TÁRSADALOM HONVÉDELEM

XIX. évfolyam 2015. évi 4. szám

TÁ R SA DA L OM ÉS

HONVÉDELEM A NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM HADTUDOMÁNYI ÉS HONVÉDTISZTKÉPZŐ KAR FOLYÓIRATA

A szerkesztőbizottság: Dr. BENKŐ Tibor, c. egyetemi tanár (a szerkesztőbizottság elnöke) Dr. SZENES Zoltán, egyetemi tanár (a szerkesztőbizottság elnökhelyettese) Dr. BAYER József, egyetemi tanár Dr. BOLDIZSÁR Gábor, egyetemi docens Dr. Giuseppe CAFORIO, egyetemi tanár (Olaszország) Dr. CSIKÁNY Tamás, egyetemi tanár DOMJÁN László, c. egyetemi docens Dr. EGEDY Gergely, egyetemi tanár ERDÉLYI Lajos Dr. ISASZEGI János, c. egyetemi tanár Dr. Ljubica JELUSIC, egyetemi tanár (Szlovénia) Dr. KOVÁCS László, egyetemi tanár Dr. habil. KOZÁRY Andrea, főiskolai tanár Dr. LENGYEL György, egyetemi tanár Dr. Rene MOELKER, egyetemi tanár (Hollandia) Dr. SZAKÁLY Sándor, egyetemi tanár Dr. Rudolf URBAN, egyetemi tanár (Csehország) Szerkesztőség: Dr. NÉMETH József Lajos, egyetemi adjunktus (főszerkesztő) HEIM Katalin (szerkesztőségi titkár) Jelen szám szerkesztésében közreműködött: KISS Dávid, doktorandusz

Felelős kiadó: NKE Szolgáltató Nonprofit Kft. A kiadásért felel: Hegyesi József ügyvezető Nyomdai előkészítés: Tordas és Társa Kft. Nyomdai munkák: NKE Szolgáltató Nonprofit Kft. ISSN 1417-7293

2

TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (3. SZÁM): 1–160.

TARTALOM

NÉMETH József Lajos

Főszerkesztői előszó .................................................................................... 5 BENDE Zsófia

A migráció megjelenítése hírműsorokban .................................................. 7 CZÍMER István

„Minek nevezzelek?” – gondolatok a központi címregiszter felállítása kapcsán jelentkező egyes ingatlan-nyilvántartási kérdésekről ................ 15 KRAUSS Ferenc Gábor

The Correlation between the Hungarian Investment Promotion Agency and the Reform of Public Administration ............................................... 27 ORBÁN Anna

Capgemini-felmérések fejlődése: mennyiségtől a minőség felé ............... 39 SŐREG Krisztina

A magyar felsőoktatás versenyképességi tényezői a 2010–2011-es reform előtt és után .................................................................................. 47 SZABÓ Ildikó

A feltételes adómegállapítás jogintézménye és célja ............................... 63 BÓI László

Vagyoni biztonság rendőri szemmel ......................................................... 71 DEÁK József

A Magyar Királyi Belügyminisztérium a hátország közbiztonságáért a Nagy Háború idején ............................................................................... 79 KÁLMÁN Gergely

A rendőrség mellett rendészeti feladatokat ellátó szervezetek rendszere .................................................................................................... 85 TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (3. SZÁM): 1–160.

3

TARTALOM

KARDOS Sándor István

Divat és/vagy szolgálat ............................................................................. 95 LESS Ferenc

Az alacsony energiájú lövedékek tömeggel szembeni alkalmazásának problémái ................................................................................................. 107 VÁRI Vince

Diversions for the Efficiency of Investigation ....................................... 117 SZABÓ Csaba

Az ukrán rendészeti szervek – lehetséges – európai integrációjának vizsgálata ................................................................................................. 127 NYITRAI Endre

The Questions of Secret Tools of the Fight against Organized Crime ..................................................................................... 139 MÓDOS Mátyás

A minőségi jogszabály-előkészítés lehetőségei a 21. században ............ 147

4


NÉMETH József Lajos

FŐSZERKESZTŐI ELŐSZÓ

Kedves Olvasó! A kezében tartott periodikában olyan doktoranduszok írásait olvashatják, akik a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Doktorandusz Önkormányzata által életre hívott, A haza szolgálatában elnevezésű konferencián 2014-ben előadást tartottak. Amint már azt a Társadalom és Honvédelem 2015. évi 2. szám előszavában jeleztük, most adjuk közre az előadások második részét tartalmazó kiadványt. E szám rovatszerkezete – hasonlóan a már említett száméhoz – a konferencia szekcióbesorolását képezi le, így a közigazgatásés a rendészettudomány egyes területeit tárgyaló rövidebb hangvételű cikkek jelennek meg benne. Lényeges hangsúlyoznunk azt is, hogy a szárnyaikat próbálgató doktoranduszok publikációi nem csak azért fontosak, mert így eleget tesznek bizonyos tanulmányi kötelezettségeknek, hanem azért is, mert számos aktuális kérdést tárgyalnak. A megújuló Társadalom és Honvédelem a jövőben is teret fog adni minden egyetemi polgár számára ahhoz, hogy tudományos eredményeit, elgondolásait közreadja, s ehhez kínáljuk és kérjük leendő szerzőink aktív szerepvállalását! Ez a szám sem jelenhetett volna meg íróink lelkesedése és az Egyetem támogatása nélkül, így ezúton nyilvánítunk köszönetet valamennyi érintett felé.

TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 5.

5

BENDE Zsófia

A MIGRÁCIÓ MEGJELENÍTÉSE HÍRMŰSOROKBAN

MIGRATION IN THE NEWS Az emberek többsége a televízióból tájékozódik, a médiára hagyatkozik: a nagyvilág eseményeiről, jelenségeiről csak annyi ismerete van, amennyi eljut hozzá a képernyőn keresztül. Szükséges ezért annak vizsgálata, s az eredmények továbbgondolása, hogy a nemzetközi migráció kérdése, problémája megjelenik-e a hírekben, hiszen a legtöbb embert, a társadalmat, a politikai és hatósági szándékokat befolyásoló jelentősége van a kérdéskör közvetítésének, illetve annak, hogy a témát a média milyen összefüggésben, pozitív vagy negatív hírként, milyen értelmezést adva, milyen képekkel és szóhasználattal tárgyalja. Mindezek befolyásolják a kérdés megoldásához nélkülözhetetlen állampolgárok támogatását vagy éppen elutasítását, és a beavatkozást igénylő felső szintű konfliktuskezelést, mely konfliktus az egyes médiumok helyes, felelősségteljes és precíz megközelítésével és közvetítésével megelőzhető.

Most people follow the news on television, they are relying on the media: they have just as much knowledge about the big world events as they are delivered to them through the screen. Thus, the need to consider and the results rethinking the issue of international migration problem in the news appears, as it is one of the most important, most people, society, the importance of influencing the political and administrative will to have to deal with an issue. Thus it is need to be considered and to rethink the results if the issue of international migration problem appears in the news, as it has outstanding importance affecting most people, the society, the political and administrative will whether they deal with this issue or not. And if they do, in what relation, as negative or positive news, with what explanation and what verbal and visual communication. It’s important, because these can affect the support or rejection of the people and the top-level conflict management which latter could be avoided by the correct, responsible and precise approach by the media.

Kulcsszavak: migráció, média, hírműsorok, bevándorlás, menekültek

Keywords: migration, media, news programs, immigration, refugees


7

BENDE Zsófia • A MIGRÁCIÓ MEGJELENÍTÉSE HÍRMŰSOROKBAN

Bevezetés Legutóbb a 2011-es arab tavasz eseményei jelezték a világ számára a probléma jelentőségét. A képek alig pár óra leforgása alatt bejárták az egész világot, s még hetekig szerepeltek a híradásokban az elkeserítő felvételek. 2011 első hónapjaiban több mint 360 000 személy menekült Líbiából Egyiptomba és Tunéziába. [1] S a folyamat azóta is tart. A kérdés súlyáról tanúskodnak a számok is. Az Unió harmadik országból származó lakóinak száma évente mintegy 1,5–2 millió fővel nő. [2] Az évi kétmilliós népességnövekedésnek – amely az elmúlt évtizedben jellemezte az EU-t – mintegy 80%-a a nemzetközi bevándorlás eredménye. [3] A nemzetközi migráció szabályozása összetett jelenségéből adódóan számos kérdés kezelését magában kell, hogy foglalja. El kell határolni egymástól a legális és az illegális migrációt, szabályozni szükséges továbbá a menedékkérők, menekültek helyzetét, a migránsok és családjaik, gyermekeik jogait, a munkavállalásuk kérdését, továbbá foglalkozni kell a családegyesítés lehetőségével. Az állampolgárság megszerzése, elvesztése, valamint a hontalanság kérdése szintén kezelendő, csakúgy, mint a terület határőrizeti, határrendészeti és idegenrendészeti vonatkozású szabályozása. Hangsúlyt kell, hogy kapjon a bevándorlók integrációjának témaköre, s az ezzel kapcsolatos szabályozási politikák, gyakorlatok. S talán ez utóbbi az, amellyel a tagállamok polgárai leginkább találkoznak az egyes médiumokon keresztül, többnyire valamely konfliktusos történést bemutatva. A témakörök sokrétűségén túl a szereplők száma is jól mutatja, hogy a nemzetközi migráció kérdése milyen nehéz, hisz a jogi normáknak nemcsak állam és állam közötti, hanem állam és magánszemély közötti, és egyes esetekben magánszemélyek közötti kapcsolatokat is szabályozniuk kell, s a szereplők között számos elemet megtalálunk a migránsoknak munkát adóktól kezdve az embercsempészeken át a vándorlókat támogató civil szervezetekig és a médiáig. [4]

A média hatása a migráció kezelésére A magyarok köztudottan sokat nézik a televíziót, sokan közülük kizárólag csak onnan tájékozódnak. Bár egy felmérés szerint 38%-uk fenntartásokkal fogadja a híradóban látottakat, sőt úgy véli, nem is mindig igaz, amit ott bemutatnak, mégis sokan mindössze annyit tudnak a világ dolgairól, amenynyit a televízióban látnak belőle, s egyedül nehezen tudják eldönteni, mi az, amit elhihetnek, s mi az, amit nem. [5] A nagyvilág eseményeiről, jelenségeiről csak annyi ismeretük van, amennyi eljut hozzájuk a képernyőn ke-

8



resztül. Ezzel, ha nem is tudatosan, a világnak egy megszűrt, leszűkített kivonatát kénytelenek a teljes valóságként felfogni, s amiről nem számolnak be a televíziók, számukra az meg sem történt. Már korai felmérések szerint is egy átlagos magyar körülbelül 30 percet szán esténként a híröszszeállításokra (ez nem azt jelenti, hogy más műsorokra is kevés időt fordít), ennyi a híreket befogadó képessége, tehát ebbe a rövid időbe kell a szerkesztőknek belesűríteni minden lényeges hírt. [6] Nyilván elenyésző azok száma, akik személyesen megtapasztalhatják, miként zajlik az élet a világnak a migránsokat kibocsátó övezeteiben. Korántsem mindegy hát, hogy milyen képet kapnak ezekről a térségekről a televízión keresztül. Egyik hazai csatornától sem várható el, s nem is az a feladatuk, hogy naponta közvetítsenek olyan dokumentumfilmeket és tényfeltáró, elemző műsorokat, amelyek bemutatják a fejlődő világ valamennyi szegletét, ám az jogos igény velük szemben, sőt ez viszont már feladatuk is, hogy hírműsoraikban az ott történtekről is beszámoljanak. Hankiss Elemér írja az információhiányról szóló tanulmányában, [7] hogy kellő mennyiségű, minőségű és hiteles információkra lenne szüksége az embereknek ahhoz, hogy józanul, körültekintően mérlegelhessék az országuk (tágabb értelemben az egész világ) helyzetét, és azok birtokában józan döntéseket hozhassanak, s beleszólhassanak a jövő alakulásába. Mindezekre tekintettel izgalmas és egyben fontos lehet megvizsgálni, hogy valaki, aki csak a televíziók hírműsoraiból tájékozódik, mit tud meg az Európát leginkább foglalkoztató nemzetközi migrációs kérdésekről, beleértve a menekültek, a kibocsátó és befogadó államok helyzetét, kihívásait, pozitív vagy éppen negatív tapasztalatait. Mindennek vizsgálata azért is indokolt, mert a migrációs kérdések hatékony, eredményes, konfliktusoktól mentes alakításának jó része a döntéshozók meggyőződése és céljai mellett a társadalmak egészének, így az őket alkotó emberek hozzáállásának minőségén múlik. A televíziós hírműsorok ilyenformán hatással lehetnek az embereknek a bevándorlással, menekültkérdéssel kapcsolatos véleményük, attitűdük, cselekvéseik, támogató vagy elutasító magatartásuk alakulására, s az emberek hozzáállásán keresztül a befogadó és kibocsátó országok politikáinak alakítására, a döntéshozók megfontolásainak támogatottságára, megvalósíthatóságára. Ez egyben azt is jelenti, hogy a médiában, a hírműsorokban megjelenő, migrációval kapcsolatos hírek, azok pozitív vagy negatív szóhasználata, pontos vagy pontatlan megfogalmazása, az elmondott szöveg kíséretében megjelenő képek üzeneteinek kiemelt jelentősége van. Hiszen ha abból indulunk ki, hogy a televízióból tájékozódó emberek jelentős részében a 20–25 perces híradók anyagai akként tudatosulnak, hogy azok leképezik az egész világ összes eseményét, akkor annak az lehet a következménye, hogy csak TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 7–14.

9


a szűken vett hazai, az európai és a fejlett nyugati világ keresztmetszetében tudnak gondolkodni, s a gondolkodásukból kiszorulnak a harmadik világ problémái, melyek jelentősen érintettek a migrációs kérdések pontos megértésében. Egy 3 perces riport Afganisztánból nem biztos, hogy alkalmas arra, hogy egy esemény kapcsán teljes mélységében feltárja a menekültkérdések okait, összefüggéseit, azonban az ügyes, felelős szerkesztésnek, pontos szóhasználatnak és képfeldolgozásnak fontos szerepe van. Persze a hír műfaji megkötések miatt sem válhat szubjektív, szándékoltan befolyásoló hatású összeállítássá, ám a követelményeket betartva is kiválthat pozitív reakciókat.

Vizsgálat: a migráció megjelenése a hírekben A kutatás és elemzés során egyik célunk volt annak a megfigyelése, hogy mennyiségben és minőségben van-e különbség a kereskedelmi és közszolgálati híradók közvetítései között a migrációs kérdések kapcsán. A feltételezésem abban állt, hogy bár Európát az egyik legnagyobb mértékben foglalkoztató, sok esetben megoldatlan, s mindennapi feladatot, a politikák folyamatos alakítását igénylő kérdésről van szó, meglehetősen kevés információt kapunk a bevándorlási és menekültkérdésekről, a kibocsátó országokról vagy éppen a befogadási, integrációs folyamatok alakulásáról, s aránytalanul kis számban szólnak róluk a tudósítások. A vizsgálat megkezdése előtt eredményként azt vártam, hogy kimutatható lesz, hogy: 1. a migrációs kérdések közül csak kevesen kerülnek be a hírekbe; 2. a kereskedelmi televíziók a közszolgálati adóknál is kisebb számban számolnak be idevonatkozó eseményekről, folyamatokról; 3. ha érintik a jelenséget valamely információ kapcsán, elsősorban felszínes és leegyszerűsített módon teszik; 4. ha foglalkoznak velük, azt elsősorban a kormányok instabil politikai helyzetére, az abból eredő konfliktusokra koncentrálva teszik; 5. ha feldolgozzák s bemutatják a hírt, az nem alkalmas az események, kiváltó okok és tényezők megértésére. A vizsgálat módszertana szerint két héten keresztül két hazai tévécsatorna esti hírműsorait vizsgáltam. Az M1 Híradó este (19:30-tól), valamint az RTL Híradó (18:30-tól) hírműsorokat kísértem figyelemmel 2013. április 1. és 14. között. Ebben az időszakban a magyarországi belvízi és árvízi helyzet, valamint húsvét ünnepe, illetve az ezekhez kapcsolódó események uralták a televíziók hírtevékenységét. Emiatt azonban még nem tartottam in-

10



dokoltnak a vizsgálat elhalasztását, hiszen bármennyire is fontos ez ügyben a nézők részletes tájékoztatása, az élet nem áll meg Magyarország határainál, hisz naponta történnek olyan események, melyekről érdemes, sőt be kell(ene) számolni. Kutatásom megkezdése előtt a következő kérdések szerint állítottam fel az elemzés szempontrendszerét: 1. A hírek szólnak-e migrációt érintő kérdésekről? 2. Milyen arányban szólnak a migrációt érintő kérdésről? 3. Ezek közül mennyi a pozitív és mennyi a negatív jellegű beszámoló? A vizsgálat két hétig tartott, ez mindkét csatorna esetében 14 híradót jelentett. Készítettem egy táblázatot, ahol megjelöltem a csatornákat és a napokat, majd minden napon feljegyeztem a híreket az elhangzásuk sorrendjében. A két hét alatt a két csatorna hírműsoraiban összesen 452 hír szerepelt. Közülük négy érintett migrációs vonalat, de azokból kettő ugyanaz volt, csak előbb és később is szóltak róla (külhoni színházak bemutatója). Így az adatokat, arányokat ábrázoló diagram egy majdnem egyszínű ábra, s csak egy vékonyka szelet más szín van benne, mely a migrációval kapcsolatos hírek arányát mutatja. Ezek a következők voltak: 1. Egy Angliában dolgozó magyar neurológus kitüntetése: 2013. április 4. – M1 Híradó este. 2. Határon túli magyar színházak bemutatója Miskolcon: 2013. április 5. – M1 Híradó este. 3. Külhoni színházak bemutatója Miskolcon: 2013. április 7. – M1 Híradó este. 4. Megtalálták a Magyarországon tanuló angol fiú holttestét: 2013. április 4. – RTL Híradó. Az M1 Híradó este műsorban a két hét alatt összesen 218 hír szerepelt. Az első héten összesen 94, melyekből 74 belföldi és 10 belföldi külföldi vonatkozással, vagy külföldről szóló hír magyar vonatkozással. Külföldi hír pedig mindösszesen szintén 10 volt az első hét 94 híre közül. A második héten összesen 124 hír szerepelt, köztük 99 belföldivel, 15 belföldi külföldi vonatkozással, vagy külföldről szóló hír magyar vonatkozással. Külföldi hír megint csak mindössze 10 volt a második hét 124 híre közül. Az RTL Klub Híradójában a két hét alatt összesen 234 hír szerepelt. Az első héten összesen 113, melyből 86 volt belföldi és 5 belföldi külföldi vonatkozással, vagy külföldről szóló hír magyar vonatkozással. Külföldi hír viszont kétszer annyi, mint a közszolgálati híradóban. A második héten összesen 121 hír szerepelt, köztük 82 belföldivel és 8 belföldivel külföldi vonatkozással, vagy külföldről szóló hír magyar vonatkozással. Külföldi hír viszont meglehetősen sok volt, 31 a második hét 121 híre közül.


11


A Migrációval kapcsolatos hírek aránya az összes hírhez viszonyítva a vizsgált időszakban A vizsgálat tárgyának szempontjából a közszolgálati és kereskedelmi csatornák között nincs különbség, egyik sem foglalkozott nagymértékben a migrációval. A kereskedelmi televízió egy halálhír kapcsán, érintve a tanulási célú migrációt. A közszolgálati csatorna két pozitív hír kapcsán a tudomány és a kultúra köréből, mely dicsérendő. Ezek mind szóhasználatukban, mind képi világukban megnyerők, pozitívak voltak. De vajon a 452 : 4 arányt tekintve nem egyfajta torzító mechanizmusról van szó? A kérdésre több lehetséges válasz is létezik, de a két legfontosabbnak tartom közülük a hír és a hírérték kapcsolatának, valamint az újságírók felelősségének a szempontját. Ahhoz, hogy a kutatás eredményét mélységeiben is értelmezni lehessen, meg kell határozni, hogy mi is maga a hír: „hírnek az olyan objektivitás látszatával rendelkező aktuális, újdonságot tartalmazó információkat nevezzük, ami sokakat érdekelhet és/vagy sokak életében változást okozhat”. [8: 34] A híreknek két fajtáját különböztetjük meg. Vannak a kemény hírek, amelyek valamely fontos és aktuális eseményhez kapcsolódnak, s vannak a puha hírek, amelyek valamilyen társadalmi összefüggésre mutatnak rá. A világ számos eseményének csak egy kis részéből lehet információ, az információknak pedig csak egy kis részéből lesz hír. Zsolt Péter Médiaháromszög című könyvében [8: 33–34] felsorolja a leggyakrabban megfigyelhető hírek fajtáit, többek között a következők említésével: fontos emberekkel történtek, a tudomány és a technika eredményei vagy éppen hátulütői, bűncselekmények, országok közötti és országon belüli konfliktusok, sport, kultúra, s a harmadik világ borzalmai. Ahhoz, hogy a híradókban láthassuk a migrációt érintő kérdéseket, az kell, hogy a hozzá kapcsolódó eseményeknek hírértékük legyen. Kérdés azonban, hogy a migrációval, menekültkérdéssel, bevándorlással kapcsolatos információk között minek van hírértéke. Mielőtt megkísérelném megadni a lehetséges válaszokat, érdemes felidézni Lutz Erbring német szociológus szempontjait. Szerinte a hírértéket növelő legfontosabb tényezők a következők: 1. Az események aktualitása és meglepő ereje: ennek jelentése egyértelmű, minél meglepőbb és „frissebb” egy esemény, annál nagyobb a hírértéke. 2. Az eseménynek a már bevett tematikai keretbe helyezhetősége, vagyis hogy a médiákból már van ismeretünk egy adott témáról, s abban történik valami új.

12



3. Az esemény szereplőinek ismertsége és befolyása. Minél ismertebb, elismertebb, ezáltal pedig a társadalomra nagyobb befolyással bíró az esemény résztvevője, annál nagyobb a hírértéke. 4. Az esemény által okozott kár, konfliktus vagy normasértés foka. Leegyszerűsítve: egy koccanásos balesetnek kisebb a hírértéke, mint egy tömegkarambolnak. 5. Az esemény földrajzi és kulturális közelsége. A hazánkban pusztító árvíznek nagyobb a hírértéke, mint az amerikai tornádóknak. [8: 42] A Médiaháromszögben Zsolt Péter [8: 35–37] a hírek funkciójáról írva a társadalom tájékoztatása, integrálása, a fontossági sorrend kialakítása a lényeges kérdésekben, a hírekkel foglalkozó intézmények újratermelése, valamint a szórakoztatás mellett szól a hírek társadalommozgósító szerepéről is. Majd idézi Jakab Zoltánt, aki az újságíró szemszögéből nézve határozza meg a hírértéket, s meglátása szerint szakmai hibát vét az, aki a kevés hírértékű hírt a magasabb hírértékű fölé rangsorolja. Ez azonban azt jelenti, hogy egy hír meghatározásánál csak a hírértéket vette alapul, s gyakorlatilag kizárta annak lehetőségét, hogy a kevés hírértékű események is bekerülhessenek a tömegkommunikációba. Pedig bőven vannak olyan hírek, amelyek nem felelnek meg a hírérték követelményeinek, azonban fontosak, így szerepelnek a híradókban. Tehát létezik egyfajta „lazítás” a szigorú előírásokon, de ha ebben a felfogásban nézzük végig a kutatás eredményét, akkor is csak az mondható el, hogy az ilyen „nincs hírértéke, de fontos és jó hír” kategóriának sem felelt meg egyetlen migrációs információ sem. Az előbb említett „lazítást” lehetne helyesebb szóval a hírszerkesztők, híradók, lapok szabadságának, személyes döntéseinek is nevezni, hisz végső soron az ilyen felelősségteljes, szabad döntéseken is múlik, hogy miből lesz hír. Ez a szabadságfok lényegében azt jelenti, hogy az újságírók felhívják a nézők figyelmét, hogy mire érdemes odafigyelniük. Ezt a hírértékalapú szelekcióval szemben, ahol a szolgáltatói attitűd a meghatározó, szórakoztatói, oktatói vagy egyszerű jövőkutatói szándék is motiválhatja. [9]

Összefoglalás A vizsgálati elemzés alapján elmondható, hogy a hírszerkesztők szándéka a kutatás eredményében megfigyelt nagymértékű aránytalanság mérséklésére kellene, hogy irányuljon a hírcsapdák elkerülésének céljából, a hírérték szempontjait figyelembe véve, de tekintettel a szelekció komplexitására. Az eredményesség érdekében szükséges a vizsgálandó időszakot és a televíziós csatornák számát kiterjesztve a vizsgálat megismétlése. Ugyanezt hasznos lenne elvégezni a nyomtatott sajtó termékeinél is. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 7–14.

13


Az azonban így is megállapítható, hogy nélkülözhetetlen a hírműsorok, tágabb értelemben az egyes médiumok precíz, értelmezésre lehetőséget adó, nem csak a negatív képekhez társított feldolgozás a nemzetközi migráció és menekültkérdés témájában, a kérdés napirenden tartásában. Amenynyiben ez, illetve az erre való törekvés érvényesül, úgy a döntéshozók, a szakpolitikát alakítók, a hatóságok, a katasztrófavédelem és a rendvédelmi szervek munkája is hatékonyabb lehet mind a probléma eredményes kezelése, mind a megelőzés terén. Ehhez szükség van az információk megfelelő szelekciójára és feldolgozására a hírműsorokban. Ugyanakkor nélkülözhetetlen a kérdés feldolgozásának teret és időt biztosító elemző, értelmező műsorok vetítése, ahol az információk átadásán túl lehetőség van a migráció kérdésköre kapcsán pozitív történetek, eredményes integrációs megoldások, sikeres személyek bemutatására. Ennek következtében a téma közelebb kerülhet az emberekhez, s ha az integráció, a befogadás, a konfliktusok, katasztrófahelyzetek megelőzéséről van szó, megoldásuk során számolni lehet a támogatással, helyes értelmezéssel. Így az Európai Unió számára az egyik legérzékenyebb, legnagyobb kihívást jelentő kérdéskör hatékonyabban és eredményesebben kezelhető, melynek szükségessége és jelentősége az elöregedő társadalmak jelenségével számolva sem elhanyagolható.

Felhasznált irodalom [1] HORTOBÁGYI D.: Migrációs vészhelyzet Dél-Olaszországban, avagy a Frontex Hermes 2011 művelete. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, XII (2011). www.pecshor.hu/periodika/XII/hortobagyi.pdf (A letöltés dátuma: 2013. 05. 10.) [2] HALÁSZ I.: A nemzetközi migráció és a közigazgatás. Budapest: Budapesti Corvinus Egyetem, Robinco Kft., 2011. [3] COLETTE, E., MÜNZ, R.: The Future of European Migration: Policy Options for the European Union and its Member States. Background Paper WMR 2010. Geneva: International Organization for Migration, 2010. http://publications.iom.int/bookstore/free/WMR2010_migration_policy_options_EU.pdf (A letöltés dátuma: 2013. 04. 15.) [4] TARRÓSY I., GLIED V., KESERŰ D. (szerk.): Új népvándorlás. Migráció a 21. században Afrika és Európa között. Pécs: Publikon Kiadó, 2011. [5] Nézzük, de nem nagyon hisszük a tévét. Népszabadság, 2005. december 16. [6] MARÓTI A.: Módszertan a felnőttek képzéséhez és tájékoztatásához. Budapest: Táncsics Kiadó, 1980. [7] HANKISS E.: Diagnózisok, Budapest: Magvető Kiadó, 1982. [8] ZSOLT P.: Médiaháromszög. Vác: Eu-Synergon Kft., 2001. [9] ZSOLT P.: Médiaetika. Vác: Eu-Synergon Kft., 2003.

14


CZÍMER István

„MINEK NEVEZZELEK?”1 – GONDOLATOK A KÖZPONTI2 CÍMREGISZTER FELÁLLÍTÁSA KAPCSÁN JELENTKEZŐ EGYES INGATLAN-NYILVÁNTARTÁSI KÉRDÉSEKRŐL

1

“WHAT SHALL I CALL?” – REFLECTIONS TO THE CENTRAL ADDRESS REGISTER PROPERTY REGISTRATION ISSUES

2

Jelenleg nem létezik Magyarország valamennyi címét tartalmazó egységes címadatbázis, a címkezelésről rendelkező jogszabályok nincsenek egymással összhangban. Az egyes nyilvántartásokban különböző a címek képzése, rögzítése és a változásvezetés (címkezelés), ami részben eltérő, illetve hiányos, részben párhuzamos (redundáns) adatkezeléshez vezet. Az interoperabilitási törvény [13] alapján egyetlen egységes központi nyilvántartást kell létrehozni, amely hiteles címadatforrást biztosít az állami és önkormányzati nyilvántartások számára (adatkapcsolat-szolgáltatás). A központi címregiszter (KCR) – hazánk első etalon- (mester)nyil-

Currently there is no unified and standardized address registry that includes every address in Hungary. In addition, the acts about the address management are not in accordance with each other. In these registers the address formulas, the address-recording and the change management (address management) is not standardized. This leads to an incompatible, insufficient and redundant data management. Based on the law of interoperability [13] a centralized and unified register has to be established which can guarantee a trustworthy address database for national and municipal registers (data link service). The cen-

1 Petőfi Sándor szerelmes versének címével a közterület-elnevezések problematikájára kívántam utalni, bár a tanulmány nem a címképzési folyamattal, hanem a meglévő és az újonnan keletkező címek állami nyilvántartásokban, elsősorban az ingatlan-nyilvántartásban történő egységes kezelésével és megjelenésével foglalkozik. A névadás kérdése azonban a címregiszter kapcsán is felmerül, hiszen az elnevezés eltérő módon jelenik meg a hivatalos dokumentumokban. 2 A KCR „hivatalos” elnevezése nem egységes: a rövidítésben megjelenő K betű egyes dokumentumokban a közhiteles, míg a jogszabályban a központi megjelölésre utal. Jelen tanulmányban utóbbit tekintettem irányadónak. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 15–26.

15

CZÍMER István • „MINEK NEVEZZELEK?” – GONDOLATOK A KÖZPONTI CÍMREGISZTER...

vántartása – felváltja a közigazgatásban használt többféle, egymást átfedő címadatbázist. Jelen tanulmányban a földhivatalok ingatlan-nyilvántartással összefüggő címadatkezelési feladatai és eljárása kapcsán megvizsgálom az automatikus adatfrissítés bevezetésével felmerülő problémákat, és javaslatokat teszek az ingatlanforgalom-biztonság, illetve a jogügyletek kiszámíthatósága érdekében.

tral address register as the first Hungarian standard (master) register succeeds the redundant address databases formerly used in the Hungarian public service. In this article based on the tasks and processes related to land office registry I examine the problems emerged by the introduction of the automatic data refreshing. A proposal is given in order to enhance the safety of Real Estate market and to guarantee more predictable transactions in this area.

Kulcsszavak: központi címregiszter, címnyilvántartás, címkezelés, címtisztítás, ingatlan-nyilvántartás, közigazgatási interoperabilitás, adatmenedzsment, adattisztítás, digitális kormányzati szolgáltatások, e-kormányzat, e-közigazgatás

Keywords: central address register, address registry, address management, address cleaning, land registry, public service interoperability, data management, data cleaning, e-government services, e-government

Bevezetés Petőfi Sándor költő, forradalmár, nemzeti hős, a magyar költészet egyik legismertebb és legkiemelkedőbb alakja. [1] Nem véletlen, hogy szinte minden magyar településen megjelenik a neve a közterületeken. Nem mindegy, hogy milyen formában (Petőfi Sándor/Petőfi S., esetleg Petőfi út/utca), különösen, ha az adott településen különböző típusú közterületeket (út, utca, tér, sétány, köz stb.) neveztek el róla. Még jellemzőbb probléma, ha az adott közterület elnevezését eltérő írásmóddal használják (akár egy településen belül is lehet Báthori és Báthory utca – és mindkettő lehet helyes, kivéve persze, ha ugyanarról a közterületről van szó). Egy bonyolultabb személynév (Bajcsy-Zsilinszky) „elírásai” további problémákat okozhatnak. A témaválasztásról Jelenleg nincs olyan címadatbázis, mely Magyarország valamennyi címét egységesen tartalmazná. A címkezelésről rendelkező jogszabályok sincsenek egymással összhangban, így a címeket tartalmazó hatósági nyilvántartásokban a címkezelés (a címek képzése, rögzítése és a változásvezetés)

16



nem azonos módon történik. Ez a gyakorlatban részben eltérő (egymáshoz képest hiányos), részben párhuzamos (redundáns) adatkezeléshez vezet. A probléma megoldása érdekében egy olyan egységes központi nyilvántartást kell létrehozni, amely adatkapcsolat-szolgáltatás útján hiteles címadatforrást biztosít az állami és önkormányzati nyilvántartások számára. Hazánk első etalon- (mester)nyilvántartása az indulást követően két országos nyilvántartást lát el adatokkal: a személyiadat- és lakcímnyilvántartást (SZL), valamint az ingatlan-nyilvántartást (INY). Hosszú távon a közigazgatásban használt, egymást átfedő címadatbázisok teljes körű felváltása és kiszolgálása a cél. A címregiszter létrehozása érdekében végzett előkészítő munka utolsó fázisában kértek fel, hogy az ingatlan-nyilvántartási címkezelés és az automatikus adatátvétel kapcsán felmerülő jogi problémákat vizsgáljam. Jelen tanulmányban az előzményeket, a feltárt problémákat, valamint az ingatlanforgalom-biztonság és a jogügyletek kiszámíthatósága érdekében tett javaslatokat szeretném vázlatosan bemutatni.

1. kép. „Minek nevezzelek?” [2] A téma feldolgozásának nehézségei A kutatás során az jelentette a legnagyobb nehézséget, hogy – bár az e-közigazgatás [3] [4] [5] és ezen belül az interoperabilitás [6] témájában jó néhány publikáció megjelent, Magyarországon még nem hoztak létre etalon-nyilvántartást, így ehhez kapcsolódó tudományos kutatásokat sem végeztek. Más országok (pl. Finnország vagy Ausztria) összehasonlító vizsgáTÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 15–26.

17


latát, amelyekben hasonló címnyilvántartások működnek, azért nem tartottam célravezetőnek, mert az egységes magyar ingatlan-nyilvántartás a külföldi szakrendszerekhez képest olyan sajátosságokkal bír [7] [8], amelyek az összehasonlítást szinte lehetetlenné teszik.3 A téma feldolgozása során ezért a hatályos jogi szabályozásból, ezen belül különösen az ingatlan-nyilvántartási eljárással kapcsolatos jogszabályi rendelkezések által meghatározott keretekből, valamint a világhálón található információk (projektdokumentumok, honlapokon található tájékoztatók stb.) módszeres elemzéséből indultam ki.

A központi címregiszter bemutatása Előzmények: a Közhiteles címregiszter kialakítása projekt A kormány nyilvános döntései között az – utóbb visszavont [9] – 1193/2011. (VI. 15.) Korm. határozatában [10] jelent meg a címkezelés egységesítésére vonatkozó szándék. Hivatkozott határozat a Közhiteles címregiszter kialakítása a konvergenciarégiókban4 elnevezésű kiemelt projekt keretében jelölte ki az alapvető elvárásokat. A projekt később az Államreform Operatív Program5 (ÁROP) 2011–2013. évekre szóló akciótervével összefüggő kormányhatározatokban folyamatosan szerepelt, jelenleg kettőben kerül nevesítésre. [11] Az ÁROP–1.2.12 Közhiteles címregiszter kialakítása projekt célja, hogy egységes, teljes és közhiteles6 címregisztert hozzon létre. A jelenlegi többféle címadatbázist felváltja a felállításra kerülő egységes nyilvántartás. A projekt költsége 85%-ban uniós, 15%-ban pedig nemzeti forrásból kerül finanszírozásra, támogatási keretösszege: 950 millió Ft. Az ún. masternyilvántartás hiánya miatt 5 milliónál is több címadat felülvizsgálatát kell elvégezni. Magyarországon jelenleg több mint 7,5 millió telek, illetve 9 millió ingatlan van. A lakások száma pedig a múlt év végi adatok szerint meghaladta a 4,3 milliót. [12]

3 4 5 6

Az előzetesen megvizsgált külföldi példák jellemzően lakcímnyilvántartási rendszerek. Itt még a közhiteles jelzővel szerepelt a címregiszter. Az ÁROP segítségével megvalósuló koncepcióról bővebben ld. Felber, i.m. [6]. Az általam fellelt projektdokumentumokban következetesen a közhiteles jelző szerepel, ezzel szemben az Interop. tv. a központi kifejezést használja, és egyetlen hatályos jogszabály sem utal a címregiszter közhiteles voltára.

18



1. ábra. A KCR logikai modellje. [2]

A központi címregiszter legfontosabb jellemzői A jogi szabályozás alapját a 2015. január 1-jén hatályba lépő, 2013. évi CCXX. törvény [13] adja, mely szűkszavúan tartalmazza a legfontosabb rendelkezéseket: a címadatot tartalmazó állami és önkormányzati nyilvántartások együttműködési képességének elősegítésére és az egységes címkezelés biztosítására központi címregiszter szolgál. [13: para 14 (1)] A KCR vezetésével, működésével és az egységes címkezelési eljárással kapcsolatos részletszabályok kidolgozására a kormányt hatalmazza fel.7 [13: para 15] [13: para 16 (1) 8] A KCR lényegi jellemzői: • központi nyilvántartás, • az együttműködést segíti elő (az állami és önkormányzati) címadatot tartalmazó nyilvántartások között, • ezek számára a címadatok vonatkozásában hiteles adatforrást biztosít, • az adatok átadását adatkapcsolat-szolgáltatás útján valósítja meg. [13: para 14 (2)] A KCR egy kizárólag címadatokat – személyhez nem kapcsolt módon – tartalmazó etalon-nyilvántartás. Az ingatlanok beazonosítását egy egyedi

7 A kézirat lezárásának időpontjáig (2014. november 19.) a kormány nem döntött a rendelet elfogadásáról. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 15–26.

19


belső azonosító, az ún. címkoordináta8 teszi lehetővé. A rákapcsolódó állami és önkormányzati nyilvántartások kizárólag innen nyerik a címadatokat, címmódosítást, -rögzítést vagy -törlést ezekben már nem végeznek. Ez garantálja, hogy mindenhol ugyanazok az előzetesen „validált” címadatok jelenjenek meg. Ebben a rendszerben magas fokú szemantikai és műszaki interoperabilitás valósul meg, melynek során gép–gép közötti kommunikáció zajlik. (Az egyes szinteket a 2. ábra mutatja, az előnyökről bővebben ld. Budai. [3])

2. ábra. Az interoperabilitás szintjei. [14]

Az ingatlan-nyilvántartási eljárás sajátosságai Az ingatlan-nyilvántartási és a „közjogi” közhitelesség Az ingatlanok címével kapcsolatos problémák megértéséhez indokolt röviden kitérni a közhitelesség kétféle értelmezésére. A közigazgatási eljárási törvény (Ket.) [15] általános jelleggel rögzíti a hatósági nyilvántartások közhitelességét. A bejegyzett adatról vélelmezni kell, hogy fennáll, a töröltről 8 A címkoordináták olyan speciális geokoordináták, amelyek lehetővé teszik a KCR és az INY közötti adatcsere során az ingatlanok térképi azonosítását.

20



pedig, hogy nem áll fenn.9 [15: para 86 (1)] [15: para 86 (2)] A Polgári Törvénykönyv (Ptk.) [16] V. és az ingatlan-nyilvántartási törvény (Inytv.) [17] által definiált ingatlan-nyilvántartási10 közhitelesség több lényeges elemében eltér a Ket. szabályától. Egyfelől számos elemet foglal magába (teljesség elve, bizalom elve), másfelől jogvédelmi hatály [18] kapcsolódik hozzá; annak terjedelmét ugyanakkor a bejegyzett jogokra és feljegyzett tényekre korlátozza, míg az ún. kataszteri adatokra nem vonatkozik.11 Vékás szerint: „az ingatlan-nyilvántartás (telekkönyv) közhitelessége azt kell jelentse, hogy mindenki bízhat abban, hogy azok a jogok, amelyeket az ingatlan-nyilvántartás feltüntet, csakugyan megilletik a jogosultként bejegyzett személyt, és az ingatlanon csak azok a korlátozások állnak fenn, amelyek be vannak jegyezve.” [19: 691] A Ket. lényegében tartalom nélküli szabályához képest az ingatlan-nyilvántartási közhitelesség sokkal cizelláltabb, a jogvédelmi hatály teszi teljessé.12 A közhitelesség és az ahhoz fűződő joglátszat [20] által biztosított jogvédelem szempontjából az ingatlan-nyilvántartásban három kategória létezik:13 1. jogok (ezekre terjed ki a jogvédelem), 2. tények (ezek két csoportba sorolhatók),14 3. adatok (ezekre önmagukban nem létezik jogvédelem). [21] Az adatok szintén két csoportra bonthatók: személyes (személyhez fűződő) és dologi adatok. Előbbiek a bejegyzett jogosultak „identifikálását” szolgálják, ezért nem választhatók el a jogvédelmi hatálytól.15 Utóbbiak körében viszont még közvetlenül sem érvényesül az ingatlan-nyilvántartási közhitelesség, eb9 A [15: para 86 (1)] valamennyi adat vonatkozásában kimondja, hogy az ellenkező bizonyításáig vélelmezni kell annak a jóhiszeműségét, aki azokban bízva szerez jogot. Továbbá senki sem hivatkozhat arra, hogy a bejegyzett adatot nem ismeri, kivéve, ha az személyes adatnak vagy törvény által védett titoknak minősül, és a megismerhetőség feltételei nem állnak fenn. [15: para 86 (2)] 10 A közhitelesség fogalomrendszere már a telekkönyvi jogban is ismert volt, annak magánjogi joghatásai régóta érvényesülnek, a témának széles körű irodalma és bírói gyakorlata van. Bővebben ld. Kurucz. [18] 11 A [16: para 5:170] szerint: ,,Az ingatlan-nyilvántartás a bejegyzett jogok és a feljegyzett tények fennállását hitelesen tanúsítja.” 12 Véleményem szerint a közhitelesség „derivatív fogalom”, csak annyiban van létjogosultsága, amennyiben törvényi jogvédelem kapcsolódik hozzá. Ezzel szemben ha egy-egy adat vonatkozásában több nyilvántartást kell ex lege közhitelesnek tekinteni, akkor a gyakorlatban egyik sem lesz az. 13 Ezeket a Ket. fent részletezett általános adatfogalma egyaránt magába foglalja. 14 A csoportosítás aszerint történik, hogy a feljegyzéstől függetlenül is kifejtik-e joghatásukat, vagy azok a harmadik jóhiszemű jogszerzővel szemben – annak elmaradása esetén – nem érvényesíthetők. [17: para 17 (2)] 15 A jóhiszemű harmadikat akkor is megilleti az alaki joglátszaton alapuló jogvédelem, ha a tévesen/hibásan bejegyzett adatok alapján „nem tulajdonostól” szerez. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 15–26.

