazekas A. – Dr. Kovács E. – Dr. Székely P.: Kézikönyv a közbeszerzésekhez. (Perfect kiadó, Budapest 1998) Fazekas Marianna- Ficzere Lajos (szerk) Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Budapest: Osiris, 2003. Fibiczer Gabriella: Közbeszerzés sz Európai Unióban, (Budapest, 1999) Fibiczer-Kothencz-Maiyalehné Gregóczki: A közbeszerzés általános ismeretei MKI (Budapest, 2005) Földes Gábor (szerk) Pénzügyi jog., Budapest, Osiris 2003. Gál András Levente: Közbeszerzés, Európai Uniós tagság, kihívások (Budapest, 2004) Garther Péter: A közbeszerzés értelmezése és ellenőrzése az angolszász országokban (Számvitel és Könyvvizsgálat 1995/5.) Gordos Árpád – Várhelyi Olivér: Az Európai Unió közbeszerzési piaca: hazai lehetőségek (Külgazdaság 7-8/1997) Halmos Pál: Közszállítási illetékjog (Gulyás nyomda, 1938) Harmathy Attila: (Akadémiai kiadó 1983.)

Szerződés,

közigazgatás,

gazdaságirányítás

Hegedűs J. – Nyikos L.: Közbeszerzés értékelemzéssel Saldo Budapest (1996.) Heller Farkas: Pénzügytan (Budapest, 1943) Magyar Közigazgatási Társság Hoós J.: A közösségi döntési rendszer AULA Budapest (2002) Horváth M Tamás: Közmenedzsment Dialóg Campus (Budapest, 2005) Horváth M. Tamás: Decentralization: Experiments and Reforms Local Governments in Central and Eastern Europe Volume 1.LG1 Books Horváth Pál – Kajtár István – Nagy Lászlóné – Révész T. Mihály – Stipta István – Zlinszky János: Általános Jogtörténet (Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1994) 195

Hőgye Mihály: Helyi kormányzati fejlesztések finanszírozásanemzetközi kitekintés Magyar Közigazgatás 7. szám (2001) Hubai Á.: Közérthető közbeszerzés Kézikönyv az új közbeszerzési törvényről DFT Hungária Budapest (2004) Hubai G.:Beszerzés és anyaggazdálkodás MLBKT-LFK Jegyzet Budapest (2000) Illés Iván: Az önkormányzati finanszírozás hazai és nemzetközi irányzatai Európai Tükör Illés Márta: A közszolgáltató vállalatok gazdasági szabályozása. Elvek , módszerek, esetek Aula Kiadó (2000) Jelentés (és erre tett észrevételek) a BM Országos Közbeszerzési Főigazgatóság Tevékenységét érintő bejelentésben foglaltak vizsgálatáról (Kormányzati Ellenőrzési Iroda 1998.) Jelentés a közbeszerzésről szóló törvény végrehajtásának ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, (Budapest, 1997. és 2001) Johnson,D.B.: A közösségi döntések elmélete. Bevezetés az új politikai gazdaságtanba ( Osiris Kiadó, Budapest 2000) Kende T: Európai közjog és Politika (Osiris kiadó 2000.) Az Európai Közösségek Jogszabályainak Gyűjteménye (Budapest, 1991. Unió) Kende T-Szűcs Tamás: Az Európai Unió Politiklái. Osiris Kiadó (Budapest, 2000) Kerekes P. – Tátrai T. – Várday Gy. – Csákvári Á. – Fischer K. – Kerekes Pálné: Az Európai Unió belső piaca, annak közbeszerzési pályázati lehetőségei, Közép-Európai Üzleti Tanácsadó Kft. Budapest (2003) Kerekes P. – Tátrai T. – Várday Gy. – Csákvári Á. – Fischer K.: EU pályázatok szakszarű értelemzáse és kidolgozása, Közép-Európai Üzleti Tanácsadó Kft. Budapest (2003) Kerekes P. – Varga K. – Dr. Várhelyi O.: Közbeszerzés az Európai Unióban, Európa Füzetek sorozat ITDK Szerk: Dr Gordos Árpád GrafitPencil Kft (1998) Kiírószövetség (HVG 1997. február 27.) Kloten, N.: A közületi szektor szerepe a szociális piacgazdaságban Közgazdasági Szemle, november 2001 Kőházi Endre: Közszállítási Kódex (Monopol, Hellas ny. 1938.) Közbeszerzés az Európában BAU-DOK Alapítvány (2004)

