Tabakontmoedigingsbeleid

Tabakontmoedigingsbeleid Onderzoek naar de mogelijkheden tot financiering vanuit tabaksopbrengsten Eindrapport Een onderzoek in opdracht van KWF Kankerbestrijding drs. S.M. van Klaveren drs. E.P. Poortvliet Projectnummer: B3409

Zoetermeer, 20 mei 2008

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

2

Voorwoord In opdracht van KWF Kankerbestrijding heeft Research voor Beleid onderzoek uitgevoerd naar de totstandkoming van verschillende belastingen. Vanuit strategisch oogpunt wil KWF Kankerbestrijding meer inzicht hebben in de wijze waarop belastingen, specifiek accijnsverhogingen en doelheffingen, tot stand komen. Ondanks de negatieve gezondheidseffecten van roken en de hoge accijnzen op tabak besteedt de overheid onvoldoende middelen aan preventiebeleid waardoor de in het Nationaal Programma Tabaksontmoediging gestelde doelen onder druk komen te staan. Het ligt in de bedoeling de uitkomsten van het onderzoek te gebruiken voor lobbywerkzaamheden gericht op het verkrijgen van meer middelen voor tabaksontmoedigingsbeleid. Het rapport is als volgt opgebouwd. Het eerste hoofdstuk beschrijft kort de achtergrond van het onderzoek, tabaksontmoedigingsbeleid en belastingmaatregelen. Het hoofdstuk sluit af met het onderzoeksdoel en de opzet ervan. Hoofdstuk 2 gaat in op de totstandkoming en de uitvoering van de vijf geselecteerde casussen. Onderwerpen die hierbij aan bod komen zijn de rol die verschillende partijen hebben gespeeld, het wettelijk kader van de heffingen en de organisatie ervan. Hoofdstuk 3 sluit af met de leerpunten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. Het onderzoek is uitgevoerd door Susan van Klaveren, onder begeleiding van ondergetekende. Het onderzoek is begeleid door een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van KWF Kankerbestrijding en STIVORO. Wij danken de begeleidingscommissie voor de plezierige en constructieve samenwerking.

Paul Poortvliet Projectleider Zorg

3

4

Inhoudsopgave

1

2

3

Inleiding

7

1.1

Achtergrond onderzoek

7

1.2

Tabaksontmoedigingsbeleid en belastingsmaatregelen

8

1.3

Onderzoeksdoel en -opzet

9

Inzicht in de casussen

11

2.1

Algemeen

11

2.2

Totstandkoming

12

2.3

Rol van de ministeries

14

2.4

Rol van het bedrijfsleven

16

2.5

Rol van maatschappelijke organisaties

17

2.6

Wettelijk kader

18

2.7

Organisatie van de heffingen

19

2.8

Evaluatie van de heffingen

19

2.9

Effecten van de heffing

20

Leerpunten

23

3.1

Organisatie van heffingen

23

3.2

Randvoorwaarden

24

3.3

Succesfactoren

25

3.4

Belemmerende factoren

26

3.5

Valkuilen

26

3.6

Slotbeschouwing: betekenis voor lobbywerk opdrachtgever

27

Literatuur

29

Bijlage 1

Overzicht doelheffingen i.k.v. tabaksontmoedigingsbeleid

31

Bijlage 2

Beschrijving casussen

33

Bijlage 3

Lijst van respondenten

57

Bijlage 4

Analysekader

59

5

6

1

Inleiding

1.1

Achtergrond onderzoek

KWF Kankerbestrijding, Nederlandse Hartstichting, Astma Fond en het ministerie van VWS hebben in 2005 een intentieverklaring ondertekend waarin de ambitie staat het aantal rokers in 2010 teruggebracht te hebben tot 20% (in januari 2007 lag het percentage rokers op 28%). In het voorjaar 2006 is vervolgens het Nationaal Programma Tabaksontmoediging (NPT) gepresenteerd. Dit NPT bevat een opsomming van de evidence-based interventies die uitgevoerd kunnen worden om deze 20% te realiseren. Een aantal van deze interventies zijn: rookvrije horeca massamediale campagnes vergoeding voor stop-met-roken ondersteuning implementatie stopondersteuning in de zorgsetting accijnsverhoging. Om het doel te kunnen realiseren zijn financiële middelen nodig. Zo is het vergoeden van stopondersteuning geraamd op ongeveer €45 miljoen per jaar. Financiering van deze interventies is mogelijk via verschillende wegen: extra reserveringen VWS (bijv. door voorjaarsnota). preventiefonds / risicoverevening (geld vanuit de zorgverzekeraars) accijnsverhoging (en vervolgens allocatie voor tabaksontmoedigingsbeleid) doelheffing. KWF Kankerbestrijding, Hartstichting, Astma Fonds en STIVORO oriënteren zich op de realisatie van de laatste twee mogelijkheden, accijnsverhoging en doelheffing. Hiervoor zijn reeds contacten geweest met het ministerie van VWS. Hoewel niet precies duidelijk is met welke achtergrond, is er op dit moment geen draagvlak voor de extra financiering via de genoemde wegen. Accijns en doelheffing Accijnzen zijn een verbruiksbelasting op bepaalde consumptiegoederen, zoals alcoholische dranken, tabak en brandstoffen. Het doel hiervan is het genereren van extra algemene middelen én – in sommige gevallen – het stimuleren van een bewuster gebruik van het product waarover de accijns wordt geheven. Over het algemeen is geen sprake van een gerichte inzet van de opbrengsten van accijnzen voor specifieke doelstellingen. Een doelheffing wordt geheven met een specifieke doelstelling en daarmee met een gericht bestedingspatroon. De opbrengsten komen niet bij de algemene middelen terecht maar worden doorgesluisd naar een fonds dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van activiteiten gericht op het realiseren van de gestelde doelen. Doelheffingen zijn niet gebruikelijk binnen het Nederlandse fiscale stelsel.

7

De samenwerkende organisaties willen onderzoeken of het mogelijk is via het terug te laten vloeien van een deel van e accijnsinkomsten of een doelheffing het NPT (mede) te laten financieren. Onderhavige rapportage gaat nader op deze financieringswijze in.

1.2

Tabaksontmoedigingsbeleid en belastingsmaatregelen

Tabaksontmoedigingsbeleid wordt wereldwijd van groot belang gezien, omdat roken een belangrijke vermijdbare doodsoorzaak is, niet alleen voor de rokers zelf, maar ook voor hun omgeving. Jaarlijks sterven er bijna 19.000 Nederlanders aan acht aandoeningen die aan roken zijn gerelateerd1. Rokers sterven gemiddeld tien jaar jonger dan niet-rokers. Als gevolg hiervan wil de Nederlandse overheid het gebruik van tabakproducten ontmoedigen. Het met dit doel ingestelde tabaksontmoedigingsbeleid scoorde relatief goed op de Europese ladder. de laatste jaren is Nederland echter flink gedaald: van een zevende plaats in 2004 via een tiende plaats in 2005 naar een veertiende plaats in 2007 (Joossens, 2004/ 2005/2007). De positie van Nederland is mogelijk inmiddels gewijzigd door bijvoorbeeld de invoer van een wet op de rookvrije horeca en een accijnsverhoging. Tabakaccijns Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven zijn er verschillende instrumenten waarvan op instrumentniveau is bewezen dat ze effect hebben. Accijnsverhogingen, massamediale campagnes en individuele ondersteuning bij stoppen met roken zijn volgens onderzoek van RIVM doelmatige vormen van preventie. Een accijnsverhoging is de meest doelmatige maatregel vanuit gezondheidszorgperspectief. Deze maatregel levert veel gezondheidswinst op tegen relatief lage kosten voor de gezondheidszorg. De kosteneffectiviteit van een accijnsverhoging ligt rond de €5000 per jaar leven in goede gezondheid (QALY) (Feenstra, Van Baal, Hoogeveen en Vijgen, 2007). De prijselasticiteit is in Nederland -0,4 voor sigaretten en -0,23 voor shag. Dit betekent dat bij een prijsverhoging van 10% de vraag naar sigaretten met 4% daalt en de heffing circa € 200 miljoen oplevert voor de algemene middelen. De laatste grote accijnsverhoging was op 1 februari 2004 toen de prijs van tabaksproducten met 55 eurocent steeg door een verhoging van de accijns en de BTW2. Daarnaast is op 1 januari 2005 een minimumaccijns ingevoerd. Dit heeft tot gevolg dat de verkoop van tabak uit het goedkope segment meer opbrengsten voor de algemene middelen oplevert (Cazander, 2005). In 2006 is de laatste accijnsverhoging doorgevoerd. Dit was een kleine verhoging die grotendeels teniet werd gedaan doordat de industrie vervolgens in elk pakje één sigaret minder deed. De prijsstijgingen van een pakje sigaretten zijn in Nederland laag vergeleken met die in andere landen zoals het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Duitsland en Frankrijk. Als de prijs van sigaretten wordt afgezet tegen het welvaartsniveau van de verschillende Europese landen dan staat Nederland op de 19de plaats qua prijs van een pakje sigaretten. Een prijsvergelijking van de ESNP gaf aan dat in juli 2003 de prijs van een pakje sigaretten in het Verenigd Koninkrijk meer dan twee keer zo hoog was als in Nederland (Joossens, 2004). De relatieve belastingdruk op sigaretten en shag is in Nederland ruim 70%. 1

2

Dit zijn: longkanker, COPD, coronaire hartziekten, beroerte, hartfalen, slokdarmkanker, strottenhoofdkanker en mondholtekanker. Nota Evaluatie tabaksontmoediging. Door de minister van VWS aangeboden aan de Tweede Kamer met een brief gedateerd op 17 juni 2005.

8

De mogelijkheden van ontmoediging door accijnsverhoging worden overigens beperkt door uitholling van de belastinggrondslag, weglekeffecten naar het buitenland, smokkel en fraude en soms ook internationale regelgeving (Caminada, 2007). Doelheffingen Het verschil tussen wat de overheid int aan accijns op tabak – jaarlijks ongeveer 1,8 miljard euro – en het budget dat beschikbaar wordt gesteld aan preventie, is groot (Van Der Wilk, Melse, Den Broeder en Achterberg, 2007). Het bedrag dat Nederland aan tabaksontmoediging per hoofd van de bevolking besteed is laag (50 cent in 2006). Als algemene norm wordt 3 euro wordt aangehouden (Joossens, 2004). Het besteden van een geoormerkt deel van enkele procenten van de accijnsinkomsten aan rookpreventie is in Nederland omstreden. Er zijn echter landen die wel (in aanvulling op de gebruikelijke accijns en BTW) op tabakproducten een doelheffing invoeren. De opbrengst van deze extra heffing op tabakproducten wordt vervolgens gebruikt voor preventieactiviteiten, waaronder ook onderzoek naar tabaksontmoediging. De Amerikaanse staat Californië was een voorloper. De staat besloot al in 1988 tot het verhogen van de tabaksaccijns en 20% van deze verhoging te besteden aan tabakspreventie1. Het ‘European Tobacco Control report 2007’ meldt dat op basis van de beschikbare gegevens twaalf landen in Europa een doelheffing hebben ingevoerd. Bijlage 1 geeft een overzicht van alle landen wereldwijd die een doelheffing hebben ingevoerd ten gunste van tabaksontmoediging.