21


ben a körben csupán regisztratív joglátszatról beszélhetünk. A Ptk. az ingatlan-nyilvántartási adatok irányadó jellege paragrafuscím alatt lényegében megismétli az Inytv. szabályait.16 [17: para 2 (3)] [17: para 5 (6) (7)] Címadatok kezelése az ingatlan-nyilvántartási eljárásban Az ingatlan-nyilvántartási eljárásban az ingatlant érintő címváltozás átvezetéséhez, mint minden beadvány teljesítéséhez okiratra van szükség. Az okirati elvet a Ptk. rögzíti: „Az ingatlan-nyilvántartásba jog és jogilag jelentős tény bejegyzésére, feljegyzésére és adatok átvezetésére jogszabályban meghatározott okirat, továbbá bírósági vagy hatósági határozat alapján kerülhet sor.”17 [16: para 5:167] Különbséget kell tenni az ingatlan és a bejegyzett jogosult címadata között. Előbbi esetében a címképző szerv18 (önkormányzat, építésügyi hatóság) megkeresése,19 utóbbi esetében pedig a jogosult (érdekelt) bejelentése,20 illetve más hatósági nyilvántartásból (különösen az SZL-ből vagy a cégnyilvántartásból) történő adatátvétel alapján [17: para 27 (2) b] hivatalból történik a változásvezetés.

Az ingatlan-nyilvántartás sajátosságaiból fakadó problémák és lehetséges megoldásaik A KCR és az INY összekapcsolása, illetve az automatikus címadat-átvétel kapcsán az alábbi – elsősorban jogi természetű21 – problémák merülhetnek fel, melyeknek megoldására de lege ferenda javaslatokat is teszek. 16 Vékás szerint „az irányadóság a törvényi szóhasználatban azt jelenti, hogy a kataszteri adatokat valósnak kell elfogadni, amíg az ellenkezőjét nem bizonyítják.” [19: 697] 17 Eljárásjogi oldalról: „az ingatlan adataiban bekövetkezett változás átvezetéséhez [...] jogerős hatósági engedély, jóváhagyás-igazolás, illetve megkeresés [...] szükséges.” [17: para 28 (1) 18 Társasház-alapítás esetén a benyújtott okiratokban (alapító okirat, szintenkénti alaprajz) szereplő címadatelemek (lépcsőház, emelet, ajtó) alapján a földhivatal végzi a „címképzést”. 19 Az ingatlan adataiban hatósági határozattal a település közigazgatási, belterületi határának, továbbá a közterület nevének módosításával kapcsolatban bekövetkezett változások átvezetése iránt a döntést hozó szerv keresi meg a földhivatalt. [17: para 27 (6)] 20 Az [17: para 27 (4)] a bejegyzett jogosultak számára az adataik (pl. nevük, lakcímük, székhelyük) megváltozása esetén bejelentési kötelezettséget ír elő, viszont szankciót nem határoz meg. 21 Az adatszinkronizációval kapcsolatos technikai, szintaktikai és szemantikai interoperabilitási problémákat, illetve azok megoldási lehetőségeit nem vizsgáltam, mindezek egy külön tanulmány keretében várnak feldolgozásra.

22



Hatósági eljárás-e a címadat automatikus adatátvétellel történő megváltozása? A címadatok átvétele – minden más ingatlan-nyilvántartási eljárástól eltérően – teljesen automatikusan történik: beadvány nem érkezik, és az ügyintéző sem végez hivatalból adatellenőrzést. Nincs olyan okirat, mely a „regisztratív joglátszatot” megalapozná, vagyis fel sem merülhet, hogy a változásvezetés okiratellenesen, tévesen, illetve hibásan történt. Sem az adatbázisban, sem az abból kiállított tulajdoni lapon megjelenő változásra a földhivatalnak nincs befolyása, sőt erről megkeresés útján nem is értesül. Hagyományos értelemben tehát nem beszélhetünk eljárásról. Mivel nincs döntés, sőt a földhivatal sem a címképzésre, sem a címváltozások rögzítésére nem rendelkezik majd hatáskörrel (a címadatok kizárólagos forrása a KCR lesz), ezért jogorvoslatot sem kell biztosítani.22 Egyes eljárási kérdések Mindenképpen rendezni kell azoknak a beadványoknak a sorsát, amelyeket 2015. január 1-jét követően kellene elbírálni. Egyfelől szabályozni kell azt az esetkört, ha valaki változást jelent be (ügyfél), illetve kezdeményez (hatóság); másfelől gondoskodni kell a folyamatban lévő ügyek megfelelő lezárásáról.23 Ehhez két gyakorlati kérdés kapcsolódik: a széljegyzés és a díjfizetés. Kézenfekvő megoldás a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása, a széljegyzés ebben az esetben szükségtelennek tűnik. Minden olyan ingatlan-nyilvántartási kérelmet, mely a tulajdoni lapon változást eredményez(het), széljegyezni kell, ez tanúsítja az eljárás megindítását. A széljegy – azon túl, hogy információval szolgál a beadvány benyújtásának időpontjáról, tárgyáról és jogosultjáról – komoly joghatással bír: meghatározza az ügyek elintézésének sorrendjét, sőt az érdemi döntés kimenetelét is.24 Az eljárási díjat – fő szabály szerint – akkor is meg kell fizetni, ha a „kérelem” érdemi vizsgálat nélkül elutasításra kerül, vagyis a vonatkozó díjfizetési szabályt hatályon kívül kell helyezni. 22 Más kérdés, hogy a címképző szerv eljárásával kapcsolatban a jogalkotó biztosít-e valamiféle jogorvoslati fórumot, illetve még nem lehet tudni, hogy a KCR – Ket. szerinti – „közhiteles” nyilvántartás lesz-e. 23 Szabályozási átmenet hiányában a fő szabályt kellene alkalmazni, miszerint a „beadványokat az iktatószámok sorrendjében, az ingatlanügyi hatósághoz történő előterjesztésük időpontjában hatályos jogszabályok szerint kell elintézni”. [17: para 44 (1)] 24 A megelőző széljegy elintézése, vagyis a bejegyzés teljesítése, avagy elutasítása a „ráépülő” (rangsorban következő széljegyen lévő) beadvány teljesíthetőségét alapvetően befolyásolja. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 15–26.

23


Új elemek a tulajdoni lapon Egyfelől a széles körű társadalmi elfogadottság szempontjából is fontos, másfelől az ingatlan-nyilvántartási adatok irányadó jellegéből [16: para 5:177] és a nyilvánosság elvéből [16: para 5:166] is következik, hogy nem csak a bejegyzett jogosultak, hanem – a forgalombiztonság szempontjából – bárki (az ingatlan-nyilvántartásban jóhiszeműen bízó harmadik fél) számára is komoly jelentőséggel bír, hogy tudomást szerezzen a tulajdoni lapon végbemenő változásokról. A KCR-ből történő automatikus címadatátvétel esetében ezt semmi nem garantálja. Ráadásul a KCR felállításával (2015. január 1-jén) várhatóan még nem lesz teljes körű az ingatlancímek felülvizsgálata, lesz egy olyan átmeneti időszak (egy év), amikor a címek egy része még a régi, okiraton alapuló bejegyzéssel, a másik része pedig már az automatikusan átvett adatokkal fog szerepelni. Előbbieknél a felülvizsgálat („validálás”) megtörténtéig indokolt a tulajdoni lapon információt elhelyezni (méghozzá automatikusan), miszerint az adott cím felülvizsgálat alatt áll, vagyis azzal kell számolni, hogy a címadat „minden előzetes figyelmeztetés” nélkül bármikor megváltozhat. Szabályozást igényel továbbá az új ingatlanok létrejötte. Ilyen lehet például a telekalakítás (vagyis a telekmegosztás, a telekösszevonás, speciális esetekben a telekhatár-rendezés, de ide tartozik az az esetkör is, amikor a kisajátítás nem a teljes területet érinti), továbbá az épület létesítése és bontása, az önálló épület kiemelése, valamint a társasház (szövetkezeti ház) alapítása (esetleg módosítása, megszüntetése). A földhivatalnak nincs hatásköre annak megállapítására, hogy ezekben az esetekben kell-e címképzési eljárást lefolytatni, vagyis értesítenie kell az erre jogosult címképző szervet, méghozzá az ingatlanok egyértelmű azonosítását lehetővé tevő adatok (címkoordináták és az ingatlan-nyilvántartási azonosító kód) megküldésével. A tulajdoni lapon ilyenkor szintén szükséges utalni rá, hogy az ingatlan címe „címképzés alatt” áll.

Összegzés A KCR létrehozásával nem csupán Magyarország első etalon- (mester)nyilvántartása kerül felállításra, hanem egy olyan – a tanulmány címében megidézett költő lelkületéhez is közel álló – „forradalmi” lépést teszünk az államigazgatás modernizációja, az elektronikus közigazgatás, ezen belül az állami nyilvántartások interoperabilitásának megvalósítása, továbbá a redundáns adatkezelés mérséklése érdekében, mely a vállalkozásokat és a

24



lakosságot egyaránt sújtó adminisztratív terhek – a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program által is célul tűzött – csökkentéséhez, ezáltal hazánk versenyképességének javításához vezet. A projekt ezen felül újabb változásokat indukál, és végeredményben a digitális kormányzati szolgáltatások minőségének javulását, azok szélesebb körű elterjedését segíti. Ehhez további járulékos hatások kapcsolódnak: a címadatok tisztítása, az adatbázisok konzisztenciájának javítása, az érintett szakrendszereket üzemeltetők és az ágazati irányítók közötti szorosabb együttműködés, valamint a szakmai párbeszéd elmélyítése (benchmarking). A jövőbeni fejlesztések eredményessége nagyban függ a tudományos élet képviselői és a gyakorlati szakemberek közötti együttműködés hatékonyságától, ugyanakkor elkerülhetetlen a különböző ágazatok közötti „párbeszéd” fórumrendszerének kialakítása. A számítógépes szakrendszerek is csak ún. „interfészeken” keresztül képesek kommunikálni egymással, vagyis egy nyelvet kell beszélnünk, és fontos, hogy megismerjük és megértsük a másik oldal sajátosságait. A korábbi – sokszor komoly történeti hagyományokra épülő, a gyakorlatban jól működő, dogmatikailag és logikailag is zárt szabályozási – kereteket feszegető változás mindenképpen új szemléletmódot igényel: a cél megvalósítása érdekében képesnek kell lennünk a „paradigmaváltásra”. Ez nem könnyű, de korántsem lehetetlen, amennyiben egy szigorú alaki szabályokat követő (merev), jellegében a közigazgatási és a bírósági (peres) eljárás egyes sajátosságait is magában hordozó rendszer, az egységes magyar ingatlan-nyilvántartás koherens szabályozásán kell „léket ütni”.

Felhasznált irodalom [1] WIKIPEDIA: Petőfi Sándor. http://hu.wikipedia.org/wiki/ Pet%C5%91fi_S%C3%A1ndor (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [2] POGÁNY H. Sz.: KCR – Közhiteles Címregiszter. prezi.com. http://prezi.com /1bs5fmkold78/kcr-kozhiteles-cimregiszter/ (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [3] BUDAI B.: Az e-közigazgatás elmélete. Budapest: Akadémiai Kiadó, 2014. [4] RAMSEY, T.: A szolgáltató állam. E-kormányzati kézikönyv. Budapest: Századvég, 2004. [5] BUDAI B., SZENTKIRÁLYI-HOLOTA Sz.: Az elektronikus közigazgatás jogi környezete. E-government Tanulmányok. Budapest: E-government Alapítvány, 2005. [6] FELBER Zs.: Útban az interoperabilitás felé. Pro Publico Bono, 1 (2014), 157–164. [7] OSSKÓ A.: Az e-kormányzás és a kataszter, ingatlan-nyilvántartás, földügyi igazgatás szerepe. Geodézia és Kartográfia, 5 (2008), 24–27. [8] SZENDRŐ D.: A digitális földhivatal távlatai III. Geodézia és Kartográfia, 9 (2008), 23–28. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 15–26.

25


[9] Az Államreform Operatív Program 2011–2013. időszakra szóló akciótervének elfogadásáról és a 2009–2010. évi akcióterv módosításáról szóló 1193/2011. (VI. 15.) Korm. határozat. http://njt.hu/cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=140633.204704 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [10] Az Államreform Operatív Program 2011–2013. időszakra szóló akciótervének megállapításáról, továbbá az Államreform Operatív Program és az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program keretében egyes kiemelt projektjavaslatok akciótervi nevesítéséről szóló 1136/2012. (V. 3.) Korm. határozat. http://njt.hu/cgi_bin/njt_doc. cgi?docid=148530.226899 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [11] Az Államreform Operatív Program és az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program keretében végrehajtásra kerülő projektek jogutódlásáról, az Államreform Operatív Program 2011–2013. évekre szóló akciótervének módosításáról, valamint az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program 2011–2013. évekre szóló akciótervének módosításáról szóló 1452/2014. (VIII. 1.) Korm. határozat. http://njt.hu/cgi_bin/ njt_doc.cgi?docid=170918.269388 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [12] Magyar Posta Zrt. honlapja. www.posta.hu/eu-projektek/cimregiszter (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [13] Az állami és önkormányzati nyilvántartások együttműködésének általános szabályairól szóló 2013 évi CCXX. törvény. http://mkogy.jogtar.hu/?page=show&docid=a1300220.TV (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [14] BME INFORMATIKAI KÖZPONT: Módszertani útmutató az interoperabilitás tervezésének támogatására. www.ekk.gov.hu/hu/emo/ekozigkeretrendszer/ek3-iopkovetelmenyek/EKK_ekozig_IOPtervezes_081002_V4.docx (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [15] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.). [16] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Ptk.). http://njt.hu/cgi_bin/ njt_doc.cgi?docid=159096.239298 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [17] Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (Inytv.). http://njt.hu/ cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=30824.266664 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 15.) [18] KURUCZ M.: Magyar ingatlan-nyilvántartási jog: A bizalomvédelmi joghatások tükrében. Budapest: Magyar Országos Közjegyzői Kamara, 2009. [19] VÉKÁS L. (szerk.): Polgári Törvénykönyv magyarázatokkal. Budapest: Complex Kiadó, 2013. [20] KURUCZ M.: Az ingatlan-nyilvántartás nyilvánosságának alapelve és problémája. Jogtudományi Közlöny, 12 (2004), 428–442. [21] FENYŐ Gy., HIDVÉGINÉ ERDÉLYI E., PAPP I.: Magyar ingatlan-nyilvántartási jog. Székesfehérvár: NYME GEO, 2007.

26


KRAUSS Ferenc Gábor

THE CORRELATION BETWEEN THE HUNGARIAN INVESTMENT PROMOTION AGENCY AND THE REFORM OF PUBLIC ADMINISTRATION A NEMZETI BEFEKTETÉSI ÜGYNÖKSÉG ÉS A KÖZIGAZGATÁSI REFORM KAPCSOLATA

The Hungarian Investment Promotion Agency (HIPA) is a relatively new institution within public administration, its predecessor – the Hungarian Investment and Trade Agency – was established on 1st January, 2011. From administrative point of view the agency cannot be considered as a determinative administrative organization, however, due to its activity, it plays an important role in the Hungarian strategy of international trade, and it even acts as a “gateway” for foreign investors. The management puts great emphasis on the way of managing officials and the organization on a high level in order to meet the public expectations of high quality and effectiveness in accordance with the governmental objectives of the administrative reform programs. Current study aims to demonstrate and compare the objectives specified by the administration reform program and the Agency.

A Nemzeti Befektetési Ügynökség viszonylag fiatal szervezet a közigazgatáson belül, jogelődje – a Nemzeti Külgazdasági Hivatal – 2011. január 1-jén jött létre. Az Ügynökség közigazgatási szempontból nem tekinthető meghatározó jelentőségű közigazgatási szervezetnek, ugyanakkor tevékenységéből fakadóan jelentős szerepet tölt be hazánk külgazdasági stratégiájában, illetve egyfajta „ablakként” is funkcionál külföldi befektetők számára. A HIPA vezetése nagy hangsúlyt helyez a kormánytisztviselői állomány, illetve a szervezet magas szintű menedzselésére annak érdekében, hogy az Ügynökség a társadalmi elvárásoknak megfelelően magas színvonalon és hatékonyan végezze tevékenységét, összhangban a közigazgatási reformprogramokban meghatározott kormányzati célokkal. Jelen tanulmány a közigazgatási reformprogramokban meghatározott célokat és az Ügynökség által elért eredményeket hivatott bemutatni és összehasonlítani.

Keywords: public administration, reform, Magyary Program, Hungarian Investment Promotion Agency

Kulcsszavak: közigazgatás, reform, Magyary Program, Nemzeti Befektetési Ügynökség


27

KRAUSS Ferenc Gábor • THE CORRELATION BETWEEN THE HUNGARIAN INVESTMENT...

The basic documents of the Hungarian administrative reform are the Magyary Zoltán Public Administration Development Programmes, which aim to evolve an efficient administrative function that serves public interest. In order to achieve this, Magyary Programme identifies four main areas where intervention is desired: organization, task, process and personnel. Of course there is overlap between the content of these areas, they make up a whole together. Thus when talking about human resources management, it is not enough to examine the intervention area of personnel, as all intervention areas in some way connect to strategic human resources management. In my study I will shortly describe the Hungarian Investment Promotion Agency, and afterwards the areas of the reform where the Agency has managed to achieve substantive results.

Hungarian Investment Promotion Agency The Hungarian Investment Promotion Agency (HIPA) was founded by the Hungarian Government with the aim to grant professional support for foreign companies willing to invest in Hungary. Its task is, to support the Government of Hungary in the realization of the aims of external economic strategy related to investment promotion which has utmost importance, as well as to promote the development of bilateral and multilateral international economic relations. Its aim is, to persuade potential investors to choose Hungary as location of investment; therefore the result of the mission will be perceptible in successes strengthening the Hungarian economy. To this effect, the Agency is trying to discover those foreign companies who might be interested in Hungarian investments and supports them through a one-stop system in the preparation, execution of strategic investment decisions, advising them as well during the period after the decision. The Agency is cooperating with all the governmental bodies concerned in investment promotion, participating in the preparation of governmental decisions related to the financing of high priority investment projects and elaborating proposals related to the external economic supporting system. Hungarian Investment Promotion Agency within the Administration The Hungarian Investment Promotion Agency is a relatively new institution within the Administration, its predecessor – the Hungarian Investment and Trade Agency – was established on 1st January, 2011. Previously,

28



investment promotion and trade development functions were performed by a publicly owned company, the Investment and Trade Development Agency (as an cPlc.). ITDH

HITA

HIPA

Investment and Trade Development Agency

Hungarian Investment and Trade Agency

Hungarian Investment Promotion Agency

01/01/2011 – 07/25/2014

07/26/2014 –

Figure 1. The Hungarian Investment Promotion Agency within the Administration. (Source: own edition.)

At the time of its foundation the Agency was under the management of the Ministry of National Economy. Afterwards, during reorganization the Prime Minister’s Office became the leading organization, while from the summer of 2014 the Agency has belonged to the Ministry of Foreign Affairs and Trade. From administrative point of view the agency cannot be considered as a determinative administrative organization since it operates with a low number of staff, it does not have power of authority, it does not have regional offices or support organizations. Even the composition of staff is quite different from the administration average, which is well demonstrated on the following diagrams.

Diagram 1. Ratio of genders of governmental organization average, HITA and HIPA. (Source: in case of Government officials /GO/, [1] in case of HITA and HIPA own collection.)


29


Diagram 2. Graduation level of governmental organization average, HITA and HIPA. (Source: in case of Government officials /GO/ [2] in case of HITA and HIPA own collection.)

Diagram 3. Age composition of governmental organization average, HITA and HIPA. (Source: in case of Government officials /GO/ [3] in case of HITA and HIPA own collection.)

It can be clearly seen on the diagrams that the ratio of public officers in public administration who had high qualification was 66% in 2013, while the same ratio at HITA in the same year was 97% and 99% after the reorganization. With regards to the ratio of genders, in public administration women are overrepresented: every 3 public officers out of four are women. This ratio in HIPA is more balanced: approximately 60% of the personnel are woman. There are other significant differences regarding the age composition of the officers, too. While the age composition diagram of public officials is a typical Gaussian curve, when examining the diagram based on the age composition of the employees of HIPA, it can be seen that a vast number of officers are under the age of 40 and the age group of 26–35 stands out, as more than 50% of the personnel belong to this group.

30



All in all, we can say that HIPA’s staff is well-qualified, young and dynamic. The management of the agency pays extraordinary attention to the continuous development of human resources. Of course it is not demonstrated in the demographic statistics, but from statistics based on commitment surveys filled in by Government officials.

Survey on the commitment of government officials In private sector, companies measure the level of satisfaction of the employees. Similarly to this, the level of commitment of public officers in public administration is measured in every second year. The results create a good foundation for the development of talent management systems and for the assessment of groups of employees with special needs (e.g. young mothers, handicapped persons). Just as before, a survey on the commitment of governmental officials was organized in 2013 as well, the results of it can be seen on the next diagram. In spite of the level of the average commitment of the Hungarians, in the Administration there was an increase of 5%, achieving 63%.

Diagram 4. The commitment of Government officials. [4] (Labels mean: “konstruktív zóna” means constructive zone, “közömbös zóna” means neutral zone, “teljesítményzóna” means performance zone, “államigazgatás” means public administration, “magyar átlag” means Hungarian average)


31


The Hungarian Investment Promotion Agency took part in the survey in 2011 for the last time. The result can be seen on the diagram below.

Diagram 5. The commitment of HITA officials. (Source: own collection.) (Labels mean: “szervezeti átlag” meas organisational average, “államigazgatás” means public administration.)

It can be clearly seen on the diagrams that officials of the Agency were 11% more committed in 2011 than the average in the Administration. In spite of the Agency not having been selected to participate in the survey in 2013, it is well demonstrated that its results from 2011 are far above the average of 2013.

Recovery of public confidence – Program for Prevention of Corruption The Government is committed to increase the confidence in the state and is trying to do its best to guarantee responsible management of national property and public finances, the detection of corruption and combat of delinquency. The Government approved the most comprehensive program for the prevention of corruption so far, the execution of which is in progress. The program places a significant emphasis on prevention in order to create a transparent administration. In accordance with the Government’ requirements, the Agency has decided to realize a two pillar action program in order to decrease risk of cor-

32



ruption and strengthen organizational integrity. The first pillar comprises the establishment of the HIPA’s independent integrity system, while the second pillar includes an extended cooperation outside the organization. In the framework of the first pillar, based on the GOV/PGC(2009)21 OECD document, [5] HIPA started the creation of its own integrity management system. During the creation of the integrity management system, HIPA prioritized trainings about integrity for the colleagues. Priority was given to trainings for integrity consultants participating in school based education but there was also opportunity offered to take part in few-daylong trainings. As a result of the efforts, by 2014 the proportion of qualified integrity consultants per capita was the highest in the HIPA within the Hungarian Administration (one professional integrity consultant for each 75 colleagues) and in 2013 10% of the HIPA personnel participated in trainings related to integrity. The organization of trainings at staff level is priority in 2014 as well, 50% staff participation was already planned. In the framework of the second pillar HIPA started to discover external partners with related activities and explore cooperation opportunities. In this context a cooperation agreement was signed between the HIPA and the Ministry of Administration and Justice in December 2013, the primary aim of which was the practical execution of the agreement against the bribe of foreign officials and the support of the related professional work. In the framework of the cooperation – among others – a brochure was designed for the business partners of HIPA which informs the business agents on the Government’s activities against corruption. Moreover with the inclusion of external professionals trainings on public service integrity and corporate compliance will be provided to the HIPA colleagues. However not only HIPA welcome external professionals but the HIPA’s experts in integrity also provide trainings to external officials being organized by the National University of Public Service.

Professional Internship Program Aging of personnel is generally experienced internationally, as well as the difficulties faced with regards to the necessary resupply of officers. In the last few years a great emphasis has been put on attracting young adults to public Administration in Hungary, as the predominance of the elderly is obvious here as well. In the Hungarian Administration there is an old tradition of Administration Internship Programs, the primary aim of which is to attract and TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 27–37.

33


keep fresh graduated, well-qualified workforce interested in Administration. In spite of the fact that the Agency also received Administration interns, based on management decision the office’s priority is to receive professional interns, meaning that it has its own active and sustainable internship program. The success of the program is well demonstrated by the following data. Table 1. Number of received interns. (Source: own collection.)

In the year of 2012

In the year of 2013

In the year of 2014 (9 months)

22 persons

47 persons

20 persons

The professional interns not only contribute to the agency’s success by their presence as an intern but also ensure the hiring of future professionals. Table 2. How many percent of the new employees were intern before at HIPA. (Source: own collection.)

In the year of 2012

In the year of 2013

In the year of 2014 (9 months)

5.7%

11.1%

16.6%

The management believes that the success of the internship program is due to the following: • each intern is treated like a colleague; • the Agency transfer useful, practical knowledge which well supplements theoretical knowledge; • HIPA is trying to ensure the amount of minimum remuneration which is established in law (as a budgetary authority HIPA would not be required to pay); • ensure a real career opportunity. In relation with the intern program the Agency consider Budapest Business School and the National University of Public Service as strategic partners and receive most of the students from these schools.

34



Common Assessment Framework Common Assessment Framework (CAF) is the tool of public Administration which helps in the identification of the organization’s situation through an organizational self-assessment. CAF supports the organizational development via the action plan based on the results of the self-assessment, and gives a feedback for the management in association with all of the operational areas of the organization. CAF is an excellent tool to support the establishment and the operation of the coherent system of strategic, organizational and personal performance assessment. After the Hungarian adaptation of the CAF 2013 model, the Agency was one of the first institutions which applied for the implementation of the model. Two-third of the officials participated in the project and after a few month of work, in April 2014 HIPA have prepared four action plans in cooperation with the management which are the following: • development of internal information flow; • unifying the application of overtime within the organization; • elaboration of HR strategy; • securing task-proportionate resource allocation.

Developing database and knowledge base An important aim of the development of public administration is the buildup of such a database and knowledge base that systematically stores information about neighboring countries and make it easily accessible. Collected data would contribute to the increase of economic competitiveness and diminishing the bureaucratic and administrative burdens. The Hungarian Investment Promotion Agency builds long term relationship with investors, in many cases lasting for years starting from the decision making process up to the domestic production/service period. In this period feedbacks from foreign investors are welcome by HIPA, for example about the available incentives, legislative questions, educational system and local difficulties. HIPA started its aftercare program aiming at motivating investors to reinvest in Hungary, to monitor their satisfaction, to explore their difficulties and to mediate in solving their problems. An example of a legal regulation modification initiated by HIPA’s predecessor: taking into consideration investor’s needs, the former investment promotion agency initiated the modification of the Labour Code in order to allow SSCs to operate and serve foreign partners on Hungarian national holidays. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 27–37.

35


Others, in association with the reform of public administration Due to the limitations of this study, I am unable to present all the relations between HIPA and public Administration reform, thus I will now mention a couple more as the closure of the study. The Agency: • participates in the exam of public administration as examiners; • applies extra elements of performance assessment; • introduced an extended work schedule, suitable to the core activity: M–F 07:30–17:30; • recruited and delegated participants to 3 public administration specific studies of National University of Public Service; • was involved in educational material development of studies and trainings of National University of Public Service. I consider it important to emphasize in my study that the previously introduced management and HR functions are not separated, but parts of an integrated system. In line with this, the CAF-based elements of the action plan also appear in the performance assessment, for example the measurement of the employees’ commitment or the integrity of the officers. The performance assessment is the basis of the individual training plan of the officers and also the ground for alteration of remuneration/ salary. The accomplishment of trainings has an effect on promotion or employment of the officer. Therefore, the components are interconnected: they are the inputs and outputs of each other, thus accomplishing the integrated model of human resources management with strategic approach in public administration.

References [1] DÁVID P.: A közszolgálat személyi állományának összetétele, demográfiai mutatóinak bemutatása, a folyamatok elemzése, a korábbi vizsgálati eredményekkel történő összehasonlítása. ÁROP–2.2.17 „Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás”. Budapest: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2013. (29. diagram) [2] DÁVID P.: A közszolgálat személyi állományának összetétele, demográfiai mutatóinak bemutatása, a folyamatok elemzése, a korábbi vizsgálati eredményekkel történő összehasonlítása. ÁROP–2.2.17 „Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás”. Budapest: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2013. (25. diagram)

36



[3] DÁVID P.: A közszolgálat személyi állományának összetétele, demográfiai mutatóinak bemutatása, a folyamatok elemzése, a korábbi vizsgálati eredményekkel történő összehasonlítása. ÁROP–2.2.17 „Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás”. Budapest: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2013. (30. diagram) [4] Magyary Program 2014–2020 (közigazgatás-fejlesztési szakpolitikai stratégia) tervezet. (5.1.4.2 fejezet.) Budapest: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2013. [5] Global Forum on Public Governance. Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation. GOV/PGC/ GF(2009)1. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, 2009.


37

ORBÁN Anna

CAPGEMINI-FELMÉRÉSEK FEJLŐDÉSE: MENNYISÉGTŐL A MINŐSÉG FELÉ

DEVELOPMENT OF CAPGEMINI SURVEYS: FROM QUANTITY TO QUALITY Az e-közigazgatási tervezés és fejlesztés sikere igényli a stratégiai irányok és fejlesztendő területek pontos meghatározását, az informatikai hatékonyság mérését és értékelését a közigazgatásban. A cikk összefoglalja a CapGemini Csoport e-közigazgatási szolgáltatások méréssel és értékeléssel kapcsolatos módszertani ajánlásait és tapasztalatait 2000 és 2014 között. A fejlődés irányait elemezve látható, hogy a benchmarking módszerek kiegészítéseként a minőségi mutatókat hangsúlyozó hatásvizsgálatok felé kell elmozdulni és az e-közigazgatási szolgáltatások területén tapasztalható paradigmaváltáshoz jobban igazodó teljesítményértékeléseket további kutatásokkal kell megalapozni.

The success of e-government planning and development is depending on identifying strategic directions and priority areas with precision, as well as measuring and assessing IT efficiency in Public Administration. The article summaries the conclusions and methodological recommendations of the CapGemini Group for the assessment and measurement of e-government services between 2000 and 2014. Our analysis shows the need for supplementing the traditional benchmarking methods with impact studies which put greater emphasis on quality indicators. In addition, we conclude that there is a need for further in depth studies to investigate performance measurement which are aligned better with the contemporary paradigm shift in public e-services.

Kulcsszavak: e-közigazgatás, elektronikus közszolgáltatások, teljesítményértékelés, rangsor

Keywords: e-government, electronic public services, benchmarking, ranking


39

ORBÁN Anna • CAPGEMINI-FELMÉRÉSEK FEJLŐDÉSE: MENNYISÉGTŐL A MINŐSÉG FELÉ

Bevezetés A nemzetközi szervezetek, mint az Európai Unió, az ENSZ és a Világbank rendszeresen tanulmányokat készít az országok teljesítményének a mérésére és rangsorolására, többek között az infokommunikációs technológiák és az e-közigazgatás vonatkozásában is. Alapvető kérdések: • Hogyan mérhető az e-közigazgatás teljesítménye? • Melyek az e-közigazgatás teljesítménymérésének az alapvető módszerei és mutatói? • Hogyan fejlődtek, bővültek az indikátorok az elmúlt időszakban? • Milyen irányban kell továbblépni? A közzétett jelentések, teljesítményértékelések és módszertani leírások elemzése alapján keresem a válaszokat a feltett kérdésekre.

CapGemini-felmérések A felméréseket az Európai Bizottság rendelte meg, az eEurope program keretében, hogy elemezzék a résztvevő országok e-közigazgatás terén elért eredményeit, összehasonlítva a teljesítményeket. Az előrehaladás 2001 óta webes felmérések, a tagállamok adatszolgáltatásai, szakértői jelentések és mintavételes adatgyűjtések alapján követhető nyomon. 1. felmérés [1] A 2001 októberében készült első webalapú felmérés a végfelhasználói nyilvános hálózati szolgáltatásokat vizsgálta. A teljesítményértékelés alapja a 2000 végén a Miniszterek Tanácsa által elfogadott – ügyféloldali közszolgáltatásokra fókuszáló – 23 mutató, amelyek az alábbi tárgykörökre vonatkoznak: • internethasználók és internethasználat; • internethasználat hozzáférési költségei; • e-tanulás; • biztonságos információs struktúra; • e-közigazgatás; • e-egészségügy. Az Európa Tanács 2001-ben meghatározta azokat a közigazgatási szolgáltatásokat,1 amelyek online elérését biztosítani és fejleszteni kell (Common List of Basic Public Services – CLBPS). A szolgáltatásokat csoportosítot1 12 szolgáltatást az állampolgárok és 8 szolgáltatást az üzleti szféra részére.

40



ták célcsoportjuk (állampolgárok vagy vállalkozások) és jellegük (jövedelemtermelő szolgáltatások, regisztrációk, ismétlődő szolgáltatások, engedélyekkel, okmányokkal kapcsolatos szolgáltatások) szerint. A jelentésben az elérhető fejlettségi szintekhez – a számszerű összehasonlítás érdekében – százalékos értékeket rendeltek: 0. szint: Nincs online elérhetőség: 0%–24%; 1. szint: Információközlés: 25%–49%; 2. szint: Egyirányú interakció: 50%–74%; 3. szint: Kétirányú interakció: 75%–99%; 4. szint: Teljes körű (tranzakciós) szolgáltatás: 100%. 2. felmérés [2] A 2002 áprilisában végrehajtott mérés szintén a 20 közszolgáltatás 4 szintjéről adott számot. Megállapították, hogy egyes közszolgáltatásoknál csak a 3. szint érhető el, így a nagyobb pontosság érdekében szükségessé vált szolgáltatásonként a mutatók finomítása, az ún. szofisztikációs szintek kialakítása.2 A kutatók meghatározták a nem releváns szolgáltatásokat3 az egyes országokra vonatkozóan, és ezeket nem vették figyelembe a pontszámok kiszámításakor. 3. felmérés [3] A 2002 októberi felmérés tanulmányában a kutatók összegezték az 1–3. vizsgálat tapasztalatait és megfogalmazták azok korlátait: • csak online elérhető szolgáltatásokat vizsgáltak; • egyértelmű volt a front-office megközelítés, hiányzott a back-office oldal megújításának az értékelése; • csak hivatalos honlapokat vizsgáltak; • nem értékelték a szolgáltatott információk minőségét, a közvetítési folyamatot; • a mérés csak pillanatfelvételt adott a helyzetről, pedig a fejlődés folyamatos volt.

2 Nem minden szolgáltatásra értelmezhető mind a négy, illetve 2007-től mind az öt szint. A kifinomultsági (szofisztikációs) mutató az elérhető legmagasabb szintet figyelembe véve mutatja meg, hogy az adott elektronikus szolgáltatás milyen szinten érhető el. 3 A nem releváns szolgáltatások vagy teljesen automatikusak, vagy közvetítőkön keresztül zajlanak, vagy nem léteznek az adott országban. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 39–46.

41


A kutatók legjobb gyakorlatokként azonosították: • az összehangolt vagy központosított e-közigazgatási szolgáltatásnyújtásokat; • a szolgáltatási eljárások leegyszerűsítését, amely a back-office átszervezését igényli. 4. felmérés [4] Az eEurópa 2005 cselekvési tervnek megfelelően az eEurópa teljesítményértékelési mutatók tárgyköre bővült: • állampolgárok internethasználata és hozzáférési lehetőségei; • vállalkozások információs- és kommunikációstechnológia- (IKT-) használata és -hozzáférési lehetőségei; • internethozzáférés költségei; • e-közigazgatás; • e-tanulás; • e-egészség, • online eladás és vétel; • e-üzleti felkészültség. A 2003-ban végrehajtott felmérés során a szolgáltatások eredeti négy szintjét két részre bontották: 1. szint: nem teljes mértékű az online elérhetőség (eredeti 0–3. szint); 2. szint: teljes szintű az online elérhetőség (eredeti 4. szint).4 A jelentésben felvázolták az e-közigazgatás egy lehetséges átfogóbb mérési modelljét négy területre bontva (back-office szolgáltatásnyújtási képessége, csatornák elérhetősége és minősége, e-közigazgatási szolgáltatások felhasználása és elfogadása, hatások), de a modellt nem alkalmazták 5. felmérés [5] 2004-ben került sor az Európai Unió legnagyobb bővítésére, így a 2004 októberi felmérésben már 28 országot vizsgáltak. Néhány országban megjelent egyes szolgáltatások proaktív5 megközelítése (például Finnországban és Máltán az adószolgáltatás).

4 Azon szolgáltatásoknál, ahol a 3. szint a legmagasabb, a 0–2. szint és a 3. szint különül el. 5 Reaktív szolgáltatásoknál az állampolgároknak és vállalkozásoknak kell kezdeményezni. Proaktív szolgáltatásoknál a közigazgatás kezdeményez, például az adóhatóság tölti ki az adóbevallást, melyet az állampolgár leellenőriz, aláír és visszaküld.

42



6. felmérés [6] A 2006-os felmérés már az i2010 cselekvési terv elindítása után készült, amelynek egyes prioritásaihoz a bizottság új benchmarkmutatók kidolgozását kérte. A mutatók kombinációja6 alkalmassá válhatott az e-közigazgatás eredményeinek kimutatására. A kiegészítő kutatásokban megjelentek az elektronikus szolgáltatások minőségi szempontjai is, alátámasztva a legjobb gyakorlatokat. A vizsgált területek: • többcsatornás hozzáférés (új párhuzamos csatornák); • online segítség és támogatás; • proaktivitás; • szolgáltatások integrációja (back-office kapcsolaton keresztül); • szolgáltatások nyomon követése; • hozzáférhetőség (akadálymentesség, többnyelvűség). 7. felmérés [7] A 2007-es felmérésben megjelent a szolgáltatások 5. szintje, a perszonalizáció (automatizált, proaktív, ügyfélorientált, személyre szabott szolgáltatások). Ennek megfelelően az egyes szintekhez rendelt százalékos értékek is változtak. Kipróbálták az ügyfélcentrikus összetett mutatót, és megjelent a közszolgáltatások elérését biztosító nemzeti portálok átfogó értékelése is. 8. felmérés [8] 2009-ben tovább fejlődött a teljesítménymérés: • megjelent a nagy hatású szolgáltatási területek felmérése, mint például az e-közbeszerzés; • a benchmarkingmódszer továbbfejlesztéseként új szempontok jelentek meg, mint például az életesemény alapú megközelítés, csatornamigráció, felhő alapú szolgáltatások, nyitottság és átláthatóság, a back-office fejlesztésének mérése; • tovább folytak a kísérleti jelleggel megkezdett vizsgálatok.

6 E-közigazgatási mutatók az elképzelések szerint: 1) Ellátás kimenetének mutatói (jelenlegi mutatók). 2) Ügyfélközpontúság mutatói. 3) i2010 prioritásainak mutatói (eGep). 4) Eurostat online közszolgáltatásokra vonatkozó adatai. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 39–46.

43


9. felmérés [9] A 2010-es felmérés során újabb kiegészítések jelentek meg. Először vizsgálták a 20 szolgáltatást területiegység- (regionális és helyi) szinten, illetve elemezték az állami szektorok e-megrendelés, e-számlázás és e-fizetés szolgáltatásainak elérhetőségét. Kísérleti jelleggel kidolgoztak és teszteltek életeseményekhez (vállalkozás indítása, munkahely elvesztése és álláskeresés) kapcsolódó komplex szolgáltatásokat, valamint vizsgálták háttérrendszerek kulcsfontosságú elemeit. 10. (2012-es) felmérés [10] A 2012-es felmérés jelentős változásokat hozott a teljesítménymérési keretrendszerben, összhangban az Európai Digitális Menetrend céljaival. A felmérés főbb területei: • közszolgáltatások vizsgálata az állampolgárok szempontjából (keresleti oldalról) kérdőíves felméréssel; • felhasználói tapasztalat szempontjából fontos életesemények (vállalkozás indítása, munkahely elvesztése és álláskeresés, tanulás) felmérése „próbavásárlással”; • kulcsfontosságú IKT-háttér vizsgálata: e-azonosítás, e-dokumentumok, hiteles források, e-biztonság, egyszeri bejelentkezés. 11. (2014-es) felmérés [11] A 2014-es jelentés összefoglalja a 2012-ben és 2013-ban vizsgált hét életesemény felmérésének eredményeit. A vizsgált életesemények: vállalkozás indítása, munkahely elvesztése és álláskeresés, tanulás, rendszeres üzleti tevékenység, kisösszegű követelések eljárásának megindítása, költözés, autó tulajdonjogának megszerzése és üzemben tartása. Az életesemények következő években történő újbóli felmérése lehetővé teszi azok időbeli összehasonlítását, a fejlődés nyomon követését.

Összegzés A szakirodalom tanulmányozása alapján kiderült, hogy mennyire összetett a vizsgált terület. A cikk terjedelmi okokból ennek csak egyetlen vetületét tekinti át. További vizsgálatokat igényel más szervezetek (pl. ENSZ, Világbank) e-közigazgatással kapcsolatos felméréseinek áttekintése, valamint a

44



mutatók statisztikai kiértékelésének, az összetett mutatók képzésének, valamint a teljesítményértékelés egyéb vetületének módszerei. A kutatás során először arra kerestem a választ, hogyan mérhető a közigazgatás teljesítménye. Ehhez az e-közigazgatás teljesítménymérésének alapvető módszereit és mutatóit tekintettem át az európai stratégiák tükrében. Megállapítottam, hogy a jellemzően használt benchmarkingmódszernek vannak előnyei és hátrányai is. A módszer jól használható a tagállamok összehasonlítására, a legjobb gyakorlat kimutatására. Hátránya, hogy elsősorban a mennyiségi ismérveket vizsgálja, és nem veszi figyelembe az eltérő megoldásokat. A teljesítményértékelés javítása céljából az indikátorok az évek során folyamatosan fejlődtek, bővültek finomítva a szolgáltatások elérhetőségi szintjét. 2006-ban felvetődött a paradigmaváltás gondolata és egy új mérési modell lehetősége. A felmérésekben egyre több adat tükrözte a minőséget, a szolgáltatások használhatóságát, a megújított stratégiai célkitűzéseket. Bevezetésre kerültek a felhasználói élmény mutatói, és előtérbe került az eseményekhez igazodó szolgáltatási lehetőségek vizsgálata. Paradigmaváltás 2010 óta tapasztalható. A hangsúly áthelyeződött a felhasználóvezérelt, több tagállamra kiterjedő közszolgáltatásokra, erősítve az átláthatóságot, a részvételt és az elszámoltathatóságot. A mérési folyamat ennek megfelelően fejlesztendő tovább, figyelembe véve a nyílt és átlátható közigazgatás követelményeit, az életesemények vizsgálatainak tapasztalatait. A továbblépés iránya már felismerhető: • a kínálatoldal helyett a keresletoldalt kell vizsgálni; • nem meghatározott szolgáltatásokat, hanem adott életeseményhez kapcsolódó folyamatokat kell vizsgálni; • a front-office-oldal mellett a back-office-oldal vizsgálata is szükséges; • a vizsgálatoknál a minőségi oldalhoz igazodó mérések szükségesek; • törekedni kell az országspecifikus jellemzők figyelembevételére.

Felhasznált irodalom [1] CAPGEMINI ERNST & YOUNG: Web-based Survey on Electronic Public Services. Results of the first measurement: October 2001. Brussels: European Commission, DG Information Society, 2001. [2] CAPGEMINI ERNST & YOUNG: Web-based Survey on Electronic Public Services. Results of the second measurement: April 2002. Brussels: European Commission, DG Information Society, 2002. [3] CAPGEMINI ERNST & YOUNG: Web-based Survey on Electronic Public Services. Results of the third measurement: October 2002. Brussels: European Commission DG Information Society, 2002. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 39–46.