196

Közbeszerzés az Európai Unióban, Európa Füzetek Sorozat, ITD Hungary. (1998) Közbeszerzések Tanácsa beszámolói az 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 évi működés tapasztalatairól Közbeszerzési döntések előkészítése értékelemzéssel Szerk.:Nyikos László (Budapest, Saldo, 1996) Közbeszerzési háttér, Az 1996. I. 19-i konferencia anyaga (Budapest, TEXOFT Kft.) Közbeszerzési tapasztalatok: átláthatóság, kisvállalati esélyek, korrupciós veszélyek (Albániában, Magyarországon és Szlovákiában), Piacgazdaság Alapítvány (Budapest, 1998) Közigazgatási jogszabályok gyűjteménye (Stádium Sajtóvállalat Rt. Budapest, 1932) Közösségi pénzügyek - Elmélete és gyakorlata a Közép-Európai átmenetekben (200 Aula Kiadó) Központosított közbeszerzések (Budapest, Szikra ny. 1997) Kuncz Ödön: A magyar kereskedelmi és váltójog vázlata (Grill könyvkiadó, Budapest, 1928) Kurtyán Edit – Csányi István: (Köz-)beszerzés a gyakorlatban (Manila ny. 1997.) Lantos András: a működésének tapasztalatai, Gazdálkodás 11-12/1998.

központosított fejlesztésének

közbeszerzési rendszer irányai (Gazdaság és

Logisztikai Évkönyvek 1998-2005, Magyar Logisztikai, Beszerzési és Készletezési Társaság, Budapest Logisztikai Híradó 2002, 2003, 2004, 2005. Magyar Logisztikai, Beszerzési és Készletezési Társaság, Budapest Lóránt Zoltán (2000): A helyi önkormányzatok számvevőszéki ellenőrzéseinek tapasztalatai Magyar Közigazgatás LórántZoltán (2000): A helyi önkormányzatok külső pénzügyi ellenőrzésének továbbfejlesztéséről Pénzügyi Szemle 6. szám Lósy – Schmidt Ede: Közmunkák és közszállítások az ókortól napjainkig, különös tekintettel Magyarországra (Horánszky ny. 1926) Lőrincz Lajos- Takács Albert (2001) A közigazgatás-tudomány alapjai, Budapest: Rejtjel. 197