1.3

Onderzoeksdoel en -opzet

Het doel van onderhavig onderzoek was het - aan de hand van een aantal casussen – in kaart brengen van de wijze waarop accijnsverhogingen en / of doelheffingen tot stand komen. Aandachtspunten hierbij waren de argumenten en omstandigheden die (doorslaggevend) waren in het totstandkomingsproces. Voor deze inventarisatie hebben we de volgende onderzoeksfasen doorlopen. Selectie casussen Het onderzoek is gestart met het opstellen van een uitgebreide lijst van accijnsverhogingen en doelheffingen in Nederland en het buitenland. Uit deze lijst zijn vijf casussen geselecteerd die nader zijn uitgewerkt. Hierbij was het van belang dat de casussen dienden te leiden tot relevante informatie voor de totstandkoming van een eventuele extra heffing ten gunste van het tabaksontmoedigingsbeleid. In het onderzoek is derhalve gebruik gemaakt van de volgende selectiecriteria: onderwerp, product doel doelgroep(en) wettelijk kader politiek klimaat besteding opbrengst 1

Nationaal Programma Tabaksontmoediging 2006-2010. Door de minister van VWS aangeboden aan de Tweede Kamer op 9 maart 2006.

9

relatie met zorg en gezondheid gelijktijdige uitvoering van andere maatregelen ter ontmoediging. Aan de hand van deze selectiecriteria zijn de volgende casussen geselecteerd: Tabakspreventiefonds uit Zwitserland Energiebelasting Verpakkingenbelasting Mixdrankenaccijns /Alkopopsteuer Kwartje van Kok. Deze casussen wordt in paragraaf 2.1 beknopt beschreven. Een uitgebreide beschrijving is te vinden in bijlage 2. Analyse casussen Per casus is aan de hand van een analysekader (zie bijlage 3) relevante literatuur bestudeerd. Tevens is aanvullend per casus minimaal één interview afgenomen met een deskundige (zie voor een overzicht bijlage 4). Nadat de casussen in kaart zijn gebracht, zijn overeenkomsten en verschillen in de totstandkoming van de heffingen bestudeerd en tevens zijn op grond hiervan mogelijke aangrijpingspunten voor de totstandkoming van een extra heffing op tabak onderzocht. Op grond van de uitkomsten van de analyse is de onderzoeksrapportage opgesteld.

10

2

Inzicht in de casussen

Dit hoofdstuk beschrijft de totstandkoming en uitvoering van de vijf geselecteerde belastingen. De eerste paragraaf geeft een beknopte beschrijving van de vijf casussen. De tweede paragraaf gaat in op de aanleiding en de totstandkoming van de belasting. De derde tot en met de vijfde paragraaf beschrijft de rol van respectievelijk de ministeries, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. De zesde paragraaf beschrijft het wettelijk kader van de heffingen. Paragraaf zeven inventariseert de organisatie van de heffingen. Paragraaf acht gaat in op het evalueren van de heffingen en paragraaf negen op de effecten ervan.

2.1

Algemeen

Om inzicht te krijgen in de totstandkoming van accijnsverhogingen en doelheffingen, zoals de opdrachtgever in het kader van het tabaksontmoedigingsbeleid wenst, zijn vijf verschillende casussen met elkaar vergeleken. In alle vijf de casussen gaat het om de invoering van een accijns of een accijnsverhoging, waarbij de middelen gealloceerd worden voor een specifiek doeleinde. De volgende casussen zijn in het onderzoek opgenomen. Tabakspreventiefonds uit Zwitserland In april 2004 is in Zwitserland het Tabakspreventiefonds (Tabakpräventionsfonds / Fonds de Prévention du Tabagisme) opgericht. Dit fonds werd gefinancierd door een doelheffing van 2,6 Zwitserse centimen op elk verkocht pakje sigaretten. Met dit initiatief beoogde men meer middelen te verkrijgen voor gezondheidscampagnes en onderzoek gericht op tabakgerelateerde onderwerpen. De doelheffing is gericht op alle gebruikers van tabak. Mixdrankenaccijns / Alkopopsteuer Sinds 1 juli 2004 heft de Duitse overheid een accijns op mixdranken. Dit zijn dranken op basis van gedistilleerde drank waaraan limonade, suiker of frisdrank is toegevoegd. De drankjes bevatten tussen de 1,2 en de 10% alcohol. De mixdrankenaccijns (Alkpop of Alkopop Steuer) is ingevoerd om het aantal jongeren dat dergelijke drankjes drinkt te verminderen. De opbrengst van de doelheffing wordt door het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting (Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung; BZgA) gebruikt om campagnes tegen verslavende middelen uit te voeren. De accijns treft alle gebruikers van mixdranken maar is vooral bedoeld voor jongeren van 12-14 jaar. (Regulerende) energiebelasting In 1996 werd de regulerende energiebelasting (REB) geïntroduceerd. Dit is een kleingebruikersheffing op verwarmingsbrandstoffen (aardgas, huisbrandolie, petroleum en LPG) en elektriciteit. Deze heffing kwam tot stand op grond van energiebesparings- en milieuoverwegingen. De overheid streefde een vermindering van het gebruik van energie na en hoopte deze te bereiken door hogere verbruikskosten. De opbrengsten van de regulerende energiebelasting werden aangewend om andere directe belastingen te verlagen. Energiebedrijven betalen de heffing aan de Belastingdienst en rekenen deze door aan hun klanten. De heffing is gericht op alle gebruikers van energie, behalve grootverbruikers en huishoudens met een lager inkomen. Later werd de REB kortweg energiebelasting genoemd en staat ook bekend onder de naam Ecotax.

11

Verpakkingenbelasting Sinds 1 januari 2008 wordt de verpakkingenbelasting geheven. Deze belasting geldt voor zeven verpakkingsmaterialen, namelijk glas, aluminium, overige metalen, kunststof, papier en karton, hout en overige materiaalsoorten (bijvoorbeeld keramiek en textiel). De heffing dient bij te dragen aan het terugdringen van de hoeveelheid verpakkingen en een verschuiving naar verpakkingsmaterialen met een minder schadelijke invloed op het milieu. De opbrengst van de heffing vloeit terug naar de algemene middelen. Door een verhoging van de begroting van VROM is er sprake van allocatie van de middelen voor milieudoeleinden. Kwartje van Kok Het Kwartje van Kok is een extra heffing op de reguliere brandstofaccijns en werd in 1991 als een tijdelijke maatregel ingesteld. Met de heffing beoogde het kabinet extra gelden te innen om het begrotingstekort te dekken. De accijnsverhoging heeft een groen tintje gekregen doordat het kabinet beargumenteerde de kosten voor het reizen met de auto te willen verhogen in verband met de hogere kosten voor het openbaar vervoer.

2.2

Totstandkoming

De onderzochte belastingen verschillen van elkaar in de wijze waarop zij tot stand zijn gekomen. Bij drie casussen wordt aangesloten bij een bestaande accijns (Kwartje van Kok, Zwitsers Tabakspreventiefonds en de mixdrankenaccijns), bij de overige casussen gaat het om een geheel nieuwe heffing. De casussen verschillen in de periode waarin een bepaald probleem wordt ervaren, onderkend en waarbij vervolgens de (extra) heffing op de agenda wordt gezet. Zowel het Kwartje van Kok als de mixdrankenaccijns zijn in een relatief korte periode tot stand gekomen. In beide gevallen was er een gevoel van urgentie. Bij het Kwartje van Kok was er sprake van een begrotingstekort, dat in het kader van de invoering van de Euro zo laag mogelijk gehouden diende te worden. Dit deed het toenmalige kabinet ertoe besluiten een tijdelijke accijns op brandstoffen in te voeren. Mogelijkerwijs heeft in dit geval ook de tijdelijkheid van de maatregel bijgedragen aan de snelle acceptatie ervan. In het geval van de mixdrankenaccijns voelde de overheid de noodzaak de trend onder jongeren om door de komst van mixdranken op steeds jongere leeftijd alcohol te drinken, een halt toe te roepen. Het gaat hierbij om een nieuwe trend binnen een al erkend probleem, namelijk het drinken van (te) veel alcohol door jongeren.

12

Accijnsverhoging op alcohol in Nederland In september 2007 heeft het kabinet een accijnsverhoging van 2,7 eurocent op een flesje bier bekend gemaakt in de Miljoenennota. Deze verhoging is volgens STAP te gering om bij te dragen aan het kabinetsbeleid dat als doel heeft drinken onder jongeren terug te dringen. Deze accijnsverhoging is dermate minimaal dat de prijsstijging niet 'voelbaar' zal zijn. Naar alle waarschijnlijkheid zal dit accijnsbeleid niet leiden tot een verminderde alcoholconsumptie. De accijnsverhoging op alcohol levert het kabinet 100 miljoen euro op. Wim van Dalen, directeur STAP: "Nationaal en internationaal zijn alle deskundigen het erover eens dat een effectief accijnsbeleid de motor is van een succesvol landelijk en lokaal alcoholbeleid. Het is niet uit te leggen dat het kabinet het belangrijkste en qua uitvoering meest eenvoudige en doelgerichte instrument om alcoholgebruik onder jongeren aan te pakken niet benut. Dit accijnsvoorstel dient alleen de schatkist, niet de volksgezondheid". Bron: Accijnsverhoging Alcohol gemiste kans, Stichting Alcoholpreventie (STAP), persbericht, 18.09.2007

De overige casussen kennen een langere voorgeschiedenis. Zowel de Regulerende Energieheffing als de Verpakkingenbelasting komen voort uit het langdurige proces van vergroening van het belastingstelsel. Dit proces is uitvoerig beschreven in de beleidsnotitie “Basisfilosofie milieubelastingen”. De notitie maakt duidelijk dat de vergroening van het belastingstelsel al in de jaren zeventig en tachtig begint met een aantal milieuheffingen die direct zijn gekoppeld aan milieuproblemen (bijv. heffingen op luchtvervuiling en verkeerslawaai). Deze zogenoemde bestemmingheffingen financierden de kosten van het corresponderende beleidsveld, in overeenstemming met het ‘vervuiler betaalt principe'. Vervolgens is in 1995 de Wet belastingen op Milieugrondslag (WbM) in werking getreden waardoor er een verschuiving van belasting op inkomen uit arbeid naar belastingen op milieuschadelijke activiteiten plaatsvond. Op deze wijze werden de kosten van milieuvervuiling (verder) geïnternaliseerd. Ook het Zwitserse Tabakspreventiefonds heeft een langere aanloop gehad. Zwitserse NGO’s streven al aan het eind van de vorige eeuw naar het oormerken van de tabakaccijns, maar dit zou niet mogelijk zijn omdat deze middelen reeds bestemd waren voor de verzekering van gepensioneerden en gehandicapten. Als de overheid in 1995 een fonds opricht voor tabakverbouwers biedt dit voor NGO’s nieuwe mogelijkheden om middelen te genereren voor tabakspreventie. Zij lobbyen voor een fonds naar het model van het tabakverbouwersfonds. De tabakboeren protesteren niet tegen het voorstel voor een preventiefonds omdat zij vrezen dat hun eigen fonds anders wordt stopgezet. Daarnaast gaan de tabakpreventieorganisaties samenwerken met een NGO op sportgebied. Deze sterke alliantie weet in 2004 het voorstel goedgekeurd te krijgen en in april van dat jaar gaat het Tabakspreventiefonds van start. Vanuit de optiek van tabaksontmoediging in Nederland gezien geldt dat de tabakaccijns al lange tijd bestaat maar dat er tot op heden geen allocatie van de opbrengst ten gunste van tabakspreventie plaatsvindt. Pogingen daartoe vanuit bijvoorbeeld KWF Kankerbestrijding hebben tot op heden niet tot een positief resultaat geleid. Daar er geen sprake is van invloedrijke externe factoren, lijkt het niet aannemelijk dat allocatie van een deel van de tabakaccijns op korte termijn tot stand zal komen. Bij deze externe factoren denken we aan:

13

een urgente situatie, zoals bijvoorbeeld een plotseling stijgend aantal jongeren dat rookt of het terugdringen van het begrotingstekort vanwege de invoering van de euro. ondersteunende wetgeving, zoals op milieugebied bestaat door de WbM. ondersteuning van plannen tot allocatie van middelen / de oprichting van een tabakpreventiefonds vanuit de tabaksindustrie/tabakboeren.