45


[4] CAPGEMINI ERNST & YOUNG: Online Availability of Public Services: How does Europe Progress? Web-based Survey on Electronic Public Services. Report of the fourth measurement: October 2003. Brussels: European Commission, DG Information Society, 2004. [5] CAPGEMINI ERNST & YOUNG: Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Web-based Survey on Electronic Public Services. Report of the fifth measurement: October 2004. Brussels: European Commission, DG for Information and Media, 2005. [6] CAPGEMINI ERNST & YOUNG: Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Web-based Survey on Electronic Public Services. Report of the sixth measurement: June 2006. Brussels: European Commission DG for Information and Media, 2006. [7] CAPGEMINI ERNST & YOUNG: The User Challenge Benchmarking the Supply of Online Public Services. Seventh measurement: September 2007. Brussels: European Commission, DG for Information and Media, 2007. [8] CAPGEMINI et al.: Smarter, Faster, Better eGovernment. Eighth Benchmark Measurement: November 2009. Brussels: European Commission, DG for Information and Media, 2009. [9] CAPGEMINI et al.: Digitizing Public Services in Europe: Putting Ambition into Action. Ninth Benchmark Measurement: December 2010. Brussels: European Commission, DG for Information and Media, 2010. [10] CAPGEMINI et al.: Public Services Online ‘Digital by Default or by Detour?’ Assessing User Centric eGovernment Performance in Europe – eGovernment Benchmark 2012. Brussels: European Commission, DG for Information and Media, Luxembourg, 2012. [11] CAPGEMINI et al.: Delivering on the European Advantage? ’How European Governments can and should Benefit from Innovative Public Services’ – eGovernment Benchmark. Brussels: European Commission, DG for Information and Media, Luxembourg, 2014.

46


SŐREG Krisztina

A MAGYAR FELSŐOKTATÁS VERSENYKÉPESSÉGI TÉNYEZŐI A 2010–2011-ES REFORM ELŐTT ÉS UTÁN

FACTORS OF COMPETITIVENESS OF THE HUNGARIAN HIGHER EDUCATION BEFORE AND AFTER THE REFORM OF 2010–2011 E tanulmány vizsgálatának tárgya a hazai felsőoktatás minőségi és hatékonysági mutatóinak elemzése egészen az 1990-es évektől kezdve, valamint az állam szerepvállalása a 2010–11-es felsőoktatási reform előtt és azt követően. Továbbá a dolgozat keretében komparatív módszertan segítségével összevetésre kerülnek a magyarországi, valamint néhány, a miénkéhez hasonló fejlődési pályát bejárt posztszocialista európai ország felsőoktatási jellemzői. Vajon beszélhetünk-e túlképzésről, és ez milyen hatásokat indukál? Milyen korreláció figyelhető meg a hallgatói mobilitás és az egy főre jutó GDP között? Érdekes kérdés, hogy valójában a fiatalok hány százaléka szeretne bekerülni a felsőoktatásba, és ennek kapcsán megfigyelni, hogy ez a túljelentkezési aránnyal milyen összefüggést mutat.

The main aim of this study is to analyze the qualitative and efficiency indicators of the Hungarian higher education system since 1990 and also the role of the state in this sphere before and after the reform of 2010–2011. Additionally, some relevant features concerning higher education will be investigated within the scope of comparative analysis in the case of Hungary as well as some other post-socialist European countries which have produced similar economic development. Is overeducation a current phenomenon nowadays? If yes, what effects does it have on society? What kind of correlation can be noticed between student mobility and the GDP per capita? What is the percentage of young people who would actually like to be admitted to universities or colleges and how does it influence the overapplication rate?

Kulcsszavak: versenyképesség, felsőoktatás, túlképzés, hallgatói mobilitás, munkanélküliség

Keywords: competitiveness, higher education, overeducation, student mobility, unemployment


47

SŐREG Krisztina • A MAGYAR FELSŐOKTATÁS VERSENYKÉPESSÉGI TÉNYEZŐI...

Bevezetés Kétségtelen, hogy Magyarország felsőoktatási rendszere markáns változások színhelyévé vált a legutóbbi években. A 2012 szeptemberétől hatályban lévő új felsőoktatási törvény, a 2011. évi CCIV. törvény (Nftv.) [1] egyik legfőbb célkitűzése, hogy egyrészt hozzájáruljon a „felsőoktatás színvonalának emeléséhez”, másrészt kiemelt feladatának tekinti a „versenyképes tudás átadásához és megszerzéséhez szükséges feltételrendszer” kialakítását, végül, de nem utolsósorban pedig a zavartalan működést biztosító finanszírozás megteremtését. E tanulmány elsősorban a feljebb vázolt első két cél, tehát az oktatás minőségének javítása, valamint annak versenyképessége kérdéskörében vizsgálódik. Hazánk felsőoktatási sajátosságai összevetésre kerülnek a hozzánk hasonló gazdasági pályát bejárt szomszédos posztszovjet országok statisztikai mutatóival. A piacgazdaságra való áttérés és az Európai Unióhoz való közeledés olyan feltételeket teremtett, hogy szükségessé vált az itthoni felsőoktatás teljes mértékű átszervezése a hatékonyság, átláthatóság és eredményesség érdekében. A bolognai típusú képzési rendszerre történő átállás első éveiben a 18 éves korosztály közel 70 százaléka jelentkezett alap, nappali tagozatos képzésre, azonban 2014-re utóbbi arány 55%-ra esett vissza egyrészt a külföldön továbbtanulni vágyók, másrészt az egyre kevesebb államilag támogatott képzési helyek elérhetősége, harmadrészt pedig demográfiai okokból eredően. [11] Kétségtelen, hogy az áruk, szolgáltatások, személyek és a tőke szabad áramlása kitárta Európa kapuit a magyar fiatalok előtt, akik mind tanulmányi, mind pedig álláskeresési céllal egyre nagyobb arányban tudnak külföldre látogatni, tanulmányokat folytatni, illetve elhelyezkedni. A továbbiakban konkrét példákon keresztül tekintjük át, hogy az új felsőoktatási törvény keretein belül bevezetett változások, egyes képzési területeken az államilag finanszírozott férőhelyek számának csökkentése, másutt növelése, illetve a felvételi ponthatárok milyen trendeket mutatnak egy-egy, elemzésünk szempontjából releváns képzési területen. Vajon a 2011-es felsőoktatási reformcsomag bevezetése utáni első három évben milyen tendenciák körvonalazódtak az egyes intézmények, képzések, oktatók és hallgatók szemszögéből? A változások hatására milyen preferenciák figyelhetők meg a különböző képzési területek, szakok esetében? Megéri-e Magyarországon egy, esetleg később több diplomát is szerezni? Beszélhetünk-e tömegképzésről a magyar felsőoktatás tekintetében, és melyek lehetnek az utóbbi jelenség fő gazdasági, különösképpen pedig munkaerőpiaci következményei?

48



Helyzetkép – A magyar felsőoktatás legfőbb gazdasági-társadalmi jellemzői Annak érdekében, hogy a felsőoktatásban megfigyelhető folyamatokat hatékonyan elemezni tudjuk, először is elengedhetetlen Magyarország demográfiai helyzetének áttekintése. 1999 után a 20–24 évesek aránya a teljes népességen belül elkezdett visszaesni, és megközelítette az 1990-es évek eleji szintet. [10] Az 1990 utáni növekedés a demográfiai hullámmal (1970-es évek közepére jellemző magas születési szám) magyarázható. Ennek kapcsán az is megfigyelhető (1. grafikon), hogy az egyetemek, főiskolák nappali tagozatára jelentkezett és felvett hallgatók száma az 1990-éhez képest nagymértékben nőtt, többek között az előbb említett demográfiai hullám, valamint a keretszámok egyidejű bővítése miatt.

1. grafikon. A felsőoktatási intézményekbe jelentkezett és felvett hallgatók száma (1990–2013). (Forrás: Központi Statisztikai Hivatal [KSH] STADAT – Egyetemek, főiskolák nappali képzésére jelentkezettek és felvettek [5] alapján, saját grafikon.)

A 2. grafikon szerint úgy tűnik, hogy a túljelentkezési arány csökken (1990ben 2,78-szoros, míg 2013-ban 1,32-szeres volt), ám könnyen kiszámítható, hogy például 2010-ben a 18 évesek 80%-a szeretett volna továbbtanulni. [10] Érdekességként lehet említeni az érettségizési és továbbtanulási arány közötti erős, munkaerőpiaci okokra visszavezethető kapcsolatot: hazánk mellett például Észtországban is azokban a térségekben lehet megfigyelni a TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 47–61.

49


már leérettségizett diákok magasabb továbbtanulási hajlandóságát, ahol nagyobb munkanélküliségi ráta tapasztalható. [3]

2. grafikon. Felvételi túljelentkezési arány 1990 és 2013 között (%). (Forrás: Központi Statisztikai Hivatal [KSH] STADAT – Egyetemek, főiskolák nappali képzésére jelentkezettek és felvettek [12] alapján, saját grafikon.)

Az előbb felsorakoztatott magyar adatok után célszerű egy rövid térségi összehasonlítás [13] keretében tanulmányozni a felsőoktatási intézményekbe történő bekerülési arányt a 18–23 éves népesség körében (1. táblázat) néhány hozzánk hasonló gazdasági pályát bejárt posztszovjet állam esetében: 1. táblázat. A felsőoktatási beiratkozási arány az egyes országokban %-ban (1998–2008). (Forrás: a Világbank adatai alapján saját táblázat – World Development Indicators. [15])

ÁTLAGOSNÁL MAGASABB Szlovénia Lettország

1998–2008 ÁTLAGOSNÁL közötti átlag ALACSONYABB országonként 68,8 Magyarország 65,0 Bulgária

1998–2008 közötti átlag országonként 51,0 44,4

Litvánia

63,4

Csehország

39,8

Ukrajna

61,2

Románia

38,5

Észtország

60,5

Horvátország

38,4

Belorusszia

59,9

Szlovákia

36,4

Lengyelország

57,7

Macedónia

27,9

50



A legkisebb arány Macedóniában figyelhető meg (27,9%), tehát körülbelül minden harmadik-negyedik fiatal volt beiratkozva felsőoktatási intézménybe. A legnagyobb arány pedig Szlovéniában tapasztalható (68,8%), amely a régió egyik legfejlettebb országának számít. Magyarország esetében a beiratkozási arány 51%, amely régiós összehasonlításban nem kiugró érték. Érdekesség, hogy a beiratkozási arány a három balti országban, valamint Lengyelországban, Ukrajnában és Belorussziában is, tehát a kelet-közép-európai régió északabbi országaiban egyaránt magasnak mondható, míg a délkelet-európai és balkáni fekvésű országokban többnyire alacsony. Ami a hallgatói mobilitást illeti, a 2004 után hazánkban továbbtanulók jelentős része határon túli magyar volt a szomszédos országok valamelyikéből (legnagyobbrészt román, szerb, ukrán vagy szlovák állampolgárok). A magyarországi születésű hallgatók külföldi mobilitása európai összehasonlításban kifejezetten alacsonynak számít, hiszen a 2012– 13-as Erasmus-statisztikák [6] szerint a felsőoktatásban tanulók alig több mint 1%-a engedhette meg magának, hogy külföldi tanulmányokat folytathasson – itt valószínűleg anyagi korlátok játszanak közre elsősorban. Hiszen éppen emiatt igaz, hogy a hallgatói mobilitás és az egy főre jutó GDP között erős korreláció áll fenn.

A 2011-es felsőoktatási reform hatásai A 2011. évi CCIV. törvény előkészítése során tanulmányunk szemszögéből vizsgálódva alapvetően két célkitűzést érdemes kiemelni. Először is, hogy az új felsőoktatási törvény abból a megfontolásból készült, hogy a felsőoktatási kibocsátást, tehát a megszerzett oklevelek mennyiségét és minőségét elsődlegesen a munkaerőpiaci igényekkel kell összhangba hozni. [1] Ezzel magyarázható tehát a közgazdasági és jogi terület állami finanszírozásának csökkentéséről szóló kormányzati döntés. Másrészről a 2011-es reform a hatékonyság fokozására irányult a működési költségek csökkentése, a hallgatói lemorzsolódás visszaszorítása, valamint a képzési idő rövidítése révén.1 Magyarországon a felsőoktatási intézményekben (bizonyos szakokon) számottevő túlképzés figyelhető meg. Ez azt jelenti, hogy egyre több olyan pályakezdő kerül ki a munkaerőpiacra, aki munkaköre betöltéséhez a szükségesnél magasabb végzettséggel vagy akár egynél több diplomával rendel1 Egyes képzési területeken a 2006-os bevezetés után 2011-ben eltörlésre került a bolognai típusú osztott képzési rendszer. Például a pedagógusképzés esetében a kötelező szakmai gyakorlatot is beépítették az 5 éves egyetemi képzésbe, így a képzés és gyakorlatszerzés ideje is rövidebb lett. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 47–61.

51


kezik. A jelenség következménye, hogy kevesebben tudnak végzettségüknek megfelelő állást betölteni, sőt, egyre több pályaelhagyóval (vagy akár a felsőfokú tanulmányok folytatása közben szakot váltó hallgatóval) kell számolni. Kimutatható, hogy napjainkban a friss diplomás jogászok több mint 12%-a elhagyja a jogi pályát. [14] Továbbá az egyre kiéleződő verseny szükségszerűen lejjebb viszi a megszerzett diplomák munkaerőpiaci értékét, valamint csökkenő bérhozamokat idéz elő. Nagyon óvatosnak kell lennünk azzal a kijelentéssel, hogy a magasabb (felsőfokú) végzettség magasabb fizetéssel is jár, illetve hogy az egyre szélesebb rétegek számára elérhető diploma megszerzése az adott ország társadalmának magasabb fejlettségéhez vezetne. Sajnos be kell látni, hogy egy ponton túl az alacsonyabb felvételi pontszámok, az egyre kevésbé szigorú tanulmányi követelmények, valamint ennek következményeként az egyre könnyebben megszerezhető felsőfokú oklevél a pályakezdők körében kedvezőtlen folyamathoz vezet. A diplomások egyre inkább felsőfokú végzettséget nem igénylő munkakörben helyezkednek el, a munkaerő-túlkínálat pedig az oklevéllel nem rendelkező fiatalok magas munkanélküliségében ölt testet, hiszen a diplomások őket szorítják ki a munkaerőpiacról. Ezzel együtt természetesen egyre több a pályaelhagyó, alkalmi munkát vállaló vagy külföldre kivándorló fiatal. Mindezen megállapítások többé-kevésbé az Európai Unió elsősorban fejlettebb országaira is érvényesek, hiszen a fiatal korosztály munkanélkülisége ezen államokban emelkedett leginkább: gondoljunk csak a személyek szabad áramlásának betudható munkaerő-áramlásra a kevésbé fejlett térségekből a fejlettebb gazdaságokba. [2] Hazánkban a gazdaságtudományok területén 2011-ről 2012-re az államilag támogatott férőhelyek száma 28 ezerről 8 ezerre csökkent. A jogi képzési területen pedig szintén a 2012. év bizonyult a legkiugróbbnak, hiszen 11 339 helyett csak 2598-an kezdhették meg államilag finanszírozott hallgatóként az új tanévet. [5] Az állami forráskivonás ezenkívül még a bölcsész-, társadalomtudományi és agrárterületeken is számottevő volt. Ezzel párhuzamosan a műszaki területen létszámnövelésre törekedtek, ám a 2014-es felvételi adatokat elemezve észrevehetjük, hogy még csökkentett bekerülési pontszámok mellett sem volt több jelentkező a mérnöki szakokra. Sőt, 2011-től kezdve jól látható csökkenés indult meg a műszaki képzést első helyen megjelölő felvételizők számában, miközben a kevésbé támogatott jogi-közgazdasági szakokra továbbra is sokan jelentkeznek még akár költségtérítés, diákhitel vállalása árán is. Ezek alapján arra lehet következtetni, hogy a fiatalok szakválasztási preferenciáit elsősorban nem az államilag finanszírozott férőhelyek száma határozza meg. A jogi és gazdasági képzésre való bekerüléshez szükséges pontszámok drasztikus növekedése és az államilag finanszírozott férőhelyek számának

52



jelentős csökkenése után azt lehet kiemelni, hogy ugyan 2011-ről 2012-re jelentősen csökkent a gazdasági és jogtudományi képzésre jelentkezők száma, azonban még így is meghaladja a műszaki terület iránt érdeklődők számát. (3/a. grafikon) Ami az állami képzésre vonatkozó túljelentkezési arányt illeti, a gazdasági szakoknál 2012-ben ez a lecsökkenő férőhelyek nyomán több mint hatszoros értéket ért el, míg a jogtudományok esetében 2013-ban egy állami helyre több mint 14 fő jelentkezett. (3/b. grafikon) E számok tükrében egyértelműen kijelenthető, hogy az utóbbi két képzésterület a reformlépések után is töretlen népszerűségnek örvend a továbbtanulni kívánó fiatalok körében. Azonban a műszaki képzésekről ez nem mondható el: az elmúlt 7 éves időszakot elnézve a túljelentkezési ráta átlaga csupán 1,45, ami az egyre alacsonyabb felvételi ponthatárok mellett azt mutatja, hogy a több férőhely nem párosul a műszaki tudományterület iránt érdeklődő fiatalok számának emelkedésével. [5] Mindhárom általunk vizsgált tudományterület – műszaki, jogi, közgazdasági – esetében a főváros legjelentősebb intézményeire való bejutáshoz szükséges felvételi pontok alapján éves átlagpontszámok kalkulálására került sor e tanulmány készítése közben. (3/c. grafikon) Az államilag finanszírozott gazdasági és jogi képzésekre 2011 előtt sem volt egyszerű bejutni, viszont 2012-től átlagosan 453 pont kellett ahhoz, hogy egy jól tanuló diák állami képzés keretein belül kezdhesse meg jogi tanulmányait. 2014-ben a budapesti gazdasági szakokon állami képzésen átlagosan 443,9 pontra volt szükség a sikeres felvételihez. Ezzel szemben a műszaki képzések tekintetében azt láthatjuk, hogy 2011-et követően már átlagosan 366 ponttal be lehetett kerülni a BME valamely államilag finanszírozott műszaki (pl. gépész-, építész-, villamosmérnöki) képzésére, [5] mely már közepes szintű tanulók számára is elérhető. Felmerül a kérdés, hogy egy ilyen magas szakmai hozzáadott értéket, precizitást és professzionalitást igénylő terület, mint a mérnöki szakma – esetében mennyire célszerű ilyen mértékben leszállítani a bejutási követelményeket, miközben célunk, hogy kiváló szakembereket képezzünk a magyar gazdaság és társadalom számára? Az egyre alacsonyabbra vitt elvárások valóban a hatékonyabb felsőoktatás felé vezető utat szolgálják? Ehhez ráadásul az is hozzátartozik, hogy a könnyű bejutás ellenére mégsem indult meg az előzetesen elvárt létszámemelkedés a műszaki szakokon, továbbra is sokan a gazdasági-jogi orientáltságú képzések mellett teszik le a voksukat annak ellenére is, hogy csekély esélyük mutatkozik az állami képzésre való bekerüléshez szükséges ponthatár elérésére. Azonban a tömegessé váló egyetemi és főiskolai képzések externális hatásai mellett számolnunk kell azzal a folyamattal is, hogy állami szinten egyre kevesebbet költünk költségvetési kiadásainkból mind a közép-, mind TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 47–61.

53


3. grafikon. Felvételi statisztikák: jelentkezők száma, túljelentkezés, ponthatárok. (Forrás: Educatio Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft. [5] adatai alapján, saját grafikon.)

54



pedig a felsőfokú oktatásra. Példának okán az államháztartás felsőoktatási kiadásai 2012-ben csupán a GDP 0,9%-át érték el, míg korábban ennél magasabbak voltak. [4] 2012-ben a költségvetés összes oktatási kiadásaiból 21% jutott felsőoktatási célokra, ahogy a 4. grafikonon is láthatjuk.

4. grafikon. A költségvetés oktatási kiadásainak alakulása (2012). (Forrás: KSH Statisztikai Tükör. [9])

Az Oktatási Évkönyv kimutatásaiból az is világosan kiderül, hogy a felsőoktatás mellett a középszintű oktatás a másik olyan terület, melynek esetében a finanszírozás csökkenő tendenciát mutat. Míg az 1990-es évek közepén még a bruttó hazai termék 4,1%-a jutott e szegmensnek, addig 2012-re már csak 2,9%-ról beszélhetünk. [4] A majdnem két évtizeden át tartó csökkenés következtében sajnálatos módon a hazai középfokú oktatás is egyre kevésbé mondható nemzetközi szinten versenyképesnek, ami azért jelent komoly gondot, mert megfelelő középfokú oktatás hiányában a munkaadók egyre inkább csak a diplomások jelentkezését várják a meghirdetett álláshelyekre, középfokú végzettséggel annak leértékelődése miatt egyre nehezebben megy az elhelyezkedés. Emiatt a fiatalok nagyobb arányban akarnak továbbtanulni, ami túlképzéshez, diplomahalmozáshoz vezet, és a megnövekvő hallgatói létszám alacsony finanszírozással párosulva egyre nagyobb terhet ró a felsőoktatás rendszerére. Miért éri meg többet költeni a felsőoktatásra? Az államháztartás számára mindenekelőtt azért, mert egy magasabban kvalifikált személy várhatóan termelékenyebb lesz, magasabb fizetéshez jut, ezáltal pedig nagyobb mértékű adót tud áramoltatni a költségvetés felé. [8] Természetesen hasonló kijelentés lenne igaz a középfokú oktatásra, mindenekelőtt egy színvonalas szakközépiskolai rendszerre is. A közoktatás, tehát az alap- és középfokú képzési szint óriási jelentőségét támasztja alá, TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 47–61.

55


hogy az utóbbira fordított kiadások és az egy főre eső GDP között erősebb kapcsolat tapasztalható, mint a felsőoktatási kiadások és a GDP/fő viszonylatában. [8] Be kell látnunk, hogy a felsőfokú képzéseket választó fiataloknak egyszerűen nincsen alternatív lehetősége. Egyre több a középfokú végzettségűek körében a munkanélküliek száma, mert kiszorítják őket főiskolai/egyetemi okleveles társaik, viszont ennek következtében egyre több diplomás helyezkedik el olyan munkakörben, amely nem igényelne ilyen magas végzettséget, ráadásul a valóban magas szintű és komplex tudást igénylő pozíciók köre nem tud ennyire gyorsan bővülni. A diplomás munkaerő túlkínálata miatt csökkenő bérek egyre inkább szűkítik a frissdiplomások lehetőségeit, így „a közvetlen létfenntartásnak a tágabb értelemben vett létezés növekvő mértékű feladása az ára.” [2:1381] A sok esetben elbizonytalanodó fiatal már az alapképzés folyamán is szakot vált, de tipikusabb jelenség a főiskolai szintű tanulmányok elvégzése utáni szak- és/vagy intézményváltás. Vajon hazánknak feltétlenül szüksége van-e ennyi mesterdiplomát megszerzett pályakezdőre? A legtöbben azzal érvelnek a további két évnyi tanulás mellett, hogy a mesterdiplomával rendelkezők lényegesen kedvezőbb elhelyezkedési esélyekre és persze magasabb fizetésre is számíthatnak. Ám a valóságban az alap- és mesterszintű oklevelesek fizetése közti különbség közel sem olyan szignifikáns. A túlképzés folyamatát az is tovább tudja erősíteni, hogy napjainkban egyre több meghirdetett pozíciónál elvárás a felsőfokú oklevél megléte még akkor is, ha ez nem lenne feltétlenül szükséges a munkakör ellátásához (pl. adminisztratív jellegű, „back-office”-feladatok teljesítése egy multinacionális vállalatnál). Ennek hatására ismét csak fokozódik a verseny a diplomás pályakezdők körében, így egyre kisebb a középfokú végzettségűek munkaerőpiaci mozgástere. Mire ösztönzik a még tanulmányaikat folytató fiatalokat a különböző állásbörzék vagy munkaerő-közvetítő cégek? „Szerezz minél több képesítést, minél több és magasabb szintű nyelvvizsgát, és emellett még fel kell tudnod mutatni legalább 1-2 év szakmai gyakorlatot, esetleg külföldi tanulmányokat is!” Ám mire a legtöbb hallgató sikeresen teljesíti ezen elvárásokat, azzal szembesül, hogy egyre több ideig tart kikerülni a passzív munkanélküliek táborából. Utóbbi jelenség talán azzal magyarázható, hogy a versenyszférában a főiskolai szintű oklevél (valamint egy felső- vagy középfokú nyelvvizsga) csak egyfajta belépési követelménynek minősül, így racionális megfontolásoktól vezérelve mégiscsak azon potenciális munkavállalókat részesítik majd előnyben, akik kifejezetten ezekkel (és ezenfelül többletképesítéssel nem) rendelkeznek. Érthető a döntésüknek az a része is, hogy így kevesebb munkabért, valamint járulékot kell kitermelni az adott vállalatnak, mint

56



egy legalább kétdiplomás és emellett még 2–3 nyelvvizsgával is rendelkező, „túlképzett és sokba kerülő” dolgozó esetében. Ami pedig a tudás megszerzését illeti, a vállalatspecifikus ismereteket különböző tréningekkel és továbbképzésekkel tudják biztosítani az új alkalmazott részére. Önmagában az iskolai végzettség leendő bérhozama egyáltalán nem választható el a munkáltató és a munkavállaló közti illeszkedéstől. [7] Az elérhető jövedelem emiatt gyorsabban növekszik egy főiskolai oklevéllel rendelkező munkavállaló esetében a cégspecifikus tudás és tapasztalat megszerzésével, mint egy olyan személynél, aki alapszintű diplomája mellé már egy mesterdiplomával is rendelkezik, azonban a szakmai tapasztalat hiánya miatt kevésbé hatékonyan tudja a tevékenységét végezni. A tapasztalat azt mutatja, hogy az ötéves diplomával rendelkező pályakezdő munkavállalók átlagos életkora 24–27 év, miközben egy főiskolai szintű oklevelet jellemzően 21–23 éves korukra sokan már megszereznek. Amennyiben valaki 25 évnél fiatalabb, és eddigi munkaviszonyainak összege nem éri el a két évet, a munkaadó az ilyen személyt jelentős adókedvezménnyel, a bruttó bért terhelő, 27%-os szociális hozzájárulási adó teljes elengedése mellett alkalmazhatja. Nem nehéz belátni, hogy e folyamat oda vezet, hogy az alapdiplomásokat a munkaadók többsége pusztán anyagi okokból előnyben fogja részesíteni. Végül nem feledkezhetünk el néhány válságjelenségről, amelyek már a 2011. évi felsőoktatási reform előtt is utaltak a hazai felsőoktatás túlterhelt jellegére, elsősorban az intézmények képzési színvonalát is veszélyeztetően magas hallgatói létszámra. Köztudott, hogy az alapfokú, BA/BSc- szintű képzés keretein belül megtartott kurzusokon a tananyag gyakran több száz fő, esetenként akár 500nál is több hallgató előtt megtartott előadásokon kerül átadásra. A hallgatói létszámhoz képest kevés oktató nem ad lehetőséget szűkebb létszámú szemináriumok tartására, ez különösen az önállóan nehezebben tanulható, komoly számításokat is magában foglaló szakmai tantárgyak esetén jelent problémát. Az 5. grafikonon jól látható, hogy az 1990-es évek óta nagymértékű növekedésnek indult az egy oktatóra jutó hallgatók száma: a rendszerváltás korabeli 6 főről a 2006/2007-es tanévre 19 körülire növekedett és azóta is tartósan magas maradt ez a mutató. [10] A nagy létszám óriási terhet ró a főiskolai és egyetemi oktatókra, és megnehezíti a szakmai tudás megfelelő átadását. Feltehetően az egyre növekvő hallgatói létszám, különösen pedig az egy oktatóra eső hallgatók számának emelkedése állhat az egyetemek és főiskolák körül napjainkban gomba módjára szaporodó magánkonzultációs vállalkozások sikere mögött, melyek elsősorban kiscsoportos, 20–40 fős felkészítő órák keretében, természetesen profitszerzési céllal próbálják a számonkéréTÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 47–61.

57


5. grafikon. Egy oktatóra jutó hallgatók száma. (Forrás: Központi Statisztikai Hivatal [KSH] STADAT – Felsőfokú oktatás. [13])

sek szintjére felzárkóztatni azon hallgatókat, akik segítségre szorulnak egyegy nehezebben elsajátítható tantárgy terén. Budapesten több olyan vállalkozó is akad, aki ilyen típusú és célú tevékenysége ellátására társas vállalkozást hozott létre, gazdasági társaságot alapított. Úgy tűnik, a felsőoktatási rendszer túlterhelt működése odáig vezet, hogy számos hallgató inkább a magánoktatás által kínált megoldást választja a zárthelyikre és vizsgákra való készülés, de akár a szakdolgozat elkészítése során is, mert tisztában van a főiskola vagy egyetem korlátozott oktatási kapacitásával. Tehát ott, ahol a közfeladatok, például a felsőoktatás ellátásában hiányosságok lépnek fel, a keletkező piaci réseket a magánszektor szereplői igyekeznek kitölteni.

Összegzés Egy ország versenyképességének alapjait egyrészt a gazdasági, másrészt a társadalmi fejlődési potenciál képezi. Kétségtelen, hogy mindkét esetben kulcsfontosságú tényező a jól képzett, megfelelően motivált és magas termelékenységű munkaerőbázis megléte. Ehhez elengedhetetlen a hatékonyan működő, megfelelően finanszírozott és fenntartható köz- és felsőoktatási rendszer kiépítése. A 2011. évi CCIV. törvény (Nftv.) [1] elsődleges célja volt a felsőoktatás színvonalának emelése, melynek érdekében különböző reformintézkedések

58



keretében a felsőoktatási rendszer belső struktúrájának átalakítása kezdődött meg, többek között a továbbtanulási preferenciák megváltoztatásán, a műszaki-természettudományi képzések előtérbe helyezésén keresztül. Azonban ahhoz, hogy hazánk nemzetközi szinten is versenyképes humán erőforrásokkal rendelkezzen, első körben az oktatásra fordított államháztartási kiadások nagymértékű növelésére és hatékony elköltésére lenne szükség. E többletkiadást célszerű lenne mindenekelőtt a középfokú oktatás, valamint ezen belül különösen a szakképzés fejlesztésére fordítani annak érdekében, hogy az újból valódi alternatívát felkínáló középfokú szakképzés tehermentesítse magát a felsőoktatási rendszert. Mint már láthattuk, 2010-ben a 18 éves korosztály több mint 80%-a kívánt továbbtanulni kifejezetten a felsőoktatásban. Azonban napjainkban Magyarországon nincsen annyi magas végzettséget és komplex tudást igénylő munkahely, amely ennyi diplomás munkavállalót képes lenne befogadni. E folyamat egyik következménye, hogy a kiszorító hatás révén a középfokú végzettségűek körében egyre növekvő munkanélküliségi rátával kell szembenéznünk, másrészt pedig pontosan emiatt is választja ennyi fiatal a kivándorlást. Az is valószínűsíthető, hogy aki a költségtérítéses képzés mellett dönt, magasabb fizetés reményében szívesebben próbálkozik egy másik európai uniós tagállam munkaerőpiacán, hiszen köztudott, hogy a magyar diplomás pályakezdők nyugat-európai összehasonlításban mennyire alacsony jövedelemhez jutnak. Érdemes lenne belátnunk azt is, hogy a felsőoktatási rendszer szerkezetének megreformálása nem feltétlenül okozza a leendő hallgatók képzési területekre vonatkozó preferenciáinak lényeges megváltozását, ahogy ez Educatio Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft. (felvi.hu) jelentkezési statisztikáiból [5] is kiderül. Amennyiben mégis ez a cél, hiszen társadalmunknak valóban szüksége lenne több műszaki, természettudományi és informatikai végzettségű tehetséges szakemberre, úgy azt talán hatékonyabban érhetnénk el a középfokú oktatás fejlesztésével – ugyanis ez az a szint, ahol első körben hoznak döntést a fiatalok továbbtanulásuk irányáról. A műszaki terület népszerűsége hatékonyan növelhető lenne a természettudományi tárgyak oktatásának előtérbe helyezésével, ilyen orientáltságú közép- és szakközépiskolák létesítésével. Amely területeken túlképzés tapasztalható, különösen a munkaerőpiacra belépő fiatalok körében, ott szükségszerűen maga után vonja egyrészről a középfokú végzettségűek munkanélküliségének növekedését, másrészt a felsőfokú oklevelet szerző munkavállalók végzettségüknél alacsonyabb szinten való tömeges elhelyezkedését. Egyes diplomások azonban nem elégszenek meg az egyszerűbb munkakörök betöltésével, ezért ha adott időn belül nem tudnak elhelyezkedni, gyakran egy újabb képzésre történő beiratkozás melTÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 47–61.

59


lett döntenek. Önáltatás lenne azt állítani, hogy a felsőfokú végzettséggel rendelkezők munkanélküliségi rátája a legkisebb, és még több diplomásra van szükség, hiszen a túlképzés miatti munkanélküliség elsősorban a munkaerőpiacról kiszoruló nem felsőfokú végzettségűek körében jelentkezik. Ezek ismeretében a mindenkori kormányzatnak kiemelt célként lenne érdemes kezelni a középfokú végzettséggel rendelkező munkavállalók, szakmunkások foglalkoztatását. Akár a munkaviszonyt terhelő adókra igénybe vehető kedvezmények, céltámogatások bevezetésével is növelhető lenne a nem diplomás munkavállalók foglalkoztatása. Hosszú távon pedig a középfokú szakképesítések ismételten perspektívát jelentenének a fiatalok számára, így ezzel a felsőoktatási rendszer túlterheltsége is csökkenne.

Felhasznált irodalom [1] 2011. évi CCIV. törvény a nemzeti felsőoktatásról. http://net.jogtar.hu/jr/gen/ hjegy_doc.cgi?docid=A1100204.TV (A letöltés dátuma: 2014. 09. 29.) [2] ARTNER A.: A fiatalok munkanélküliségének kérdéséhez Európa példáján keresztül. Közgazdasági Szemle, LX (2013), 1370–1390. [3] BERDE É., PETRÓ K.: A munkanélküliség paradoxonja. Statisztikai Szemle, 79 7 (2000), 521–535. [4] CSÉCSINÉ MÁRIÁS E., HAGYMÁSY T., KÖNYVESI T. (szerk.): Statisztikai Tájékoztató. Oktatási Évkönyv. Budapest: Emberi Erőforrások Minisztériuma, Statisztikai Osztály, 2013. [5] EDUCATIO TÁRSADALMI SZOLGÁLTATÓ NONPROFIT KFT.: Elmúlt évek statisztikái. Felvi.hu, 2014. www.felvi.hu/felveteli/ponthatarok_rangsorok/elmult_ evek (A letöltés dátuma: 2014. 09. 29.) [6] EUROPEAN COMMISSION: Erasmus statistics from 2012–2013. Number of Out-bond Students by Country (Studies and Placement). http://ec.europa.eu/education/library/statistics/ay-12-13/annex-1_en.pdf (A letöltés dátuma: 2014. 10. 05.) [7] GALASI P.: Túlképzés, alulképzés és bérhozam a magyar munkaerőpiacon 1994– 2002. Közgazdasági Szemle, LI 5 (2004), 449–471. [8] HARSÁNYI G., VINCZE Sz.: A magyar felsőoktatás néhány jellemzője nemzetközi tükörben. Pénzügyi Szemle, 57 2 (2012), 226–245. [9] KSH: Statisztikai Tükör, 39 (2014), 1–4. www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/oktat/oktatas1314.pdf (A letöltés dátuma: 2014. 09. 05.) [10] KSH: STADAT – Oktatásra vonatkozó idősorok. Budapest: KSH, 2014. www.ksh. hu/docs/hun/xstadat/xstadat_hosszu/h_wdsi001a.html (A letöltés dátuma: 2014. 09. 17.) [11] KSH: Interaktív korfák. Magyarország népességének száma nemek és életkor szerint. Budapest: KSH, 2014. www.ksh.hu/interaktiv/korfak/orszag.html (A letöltés dátuma: 2014. 10. 05.)

60



[12] KSH: STADAT – Egyetemek, főiskolák nappali képzésére jelentkezettek és felvettek. Budapest: KSH, 2014. www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_eves/i_zoi006.html (A letöltés dátuma: 2014. 09. 17.) [13] KSH: STADAT – Felsőfokú oktatás. Budapest: KSH, 2014. www.ksh.hu/docs/ hun/xstadat/xstadat_eves/i_zoi007a.html (A letöltés dátuma: 2014. 09. 17.) [14] SEREG A.: Pályaelhagyó jogászok. Jogi Fórum, 2014. 05. 12. http://jogiforum.hu/ hirek/31769 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 05.) [15] THE WORLD BANK: World Development Indicators. (Online Edition) 2013. http:// data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators (A letöltés dátuma: 2014. 10. 09. 17.)


61

SZABÓ Ildikó

A FELTÉTELES ADÓMEGÁLLAPÍTÁS JOGINTÉZMÉNYE ÉS CÉLJA

THE BODY OF LAW OF THE CONDITIONAL TAX ASSESSMENT AND ITS PURPOSE Magyarországon a feltételes adómegállapítás jogintézménye 1996. január 1-jével kerül bevezetésre, és a miniszteri indokolás szerint ennek célja a nemzetgazdasági beruházások ösztönzése. Jelen tanulmány keretében azt vizsgálom, hogy ezt a célt a jogintézmény elérte-e, ehhez áttekintem a beruházások alakulását 1996 és 2014 között. A beruházásösztönzést szolgáló intézkedések változásában a feltételes adómegállapítás helyét kerestem, azaz hogy az 1996. január 1-jei jogintézmény bevezetése hogyan illeszkedik a beruházásösztönző kormányzati intézkedések közé. Emellett a feltételes adómegállapítás jogintézményének fejlődésével párhuzamosan áttekintem a beruházásösztönzés változásait. A tanulmány zárásaként levonhatóvá válik a következtetés, hogy a feltételes adómegállapítás eredeti célját megvalósította-e.

The Advance Tax Ruling was introduced in Hungary at 1th January 1996, according to the Minister’s reasoning the aim of this legal instrument is investment promoting. In this study I want to examine that this aim had fulfilled or not between 1996 and 2014. I’m looking for the role of the advance tax ruling in the investment measures, and how these measures had changed in the toolbar of the Hungarian Governments. So I examine the advance tax ruling and the investment promoting together in global aspect, too. At the end of this study I would like to state that the advance tax ruling had fulfilled own aim or not.

Kulcsszavak: feltételes adómegállapítás, adóigazgatás, beruházás, jogbiztonság

Keywords: advance tax ruling, tax administration, investment, legal stability


63

SZABÓ Ildikó • A FELTÉTELES ADÓMEGÁLLAPÍTÁS JOGINTÉZMÉNYE ÉS CÉLJA

Bevezetés A tanulmány célja a feltételes adómegállapítás bevezetéséhez kapcsolódó gazdasági célok kutatása, azaz hogy milyen okok vezettek ahhoz, hogy a jogintézmény bevezetésére sor került. Ennek keretén belül a nagyobb hangsúly a magyar tapasztalatokra irányul, és csupán kitekintő jelleggel mutatom be a nemzetközi gyakorlatot.

A Feltételes adómegállapítás célja Az 1996. január 1-jével bevezetett feltételes adómegállapítás célja a miniszteri indokolás szerint, hogy az adózó által előadott tényállást az adópolitikáért felelős miniszter hatáskörében kiadmányozott közigazgatási döntésben minősítse, és a hozzá kapcsolódó adókötelezettségeket és azok hiányát megállapítsa a hatályos jogszabályi rendelkezések figyelembevételével. A kiadmányozott döntés egy esetleges beruházás számára kedvező környezetet teremt, hiszen a beruházást érintő későbbi adóellenőrzés során az adóhatóság a beruházás adójogi minősítésétől nem térhet el. Ezzel pedig képes azt a beruházásösztönző szerepet ellátni, amely annak egyik meghatározó szerepe. [1]

A Beruházásösztönzés és a feltételes adómegállapítás jogintézménye A beruházásösztönzés vizsgálatát Magyarországon – részben az Antalóczy Katalin és Sass Magdolna, részben az Erdős Éva által alkalmazott időbeli megosztást követve – négy időszakra osztva vizsgálom. [2] Ezen időszakok elhatárolását az a szempont alapozza meg, hogy a gazdasági környezet és a kormányzati gazdaságpolitika jelentősen más típusú eszközöket használt az alábbiakban bemutatásra kerülő időszakokban. I. időszak (1980–1995): A tőkehiány, privatizáció és nagy volumenű beruházások számára a jogi környezet megteremtése Már 1972-ben megteremtődött annak a lehetősége, hogy Magyarországon a külföldi tőke befektetésére sor kerülhessen, és jellemző volt, hogy a szabályozás folyamatosan liberalizálásra került. [3] A külföldi tőke bevonásának

64



kényszerét jól mutatja be Lentner Csaba, aki szerint „Magyarország [...] az 1980-as évek végére végképp elveszítette a további fejlődés lehetőségeit. A szocialista tervgazdasági rendszer belső erőforrás-tartalékainak kimerülése és a szerkezetátalakításra felvett külföldi hitelek kedvezőtlen felhasználása után, illetve az életszínvonal nem belső jövedelemképződésből való mesterséges fenntartása közepette, a magyar gazdaságpolitika – társadalmi elvárásoknak engedve – továbbra is kereste a gazdasági növekedés és ennek bázisán az életszínvonal emelésének lehetőségeit.” [4] Ilyen lehetőségként jelent meg a privatizáció, amely Sárközy Tamás szerint „a magántulajdon elsődlegességének helyreállítása a rendszerváltozással keletkező új demokráciák »Nyugat« által való elfogadásának alapvető kritériuma volt, ezért a privatizáció a rendszerváltozás döntő elemévé vált a korábbi szocialista országokban.” [5] A hazai privatizációban a külföldi befektetők aránya jelentős volt, és a kis- és középvállalkozás számára nem volt valós lehetőség arra, hogy ebben részt vegyen. [6] Ezt támasztja alá, hogy a magyar privatizáció során közel 20 milliárd dollár értékben fektettek be külföldi működő tőkét Magyarországon. [7] Az ebben az időszakban megvalósuló beruházások egy folyamatosan változó gazdasági és jogi környezettel találták szembe magukat mind a magán, mind a közszféra oldaláról, ezért egyre sürgetőbben jelentkezett az az igény, hogy ezen változtatni kell, illetve a befektetők számára kedvező környezetet indokolt biztosítani a lehető legkisebb költségvetési bevételcsökkenés mellett. II. időszak (1996–2003): Komplex befektetési ösztönzők (normativitás, regionalitás), „puha” befektetést ösztönző eszközök 1996-ban új időszak kezdődött Magyarországon a befektetésösztönzés szempontjából, ezt támasztja alá, hogy a befektetésösztönzési rendszer átalakításra került, a normativitás és a regionalitás került előtérbe. [7] Magyarország ebben az időszakban a befektetésösztönzők komplex rendszerét alkalmazta, amely a működő tőke szektorális és regionális elhelyezkedését igyekezett befolyásolni. Az ezt a célt szolgáló egyik új normatív eszköz a feltételes adómegállapítás, és 1996. január 1-jei bevezetésének célja a gazdasági szereplők, befektetők számára annak jelzése volt, hogy kiszámítható jogi, adózási környezet került megteremtésre Magyarországon, [8] ahol az egyes területi fejlesztések szempontjai is megjeleníthetők. Szalavetz Andrea a befektetésösztönzés és területfejlesztés kapcsolatáról – az 1990-es évek közepére vonatkozóan – megállapította, hogy Magyarországon a fejlesztési célok prioritássorrendje az egyes megyékben összefügg a megyék fejlettségi szintjével. A befektetésösztönzés azokon a területeken volt sikeresebb, ahol a gazdasági tevékenység már fejlettebb volt, míg az elmaradottabb megyékTÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 63–69.