Magyar Gyáriparosok Országos Szövetsége: A közszállítások ügye (Pesti Lloyd Társulat nyomda, 1905) Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. A „STUDIUM” bizománya1923. Maryska Vilmos: A magyar pénzügyi jog kézikönyve (Framklin Társulat, Budapest, 1900) Merényi Miklós – Tóth Levente: Szelet, nem szelet. Közbeszerzés a gyakorlatban (Figyelő 1996/28.) Mezei Imre – Horváth János: A közbeszerzési törvény alkalmazása (Budapest, Saldo, 1997.) Monory B.: Közérthető közbeszerzés uniós normák szerint (Hírtőzsde Holding Rt. Budapest, 2004.) Moon M.J.:E-procurement Management in State Governments: Diffusion of E-Procurement Practices and Its Determinants Journal of Public Procurement (USA 2005. No. 1. Vol. 5. Münnich Iván: Korrupciókutatás, Országos Kriminológiai Intézet, Budapest, 2000 Németh Anita – Dr. Dessewffy Anna: 40 év után Magyarországnak közbeszerzési Törvénye (Magyar közigazgatás XLV. évf. 1995/3. sz.) Novák Tamásné: A közbeszerzési eljárások elbírálásáról (Számvitel és Könyvvizsgálat 9/1998 Nyikos László: A közpénzek ellenőrzése Perfekt Kiadó és Részvénytársaság 2002. Nyílt Társadalom Intézete: Korrupció és korrupció ellenes politika Magyarországon, valamint a Korrupció és korrupcióellenes politika az EU csatlakozás folyamatában című, az EU csatlakozást monitorozó Program (EUMAP) keretében készült tanulmányok – 2002 november Törvényhozás a korrupció ellen (konferencia összefoglaló) – (Igazságügy Minisztérium, 2003) Nyílt Társadalom Intézete: Korrupció és korrupció ellenes politika Magyarországon, valamint a Korrupció és korrupcióellenes politika az EU csatlakozás folyamatában című, az EU csatlakozást monitorozó Program (EUMAP) keretében készült tanulmányok – 2002 november Olson,M.: A Kollektív cselekvés logikája. Osiris Kiadó, Budapest 1997. Osborne D. – Gaebler T.: Új utak a közigazgatásban. Vállakozói szellem a közösségi szektorban Kossuth Könyvkiadó 1994. 198

Ötvös K.: A beszerzés stratégiai szerepe a hazai vállalatok hatékony működésében, Marketing és Menedzsment, No.3. Papp Ottó – Pétey Lajos: Közbeszerzések értékelemzéssel (Építési piac 15-16/1996) Patay Géza – Fenyér Éva: Közbeszerzési döntvények, tapasztalatok (Logod Bt. 1998.) Patay Géza: A közbeszerzés joga, Kommentár a gyakorlat számára (HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2000) Péteri Gábor-Vígvári András: Piac – verseny – szerződés 1995. Helyi önkormányzati Know How Program. Piet Eeckhont- W. Vanden Brouche: Közbeszerzések OMIKK, Budapest, 1994. Pokorádi István: Preferális lehetőségek a közbeszerzések piacán. Nemzeti, közösségi és regionális szintű megoldások az EK-ban (Európai Fórum 1994/3.) Public procurement: where the state and private sectors come to do business (Chapter title in the Manual of the international anti-corruption organization, Transparency International. Edited by Jeremy Pope, Berlin, 1996) Public procurement: where the state and private sectors come to the business (Chapter title in the Manual of the international anti-corruption organization, Transparency International. Edited by Jeremy Pope, (Berlin 1996.) Részvétel az Európai Unió tagállamainak közbeszerzési pályázatain (Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara 1998.) Révai Nagy Lexikona 18. kötet (Budapest, 1935) Sárközy Tamás: A magyar gazdasági jogalkotás 1988-1998. (História 1999/1.) Stigler, G.J.: Piac és állami szabályozás. KJK Budapest, 1989. Stiglitz J.E.:A kormányzati szektor gazdaságtana. (KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó, Budapest, 2000.) Szalai Anna: Jön az EU, megy a korrupció? (Népszabadság, 2003. szeptember 6. 12.o.) Szilárd I. szerk.: Közbeszerzési kézikönyv (1998) Szladits Károly: A jogi személy, mint jogalany (1941) Tállai Elemér: Biztosítás és közbeszerzés (Építési piac, 19/1996.) 199