2.3

Rol van de ministeries

In vier van de vijf casussen ligt het initiatief voor de heffing bij het desbetreffende vakdepartement (bij VROM als het gaat om de Regulerende Energieheffing en bij het Duitse ministerie voor Volksgezondheid als het gaat om de mixdrankenaccijns)1. De ministeries reageren op ontwikkelingen in de samenleving die zij als onwenselijk beschouwen en waarvan zij denken dat een heffing een positieve ontwikkeling c.q. gedragsverandering teweegbrengt. Het is niet bekend in hoeverre non-gouvernementele organisaties het idee een extra heffing in te voeren al in een eerder stadium bij het vakdepartement hebben neergelegd. Bij meerdere heffingen is het ministerie van EZ medebepalend. Heffingen kunnen namelijk een negatief effect hebben op de werkgelegenheid en de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven2. Ook kan een heffing leiden tot een groei van de zwarte handel en/of illegale invoer van producten. Het ministerie van EZ zal er bij de totstandkoming van een geoormerkte heffing naar streven deze gevolgen te voorkomen c.q. minimaliseren. Het primaat voor heffingen ligt niet bij de vakdepartementen maar bij het ministerie van Financiën. In overleg met de vakdepartementen ontwikkelt dit ministerie (overigens in opdracht van het kabinet) het wetvoorstel en is het verantwoordelijk voor de uitvoering van de nieuwe heffing. Draagvlak van het ministerie van Financiën is derhalve van groot belang bij het instellen van een nieuwe heffing. Een opvallend kenmerk van het Nederlandse fiscale beleid is een strikte ontkoppeling van inkomsten en uitgaven (TLN, 2002; interview Caminada en Hoekjan). Fondsvorming is niet gebruikelijk. Het ministerie is gericht op het algemeen belang en wil bij voorkeur niet door het toestaan van de ene heffing een precedent scheppen voor andere heffingen. Tijdens het interview in het kader van het onderzoek heeft het ministerie van Financiën KWF Kankerbestrijding overigens uitgenodigd om over bovenstaande en de mogelijkheden voor financiering van het tabakontmoedigingsbeleid te komen praten. De behoefte aan een solide inkomstenbron heeft voor het ministerie van Financiën de grootste prioriteit. De geïnterviewden merken op dat het verkrijgen van draagvlak van het ministerie voor een gedragsregulerende regeling een proces van lange adem is dat alleen lukt als de heffing meerdere van de volgende kenmerken vertoont: eenvoudig van aard is met lage administratieve lasten kan worden geïmplementeerd en uitgevoerd stabiele inkomsten voor het ministerie oplevert en de interesse wekt van de bewindspersoon. 1

2

Alleen bij de casus over het Zwitserse Tabakspreventiefonds blijkt duidelijk dat een NGO met het initiatief voor een extra accijns (incl. de oprichting van een preventiefonds) is gekomen. Volgens prof. dr. C.L.J. Caminada wijzen cijfers uit dat het als enige staat invoeren van een accijns(verhoging) niet direct leidt tot een verslechterde concurrentiepositie, een argument dat vaak in dergelijke discussies wordt gehanteerd.

14

Overigens zijn in de Europese Unie sinds 1995 het aandeel indirecte belastingen toegenomen (Hoogteijling en Suanet, 11.01.2008). ESB meldt dat ook in Nederland het aandeel indirecte belastingen is toegenomen (5%), onder meer door de fiscale vergroening, maar het niveau van indirecte belastingen ligt in Nederland nog altijd onder het Europese gemiddelde. Indirecte belastingen Indirecte belastingen zijn heffingen die op een indirecte wijze worden geheven, dus niet van degene die de uiteindelijke belastingdrager is. De energieheffing wordt bijvoorbeeld geïnd bij energiebedrijven, maar uiteindelijk betaald door de gebruikers van energie, ofwel de klanten van de energiebedrijven. Ook de BTW en accijnzen vallen onder de indirecte belastingen. Tot slot kan ook het beleid in de ons omringende landen van invloed zijn op het beleid van de Nederlandse departementen. In principe ligt het primaat op heffingen bij de Nederlandse overheid, maar in de praktijk wordt rekening gehouden met bijvoorbeeld grenseffecten, internationale economische effecten en beleidswijzigingen in onze buurlanden. Caminada benadrukt dat belangenorganisaties, dus ook KWF Kankerbestrijding, zich vooral moeten richten op het voor hen relevante vakdepartement omdat ze dan meer kans van slagen hebben dan wanneer zij zich richten op de inkomstenkant van belastingen. Het ministerie van Financiën staat immers voor de algemene belangen en is om die reden minder gecharmeerd van het oormerken van inkomsten. De verdeling van de inkomsten ligt voor tijdens begrotingsbesprekingen en vervolgens aan de verschillende vakdepartementen en in principe niet aan de inkomstenkant van belastingen. Voor alle drie de Nederlandse heffingen (Kwartje van Kok, de Energiebelasting en de verpakkingenbelasting) geldt dat deze door het ministerie van Financiën op een eenvoudige wijze kunnen worden geïnd, ze lage administratieve lasten opleveren en de interesse hebben gewerkt van een bewindspersoon. Het Kwartje van Kok heeft tot een stabiele opbrengst voor de algemene middelen geleid maar is enkele jaren geleden gealloceerd voor nieuwe wegen en onderhoud aan spoor- en vaarwegen. Ook de mixdrankenaccijns kon op eenvoudige wijze door het Duitse ministerie van Financiën worden geïnd en dit leverde de Duitse schatkist (tijdelijk) inkomsten op. In Zwitserland is de extra tabakaccijns wel door het ministerie van Financiën geïnd maar vervolgens afgedragen aan het Tabakspreventiefonds. Betekenis voor het tabaksontmoedigingsbeleid Een verhoging van de tabaksaccijns voldoet op zich aan meerdere van de kenmerken waaraan het ministerie van Financiën hecht als het gaat om het oormerken van inkomsten. De verhoging is eenvoudig van aard en kan met lage administratieve lasten worden geïmplementeerd en uitgevoerd. Ook levert de accijnsverhoging een stabiele inkomstenbron voor het ministerie op. Maar de verantwoordelijke bewindspersoon is op dit moment niet geïnteresseerd in een eventuele accijnsverhoging op tabak en ook komt de vraag tot een accijnsverhoging op een verkeerd moment in de kabinetsperiode. Caminada raadt belangenorganisaties aan een fiscalist in te huren voor advisering ten aanzien van fiscale zaken. Een fiscalist kan adviezen geven over bijvoorbeeld het genereren van middelen door belastingvrijstellingen.

15

Het juiste moment in de kabinetsperiode Gedrag kun je beïnvloeden door het instellen van heffingen of subsidies. Subsidies worden over het algemeen alleen aan het begin van een kabinetsperiode ingesteld omdat hierdoor de uitgaven omhoog gaan. Heffingen zorgen voor een hogere belastingdruk en zijn daardoor ook lastiger geaccepteerd te krijgen. Tijdens een kabinetsperiode kan een heffing niet worden ingevoerd tenzij tegelijkertijd een andere heffing wordt verlaagd, of bij beëindiging van de heffing juist verhoogd. Vrijstelling van BTW is voor beleidsmedewerkers geregeld een gulden middenweg. De belastingdruk gaat niet omhoog en er zijn ook geen extra uitgaven (in feite is het wel een verkapte subsidie). Dit is niet mogelijk voor tabak omdat vrijstelling van BTW leidt tot een verlaging van de prijs en daarmee naar verwachting een toename van tabakconsumptie. Ook in de gezondheidszorg is deze optie niet mogelijk omdat er geen BTW zit op de meeste gezondheidszorgdiensten. Hierdoor kunnen onderdelen uit het NPT niet deels worden gefinancierd door een vrijstelling van de BTW-verplichting. Bronnen Interview met Prof. dr. C.L.J. Caminada, d.d. 20.03.2008 Interview met dhr. I.J.A. Hoekjan, d.d. 16.04.2008

2.4

Rol van het bedrijfsleven

Het bedrijfsleven dat zich door het initiatief geconfronteerd ziet met een verhoging van de kosten, zet zich schrap en probeert er alles aan te doen de heffing te voorkomen. De bedrijven richten zich op het beïnvloeden van de politieke maar ook publieke opinie. Wijzend op de economische gevolgen van de energiebelasting wist het bedrijfsleven de politiek duidelijk te maken dat de heffing zeer nadelig voor Nederland zou uitpakken. In de casus over de mixdrankenaccijns kwam naar voren dat bij het Nederlandse politieke debat verkeerd cijfermateriaal is gebruikt dat door de industrie was aangeleverd. Ook doen er verhalen de ronde over wetenschappers die zich door de industrie laten ‘gebruiken’. De Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz bericht over wetenschappers die zich in dienst stellen van de tabaksindustrie. Daarnaast proberen bedrijven aan het betalen van (een deel van) de heffing te ontkomen door bijvoorbeeld minder of juist meer alcohol in de mixdrank te doen, te mixen met niet-gedistilleerde drank in plaats van gedistilleerde drank of minder sigaretten in een pakje te doen. Tegelijkertijd wil de industrie een goed imago verkrijgen of behouden. De tabaksindustrie werkt om die reden mee aan preventiecampagnes met als doel het aantal rokende jongeren te verminderen. Uit onderzoek blijkt dat deze campagnes hun doel (deels) missen en soms zelfs jongeren aanzetten tot roken (Landman, Ling en Glantz, 2002). Ook drie respondenten wijzen op dit gevaar. Eén van de geïnterviewden geeft als voorbeeld de stickers ‘Alcohol – nu nog even niet’ waarop het logo van Bacardi te zien is. Maar ook om andere redenen kan het bedrijfsleven meewerken, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de casus verpakkingenbelasting. Het ministerie van VROM, de VNG en het verpakkende bedrijfsleven zijn tot een akkoord gekomen over de wijze waarop het gebruik van verpakkingen kan worden verminderd en over een vergoeding van de kosten die gemeenten maken voor de inzameling van het verpakkingsmateriaal. In het Coalitieakkoord had het kabinet