65


ben az infrastruktúra és a közlekedési hálózat fejlesztése elsőbbséget élvezett a befektetésösztönzési tevékenységgel szemben. [9] A 2000-es évek első felében az is jellemző volt, hogy az 1980-as évek végétől nyújtott adókedvezmény-konstrukciók jelentős része lejárt, és új adókedvezményeket ekkor már csak a preferált régiókban megvalósított beruházások kaphattak. [10] Ugyanakkor a konkrét fiskális eszközök a befektetésösztönzés tekintetében meghaladottá váltak, és puhább eszközöket alkalmaztak (pl. feltételes adómegállapítás vagy a Széchenyi-terv keretében meghirdetett vállalkozásélénkítő, gazdaságfejlesztési, illetve infrastrukturális programok). [7] A feltételes adómegállapítás ebben az időszakban bontakozott ki, amit az a tény is alátámaszt, hogy az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 80/A. §-a kizárólag négy bekezdésben szabályozott, és ez egészen az adózás rendjére vonatkozó 2003. évi XCII. törvény bevezetéséig változatlan maradt. Ugyanakkor Bánszegi Ádám szerint 2002-ig folyamatosan növekedett a minisztériumhoz beérkező ilyen tárgyú kérelmek száma, ezek mégis csupán egy szűk adózói körből kerültek előterjesztésre. [9] III. időszak (2004–2010): Jelentősebb normatív szabályozás, nemzetközi pénzügyi válság 2004. május 1-je után Magyarországon is érvényessé váltak az EU-szabályok a befektetési projektek támogatására vonatkozóan. Matolcsy György szerint 2003–2007 között „alapvető fordulat állt be a magyar beruházási tevékenységben, aminek következtében az évtized végére már a régió legalacsonyabb beruházási rátáját mutatjuk, amely még az unió átlagát sem éri el.” [11: 275] A magyar gazdaságfejlesztés feltételrendszerében a 2008. évi válság előtti időszakban az ÁSZ megállapításai [12] szerint hosszú távú gazdasági stratégia hiányában a fejlesztési hullámok és megtorpanások váltogatták egymást. „A gazdasági válság kitörését követően [...] korábban sosem látott mértékű visszaesést láthattunk a nemzetgazdasági beruházásokban. Az erőteljes csökkenés eltérő mértékben, de a gazdaság minden szektorában jelentkezett. A beruházások alakulása kulcsfontosságú a magyar gazdaság felzárkózásában, mivel a tőkeállomány megújulása és bővülése meghatározza a termelőkapacitások nagyságát, ezen keresztül pedig a gazdasági kibocsátás mértékét.” [13: 40] Ugyanakkor a versenyhátrány csökkentése érdekében ebben az időszakban az állami nagyberuházások jelentős száma PPP-konstrukcióban került megvalósításra, amelynek célja a köz- és magánszféra együttműködésének hatékony és eredményes kiaknázása volt a beruházások növelése érdekében. [14] Ezen a helyzeten az uniós források sem változtattak, annak

66



ellenére, hogy „az uniós források szerepe reálgazdasági oldalról elsősorban a nemzetgazdasági beruházások esetében fontos, hiszen a lehívható keretösszegek nagyságrendje az adott tárgyév beruházási teljesítményének 10–15 százalékát is elérheti.” [13: 45] [15] Lentner Csaba szerint „az EU-tagsággal megnyíló, jobbára infrastrukturális fejlesztési lehetőségek az önkormányzatoknál a beruházási kedvet élénkítették”. [16: 332] Vasvári Tamás az önkormányzatok beruházásai tekintetében erről az időszakról végzett makroelemzése során a következő megállapításra jutott: „kijelenthető, hogy az önkormányzatok pénzügyi kapacitása 2008 óta romlik, azonban a beruházások kapacitásokhoz való alakítása nem történt meg azonnal.” [17: 180] 2004-től az újraszabályozott feltételes adómegállapítás jogintézményére vonatkozó szabályozás kibővült, azonban a beruházások ösztönzése a fentiekben bemutatott gazdasági eseményeket nem tudta ellensúlyozni. IV. időszak (2010-től): Több tényező, normatív adózási eszközök új formában, de még mindig jelentős szereppel Erdős Éva szerint „a mai beruházási döntéseket már láthatóan más, és sokkal több tényező befolyásolja, mint korábban.” [2: 63] A 2010-től indult időszakban már jellemzően több nagy- és közepes vállalat tartós jelleggel telepedett meg hazánkban. Ez a jelenség tovább erősítette azt a tendenciát, miszerint a nemzetközi nagyvállalatok ugyan nem ágyazódtak be megfelelő mértékben a magyar gazdaságba, viszont megteremtették annak lehetőségét, hogy a magyar kis- és közepes vállalatok ezeknek az első vagy második körös német beszállítóknak a beszállítóivá válhattak. A befektetések növelése, megőrzése céljából 2014. március 21-ig 48 vállalattal került sor stratégiai partnermegállapodás megkötésére a magyar kormány részéről. A feltételes adómegállapítás álláspontom szerint valóban megtalálta helyét a beruházásösztönzés területén, hiszen egy egyre inkább alkalmazott jogintézménnyé vált, amely adókedvezmények közvetlen nyújtása nélkül képes ösztönző jellegét betölteni. Ugyanakkor a 2010 óta dinamikusan átalakuló jogintézmény tekintetében elmondható, hogy olyan jellemvonásokkal gazdagodik, amelyek egyértelműen magyar specifikumok, úgymint a tartós feltételes adómegállapítás, amelynek rendelkezése jogszabályváltozásra tekintet nélkül a kérelem benyújtásától vagy az azt követő évtől három évig alkalmazható.


67


Nemzetközi kitekintés a feltételes adómegállapítás céljáról A feltételes adómegállapítás bevezetésekor és annak a gyakorlatban megjelenő egyre gyakoribb alkalmazásakor a beruházásösztönző jelleg egyértelműen megállapítható. [18] Arthur J. Cockfield szerint ez a jogintézmény sok esetben a beruházást megelőző döntéshozatal részeként kerül alkalmazásra, [19] hiszen a feltételes adómegállapítás alapján az adókötelezettségek tekintetében stabil környezet teremtődik meg a beruházás számára. Ezt támasztja alá J. De Decker is, aki a jogintézmény belgiumi bevezetésekor (1997) kifejezetten hangsúlyozza, hogy ez a szempont megjelent a jogalkotói szándékban. [20] A norvég feltételes adómegállapítási eljárás tekintetében A. J. Easson szerint is felfedezhető a beruházásösztönző célzat. [18] Ugyanakkor ez nemcsak az európai térségre jellemző, hanem globálisan (pl. a Dél-Afrikai Köztársaságban, [21] Mexikóban, [22] Thaiföldön [23]) is alkalmazott jogintézmény a beruházásösztönzés érdekében.

Összegzés Megállapítható, hogy a rendszerváltáskor jellemző kemény beruházási ösztönzőkkel (adókedvezmények) szemben napjainkra egyre inkább a puha ösztönzők (feltételes adómegállapítás) nyernek teret. Ebben jelentős szerepet játszik a nemzeti költségvetés tőkehiányának jelentős csökkenése, a beruházási szemlélet megváltozása, Magyarország 2004 óta fennálló EU-tagsága is. Álláspontom szerint ezek a puha ösztönzők lehetőséget adnak arra, hogy a befektetést fogadó ország tőkeigényét úgy elégítse ki, hogy ezzel ne vállaljon a költségvetés bevételi oldalát jelentősen csökkentő kötelezettséget. Ugyanakkor a befektető sem szenved el jelentős hátrányt.

Felhasznált irodalom [1] SZABÓ I.: A rendeltetésszerű joggyakorlás elvének érvényesülése, rövid kitekintéssel a feltételes adómegállapítási eljárásra is. Iustum Aquum Salutare, 3 (2014), 143–162. [2] ERDŐS É.: A beruházásösztönzés adójoga. Miskolc: Miskolci Egyetem, 2012. [3] BÁGER G., KOVÁCS Á.: Privatizáció Magyarországon. Budapest: Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, 2004.

68



[4] LENTNER Cs.: A magyar gazdasági válság és válságkezelés néhány történeti és nemzetközi aspektusa. Pénzügyi Szemle, 55 3 (2010), 561–584. [5] SÁRKÖZY T.: A korai privatizációtól a késői vagyontörvényig. Az állami tulajdon jogának fejlődése. Budapest: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, 2009. [6] MATOLCSY Gy.: Privatizáció Magyarországon: 1988–1998. Magyar Tudomány, 105 43 3 (1998), 272–286. [7] ANATALÓCZY K., SASS M.: Működőtőke-áramlások, befektetési motivációk és befektetésösztönzés a világgazdaságban és Magyarországon. Közgazdasági Szemle, XLVII 05 (2000), 473–496. [8] BÁNSZEGI Á. (2002): Feltételes adómegállapítás a magyar adójogban. Adó, 16 5–6 (2002), 57–60. [9] SZALAVETZ A.: A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai. Tér és Társadalom, XIV 1 (2000), 69–100. [10] ANATALÓCZY K.: Működőtőke-befektetések és befektetés-ösztönzés Magyarországon. In. BOTOS K. (szerk.) Pénzügypolitika az ezredfordulón, Szeged: JATE Press, 2003, 34–46. [11] MATOLCSY Gy.: Éllovasból sereghajtó. Elveszett évek krónikája. Budapest: Éghajlat Kiadó, 2008. [12] ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK: Jelentés a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről. Budapest: ÁSZ, 2008. [13] MARTONOSI Á.: Tényezők az alacsony hazai beruházás hátterében. MNB-szemle, 8 1 (2013), 40–48. [14] BÁGER G.: A köz- és magánszféra együttműködése és a számvevőszéki ellenőrzés. Nemzetközi kitekintés és hazai tapasztalatok. Pénzügyi Szemle, 1 (2006), 57–78. [15] BLASIO, De A., VOLLER-SZENCI I.: A strukturális és kohéziós alapokból finanszírozott nagyberuházási projektek jóváhagyása és értékelése. Európai Tükör, 14 4 (2009), 71–84. [16] LENTNER Cs.: A magyar önkormányzatok adósságkonszolidációja. Pénzügyi Szemle, 59 3 (2014), 330–344. [17] VASVÁRI T.: Önkormányzati beruházások finanszírozása az európai uniós támogatások tükrében. Statisztikai Szemle, 91 2 (2013), 155–184. [18] EASSON, A. J.: Tax Incentives for Foreign Direct Investment. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2004. [19] COCKFIELD, A. J.: Globalization and Its Tax Discontents: Tax Policy and International Investments: Essays in Honour of Alex Easson. Toronto: University of Toronto Press, 2010. [20] DECKER, De J.: Belgium Introduced Ruling Practice and Announces Measures to Promote Foreign Investments. Washington, D.C.: Tax Notes International, 1997. [21] DELOITTE: Taxation and Investment in South Africa 2011. Reach, relevance and reliability. Johannesburg: Deloitte Global Services Limited, 2011. [22] DELOITTE: Taxation and Investment in Mexico 2014. Reach, relevance and reliability. Mexico City: Deloitte Global Services Limited, 2014. [23] DELOITTE: Taxation and Investment in Thailand 2013. Reach, relevance and reliability. Bangkok: Deloitte Global Services Limited, 2013.


69

BÓI László

VAGYONI BIZTONSÁG RENDŐRI SZEMMEL

SAFETY OF PROPERTY FROM A POLICEMAN’S POINT OF VIEW Magyarországon a rendszerváltozás óta a bűnözés kritikus szintű emelkedése figyelhető meg, az elkövetői kör egyre erőszakosabb és gátlástalanabb. A bűncselekmények sokasága a lakosság vagyonés személyi biztonsága ellen irányul, de a többséget, nem meglepő módon, a személyi vagyont károsító bűncselekmények teszik ki. Hazánkban a vagyon elleni bűncselekmények elszaporodása hatékony és összehangolt fellépést kíván meg. Bűnüldözési szempontból a fontossági sorrendet az elharapózás és az erőszakos jelleg határozza meg, amely kártékonyan rombolja a lakosság biztonságérzetét. Az eredményesség, a bűnözéssel szembeni hatékony fellépés egy olyan mozgásterét kívánja meg a rendőri tevékenységnek, amely követni képes a társadalmi struktúrát.

In Hungary since the change of regime critical crime level increase can be observed we; the criminals are more violent and more intemperate. Many of these crimes are against the people’s property and personal safety but not surprisingly most of them are against personal property. In our country the rise of crimes against personal property needs efficient and aligned acts. The order of importance is decided on the basis of spread and shrillness which can destroy people’s feeling of security. For efficiency and effective activities suitable latitude of police has to be ensured to be able to follow the change of society.

Kulcsszavak: vagyon, biztonság, vagyonvédelem, stratégia, egyén tevőlegessége

Keywords: property, security, protection, strategy, individual action


71

BÓI László • VAGYONI BIZTONSÁG RENDŐRI SZEMMEL

Bevezetés A mások sérelmére megvalósított bűnelkövetés az emberi lét része volt az írásos dokumentáltság kezdete óta. A torzult emberi gondolkodás, az irigység, a hasznokért való nem megdolgozás, más megszerzett értékeinek elvétele valamennyi társadalmi korban fellelhető. Az elkövetői kör követi a kort fejlesztve, finomítva az elkövetési módszereket, megkönnyítve a kivitelezést és megnehezítve a bűnfelderítést. Az elkövetők csiszolják technikájukat, a módszerek gazdát cserélnek. Az egyén passzivitása, saját védelmi kapacitásainak nem megfelelő kihasználása többletlehetőséget ad az elkövetői körnek. Témakifejtésemben rövid betekintést kívánok adni a rendőrségi lehetőségekről, a koncepciókészítés és -stratégia szükségességéről az alapvető fogalmak tartalmi megvilágítása mellett. Továbbá az elkövetővé válás egyes, napjainkban is aktuális társadalmi okairól, eseteiről. Ugyanakkor említést kívánok tenni a lakossági tájékoztatás szükségességéről.

Az elkövetővé válás egyes okai és esetei Hazánkban máig megfigyelhető a gazdasági világválság krízisnövelő hatása, amely az ellehetetlenülés okozta nyomorból egyesek számára a kiszolgáltatottság táptalaján teret enged a bűncselekmények létrejöttének. Némely esetben reakcióláncolat figyelhető meg: az elkeseredettség kiútkeresésbe torkollik, amely a feszültségek fellazításának könnyebb, ámde költségesebb sávjában az alkohol és a drogok világába menekülést jelenti. Állandó bevételi forrás nélkül az ilyen irányú szükségletek kielégítése elsőre a könnyebb út látszatával kecsegtet, ámde kellemetlen hozadéka a nem igazán költségkímélő volta. A hozzászokás, pszichés függés a kiutat jelentő „orvossághoz” hajtja az egyént: mindegy, hogyan, csak pótolni igyekezve a zord valóságból való menekülést. Lehetőségek hiányában az említett kör tagjai mindenképpen veszélyeztetett réteget képviselnek, egyrészt „magára maradott helyzetükben” könnyebben válhatnak bűncselekmények áldozatává, ugyanakkor a belső motiváltságból eredően az elvonás okozta pszichés folyamatok miatt elkövetőkké. Mások megváltozott életvitelük korábbi színvonalából nehezen engednek, amely a presztízsvesztés árnyékában kockázatvállalásra sarkallja a sorsukat könnyelmű döntések meghozatalával is változtatni akarókat. Ez a bűnelkövetői csoport jellemzően a „szinten tartást” üzletek sérelmére lopási cselekmények elkövetésével igyekszik kieszközölni. Jellemzője az átérté-

72



kelődöttség, az önmaga könnyebb elfogadása és elfogadtatása iránti motiváció. Célpontját a márkásabb ruhák, illatszerek, kozmetikumok, drágább élelmiszerek képezik. Ebben az esetben nem létfenntartó az elkövetői kör, sokkal inkább a „megtehetem”-látszat fenntartása bír jelentőséggel. Az egzisztenciateremtő és -fenntartó bűnelkövetők túlnyomórészt fiatalkorúak, akik előre begyakorolt, megtervezett „koreográfiával” járják az üzleteket a felsőkategóriás termékeket megcélozva. Esetükben nem jellemző feltétlenül a továbbértékesítés, inkább az olyan termékek saját részre történő „beszerzése”, amelyeket önerőből nem lennének képesek a maguk részére előteremteni. Ezek a fiatalok magukra maradottságot éreznek, sok esetben tisztességesen munkába járó és dolgozó szülők, gondoskodó családi háttér mellett is. A permanens megfelelni akarás fellazítja az erkölcsi gátlásokat, tudva az elítélendőt, mégis esetenként öntévesztő magyarázatot keresve (pl. „muszáj követni a divatot”). Vágyott cél egy olyan társadalmi réteghez/csoporthoz tartozás vagy az oda történő beilleszkedés, elfogadás elősegítése, amely az egyénben többletérzést generál. A likviditási gond felülértékelődése szélsőséges problémamegoldásba torkollik: a vásárlóerő hiányát felváltja a törvénytelen megszerzés. Ehhez hozzáteszi a média is a saját szuggesztivitását a fiatalok ideáljainak celebként való megtestesítésében. Sajnos nem ritkán előforduló eset az is, amikor a csoportba, be-, illetve elfogadás egy próbatétel függvénye, amely adott esetben a mással lopatás, kihasználás, csicskáztatás szintjén marad.

Sértetti közrehatás Magánvagyon esetében fokozottan szükségszerű a sértetti kör megelőző felvilágosítása, annak a minél többekben történő tudatosítása, hogy a védekezés nem elégséges szintje, a saját biztonságára való nem megfelelő figyelem könnyedén oda vezethet, hogy az egyén bármikor bűncselekmény sértettjévé válhat. A sértetti kör sajnálatosan az „önvédelem”1 jelentőségét későn, esetenként többszöri jogsértést követően sem képes helyén kezelni és felismerni. Minimalizált anyagi ráfordítással a biztonság terén alaptalanul elvárt a maximális hatékonyság. A konkrét védekezés elmulasztását állami 1 Jelen aspektusban megkülönböztetést kíván az önvédelem a „jogos”, Alaptörvénybeli védelemtől: „Mindenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a személye, illetve a tulajdona ellen intézett vagy az ezeket közvetlenül fenyegető jogtalan támadás elhárításához.” Magyarország Alaptörvénye V. cikk. A témakifejtés saját egyéni felelősségünk körében a tőlünk elvárhatóság oldaláról közelít, a figyelmet, felkészültséget helyezve középpontba a jövőre tervezett saját vagyoni biztonságunk érdekében. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 71–78.

73


intézkedés nem pótolhatja. Könnyen megfigyelhető az az állampolgári, gazdálkodó szervezeti, összességében tulajdonosi, sértetti magatartás, amely – tartózkodva az általánosítástól – hanyag eleganciával gondoskodik saját vagyoni biztonságáról. Az említett kör túlnyomórészt a rendőrségtől várja annak a nyugalmi szintnek a biztosítását, amelyért a legtöbben vajmi keveset tesznek. Nem meglepő, hogy a nyitva felejtett ajtón bemegy a tolvaj, és egy besurranás alkalmával az ott lakók más helyiségekben tartózkodása esetén is már az előszobában felpakolva, észrevétlenül magához vett értékekkel anélkül képes távozni, hogy bárki is látná vagy feltartóztatná. A biztonsági tényezőt természetesen a rendszert alkotó és egymásra épülő elemek sora alkotja. Szükségszerűen feltételezi a kitűzött cél a pénzügyi eszközök rendelkezésre állását. A vagyoni biztonság megteremtésénél és a rendőrség működési hatékonyságánál is helytálló, hogy csekély anyagi ráfordítással legfeljebb felületes eredmény születhet, totális megoldás semmiképp. Korlátok között a rendőrség a bűnüldözés és a -megelőzés területén állandó prioritási döntésekre kényszerül. Az intézkedési sorrendet az adott kategóriájú bűncselekmények száma, az elkövetések erőszakos jellege és a közfelháborodás foka határozza meg.

A biztonság meghatározottsága Legáltalánosabban: a biztonság egy háborítatlan, mindenféle támadó jellegű behatástól mentes állapot.2 A közbiztonság a biztonságnak az egyik szelete, amelyen a belső rendet, a közrend, valamint az élet- és vagyonbiztonság megvalósulását értjük.3 Ebben az állapotban a polgároknak nem kell veszélyekre számítaniuk, de ha azok mégis bekövetkeznének, hathatós, azonnali, gyors segítségre számíthatnak. Azonban ez az ideális állapot össztársadalmi mértékben nem kivitelezhető, mert tökéletes kristályosult formájában nem létezik, nincs garantált, soha nem háborítható vagy megtámadhatatlan védelmi állapot. Ugyanakkor célul tűzhető ki annak optimalizáltan el2 A biztonság egy sokrétű gyűjtőkategória, komplex jellegéből adódóan magában foglalja a beteg-, gazdasági, informatikai, közlekedés- stb. biztonságot is. Ken Booth szerint: „a biztonság az, amivé tesszük.” Barry Buzan szerint: „a biztonság a túlélés és a fennmaradás lehetősége a létet fenyegető veszélyekkel szemben.” [1] 3 „A közbiztonság mint jogi tárgy, védendő értékek összessége, amelynek azonban a rendészeti jog nem a sérthetetlenségét kívánja biztosítani, hanem annak oltalmát államcélként határozza meg.” [2]

74



érhető biztonsági szintje. A köz- és vagyonbiztonság hasonló, mint az egészség: hogy tudjuk, mit jelent, a hiányát kell érezni. Az optimális szint eléréséért az állam és az egyén egyaránt felelősséggel tartozik, ugyanazon oldalon, egymás közreműködő segítségére alapozva kell tevékenykedniük. A rendőrség – „szlogenje” szerint is – szolgáltat, ez azonban állampolgári oldalról külsőleg fürkésző tekintettel, éles szemmel megítélt. A rendőrség által szervezett lakossági fórumok, fogadóórák elsődleges értékmérői lehetnek a vélemények és tapasztalatok felmérésének. A bűncselekmények számszerű növekedése bebizonyította, hogy csupán büntetőjogi eszközökkel a probléma nem kezelhető. Beccaria összegzésével: „a bűncselekményeket jobb megelőzni, mint büntetni”, [3] a bűnözést kiváltó vagy az elkövetést segítő okokat kell csökkenteni. Kívánatos, hogy a jogi szabályozás ellentmondásmentes legyen, ne tűnjön táptalajnak a kijátszáshoz, a joghézagok adta visszaélésekhez, és a normakövetés minden jogalkalmazó számára egységes legyen. A bűnelkövetési lehetőségek csökkentésénél megelőzési feladat a bűnalkalmak számának redukálása, az egyes bűncselekmények minimalizálása. A speciális prevenció, egyéni megelőzés során meg kell vizsgálni, hogy a sértetti kör megtesz-e mindent annak érdekében, hogy elkerüljék az áldozattá válást. Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy az egyén tevőlegességét állami beavatkozás nem képes pótolni. Nélküle az állam belső biztonságpolitikájának széles körű igyekezete ellenére sem tudja teljesíteni polgárai biztonság iránt támasztott elvárásait. A bűnmegelőzés e szintje a veszélyeztetett célcsoportokkal foglalkozik, azon személyekkel, akik objektív helyzetük, személyes tulajdonságaik révén fokozottan válhatnak áldozattá. Esetükben a megelőzés feladata a biztonsági tényezők növelése, az egyén biztonságra nevelése: • idős személyek esetén mérlegelendő, hogy más korban, más társadalmi berendezkedéshez igazodva szocializálódtak, amikor mást jelentett a vallás, a becsület, a bizalom. A háború okozta megpróbáltatások bennük más lelki egyensúlyt hagyhattak hátra. Az idős személyek hiszékenyebbek, kiszolgáltatottabbak, könnyebben becsaphatók, megtéveszthetőbbek. A bizalom egy részüknél furcsa relációt mutat: míg idegenek iránt alaptalanul táplálják, addig nagyobb mennyiségű készpénzt, ékszereket tartanak otthonaikban, mert a pénzintézetekben viszont nem bíznak; • gyermek- és fiatalkorúak gyakran szüleiktől kapott drága telefonok, tabletek stb. közterületi használatakor célszemélyei az útonállásszerű rablásoknak. A rendőrség a biztonsági feladatok sokaságából egy specifikus szegmens elvégzésére hivatott, úgymint a közbiztonság megteremtése, konkrét veszélyTÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 71–78.

75


elhárítás, a jogilag védett érdekek védelme. A köz- és vagyonbiztonság fenntartásának garanciáját a rendőrség önállóan, saját erejéből és eszközrendszeréből egyetlen államban sem képes biztosítani, azonban jelentősen hozzájárulhat a biztonsági kritériumok csökkentéséhez a bűnmegelőzési tájékoztatás aktualitásaira nyitott állampolgárokkal egységben. Minden államban alapszükségletként jelentkezik a bűnözéssel szembeni hatékony védelem, amelyet a rendőrség állampolgári együttműködéssel képes optimalizálni. A biztonság optimalizálásakor értékelni szükséges a lakosság szubjektív biztonsági szükségletét is. Odafigyelve, hogy irreális különbség ne alakulhasson ki a rendőrség teljesítőképessége és a lakosság elvárásai viszonylatában. Természetesen megemlítendő a speciális prevenció másik oldala is, amely azok visszatartására, reszocializációjára irányul, akik adottságaik vagy környezetük részben determinatív befolyására válnak bűnelkövetőkké. A vagyoni biztonság minél szélesebb körű megteremtéséhez a bűnmegelőzés sokrétű módszerei hívhatók segítségül. Céljuk a bűnalkalmak korlátozása, a megfelelő védekezés kiválasztása, majd szakszerű alkalmazása, a tájékoztatás és propaganda, amelyekhez hatékony büntetőpolitika is szükséges: • A bűncselekmények elkövetését lehetővé tevő alkalmak csökkentése egy átfogó módszertan. Feltételezi a preventív jelenlétet frekventálva és odafigyelve a bűnügyileg veszélyeztetett helyekre. A rendszeres, konzekvensen kivitelezett ellenőrzés képes meggátolni, hogy a szabálytalanságokat bűncselekmények kövessék. Az ellenőrzöttség tudata jogkövető magatartás irányába mutat. • Fontos az egyénre szabott, megfelelő védekezési mód kiválasztása. Mára intézményi rendszerré nőtte ki magát a személy- és vagyonvédelem. Különbség tehető és egyben választási lehetőséget biztosít, de akár kombinálhatóságot is a mechanikai, fizikális, elektronikai és személyvédelem. Nem lehet ugyanakkor figyelmen kívül hagyni mindenekelőtt a helyes magatartási szabályokat sem, amelyek a kellő és az egyéntől elvárható körültekintő viselkedésben és elővigyázatosságban öltenek testet nem elfeledve, hogy az még pénzbe sem kerül. • A bűnmegelőzési propaganda a harmadik módszerelem: aktív tudatformáló munkával kell erősíteni a társadalom tagjainak önvédelmi reflexeit. Ismertetni kell a védekezés hatékony, jogszerű módjait és technikáit, valamint az ezt szolgáló lehetőségeket és eszközöket. Meg kell győzni a lakosságot, hogy a bűnmegelőzés össztársadalmi érdek, melyben mindenkinek megvan a maga feladata és felelőssége. A hatékony bűnüldözési és igazságszolgáltatási tevékenység foglalja magában, hogy a bűncselekmények és elkövetőik minél szélesebb körű és gyors felderítését következetes elítélés kövesse. Beccaria szavaival: a megelőzés legjobb módszere a büntetések elmaradhatatlansága. [3]

76



Összegzés A bűnözés mennyiségi és minőségi oldalának visszaszorítása reális cél, mely úgy valósítandó meg, hogy a rendőrség civil szervezetekkel, a települési önkormányzatokkal együttműködve csökkenti a bűnalkalmak számát, és hathatósan részt vesz a lakosság tudatformálásában. A sértetté válás kockázatának csökkentése érdekében bővíteni kell az állampolgárok ismereteit az egyes elkövetési módszerekről és a megelőzés lehetőségeiről. Ebben nagy segítséget nyújthatnak az említetteken kívül a regionális lapok is annak érdekében, hogy a cselekvésre képes emberekben az egészséges önvédelmi reflex kialakulhasson. Financiális lehetőségek hiányában akár lakossági járőrözéssel is csökkenthető a vagyon elleni bűncselekmények száma. A regionális jellegű „sértettsegítő” információs, tájékoztató és tanácsadó iroda is kiemelt jelentőségű. Az Áldozatvédelmi Iroda működtetése preventív célokat is szolgálhat. A sértettek jogainak megismertetésével, vagyonvédelmi tanácsadással adhat tájékoztatást a bűncselekmények sértettjei számára a hatósági intézkedések esetén tanúsítandó helyes magatartásról, az eljárások lefolyásáról. A gyermek- és fiatalkorúak esetében az oktatási és ifjúságvédelmi intézmények, az időskorú, és különösen az egyedül élő személyek felvilágosításába bevonhatók a rendőrségen kívül szociális munkások, a polgárőrség, nyugdíjas egyesületek, öregek napközije és más karitatív szervezetek. A közintézményi tájékoztató táblák kitétele, figyelemfelhívó szórólapok szintén nagy segítséget nyújthatnak, hasonlóképpen a vagyonvédelmi és biztonságtechnikai vállalkozások is. Mostanra általánossá válhatott az a felfogás, miszerint a bűnözés elleni küzdelem a bűnüldöző szervek és a büntető igazságszolgáltatás hathatós közbeiktatásával önmagában nem rendelkezhet elégséges eszközrendszerrel ahhoz, hogy állampolgári „önvédelem” nélkül felvegye a versenyt a növekvő vagyon elleni támadásokkal. Érintőlegesen kívántam megemlíteni, hogy a lakossági tájékoztatás, az önkormányzati biztonságpolitika, civil szervezetek is vállalhatnak szerepet a vagyon elleni bűncselekmények megelőzésében. Személyre szabottan lehet eldönteni, milyen mértékben tudunk saját biztonságunkra anyagi eszközöket fordítani, hol határozható meg az elfogadható, elégséges, illetve megfelelő mérték. Egy viszont biztosan leszögezhető: a mások vagyoni biztonsága értékrendünkbe illesztett kell, hogy legyen. Gondolkodást nem tűrő cselekvés várható el a lehetőségeihez mérten bárkitől egy leengedve hagyott ablakú gépkocsi tulajdonosának értesítése, egy a postaláda zárjában felejtett lakáskulcs biztonságba helyezése stb. esetén. Ha egyre többen így gondolkozunk, már tettünk egy jelentős lépést vagyoni biztonságunk megvédhetősége felé. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 71–78.

77


Felhasznált irodalom [1] MATUS J.: A biztonság és a védelem problémái a változó nemzetközi rendszerben. Hadtudomány, XV 4 (2005). www.zmne.hu/kulso/mhtt/hadtudomany/2005/4/ 2005_4_24.html (A letöltés dátuma: 2016. 02. 14.) [2] FINSZTER G.: Közbiztonság és jogállam. Jog – Állam – Politika, 3 (2009), 167– 191. [3] BECCARIA, C.: A bűnökről és a büntetésekről. Budapest: Eötvös József Könyvkiadó, 1998.

78


DEÁK József

A MAGYAR KIRÁLYI BELÜGYMINISZTÉRIUM A HÁTORSZÁG KÖZBIZTONSÁGÁÉRT A NAGY HÁBORÚ IDEJÉN

THE HUNGARIAN ROYAL INTERIOR MINISTRY FOR THE PUBLIC SAFETY OF THE HINTERLAND DURING THE GREAT WAR Száz évvel ezelőtt már javában tombolt a Nagy Háború, amely az idő és a hadmozdulatok előrehaladtával nem csak a hadszíntéren harcoló katonáktól követelt egyre inkább ember feletti – nem ritkán hősies – erőfeszítéseket, hanem az Osztrák Monarchia birodalmának bizonyos szempontból önálló részeként harcoló Magyar Királyság hátországában is. Egyebek közt a közrend, közbiztonság fenntartásában, újrateremtésében, szavatolásában. Milyen belügyminisztérium fejlődött ki a háború kitöréséig, milyen rendvédelmi szervezetek jöttek létre? Mekkora erővel, hogyan birkózott meg a háborús viszonyok közepette – egyebek mellett – a csendőrség, az államrendőrség, a határrendőrség a közbiztonság egyre nehezebb fenntartásával? Hogyan vonták be a civil lakosság önkénteseit a közrend megóvásába?

Hundred years ago the Great War was fully raging. The war, as time and military operations advanced, required superhuman – quite often heroic – efforts not only from the soldiers on the fronts but also from the hinterland of the Hungarian Kingdom, fighting as a more or less free part of the Austro-Hungarian Monarchy’s Empire. Among other things it required efforts in the upholding, recreating and guaranteeing of public safety. How did the Interior Ministry develop until the breakout of the war, what law enforcement bodies were created? How did the gendarmerie, the state police, the border guard (and other bodies) cope with the increasingly difficult task of upholding public safety? How civilian volunteers were involved in the preservation of public order?

Kulcsszavak: Nagy Háború, közbiztonság, belügyminisztérium, rendvédelmi szervek

Keywords: Great War, public safety, Interior Ministry, law enforcement bodies


79

DEÁK József • A MAGYAR KIRÁLYI BELÜGYMINISZTÉRIUM A HÁTORSZÁG...

Bevezetés Bő évszázada, 1914. július 28-án az Osztrák–Magyar Monarchia Szerbia elleni hadüzenetével kezdődött a Nagy Háború. Borzalmaiból mit sem tanult a világ, hisz mintegy két évtized múlva kitört újabb világégést már a II. világháború megkülönböztető elnevezéssel kellett ellátni a megelőzőhöz képest. A háború során a politikával addig jellemzően kevésbé foglalkozó tömegek is átpolitizálódtak, hisz személyes életük, szűkebb-tágabb családjuk sorsa mind közvetlenebbül függővé vált az állami döntésektől. Egyre többen dolgoztak a haditermelésben. [1] Bár az arcvonal, az ütközetek színtere az Osztrák–Magyar Monarchia esetében is egyértelműen elkülönült a hátországtól, a tartós hadiállapot, egyebek mellett a hadiüzemeken keresztül addig soha nem látott és átélt mértékben befolyásolta a háborúban csak áttételesen részt vevők életkörülményeit, megélhetését, egyben biztonságát is. [2] Az életkörülményeket jelentősen befolyásolta a hátországban uralkodó közrend állapota, a közigazgatás működése, melyeknek hatékonysági mutatói közül néhány ma is irigylésre méltó.

A dualizmus magyar Belügyminisztériuma a háború előtt Az 1867-es osztrák–magyar kiegyezést követően létrejött Belügyminisztérium (BM) ügyköre magában foglalta a korábbi Helytartótanács feladatainak jelentős részét. Ez lényegében mindazokat a kormányzati feladatokat tartalmazta, amelyeket nem lehetett egyetlen szakminisztériumhoz sem besorolni. A belügyi tárca eleinte egészségügyi, népjóléti, sőt munkaügyi minisztériumként is működött. [3] A kiegyezés helyreállította a történelmi Magyarország területi egységét, a korábbi közigazgatási területeket. A belügyek – ebben a rendészet – nem tartoztak a közös ügyek közé. Megkezdődött az ország érdekeinek és nemzeti sajátosságainak, hagyományainak, és lehetőségeinek megfelelő rendvédelmi testületek szervezése. [4] A Belügyminisztérium a Nagy Háború alatt és után A háborút megelőző két évben ugyan sor került a rendvédelmi szerveknek a háborús körülményekre történő felkészítésére, azonban rövid távú kivételes helyzetet tételeztek fel. A rendvédelmi szervek legjobbjait harctéri szolgálatra hívták be, a rendvédelmi szerveket pedig harctéri szolgálatra alkalmatlan és a rendfenntartásban járatlan személyekkel „erősítették meg”. Ugyanakkor – a képességeikben legyöngült szervezetek – olyan új feladatok-

80



kal találták szemben magukat, melyeknek megoldására képtelenek voltak. A háború vége felé már a hadsereg volt kénytelen úgynevezett assistance („kisegítő”, „asszisztens”) alakulatokat felállítani – válogatott személyi állománnyal – a dezertőrök féken tartására. Ez azonban az arcvonalban vezetett a helyzet romlásához. Mivel sem az állam, sem az önkormányzatok nem voltak képesek a rendet fenntartani, különböző társadalmi és magán rendfenntartó szervezetek alakultak, amelyek esetenként időnként célzatosan bizonyos csoportok érdekeit képviselték a társadalom egészével szemben. [5] Budapesten a háború alatt a közhelyeket: hidakat, épületeket, közcélú műveket őrző eleinte mintegy 2000 katona helyettesítésére 1914-ben polgárokból Önkéntes Őrsereg alakult, amelynek soraiba 32 000-nél többen esküdtek fel. Ugyanekkor a háborús viszonyok miatt sok helyen leapadt rendőrségi személyzet kiegészítésére belügyminiszteri rendelet jelent meg polgárőrség szervezésére, amelynek működésére a miniszter Magyarország területére egységes szabályzatot állapított meg. [6] Magyar részről a kivételes hatalom időszakára az angol mintát kívánták követni, mely a polgári kormány hatáskörét növelte, szemben az osztrák fél által követett német mintával, mely a hatalmat háború esetén a hadsereg vezetése kezébe helyezte. [4] A Magyar Királyi Belügyminisztérium eleinte nem rendelkezett a rendőri ügyeket intéző egységes szervezetű, az egész országra kiterjedő végrehajtó testülettel. [4]

Államrendőrség és helyi rendőrségek Az 1881. évi XXI. törvénycikk rögzítette első ízben a rendőrségnek a csendőrségtől eltérő, nem katonai jellegét, és kimondta, hogy „működésében a fővárosi rendőrség szolgálatra kész pártatlan eréllyel és emberszerető kímélettel köteles eljárni.” [5] A városi önkormányzatok által felügyelt városi rendőrségek jelentették a magyarországi rendőrségek gerincét, összlétszámuk mintegy 10–12 ezer főre becsülhető. [4] A háború kitörését követően már 1914. szeptember 27-én dr. Boda Dezső, Budapest rendőrkapitánya a polgárőrségről plakátok útján hirdetményt tett közzé: a polgárőrség mint a helyi közrend, közbiztonság fenntartására alakult őrtestület Budapest Főváros területén közvetlenül a főkapitánynak, Újpest város, Rákospalota, Pestújhely, Kispest és Erzsébetfalva községek területén pedig az illetékes kerületi kapitányság vezetőjének van alárendelve, s mindenben annak utasításai és rendelkezései szerint köteles eljárni. [6] A háború alatt a bűnözés csökkent, de más jellegű, bonyolultabb bűnügyek bukkantak fel. A kényes természetű hadseregszállítási bűnügyek TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 79–84.

81


nagy körültekintést és tapintatot igényeltek, nem egyszer állították Boda Dezsőt súlyos problémák elé. Munkája annál nehezebb volt, mert a háború folyamán a rendőrség állománya mintegy negyven százalékkal csökkent, a munkatöbblet pedig állandóan emelkedett. [7] A Boda rendőrkapitány leváltását követő Sándor László 1917-ben úgy szólván tehetetlenül állt a háború következtében megfogyatkozott rendőrség élén a nagy áradattal szemben. A csendőri segítség is kevésnek bizonyult, hogy a rendet helyreállítsa. A rendbontó elemek aknamunkája már a rendőrlaktanyákba is beférkőzött. [7] Sándor László rendőrkapitány 1916os évről szóló jelentéséből kiderül, hogy a budapesti államrendőrség állományából „A hadbavonultak közül a múlt évi jelentésben már közölteken kívül az eddig beérkezett értesitések szerint hősi halált haltak: Varga Dezső detektiv, Balaton Sándor, György István, Kocsis Boldizsár rendőrök és Dániel Ferencz r. hivatal szolga. Mindezek az adatok azonban fájdalom még nem teljesek, s el kell készülve lennünk, hogy a háború még további súlyos vesztségeket is fog okozni testületünknek. Fájó büszkeséggel viseljük a sors csapásait s hőseink emlékét, akik a hazáért áldozták fel életüket, hiven megőrizzük szivünkben.” (Eredeti helyesírással – a szerző.) [8: 22] Ugyanebben az évben 12-en részesültek „harcztéri” kitüntetésben. „A háborús bűnözés főbb mozzanataiban” [8: 157] láthatjuk, hogy 1916-ban 36 936 bűnesetet nyomozott a budapesti rendőrség, ami bár emelkedett az előző évihez képest, de – mint kiderül a kommentárból – még mindig öt-tízezerrel kevesebb a háború előtti évekéhez képest. [8] A közigazgatási osztály keretén belül működő útlevélosztály feladata volt az útlevélkérelmek felvétele, felterjesztése a Belügyminisztériumba, a viszszaküldött kész útlevelek kézbesítése, továbbá a hadműveleti területekre, valamint az okkupált országrészekbe érvényes igazoló jegyek és az új BM rendeletben előírt személyazonossági igazolványok kiállítása. „A Németországba való utazás az év folyamán némi változást szenvedett. Amíg előzőleg a kérelmezőnek csak egy, az utlevélbe beragasztandó fényképre volt szüksége, ugy a mult évben a konzulátusi láttamozásnál már három darab fényképet kellett benyujtania. Szerbia okkupálása folytán a Törökországgal megnyilt forgalom szintén növelte a hivatal munkáját. A Törökországba utazóknak ugyanis rendes utlevelükön kívül még erkölcsi bizonyitvánnyal és külön az utazás czélját bizonyitó, a rendőrség által kiállitott igazolvánnyal is kellett rendelkezniök.” [8: 296] (Eredeti helyesírással – a szerző.) A személyazonossági igazolványok kiállításával kapcsolatban olvashatjuk: „Az elmult év legkiemelkedőbb eseményét, amely a hivatalnak ismét óriási munkatöbbletet okozott, az erdélyrészi vármegyékből menekült lakosságnak a visszautazása képezte. Románia orvtámadása következtében az Erdélyből menekült lakosság közül több ezren a fővárosban kerestek menedéket. A magunk és hű szövetségeseink ki-

82



próbált csapatainak vitézsége a menekült szerencsétlen lakosságnak nyolcz hét után már megszerezte azt a várt örömet, hogy megkezdhette az elhagyott otthonába való visszatérést.” [8: 300] (Eredeti helyesírással – a szerző.)