Tátrai T. szerk: Közbeszerzési kézikönyv (H&Gy Consulting, 2005) Tátrai T.: Közbeszerzés, mint speciális beszerzési tevékenység (Raabe Kiadó, Budapest, 2003.) Thai K.V. – Araujo A. – Carte R.Y. – Callender G. – Drabkin D. – Grimm R. – Jensen E. – Lloyd E.E. – McCure C.P. – Telgen J.: Challenges in Public Procurement:an international perspective, (PrAcademics Press Florida, 2005) Törvényhozás a korrupció ellen (konferencia összefoglaló) – Igazságügy Minisztérium, 2003 Várday György: Tendereljárások a közbeszerzésben (Budapest A+B Iroda 1995.) Várhelyi Olivér – Varga Katalin – Kerekes Pál: Közbeszerzés az Európai Unióban (Budapest, ITDH 1998.) Vígváry András: Közpénzügyek önkormányzati pénzügyek, KJK Kerszöv 2002. Visegrády A.: A jog hatékonysága (UNIO Kiadó, Budapest, 1997) Vitai Etelka: Betekintés a francia közbeszerzési modellbe (Pénzügyi Szemle 6/1994.) Vörösmarty Gy.:Beszerzés, (Jegyzet BKÁE Budapest, 1998) Zöld Könyv, Európai Bizottság, Közbeszerzések az Európai Unióban a jövő útját fürkészve Zupkó Gábor: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón Századvég Kiadó 2002. Zupkó Gábor: Reformfolyamatok az önkormányzati közszolgáltatások területén, Magyar Közigazgatás 2001. május és június Zsarnay J. – Gerenday Zs. – Kaszás É. Szerk: A közbeszerzési törvény végrehajtásának elemzése alapján javaslat a hazai ipar fejlesztésére, az ipari szállítások növelésére, Tanulmány Zsarnay Judit: Közbeszerzés és versenyképesség, Helyzetkép törvénymódosítás előtt Cégvezetés (12/1998.)

200

Internetes források: www.europa.eu.int www. kozbeszerzes.hu www.kozbeszerzes.lap.hu www.im.hu www.p-m.hu www.eib.org www.eif.org www.europa.eu.int www.pm.gov.hu www.meh.hu

201

Felhasznált jogszabályok jegyzéke 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 2003. évi CXVI. törvény a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 2001. évi XX. Részvénytársaságról

törvény

a

Magyar

Fejlesztési

Bank

34/2004. (III. 12.) Korm. rendelet a közbeszerzési és tervpályázati hirdetmények megküldésének és közzétételének részletes szabályairól, a hirdetmények ellenőrzésének rendjéről és díjáról, valamint a Közbeszerzési Értesítőben történő közzététel rendjéről és díjáról 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről 2018/2003. (II. 12.) Korm. határozat a Magyar Fejlesztési Bank Rt. középtávú stratégiájának irányelveiről 2228/2003. (IX. 26.) Korm. határozat a közösségi támogatási keret tárgyalásával összefüggő egyes kérdésekről 15/2004. (IV. 25.) IM rendelet a közbeszerzési és a tervpályázati hirdetmények, a bírálati összegezések és az éves statisztikai összegezések mintáiról A Tanács 93/36/EGK irányelve a közületi árubeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról; A Tanács 93/37/EGK irányelve a közületi építési-beruházási szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról; A Tanács 92/50/EGK irányelve a közületi szolgáltatások odaítélési eljárásainak összehangolásáról; A Tanács 93/38/EGK irányelve a víz-, energia-, közlekedési és távközlési szektorban működő szervezetek közbeszerzési eljárásainak összehangolásáról; A Tanács 89/665/EGK irányelve a közületi árubeszerzési és építésiberuházási szerződések odaítélésére vonatkozó felülvizsgálati eljárások alkalmazását szabályozó törvények, rendeletek és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról; A Tanács 92/13/EGK irányelve a víz-, energia-, közlekedési és távközlési szektorban működő szervezetek közbeszerzési eljárásaira 202

vonatkozó közösségi szabályok alkalmazását szabályozó törvények, rendeletek és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról; Az Európai Parlament és a Tanács 97/52/EK irányelve a 92/50/EGK, a 93/36/EGK és a 93/37/EGK irányelv módosításáról; Az Európai Parlament és a Tanács 98/4/EK irányelve a 93/38/EGK irányelv módosításáról. WTO egyezmény a kormányzati beszerzésekről

203