16

echter al besloten een verpakkingenbelasting te implementeren en de Europese Unie werkte aan harmonisering van verpakkingsbeleid door de richtlijn betreffende verpakkingen en verpakkingsafval. De ‘niet-te-ontkomen’ verpakkingenbelasting was een breekijzer in de discussie die het ministerie van VROM had met het verpakkende bedrijfsleven over de financiering van recycling van afval en dergelijke. Ook de Nederlandse tabaksindustrie bevestigt dat roken schadelijk is voor de gezondheid en dat voorkomen moet worden dat jongeren gaan roken. Toch blijkt uit onderzoek dat samenwerking met de tabaksindustrie als het gaat om preventiecampagnes niet zonder gevaar is. De industrie zal, volgens enkele geïnterviewden, vooral uit zijn op het controle houden op de activiteiten en proberen te voorkomen dat de campagnes daadwerkelijk leiden tot een (sterke) daling van tabakconsumptie. Overige organisaties Bij een aantal interviews is ook gesproken over een eventuele rol van farmaceutische bedrijven bij het genereren van middelen voor het tabaksontmoedigingsbeleid. Hierbij werd gewaarschuwd voor verkapte reclame, een risico dat ook bij de tabaksindustrie geldt. Ook voor zorgverzekeraars lijkt geen rol te zijn weggelegd. Een geïnterviewde legt uit dat Nederlandse zorgverzekeraars niet gewend zijn middelen aan te wenden waar ook hun concurrenten baat bij hebben. Zij zijn wel bereid individuele stopbegeleiding te financieren maar zullen algemene preventiecampagnes niet snel financieren. In Duitsland zijn zorgverzekeraars in dit opzicht bereidwilliger volgens een geïnterviewde.

2.5

Rol van maatschappelijke organisaties

Uit de casussen blijkt dat de vakdepartementen in de regel steun krijgen van relevante maatschappelijke organisaties op het moment dat zij werken aan de invoering van een heffing. In één casus heeft een maatschappelijke organisatie het voortouw genomen (Zwitsers Tabakspreventiefonds) en bij drie casussen hebben maatschappelijke organisaties een stimulerende rol gespeeld. NGO’s hebben een zeer belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van het Zwitserse Tabakspreventiefonds. Het was de Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz die met het voorstel is gekomen en ook gaandeweg het belang ervan is blijven behartigen. Deze organisatie heeft een alliantie gesloten met onder meer een sportorganisatie, een samenwerking die uiteindelijk doorslaggevend bleek voor de totstandkoming van het fonds. In Duitsland hebben NGO door verschillende persberichten te verzenden, geprobeerd de publieke aandacht te vestigen op het wetsvoorstel aangaande de mixdrankenaccijns. Het beïnvloedde zo de publieke opinie en creëerde draagvlak voor de totstandkoming van de accijns, ondanks de felle protesten van de drankindustrie 1. Ten aanzien van de energiebelasting speelden de milieuorganisaties een stimulerende rol. Zij voerden relevante onderzoeken uit, namen deel aan door het kabinet ingestelde commissies, gaven advies aan VROM en vroegen de aandacht van de publieke opinie. In het geval van het ‘Kwartje van Kok’ en de verpakkingenbelasting wordt uit de bestudeerde literatuur en het interview niet duidelijk wat precies de rol is geweest van de maatschappelijke organisaties. 1

De heer van Dalen van STAP merkt op dat het teveel alcohol drinken door jongeren in de Nederlandse samenleving niet tot dezelfde verontwaardiging heeft geleid als in de Duitse samenleving het geval was.

17

Uit de interviews blijkt dat maatschappelijke organisaties een belangrijke functie hebben in het vergaren en verspreiden van gedegen feitenmateriaal dat de totstandkoming van de gewenste heffing of financieringsmethode ondersteunt. De geïnterviewden raden aan dat zij zich zowel richten op de betrokken ministeries, politieke partijen als op het publiek. Indien maatschappelijke organisaties merken dat in het politieke debat ‘verkeerde gegevens’ worden gebruikt, zoals het geval was bij het Nederlandse debat aangaande de mixdrankenaccijns, kunnen zij bijvoorbeeld andere politieke partijen van feitenmateriaal voorzien zodat de discussie voortgang blijft vinden. Informatieverstrekking aan het publiek is daarnaast van belang om maatschappelijk draagvlak voor een heffing te verkrijgen. Uit het Zwitserse voorbeeld blijkt dat het kan lonen om in dit proces met andere organisaties samen te werken. Door een alliantie aan te gaan kunnen krachten worden gebundeld. Dit heeft ook als voordeel dat de achterban wordt vergroot en daarmee ook het draagvlak voor de door de maatschappelijke organisatie gewenste verandering.

2.6

Wettelijk kader

In drie casussen is er voor de implementatie van de beoogde heffing een nieuw wettelijk kader ontwikkeld; in twee gevallen wordt voortgeborduurd op een bestaand kader. De volgende tabel geeft een overzicht. Tabel 2.1 Wettelijk kader per casus Casus

Wet

Nieuw kader

Tabakspreventiefonds

Verordening aangaande het Tabakspreventiefonds (met

Ja

Mixdrankenaccijns

Wet voor de verbetering van de bescherming van jonge

verwijzing in de Wet op tabaksaccijns) Ja

mensen voor de gevaren van alcohol- en tabakgebruik Energiebelasting

Wet belastingen op Milieugrondslag

Nee

Verpakkingenbelasting

Wet belastingen op Milieugrondslag

Nee

Kwartje van Kok

Tussenbalans 1991 / Belastingplan 1991

Ja

Één van de geïnterviewden merkt op dat het makkelijker is een heffing in te voeren indien er reeds een bestaand wettelijk kader is waarbij kan worden aangesloten. Gezien de snelle invoering van zowel de Duitse mixdrankenaccijns als het Kwartje van Kok kan dit echter niet direct als voorwaardelijk of als succesfactor worden gezien.

18

2.7

Organisatie van de heffingen

De onderzochte heffingen zijn op verschillende manieren georganiseerd. Bij alle vijf de casussen int de Belastingdienst (een deel van) de gelden. Bij twee casussen is er sprake van een indirecte belasting die wordt gecompenseerd. De energieheffing is bewust gelijktijdig met een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting ingevoerd om de koopkracht niet te laten dalen. De reden hiertoe is dat de heffing is ingevoerd om een milieueffect te bewerkstellingen en niet om algemene middelen te verwerven. Bij het Kwartje van Kok zijn jaren na dato middelen gereserveerd voor investeringen in wegen en onderhoud aan openbaar vervoer en vaarwegen. Tegelijkertijd wordt echter opgemerkt dat door accijnsverlagingen in 2001 en 2002 het Kwartje van Kok al is teruggegeven. Er lijkt hier sprake te zijn van een ‘schijnoplossing’ voor een doorgaand politiek debat over de belastingdruk op de autobezitter. In de overige drie gevallen gaat de opbrengst van de heffing via de algemene middelen naar een fonds dat de besteding van de middelen verzorgt. Het Zwitserse Tabakspreventiefonds ontvangt de accijnsverhoging op tabaksproducten en wendt dit aan voor preventiecampagnes, onderzoek naar tabaksontmoediging/preventie en lobbywerkzaamheden in dit kader. Bij de verdeling van de gelden gebruikt het Zwitserse Tabakspreventiefonds het 'Nationalen Programm zur Tabakprävention 2001-2007' (NPTP) als richtlijn. Het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting ontvangt de netto-opbrengsten van de Duitse mixdrankenaccijns en besteedt dit aan alcoholpreventiecampagnes gericht op jongeren. De opbrengst van de verpakkingenbelasting gaat via de algemene middelen en de begroting van het ministerie van VROM naar het Afvalfonds. Het fonds verdeelt een deel van de middelen over gemeenten en financiert het Impulsprogramma Zwerfafval. Het inrichten van een fonds dat voor haar activiteiten geheel afhankelijk is van een accijns op het product dat zij bestrijdt, loopt als risico dat het te weinig middelen krijgt om haar activiteiten op een gedegen wijze uit te voeren. Dit is risico is bij de casus over de Duitse mixdrankenaccijns bewaarheid: bij deze casus was de opbrengst (tegen de verwachting in) zo laag dat er geen grootschalige campagne met bijvoorbeeld tv-spotjes kon worden gevoerd (zie het casusverslag). Twee respondenten benadrukken dit risico en geven aan om die reden niet te streven naar een doelheffing.

2.8

Evaluatie van de heffingen

In drie van de vijf casussen is al voor de instelling van de heffing expliciet vastgelegd dat deze dient te worden geëvalueerd. Hierbij zijn geen afspraken opgenomen over de wijze waarop de evaluatie dient te worden uitgevoerd of over een eventuele beëindiging van de heffing naar aanleiding van de evaluatie. De evaluatieafspraken aangaande de mixdrankenaccijns, het Zwitsers Tabakspreventiefonds en de verpakkingenbelasting zijn als volgt (geregeld): Mixdrankenaccijns: In de wet voor de verbetering van de bescherming van jonge mensen voor de gevaren van alcohol- en tabakgebruik (Gesetz zur Verbesserung des Schutzes junger Menschen vor den Gefahren des Alkohol- und Tabakkonsums) is vastgelegd dat de Bondsregering de Duitse Tweede Kamer op 1 juli 2005 diende te informeren over 19