Csendőrség és a többi rendvédelmi szervezet A kétközpontú alkotmányos monarchia megteremtése során a közbiztonságügy nem vált közössé. Az újjászületett Magyar Királyság önállóan szervezhette meg saját állami és önkormányzati rendőrségeit, a magyar Királyi Csendőrséget, a Magyar Királyi Határrendőrséget, továbbá pénzügyminisztériumi alárendeltségben az 5500 fős Magyar Királyi Pénzügyőrséget. [9] A Magyar Királyi Határrendőrség szervezetét 16 kapitányság és 27 kirendeltség alkotta, melyekben összesen mintegy 600 főnyi személyi állomány teljesített szolgálatot. [5] A fenti rendvédelmi szervezetek létszámuknál, törvényszabta feladataiknál fogva sem járulhattak hozzá olyan jelentős mértékben az állami közrend, közbiztonság fenntartásához, mint illetékességi területükön a városi, önkormányzati rendőrségek, illetve legfőképpen, az ország túlnyomó részét alkotó vidék (275 000 km2 [4]) ellenőrzésével, kettős minisztériumi – HM és BM – alárendeltséggel működő, első központosított közbiztonsági őrtestületként, a 12 ezer fős csendőrség. Először csak 1880. augusztus 21-én tárgyalta a minisztertanács a csendőrség felállításáról rendelkező törvényjavaslat alapelveit. Ezek kimondták, hogy a csendőrök ott teljesítenek szolgálatok, ahol eddig megyei pandúrok működtek, s az ország területét hat csendőrkerületre osztják. [4] Hamaroson dolgozott mind a hat csendőrkerület, amely egy 1903-ban elfogadott törvénycikk alapján újabb három csendőrkerülettel egészült ki. Az uralkodó speciális felügyeleti jogköre részben a tiszti kinevezések révén, részben a közvetlen beszámoltatás során érvényesült. [3] Nem is akárhogy, hisz a 12 ezres csendőrség eredményességét jól példázza, hogy 1911-ben 74 020 tudomásukra jutott bűncselekményből 66 218-at felfedtek. [10]

Összegzés A dualizmus alatt kialakult, a Nagy Háború kezdetéig kiforrott és tökéletesedett belügyminisztériumi gépezet lehetőségei szerint igyekezett a körülményekhez képest minél nagyobb közbiztonságot, rendet fenntartani a háborús hátországban. Tevékenységében jelentősen segítette a hosszú évek vajúdása során kiérlelt, a kivételes hatalomról szóló törvény. Ennek keretei TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 79–84.

83


között a háborús viszonyok hátországi nehézségei ellenére a teljes összeomlásig jól vizsgáztak a rendért felelős szervek, noha ilyen feladattal a frontszolgálatok miatt leapasztott létszámú csendőrség, rendőrség már csak a rendfenntartási feladatokkal felruházott katonai alakulatokkal együtt tudott megbirkózni. Felhasznált irodalom [1] GERGELY A.: Magyarország története 1790–1918. Budapest: IKVA, 1990. [2] KOVÁCS V.: A magyar hadiipar helyzete az Osztrák–Magyar Monarchia integrált hadiiparában. A Hadtörténeti Múzeum értesítője, 12 (2011), 11. [3] BOTOS J.: Szemere Bertalantól Keresztes-Fischer Ferencig. Fejezetek a Belügyminisztérium történetéből 1848–1938. Budapest: BM Kiadó, 1994. [4] PARÁDI J.: A dualista Magyarország rendvédelmi szervei. Jegyzet a magyar rendvédelem történetéből. Budapest: Rendőrtiszti Főiskola, 1990. [5] Rendvédelem a dualizmus korában. In. PARÁDI J. (szerk.), A magyar rendvédelem története, Budapest: Szemere Bertalan Magyar Rendvédelem-történeti Tudományos Társaság – Rendőrtiszti Főiskola, 1995. [6] LUGOSI J.: Önkéntes Őrsereg és Polgárőrség. A Hadtörténeti Múzeum értesítője, 12 (2011), 259–271. [7] BORBÉLY Z., KAPY R. (szerk.): Hatvan éves a Magyar rendőrség 1881–1941. Budapest: Irodalmi és Könyvkiadó Vállalat, 1942. [8] SÁNDOR L.: Jelentés Budapest Államrendőrségének 1916. évi működéséről, Ugron Gábor, magyar királyi belügyminiszter számára. Budapest: Pesti Lloyd nyomda, 1917. [9] ZACHAR J.: A Habsburg-hatalom és a magyar rendvédelem. In. PARÁDI J. (szerk.), Az ezeréves magyar rendvédelem, Rendvédelem-történeti Füzetek, XI 14 (2005), 149. [10] ŐRY K.: Rendvédelem-történeti oktatás a Rendőrtiszti Főiskolán. Budapest: RTF, 1992

84


KÁLMÁN Gergely

A RENDŐRSÉG MELLETT RENDÉSZETI FELADATOKAT ELLÁTÓ SZERVEZETEK RENDSZERE

THE SYSTEM OF ORGANIZATIONS DEALING WITH LAW ENFORCEMENT ISSUES BESIDES THE POLICE Magyarországon a rendőrség mellett számos olyan szervezet működik, amely az állami és magántulajdon védelme érdekében a rendőrségével azonos kényszerítőeszköz- és intézkedési jogkört gyakorol. A korábbi szabályozás alapján ezen szervezetek tekintetében az egyes ágazati törvények az alapfeladatok mellett elnevezésében és tartalmában is eltérő intézkedési és kényszerítő eszközalkalmazási jogkört biztosított. A 2012-ben hatályba lépett új törvény alapjaiban szabályozta újra a jogterületet, biztosítva ezzel az egységes és rendszerbe foglalt szabályozást. Az új szabályozás többek között figyelembe veszi és rendezi a szervezetek által foglalkoztatott személyek jogviszonyát, az intézkedések és kényszerítő eszközök egységes elnevezését, tartalmát és a jogorvoslat intézményét.

There are several organizations operating in Hungary in addition to the police that are authorized to use the same coercive methods and have the same legal authority as the police, in order to defend the properties of the state and the individual. In the previous regulation each sector law granted different authorities, both in name and in content, for these organizations to use coercive tools, and employ different methods of action, in addition to performing basic tasks. The new law that came into effect in 2012 revised this area of the law fundamentally, ensuring a unified and systematized regulation. The new regulation takes into consideration and sorts out, amongst other things, the legal relationship between the employed individuals and the organization, the unified naming, content and system of legal remedies pertaining to the methods of action and the use of coercive tools.

Kulcsszavak: rendészet, szervezetek, feladatok, rendszer

Keywords: law enforcement, organizations, tasks, system


85

KÁLMÁN Gergely • A RENDŐRSÉG MELLETT RENDÉSZETI FELADATOKAT ELLÁTÓ...

Bevezetés A Magyarország Alaptörvényében meghatározottak szerint a közrend és közbiztonság fenntartásának kizárólagos jogosultja és kötelezettje a Kormány irányítása alatt álló rendőrség. A rendőrség alapvető feladata a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság és közrend, valamint az államhatár rendjének védelme és fenntartása. [1: para 46 (1) (2)] A Kormány által irányított rendőrség feladatainak eredményes végrehajtásában működnek közre azok a rendészeti feladatokat ellátó szervezetek és személyek, amelyek feladataik ellátása során – törvényi felhatalmazás alapján – az általuk észlelt bűncselekmény, szabálysértés, közigazgatási bírsággal szankcionálandó jogellenes cselekmény vagy önkormányzati rendeletben megállapított jogellenes cselekmény észlelése esetén a helyszínen intézkedésre és szükség esetén kényszerítő eszköz alkalmazására jogosultak. Magyarországon a rendőrség mellett számos olyan szervezet működik, amely az ágazati törvényben meghatározott alapfeladatai mellett vagyon- és tulajdonvédelmi feladatokat lát el függetlenül attól, hogy állami, önkormányzati vagy magántulajdonról legyen szó. Ezen szervezetek tekintetében a közös pont, hogy az ágazati törvényekben meghatározott alapfeladataik mellett külön törvény határozza meg az általuk alkalmazható intézkedések és kényszerítő eszközök körét, valamint az azokhoz kapcsolódó garanciális szabályokat.

A rendészeti feladatokat ellátó szervezetek köre A rendészeti feladatokat ellátó szervezetek és személyek közé tartozik a természetvédelmi őrség, [2] az önkormányzati természetvédelmi őrség, [2] az erdővédelmi szolgálat, [3] a hegyőr, [3] az erdészeti szakszemélyzet, [4] a jogosult erdészeti szakszemélyzet, [4] a halászati őr, [5] a közterület-felügyelet, [6] a hivatásos vadász [7] és a mezei őrszolgálat [8] (a továbbiakban: rendészeti feladatokat ellátók). A rendészeti feladatokat ellátók esetében nem csak szervezetekről van szó, hanem a feladatokat ellátó személyekről is, akik nem egy szervezet keretén belül látják el feladataikat, hanem önállóan, a megbízó szervezettől is függetlenül. A rendészeti feladatokat ellátók jellemzője, hogy ágazati törvényekben meghatározott tevékenységüket kivétel nélkül szabadtéren látják el, legyen az közterület, magánterület, erdő, mező, halastó vagy Natura2000 terület. Feladataik ellátása során a rendészeti feladatokat ellátók számára lehetőség nyílik – az alapfeladatok ellátása mellett – az adott területen a vagyon-

86



és tulajdonvédelmi feladatok ellátása is, ehhez azonban szükséges a megfelelő eszközrendszert biztosítani. 2013. január 1-je előtt az alap-, valamint a vagyon- és tulajdonvédelmi feladatok és az ezekhez kapcsolódó intézkedési és kényszerítő eszköz alkalmazási követelményeit az ágazati törvények határozták meg. A rendészeti feladatokat ellátók tekintetében 2013. január 1-je előtt hat törvény tartalmazott rendelkezéseket az állampolgárok alapjogait is érintő intézkedések és kényszerítő eszközök alkalmazására vonatkozóan: • a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény; • a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény; • az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény; • a halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény 2013. szeptember 1-ig, azóta a halgazdálkodásról és a hal védelméről szóló 2013. évi CII. törvény; • a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény; • a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény. Az azonos tárgykört érintő szabályok az ágazati törvényekben azonban jelentősen eltértek egymástól. Ezt a szabályozási rendszert váltotta fel az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvény (a továbbiakban: rendészeti törvény). [9]

A rendészeti törvény által kialakított új rendszer [9] A rendészeti feladatokat ellátók esetében az ágazati szabályozás alapján minden szervezet esetében eltérő a foglalkoztatási jogviszony és a foglalkoztató személye. Az egyes rendészeti feladatokat ellátók esetében vannak, akik állami vagy önkormányzati alkalmazásban és vannak, akik magánszemélyek alkalmazásában állnak. Ennek a jelentős különbségnek az alapja abban rejlik, hogy a jogalkotó előírta az egyes területek – a természetvédelmi területek, az erdők, mezők, halastavak, szőlők és önkormányzati területen található vagyoni javak – őrzését a tulajdonosok számára, amely sok esetben nem a magyar állam, hanem magánszemély. A 2013. január 1-je előtti szabályozás alapján a rendészeti feladatokat ellátók esetében nem volt egységes alkalmazási követelményrendszer. Az ágazati törvények külön-külön és egymástól lényegesen eltérő módon szabáTÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 85–93.

87


lyozták a megkövetelt előéleti és alkalmazási feltételeket. A rendészeti törvény egységes kritériumokat határoz meg az előélet tekintetében, kijelölve azt a személyi kört, aki rendészeti feladatokat ellátó személy lehet. Az egységes előéleti szabályozást indokolta, hogy a rendészeti feladatokat ellátók az állam által biztosított legitim erőszak monopóliumával rendelkeznek. [9: para 1 (1)] [9: para 5] Figyelemmel azonban arra, hogy a magánszemélyek által alkalmazott rendészeti feladatokat ellátók nem állhatnak közszolgálati jogviszonyban, a feladatokat csak megbízási szerződés vagy munkaszerződés alapján tudják ellátni. 1. táblázat. A rendészeti feladatokat ellátók és jogállásuk, foglalkoztatásuk. (Szerkesztette: a szerző.)

Fsz. 1. 2.

Rendészeti feladatokat ellátók természetvédelmi őrszolgálat

3.

önkormányzati természetvédelmi őrség mezőőr

4.

közterület-felügyelő

5.

erdővédelmi szolgálat tagja

6.

7.

erdészeti szakszemélyzet és jogosult erdészeti szakszemélyzet hivatásos vadász

8.

halászati őr

9.

hegyőr

88

Jogállás, foglalkoztatási jogviszony jellege kormánytisztviselő, állami alkalmazásban áll önkormányzat alkalmazásában áll, közalkalmazott önkormányzat alkalmazásában áll, közalkalmazott vagy munkavállaló, vállalkozó, megbízási szerződés alapján látja el feladatait köztisztviselő, önkormányzati alkalmazásban áll közalkalmazottként vagy közszolgálati jogviszonyban látja el feladatait erdőgazdálkodó alkalmazásában álló munkavállaló vagy megbízási szerződés alapján látja el feladatait vadásztársaság alkalmazásában áll, megbízás alapján látja el feladatait közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban vagy megbízás alapján látja el feladatait hegyközség alkalmazásában áll, megbízás alapján látja el feladatait



A rendészeti feladatokat ellátók foglalkoztatási jogviszonyának sokrétűsége alapján a rendészeti törvény újraszabályozta az alkalmazható intézkedések körét arra való tekintettel, hogy a rendészeti feladatokat ellátók közszolgálati, közalkalmazotti – vagyis állami vagy önkormányzati alkalmazásban állnak – vagy munkavállalóként, megbízási szerződés alapján látják el a feladatot. A rendészeti törvény így többletintézkedési és kényszerítőeszköz-alkalmazási jogosultságokat biztosít a közszolgálati vagy közalkalmazotti jogviszonyban állók számára. Az elsődleges rendezési elv a rendészeti feladatokat ellátó személyek jogviszonyában mutatkozik. Az állami vagy önkormányzati alkalmazásban álló – közszolgálati vagy közalkalmazotti jogviszony keretében foglalkoztatott – személyek számára a más alkalmazási jogviszonyban álló személyekkel szemben többletjogosítványokat indokolt biztosítani. A legitim állami erőszak monopóliuma indokolatlanul nem terjeszthető ki azokra a személyekre, akik nem állnak közalkalmazotti vagy közszolgálati jogviszonyban. A rendészeti törvény általános jelleggel biztosítja valamennyi, rendészeti feladatokat ellátó számára a jogellenes cselekmény abbahagyására történő felszólítás, a cselekmény folytatásának a megakadályozása, a tetten ért személy visszatartása és a dolog ideiglenes elvétele, az igazoltatás, gyanú esetén a csomag- és a járműátvizsgálás intézkedéseket. Ez a hét olyan alapvető intézkedés, melyet a foglalkozatási jogviszonytól függetlenül minden, rendészeti feladatokat ellátó számára biztosítani kell annak érdekében, hogy tevékenysége során hatékonyan fel tudjon lépni az elkövetővel szemben. A fenti hét intézkedés kikényszerítése érdekében a rendészeti feladatokat ellátók jogviszonytól függetlenül testi kényszert és vegyi eszközt alkalmazhatnak. A rendészeti feladatokat ellátók az intézkedés kikényszerítése érdekében először testi kényszert alkalmazhatnak, és csak a testi kényszer eredménytelensége esetén vegyi eszközt, ezzel is biztosítva a fokozatosság elvét. A rendészeti törvény a fokozatosság elve tekintetében a rendőrségről szóló törvényt veszi alapul. A rendészeti törvény biztosítja valamennyi, rendészeti feladatokat ellátó számára az igazoltatás mint intézkedés alkalmazásának a jogosultságát. A rendészeti feladatokat ellátók esetében az indokolja az igazoltatási jog biztosítását, hogy a rendészeti feladatokat ellátók tevékenységük során sok olyan jogellenes cselekménynyel találkoznak, melynek során a további eljárás megindításához vagy lefolytatásához az elkövető személyazonosságának megállapítása indokolt. A 2013. január 1-je előtti szabályozás alapján a rendészeti feladatokat ellátók közül többen csak a személyazonosság igazolására felszólítani voltak jogosultak, ami nem volt egyenlő az igazoltatás intézkedéssel, azonban a mindennapi gyakorlatban az állampolgár számára nem volt különbség a két intézkedés között. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 85–93.

89


A rendészeti törvény rendelkezései alapján a közszolgálati vagy közalkalmazotti jogviszonyban álló rendészeti feladatokat ellátók az elzárással is büntethető szabálysértés, valamint azon szabálysértések esetében, amelyeknél helyszíni bírságolásra jogosultak, az ágazati törvényben meghatározott jogellenes cselekmény elkövetésén tetten ért személy ruházatát – az intézkedés alá vont beleegyezésével – jogosultak átvizsgálni. A ruházat mellett a rendészeti feladatokat ellátók jogosultak az elzárással is büntethető szabálysértés, valamint azon szabálysértések esetében, amelyeknél helyszíni bírságolásra jogosultak, az ágazati törvényben meghatározott jogellenes cselekmény elkövetésével gyanúsítható személy csomagját és járművét – az intézkedés alá vont beleegyezése nélkül – is átvizsgálni. A rendészeti törvény a ruházat átvizsgálására vonatkozó szabályoktól eltérő szabályokat állapít meg arra az esetkörre, amikor a ruházat átvizsgálására azért kerül sor, mert az előállításra jogosult rendészeti feladatokat ellátók – közalkalmazotti vagy közszolgálati jogviszonyban álló – (természetvédelmi őr, önkormányzati természetvédelmi őr, közterület-felügyelő, mezőőr, halászati őr, erdővédelmi szolgálat tagja) a tetten ért személyt előállítják. Figyelemmel arra, hogy a bűncselekmény vagy a szabálysértési elzárással is büntethető szabálysértés elkövetésén tetten ért személy bármilyen olyan eszközt tarthat magánál, amely támadásra vagy az önveszély okozására alkalmas. Ennek megfelelően az előállításra jogosult rendészeti feladatokat ellátó előzetes figyelmeztetést követően a fent leírt tárgyak felkutatása érdekében a ruházatot az intézkedés alá vont személy engedélye nélkül is átvizsgálhatja. Ez a rendelkezés az előállításra jogosult rendészeti feladatokat ellátóknak a személyes biztonságát hivatott szolgálni. Az előállítás intézkedés alkalmazására csak egy korlátozott számú rendészeti feladatokat ellátó (természetvédelmi őr, önkormányzati természetvédelmi őr, közterület-felügyelő, mezőőr, halászati őr, erdővédelmi szolgálat tagja) jogosult. Abban az esetben, ha az előállítani kívánt személy az előállításhoz hozzájárul, az előállításra jogosult a tetten ért személyt előállíthatja a legközelebbi területileg illetékes rendőri szervhez. Abban az esetben, ha az intézkedés alá vont személy az előállítás során ellenszegül, az előállításra jogosult bilincset alkalmazhat. Bilincs alkalmazására kizárólag abban az esetben kerülhet sor, amikor az előállítandó személy az előállításnak ellenszegül. Ebben az esetben is a bilincselés célja a további ellenszegülés megtörése vagy egy esetleges szökés megakadályozása, azonban más intézkedés kikényszerítésére a bilincs nem alkalmazható. A természetvédelmi őr – figyelemmel arra, hogy feladatait sok esetben lakott területtől meszsze látja el – az előállítás során ellenszegülő személyt a rendőrségre az ellenszegülés esetén is előállíthatja. A rendészeti törvény biztosítja a rendészeti feladatokat ellátók számára, hogy feladataik ellátása során szolgálati

90



kutyát tartsanak maguknál. A szolgálati kutya rendeletetése nem az intézkedés kikényszerítését szolgálja, hanem a rendészeti feladatokat ellátók kizárólag önvédelmi célból alkalmazhatják.

A panasz intézményének egységes szabályozása [9] A rendészeti törvény újraszabályozza a kényszerítő eszközökkel szembeni panasz intézményét, amelyet kiemelt az ágazati törvények szabályozási köréből, ezzel is biztosítva az egységes szabályozást. Figyelemmel arra, hogy mind a rendészeti törvény, mind az ágazati törvények biztosították és biztosítják a kényszerítő eszköz alkalmazási jogosultságot, amelyekkel mások jogai korlátozhatók, biztosítani kell esetükben a jogorvoslatot – panasz – és kivizsgálás rendjét. A 2013. január 1-je előtt és a rendészeti törvény szerinti szabályozás alapján a természetvédelmi őr, az önkormányzati természetvédelmi őr, a mezőőr, a hegyőr, a hivatásos vadász, a halászati őr és a közterület-felügyelő által alkalmazott kényszerítő eszköz alkalmazásával szemben benyújtott panasz elbírálására a rendőrség jogosult. Ezzel szemben – 2013. január 1-je előtt – az erdővédelmi szolgálat tagja, az erdészeti szakszemélyzet tagja, a jogosult erdészeti szakszemélyzet tagja az ágazati törvényében meghatározott kényszerítő eszközöket alkalmazhatta – a többi szervnél meghatározott és működő – panaszeljárás nélkül, így a rendészeti törvény esetükben is megteremtette a panasz lehetőségét.

Az új képzési rendszer A rendészeti feladatokat ellátóknak az ágazati törvényekben meghatározott feladataik ellátása érdekében az ágazati törvények felhatalmazása alapján kiadott képzettséggel, végzettséggel kell rendelkezniük, hogy szakmai feladataikat megkezdhessék. A szakmai feladatok ellátásához szükséges végzettségek azonban nem tartalmaztak olyan rendelkezéseket vagy előírásokat, amelyek a rendészeti jellegű feladatok ellátásához közvetlenül kapcsolódnának. Az ágazati képzések nem tartalmaztak egyetlen olyan modult sem – a közterület-felügyelők képzése kivételével –, amely a tartalmát tekintve felkészítette volna a rendészeti feladatokat ellátókat a kényszerítő eszközök és az intézkedések alkalmazására. A képzés jelentősége a kényszerítő eszköz szakszerű, jogszerű és hatékony alkalmazását hivatott elősegíteni, amelyet TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 85–93.

91


a rendészeti feladatokat ellátók 2013. január 1-je előtt nem kaptak meg. A rendészeti törvény által bevezetett új képzés a fent jelzett célok elérése érdekében egy gyakorlati és elméleti részből áll. Önállóan az elméleti képzés nem feltétlenül biztosíthatná a szakszerű és hatékony alkalmazás feltételeit, azonban az intézkedéstaktikai fogásokat a gyakorlati képzés során lehet elsajátítani. Az elméleti képzés előír számos olyan konkrét jogszabályt – a rendészeti törvényben és a végrehajtására kiadott jogszabályokban, a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló törvényben, a Büntető Törvénykönyvről szóló törvényben és a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározott rendelkezések –, amelyek ismeretéből vizsgát kell tenni. [9: para 23 (1)] Az ágazati vizsgáztatással szemben a rendészeti törvény megosztja a vizsgáztatási feladatokat a szakmai ágazati szakemberek és a rendőrség képviselői között, így a vizsgáztatás három tagú bizottsági rendszerben történik. A rendészeti törvény meghatározza azoknak a végzettségeknek a körét, amelyek mentesítik a rendészeti feladatokat ellátókat a rendészeti törvény szerinti vizsga elvégzése alól. A mentesítést nyújtó végzettségek rendszerében az intézkedések és kényszerítő eszközök jogszerű és szakszerű alkalmazásához szükséges ismeretek szerepelnek. [10] A rendészeti törvény előírja, hogy minden, rendészeti feladatokat ellátónak öt évente ismeretmegújító vizsgát kell tennie az elméleti és gyakorlati ismeretekből egyaránt, amely alól nem mentesít egyetlen végzettség sem. [9]

Összegzés A rendészeti törvény alapjaiban szabályozta újra a rendészeti feladatokat ellátókkal szemben támasztott előéleti, alkalmazási követelményeket, az alkalmazható intézkedések és kényszerítő eszközök körét, a jogorvoslat rendszerét és a képzési, vizsgáztatási követelményeket. A 2013. január 1-je óta hatályos szabályozás így teljeskörűen újraszabályozta a témát, kialakítva az egységes szabályozást.

92



Felhasznált Irodalom [1] Magyarország Alaptörvénye. [2] A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény. [3] A fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény. [4] Az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény. [5] A halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény. (2013. szeptember 1-ig), A halgazdálkodásról és a hal védelméről szóló 2013. évi CII. törvény. [6] A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény. [7] A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény. [8] A fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény. [9] Az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvény. [10] A rendészeti feladatokat ellátó személyek, a segédfelügyelők, valamint a személy- és vagyonőrök képzéséről és vizsgáztatásáról szóló 68/2012. (XII. 14.) BM rendelet 5. melléklet.


93

KARDOS Sándor István

DIVAT ÉS/VAGY SZOLGÁLAT ELMARASZTALHATÓ-E A „TRENDI” RENDŐR?

FASHION AND/OR SERVICE CAN A “FASHIONABLE” POLICE OFFICER BE DISMISSED? A rendőrség tagjainak szolgálati megjelenését normák szabályozzák, mivel az egyén megjelenése az egész szervezet megítélését befolyásolja. A szerző az Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK) hivatásos állományú tagjai által az öltözködési normák megszegésével 2013. évben elkövetett, elmarasztalással zárult fegyelmi eljárások elemzésével azt vizsgálja, hogy a rendőr milyen mértékben térhet el a számára meghatározott öltözködési szabályoktól. Tanulmányában megállapítja, hogy az egyenruhás állomány szolgálati megjelenési szabályai olyan mértékben kötöttek, hogy az azoktól történő legkisebb mértékű eltérés is jogszerű munkáltatói eljárást von maga után. Az egyéb állományba tartozó rendőrök szolgálati „trendiségét” belső szabályok kevésbé korlátozzák, megjelenésük kapcsán ennél nagyobb hangsúlyt kapnak az általános erkölcsi elvárások.

The appearance of the members of the police is regulated by norms, because the appearance of the individual affects the opinion about the whole organization. The author analyses the disciplinary proceedings concerning dressing, committed by professionals in 2013 and ended with the result of dismissal. This study investigates how the police officers can differ from the defined rules. The author states that the rules of appearance concerning uniformed officers are set insomuch that the smallest discrepancy can imply legal proceedings. The norms regulating the dressing of other sections are less strict, general moral expectations are more stressful.

Kulcsszavak: rendőrség, szolgálati megjelenés, fegyelmi eljárás, „trendi”

Keywords: police, service appearance, disciplinary proceedings, “fashionable”


95

KARDOS Sándor István • DIVAT ÉS/VAGY SZOLGÁLAT

Bevezetés „A rendészeti szakközegek az államot képviselik. Tekintélyük kell, hogy legyen, ennek a megjelenésükben, ápoltságukban és viselkedésükben kell megnyilvánulni.” [1] A rendvédelmi és a fegyveres szervek szakmai munkájukat normák által meghatározott „közegben” végzik. Tevékenységük elképzelhetetlen a jogi háttér által kötött szabályok maradéktalan betartása nélkül. A rendőrség többszintű normarendszer (jogszabályok, belügyminiszteri normák, országos rendőr-főkapitányi intézkedések, utasítások, helyi normák, parancsok) között működik. Egyes rendőrségi normák – például a rendőrségi törvény, [2] a szolgálati törvény [3] és a szolgálati szabályzat [4] – a szervezet egészére, az állomány valamennyi tagjára kötelező jelleggel bírnak. Tekintettel a rendőrség szervezeti felépítésére, vagyis arra, hogy a szervezet szolgálati ágakból, szolgálatokból és szakszolgálatokból tevődik össze, [5: para 5] számtalan olyan, a napi munkavégzést meghatározó szabályozó is hatályban van egy időben, mely nem a teljes állományra, csupán annak egy részére határoz meg kötelezettségeket. A szervezet működésének normaháttere területileg is jelentős mértékben eltérő. A teljes személyi állományra hatályos normák mellett – azokkal párhuzamosan, azokra épülve – számtalan területi hatályú (pl. kizárólag egy-egy megyei rendőr-főkapitányság vagy csak egy kapitányság tagjaira kötelező) norma lehet hatályban egyszerre. Normarendszerben meghatározott az is, hogy jogszerű és szakszerű szolgálati tevékenysége során a rendőrnek milyen megjelenési kötelmeknek kell eleget tennie. Alapvető elvárásként fogalmazódik meg a normaháttérben, hogy a hivatásos állományba tartozó személy megjelenésével – akár szolgálat közben, akár azon kívül – tartsa fenn a rendőrségbe vetett közbizalmat, erősítse a rendőrség tekintélyét. A teljes személyállomány több éves szakmai munkájának pozitív hatásait pillanatok alatt lerombolhatja egy ápolatlan, elhanyagolt külsejű rendőr. A tanulmányban a rendőri megjelenésre vonatkozó, a teljes személyi állományra hatályos normák bemutatását követően a hivatásos állományba tartozó rendőrökkel szemben indult fegyelmi eljárások adatai alapján azt vizsgálom, milyen öltözködési, megjelenési szabadságot biztosítanak a normák egy rendőrnek. Azt is felmérem, hogy az egyenruhát viselő állománynyal szemben – a szolgálati jelleg „láthatósága” révén – kimutatható-e fokozott elvárás a megjelenés terén? Megvizsgálom továbbá a szolgálaton kívüli, a rendőri munkavégzéshez nem kapcsolódó azon általános megjelenési kötelmeket, melyek egy hivatásos állományú rendőrtől elvárhatók.

96

TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 95–106 .


A rendőri megjelenéssel kapcsolatos elvárások Egy-egy szervezetről kialakított véleményünket, a szervezet megítélését jelentősen befolyásolja a szervezet tagjainak megjelenése, [5] különösen igaz ez a kijelentés az egyenruhás szervekre. A rendőr külső kinézete több öszszetevőből adódik össze (általános megjelenés, egyenruha ápoltsága, egyén testmagassága), melyek minden esetben szerves egységet kell, hogy alkossanak. [6] Természetesen a rendőrre – mint individuumra – minden esetben hatással van a környezet, annak hatásai elől semmilyen téren nem bújhat el. [7] A katonai jellegű szervezeteknél ugyanis elkerülhetetlen a társadalmi viszonyok minden – vagy bármely – formájának konkrét hatása. [8] Ezen hatásokat viszont a szolgálati tevékenység alatti megjelenés vonatkozásában – álláspontunk szerint – nem szabad érvényesülni hagyni. A szervezethez tartozó egyén megjelenése ugyanis nem kizárólag esztétikai kategória, hanem a rendőrség esetében a rendőr kinézete hatást gyakorol a rendőrségbe vetett közbizalomra is, mely lehet pozitív vagy negatív. A pozitív hatást a rendőri megjelenést szabályozó normák következetes betartása válthatja ki. A korábban hivatkozott törvények [2] [3] is rendelkeznek az általános rendőri megjelenésről, jelen tanulmány viszont kizárólag a rendőrség hivatásos állományú tagjaira konkrét megjelenési kötelezettséget meghatározó, országos hatályú speciális normák bemutatására szorítkozik. A szakterületi, valamint a helyi – akár csak egy-egy rendőrkapitányságra hatályos – öltözködési normák bemutatása, értékelése meghaladja a tanulmány lehetőségeit. A szolgálati tevékenység során kötelező öltözködési szabályokat az egyenruhás, a vegyes, illetve a polgári ruhás hivatásos állomány részére ORFK utasítás határozza meg. [9] Az utasítás legnagyobb részben a szolgálati tevékenység során az egyenruházati termékek viselési módját szabályozza. A norma az öltözködési szabályokat tartalmazó BM rendelet [10] végrehajtása céljából került kiadásra. Az öltözködési rendelet 2011. évi kiadását többek között az is indokolta, hogy a rendőrség 2011. január 1-jétől – a korábbi, szervezetileg egységes rendőrséggel szemben – három pillérből áll. Ez a három szerv: • az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv (Országos Rendőr-főkapitányság – ORFK), • a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv (Nemzeti Védelmi Szolgálat – NVSZ), • a terrorizmust elhárító szerv (Terrorelhárító Központ – TEK). TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 95–106.

97


A szervezeti változás a rendőrség működését szabályozó több norma módosítását vonta maga után, többek között az öltözködéssel kapcsolatos normák is változtak. A belügyminiszteri rendelet [10] öltözködési szabályokra vonatkozó VII. fejezete kizárólag az egyenruházati termékek viselésének – általános és különös – szabályait tartalmazza. A rendelet végrehajtása érdekében kiadott rendőrségi öltözködési szabályzat az egyenruházati termékek viselésének rendjén túl már a rendőrségen belül polgári ruházatot viselő hivatásos állományúak részére is meghatároz konkrét öltözködési elvárásokat (pl. az állományilletékes parancsnok a polgári ruházatot viselő állomány részére egyes ruházati cikkek viselését korlátozhatja). Fontos eleme az utasításnak, hogy a rendőri szervek vezetői részére kötelezettségként határozza meg, hogy állományuk tekintetében az öltözködési szabályokat betartassák, és ezen a téren ellenőrző tevékenységet folytassanak. A szolgálati tevékenységhez kötött általános megjelenési szabályokra vonatkozóan a jogi normának nem minősülő Etikai Kódex is megfogalmaz iránymutatást. Mivel a kódex nem minősül jogszabálynak, az abban foglaltak kizárólag iránymutatást adnak a rendőr megjelenéséhez. Megfogalmazása szerint: „A megjelenésről: a rendőr megjelenésével is emeli a testület társadalmi megbecsülését, tiszteletet és bizalmat ébreszt. Egyenruhája és polgári öltözéke tiszta, rendezett. Munkahelyén kerüli a szélsőséges, kihívó, alkalomhoz nem illő viseletet, rendben és tisztán tartja környezetét.” [11: 2 (12.)] Az Etikai Kódex a szolgálaton kívüli megjelenés kapcsán a következőket tartalmazza: „A rendőr magánéletében is példamutató, nem sérti a közerkölcs és a jó ízlés szabályait...” [11: 2 (12.)] A megfogalmazás általános érvényű, de konkrétan értelmezhető utasítást ad a szolgálaton kívüli megjelenésre. A tárgykörben említést érdemel még – bár szintén nem tartozik a normaalkotás körébe – az ORFK vezetőjének a szolgálati helyen tanúsítandó általános megjelenéssel és öltözködéssel kapcsolatos körlevele. [12] A körlevél a szolgálati érintkezésen belül külön – a normákban nem szabályozott módon – a „hivatali érintkezés során” elvárt megjelenésről is rendelkezik. Úgy fogalmaz, hogy „az öltözködésben a visszafogottság, az egyszerűség és ápoltság domináljon”, az öltözködés a „jó erkölcs és ízlés határai között” maradjon. [12] További elvárásként fogalmazza meg a hivatali – vagyis az általában polgári ruhában szolgálatot ellátó – állomány részére, hogy az íratlan szabályoknak megfelelően kiválasztott öltözékkel is erősítsék a rendőrségbe vetett közbizalmat, és legyenek méltók arra. A hivatkozott belügyminiszteri rendeletben [10] és az ORFK vezetői utasításában, valamint az Etikai Kódexben [11: 2 (11.)] foglaltak – álláspontom szerint – egyértelműen és teljeskörűen szabályozzák az egyenruházati termékek viselésének rendjét és formáit. A szolgálaton kívüli öltözködés

98



elvárt szabályaira viszont csak általános iránymutatásokat ad. Ezen utóbbi téren a hivatkozott kódex és a körlevél tartalmaz részletesebb elvárásokat. Az azokban foglaltak viszont – mivel nem jogi norma – elsősorban ajánlásjelleggel bírnak. A vizsgálat keretében külön is szeretnék pár gondolatot megfogalmazni a tetoválás kérdésköre kapcsán. Ahogy korábban megállapítottam, a rendőr sem függetlenedhet általános megjelenése terén az őt érő társadalmi hatásoktól, és ez különösen igaz a napjainkban egyre divatosabb tetoválásra is. A rendőri állományba kerülést megelőző, valamint az állomány éves egészségügyi szűrését szabályozó rendelet [13] ebben a vonatkozásban nem határoz meg tiltást. Jelenleg a rendőrségen nincs olyan hatályos norma, mely nevesítve tiltaná a tetoválás viselését. Vagyis önmagában az a tény, hogy egy rendőr tetovált, automatikusan nem kizáró tényező az alkalmazás terén. Elvárásként jelentkezik viszont, hogy látható testfelületen sértő jellegű vagy durva üzenetet közvetítő, rasszista, illetve kirekesztő jellegű „testfestés” nem lehet. Álláspontom szerint a szolgálat közben is látható helyen (pl. alkaron, kézfejen, nyakon) lévő nagy méretű tetoválás – legyen az bármilyen mintázatú – gátolhatja az intézkedő rendőrrel szembeni általános bizalom kialakítását, mivel a tetoválás társadalmi megítélése napjainkban nem egyértelműen pozitív. Akár egyenruhában, akár polgári ruhában látja el a rendőr a szolgálatot, azt minden esetben szem előtt kell tartania, hogy megjelenésével egy szervezetet, a szervezeten keresztül pedig a magyar államot képviseli. A megjelenéshez minden esetben – a tetoválástól függetlenül is – ehhez méltónak kell lennie. A rendőrség hivatásos állományába tartozó személyek a szolgálati törvényben megfogalmazottak alapján az állományba kerüléskor több általános jogukról le kell, hogy mondjanak a szolgálat érdekében (pl. szólásszabadság, társadalmi szervezetben való részvétel jogának korlátai, másodállással kapcsolatos tilalmak, munka- és tartózkodási hely szabad megválasztásának korlátozása, a magánélettel kapcsolatos különböző bejelentési kötelezettségek). A tetoválás viselése nem tartozik azon jogok közé, melyeket a rendőr nem gyakorolhat. Véleményem szerint a XXI. század rendőrségénél az egyén jogainak ilyen szintű és mértékű korlátozása nem is lehet cél. Úgy gondolom viszont, hogy a tetoválással kapcsoltban megfontolás tárgyát képezhetné a kérdéskör valamilyen szintű belső szabályozása. A tetoválás kapcsán nem megkerülhető az a tény sem, hogy a testen viselt szimbólumok minden esetben – a látványon túlmenően – konkrét, meghatározott jelentéssel is bírnak, vagy utalnak valamire (eseményre, történésre, csoporthoz való tartozást fejeznek ki stb.). Az esetleges szabályozás megalkotásakor hasznos lehet figyelembe venni azon véleményeket, hogy a tetoválás testtáji elhelyezkedése, valamint mintázata az azt viselő TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 95–106.

99


egyén bizonyos személyiségjegyeiről árulkodik. Ennek a ténynek a védelmi szférában kiemelt jelentősége lehet. [14] A tetoválási szimbólumok megfelelő értelmezése a parancsnoki, rendőri vezetői állomány részére is jelentős többletinformációkkal szolgálhat a beosztotti állományról. Nem elhanyagolható az a szempont sem, hogy látható tetoválása alapján a rendőr beazonosítható, melyre különös figyelmet kell fordítani a fedett vagy titkos tevékenységet folytató állomány esetében.

A vizsgálat lefolytatása Jelen tanulmányban vizsgálandó területként azt határoztam meg, hol van, illetve hol lehet az a „határ” az öltözködés és az egyéni külső megjelenés terén, ameddig egy rendőr önállóan dönthet, vagyis lehet-e „trendi” egy rendőr elmarasztalás nélkül? A tanulmányhoz a rendőrség hivatásos állományú tagjaival szemben 2013. évben indult és jogerősen lezárt fegyelmi eljárások adatai közül azon eseteket értékeltem, melyek az öltözködési szabályok megszegése miatt indultak. Ehhez Az ORFK Fegyelmi Osztály által kezelt Fegyelmi Statisztikai Rendszerének (FSR) 2013. évi adatait használtam fel. A fegyelmi statisztikai adatok normában szabályozott módon, [15] elektronikus adatbázisban kerülnek rögzítésre, mely adatbázis a rendőrökkel szemben indult és jogerősen lezárt eljárási adatokat tartalmazza. Az adatok között az eljárások alapját képező tényállások is rögzítésre kerülnek, a rendszer – felépítése révén – számtalan szempont szerinti lekérdezésre és adatkigyűjtésre alkalmas, az elektronikus rendszer objektív adathalmazt tartalmaz. A statisztikai rendszerből az „öltözködési szabályok megszegése” kulcsszavakra keresve a 2013. évben indult eljárások történeti tényállásait válogattam le, mely alapján anonim példatárat állítottam össze. Az esetek közül a visszatérő jellegű, hasonló elkövetési magatartással megvalósított cselekményeket csoportosítva mutatom be, az eljárásokat – az elkövetési módok alapján – öt csoportra osztottam. A vizsgált eljárások lezárásaként kiszabott fegyelmi fenyítéseket a következő csoportosításban jelenítem meg: • figyelmeztetés és feddés fegyelmi fenyítés: jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalás, • megrovás fegyelmi fenyítés: jogkövetkezménnyel járó fegyelmi elmarasztalás, • rendfokozatban visszavetés: rendfokozatot érintő fenyítés.

100



Egyéb fegyelmi fenyítés (pl. alacsonyabb szolgálati beosztásba helyezés, rendfokozati várakozási idő meghosszabbítása, elbocsátás) a vizsgált eljárásokban nem került kiszabásra.

Megállapítások, következtetések A megvizsgált esetekben a fegyelmi eljárások megindítására minden ügyben megalapozottan és jogszerűen került sor. A megvalósított történeti tényállás alapján az esetek minősítése szakszerűen történt. A szolgálatiegyenruha-viselés szabályainak megszegése kapcsán indult eljárások esetenként csekély tárgyi súlyúak voltak (1., 2., 3., 4. és 6. példák), a felfedett normaszegések a szolgálati feladat ellátását nem akadályozták. Egyes magatartások viszont (7., 8. és 10. példák) azáltal, hogy azok polgári személyek előtt is ismertté váltak, alkalmasak lehettek arra, hogy a rendőrség tekintélyét, megítélését, a szervezetbe vetett közbizalmat negatívan befolyásolják. Az egyenruha-viselési szabályok megszegése kapcsán a legtöbb esetben csekély tárgyi súlyú fegyelmi fenyítések kerültek kiszabásra. Ezt a megállapítást az sem változtatja meg, hogy az értékelt esetek között egy alkalommal (5. példa) rendfokozatot érintő fenyítés kiszabására került sor. A szolgálati egyenruhával kapcsolatos eljárások kapcsán megfigyelhető, hogy azok minden esetben elmarasztalással zárultak, annak ellenére is, hogy a szabályok megszegése kifejezetten csekély mértékű volt (6. és 9. példák). Kijelenthető, hogy az egyenruha tekintélyének fenntartása érdekében a parancsnokok a legkisebb mértékű öltözködési szabályoktól történő eltérés esetén is szankcionálnak. Említést érdemel, hogy több alkalommal parancsnoki ellenőrzés fedte fel a szolgálati ruha viselése terén a szabálytalanságot (2., 4., 7. és 9. példák). A rendőri vezetőket, parancsnokokat – a korábban hivatkozott normákban meghatározottak szerint – ezen a téren konkrét ellenőrzési kötelezettségek terhelik. Polgári ruha viselési szabályainak megszegése kapcsán az értékelt évben egy eljárás indult (11. példa). Ezen egy eset alapján csupán annyi következtetés vonható le, hogy a polgári öltözet kapcsán eljárások az értékelt időszakban nem voltak jellemzőek. A tapasztalt alacsony esetszám abból is fakadhat, hogy az egyenruha-viselés rendszere sokkal szabályozottabb, mint a polgári ruházaté, s ez a tény önmagában is több eljárást generál. Az ápolatlan arcszőrzet kapcsán indult eljárások (12. és 13. példák) is parancsnoki ellenőrzés alapján indultak. Mivel mindkét eset állampolgárok TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 95–106.