de invloed van de wet op het alcoholgebruik van jongeren onder de 18 jaar en de marktontwikkeling van mixdranken ten opzichte van vergelijkbare dranken (Zie ook onder ‘Effect’). De wet biedt geen duidelijkheid over de manier waarop de evaluatie uitgevoerd moet worden of de aandachtspunten die daarbij van belang zijn. Ook wordt er niet ingegaan op de mogelijkheid tot beëindiging van de mixdrankenaccijns. Zwitsers Tabakspreventiefonds: In de verordening aangaande het tabakpreventiefonds (Verordnung über den Tabakpräventionsfonds; TPFV) is vastgelegd dat het functioneren van het tabakpreventiefonds drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd dient te worden. De focus dient hierbij te liggen op de organisatie, de aanwending van de middelen en de mate waarin de gestelde doelen zijn gehaald. Vier jaar na inwerkingtreding dient het Departement voor de Volksgezondheid de nationale regering over de uitkomsten te berichten. In 2007 is het fonds in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken door een externe partij geëvalueerd. De uitkomsten hiervan zijn in januari 2008 aan de nationale regering voorgelegd. Verpakkingenbelasting: In de raamovereenkomst is opgenomen dat de werking van het verpakkingenbesluit voor januari 2010 dient te worden geëvalueerd. Ook is in de Kamer de toezegging gedaan dat de heffing reeds in 2008 dient te worden geëvalueerd. De milieueffecten van de heffing dienen in 2009 te worden geëvalueerd. Bij de energiebelasting en het Kwartje van Kok is geen specifiek vastgelegde evaluatieverplichting gevonden of uit het interview naar voren gekomen, behalve dan op grond van controle door de Tweede Kamer. Voor beide heffingen geldt dat er wel onderzoek is gedaan naar de milieueffecten ervan1. Discussie over het teruggeven van het Kwartje van Kok Zover uit het onderzoek blijkt is er geen evaluatie van het Kwartje van Kok geweest. Het is een paar jaar wat rustiger geweest rondom deze heffing maar sinds ongeveer 2005 is er politieke discussie over de besteding van de opbrengst van het Kwartje van Kok. Enkele partijen brachten naar voren dat deze heffing uiteindelijk niet tijdelijk van aard was én dat de opbrengst niet voor het beoogde doel is gebruikt. De oppositie, zich beroepend op het in het kabinet gestelde vertrouwen, riep de coalitie op eerder gemaakte afspraken na te komen. Dit heeft geleid tot een politieke discussie over de uitvoering van de heffing met als mogelijke oplossingen een verlaging van de brandstofaccijns en/of het gebruiken van de opbrengst voor het beoogde doel. Deze discussie heeft erin geresulteerd dat het kabinet medio 2004 heeft besloten de opbrengst van de extra brandstofaccijns inderdaad aan te wenden voor investeringen in wegen en onderhoud aan openbaar vervoer en vaarwegen. Dit is opmerkelijk omdat het Kwartje van Kok door accijnsverlaging in 2001 en 2002 als is ‘teruggegeven’.

2.9

Effecten van de heffing

De bestudeerde heffingen hebben niet alleen tot doel inkomsten te vergaren, maar kennen ook een achterliggend doel, namelijk een gedragsverandering. In twee van de drie casussen is deze verandering tot stand gekomen, al is het effect niet bij elke casus even sterk en

1

Bij het Kwartje van Kok gaat het in feite om onderzoeken naar de milieueffecten van accijnzen op brandstof in het algemeen en niet specifiek van het Kwartje van Kok.

20

geldt deze niet altijd voor de lange termijn1. De volgende tabel toont beknopt het effect van de verschillende heffingen. Tabel 2.2

Effect van de heffing per casus Effect

Korte termijn

Lange termijn

Onbekend

Onbekend

Mixdrankenaccijns

Ja

Ja

Energiebelasting

Gering effect

Gering effect

Verpakkingenbelasting

Onbekend

Onbekend

Kwartje van Kok

Omstreden

Omstreden

Casus

Zwitsers Tabakpreventiefonds

De tabel laat geen overwegend positief beeld zien van de effecten van de heffingen. Er zijn op lange termijn geen duidelijke gedragsveranderingen waargenomen. Dit beeld willen we graag iets nuanceren door per casus in te gaan op effectiviteit en hoe deze in sommige gevallen mogelijkerwijs verhoogd had kunnen worden. Mixdranken: In een bericht aan de Tweede Kamer in 2005 laat de Bondsdag weten dat het gebruik van mixdranken is gedaald en dat jongeren niet in plaats van de mixdrankjes andere alcoholische dranken zijn gaan consumeren (Drucksache, 15/5929). Ook blijkt uit onderzoek van het Bondscentrum voor Gezondheidsvoorlichting dat het totaalgebruik van alcohol per week onder jongeren tussen de 12- en 17- jaar is gedaald (BZGA, 2007). Op langere termijn is het alcoholgebruik onder jongeren weer gestegen. Deze stijging wordt veroorzaakt door de toegenomen consumptie van bier, wijn, wijnhoudende mixdranken en gedistilleerde dranken, vooral bij jongens van 16 en 17 jaar. Uit de verkoop in de levensmiddelenhandel blijkt dat het aandeel van mixdranken eind 2004 en begin 2005 met (ruim) meer dan 65% is gedaald in vergelijking tot dezelfde periode in het voorgaande jaar. Hiermee kan geconcludeerd worden dat de trend dat mixdranken in toenemende mate als een ‘opstapdrankje’ worden gebruikt door 12-14-jarigen waarschijnlijk is gekeerd. Energieheffing: De REB heeft tot een lichte daling van het energiegebruik geleid. Kwartje van Kok: Uit een in 2001 uitgevoerd internationaal onderzoek door CE blijkt dat in Nederland een hogere brandstofprijs van 10% samengaat met 6% minder autokilometers in Nederland, maar CE acht het waarschijnlijk dat er andere variabelen zijn die een grotere invloed hebben op het aantal kilometers per auto of het aantal autoverkopen per inwoner dan de brandstofprijs. Hierdoor is het effect van de brandstofaccijns op zijn minst omstreden. Het Zwitsers Tabakspreventiefonds is in 2007 geëvalueerd. De uitkomsten hiervan zijn nog niet openbaar. De geïnterviewde kan vertellen dat de evaluatie positief is over het functioneren van het fonds maar kan niet details verstrekken. Het is niet bekend in welke mate de accijnsverhoging en het fonds hebben geleid tot een verminderd aantal rokers. Over het algemeen kan wel gesteld worden dat accijnzen, zeker in combinatie met andere maatregelen, zoals voorlichting, gezien worden als evidence based interventies. Overigens hebben lage accijnzen maar een beperkt effect op het gebruik van het product of is zelfs geheel afwezig.

1

Het Zwitsers Tabakpreventiefonds is in 2007 geëvalueerd maar de uitkomsten van de evaluatie zijn nog niet openbaar. De Verpakkingenbelasting is pas in 2008 ingevoerd en derhalve nog niet geëvalueerd.

21

Hoogte alcoholaccijns ter discussie? In een in 2007 gepubliceerd artikel maakt de heer S. Cnossen duidelijk dat drankgebruikers in Nederland niet betalen voor de schade die een deel van hen aan anderen berokkent. In Nederland zijn de externe kosten van alcohol 158 euro per volwassene (15+) en 16 euro per liter pure alcohol. De accijnsopbrengst is respectievelijk 64 euro per volwassene en bijna 7 euro per liter pure alcohol. De externe kosten overstijgen de accijnsopbrengsten. Stichting Alcohol Preventie (STAP) ziet hierin, net als de heer Cnossen, aanleiding om de alcoholaccijns in Nederland ter discussie te stellen. Bronnen Caminada, C.L.J., e.a. Belasting met beleid, 2007, pag. 33-43 Interview met dhr. Van Dalen, directeur van STAP, d.d. 13 maart 2008

Neveneffecten Uit het onderzoek komen bij twee casussen enkele ongewenste neveneffecten naar voren. Mixdrankenaccijns: In de casus over de mixdrankenaccijns blijkt dat er in de opbouw van de accijns een vluchtmogelijkheid is ingebouwd. De accijns geldt niet voor alle mixdranken maar alleen voor die op basis van gedistilleerde alcohol en met een bepaald percentage. Mixdranken op basis van niet-gedistilleerde alcohol of met een ander promillage werden minder belast. Dit biedt jongeren én producenten de mogelijkheid tot escape. In de praktijk blijkt dit bijvoorbeeld uit het gegeven dat producenten mixdranken op basis van een hoger of juist lager promillage gingen maken en/of juist niet-gedistilleerde alcohol gingen gebruiken. Een ander duidelijk ongewenst neveneffect van de wet was dat preventiecampagnes afhankelijk werden van de opbrengsten van de accijns. Doordat de consumptie van mixdranken daadwerkelijk daalde, bleven er weinig middelen over voor preventiecampagnes. Energiebelasting: Door de keuze de opbrengst van de belasting via de inkomstenbelasting terug te laten vloeien naar de betaler, is het effect minder groot omdat de koopkracht niet daalt en daarmee ook de consumptie niet. (Linderhof, 2001) Ook zijn mensen geneigd minder energiezuinig om te gaan met energiezuinige apparaten waardoor het verbruik uiteindelijk stijgt. Een geïnterviewde merkt op dat het bij allocatie van middelen naar een fonds van groot belang is wettelijk vast te leggen waar de middelen voor gebruikt gaan worden, d.w.z. hoeveel procent van de inkomsten voor preventiecampagnes worden gebruikt en hoeveel voor andere activiteiten1. Dit om te voorkomen dat middelen in de loop van de tijd voor andere doeleinden gebruikt gaan worden dan de belangenbehartiger had beoogd, zoals bij andere fondsen is gebeurt. Betekenis voor het tabaksontmoedigingsbeleid Zoals reeds in paragraaf 1.2 staat vermeld wordt de tabakaccijns als een evidence based interventie gezien. Voorwaarde hierbij is wel dat de accijns(verhoging) dusdanig moet zijn dat deze daadwerkelijk door de consument wordt gevoeld. Geïnterviewden merken op dat accijnzen vooral van invloed zijn op startende rokers, drinkers en autorijders en minder snel effect hebben op ‘stevige gebruikers’. Ook wordt opgemerkt dat de tabakaccijns vooral van invloed is op het gebruik van mensen uit de lagere inkomensgroepen en jongeren. 1

Interview met L. Joossens, ESNP, d.d. 31.01.2008.

22

3

Leerpunten

Dit hoofdstuk gaat in op de lessen die we ten aanzien van de totstandkoming, organisatie en de effecten van indirecte belastingen kunnen leren. Deze zijn gebaseerd op de beschrijvingen van de casussen uit het voorgaande hoofdstuk. Nieuw is dat we deze casussen niet onderling met elkaar vergelijken maar focussen op de betekenis ervan voor de lobby om meer middelen voor tabaksontmoedigingsbeleid te genereren. Er zijn bijvoorbeeld succesfactoren die gelden voor alcohol (accijns niet in verhouding tot externe kosten) die niet gelden voor tabak (wel hoge accijns). Dergelijke punten worden in dit hoofdstuk door filtering vanuit het oogpunt van het tabaksontmoedigingsbeleid niet meegenomen. Achtereenvolgens gaan we in dit hoofdstuk in op de organisatie van heffingen, de randvoorwaarden, succesfactoren, valkuilen en beperkingen als het gaat om het genereren van middelen voor tabaksontmoedigingsbeleid. Het hoofdstuk sluit af met een beknopte betekenisgeving voor de opdrachtgever.

3.1

Organisatie van heffingen

Om inzicht te krijgen in de mogelijkheden voor het genereren van middelen voor het tabaksontmoedigingsbeleid hebben we de wijzen waarop in de casussen de middelen worden gegenereerd in de volgende tabel op een rijtje gezet. Tabel 3.1

Mogelijkheden voor het genereren van belastingen1

Nr.

Mogelijkheid

Casus

1

Heffingsverhoging incl. verhoging begroting vakdepartement

Kwartje van Kok

2

Allocatie deel huidige heffing naar vakdepartement

3

Allocatie heffingsopbrengst naar belastingbetaler

4

Heffingsverhoging waarvan opbrengst (indirect) naar fonds gaat

Mixdrankenaccijns

5

Heffing door (collectieve organisatie) bedrijfsleven

Verpakkingenbelasting,

Energiebelasting

Zwitsers Tabakspreventiefonds

Niet al deze opties zijn mogelijk en / of wenselijk in het kader van het tabaksontmoedigingsbeleid. Per optie is de situatie als volgt: Optie één: Er is reeds een tabakaccijns. Deze zou – theoretisch gezien - kunnen worden verhoogd en ook is het in principe mogelijk dat de extra inkomsten naar de begroting van het ministerie van VWS gaan. Optie twee: In principe kan een deel van de huidige tabaksaccijns, waarvan de opbrengst nu naar de algemene middelen gaat, worden doorgesluisd naar de begroting van het ministerie van VWS. Het gaat dan om het verschuiven van middelen naar de begro-

1

Hierbij dient de kanttekening te worden geplaatst dat allocatie in het Nederlandse belastingstelsel indirect plaatsvindt, dus door verhoging van de begroting van een bepaald vakdepartement en vervolgens de toewijzing van de middelen voor tabaksontmoedigingsbeleid. Ook is het mogelijk om andere belastingen te verlagen, maar deze optie leidt in dit specifieke geval niet tot het beoogde doel.

23

ting van het ministerie van VWS en dit dient bij aanvang van een kabinetsperiode door de coalitie te worden vastgelegd in de lastenkaders. Optie drie: Deze optie is ongebruikelijk in het Nederlandse fiscale stelsel maar theoretisch mogelijk. Omdat de opbrengst van de heffing naar de belastingbetaler gaat is deze optie echter vanuit de opdrachtgever gezien niet wenselijk. Het leidt immers niet tot meer middelen voor het tabaksontmoedigingsbeleid. Optie vier: Deze optie is ongebruikelijk in het Nederlandse fiscale stelsel maar theoretisch gezien mogelijk. Vanuit de opdrachtgever gezien is dit echter een minder wenselijke variant omdat hierdoor de middelen van het fonds (deels) afhankelijk zijn van de verkoop van het te bestrijden product. Dit kan leiden tot beperkte of zelfs te weinig middelen voor (een goede uitvoering van) het fonds. Optie vijf: Het in handen leggen van de heffing bij de tabaksindustrie vergt de deelname van deze industrie. De industrie betaalt echter al hoge accijnzen en heeft naar verwachting weinig baat bij deelname tenzij het uitdrukkelijk een rol mag/kan spelen in het fonds en met name bij de uitvoering van de preventieactiviteiten. Dit laatste brengt een zeker risico met zich mee omdat de tabaksindustrie eerder naar verluidt de effectiviteit van preventiecampagnes heeft ondermijnd. Het is derhalve de vraag of de opdrachtgever wel wenst dat de industrie zo nauw betrokken dient te worden bij preventiecampagnes. Op grond van het bovenstaande richten we ons bij het beschrijven van de bouwstenen voor het lobbywerk vooral op de eerste twee opties, ofwel de allocatie van een deel van de huidige tabaksaccijns of van een accijnsverhoging naar de begroting van het ministerie van VWS.

3.2

Randvoorwaarden

Uit het onderzoek zijn een aantal randvoorwaarden naar voren gekomen voor het verkrijgen van de middelen voor het tabakontmoedigingsbeleid. Deze zijn: Het Nederlandse fiscale stelsel kent een ontkoppeling van inkomsten en uitgaven. Dit is het uitgangspunt voor eventuele strategieën om tot meer middelen voor tabakontmoedigingsbeleid te komen. Indirecte belastingen, zoals de tabaksaccijns of een verhoging ervan, kunnen in de regel alleen worden ingesteld op het moment dat een coalitieakkoord wordt gesloten. Gedurende een kabinetsperiode kan een heffing alleen worden ingevoerd gelijktijdig met een verlaging van een andere heffing. Een belangrijk moment voor het verkrijgen van middelen is dan ook de aanvang van een nieuw kabinet. Tabakontmoedigingsbeleid is een uitgave. Het eerste aanspreekpunt is het ministerie van VWS. Tabakontmoediging moet passen in het beleid dat het desbetreffende vakdepartement (ofwel VWS) voert. Dit gaat deels op voor het tabaksontmoedigingsbeleid aangezien het ministerie van VWS het NPT heeft ondertekend. Het ministerie geeft hiermee het signaal af dat roken een probleem is voor de volksgezondheid. Het huidige middelenniveau schiet volgens de opdrachtgever echter te kort voor het behalen van de in het NPT gestelde doelen. Het is noodzakelijk dat het ministerie van VWS erkent dat er meer middelen voor een succesvolle uitvoering van het tabaksontmoedigingsbeleid nodig zijn. Dit dient met feiten te worden beargumenteerd. Het desbetreffende vakdepartement, in dit geval VWS, moet zich als onderhandelingspartner opstellen. Het ministerie van VWS is door ondertekening van het NPT medeverantwoordelijk voor de uitvoering van het programma en daarmee in theorie ook voor het

24

voorzien in de randvoorwaarden die voor de uitvoering van het programma gelden. Dat het verkrijgen van meer middelen voor de uitvoering ervan niet bespreekbaar is, ondermijnt deze randvoorwaarde. Bij de invoering van accijnzen geldt dat het ministerie van Financiën er interesse in moet hebben. Hiervoor is het belangrijk dat de heffing de volgende kenmerken heeft: eenvoudig van aard is met lage administratieve lasten kan worden geïmplementeerd en uitgevoerd stabiele inkomsten voor het ministerie oplevert en de interesse wekt van de bewindspersoon. Indien wordt uitgegaan van een bestaande accijns of een accijnsverhoging is de houding van de tabaksindustrie minder van belang. Als de opdrachtgever echter streeft naar een door de industrie zelf ingerichte heffing natuurlijk wel. Indien er middelen vrijgemaakt worden voor het tabakontmoedigingsbeleid dan dient de besteding ervan inzichtelijk geregeld te zijn en niet discutabel. Al in het totstandkomingsproces moet duidelijk zijn welke partijen, welke middelen ontvangen voor welke activiteiten en de doelen die daarmee worden beoogd.

3.3

Succesfactoren

Uit het onderzoek zijn verschillende succesfactoren naar voren gekomen met betrekking tot de tabaksaccijns en het verkrijgen van middelen. Deze zijn: Er is al een accijns op tabak. Hierop kan worden voortgebouwd. Er hoeft geen nieuwe inningmethode te worden ontwikkeld en gefinancierd. Er is theoretisch gezien ruimte voor een accijnsverhoging. De prijs van een pakje sigaretten is in Nederland laag ten opzichte van de prijs in veel andere Europese landen. De uitgaven aan tabakontmoedigingsbeleid staan niet in verhouding tot de inkomsten uit de tabaksaccijns. Ook zijn deze uitgaven per hoofd van de bevolking veel lager dan vanuit ontmoedigingsbeleid gezien wenselijk is. Dit beperkt het bereik en/of de kwaliteit van het beleid. Het gegeven dat het Nederlandse fiscale stelsel weinig indirecte belastingen kent, telt langzaamaan steeds minder, aangezien de indirecte belastingen in aandeel toenemen. Het gaat hierbij met name om milieuheffingen. Er lijken (iets) meer mogelijkheden te zijn voor een verschuiving van middelen voor een bepaald doel. De relevante bewindslieden (d.w.z. van het desbetreffende vakdepartement(en) én van het ministerie van Financiën) moeten achter de verschuiving van middelen staan. De kans hiertoe is groter indien zij persoonlijk interesse hebben in het onderwerp (zie mixdrankenaccijns). Als de publieke opinie positief is over de allocatie van middelen voor het tabaksontmoedigingsbeleid (eventueel inclusief accijnsverhoging) dan kan dit een positief effect hebben op het politieke debat. De publieke opinie kan beïnvloed worden door onder meer persberichten over de gevolgen van roken, campagnes, ludieke acties en publieksvriendelijke publicaties van wetenschappelijke rapporten over de gevolgen van roken. Samenwerking met andere maatschappelijke organisaties die tabakontmoediging voorstaan, kan door de uitbreiding van de achterban die dit tot gevolg heeft, de maatschappelijke druk op de politiek vergroten (zie Zwitsers Tabakpreventiefonds). Draagvlak bij de industrie voor allocatie van (een deel van) de tabakaccijns is wenselijk omdat de industrie zich anders kan verzetten en ernaar kan streven zowel de publieke als politieke opinie negatief te beïnvloeden.

25

Aanstaande wetswijzigingen op nationaal of Europees niveau kunnen de bereidwilligheid van de industrie vergroten, maar alleen in die gevallen dat de industrie het gevoel heeft niet aan een bepaalde ontwikkeling te kunnen ontkomen. In dat geval zal de industrie meewerken om de gevolgen van bijvoorbeeld een wetswijziging zo beperkt mogelijk te houden of zelfs ten positieve te keren (bijv. invloed krijgen op een op te richten tabaksontmoedigingsfonds). Van een dergelijke druk lijkt geen sprake te zijn. Aansluitend hierop geldt dat druk vanuit de overheid door bijvoorbeeld toenemende regelgeving of ontwikkelingen in het kader van het NPT van invloed kan zijn op de bereidheid van de tabaksindustrie om mee te werken. Ook de industrie erkent dat roken schadelijk is voor de gezondheid en geeft te kennen dat het wil voorkomen dat jongeren roken. Of de industrie bereid is tot (mede)financiering van preventiecampagnes door allocatie van een deel van de opbrengst van accijnzen is de vraag. Mogelijk richt de industrie zich liever op financiering van behandelingen door bijvoorbeeld een longafdeling in een ziekenhuis te ondersteunen, dan op campagnes die het gebruik van hun product proberen terug te dringen. Tot slot dient het proces op het ‘goede moment’ te worden ingestoken, ofwel de juiste timing te hebben. Dit moment wordt bepaald door de aanwezigheid van de randvoorwaarden én de succesfactoren. Des te groter het aantal aanwezige succesfactoren, des te groter de kans op succes.

3.4

Belemmerende factoren

Naast de genoemde succesfactoren zijn er ook factoren die het genereren van middelen voor het tabaksontmoedigingsbeleid (heel) moeilijk maken. Ook al groeit het aandeel indirecte belastingen, doelheffingen en allocatie van accijnzen/accijnsverhogingen zijn niet gebruikelijk in het Nederlandse fiscale stelsel. Het ministerie van Financiën sluit uit dat daar verandering in komt. Het ministerie van Financiën voorziet problemen bij het verhogen van de tabaksaccijns, omdat het verwacht dat dat tot onrust zal leiden. Het ministerie van VWS is op moment van schrijven niet bereid om meer middelen voor tabaksontmoediging vrij te maken. Er is geen ‘politieke kartrekker’ die van mening is dat meer middelen moeten worden vrijgemaakt voor het tabaksontmoedigingsbeleid en die de positie van Nederland binnen Europa op dit vlak wil verbeteren. De tabaksaccijns wordt in Nederland al als hoog ervaren, ook al behoort de prijs van Nederlandse tabakproducten vanuit Europa gezien tot de middenmoot.