101


előtt is ismertté vált, a magtartások alkalmasak voltak a rendőrségi tekintély csökkentésére. Rendőri azonosító jelvény viselése kapcsán az értékelt időszakban kizárólag vétlen magatartás kapcsán indult eljárás (14. példa). Ez alapján annyi jelenthető ki, hogy a rendőri azonosító jelvénnyel történő szándékos visszaélésre utaló adat a jogerősen lezárt eljárások alapján nem merült fel. Az egyenruházati szabályok megszegése két esetben történt olyan módon, mely közvetlenül nem kapcsolódott a szolgálati tevékenységhez (15. és 16. példák). Mindkét eset álláspontom szerint – az egyenruházati termékek illetéktelen személy részére történő hozzáférhetővé tétele révén – alkalmas volt arra, hogy az egyenruha kezelésére bízott rendőr tevékenységén keresztül rossz fényt vessen az egész rendőri szervezetre. Kiemelést érdemel, hogy az értékelt időszakban hosszú, ápolatlan hajviselet miatt, valamint a rendőr tetoválása kapcsán nem indult fegyelmi eljárás. Ez a tény – álláspontom szerint – utalhat a rendőri állomány esetében az általános normák megfelelő megjelenésére. A vizsgálat kapcsán a következő megállapítások tehetők: • a 2013. évben az öltözködési szabályok jelentős mértékű megszegése nem történt, • az állampolgárok előtt is ismertté vált esetek többsége felvetette a rendőrségbe vetett közbizalom veszélyeztetettségét, • az öltözködési szabályok megszegése önmagában a szolgálati feladat végrehajtását, ellátását nem befolyásolta, • a parancsnoki állomány normában meghatározott ellenőrzési kötelezettségének a tárgykörben eleget tett, • az egyenruhás rendőrállomány szolgálati megjelenése kötöttebb, mint a polgári ruhás állományé, legkisebb mértékben a szolgálaton kívüli megjelenés szabályozott, s ezen megállapításokból következően az eljárások nagy része az egyenruhás állománnyal szemben indult, • az értékelt eljárásokban egy esetben sem történt meg annak vizsgálata, hogy az esetbeli rendőr(ök) öltözködési normaszegése, megjelenési „trendisége” milyen hatást gyakorolt vagy gyakorolhatott a rendőrség állampolgári megítélésére. A tanulmány címében felvetett kérdésre – a vizsgálat adatai alapján – a következő válaszok adhatók: • A rendőri szolgálati egyenruha viselését konkrét normák szabályozzák, a normaháttér kötöttsége miatt a szolgálatban lévő egyenruhás rendőr a legkisebb mértékben sem térhet el az öltözködési szabályoktól, semmilyen mértékben és formában nem lehet „trendi”. Az egyenruha viselésére vonatkozó szabályok legkisebb mértékű megszegése is elmarasztalást vonhat maga után, melynek legfőbb célja az egyenruha és a

102



szolgálati tevékenység tekintélyének védelme. Az öltözködési szabályok megszegése kapcsán alkalmazott elmarasztalás akkor is megalapozott és jogszerű, amennyiben a rendőr esetbeli öltözködése nem gyakorol negatív hatást az általa végzett konkrét szolgálati tevékenységére. A szabályozás – álláspontom szerint – kizárólag azért ilyen „merev”, mert az egyenruha tekintélyét védi a rendőrségbe vetett közbizalom fenntartása érdekében. • A kötetlenebb szabályozásra tekintettel a polgári ruhás állomány szolgálati feladatainak ellátása során bizonyos mértékben követheti a divatot és a divat trendjeit elmarasztalás nélkül. A szolgálati megjelenés ezen állomány tekintetében is szabályozott, a szolgálati öltözködéssel kapcsolatban a legfőbb elvárás az, hogy a rendőr megjelenése a jó ízlés határain belül maradjon. • A szolgálati időn túli rendőri megjelenés csak ajánlásjelleggel szabályozott, elvárás a társadalom általános öltözködési normáinak való megfelelés. Ezen kereteken belül maradva a hivatásos állomány tagja minden öltözködési trendet követhet elmarasztalás nélkül.

Példatár Az egyenruha-viselés szabályainak megszegése miatt indult eljárások 1. Őrszolgálatot ellátó rendőr szolgálati ideje alatt nem az őrutasításban foglaltak szerint teljesítette feladatát, valamint ruházatán nem megengedett könnyítést alkalmazott, szolgálati sapkáját nem viselte. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 2. Járőrszolgálatot ellátó rendőrrel szemben a szolgálati ideje alatt végrehajtott parancsnoki ellenőrzés megállapította, hogy az érintett a szolgálati ruházatán nem viselte a névkitűzőjét. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 3. Ügyeleti feladatot ellátó rendőr szolgálati ideje a hajnali órákban figyelmetlensége miatt a rendőrség épületében nadrágját elszakította (beakadt az asztal sarkába), ezért civil ruházatot öltött magára, és így folytatta szolgálatát. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 4. Ügyeleti feladatot ellátó rendőrrel szemben szolgálati ideje alatt végrehajtott parancsnoki ellenőrzés során megállapítást nyert, hogy az érintett TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 95–106.

103


már a szolgálat befejezése előtt levette egyenruháját és civil ruhában volt. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménynyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 5. Hivatali állományba tartozó rendőr egy bűnügyi helyszínen egyenruházati termékét polgári ruházattal együtt viselte, és ebben a ruházatban nyújtott segítséget az egyik kereskedelmi médiának interjú készítésében, másik bűnügyi helyszínen megjelenve pedig szolgálati időn kívül, de szolgálati jellegű öltözetben volt jelen, és ott engedély nélkül fényképfelvételeket készített. A két különálló magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban rendfokozatot érintő fegyelmi fenyítés került kiszabásra. 6. Állománygyűlésen rendészeti állományba tartozó rendőr egyenruháján rendfokozati jelzését nem viselte. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 7. Közterületi szolgálatot megelőző eligazítás során az eligazító parancsnok észlelte, hogy egyik beosztottja a gyakorló öltözethez félcipőt, nyakában pedig nagy méretű medált tartó láncot viselt. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 8. Közterületi szolgálatot ellátó rendőr szolgálati tevékenységének végrehajtása során nem viselte egyenruhájához a szolgálati sapkát, valamint egy lila színű, polgári ruházati nyaksálat viselt. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 9. Közterületi szolgálatot ellátó rendőrt a szolgálati tevékenység végrehajtása során parancsnoka ellenőrizte. Ennek során megállapítást nyert, hogy az érintett a jobb csuklóján olyan bőrkarkötőt viselt, mely nincs a szervezetnél rendszeresítve. A szolgálatot megelőző eligazítás és ruházatellenőrzés alkalmával a karkötő nem volt a rendőrön. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 10. Egyenruhás állományba tartozó rendőr az éves fizikai alkalmassági felmérést követően utasítást kapott, hogy egy baleset helyszínén jelenjen meg. A helyszíni tevékenység során az érintett szolgálati feladatát nem egyenruhában, hanem sportöltözetben hajtotta végre, ilyen öltözetben irányította a helyszíniszemle-bizottság egyenruhás tagjait. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel járó fegyelmi elmarasztalásban részesült.

104



A polgári ruha viselési szabályainak megszegése miatt indult eljárás 11. Bűnügyi állományba tartozó rendőrök jutalom átadása alkalmából tartott megemlékezésen nem az alkalomhoz illő polgári ünnepi ruhában jelentek meg, nem viseltek sötét öltönyt. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőrök jogkövetkezménnyel nem járó, parancsnokuk jogkövetkezménnyel járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. Szabálytalan szakállviselet miatt indult eljárások 12. Közterületi járőrszolgálatot ellátó rendőrrel szemben foganatosított ellenőrzés során megállapítást nyert, hogy az érintett szolgálati ideje alatt borotválatlan volt. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 13. Elöljáró parancsnok a szolgálati faladat végrehajtása során észlelte, hogy egyenruhás beosztottjának szolgálati inge gyűrött, nadrágja kopott, arcszőrzete pedig ápolatlan. A rendőr szolgálatból leváltásra került. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. A rendőri azonosító jelvény viselési szabályainak megszegése miatt indult eljárás 14. Közterületi szolgálatot ellátó rendőr éjszakás szolgálatának leadásakor észlelte, hogy szolgálati azonosító jelvénye a szolgálati ideje alatt ismeretlen helyen és időpontban eltűnt. A jelvény felkutatására tett intézkedések eredményre nem vezettek. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel nem járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. A szolgálati tevékenységhez közvetlenül nem kapcsolódó cselekmények kapcsán indult eljárások 15. Közrendvédelmi állományba tartozó rendőr 10 éves leányrokonáról olyan fényképfelvételeket tett közzé az egyik közösségi oldalon, melyeken a gyermek rendőregyenruhát viselt. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel járó fegyelmi elmarasztalásban részesült. 16. Közrendvédelmi állományba tartozó rendőr gyakorló ruházatának felügyeletéről nem gondoskodott, azt egyik polgári személy ismerőse személygépkocsijában felejtette. Az ismerős a z egyenruhát jogosulatlanul viTÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 95–106.

105


selte egy farsangi rendezvényen. A magatartás kapcsán indult fegyelmi eljárásban a rendőr jogkövetkezménnyel járó fegyelmi elmarasztalásban részesült.

Felhasznált irodalom [1] ZEIDLER S.: A Magyar Királyi Határőrség egyenruhái és rangrendszere. Határrendészeti Tanulmányok, 3 (2006), 67. [2] A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény. [3] A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény. [4] A Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról kiadott 30/2011. (IX. 22.) BM rendelet. [5] SÁGI Z.: Egyenruha, mint tradíció a Magyar Rendőrségnél. Rendvédelem-történeti Füzetek, 2007. http://epa.oszk.hu/02100/02176/00002/pdf/RTF_16_107-112.pdf (A letöltés dátuma: 2014. 07. 14.) [6] TIBORCZ J.: Gondolatok a rendőrség jövőjéről. Belügyi Szemle, 54 (2006), 71–89. [7] SÁRKÖZI F.: Korrupció a rendőrségnél. Belügyi Szemle, 47 (1999), 70–79. [8] VÁMOSI Z.: A katonai kisközösségek. Budapest: Zrínyi Katonai Kiadó, 1985. [9] Az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv Öltözködési Szabályzatáról kiadott 2/2014. (II. 12.) ORFK utasítás. [10] A belügyminiszter 66/2014. (XII. 16.) BM rendelete a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek egyenruha-ellátásra jogosult személyi állományának ruházati és öltözködési szabályzatáról, valamint a különleges foglalkoztatási állomány ruházati-, fegyverzeti-, kényszerítőeszköz és világítástechnikai felszereléséről szóló 71/2011. (XII. 31.) BM rendelet módosításáról. [11] A Rendőri Hivatás Etikai Kódexe. Budapest, 2014. július 4. www.police.hu/a-ren dorsegrol/testulet/altalanosan/a-rendori-hivatas-etikai-kodexe (A letöltés dátuma: 2014. 07. 14.) [12] Az Országos Rendőr-főkapitányság vezetőjének 19650/2/2011. ált. számú körlevele. Budapest: ORFK, 2011. július 12. [13] Az egyes rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjai egészségi, pszichikai és fizikai alkalmasságáról, közalkalmazotti és köztisztviselői munkaköri egészségi alkalmasságáról, a szolgálat-, illetve keresőképtelenség megállapításáról, valamint az egészségügyi alapellátásról szóló 57/2009. (X. 30.) IRM-ÖM-PTNM együttes rendelet. [14] SCHILD M., HORNYACSEK J.: Alternatív személyiség-megismerő eljárás a védelmi szférában: a tetoválási szimbólumok értelmezése. Bolyai Szemle, XXI 1 (2012). http://uni-nke.hu/downloads/bsz/bszemle2012/1/07_hornyacsekjulia2.pdf. (A letöltés dátuma: 2014. 07. 14.) [15] A fegyelemkezelő adatállománnyal kapcsolatos feladatokról kiadott 11/2013. (III. 29.) ORFK utasítás.

106


LESS Ferenc

AZ ALACSONY ENERGIÁJÚ LÖVEDÉKEK TÖMEGGEL SZEMBENI ALKALMAZÁSÁNAK PROBLÉMÁI

THE PROBLEMS OF USE OF LOW ENERGY PROJECTILE WEAPONS AGAINST CROWD A „kevésbé halálos” fegyverek, illetve az alacsony energiájú lövedékek a múlt század második felében kerültek be a rendvédelmi erők eszköztárába. Ezeket a fegyvereket mindenekelőtt a tömegkezelési feladatok során, lázongó csoportok megfékezésére, jogellenes cselekmények megszakítására, illetve a rendvédelmi erők ellen intézett támadások elhárítására alkalmazzák. Használatuk azonban komoly emberi jogi problémákat is generált a jogvédő szervezetek heves kritikáját vonva maga után. Az egyik oldalon a rendvédelmi szervek munkatársainak védelmét hangsúlyozzák, míg a másik oldalon az elnyomás fegyvereit látják bennük. Tanulmányomban ezeknek az eszközöknek a problémakörét kívánom elemezni.

The low-energy projectile weapons which were developed to substitute for the firearms have been utilized by the law enforcement agencies since the second half of the 20th century. These weapons are applied to restrain rioting crowds, stop criminal acts, and defend the police forces against the attacks of members of the crowd. The use of the low-energy projectile weapons however inflicted serious problems relating to the rights of the human being, drawing on them harsh critique of the human rights organizations. On one side, focus is on the safety of the police officers while the advocates of the human rights consider these weapons as tools of suppression. In my essay, I analyse their problematic role in crowd control.

Kulcsszavak: kevésbé halálos fegyverek, magas profilú tömegkezelés, kényszerítő eszközök, alacsony energiájú lövedék

Keywords: less-lethal weapons, high-profile crowd control, use of force, low-energy projectile


107

LESS Ferenc • AZ ALACSONY ENERGIÁJÚ LÖVEDÉKEK TÖMEGGEL SZEMBENI...

Bevezetés A tömegkezelési műveletek során számos alkalommal szembesülnek a rendfenntartók olyan helyzetekkel, amikor velük szemben a tömeg erőszakosan lép fel, súlyosan veszélyeztetve a rendfenntartók biztonságát. Az ilyen helyzetekben mindig nagy kockázat rejlik, hiszen az erőszak következményeképpen megnő a demonstrálók és a rendfenntartók sérülésének veszélye, továbbá a mindkét oldalon elszabadult indulatok az erőszak eszkalációjához, az események további súlyosbodásához vezethetnek. A 2013-ról 2014-re áthúzódó ukrán tömegdemonstrációk eldurvulása odáig vezetett, hogy számos tüntető (és nem mellesleg rendfenntartó is) belehalt lőfegyver okozta sérüléseibe. Ennek oka az volt, hogy az erőszak eszkalációja átlépte azt a szintet, amikor már nem volt más eszköz a felfegyverkezett tömeg megfékezésére, mint a lőfegyver. Az ukrán események, az ottani rendőri tevékenység feldolgozása nem témája jelen tanulmányomnak, de egy dolog leszögezhető: mikor a rendőrség számára legvégső kényszerítő eszközként – más, hatékony alkalmatosság híján – már csak a tűzfegyver alkalmazható, úgy két lehetősége marad, tüzel és emberi életeket vesz el, vagy feladva pozícióit visszavonul, és végső esetben megadja magát. Mindkét megoldásra jó példa volt az ukrán rendvédelmi erők tevékenysége, még annak figyelembevételével is, hogy jó néhány egyéb ok is hozzájárult kudarcukhoz. Az ukrán biztonsági erők végül megadták magukat, és az ezt követő folyamatok az ország máig tartó szenvedéséhez vezettek. Mit tehetnek a tömegkezelési feladatokkal megbízott szervek az ilyen esetekben? Van-e közbülső megoldás az éles lőfegyver és az enyhébb következményekkel járó kényszerítő eszközök között? Rövid tanulmányomban erre kívánom megadni a választ.

A kevésbé halálos fegyver fogalma és értelmezése A magyar rendvédelmi szókincsben nem találunk olyan kifejezést, amely jól hangzóan, magyarosan fejezné ki azt az eszköztárat, amelyet az angolszász nyelvű szakirodalom a less-lethal weapon vagy less-than-lethal weapon elnevezéssel illet. Amennyiben az angol kifejezést tükörfordítással magyarra fordítjuk, a „kevésbé halálos fegyver” kifejezést kapjuk, amely magyarul meglehetősen furcsán hangzik, hiszen valamilyen eszköz vagy halálos, tehát halált okozó, vagy nem. A kettő közötti átmenet nehezen értelmezhető. Talán annyiban igen, hogy használata kevésbé szükségszerűen okoz halálos eredményt – vagyis ha nem a megsemmisítés a cél, hanem a célszemély

108



„kikapcsolása”, védekezésre képtelen vagy legalábbis kezelhető állapotba hozása, akkor ennek elősegítéséhez rendelkezésre állnak ezek az eszközök. Az angol weapon, azaz fegyver szó is zavaró lehet, hiszen ez a kategória olyan eszközöket is magába foglal, amelyeket első hallásra nem feltétlenül sorolnák ide, mint például az elfogó háló/hab, a könnygáz, vagy a hang energiájának felhasználásán alapuló tömegkezelési eszközök, és – elnevezése ellenére – a vízágyú. A laikus irodalom és az újságírói szakma írásaiban találkozhatunk a kevésbé halálos eszköz kifejezéssel is, amely viszont megfosztja az eredeti angol kifejezés fordítását a fegyver szótól, ezáltal – látszólag – csökkentve az e kategóriába eső eszközök súlyosságát, veszélyességét. Annak érdekében, hogy igazoljuk a fegyver szónak szókapcsolatban való használata jogosságát, érdemes a jelentését közelebbről is megvizsgálni. Jogi szempontból csak néhány fegyverre találunk definíciót, úgymint például a lőfegyver, tűzfegyver, automata fegyver stb., tehát amelyek csőből lövedéket lőnek ki. [1] A gyülekezési jogról szóló törvény [2] is hordoz olyan elemeket, amelyek a fegyverrel kapcsolatosak. A törvény szerint: „fegyveresen jelenik meg a rendezvényen az, aki lőfegyvert vagy robbanóanyagot tart magánál, felfegyverkezve pedig az, aki erőszak vagy fenyegetés alkalmazása érdekében az élet kioltására vagy testi sértés okozására alkalmas eszközt tart magánál”. [2: para 15 b] E megfogalmazás nem segít egyértelműen meghatározni a fegyver fogalmát. A jogszabály ugyanazt a szót ragozza, illetve látja el képzővel akkor is, amikor lőfegyverre vagy robbanóanyagra utal (a legveszélyesebb kategóriák), és akkor is, amikor más, az élet kioltására vagy testi sértés okozására alkalmas eszközt tart magánál az illető. Ez utóbbi pedig széles skálán mozoghat az utcakőtől a közúti jelzőtáblán át a Molotov-koktélig stb. A rendészettudományi fogalomtár a fegyvert mint minden, támadásra, védekezésre, testi sértés okozására, élet kioltására alkalmas eszközt definiálja. [3: 147] A Magyar értelmező kéziszótár szerint a fegyver az „élőlények megsebzésére, megölésére alkalmas, támadásra és védekezésre való eszköz”. [4: 362] Az Új idők lexikona szintén nem ad különösebb támpontot a kérdés eldöntésére, mivel csak annyit ír, hogy a fegyver „a harci és vadászati eszközök legáltalánosabb, összefoglaló neve”. [5: 2320] Azonban a harci és vadászati szavakból is arra következtethetünk, hogy a fegyver az élőlények megsebzésére, megölésére alkalmas eszköz kell legyen. A fegyver fogalom előbbi definícióinak ismeretében – a téma által érintett kategória megjelölésére – magam következetesen a kevésbé halálos fegyver kifejezést használom, ezzel is hangsúlyozva az ide sorolt eszközök veszélyességét. A kevésbé halálos fegyverek fogalmát legpontosabban talán az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének (NATO) meghatározása adja meg. E szerint TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 107–116.

109


ezek olyan fegyverek, amelyeket egyértelműen – az esetlegesen, alacsony valószínűséggel bekövetkező maradandó sérülés vagy halál okozásának tudomásulvétele mellett – személyek harcképtelenné tételére, azok támadásának visszaverésére, továbbá eszközök – minimális, nem szándékolt károkozásra, a környezetre irányuló legkisebb negatív hatásra törekvés melletti – működésképtelenné tételére terveztek meg és fejlesztettek ki. [6] A NATO a kevésbé halálos fegyverek céljaiul a következőket tűzte ki: • katonai küldetéseket végrehajtani olyan helyzetekben és feltételek mellett, ahol a halált okozó kényszerítő erő alkalmazása nem tiltott, de szükségtelen vagy nem kívánatos; • elbátortalanítani, késleltetni az ellenséges tevékenységet, elriasztani annak végrehajtásától, illetve válaszolni arra; • korlátozni és kézben tartani az eszkalációt; • fokozni a saját erők védelmét; • személyek támadását visszaverni, őket időlegesen cselekvésre képtelen állapotba hozni; • működésképtelenné tenni eszközöket, létesítményeket; • csökkenteni a konfliktus utáni helyreállítás költségeit; • azt gondolom, e célok többsége bizonyos csapatszolgálati tevékenységre, tömegkezelési helyzetekre vonatkozóan is értelmezhető, így rendvédelmi területre is adaptálható. [6] A katonai szövetség a következők szerint osztályozza a kevésbé halálos eszközöket: [6: 2–6] • rádiófrekvencián alapuló elektromágneses eszközök (mikrohullámú sugárzók); • láthatófény-, illetve lézer-hullámtartományba eső elektromágneses hullámokat kibocsátó eszközök (ezeket a hullámformákat felhasználó vakító eszközök); • elektromos stimuláción alapuló eszközök (pl. Teaser); • mozgási energián alapuló eszközök (pl. alacsony energiájú lövedékek, vízágyú); • akusztikus (hanghullám)eszközök (irányított hangsugárzók); • több érzékszervre egyszerre ható eszközök (pl. hang–fény gránátok); • vegyi eszközök (pl. ingerlőgáz, bűzbomba, altatógáz); • fizikai eszközök (pl. útzár, elfogó háló, gyors telepítésű kordonok, zárókerítések); • állatok (ló, kutya).

110



Az alacsony energiájú lövedékek fogalma, fajtái, alkalmazásuk A kevésbé halálos kategóriába tartozó alacsony energiájú lövedékeket (az angol low-energy projectile kifejezésből fordítva) abból a célból fejlesztették ki és alkalmazzák, hogy az embert vagy állatot – akár cselekvésre képtelen állapotba helyezés árán is – mozgási energia direkt átvitele útján kiváltott időleges fizikai fájdalom okozásával rettentsék el jogellenes vagy támadó szándékától, zavarják meg ilyen jellegű tevékenységében, korlátozzák mozgásában. [6: G-3] Az ilyen lövedékek kilövésére számos eszköz áll rendelkezésre: a katonai felhasználásra kifejlesztett gránátvetők (37, illetve 40 mm kaliberűek), vadászfegyverek, a rendvédelmi erőknél is rendszerben lévő, céllövészetre, vadászatra, önvédelemre, illetve kifejezetten rendfenntartó célra forgalmazott sörétes ismétlő puskák (pl. Remington 870), vagy a kifejezetten tömegkezelési célra előállított gránátvetők (pl. az Alsetex cég gyártotta francia Cougar). [7] A fegyverek űrmérete értelemszerűen meghatározza a belőlük kilőhető lövedék méretét. A lövedékek választéka is széles skálán mozog: készülhetnek gumival burkolt fémből, tisztán gumiból (ez a magyar terminológiában használt gumilövedék), fából, műanyagból vagy – az utóbbi időben – műanyaghabból. Formájuk alapján megkülönböztethetünk műanyag fóliával zárt gyűrű, gömb, henger vagy négyszög alakút, illetve stabilizáló szárnyakkal ellátott, aknavető gránátra emlékeztető lövedékeket is. Több termék is kombinálja a mozgási energia és a könnygáz hatását, továbbá személyek megjelölésére alkalmas festéket is tartalmazhatnak. A sörétek – modelltől függően – méretükben és tömegükben is jelentősen eltérhetnek egymástól 0,25 (6,35 mm) és 0,5 hüvelyk (12,7 mm) mérettartományban. [8: 13–14] Tömegük általában 6,48–38,88 gramm közötti, de egyes típusok esetében elérheti a 133 grammot is. [9: 111] Az alacsony energiájú lövedékeket a világban sok helyen alkalmazzák, a magas profilú tömegkezelés elmaradhatatlan eszközei. Számos eset igazolja azonban e fegyverek veszélyességét, mivel helytelen használatuk során magas a kockázata, hogy a meglőtt személy súlyos sérülést, maradandó fogyatékosságot szenved (ilyen esetek történtek 2006. október 23-án Budapesten is), vagy akár el is halálozhat. [10: 5] Kockázatuk egyik faktora, hogy e lövedékek – a hadi-, vadász- és sportlövedékekhez viszonyítva – sokkal alacsonyabb találati pontossággal bírnak, így még a legszakszerűbb használat mellett is jelentős a kockázata, hogy nem kívánt eredménnyel járó találatot érünk el akár a megcélzott személyen, akár a környezetében tartózkodókon. Pontosságukat jelentősen befolyásolja a lövedék anyaga, formája, mérete, TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 107–116.

111


jellege, a kilövésre szolgáló fegyver tulajdonságai, illetve az előállítási folyamat minősége. [11: 51] E tények miatt alkalmazásuk jelentős ellenérzést vált ki az emberi és polgári jogok védelmezőiben, akik elismerik ugyan e fegyverek bizonyos körülmények fennállása melletti alkalmazásának szükségességét, ugyanakkor – tapasztalataik alapján – a diktatúrák kedvelt „játékszereinek” tartják. Szerintük ugyanis a politikai önkény éppen az ilyen eszközök segítségével nyirbálja meg polgárainak a szabad véleménynyilvánításhoz és gyülekezéshez való jogait, illetve rettenti el őket azok gyakorlásától.

Az alacsony energiájú lövedékek alkalmazásának hazai helyzete A hatályos magyar jogban nem találkozunk az alacsony energiájú lövedék fogalmával. A magyar köztudatban mindössze a gumilövedék kifejezés terjedt el, jelenleg ezt használják a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) 49. § (2)1 [12] és az 53. § (3),2 továbbá a rendőrség szolgálati szabályzatáról szóló 30/2011. (IX. 22.) BM rendelet (Szolgálati Szabályzat) 31. § (12)3 [13] és 52. § (9)4 bekezdései is. Ez a gyakorlat azonban kérdéseket vet fel. A 2006 őszén Budapest területén lezajlott zavargások és az azokra válaszul adott rendőri tömegkezelési gyakorlat következményeképpen 2007-ben megszüntették a gumilövedékek tömeggel szembeni alkalmazásának lehetőségét azzal, hogy kivették az Rtv-ből. [14] A 2011-ben hatályba lépett Szolgálati Szabályzat előbb említett 52. § (9) bekezdése – ezen túlmenően – a kardlap mellett a gumilövedékek tömegoszlatásra történő használatát kategorikusan megtiltja. Ennek ellenére a Magyar Köztársaság Rendőrségének Csapatszolgálati Szabályzata (Csapatszolgálati Szabályzat) kiadásáról szóló 11/1998. (IV. 23.) ORFK utasítás [17] 1 „A rendőr a szolgálatban rendszeresített gumilövedéket, illetve pirotechnikai eszközt, könnygázgránátot, elfogó hálót, ingerlőgázt, továbbá vízágyút alkalmazhat a mások vagy saját élete, testi épsége, illetőleg a vagyonbiztonság közvetlen veszélyeztetésének elhárítására, vagy ha a lőfegyverhasználat feltételei (54. §) fennállnak.” 2 „E törvény alkalmazása szempontjából nem minősül lőfegyverhasználatnak a rendfenntartás céljára rendszeresített gumilövedék, a pirotechnikai eszköz, a könnygázgránát, az elfogó háló lőfegyverrel vagy az e célra szolgáló egyéb kilövő eszközzel történő célbajuttatása.” 3 „Az előállított őrzését végrehajtó, rendkívüli őri feladatokkal megbízott rendőr lőfegyvert, illetve gumilövedék, pirotechnikai eszköz, könnygázgránát, vagy elfogó háló kilövésére rendszeresített eszközt nem viselhet.” 4 „Tömegoszlatásra tilos gumilövedéket és kardlapot alkalmazni.”

112



321. pontjában a tömegoszlatást végrehajtó szolgálati csoportok körébe tartozó fedező-támogató csoportokba beosztott speciális fegyverkezelők felszerelései között továbbra is megtaláljuk a gumilövedéket. A gumilövedék kifejezést a norma több alkalommal nem említi, csak itt, a Tömegoszlatás fejezetben. Ebből világos, hogy az eszközt a tömegoszlatás végrehajtása során lehetne használni. A Csapatszolgálati Szabályzat a gumilövedékek használatával kapcsolatban – fegyverkezelők elhelyezkedésén és mozgásán kívül – szabályozást gyakorlatilag nem tartalmaz, mindössze ugyanebben a pontban arról rendelkezik, hogy „a tűzkiváltás kizárólag az oszlatócsoportosítás parancsnokának utasítására történhet.” [17: 321] Felmerül a kérdés, hogy ez a rendelkezés véletlenül kerülte-e el a normaalkotó figyelmét, vagy – figyelembe véve azt a tényt, hogy a BM rendelet prioritást élvez a jogszabályi hierarchiában alacsonyabban elhelyezkedő normával szemben – azt szándékosan hagyták a szövegben? Nem kerülhető meg az a kérdés sem, hogy míg a Szolgálati Szabályzat tiltása csak a tömegoszlatási célú alkalmazásra vonatkozik, addig egy adott tömegkezelés során más esetben felmerülhet-e az ilyen eszköz bevetésének szükségessége? Véleményem szerint igen. A jogos védelem és a végszükség esetére – meglátásom szerint – fenn kell tartani az alacsony energiájú lövedékek alkalmazásának lehetőségét, még akár tömegkezelési feladatok végrehajtása során is. A tömegoszlatás fogalmát a Csapatszolgálati Szabályzat adja meg, mely szerint „a tömegoszlatás a jogellenesen összegyűlt, illetőleg a jogellenes magatartást tanúsító tömeg feloszlatásának legvégső eszköze. A csapaterő által alkalmazott eljárások, kényszerítő intézkedések és korlátozó rendszabályok összessége, amely törvénybe ütköző tevékenység céljából összegyűlt vagy ilyen tevékenységet folytató vagy személyeket, illetőleg anyagi javakat közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet helyszínén jelen lévő tömeggel szemben határozott fellépést, aktív, folyamatos ráhatást fejez ki.” [15: 290] A fogalmat megvizsgálva megállapítható, hogy a tömegoszlatásnak – mint taktikai elemnek – a célja a tömeg feloszlatása, melynek során az oszlató kötelék azzal mint önálló egységgel szemben lép fel. Az Rtv. 59. § (1) szerint: „ha a jogellenesen összegyűlt, illetőleg jogellenes magatartást tanúsító tömeg a szétoszlásra irányuló rendőri felszólításnak nem tesz eleget,” a rendőrség – a járőrfelszereléséhez tartozó kényszerítő eszközök alkalmazása mellett – a tömeggel szemben vízágyút, pirotechnikai eszközt, ingerlőgázt, elfogó hálót, illetve lóháton vagy járműkötelékben végzett kényszeroszlatást alkalmazhat. Korábban ebben a pontban került felsorolásra a gumilövedék is, melyet 2008. január 1-jei hatállyal távolítottak el az Rtv-ből. Véleményem szerint ez a változás sem mond ellent annak, hogy a már említett esetekben alacsony TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 107–116.

113


energiájú lövedékeket alkalmazzon a rendőrség, így védve meg munkatársai vagy mások testi épségét, egészségét. A gumilövedékek, mint azt korábban láttuk, mindössze egy alcsoportját alkotják az alacsony energiájú lövedékek csoportjának; rajtuk kívül még sok, más jellegű és kivitelezésű, de hasonló célú eszközt találunk a rendvédelmi technika piacán. A jelenlegi jogszabályi szövegezés miatt a gumilövedékeknél korszerűbb eszközök beszerzésére – véleményem szerint – csak törvénymódosítással adódna mód a jövőben.

Következtetések Az alacsony energiájú lövedékek tömegkezelési műveletek során történő alkalmazása rendkívül érzékeny, heves indulatokat kiváltó téma. Azonban mind a politikai döntéshozóknak, mind a munkatársaikért felelős rendőri vezetőknek meg kell vizsgálniuk azt a kérdést, milyen eszközök állnak a rendőrök rendelkezésére, hogy megvédjék magukat az esetleges túlerővel szemben, különösen akkor, amikor a tömegben olyan személyek tartózkodnak, akiknek magatartásából, az általuk használt eszközökből egyértelműsíthető, hogy a rendfenntartók testi épségére, egészségére, esetleg életére törnek? Mint azt az ukrán példa mutatja: a halálos áldozatokat követelő lőfegyverhasználat „visszafelé sülhet el”. A rendszerváltást követő hazai tömegkezelési gyakorlatban, az ukránhoz hasonló eset még nem fordult elő, azonban az ilyen helyzetekre, mint legrosszabb forgatókönyvre számítani, annak kezelésével számolni, a szükséges ellenintézkedéseket pedig tervezni kell. Az alacsony energiájú fegyvereken kívül először is a vízágyú jöhet szóba, mint távolra is hatni képes fegyver. Azonban alkalmazása korlátozott, mivel mozgása függ a tereptől, a támadásokkal szemben önmagában védtelen, így védelme további erőforrás biztosítását igényli, vízkapacitása véges, utántöltésre-váltásra szorul. Az ingerlőgázok bevetése sem mindig jelent megoldást, hiszen agresszív tüntetők is használnak olyan eszközöket, melyeknek segítségével csökkentik vagy kivédik a rájuk lőtt vagy permetezett vegyi anyagok hatását. A különböző könnygázfajták alkalmazása ezenfelül sérti a differenciálás elvét is, mely szerint csak azokkal a tömegben tartózkodó egyénekkel szemben van joga fellépni a rendőrnek, akik ténylegesen jogellenes cselekményt követnek el. A jogszerűen demonstrálók gyülekezési jogát akkor is biztosítani kell, ha a tömegben tartózkodó, törvénysértő cselekményt elkövetőkkel szemben kell intézkedni vagy éppen a rendfenntartókat kell megvédeni azok támadásától. [16: 42–43] Márpedig az ingerlőgáz-

114



zal, a nem szándékoltan az érintett épületben tartózkodó vagy a gázcsapásnak kitett, közterületen nézelődő, azt érintő, esetleg ott dolgozó vétlen személy elleni alkalmazás jogszerűsége véleményem szerint megkérdőjelezhető, még ha az „véletlen” is. Az alacsony energiájú lövedékek alkalmazása ezzel szemben megfelel a differenciálás elvének, hiszen ezek az eszközök – megfelelő használat mellett – lehetőséget teremtenek az előbb említett célok elérésére. Alkalmazásuk a legmesszebb menőkig kielégíti az arányosság elvét, amennyiben azokat olyan helyzetekben használják, amikor a lőfegyverhasználat eseteinek valamelyike fennáll (jogszerűség), hiszen általuk alacsonyra szorítható az élet kioltásának kockázata. Az alacsony energiájú lövedékek bevetése során annak még csak látszatát is el kell kerülni, hogy azt a tömeggel mint egységgel szemben, annak feloszlatására alkalmazzák. A határvonal azonban nagyon keskeny, és érthető oknál fogva a tömegben lévő személyek nem veszik jónéven, ha fegyvercsövek merednek rájuk. Meglátásom szerint egy demokratikus országban a lakosságot társadalmi vitákon keresztül lehet felkészíteni az ilyen helyzetekre, és elfogadtatni azt a tényt, hogy a rendőrség ilyen fajsúlyú eszközöket fog bevetni saját erői, a tüntetők, illetve a kívülállók védelme, valamint a súlyos bűncselekmények megelőzése vagy megszakítása érdekében. Azonban ahhoz, hogy a társadalmi vitában magunk mellé állíthassuk a lakosság törvénytisztelő többségét, a rendőrségnek mindenkor tiszteletben kell tartania a polgároknak a szabad véleménynyilvánításhoz és gyülekezéshez való jogát, és „tűzön–vízen át” biztosítania kell annak szabad gyakorlását. A rendfenntartó szerv csak így lehet hiteles a polgárok előtt, így nyerheti el és tarthatja meg bizalmukat.

Felhasznált irodalom [1] 2004. évi XXIV. törvény a lőfegyverekről és lőszerekről. [2] 1989. évi III. törvény a gyülekezési jogról. [3] BEREGNYEI J. (szerk.): A magyar rendészeti szervek által gyakrabban alkalmazott szakmai szócikkek gyűjteménye. Budapest: Magyar Rendészettudományi Társaság, 2008. [4] JUHÁSZ J., SZŐKE I., O. NAGY G., KOVALOVSZKY M.: Magyar értelmező kéziszótár A–LY. Budapest: Akadémiai Kiadó, 1972. [5] Új idők lexikona. 9. kötet. Budapest: Singer és Wolfner Irodalmi Intézet Rt., 1938. [6] NATO: The Human Effects, of Non-Lethal Technologies. Brussels: North Atlantic Treaty Organization Science and Technology Organization, 2006. www.cso.nato.int/ pubs/rdp.asp?RDP=RTO-TR-HFM-073 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 13.) TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 107–116.

115


[7] SAE ALSETEX: General Information. epicos.com www.epicos.com/EPCompanyProfileWeb/GeneralInformation.aspx?id=20564 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 14.) [8] KENNY, M. J., HEAL, S., GROSSMAN, M.: The Attribute Based Evaluation (ABE) of Less-Than-Lethal, Extended-Range, Impact Munitions. Pennsylvania: Pennsylvania State University, 2001. [9] HUGHES, D., MAGUIRE, K., DUNN, F., FITZPATRICK, S., ROCKE, G.: Plastic Baton Round Injuries. Hinxton: Europe PubMed Central, 2003. [10] MICHAELI, S.: Crowd Control: Israel’s Use of Crowd Control Weapons in the West Bank. Jerusalem: B’Tselem, The Israeli Information Center for Human Rights in the Occupied Territories, 2013. [11] Patten Report Recommendations 69 and 70 Relating to Public Order Equipment. www.patfinucanecentre.org/policing/plastic/phase2rp.pdf (A letöltés dátuma: 2014. 10. 14.) [12] A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény. [13] A Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 30/2011. (IX. 22.) BM rendelet. [14] 2007. évi XC. törvény a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról. [15] 11/1998. (IV. 23.) ORFK utasítás a Magyar Köztársaság Rendőrségének Csapatszolgálati Szabályzata kiadásáról. [16] Recommendations for Policing Political Manifestations in Europe. Stockholm: Swedish National Police Board, 2013. [17] A Magyar Köztársaság Rendőrségének Csapatszolgálati Szabályzata (Csapatszolgálati Szabályzat) kiadásáról szóló 11/1998. (IV. 23.) ORFK utasítás.

116


VÁRI Vince

DIVERSIONS FOR THE EFFICIENCY OF INVESTIGATION

DIVERZIÓK A NYOMOZÁS HATÉKONYSÁGÁÉRT The view points of diverting criminal procedures in a modern rule of law must be predominated much more instead of the accurate and flexible forming of the ultima ratio borderlines of criminalization. Diversion is formalised in the legal barriers of officiality, in opportunity and in measures similar to opportunity, moreover in the procedural rules and making conditions of different summary procedures (special procedures or main proceedings). Till decriminalization only declares the non-realization of different violations of the law with the modifications – quick and many times without impact assessment – of the Penal Law, diversionary forms compromise with the opportunities of criminal investigation (law enforcement) in the spirit of legality, admitting its activity limits and barriers. In the last few years in Hungary the non completion of criminal procedures means the biggest challenge of criminal judiciary which is in close relation with its decreasing agio. One of the reasons is that police solutions in the Hungarian legal system are not even preferred, on the other hand the investigation authority of the police – as a hierarchic organization directed by and depending on the

A büntetőeljárások elterelésének szempontjai egy modern jogállamban a kriminalizáció ultima ratio határvonalának szabatos és rugalmas formálása helyett sokkal inkább érvényre kell jutniuk. A diverzió a legalitás és az officialitás törvényi korlátaiban, az opportunitásban és az opportunitáshoz hasonló intézkedésekben, továbbá az eltérő sommás eljárások (külön- vagy alapeljárások) alaki szabályaiban és feltételekhez kötöttségeiben formalizálódik. Amíg a dekriminalizálás csupán deklarálja az egyes jogsértésék meg nem valósulását a büntető törvény – gyors és sokszor hatásvizsgálat nélküli – módosításaival, addig a diverziós formák a törvényesség jegyében alkusznak meg a bűnüldözés (jogalkalmazás) lehetőségeivel, belátva annak cselekvési határait és korlátait. Magyarországon az utóbbi években éppen a büntetőeljárások elhúzódása jelenti a büntető igazságszolgáltatás legnagyobb kihívását, ami szoros összefüggésben van egyre csökkenő ázsiójával. Ennek egyik oka, hogy a rendőrségi diverziók jogrendszerünkben kevésbé preferáltak, másrészt a rendőrség nyomozó hatósága a működésirányítását végző ügyészségtől függő hierarchikus szervezetként elsősorban annak saját eredményes-


117

VÁRI Vince • DIVERSIONS FOR THE EFFICIENCY OF INVESTIGATION

prosecutor’s office – mainly serves the successfulness of the prosecutor’s office.

ségét szolgálja, ezzel a bűnüldözés egészének hatékonyságvesztését okozva.

Keywords: diversion, efficiency of investigation, investigation authority, subsystem hierarchy

Kulcsszavak: diverzió, nyomozás hatékonysága, nyomozó hatóság, alrendszeri hierarchia

Introduction In connections to social and economic changes states have had to face an ever increasing delinquency for some decades to which their legislations have mostly responded – damaging the principle of legality – with the criminal policy of decriminalisation. Decriminalisation – entering as a codification guiding principle – have changed the crime proportion by promising an easy solution, whereas there are other solutions – causing less harm to the principle of legality – to manage the increasing challenges of delinquency. That is the differentiated, namely the limited utilization of criminal jurisdiction or diversion from it.

The Legal Institution Reasons of Criminal Procedure Diversions There are several reasons of the necessity of diversions: 1. certain behaviours and those who behave that way do not reach the level of being dangerous for the society which would give reasons for using criminal consequencies, and other callings to account – lighter or educational to a larger extend – are enough against the perpetrators of crimes; 2. shortening and simplifying the process of determining responsibility; 3. exempting criminal procedures from small cases and at the same time simplifying and making the work of criminal procedure authorities easier.