3.5

Valkuilen

Naast succes- en belemmerende factoren zijn er ook valkuilen te benoemen bij het streven naar meer middelen voor het tabaksontmoedigingsbeleid. Te snel opgeven is een valkuil. Er zal vaak ‘nee’ worden verkondigd door het ministerie van Financiën en/of het vakdepartement. Een lange adem en de juiste timing kunnen echter op den duur tot een doorbraak leiden. Foutieve gegevens die in het politieke debat worden gebruikt (zie mixdrankenaccijns), kunnen gecorrigeerd worden door goede contacten te onderhouden met politieke partijen en hen te voorzien van goed feitenmateriaal.

26

De tabaksindustrie te veel invloed laten hebben op preventiecampagnes is een groot risico. In meerdere gevallen heeft de tabaksindustrie juist een negatieve invloed gehad op de effecten van campagnes. Doelheffingen hebben een groot risico, namelijk dat als het desbetreffende product minder wordt verkocht (= doel I), er minder geld is voor preventie (= doel II). Je snijdt dan als het ware in je eigen vinger. De kwaliteit van een campagne zou immers niet afhankelijk moeten zijn van het product dat je bestrijdt. Het is raadzaam om te streven naar een vaste financiële bijdrage aan preventiecampagnes dan deze parallel te laten lopen met de verkoop van tabakproducten. Tevens geldt voor doelheffingen dat het van belang is wettelijk vast te leggen waar de middelen voor gebruikt gaan worden, zodat campagnemiddelen niet later voor andere activiteiten worden gebruikt.

3.6

Slotbeschouwing: betekenis voor lobbywerk opdrachtgever

Al met al kunnen we stellen dat het verkrijgen van extra middelen voor het tabakontmoedigingsbeleid een proces van lange adem is. De opdrachtgever heeft reeds te kennen gegeven aan het ministerie van VWS van deze allocatie een voorstander te zijn. Dit heeft nog niet geleid tot extra middelen, maar zelfs tot een defensieve reactie. Zonder urgente ontwikkeling, zoals bijvoorbeeld een plotselinge sterke toename van jonge rokers, dwingende wetgeving op Europees niveau of andere externe stimulerende factoren zal het een langdurig proces zijn om de gewenste middelen te verkrijgen. In dit proces is het onder meer belangrijk: het ministerie van VWS te stimuleren tot het vrijmaken van meer middelen voor tabaksontmoedigingsbeleid op het moment dat het ministerie daar opening toe biedt in te gaan op de uitnodiging van het ministerie van Financiën om te komen praten over de financiering van tabakontmoedigingsbeleid gebruik te maken van externe factoren die het proces versoepelen zoals medestanders in de politiek, druk vanuit Europese wetgeving, relevante nieuwe wetenschappelijke ontdekkingen en dergelijke goede contacten te onderhouden met relevante politici en eventueel goede contacten op te bouwen met andere maatschappelijke organisaties die tabakpreventie voorstaan (zoals in de sportwereld) en het publieke en politieke debat te voorzien van degelijk feitenmateriaal te voorzien. Tot slot willen wij toevoegen dat het raadzaam kan zijn een keer met een econoom/fiscalist te brainstormen over de mogelijkheden die organisaties als KWF Kankerbestrijding voorliggen om middelen te verkrijgen.

27

28

Literatuur

Accijnsverhoging Alcohol gemiste kans, STAP, persbericht, 18.09.2007 Belastingplan 2008, op 18 september 2007 (Prinsjesdag) aangeboden aan de StatenGeneraal. BZGA, Alkoholkonsum der Jugendlichen in Deutschland 2004-2007 - Ergebnisse der Repräsentativbefragungen der Bundeszentrale für Gesundheitliche Aufklärung, Bundeszentrale für Gesundheitliche Aufklärung, Keulen, 2007. Caminada, C.L.J., A.M. Haberham, J.H. Hoogteijling, H. Vording, Belasting met beleid, Leiden, 2007 Cazander, L. , Opbrengst belastingen fors gestegen in 2005, Webmagazine CBS, 2005 Centraal Bureau voor de Statistiek, webmagazine ‘Asbak leger, schatkist voller’, Voorburg/Heerlen, 2005 Centraal Bureau voor de Statistiek, webmagazine ‘Nederland niet duur, niet goedkoop’, Voorburg/Heerlen, 2004 Centraal Bureau Voor De Statistiek, Nederland niet duur, niet goedkoop, Webmagazine CBS, 2004 Evaluatie tabaksontmoediging. Nota door de Minister van VWS aangeboden aan de Tweede Kamer met een brief gedateerd op 17 juni 2005. Feenstra, T.L. , P.H.M. Van Baal, R.T. Hoogeveen en S.M.C. Vijgen, Cost-effectiveness of interventions to reduce tobacco smoking in the Netherlands, RIVM, Bilthoven, 2007 Feenstra, T.L., e.a. (2007), Cost-effectiveness of interventions to reduce tobacco smoking in the Netherlands. An application of the RIVM Chronic Disease Model Kosteneffectiviteit van tabaksontmoedigingsbeleid in Nederland. Een toepassing van het RIVM Chronische Ziekten Model, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven Hoogteijling, J. en S. Suanet, Van directe naar indirecte belastingen, Economisch Statistische Berichten, 11.01.2008, blz. 16 Joossens, L., Effective tobacco control policies in 28 European Countries, ESNP, s.l., 2004 Joossens, L., Raw, M., Progress in Tobacco Control in 30 European Countries, 2005 to 2007. Leuven/Sao Paulo, 2007 Joossens L, Raw M., The Tobacco Control Scale: a new scale to measure country activity. Tobacco Control, 2006; 15: 247-253. Joossens L., Effective Tobacco Control Policies in 28 European Countries http: //www.ensp.org European Network for Smoking Prevention Oktober 2004 Landman, A. , P.M. Ling en S.A. Glantz, Tobacco Industry Youth Smoking Prevention Programs: Protecting the Industry and Hurting Tobacco Control, American Journal of Public Health, vol. 9, nr. 6, 2002, blz. 917-930 Landman, A., e.a., Tobacco Industry Youth Smoking Prevention Programs: Protecting the Industry and Hurting Tobacco Control, uit: American Journal of Public Health, Juni 2002, vol. 9, nummer 6, pag.917-930 Linderhof, V.G.M., Household demand for Energy, Water and the collection of Waste A Microeconometric Analysis, Capelle aan de IJssel, 2001 Mackenbach, J., Antirookbeleid moet anders, uit: Medisch contact, Nr. 13-31 maart 2006, pag. 512-514

29

Nationaal Programma Tabaksontmoediging 2006-2010. Door minister Hoogervorst aangebonden aan de Tweede Kamer op 9 maart 2006. Reactie op schriftelijke vragen Belastingplan 2008 – Bijlage bij brief accijns alcohol en tabak m.b.t. belastingplan 2008, Stap, 12.11.2007 The European tobacco control report 2007, pag. 30-36 Tobacco or Health in the European Union – Past, present and future, Aspect consortium, in opdracht van de Europese Commissie, oktober 2004 Tweede Kamer (2006-2007), Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, 30 891, nr. 4 TLN, Gelijke monniken, gelijke kappen, Transport en Logistiek Nederland, Zoetermeer, 2002 Wilk E.A., van der (RIVM), Zeeman G (STIVORO). Zijn er verschillen tussen Nederland en andere landen? In: Volksgezondheid Toekomst Verkenning, Nationaal Kompas Volksgezondheid. Bilthoven: RIVM, 11 december 2007 Wilk, E.A. van der , J.M. Melse, J.M. Den Broeder en P.W. Achterberg, Leren van de buren- Beleid publieke gezondheid internationaal bezien: roken, alcohol, overgewicht, depressie, gezondheidsachterstanden, jeugd, screening, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven, 2007 Zanten, M. van (2007), ‘De tabakswet vinden we te slap – Michiel Krijvenaar over zijn lobby voor Philip Morris’, Uit: Communicatie online, www.communicatieonline.nl, 31 december 2007

30

Bijlage 1

Overzicht doelheffingen i.k.v. tabaksontmoedigingsbeleid

N.B. Dit document wordt nog ingevoegd. Fleur van Bladeren zorgt voor aanlevering.

31

32

Bijlage 2

Beschrijving casussen

In deze bijlage staan achtereenvolgens beschrijvingen van de volgende casussen. Tabakspreventiefonds uit Zwitserland Energiebelasting Verpakkingenbelasting Mixdrankenaccijns / Alkopopsteuer Kwartje van Kok

33

Het Tabakspreventiefonds in Zwitersland

Algemeen In april 2004 is in Zwitserland het Tabakspreventiefonds (Tabakpräventionsfonds / Fonds de Prévention du Tabagisme) opgericht. Dit fonds werd gefinancierd door een doelheffing van 2,6 Zwitserse centimen op elk verkocht pakje sigaretten. Met dit initiatief beoogde men meer middelen te verkrijgen voor gezondheidscampagnes en onderzoek gericht op tabakgerelateerde onderwerpen. Situatie voorafgaand aan de heffing In Zwitserland werd veel gerookt. Volgens het Federale Departement voor de Gezondheidszorg (‘Federal Office of Public Health’) overleden elk jaar 8300 mensen aan tabakgerelateerde ziekten (ofwel een zesde van alle sterfgevallen!). Desondanks was er nauwelijks wetgeving gericht op het verminderen van het aantal rokers: er was geen reclameverbod op tabakreclames, in openbare ruimten mocht gerookt worden en de accijns op tabak was de laagste in West-Europa. In de periode 1992 en 2002 waren er verschillende antirookcampagnes, zoals bijvoorbeeld het Tabakpreventieprogramma van het Federale Departement voor de Gezondheidszorg, maar het effect van deze campagnes was marginaal. Door een gebrek aan middelen bleven de campagnes beperkt in omvang en duur. Dit had tot gevolg dat het aantal rokers ouder dan 15 jaar in de genoemde periode stabiel bleef, terwijl onder jongeren het aantal rokers toenam. In 2000 kocht de gemiddelde roker meer dan 20 sigaretten per dag waardoor Zwitserland het hoogste tabakverbruik van Europa had. De tabaksindustrie speelde een belangrijke rol. De industrie had intensieve contacten met verschillende politici, wetenschappers, tabakverbouwers en organisaties uit de handel en de horeca. De tabaksindustrie was er sterk op gericht de publieke opinie te beïnvloeden. Door een ruime inzet van middelen en goed opgezette campagnes slaagde de industrie erin, ondanks de bekendheid van de negatieve effecten van roken, veel rokers te behouden en nieuwe rokers te winnen. Totstandkoming Reeds in 1993 waren er in Zwitserland ideeën voor het oprichten van een Tabakspreventiefonds, aldus het ‘European tobacco control report 2007’. Het fonds en de daaraan verbonden doelheffing maakten onderdeel uit van de ‘Tweelinginitiatieven’ (‘Initiatives Jumelles’). Hierbij ging het om een volksinitiatief ter vermindering van alcoholproblemen en een ter vermindering van tabaksgerelateerde problemen. In deze initiatieven werd opgeroepen tot het wijzigen van de Zwitserse wetgeving om te komen tot een volledig verbod van tabak- en alcoholreclames. Beide initiatieven werden tijdens het referendum van 28 november 1993 aan de Zwitserse bevolking voorgelegd en verworpen. Dit was opmerkelijk, aldus het ‘European tobacco control report 2007’ omdat eerdere metingen hadden aangetoond dat driekwart van de bevolking achter het verbod op tabak- en alcoholreclames stond. Dit was mogelijk door de sterke lobby van de tabaks- en alcoholindustrie in de periode voorafgaand aan het referendum. In 1995 moedigde de tabaksindustrie de oprichting van een financieringsfonds voor binnenlandse tabak aan, waarbij 2,6 centimen per pakje van 20 sigaretten naar het fonds zou gaan. Het doel van dit fonds was het aanmoedigen van het verbouwen van tabak in