118



The Definition and Role of Diversion Diversion comes from the Latin word divertere which means ‘deviation’, ‘divergence’ and ‘difference’. [1] Diversion was first used in relation to jurisdiction in the United States of America in the 1960s in connection with juvenile perpetrators. In English diversion means: ‘an other way’. [2] Diversion means arranging a criminal case in a non-criminal-law way. Diversion is the collective designation of divergence methods from the usual “stations” of criminal procedure. [3: 60] In another interpretation, it means lifting lighter crimes of less dangerous perpetrators out of the formal procedure and arranging them outside penal law, in an informal way. [4] The spread of diversion can beobserved in continental legal system in the last few decades, meanwhile the role of the prosecutor has gradually become stronger. Three basic models of the prosecutor’s office of European countries can be distinguished: [5: 210] The prosecution is purely a functional organization because of the strictly interpreted principle of legality, its task is only to prepare cases for the courts. It has no authority to stay proceedings, all the cases have to be taken to the court. The prosecution can decide on staying proceedings. It can decide whether to charge, but only the court can impose sanctions. The prosecution can stay proceedings, besides it can use sanctions against the suspect, for example fine. In the USA the police and the prosecution have almost unlimited discretionary opportunities whether to conduct proceedings or not, that is they have to consider only practical purposes when ordering diversion opportunities. Because of the large numbers of cases, the police conduct investigations without the prosecutor’s intervention.1 [6: 45] Nevertheless, diversion fulfils its efficiency mission at the beginning of the procedure, therefore it is essential that the different legal systems should make it possible for the prosecution and investigation authority to take the opportunity to use these means.

1 In the United States of America the prosecutor has no authority based on law over the police and to give instructions concerning investigation.The relationship between the two organizations shows a considerable flexibility and follows the given task. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 117–126.

119


The Efficiency Drawback of the Prosecution and Investigation Authority Hierarchy The inevitable dimension of the efficiency of criminal procedure closely related to the diversions of the efficiency of criminal procedure is the institutional hierarchy of the two penal jurisdiction subsystems. Its straight and logical consequence is that the subordination of the elements depending on each other in their forms of activities – for lack of assuring scope for action based on mutuality and confidence – can inevitably cause the injury of the efficiency of the whole system. “Directing operation and directing activities are in interaction with each other. The latter depends on the former. Directing operation assures the budgetary contribution for the organization, establishes the organization, its structure, personnel decisions are settled there, and it has an effect on the employees’ qualification. High-standard, legal activity and its direction theoretically suppose the perfect direction of operation. Otherwise functional disorders can happen in the field of law enforcement, the efficiency of directing activity will be smaller. Directing activity is exposed to directing operation, at the same time law settles responsibility for directing investigation on the prosecutor who directs the activity.” [7: 64] The drawback of criminal procedure going on beside the investigation-principled and hierarchic functional direction – because of the multi-levelled character of the inquisitoric system – is the compulsion of repetition coming from the claim to “supervision”, which for the lack of appreciation of levels built on each other and not next to each other, with repeating the former activity again it causes the slowing down of the whole procedure and because of its retrospective principle it causes the decrease of its recognition opportunity. In the mixed system the literature of the inquisitory model, which especially cares for obeying procedure guarantees, reduces the information distortion of the multi-level procedure caused by the loss of efficiency, which is practically suppressed by the court dominance of the accusatoric elements of modern rules of law.2 It can mostly be taken for granted that it would cause the damage of the success of verification if we would not allow the verification results of the investigation phase cited by procedural law solutions one by one. [8: para 291, 296, 2 The procedure is written and secret. It has a fixed verification system, its result is the file, defence is within narrow bounds, and the procedure and legal remedy system have several levels etc. The principle of verbality, publicity and directness predominates. The principle of free verification system and sharing functions dominates which is realized in relation to characteristic defender’s rights.

120



299, 301] In this way, the mixed system can be called upon to account for the efficiency loss caused by repeating the results of the investigation phase at the trial, which have logically led to the headway of the role of verification guarantees in the investigation phase, and with it to the widening of legality counter success dimension. On the other hand, with the phenomenon of maximizing success it suffers the other “disadvantage” coming from the dependence of the investigation authority on the prosecution, which is assessed as an executive compulsion of redundant investigation and verification actions by the investigation authority. Thus the question is worth placing into a system aspect and seeing the tangible fact that in case of such open systems as jurisdiction there is an interdependence between the subsystems. [9: 28] Although, they are partly independent from each other so they have a relative autonomy when performing their duties. Doing so, they endeavour to preserve their independence which can come into conflict with the endeavour of the whole system, i.e. its overall aims. This statement is also true for the relation of the certain elements, as Connidis indicates, conflicts between subsystems can also derive from that the certain subsystems attempt to keep different degrees of functional autonomy. [10: 32]

An Advanced Example: the Austrian Criminal Procedure Relation between the Prosecutor and the Investigation Authority The Austrian legal system have always had an effect on the Hungarian one. It can also be observed in case of the Austrian criminal procedure law. The Austrian criminal procedure law, “Strafprozessordnung 1975, BGB1975/631 idF”, consists of XXX main parts. The Austrian criminal procedure, similar to the Hungarian one, stands on the ground of strict legality. [11: 187] The procedure practically consists of three phases, the preliminary phase (namely the investigation and the inquiry), the second is the intermediate or the trial preparatory phase, and the third one is the main procedure that is the trial. There are no crime or misdemeanour procedure, in case of offences threatened with fine or a one-year-long imprisonment, the local court decides on the basis of the prosecutor’s written indictment and on the basis of a formal inquiry. The judge ordinary decides in the case of offences which do not require a trial by jury and imprisonment not longer than 5 years. The prosecutor assesses the action and decides whether an investigation is needed or not, as a party he cannot perform investigation TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 117–126.

121


actions, on the other hand he can charge the public safety authorities or the investigating judge with the investigation.3 Always the prosecutor decides which organization he requires for the investigation tasks, but in these cases the investigating organization has no right to consider its expediency. In practice, there is a widespread fact-finding in the preliminary procedure. Thereafter, the prosecutor has the opportunity to use diversion as one of the versions to close the case, if its legal conditions exist, furthermore to close the case beside the opportunity of an additional accuser.4 [12: para 90a (1)] To initiate an inquiry in case of a successful investigation of which the investigating judge decides with a decision, or if there is not need for that, he gives in an indictment to the court. [13: para 91 (1)] The most significant difference is that after finishing the investigation, in spite of the Hungarian criminal procedure, diversion is present as a solution to simplify the procedure respectively, there is an “inquiry part of crime investigation” only in cases of a special decision and not in each cases. In this way police investigation does not double with dividing investigation into two phases by the same organization, with which criminal procedure is repeated and prolonged. Investigation is finished when it is cleared whether there is a need for investigation or not, and against who, on the other hand, the inquiry is about whether there is a need to accuse a concrete person because of a concrete crime or give up the accusation. Ordering the inquiry phase is a significant momentum as from then the principle of accusation comes into force and the accused becomes a party. The investigating judge can use diversion or he can send the file back to the prosecutor if it is suitable for accusation or not. Moving the inquiry fully depends on the prosecutor, however the mentioned inquiry can only be done by the inquiring judge according to “court” rules, considering the rights of the defence. Practically, dividing the preliminary procedure fully corresponds to dividing the Hungarian investigation into reconnaissance and inquiry, but as it can be seen, inquiry can only start with closing the investigation and with the inquiry judge’s decision. The Austrian prosecutor does not have a right to direct the police, of course he can turn to the police with a request, but he does not have an influence on the process, mode or time frame of the investigation. In the Austrian system activity and operation control stand out in sharp contrast 3 It is become the provincial gendarmerie and city police. The investigations were mostly carried out by the police. 4 The prosecutor does without criminal investigation if there is a case based on cleared up state of affairs if he sees that there is a chance for paying a fine, for a probation with a supervision of a patron, for work in the public interest, or for a settlement out of court, and criminality is not so serious and an adequate retaining effect can be expected.

122



which derives from the special course of the criminal procedure, that is well divided and the activity and the activity operation do not mix and crash considering procedure roles. After the police has finished the investigation task at the suit of the prosecution, the prosecutor can decide to order further tasks. The relation of the two organization can be characterised as a flexible cooperation, where within certain extents, police fulfils the prosecutor’s requests. [14: 100] Diversion in Austria Introducing diversion in Austria can be led back to several reasons. On one hand, because of the influence of international tendencies, in order to eliminate stigmatisation effects of small delinquency, replacing fine with reparation, and raising the value of the offended party’s role. Furthermore, politics had enough of the large number of sentencing. Besides, Austrian sanction researches have effectively proved that recidivismis the same independently that serious or medium punishment is used. [15] In addition, in case of the juvenile, the positive experience of diversion has also justified it, what is more, the narrowness of the punishmentpalette has appeared in the judgement of smaller crimes as a result of the demand to force back imprisonment. Diversions are compulsorily used by the prosecutor, if its legal conditios exist, he can only consider choosing the form of diversion. Applying diversion does not require confession, nevertheless if the accused does not agree with the applied diversion, he can ask for conducting the plenary suit.

The Characteristic Features of Diversions in Hungary Looking over the diversionary institutions of the effective criminal procedure regulation, the followings can be established: • The decisive and exclusive phase of applying diversions in Hungary is the intermediate prosecution phase which, in all cases, must be preceded by the investigation phase which is always accompanied by the whole verification formality. • Our diversion forms mainly release courts but partly also the prosecution. • In Hungary the legal institution forms of police diversion do not exist, therefore police can apply only “hidden” diversion which, however, damages their own popularity and citizen’s judgement, furthermore TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 117–126.

123


•

•

•

•

•

because of the decrease of willingness to initiate a procedure, it increases distrust against the authority. The existing diversion opportunities (opportunity-principled or summary) do not ensure procedural relief in work or release for investigation authorities at all. On the basis of criminal procedure only one diversion form refers to the investigation authority (committal for trial), which, however, is accompanied by extra tasks. On the other hand, because of its features such as the significantly different investigation authority conditions, it is applied differently according to the special extra tasks. The proceeding of the investigation is the most often applied court diversion and, within the frame of omitting the trial, the prosecutor considers trial verification to be unnecessary. However there is no optional inquiry at the investigation authority, like other countries, for example Austria, in this way in all other cases sent with indictment, it cannot receive inquiry release in a form of diversion.5 The system of direct summoning to the court does not exist in simple legal and factual judged cases after primary – public place – measures, not even if caught in the act, with which the inquiry activity of the investigation authority could also be eliminated. In the investigation phase of the procedure the investigation authority do not have the opportunity to suggest applying diversion forms in order to release courts, in spite of the fact that the conditions of ordering them are clear even at that phase. Committal for trial orders the obligation of acceleration only for the investigation authority and the prosecutor, but not for the court, so cases are judged in the traditional procedure order in many cases.6

Summary In this paper I wanted to draw attention to the “grey zones” of accelerating criminal procedure, emphasized many times, i.e. police diversion. No doubt that the obligation of accelerating investigation and making it more effective is as important as obeying basic rights and basic principles of criminal procedure, or enforcing legality. It is enough to think that the overladen investigation authorities significantly limited in their ability to 5 The ratio of criminal procedures finished with an indictment was 50.2% in 2013. 6 Let us add that cases sent to the prosecution from the investigation authority are not put into this special procedure form in each cases.

124



operate, will be able to achieve improvement in result only moving towards the direction of illegal procedures, especially if their performance evaluation system is solely based on criminal investigation statistics. Consequently, inquiring diversion solutions to accelerate and increasing their application efficiency are as important as increasing and improving the number of staff in order to increase the capacity of processing cases and also increasing and improving the training level. Since if diversion before the trial – of the prosecutor and the police – dominates, criminal procedure will accelerate, in this way the input capacity of the system can increase, and as a conclusion the capacity of the uncahanged investigation authority to deal with cases will be also larger. For all these, there is a need for widening the formal diversion initiative possibilities of the investigation authority, perhaps for lightening the written work of the investigation phase, and perhaps for differentiating the procedure order of cases according to their weight. Consequently, the improving ability of dealing with cases can be realized in the increase of social prestige appreciating more effective criminal investigation behaviour, and in the orientation of decreasing punitive policy.

References [1] Diversion. en.wiktionary.org http://en.wiktionary.org/wiki/diversion (downloaded: 23 05 2014) [2] Diversion. Origo Sztaki Szótár. http://szotar.sztaki.hu/search?fromlang=all&tolang=all&searchWord=diversion&langcode=hu&u=0&langprefix=&searchMode=WORD_ PREFIX&viewMode=full&ignoreAccents=1 (downloaded: 23 05 2014) [3] BARABÁS A. T.: Börtön helyett egyezség? Budapest: KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft, 2004. [4] BURGSTALLER, M.: Perspektiven der Diversion in Österreich aus der Sicht der Justiz. In. Perspektiven der Diversion in Österreich. InterdisciplinareTagung. Innsbruck: 27–29 April 1994. [5] KEREZSI K.: Kontroll vagy támogatás: az alternatív szankciók dilemmája. Budapest: CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., 2006. [6] NYÍRI S.: Az ügyészség és a nyomozóhatóság kapcsolata. Belügyi Szemle 7–8 (2003), 56–71. [7] Law XIX about Criminal Procedure. The provisions of the CLXXXIII Amendment 2010. [8] FARKAS Á.: A falra akasztott nádpálca, avagy a büntető igazságszolgáltatás hatékonyságának korlátai. Budapest: Osiris kiadó, 2002. [9] CONNIDIS, I. A.: Rethinking of Criminal Justice Research. A system perspective. Austin: Holt, Rinehart and Winston of Canada Limited, 1982. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 117–126.

125


[10] NAGY A.: Eljárást gyorsító rendelkezések a büntetőeljárás bírósági szakaszában. Miskolc: Miskolci Egyetem, 2007. (PhD-értekezés) [11] Büntető Perrendtartás (1877. II. 1-jei Büntető perrendtartás [Strafprozessordnung, StPO] 1987-es egységbe foglalva). [12] Strafprozessordnung. Leuterhand, 1998. [13] FAKÓ E.: Diverzió a német, az osztrák és a magyar büntetőeljárásban. Miskolc: Miskolci Egyetem, 2003. (PhD-értekezés) [14] Openbaar Ministerie. (official hompage) www.euro-justice.com/member_states/ austria/country_report/1362/ (downloaded: 17. 06. 2014.)

126


SZABÓ Csaba

AZ UKRÁN RENDÉSZETI SZERVEK – LEHETSÉGES – EURÓPAI INTEGRÁCIÓJÁNAK VIZSGÁLATA

THE UKRAINIAN LAW ENFORCEMENT ORGANIZATIONS: ANALYSIS OF THEIR POSSIBLE EUROPEAN INTEGRATION Az Ukrajnában zajló belpolitikai válság biztonságpolitikai szempontból magas kockázatot jelent mind az Európai Unió tagállamainak, mind a NATO szövetségeseinek egyaránt. A Kelet- és Dél-Ukrajnában zajló események kapcsán célszerű áttekinteni a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjét biztosító rendészeti szervek – hatályban lévő – szervezeti felosztását. Az ukrán rendészeti szervek bemutatása által rávilágíthatunk azokra a sérülékeny – ezáltal változtatásra szükséges – elemekre, amelyek gátat szabhatnak az európai integrációra és uniós tagságra való ukrán állami felkészülésnek. Meg kell vizsgálni azt a kérdéskört, hogy az Ukrajna európai integrációját előkészítő tárgyalások elkezdődhetnek-e egyáltalán, ameddig az ország olyan rendészeti szervekkel próbálja meg biztosítani a belső egyensúlyt, melyeknek tagjai nem tartják tiszteletben az emberi jogokat, korruptak, valamint a kínzásoktól és a brutalitástól sem riadnak vissza. Meg kell vizsgálni, melyek azok a jogi, strukturális és személyi változtatások, melyeknek se-

An internal political crisis in Ukraine presents a high security risk to all Member States of the European Union and NATO allies alike. In connection with the events taking place in eastern and southern Ukraine, it is appropriate to review the currently effective organizational structure of law enforcement agencies ensuring the public safety, public order and state border control. Through the presentation of the Ukrainian law enforcement agencies we highlight their vulnerable elements, which must be changed as otherwise they may impose a barrier to European integration and the preparation of the Ukrainian state for EU membership. It should be addressed whether the preparatory negotiations for European integration of Ukraine may be started at all, as long as the country is trying to provide the internal balance using such law enforcement agencies, the members of which do not respect human rights, are corrupt, and do not refrain from torture and brutality. It needs to be considered: what are the legal, structural


127

SZABÓ Csaba • AZ UKRÁN RENDÉSZETI SZERVEK – LEHETSÉGES – EURÓPAI...

gítségével az ukrán rendőrség az európai integrációhoz vezető útra léphet. Kulcsszavak: Ukrajna, rendőrség, európai integráció, korrupció.

and personal changes that will help the Ukrainian police to move on the path to European integration? Keywords: Ukraine, law enforcement, European integration, corruption

Az ukrán rendőrség jogszabályi hátterének elemzése A Szovjetunió felbomlását követően egy teljesen független ukrán belügyi rendészeti szerv kialakítása kezdődött meg. Ez elsősorban a már meglévő és szovjet mintára épülő rendőrség átalakításával valósult meg. 1991-ben a jogalkotó törvényerejű rendeletben határozta meg az ukrán rendészeti szervek – köztük a rendőrség – feladatrendszerét. [1] A jogszabály bevezető része részletesen taglalja a rendőrség feladatát, amely elsősorban az élet védelmét, az állampolgárok általános és szabadságjogait, valamint kiemelt helyen a társadalom és az állam érdekeit védelmezi bármilyen mértékű és intenzitású belső vagy külső támadással szemben. Az ukrán rendőrség állami fegyveres testület, amely a végrehajtó hatalom részét képezi. A rendőrség – elsősorban – a közrend és a közbiztonság fenntartására, a belső megbomlott rend helyreállítására és az állam működésének destabilitását célzó – fenyegető – események felszámolására vagy lokalizálására felállított állami rendészeti szerv.1 [2: para 2 (47)] A rendőrség elsődleges célja a bűncselekmények megakadályozása és felderítése, valamint a közlekedésbiztonság megteremtése és fenntartása.2 A rendőrségről szóló 2014. évi törvényjavaslatnak – amely az ukrán parlamenthez került benyújtásra – egyik lényeges változtatása az ukrán önkormányzatok és a rendészeti szervek szorosabb együttműködésének erősítése a közrend és a közbiztonság fenntartása érdekében. A jogszabálytervezet kiegészíti a rendőri szervek feladatát az ukrán állami irányító szerve1 Az ukrán rendőrség feladatkörét a már említett 1991-es törvényerejű rendelet szabályozza. Azonban az elemzések szempontjából figyelembe kell venni az ukrán parlamenthez benyújtásra kerülő rendőrségről szóló törvénytervezetet is, amely az Ukrán Politikai és Jogi Központ honlapján került az össztársadalmi konszenzus érvényesítése érdekében elérhetővé és megvitathatóvá. 2 A rendőrségi munka jogalapját elsődlegesen az ukrán alkotmányban lefektetett jogok biztosítják, amelyek egyéb jogi aktusokkal (pl. Egyetemes Emberi Jogok Nyilatkozata, elnöki rendeletek, minisztertanácsi rendeletek, belügyminisztériumi rendeletek) szabályozzák, és egyben biztosítják az ukrán rendőrök munkájának törvényi feltételeit.

128



zetek túlkapásainak és korrupciós magatartásának megakadályozása érdekében. [3] A kormány a törvényjavaslat értelmében a rendőri szervek feladatai közé emeli a közigazgatási bűncselekmények nyomozásának hatáskörét. Ez az állam részéről történő jogszabályi felhatalmazás azért konstruktív elképzelés, mivel a közigazgatási – korrupciós – jogsértések és bűncselekmények vizsgálata ez idáig nem tartozott a rendőri szervek hatáskörébe. Mind az Európai Unió részéről, [4] mind az Amerikai Egyesült Államok részéről [5] felhívták a figyelmet az ukrán közigazgatásban zajló kiemelkedően magas korrupciós bűncselekmények visszaszorítására, melyeknek kezelését az új ukrán parlament egyik legfőbb megoldandó feladatának tekint. A már tárgyalt rendészeti jogszabályok további részükben – tartalmilag – megegyezést mutatnak, azonban a rendőrség vonatkozásában egy modernebb, átláthatóbb és az európai jogszabályi környezethez igazodó jogszabállyal találkozunk. Az ukrán rendőrségről szóló törvényjavaslat-tervezetben egyértelmű utalást találunk a jogalkotói szándék modernizációs törekvésére. Ez a szándék az állam részéről történő korrupciómentes és hatékony, elsődlegesen az európai normákhoz igazodó rendőrség létrehozását irányozta elő. Az ukrán rendészeti szervek feladatrendszerét tekintve hasonlóságot mutatnak a magyar rendészeti szerveknél alkalmazott struktúrával. Ez érthető, hiszen a szovjet rendszerű közigazgatási modell öröksége mind a mai napig rendszerben van mindkét országban.3 [6] A különbség a rendészeti feladatok szervezetekre történő lebontásában figyelhető meg.4 Az ukrán rendészeti szervek felosztása: • ügyészségek, • belügyi szervek,5 • fegyveres erők, • vámhatóságok, • közegészségügyi hatóságok, • büntetés-végrehajtási intézetek, 3 Christian doktori értekezésében [6: 36] a szocialista rendvédelemre vonatkozó fejezetében kifejti, hogy a II. világháborút követően a Szovjetunióban alkalmazott szocialista rendvédelem mintájára Magyarországon is alkalmazták ezt a rendészeti struktúrát. A szocialista rendvédelmi modell bevezetésével létrehozták a rendőrség országos, területi és helyi szerveit. A rendőrség ilyen formájú szervezeti felépítésben látja el feladatát ma Magyarországon. 4 Maljarenko tankönyvében [21: 155–159] átfogó képet nyújt az ukrán közigazgatás – elsősorban a bíróságok – egyes elemeiről, kiemelve a hatályos ukrán jogszabályi környezetre vonatkozó álláspontokat és kutatói elemzéseket. 5 A rendőrség a belügyi szervekhez tartozik. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 127–137.

129


• • • •

Állami Adóhatóság, Állami Pénzügyi Ellenőrzési Szolgálat, halászati és erdészeti hatóságok, egyéb rendészeti szervek.

Az ukrán rendőrség felosztása: • helyi (városi) rendőrségek, • közigazgatási ügyekkel foglalkozó rendőri egységek (személyi igazolvány, útlevél, vadászati és halászati kérelmek, vagyonvédelmi és magánnyomozói kérelmek, szabálysértések), • pénzügyi bűncselekményekkel foglalkozó rendőri egységek, • határőrség, • katonai rendőrség, • Ukrán Nemzeti Gárda.6

Megoldásra váró feladatok az európai integrációra történő felkészítés vonatkozásában Az ukrán rendőrség szervezeti felépítésének és feladatrendszerének átalakítása Az ukrán rendőrség szervezeti felépítése szervesen követi az orosz típusú rendészeti modellt. Ez érthető, hiszen Ukrajna 1922-től 1991-ig a Szovjetunió tagállama volt. [7] Az ukrán rendészeti modell hatékonysága és eredményessége – a statisztikai számadatok tekintetében – elmarad a rendőrségi reformokat már a korábbi években végrehajtó volt szovjet tagállamokétól.7 [8] A reformok szükségességét a rendőrök alacsony bérezése, az eszközök elavultsága és hiánya, a hatályban lévő jogszabályi környezet gyengesége, valamint a kiemelten magas korrupciós tevékenység jelzi. Már az Európai Unió is felismerte, hogy az ukrán belügyi szervek és titkosszolgálatok reformjának elősegítéséhez segítséget és támogatást kell nyújtani. [9] Az 6 Az Ukrán Nemzeti Gárda elnevezésű fegyveres alakulatot 2014 márciusában hozták létre a belügyminisztérium alárendelt egységeiből. Létszámát 60 000 főben határozták meg. A gárda elsődleges feladata, hogy a rendőrséggel együttműködve biztosítsa a közrendet, a határőrizetet, valamint megakadályozza a terrorcselekményeket. 7 Algirdas Butkevicius, Litvánia miniszterelnöke kifejti, hogy a litván rendőrségnek a korábbi években fokozatosan végrehajtott reformja nem érte el a kívánt hatást, mivel a rendőrök az alacsony bérezés miatt leszerelnek a rendőrség kötelékéből. A miniszterelnök további jogszabályváltozásokat és reformokat sürget a sikeresség érdekében.

130



ukrán rendőrség szervezeti felépítésében és feladatellátásában számos azonossági pontot találunk a magyar rendőrséggel. Az ukrán és a magyar rendőrség a hármas tagozódás – központi, (regionális,) területi, helyi (kerületi) – alapján látja el feladatát. Az ország nagy területi kiterjedéséből adódóan kiemelt jelentőséggel bír az egyes körzetekben kialakított őrsjellegű szolgálati forma, amely az ukrán rendőrség legkisebb szervezeti egységét alkotja. Az ukrán rendőrség jelenleg alkalmazott szervezeti felépítésének legnagyobb problémája a rendelkezésre álló rendőri erők helytelen elosztásában keresendő. A belügyminisztérium elsődleges feladatának tekinti a rendőrség területi átszervezését, amit elsősorban nem a már meglévő létszám bővítésével, hanem egy alapokról felépített új rendészeti szerv – az Ukrán Állami Milícia – felállításában látja megvalósíthatónak.8 [10] Ez érthető, hiszen a korrupció és a szervezett bűnözés napjainkra teljesen átszőtte az ukrán közigazgatást, köztük a rendőrséget is.9 [11] Nemzetközi felmérések bizonyítják, hogy az ukrán rendőrök a rendszeres korrupció mellett nem riadnak vissza az őrizetbe vett, a kisebbségekhez tartozó személyek, a prostituáltak és a hajléktalanok ismételt jellegű bántalmazásától és kizsákmányolásától sem. [12] A jelenlegi kormány legfőbb célkitűzései között szerepel a közigazgatásban tapasztalható kiemelkedően rossz korrupciós magatartás háttérbe szorítása. A reformokat – a fokozatosság elvét betartva – 2018-ig kívánja végrehajtani az ukrán kormányzat.10 [13] Az év eleji tüntetések során alkalmazott – halálos áldozatokat követelő – túlzó rendőri brutalitás hatására az ukrán közvélemény követeli a rendőrség átszervezését, valamint a rendőrök elszámoltathatósága érdekében a jogi feltételek megteremtését. Elsődleges szempontként meg kell vizsgálni egy független rendészeti panasztestület felállításának lehetőségét, amely pártatlan módon a hatályos jogszabályi környezet figyelembevételével vizsgálja ki a rendőri túlkapásokat és bűncselekményeket. További fontos szempont a jelenlegi rendőrségi állomány 8 Az esszé kifejti az ukrán rendőrség európai integrációjához szükséges sarkalatos problémákat. Kiemelten foglalkozik a jogszabályi rendszerek hátrányaival, a rendőrök finanszírozási problémáival, a költségvetési források helytelen elosztásával és a drasztikus költségvetési elvonásokkal a rendőrségnél. 9 A Transparency International 2013. évi közszféra-korrupciós listáján Ukrajna a mért 175 ország közül a 144. helyet foglalja el. Magyarország ugyanezen a listán a 47. 10 Konstantin Suskyy a cikk írója kifejti, hogy az ukrán rendőrség átszervezéséhez elengedhetetlen a teljes személyi állomány átvilágítása, és a nem megbízható rendőrök leszerelésével a reformok végrehajtása válik szükségessé. Több olyan országot is felsorol a szerző (USA, Japán, Grúzia, Lengyelország), ahol az egyes történelmi időszakokban a rendőrség teljes átszervezése folytán a foglalkoztatott személyi állomány jelentős részét elbocsátották a testülettől. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 127–137.

131


teljes átvilágítása is, melynek segítségével kiszűrhetők az agresszív és korrupt magatartást tanúsító rendőrök.11 [14] Az európai integráció területei közül kiemelt jelentőségű a tagállamokra vonatkozó, a biztonság és a jog érvényesülésének közösségi politikája. Ez a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének közösségi és minden tagállamra vonatkozó egységes jogszabályi környezetét foglalja magába. Ukrajna európai integrációjának elengedhetetlen feltétele a közigazgatás, így a rendőrség átszervezése. Az átszervezést mindenféleképpen az alapoktól kell elkezdeni. Ez elsősorban a rendőrök tisztképzésében kell, hogy hangsúlyos szerepet kapjon, hiszen a kezdő tiszteket lehet a korrupciómentes szolgálatellátásra nevelni és oktatni. Az ukrán kormánynak meg kell teremtenie a rendőrök biztos anyagi megélhetését, valamint a jogalkotási folyamat során figyelembe kell venni az európai integrációra vonatkozó jogszabályi kereteket. Az ukrán rendőrség átalakításához a kormányzatnak külföldi rendészeti szakemberek segítségére kell támaszkodni. Ebben legnagyobb segítséget a szomszédos – volt szocialista – már európai uniós tagsággal rendelkező országok rendészeti szervei tudnak nyújtani, mivel e szervek rendelkeznek a legtöbb tapasztalattal az európai integrációs folyamatra történő felkészüléssel kapcsolatban. Mindazonáltal hangsúlyozni kell, hogy az ukrán állam a nemzetközi szervezett bűnözés visszaszorítása érdekében 2009-ben az Európai Rendőrségi Hivatallal (Europol) stratégiai megállapodást kötött, mely kiterjed az elsődleges célként megfogalmazott bűnmegelőzési és -felderítési hatékonyság erősítésére, a szervezett bűnözői csoportok térnyerésének visszaszorítására, a migrációs útvonalak ellenőrzésére és felderítésére, a nemzetközi kapcsolatok erősítésére, egy nemzeti kapcsolati pont kiépítésére, az illetékes ukrán rendészeti szervek információátadási kötelezettségére, a szakvélemények cseréjére, a kölcsönös titoktartási kötelezettségre és a rendelkezésre álló rendőrségi adatok közös értékelésére. [15]

11 Az ukrán parlament törvényjavaslatot fogadott el a közigazgatási korrupció háttérbe szorítása érdekében. A jogszabály lehetőséget biztosít a közigazgatásban dolgozók, így a rendőrök átvilágítására is, melynek célja a rendőrök múltjának vizsgálata. A jogszabály lehetőséget biztosít arra is, hogy feltárják az ukrán rendőrök kommunista pártbeli múltját, valamint korrupciós tevékenységét is. Ezek a tényezők kizáró okok a rendőri szolgálat további ellátásában.

132



A rendőrségre kiható gazdasági és pénzügyi problémák12 Ukrajna legfőbb problémája nem csak politikai vagy csak nemzetiségi eredetű. Az ország gazdasági potenciálja a belső hatalmi válság következtében jelentős mértékben meggyengült. Az ukrán nemzeti valuta, a hrivnya ez év eleje óta a ⅔-ával értékelődött le, ami komoly fizetési problémákat okozott mind az államnak, mind a lakosságnak. [16] Az ukrán–orosz határszakaszon zajló fegyveres konfliktus még inkább megnövelte az állami hadikiadásokat, ezért az ukrán parlament háborús adót vezetett be a katonai kiképzés hatékonyságának elősegítése érdekében. A jogszabály 2015. január 1-jéig rendelkezik a fizetések 1,5%-os elvonásáról. [17] Az ukrán rendőrök fizetése széles sávban mozog. A kezdő altiszti állomány 1500 hrivnya juttatásban részesül, míg a speciális feladatokat ellátó egységekbe tartozó főtisztek fizetése elérheti az 5000 hrivnya havi jövedelmet is. [18] A rendőrök fizetése az ukrán gazdasági válság és a fizetőeszköz leértékelődése következtében a magyar bérekhez viszonyítva – annak ellenére is, hogy az ukrán árak 30–35%-kal alacsonyabbak a hazai áraknál – nagyon kevésnek mondható. Amennyiben a volt szocialista országok – köztük Magyarország – rendőri fizetéseivel hasonlítjuk össze az ukrán rendőrök fizetését forintra átszámítva, nagyon érdekes és megdöbbentő adatokat kapunk. A magyar rendőrök átlagjövedelme – rendfokozatot és beosztást összegezve – bruttó 219 000 forint, míg Szlovákiában 246 000 forint, Csehországban 286 000 forint. [19] A rendőrök átlagjövedelme Ukrajnában 66 500 forint összegnek felel meg. Az európai integrációs folyamat elvárási oldaláról hangsúlyosan jelentkezik a jogállamiság megteremtése, a gazdasági kormányzás létrehozása, a demokratikus intézmények erősítése, valamint a közigazgatás adminisztratív képességének javítása. [20] Az ukrán rendőrség erősítése és a jogállamiság megteremtése csak akkor válik megvalósíthatóvá, ha a rendőrök illetményét megfelelőképpen rendezik, mivel csak ebben az esetben nyílik lehetőség a korrupciós magatartás visszaszorítására. Azonban figyelemmel kell lenni a társadalom esetleges negatív reakciójára is, hiszen a rendőrök fizetése már most meghaladja az ukrán átlagfizetést.

12 A tanulmány részletesen nem foglalkozik az ukrán állam múltbéli és jelenlegi gazdasági problémáival. Azokat kizárólag az ukrán rendőrség szempontjából vizsgálja. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 127–137.

133


Az ukrán rendőri állomány elvándorlásának kérdésköre Az európai integrációs folyamat alapja a közigazgatási képesség javítása. Ukrajnában az újonnan megválasztott parlament jogalkotói szándékát tekintve ez csak a teljes közigazgatási állomány átvilágításával vagy cseréjével képzelhető el, mivel a korrupciós magatartás teljes egészében átszőtte a közigazgatást, közte a rendőrséget is. [21: 74] A korrupciós magatartás legfőképpen a rendőrséget, a bíróságot és az ügyészséget érinti. Mint már korábban említésre került, az átvilágításon átesett rendőrök esetében felmerülhet a testülettől történő eltávolítás vagy az önkéntes leszerelés lehetősége. Az elvándorlás kérdéskörét két szempontból kell megvizsgálni. Egyik kérdéskört az ország területén történő szolgálatellátás szempontjából, a másik kérdéskört a kisebbségi hovatartozás szempontjából kell vizsgálni. A rendőri állomány elvándorlásának és pályaelhagyásának szempontjából lényeges, hogy az adott rendőr Ukrajna melyik megyéjében látja el szolgálati feladatát. Az elvándorlás tekintetében a két legveszélyeztetettebb terület az ország keleti megyéi (Donyeck, Luhanszk), valamint a nyugati megyék (Kárpátalja) magyarlakta részei. A keleti megyék orosz kisebbséghez tartozó rendőreinek csoportos elvándorlására már találhatunk példákat. Az év eleji kijevi zavargásokban részt vevő tüntetők ellen megtorló akciókat végrehajtó Berkut, a különleges rendőri csapaterő tagjainak az orosz külügyi hatóságok soron kívül adtak orosz útlevelet. Az Orosz Belügyminisztérium közölte, hogy készek befogadni regionális szerveik rendőri állományába mindazokat az ukrán rendőröket, akik el akarják hagyni Ukrajna területét. [22] A magyarlakta nyugati megyékben szolgálatot teljesítő rendőrök esetében a kettős állampolgárság felvétele, valamint a szülőföldön való maradás vagy a Magyarországon történő végleges letelepedés problémaköre vár megnyugtató megoldásra. A jelenleg hatályos Ukrán Rendőrségi Törvény értelmében csak az ukrán állampolgársággal rendelkező személy tölthet be hivatásos jogviszonnyal járó rendőrségi munkakört. [23] Ezt a feltételt a tervezet alatt lévő új rendőrségi törvény is alapvető szabályként határozza meg. Mindebből következik, hogy a kettős állampolgárságot kérelmező magyar nemzetiségű ukrán rendőrök elvesztik hivatásos jogviszonyukat. További problémát jelent, hogy azok az ukrán rendőrök, akik magyar állampolgárságért folyamodnak, ezáltal le kell, hogy szereljenek a rendőrség kötelékéből, speciális rendészeti és harcászati szakmai tapasztalatok birtokában azonnali behívó parancsot kapnak az Ukrajna keleti megyéiben zajló háborúba. [24: 18] Fel kell tenni a kérdést, hogy ilyen esetekben milyen jogi lépéseket tud felmutatni mind Magyarország, mind az Európai Unió, mivel az európai egyetemes értékek figyelembevételével az Európai

134



Tanács meghatározta a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló stratégiai iránymutatásokat. A magyar jogalkotási folyamat részeként meg kell vizsgálni annak a lehetőségét, hogy azok az ukrán rendőrök, akik lemondanak az ukrán állampolgárságról és felveszik a magyar állampolgárságot, milyen lehetőségekhez jutnak, hogy bekapcsolódjanak a magyar közigazgatási rendszerbe mint rendőrök. Amennyiben rendelkeznek a magyar hivatásos jogviszony feltételeivel, további vizsgálat tárgyát kell képezni, hogy azok az ukrán polgári és rendészeti állami végzettségek milyen mértékben mutatnak egyezőséget – vagy különbözőséget – a magyar rendészeti oktatásban oktatott tananyagokkal. Megjegyzendő, hogy ezeknek a személyeknek a teljes nemzetbiztonsági átvilágítására is szükség van. [25]

Következtetések Ukrajna jelenleg történelmének egyik legsúlyosabb belső válságát éli át. Az Oroszország és az Európai Unió között egyensúlyozó politika nem várt belső konfliktus kirobbanásához és az addig regnáló politikai elit leváltásához, majd az országból történő elmeneküléséhez vezetett. Az ukrán nép a változás és a választás lehetőségét vér és áldozatok árán vívta ki magának. Az Európai Unióval megkötött társulási egyezmény megkötését követően Ukrajna tagfelvételét kérte az Európai Unióba. A társulási megállapodás elfogadása után az ukrán törvényhozásnak ki kell nyilvánítania az irányú jogalkotói szándékát, miszerint teljes mértékben elkötelezett az európai értékek felé, és a teljes tagság elérésére törekszik a jövőben. Azonban számos – egyelőre – megoldatlan gazdasági, katonai, nemzetbiztonsági és társadalmi feladat gyors lezárására van szüksége az ukrán kormányzatnak, amire azonban az elemzők nem látnak belátható időn belül esélyt. Az ukrán–orosz konfliktus minden egyes eleme önmagában nagy kihívást és kockázatot jelent mind Ukrajna, mind az Európai Unió, mind a NATO szövetségesei számára. A tanulmány választ keresett az ukrán rendészeti szervek, kiemelten a rendőrség jelenlegi és jövőbeni helyzetével foglalkozó kérdésekre az európai integrációra történő felkészülés jegyében. Bemutatásra kerültek azok a problémát jelentő és kockázatot hordozó elemek, amelyeknek jogi, gazdasági és strukturális változtatására van szükség a kormányzat és a törvényhozás részéről. Az ukrán rendőrség egyik legnagyobb problémája a korrupciós magatartás elterjedése a rendőri állomány körében. Az állam jogalkotói szándéka egyértelmű, hiszen számos új törvény megalkotásával törekszik TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 127–137.

135


az európai uniós értékek figyelembevételére. A rendőrségi – közigazgatási – korrupciót kizárólag a fizetések emelésével nem lehet megszüntetni, mivel az állományban lévő rendőrök nem tudnak elvonatkoztatni a már megszokott és berögzült jogellenes tevékenységektől. A kormányzat részéről történő személyi átvilágítás megoldást jelenthet, azonban gondoskodni kell az állományból kikerülő rendőrök megfelelő pótlásáról. A közigazgatás szervezeti és strukturális átalakítása hosszú és fájdalmas folyamat, azonban mind az Európai Uniónak, mind a környező országoknak – így Magyarországnak is – minden segítséget meg kell adni az elkezdett reformok végrehajtásához.

Felhasznált irodalom [1] 1991. N 4. 20. o. számú törvényerejű rendelet a Rendőrségről. http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/565-12 (A letöltés dátuma: 2014. 07. 20.) [2] Ukrán Rendőrségi és Rendészeti törvény. www.pravo.org.ua/files/Criminal%20justice/2014_04_29_zakon_polic.pdf (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [3] Az Ukrán Kormány rendőrségi és rendészeti törvényjavaslata. (A letöltés dátuma: 2014. 07. 20.) [4] Ukrán válság – Merkel: Oroszország saját magának árt. www.parameter.sk/rovat/ kulfold/2014/03/13/ukran-valsag-merkel-oroszorszag-sajat-maganak-art (A letöltés dátuma: 2014. 07. 19.) [5] Joe Biden: a korrupció a zsarnokság egyik formája. http://uh.ro/orszagos /17670-joe-biden-a-korrupcio-a-zsarnoksag-egyik-formaja (A letöltés dátuma: 2014. 05. 22.) [6] CHRISTIAN L.: Alternatív rendészet. Budapest: Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog- és Államtudományi Kar, 2010. (PhD-értekezés) [7] VARGA L.: A Szovjetunió tagállama: Ukrajna. História, 15 (1993), 19–23. [8] Police Department Calls for Reform in Lithuania. www.baltic-course.com/eng/legislation/?doc=79745 (A letöltés dátuma: 2014. 08. 17.) [9] Az Európa Tanács rendőri missziót küld Ukrajnába. http://hungarian.ruvr.ru/ news/2014_06_23/Az-Europa-Tanacs-rendori-missziot-kuld-Ukrajnaba-5008/ (A letöltés dátuma: 2014. 08. 17.) [10] Організаційно-правові засади реорганізації міліції в умовах формування України як правової держави (реферат). www.ukrreferat.com/index.php?referat=53289&pg=1 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 12.) [11] Corruption Perceptions Index 2013. www.transparency.org/cpi2013/results (A letöltés dátuma: 2014. 10. 12.) [12] AMNESTY INTERNATIONAL: Ukrajnában “járványszerű” a rendőri bűnözés. www.boon.hu/ai-ukrajnaban-jarvanyszeru-a-rendori-bunozes/1813523 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 12.)

136



[13] А в Україні можлива успішна реформа МВС? http://zhzh.info/publ/37-1-0-5969 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [14] Люстрація і реформа МВС – погляд зсередини системи. http://ua.racurs.ua /462-reforma-mvs (A letöltés dátuma: 2014. 10. 12.) [15] Agreement between the European Police Office and Ukraine on Strategic Co-operation. www.europol.europa.eu/content/agreement-between-european-police-officeand-ukraine-strategic-co-operation (A letöltés dátuma: 2015. 09. 30.) [16] Люстрація і реформа МВС – погляд зсередини системи. http://ua.racurs.ua /462-reforma-mvs (A letöltés dátuma: 2014. 10. 12.) [17] Akkorát esett az ukrán fizetőeszköz, hogy olyan a világon nincs. www.portfolio.hu/ gazdasag/akkorat_esett_az_ukran_fizetoeszkoz_hogy_olyan_a_vilagon_nincs. 195946.html (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [18] Рада ввела 1,5% военный налог с доходов населения. http://podrobnosti.ua/power/2014/07/31/987080.html (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [19] Українські поліцейські отримуватимуть близько 5 тисяч гривень зарплати. http://vidomosti-ua.com/ukraine/49760 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [20] ÁGOSTON Z.: A szlovák rendőr többet keres. http://nol.hu/kulfold/a_szlovak_rendor_tobbet_keres-1114671 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [21] Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes keretbe foglalt változata. Az Európai Unió Alapjogi Chartája. Belgium, 2010. [22] МАЛЯРЕНКО, B. T.: Суд, правоохоронні та правозахисні органи України. Київ: Юрінком Інтер, 2007. [23] MTI: Kiadták az orosz hatóságok az első útleveleket a Berkut tagjainak. www. bumm.sk/92602/kiadtak-az-orosz-hatosagok-az-elso-utleveleket-a-berkut-tagjainak. html (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [24] Ukrán Rendőrségi és Rendészeti törvény. www.pravo.org.ua/files/Criminal%20justice/2014_04_29_zakon_polic.pdf (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.) [25] Права осіб, мобілізованих на військову службу. www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=247302460 (A letöltés dátuma: 2014. 10. 19.)


137

NYITRAI Endre

THE QUESTIONS OF SECRET TOOLS OF THE FIGHT AGAINST ORGANIZED CRIME

A TITKOS ESZKÖZÖK HASZNÁLATÁNAK KÉRDÉSEI A SZERVEZETT BŰNÖZÉS ELLENI HARCBAN The operation of organized criminal circles remains in latency in most cases and only one part of the organization might be under proceedings, because its exploration is hurdled by conspired well-organized activity. The top-level leaders are not arrested since the individuals on lower and middle level do not know the top-level leaders. The lack of one or more people, being under proceedings, is not an obstacle for the renewal of the organization. Organized criminal groups keep up with the developing of science and technology, therefore the classical methods of investigation are usually not effective, therfore it is necessary and justified to use secret tools. The study on the one hand illustrates how the authority measures the obtained information, how it appears in qualified proceedings, what the role of the special tools is, and what is the importance of recorded data.

A szervezett bűnözői körök működése legtöbbször látenciában marad és a szervezet egy részét lehet csak általában eljárás alá vonni, mivel felderítésüket akadályozza a konspirált, jól szervezett tevékenység. A bűnszervezet felső vezetőit rendszerint nem vonják felelősségre, mivel az alsó, illetve a középső szinten elhelyezkedő személyek a felső vezetőt, illetve a vezetőket nem ismerik. Így egy vagy több személy kiválása, eljárás alá vonása nem akadálya a szervezet megújulásának. A szervezett bűnözői csoportok a tudomány és a technika fejlődésével lépést tartanak, ezért a klasszikus nyomozati módszerek többnyire nem vezetnek eredményre, ezért szükséges és indokolt a rejtett eszközök használata. A tanulmány szemlélteti egyrészt, hogy a hatóság a tudomására jutott információkat hogyan mérlegeli, és azok a minősített eljárásban hogyan jelennek meg; valamint vizsgálja a különleges eszközök szerepét, illetve az általuk rögzített adatok fontosságát.

Keywords: organized crime, information, exploration, documentation, secret tools

Kulcsszavak: szervezett bűnözés, információ, felderítés, bizonyítás, titkos eszközök


139

NYITRAI Endre • THE QUESTIONS OF SECRET TOOLS OF THE FIGHT AGAINST...

Being Informed – Measuring Information When investigating the crimes committed by criminal organizations, the classical methods of criminal investigation – both the reconaissance and the proof – are difficult, thus these crimes can usually only be discovered with secret tools. The Police Act No. XXXIV of 1994 [1] (Police Act) as well as the Act on Criminal Proceedings No. XIX of 1998 [2] (Proceedings Act) allow the application of secret methods within the framework of secret intelligence collection and secret data collection. Based on the obtained information, the Police must decide whether secret intelligence collection should be applied in order to prevent, stop, explore or interrupt crime, or whether the intelligence is linked to ongoing proceedings and ought to be dispatched to the authority in charge for further use.1 The intelligence obtained during the fight against criminal organizations may come from various sources: from a CI (confidential informant), a confidant and a secret collaborator or from ongoing criminal proceedings while secret intelligence were collected in another case or based on the information obtained by the Police itself, or in any other way. The obtained intelligence must be filtered, as the workforce is not sufficient to process all information, so it is a crucial element how the unit measures the weight of the data. It may be the case, for instance, that a secret investigation is ordered by the Police, but by the end of the process, it turns out that based on the obtained information no crime has been committed. In other cases, however, the secret intelligence collection is not ordered, as there is no sufficient staff to carry it out or the data are regarded as irrelevant (the unit makes decisions in various ways which piece of intelligence is worth working with), but later it becomes obvious that the data actually did contain valuable information relevant to the crime. Is anybody responsible for this error in such a vast amount of data? The question also arises when, what data or information can provide a sound ground for secret intelligence collection regardless of whether it is subject to external authorization or not. The investigation unit can freely decide when to order secret intelligence collection taking the decrees of the Police Act [1] into account and can also freely determine whether to initate proceedings based on the obtained data or not. 1 The Police can order secret data collection when based on the obtained information and available data it can be assumed with good reason that obtaining the necessary evidences is possible in other ways or is unrealistically difficult.

140



In the course of the secret information collection, the control function of justice applies only partially, as the control and supervisory role of the persecutor is missing. Upon ordering the secret data collection, however, the persecutor plays a central role, as the Police get to court via the prosecution; the prosecutor initiates the secret data collection. The control function of the prosecution must be established during the secret information collection so that obtained data can be exploited credibly and without doubt as evidence during the proof process and so that legal restrictions are not applied without control. The methods subject to external (court) authorization during the secret intelligence collection can only be applied between the strict time limits indicated. The secret intelligence service conducting the investigation must collect and record the data in accordance with the authorization. The findings of the secret data and information collection outside the pre-defined time limitations may not be considered evidence based on Part 4, Section 78 of the Proceedings Act, [2] as they are regarded as evidence obtained illegally. Evidence obtained illegally may not be taken into account during the proof process, moreover unauthorized secret intelligence and data collection are punishable in accordance with the Criminal Code. Evidence of provocation may not be exploited either, as the person performing the act is guilty of abetting conduct. The Police evaluate, filter, investigate and control the obtained information. Various databases are available for these control activities. Should the information obtained earlier confirms that there is no related ongoing proceeding (hereinafter: open proceeding), in accordance with the Police Act, [1] the law enforcement force can order secret intelligence collection in connection with the perpetrators of the cime in question2. In the course of the secret intelligence collection, the Police may request the use of secret tools subject to external (court) authorization to recon the crime and to prompt results and the initation of the criminal proceedings. In some cases, the tool subject to external authorization should be a last resort which must be preceded by secret intelligence collection not subject to a court authorization. Most of the time, the use of methods subject to court authorization is well grounded right after ordering the secret intelligence collection. Usually, they are mostly justifiably in the event of crimes 2 It is sometimes the case that the Police discover a group of individuals who have repeatedly conspired to commit priority crimes, but the individuals have not yet been identified, the structure of the organization and phone numbers are not yet known. In this event, the Police have the possibility to map the organized criminal group with tools not subject to court authorization. Based on the data obtained later, in accordance with the Police Act, [1] also secret methods subject to court authorization can be implemented. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 139–145.

141


against human lives and bodily integrity, when time could hinder the initation of the proceedings. Should the method subject to court authorization be applied as first resort, then the basic human rights of the individual affected can be violated. During the collection of secret information, the role of prosecutor is minor, as the request to apply methods subject to external authorization are submitted directly by the investigation authority to the court. A new question arises concerning the application of the data collected during secret activities not subject to court authorization as evidence in the proceedings: to what extent can their authenticity, credibility be proved, as legal restrictions can be used by the Police without judicial control. Upon closing or abandoning a secret investigation, the Law Enforcement Force are not obligated to notify the court authorizing the special method and can freely decide to stop the secret data collection and the use of the sepecial tools. The investigating judge is not authorized to close or abandon the proceedings, but the Police Act [1] enables the judge authorizing the secret intelligence collection subject to special authorization to become familiar with the data. The investigation authority may freely decide whether to initiate criminal proceedings based on the secret data obtained. Prior to the criminal proceedings, the prosecution may not be aware of the secret intelligence collection process, which was neither authorized nor approved by it. The prosecution loses it power of control over the Police. [3] Upon the request of the judge authorizing the special methods during the secret data collection, the prosecutor is obliged to present the data obtained, as far as the judge observes that the limitations indicated by the authorization have been not adhered to, the secret data collection must be ceased. It is a guarantee rule that court rulings may not be challenged. [2: para 205] Ex-officio control ensures the legitimacy and lawfulness of the secret data collection. Whereas the Proceedings Act [2] allows the authorizing judge to cease the secret data collection, the Police Act [1] only enables him to get familiar with the data obtained in a secret information collection process. Secret information collection not subject to court authorization takes longer, even as long as months, as opposed to the secret intelligence collection subject to external authorization, which provides immediate and assessable information. The investigation authority (the Police) can independently conduct secret intelligence collection of the following forms: • CI, confidante or secret collaborator, • under-cover investigator, • sample purchase, confidence purchase, false purchase, • careful enquiry,

142



• • • •

data request, observation, traps, controlled transport, phone bugging with the approval of the plaintiff/ victim. In accordance with the Police Act, [1] the CI, the confidant or collaborator can be asked to buy samples in addition to collecting data and information. The Law Enforcement Force may receive information from the above sources or in other ways, such as the phone witness programme, which enables citizens to notify the Police of crimes even anonymously. (Victims will not turn to the authorities in fear of later threats, initimidation or violence.) The Police can be informed from various sources and channels of the crime. The method of control, however, raises further control issues: first, how does the given authority process the information – in an open proceeding or in a secret “proceeding”, or in the worst case scenario, the obtained information is filed straight away. Due to the lack of authorization or authority, the Police units can forward the information to open or operational units. It is a frequent problem that information is forwarded which does not require further checking, as it has no relevance and thus results in unnecessary assignments. There are several operational sections, units, subdivisions within the Police force working with secret information collection. The crimes are distributed among the units by scope and authorization, but that does imply no problems. The main issue is how the obtained information is processed and how decisions are made. The processing of the intelligence is influenced by several factors other than news content such as the number of staff, their competencies and the number of cases. Collaborators hand over the obtained information in person, which can be original or derivative intelligence. The submitted information must be checked, if any data referring to crime should arise. The emerging data can be tracked down in open proceedings, but in complex cases, it requires secret information collection. Human intelligence sources (CI, confidant) may provide further information, or by processing the already obtained data, new information may come to light and must be checked, as opposed to phone witnesses, where in most cases, the information is handed over anonymously – sometimes even in more colourful terms – and there is no possibility to receive further data from the informant. This way, the obtained information often misleads the Police and imposes extra work on them. Upon receiving the information, the Police cannot immediately check its reliability, only later during the secret data collection. Only then can it be TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 139–145.

143


established, whether a crime has really been committed, so it is essential that the Police should use methods subject to court authorization as a last resort. The Police also must be aware that the credible data obtained during the secret intelligence collection process can only be valid alongside other evidences in the future proceeding.

Reconnaissance and Proof The number of secret intelligence authorities is increasing today. Investigation using secret intelligence collection, however, is often based only on a method subject to court authorization (phone bugging), and the criminal proceedings are supported only by the data from this source. It must be considered that the information obtained from the individual affected may result in false conclusions, as he wishes to mislead the other party. Consequently, the Police can also be shown a wrong track. Among other things, that is why the obtained data must be backed with further evidences. The proof is preceded by the preparation, the reconnaissance. By reconnaissance, secret information collection or the investigation of cases with unknown factors are meant. The reconnaissance is the learning activity during which data are collected and processed. The proof and the reconnaissance are two stages of the recognition process. The rules governing the proof procedure are listed by the Proceedings Act, [2] which states that evidences can only be obtained in a legal manner, and exclusively these evidences can be used as proof. Reconaissaice, on the other hand, has a much wider scope, as the entire objective truth can be recognized and ensures the data necessary for the execution of sentence. The proof is the procedure that supports the genuinity and the irrefutability of the data obtained in the course of the reconnaissance process: the truthfulness of the facts. In the even of robbery cases, the Police sometimes become informed of the Statement of Facts while collecting secret intelligence from a CI, and there are credible data to justify e.g. the coercion, as it was applied to obtain information, but it does not comply with the procedural rules. Based on the intelligence given by the CI, the person tracked down is willing to talk about the events in private but will not testify, for he is either afraid of the perpetrator or is prevented from testifying for legal reasons. Even though the Statement of Facts and the exact events of the crime are now

144



known, the suspect’s testimony cannot be refuted. He might, for instance, claim that the reason for knocking down the victim was a quarrel and repeated insults on both parts, and he took the valuables only to take vengeance. Despite the reconnaissance of the actual events, only a misdemeanor stealing can be established, as the suspect’s testimony implied, as opposed to robbery which would result in a much more severe sentence. The information obtained during a secret intelligence collection process must be backed with data from other sources, too. The reconnaissance this way serves, prepares the proof and ensures the data necessary for the conditions of the proof.

Conclusions This paper explores secret intelligence and secret data collection from the perspective of the Police. It has become apparent that the regulation of the secret information collection process is insufficient (the scope of authority of the judge authorizing special tools to cease the procedure should transgression occur, judicial control) compared to the secret data collection process. I attempted to present the importance of secret intelligence collection, as it plays an essential role in fighting modern forms of crime in the stages of prevention, reconnaissance, interference and the identification of the perpetrator. In the Police force, several new “operational” units have been set up in recent years, as it has been recognized that the Police have to keep pace with scientific research and technological development, since the classical methods seem to fail against well organized criminal groups or complex cases. Secret tools are developing fast, and by applying them, more crimes can be reconned and prevented, consequently, the number of latent priority crimes should be on the decrease. It is a pivotal requirement that secret tools are applied in a legal and controlled manner, which ensures that they are not used arbitrarily.

References [1] Police Act No. XXXIV of 1994. [2] Act on Criminal Proceedings No. XIX of 1998. [3] BEJCZI A.: A titkos felderítés hatékonysága és törvényessége. Belügyi Szemle, 7–8 (2011), 162–163.


145

MÓDOS Mátyás

A MINŐSÉGI JOGSZABÁLY-ELŐKÉSZÍTÉS LEHETŐSÉGEI A 21. SZÁZADBAN

OPPORTUNITIES OF THE QUALITY LAWS-PREPARATION IN THE 21ST CENTURY A tanulmány célja, hogy áttekintse a kodifikáció és a jogszabály-előkészítés jelenlegi magyarországi helyzetét és a minőségi jogalkotás megteremtésének lehetőségeit. Rámutat, hogy az elmúlt években a változó világ kihívásaira tekintettel felgyorsuló jogszabályalkotás és megnövekedett jogszabálytömeg ellenére a jogszabály-előkészítés területén a gyakorlati támogatás eszközei érdemben nem változtak, ami a kodifikátori munkateher jelentős növekedése mellett a jogalkotás színvonalának csökkenéséhez vezet. A tanulmányban kifejtettek szerint a probléma elsősorban nem a szabályozás oldalán van, sokkal inkább a kodifikáció, illetve az egyeztetési eljárás informatikai támogatásának eszközei hiányoznak. Különböző eszközök rendszerbe építésével a jogszabály-előkészítés hatékonysága és minősége nőhet, a papírfelhasználás csökkenésével érdemi megtakarítás érhető el, az előkészítés fókuszába pedig ismét a tartalmi kérdések kerülhetnek.

The study aims to examine the current situation of legislative drafting in Hungary and the possibilities of improving the quality of legislation. It points out that despite the number of acts and decrees have grown rapidly in recent years, the tools of practical support have not substantially changed in this field, leading to an increase in the workload and a potential reduction in the quality of legislation. It is explained that the problem is not primarily at the regulatory side, but rather the IT tools to support the process of legal drafting are missing. The study examines the means (steps) to achieve a ”better regulation”: a knowledge base for drafting, databases of terminology and references and a complex editor based on these. Such a system would bring to a more efficient preparation process (with significant paper-saving) and an improvement in the quality of legislation.

Kulcsszavak: kodifikáció, jogszabály-előkészítés, minőségi jogalkotás, informatikai támogatás

Keywords: legislative drafting, better regulation, electronization, preparation of legislation


147

MÓDOS Mátyás • A MINŐSÉGI JOGSZABÁLY-ELŐKÉSZÍTÉS LEHETŐSÉGEI A 21. SZÁZADBAN

Bevezetés „A törvényekről, akárcsak a virslikről, jobb nem tudni, hogy készülnek.”1 [4] Az eredetileg Bismarcknak tulajdonított klasszikus mondás többféleképpen is értelmezhető, bizonyos azonban, hogy a jogalkotás, a jogszabály-előkészítés a mai napig olyan terület, mely sokszor egészen másképpen fest a gyakorlatban, mint ami a rá vonatkozó szabályozásból kiviláglik. Sőt, sokszor sajnos előfordul, hogy a jogalkotási végtermék is észrevehetően magán hordozza az előkészítés nehézségeit – kodifikációs hibák formájában. A tanulmány célja, hogy áttekintse a kodifikáció és a jogszabály-előkészítés jelenlegi magyarországi helyzetét, és röviden felvázolja a minőségi jogalkotás megteremtésének lehetséges útjait annak érdekében, hogy a hivatkozott idézet a következő évekre elavulttá válhasson.

Helyzetértékelés A szabályozás, a jogalkotás mindenkor egy ország vagy egy település általános értelemben vett irányításának legfőbb eszköze. A jogszabályok az élet minden területét áthatják, mindenkit érintenek. Ennek megfelelően a jogszabályok minősége, alkalmazhatósága elsődleges fontosságú kérdés. Nem mindegy ezért az sem, hogyan születnek meg ezek a jogszabályok. A „megszületés” két fázisra bontható, ám míg a tényleges, jogalkotó szerv általi elfogadás vagy megalkotás kiemelt figyelmet kap és garanciális okokból alaposan (és részben a legmagasabb szinten) szabályozott, a másik – időben korábbi – fázis, az előkésztés meglehetősen „elhanyagolt” terület, ami egyébként nem vagy csak alacsonyabb szinten szabályozott. Ez annak ellenére így van, hogy könnyen belátható, végső soron az előkészítés határozza meg a megszülető jogszabály minőségét. Normatív keretek A tényleges jogalkotásra vonatkozó alapvető rendelkezéseket természetesen elsődlegesen maga az Alaptörvény tartalmazza. A jogszabályokkal szemben támasztott (alkotmányos) követelményeket – melyeket húszéves gyakorlatában az Alkotmánybíróság kristályosított ki – részben az Alaptörvény, részben a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) [9] tartalmazza 1 „Laws, like sausages, cease to inspire respect in proportion as we know how they are made.” (Magyarra fordította a szerző.)

148



(normavilágosság, visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma, kellő felkészülési idő stb.). A Jat. emellett rendelkezik a hatály és módosítás kérdéseiről, a kihirdetésről stb. is. A törvényalkotási eljárás részletes szabályait ugyanakkor hagyományosan az Országgyűlés házszabályi rendelkezései rögzítik közjogi szervezetszabályozó eszköz formájában. [5] Az előkészítés körében a Jat. mindössze az előzetes és utólagos hatásvizsgálat kötelezettségét írja elő, valamint rendelkezéseket tartalmaz a jogalkotási követelmények megtartásának biztosítására, a véleményezés egyes kérdéseire, illetve a tervezetek európai uniós egyeztetésére vonatkozóan. A hatásvizsgálat részletes szabályait az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet, [6] míg a szerkesztésre és szövegezésre vonatkozó rendelkezéseket a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 6.) IRM rendelet (Jszr.). [7] határozza meg. Az előkészítést meghatározó további normák vagy közjogi szervezetszabályozó eszközben jelennek meg – legtipikusabb a Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat (Ügyrend) [8] –, vagy egyszerűen szokásjogi alapon érvényesülnek (ha érvényesülnek). Említést kell tenni még a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvényről (Jet.), [10] mely a társadalmi egyeztetés alapvető formáit rögzíti.2 Látható tehát, hogy mind a jogalkotás, mind a jogszabály-előkészítés kérdéseit több szinten, átfogóan rendezik a vonatkozó jogszabályok és közjogi szervezetszabályozó eszközök. A normatív keretekkel összefüggő kritikák nagy része nem a szabályozás körét és tartalmát, inkább annak alkalmazását vagy az azzal összefüggő gyakorlatot érinti: például az alkotmányos követelmények meg nem tartása, hatásvizsgálat hiánya, a Jat. rendelkezéseinek lex imperfecta jellege, a Jat. kivételes szabályainak főszabállyá válása stb. miatt. [1][2][3] Leszögezhető tehát, hogy a jogalkotás, illetve a jogszabály-előkészítés esetleges problémái nem a vonatkozó szabályozásból fakadnak, inkább a rendelkezések meg nem tartása, illetve a gyakorlati támogatás hiánya lehet azok eredője. Ez nem jelenti ugyanakkor azt, hogy egy minőségi jogszabály-előkészítési programmal összhangban, ahhoz kapcsolódva ne lenne szükség a normatív keretek megfelelő finomhangolására. Megváltozott viszonyok a jogalkotásban A jogszabály-előkészítés kapcsán felmerülő problémák megértéséhez az előző pontban foglaltakkal kapcsolatban lévő nagyon fontos tényező a jogalkotási tempó megváltozása és a jogszabálymennyiség növekedése az elmúlt húsz-huszonöt évben. Mindezt jól érzékeltetik az alábbi adatok. 2 A normatív keretek változásáról részletesebben lásd: Bodnár, Módos. [11] TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 147–156.

149


Míg 1991-ben 1400 közlönyoldalnyi központi jogszabály született, [12] 1999-ben már 9300 oldalt tett ki az akkor egy éve elektronikusan is elérhető Magyar Közlöny oldalszáma, [13] addig 2013-ban az utolsó oldalszám már 90 344 volt.3 [14] A rendszerváltozást követő első évtizedben is hatszorosára növekedett az évente megalkotott új joganyag, míg ehhez képest is durván tízszeres volt a további növekedés az elmúlt 15 évben. A jogszabályok számát tekintve míg 1991-ben – tehát a jogállami berendezkedés kiépítésekor – 530 új központi jogszabály született, [12] addig 2013-ban ugyanez a szám már 1439 volt. [15] A puszta számok mellett érdemes volna megvizsgálni azt is, hogyan alakult a módosító jogszabályok száma az új jogszabályokhoz képest, valamint azt is, miképp alakul egy jogszabály átlagos életciklusa (hányszor módosítják, hány évig van hatályban). Ennek alapos vizsgálatára jelen tanulmányban nem nyílik mód, az azonban általánosságban leszögezhető, hogy a módosító jogszabályok hatalmas túlsúlyban vannak, sőt nem egyszer előfordul, hogy egyes korábban meghozott jogszabályokat a hatálybalépésükkel egyidejűleg vagy a hatálybalépést követően néhány héttel módosítanak is. Ez a legtöbb esetben a gyors előkészítés és a nem megfelelő informatikai támogatás miatti kodifikációs hibák orvoslására történik. Összességében megállapítható, hogy az elmúlt években a változó világ kihívásaira tekintettel felgyorsuló jogszabályalkotás és megnövekedett jogszabálytömeg önmagában a kodifikátori munkateher jelentős növekedéséhez, egyúttal a jogalkotás színvonalának csökkenéséhez vezetett. A jogszabály-előkészítés gyakorlati problémái – az eszközrendszer hiánya 2014-re az élet minden területét – szó szerint is – behálózzák az infokommunikációs technológiai megoldások, érdemes ezért megvizsgálni, miként hatott az új technológiák megjelenése a jogszabály-előkészítésre Magyarországon. Különösen élesen merül fel ez a kérdés, amikor a joganyag előző pontban kifejtett növekedésének és a jogalkotási ütem felgyorsulásának vagyunk tanúi. Szomorú látni, hogy a technológiai fejlődés üteme ezen a területen messze elmarad bármely más ágazattól. Noha a kodifikátor manapság már – remélhetőleg – nem papíralapú jogszabálygyűjteményekből, írógépen kénytelen dolgozni, mind a tényleges szerkesztés és szövegezés, mind a külső és belső egyeztetési eljárás vagy a hatásvizsgálat nélkülözi a dedikált támogató eszközöket. Sőt, kérdéses az is, milyen forrásból, azaz milyen „felszereltségű” jogtárból (milyen időállapotból kiindulva, milyen keresőszolgáltatásokkal stb.) dolgozik a szabályozást előkészítő közszolgálati tisztviselő. 3 Az összevetéshez meg kell jegyezni azt is, hogy a Hivatalos Értesítő 2008-tól immár külön oldalszámozással jelenik meg.

150



A minőségi jogszabály-előkészítést gátló gyakorlati tényezők összefoglalva a következők:4 • nem áll rendelkezésre hiteles, elektronikus jogszabály-nyilvántartás, amelyre mint kiinduló állapotra épülhetne a jogalkotási folyamat; • hiányzik a gyakorlati informatikai segítség a szövegezéshez és szerkesztéshez, még a használt szövegszerkesztőhöz sincsenek egységes sablonok, jogszabály-szerkesztést segítő stílusok vagy modulok, így az is esetleges, hogy a kodifikátor egyáltalán használ-e automatikus számozást stb. a tervezet szövegezésekor; • nincs egységes gyakorlat a tervezet különböző változatainak kezelésére, az észrevételek kezelésére: változó, hogy a kodifikációs észrevételek feljegyzés formájában, megjegyzésként vagy korrektúraként jelennek meg, esetleg csak szóbeli vagy telefonos egyeztetés során kapja azokat meg az előkészítő; • nincs egységes felület a közigazgatáson belüli egyeztetésre, a tervezetek hol papíron, hol e-mail-csatolmányként, hol mindkét formában köröztetésre kerülnek (nem terjedt el a megfelelő elektronikus aláírással való megküldés); • a fentiek miatt az egyeztetés során nagyok az állásidők (a szervezetek közötti és a szervezeten belüli adattovábbítás lassúsága érdemi időveszteséget okoz) és a tranzakciós költségek; • a fentiek miatt a tényleges (tartalmi) kodifikációra és véleményezésre fordított idő jelentősen lerövidül, ami kodifikációs és tartalmi hibákhoz egyaránt vezethet; • noha a Jszr. rendhagyó módon rendeleti formában határozza meg a jogszabályok megszövegezésének és megszerkesztésének követelményeit, nincs ahhoz kapcsolódó egységesen használt módszertani tudásbázis, útmutató, példa- vagy sablontár, a Jszr.-t az előkészítés során nem megfelelően alkalmazzák; • a gyakorlatban hatásvizsgálatra gyakran nem vagy csak formálisan kerül sor; • csak igen korlátozott mértékben és eredményességgel kerül sor társadalmi egyeztetésre. Összességében megállapítható tehát, hogy a jogszabály-előkészítés ma Magyarországon nélkülözi a megfelelő minőségi garanciákat és az ezekhez szükséges modern eszközrendszert. Ráadásul a fenti tényezők egymásra hatása csak felerősíti a negatív következményeket, ami az előző pontban kifejtett mennyiségi növekedéssel és gyorsuló ütemmel kiegészülve egyfajta ördögi kört alakít ki a jogszabály-előkészítésben. 4 Az itt felsoroltak a szerző tapasztalatain, felmérésein alapulnak. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 147–156.

151


Lehetséges beavatkozási pontok a minőségi jogszabály-előkészítés megteremtése érdekében A minőségi jogszabály-előkészítés megteremtésének ideális formája egy komplex, az előkészítés valamennyi elemét támogató program, melyben az egyes részprogramok kölcsönhatásban állnak egymással, kihasználják a lehetséges szinergiákat. Természetesen a gyakorlati megvalósítás az erőforrások függvényében változó léptékű lehet. A lehetséges beavatkozási pontok a következőképpen foglalhatók össze. Jogszabályszerkesztő és -szövegező alkalmazás létrehozása A minőségi kodifikáció megteremtésének kulcsa, a program kiindulópontja értelemszerűen egy szerkesztő, illetve szövegező alkalmazás létrehozása. Egy ilyen alkalmazás szükségszerűen több elemből állhat össze: egyfelől egy szerkesztő és szövegező felületből, másfelől a háttérben működő adat-, illetve tudásbázisokból. Tekintettel arra, hogy a jogszabályszerkesztés és -szövegezés követelményeit a Jszr. egyértelműen meghatározza, az alkalmazás e rendelkezések alapul vételével működhetne. Így ennek megfelelően lenne képes a jogszabály tervezetének – automatikus – formai és logikai tagolására, az értelmező rendelkezések és a rövid megjelölések, valamint a hivatkozások kezelésére. Az alkalmazás a jogszabály minden jellemző eleméhez felkínálhatja a szükséges sablont, valamint (helyes) gyakorlati szövegezési példákat adhat a kodifikátornak. A példák mellett lehetőség van – egyfajta „súgó” működtetésével – a tipikus hibákra, veszélyekre felhívni a figyelmet, releváns gyakorlati tanácsot, útmutatót adva az előkészítő személynek. A fentiek szükségszerűen feltételezik tehát egy, a háttérben működő kodifikációs tudásbázis (sablon és példatár, valamint súgó) meglétét, a formai és logikai tagolást kezelni képes „stílusok” működtetését, valamint egy jogszabály-hivatkozási adatbázishoz való kapcsolódást. Mivel a jogszabályok többsége módosító jellegű (nem egy üres dokumentum a kiindulópontja), a rendszer nem nélkülözhet egy megfelelő – és megbízható – elektronikus jogszabály-nyilvántartást, melyből időállapotok szerint lekérdezhető (az alkalmazásba lehívható) az érintett jogszabályszöveg. A következő lépés egy (elő)hatályosító rendszer kialakítása az alkalmazásban, mely képes egyik oldalról a módosító jogszabály értelmezésével előállítani az egységes szerkezetű jogszabályszöveget, másik oldalról (visszafelé) pedig egy egységes szerkezetű szövegből (a megfelelő jelölések kezelésével) képes előállítani a

152



módosító jogszabály szövegét. Könnyen belátható, hogy egy ilyen rendszer kiküszöbölné a végrehajthatatlan módosítások problematikáját. Még egy lehetséges, de nem szükségszerű (tehát akár külön lépésben is megvalósítható) eleme lehet az alkalmazásnak egy terminológiai adatbázis, mely elősegítené a jogi fogalmak következetes jogszabályi használatát, könynyebbséget jelentve kodifikátornak és jogalkalmazónak egyaránt. A belső egyeztetési eljárás elektronizálása A közigazgatáson belüli egyeztetés gyorsítása, hatékonyabbá és környezetbarátabbá tétele érdekében szükséges az eljárás elektronizálása. Az előző pontban foglaltak szerinti alkalmazással integráltan működő egyeztetési felület létrehozása kulcskérdése a minőségi jogszabály-előkészítésnek. Egy olyan, a különböző változatokat kezelni képes, különböző szervezeti jogosultságokat biztosító – elektronikus aláírásokkal működő – egységes véleményezési felületre van szükség, amely a teljes előkészítési és egyeztetési folyamatot átfogja, teljes mértékben szükségtelenné téve a papíralapú munkát. Az egységes elektronikus felület biztosítja a hatékonyabb véleményezést és csökkenti az egyeztetésben előforduló állásidőket, így idő szabadul fel az érdemi jogalkotási-véleményezési munkára. A szövegező és szerkesztő alkalmazással integráltan működő véleményezési felület lehetőséget biztosíthat a szövegszerű javaslatok megtételére és azok összevetésére csakúgy, mint megjegyzések megtételére. Ez a megoldás akár a külön feljegyzési formát is szükségtelenné tehetné, hatékonyabbá téve ezáltal a vélemények befogadását (és azok elfogadását vagy elvetését). Természetesen a véleményezési felülethez is kapcsolódhatnak különböző háttéradatbázisok, így akár a véleményezés során releváns, például alkotmányossági, európai uniós stb. követelményeket tartalmazó tudásbázisok is. Egy ilyen felület létrehozása világossá, követhetővé és visszakereshetővé tenné az előkészítés egyes állomásait és a különböző változatú tervezeteket, a különböző jogosultságok biztosításával pedig garantálható a hivatali út megtartása. Az előkészítési folyamat egy ilyen megoldással nem esetlegesen címzett, össze nem kapcsolt e-mailek láncolataként zajlana le, hanem egy egységes felületen, egyszerű értesítésekkel volna nyomon követhető. E program megvalósítása értelemszerűen érintené az iktatás rendjét is, gyakorlatilag integrálva azt is e rendszeren belülre.


153


További szükséges beavatkozási pontok Noha a leginkább szükséges beavatkozási pontok az előző két pontban kifejtettek, egy komplex minőségi jogszabály-előkészítést támogató program nem lehet teljes az alábbi elemek nélkül (e programpontok kifejtésére ehelyütt terjedelmi okokból nincs mód): • a társadalmi (külső) egyeztetés megvalósítási lehetőségeinek bővítése, a kor követelményeihez alakítása; • a hatásvizsgálati módszertanok, eljárások fejlesztése; • a jogszabályok megismerhetőségének javítása; • egy tartalmi és formai deregulációs program megvalósítása; • nyelvi egyszerűsítés a jogszabályok közérthetőségének javítása érdekében; • a normatív keretek finomhangolása; • kodifikációs és hatásvizsgálati e-learning képzési anyag kidolgozása és a képzések gyakorlati megvalósítása.

A program megvalósításának szempontjai és célmutatói A megvalósítás során figyelembe veendő szempontok A program kidolgozása és megvalósítása során a következő szempontokra indokolt figyelemmel lenni: • ehhez hasonló programot már több ország és nemzetközi szervezet elkezdett megvalósítani, indokolt ezek tapasztalatainak tanulmányozása, a megfelelő megoldások átvétele; • a program megvalósítása kisebb részben emberi erőforrást, az informatikai elemek megvalósítása anyagi ráfordítást igényel – a költségek ugyanakkor a nemzetközileg bevált open standard megoldások átvételével alacsonyan tarthatók, a megtérülés pedig elsősorban a papírfelhasználás csökkenéséből adódó megtakarítás miatt gyors; emellett – mivel a program az európai uniós célokkal (better regulation) teljes mértékben összhangban van – jó eséllyel igénybe vehető európai uniós támogatás; • az alkalmazásokat XML-alapon indokolt megvalósítani, ez az ún. kiterjeszthető jelölő nyelv ugyanis megfelelően alkalmazható olyan speciális célú leíró nyelvek létrehozására, mint amilyen a jogszabályi nyelvezet, emellett generikus tulajdonságai és elterjedtsége is ideális for-

154



mátummá teszik e célra; a jogi XML alkalmazása megfelelő megoldás a szemantikus web előnyeinek kiaknázására;5 • a jogi XML-standardok közül megfontolandó a jogszabály-előkészítésben, parlamenti munkában elterjedt nyílt AKOMA NTOSO6 standard használata (átvétele); ez egyben a költséghatékonyságot és a rugalmasságot, a jövőbeli továbbfejlesztés lehetőségét is biztosítja; • a fejlesztést úgy kell megvalósítani, hogy az a kormányzati jogszabály-előkészítés mellett az Országgyűlés, az önálló szabályozó szervek, illetve az önkormányzatok által is – legalább egyes elemeiben – hasznosítható legyen. A minőségi jogszabály-előkészítés várható eredményei A minőségi jogszabály-előkészítési program megvalósítása esetén a következő pozitív hatásokkal (eredményekkel) számolhatunk: • a jogszabály-előkészítés hatékonysága számottevően nő, • a kodifikációs hibák száma jelentősen csökken, • az előkészítés fókuszába a tartalmi kérdések kerülhetnek, • a jogszabályok minősége és elfogadottsága, valamint tartóssága nő. Mindezek eredményeképp a jogszabályok alkalmazhatósága javul, a jogszabályok érthetősége és követhetősége érezhetően növekszik. Lényeges hangsúlyozni, hogy a program megvalósítása esetén – a fejlesztés költségeit is kalkulálva – jelentős költségmegtakarítás érhető el. Ez nagyobb részben a papírfelhasználás csökkenéséből, részben munkaerő-megtakarításból, valamint a kodifikációs hibák elmaradásából származó megtakarításból adódik.

5 Az XML-nyelv és szemantikus web értelme a jogszabály-előkészítés szempontjából az, hogy a jogszabály nem egy egyszerű szövegként szerepel a rendszerben, hanem a szöveghez számos, mind az ember, mind a gép számára értelmezhető adat (metaadat) kapcsolódik – egy jogszabályban pl. a szerkezeti egységek, hivatkozások, egyes fogalmak stb. 6 Architecture for Knowledge-Oriented Management of African Normative Texts using Open Standards and Ontologies. Az ENSZ által eredetileg az afrikai országoknak fejlesztett, az OASIS szervezet által szabványosított XML-séma, melyet mára számos afrikai és dél-amerikai ország mellett pl. az Európai Bizottság is használ. TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 147–156.

155


Összegzés Összegzésképpen megállapítható, hogy a minőségi jogszabály-előkészítés programjának megvalósítása aktuálisabb, mint valaha, a várható pozitív hatások pedig a megvalósítás kockázatait minimálisra csökkentik. A kérdés így már csak annyi marad: mikor lesz meg a politikai szándék a program megvalósítására?

Felhasznált irodalom [1] VARSÁNYI B.: A régi és az új jogalkotási törvény összehasonlítása. MTA Law Working Papers, 55 (2014), 1–18. [2] PAPP D.: Jogalkotási törvény: előrelépések és diszfunkciók. (Összefoglaló az MTA TK Jogtudományi Intézete által szervezett Sarkalatos átalakulások című beszélgetéssorozatnak a jogalkotásról szóló törvényt értékelő vitájáról.) Ars boni, 2014. június 23. http://arsboni.hu/jogalkotasi-torveny-elorelepesek-es-diszfunkciok. html (A letöltés dátuma: 2014. 10. 16.) [3] MÁTYÁS F.: Játék hatályok nélkül. Kodifikáció, 1 (2013), 61–68. [4] John Godfrey Saxe. http://en.wikiquote.org/wiki/John_Godfrey_Saxe (A letöltés dátuma: 2014. 10. 16.) [5] 10/2014. (II. 24.) OGY határozat egyes házszabályi rendelkezésekről. [6] 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról. [7] 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet a jogszabályszerkesztésről. [8] 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről. [9] 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról. [10] 2010. évi CXXXI. törvény a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről. [11] BODNÁR E., MÓDOS M.: A jogalkotás normatív kereteinek változásai az új jogalkotási törvény elfogadása óta. Kodifikáció, 1 (2012), 31–42. [12] Törvények és rendeletek hivatalos gyűjteménye 1991. Budapest: KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., 1992. [13] Magyar Közlöny, 127 (1999). 1999. december 30. [14] Magyar Közlöny, 225 (2013). 2013. december 31. [15] Napi négy jogszabály született 2013-ban. Budapest: Wolters Kluwer Kft., 2014. január 6. www.wolterskluwer.hu/napi-negy-jogszabaly-szuletett-2013-ban/ (A letöltés dátuma: 2014. 10. 16.)

156


Technikai rész

Szerzőink BENDE Zsófia, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] BÓI László, doktorandusz, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] CZÍMER István, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] DEÁK József, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Hadtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] KARDOS Sándor István, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Hadtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] KÁLMÁN Gergely, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] KRAUSS Ferenc Gábor, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] LESS Ferenc, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Hadtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] MÓDOS Mátyás, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] NYITRAI Endre, doktorandusz, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] ORBÁN Anna, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] SŐREG Krisztina, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola, e-mail: [email protected] SZABÓ Csaba, doktorandusz, Nemzeti Közszolgálat Egyetem, Hadtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] SZABÓ Ildikó, doktorandusz, Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog- és Államtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] VÁRI Vince, doktorandusz, Miskolci Egyetem, Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola; e-mail: [email protected] TÁRSADALOM ÉS HONVÉDELEM 2015; XIX. (4. SZÁM): 157–159.

157

TECHNIKAI RÉSZ

Szerzőink figyelmébe A következőkben néhány lényeges tudnivalót közlünk a folyóiratban való sikeres publikálás elősegítésének érdekében. Célcsoportjaink: • az NKE mindhárom karán, a magyar közszolgálati felsőfokú szakemberképzésben oktatóként, illetve kutatóként dolgozó kollégák; • a BSc-, MSc- és PhD-képzési szintekben részt vevő hallgatók; • a közszolgálat különféle szakterületein (elsősorban a közigazgatás, a honvédelem és a rendvédelem területein) dolgozó külsős (hazai és külföldi) szakemberek. A befogadott témáknak a hadtudományokhoz közvetlenül vagy közvetve kapcsolódóan, a közszolgálati tevékenységekkel összefüggő különféle szakterületeken végrehajtott, alapvetően alkalmazott társadalomtudományi jellegű elméleti és empirikus kutatási eredményeik közzétételére kell koncentrálniuk. A lap lehetőséget biztosít 20–25 ezer karakter (kb. fél szerzői ív) terjedelemben – a rovatoknál megnevezett témakörökben – tanulmányok, szakcikkek megjelentetésére. Ennél kevesebb csak a Fórum rovatban megjelentetett szöveg (vélemény, recenzió, könyvbemutató stb.) lehet, amivel kapcsolatban előzetesen egyeztetni kell a szerkesztőséggel. A folyóirat évente négyszer jelenik meg nyomtatásban, de elektronikusan is elérhetővé tesszük. Az időben történő kiadás miatt tartandó kézirat-beküldési határidők: Beküldési határidő Várható megjelenés január 15. I. negyedév utolsó hete április 15. II. negyedév utolsó hete július 15. III. negyedév utolsó hete október 15. IV. negyedév utolsó hete A határidőn túli beküldés automatikus váltást jelent a soron következő negyedévben való megjelenésre. A cikkek szigorúan követendő formai követelményeit letöltheti a www.tarseshonv.uni-nke.hu oldalról. A beküldött kéziratokhoz, eredeti kézjeggyel ellátva, mellékelni kell a „Kézirat-beküldési űrlapot” és a „Copyright átruházási nyilatkozatot” is! (Ezek az említett oldalról szintén letölthetők.) A beküldött kéziratok előzetes formai ellenőrzésen esnek át. Amennyiben azok a formai követelményeknek nem felelnek meg, úgy a lektorálás megkezdése előtt visszaküldjük a szerzőnek. Ha megfelelnek az előzetes

158


TECHNIKAI RÉSZ

formai ellenőrzésnek, úgy a szerkesztőség két (szak)lektort kér fel a bírálatok elkészítésére, amelyre két hét áll rendelkezésükre. A visszaérkezett lektori vélemények után: 1. Az adott cikket módosítások nélkül megjelentetésre befogadjuk. 2. Kisebb módosításokkal – de visszaküldve a szerzőnek javításra – megjelentetésre befogadjuk. 3. Nagyobb módosításokkal és jelentős átdolgozást kérve visszaküldjük a szerzőnek, majd ezeket elvégezve újra ellenőrizzük azt. 4. Durva formai és szakmai hibák miatt a cikk megjelenését és leközlését elutasítjuk. A szerkesztőség lehetőséget keres és megoldást kínál arra az esetre is, hogy – a szerzővel való előzetes egyeztetés után – elősegítse, kezdeményezze a profiljától jelentős mértékben eltérő cikk átirányítását más folyóirathoz. Kapcsolat a szerkesztőséggel: Főszerkesztő: dr. Németh József Lajos A szerkesztőbizottság elnöke: dr. Benkő Tibor vezérezredes Szerkesztőségi titkár: Szilágyiné Heim Katalin Intézmény: NKE Hadtudományi és Honvédtisztképző Kar Cím: 1101 Budapest, Hungária krt. 9–11. Postafiók: 1581 Budapest, Pf. 15. Telefonszám: +36 1 432 9000/29194 E-mail: [email protected] Weboldal: www.tarseshonv.uni-nke.hu


159

TÁRSADALOM HONVÉDELEM

Recommend Documents