34

Zwitserland zelf. Het ministerie van Landbouw stond achter de oprichting van het fonds en de extra accijns op tabak waarmee dit fonds gefinancierd zou worden. In 2001 groeide het publieke draagvlak voor tabakontmoedigingsbeleid sterk na publicatie van de paper ‘The tobacco industry’s successful efforts to control tobacco policy making in Switzerland’. Dit paper maakte de negatieve invloed van de tabaksindustrie op gezondheidspromotiecampagnes duidelijk (zie ‘Situatie voorafgaand aan de heffing’) en bezorgde de tabaksindustrie daarmee een slechte naam. Cruciaal in de totstandkoming van het Tabakspreventiefonds was het voorstel van een lobbyist voor NGO’s over tabakontmoediging in sportgelegenheden (1). Dit voorstel zorgde ervoor dat er bredere steun kwam voor het Tabakspreventiefonds dat op dezelfde manier gefinancierd zou worden als het financieringsfonds voor binnenlandse tabak (d.w.z. 2,6 centimen per pakje van 20 sigaretten). Het voorstel vormde een dilemma voor de tabaksindustrie omdat het verwerpen van het voorstel zou leiden tot beëindiging van het fonds voor het verbouwen van tabak in Zwitserland en daardoor zou het de relatie van de industrie met de verbouwers verstoren. Bij de behandeling van het voorstel in de twee kamers van de Federale overheid (de Raad van Staten en de Nationale Raad) ontstond er een conflict tussen beide raden. Uiteindelijk werd in maart 2003 de wet met een kleine meerderheid in het parlement aangenomen. Verena El Fehri noemt als cruciale factoren in het proces: aanwezigheid van het fonds voor tabakboeren waardoor zowel de tabaksindustrie en de boeren zelf, niet protesteerden tegen het voorstel omdat zij hun eigen fonds niet wilden verliezen. alliantie met sportorganisaties waardoor de achterban (en daarmee het draagvlak) voor het voorstel enorm werd vergroot. Als nadeel ziet zij dat hierdoor een derde van de inkomsten van het fonds naar preventieprojecten binnen de sportsector moeten gaan. het inhuren van een lobbyist die persoonlijk parlementsleden bezocht en voor steun ijverde. Dit gebeurde ten tijde van de herziening van de tabaksaccijns, wat een goede ingang vormde. Voor de overheid was het prettig dat de opzet van het fonds niet ten koste ging van het staatsbudget (er wordt immers een aparte heffing voor ingezet). de discussie werd aangezwengeld over belastingen met gebruikers / de bevolking. Hierdoor werd het een publieke discussie in plaats van alleen een discussie binnen en tussen NGO’s. Rokers waren wel tevreden omdat zij zich door het betalen van een klein bedrag minder schuldig voelden over hun rookgedrag. De directeur van de organisatie Swiss Olympics was tevens parlementslid. Hij was lid van een centrumpartij, zeer goed bekend en stond goed aangeschreven. Binnen het parlement zette hij zich ook voor het voorstel in. El Fehri benadrukt dat de timing zeer goed was. Uitvoering heffing De wijze waarop het fonds dient te functioneren is vastgelegd in de verordening aangaande het tabakpreventiefonds (Verordnung über den Tabakpräventionsfonds; TPFV). Het fonds is in april 2004 in werking getreden. In de wet op de (tabak)accijns staat een korte verwijzing naar het fonds. De heffing, waaruit het fonds wordt gefinancierd, wordt door de overheid geïnd. Het gaat om een bedrag van 0,13 centimen per sigaret, ofwel 2,6 Zwitserse Frank per pakje van

35

20 sigaretten. Op jaarbasis ontvangt het fonds ongeveer 18 miljoen Zwitserse Franken. De genoemde heffing is gelijk aan het bedrag dat de industrie afdraagt aan het financieringsfonds voor binnenlandse tabak. In 2007 is in de nationale regering gesproken over een heffing op losse tabak, die eveneens aan het fonds afgedragen dient te worden. El Fehri merkt op dat het fonds minder middelen ontvangt dan vooraf was verwacht. Het fonds staat onder toezicht van het Federale Departement voor Volksgezondheid en werkt in het kader van sportprojecten samen met het Federale Departement voor Sport. Uiteindelijk is het fonds onderdeel van het federale departement voor Volksgezondheid en wordt niet beheerd door een gezondheidszorgorganisatie. Volgens El Fehri is het fonds wel onafhankelijk. Desondanks vond het departement in het begin dat zij zonder voorstellen middelen van het fonds konden gebruiken. Na overleg is besloten dat het departement net als de andere partijen aanvragen moet indienen. Het fonds voert zelf preventieprojecten uit, (mede)financiert preventieprojecten van derden en informeert het publiek over haar activiteiten. Het fonds betrekt andere organisaties die actief zijn op het gebied van tabakontmoediging, bij de strategische inrichting van het fonds en bij vragen op het gebied van tabakontmoediging. Uit het fonds worden preventiemaatregelen gefinancierd die efficiënt en aantoonbaar bijdragen aan de vermindering van het tabakgebruik. De preventie dient gericht te zijn op: verhindering van het beginnen met en het bevorderen van het stoppen met roken bescherming tegen passief roken bewustmaken en informeren van de bevolking opbouwen van een netwerk in het kader van tabakontmoediging stimulering van onderzoek. Partijen met een voorstel binnen dit kader kunnen bij het fonds een financieringsaanvraag indienen. De tabaksindustrie en organisaties die daardoor worden ondersteund, mogen geen aanvragen indienen. Bij de verdeling van de gelden neemt het fonds het 'Nationalen Programm zur Tabakprävention 2001-2007' (NPTP) als richtlijn. De volgende tabel toont de verdeelsleutel die uit het programma volgt. Doel Voorkomen dat mensen gaan roken en promoten van stoppen met roken

% Ongeveer 32%

Bewustzijn creëren en het publiek informeren over kwesties rondom tabak

Ongeveer 25%

Tabakpreventie in de sportwereld

Ongeveer 25%

Bevolking beschermen tegen passief roken

Ongeveer 8%

Het onderhouden van een netwerk van organisaties en het creëren van context

Ongeveer 5%

voor acties gericht op tabakpreventie Promoten van onderzoek naar tabakpreventie en ontmoediging

Ongeveer 5%

Administratie

Max. 5% van totale kosten

Evaluatie In de verordening is vastgelegd dat het functioneren van het fonds drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd dient te worden. De focus dient hierbij te liggen op de organisatie, de aanwending van de middelen en de mate waarin de gestelde doelen zijn gehaald. Vier jaar

36

na inwerkingtreding dient het Departement voor de Volksgezondheid de nationale regering over de uitkomsten te berichten. In 2007 is het fonds in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken door een externe partij (Firma econcept AG uit Zürich) geëvalueerd. De uitkomsten hiervan moeten nog aan de nationale regering worden voorgelegd. Effecten N.B. Het fonds is geëvalueerd. De uitkomsten zijn dit voorjaar te vinden op: http://www.bag.admin.ch/tabak_praevention/index.html?lang=de De situatie is in Zwitserland sterk gewijzigd. Zwitserland behoort nu tot de landen met de minste rokers in Europa. In openbare gebouwen (overheidsgebouwen, scholen en ziekenhuizen) en in theaters en bioscopen mag alleen in aparte rookruimten worden gerookt (WHO, 2007). De verkoopprijs van de meest verkochte sigaretten in Zwitserland is in vergelijking tot de prijs in andere Europese landen gemiddeld. De accijns op sigaretten is flink toegenomen. Anno 2005 is de accijns op een pakje sigaretten 62,6% van het aankoopbedrag. Literatuur WHO Europe, The European tobacco control report 2007, WHO Europe, Denemarken, pag. 132-135 Chung-Yol Lee, Stanton A. Glantz, The Tobacco Industry’s Successful Efforts to Control Tobacco Policy Making in Switzerland, University of California, San Francisco January 2001. www.library.ucsf.edu/tobacco/swiss/swiss.pdf 641.316, Verordnung über den Tabakspräventionsfonds (TPFV) vom 5. März 2004 (d.d. 30.03.2004) Swissinfo.ch, Smoking continues to lose its appeal, 9 februari 2008 http://www.bag.admin.ch/tabak_praevention/index.html?lang=de http://www.bag.admin.ch/evaluation/01759/02064/04041/index.html?lang=de http://www.efd.admin.ch https://www.aramis.admin.ch/Default.aspx?page=Texte&projectid=21302 Interview met V. El Fehri, d.d. 09.04.2008

37

(Regulerende) Energiebelasting

Algemeen In 1996 werd de regulerende energiebelasting (REB) geïntroduceerd. Dit is een kleingebruikersheffing op verwarmingsbrandstoffen (aardgas, huisbrandolie, petroleum en LPG) en elektriciteit. Deze heffing kwam tot stand op grond van energiebesparings- en milieuoverwegingen. De overheid streefde een vermindering van het gebruik van energie na en hoopte deze te bereiken door hogere verbruikskosten. De opbrengsten van de regulerende energiebelasting werden aangewend om andere directe belastingen te verlagen. Door de implementatie van de Europese richtlijn energiebelastingen (Europese Unie, 2003) heet de heffing sinds 2003 energiebelasting en tevens draagt het de naam Ecotax1. Situatie voor initiatief Volgens de beleidsnotitie “Basisfilosofie milieubelastingen” maakt de energiebelasting onderdeel uit van de vergroening van het belastingstelsel. In de jaren zeventig en tachtig was een aantal milieuheffingen direct gekoppeld aan milieuproblemen. Er bestond een heffing op luchtvervuiling, verkeerslawaai en smeermiddelen. Deze heffingen waren geen belastingen maar bestemmingsheffingen. Iedere heffing financierde de kosten van het corresponderende beleidsveld, in overeenstemming met het ‘vervuiler betaalt principe'. Begin jaren negentig zoekt de overheid naar instrumenten om de klimaatproblematiek aan te pakken. De overheid wil een verschuiving van brandstoffen naar duurzame energie bewerkstellingen. Ook binnen de OESO en de wetenschap komt er meer en meer aandacht voor dit onderwerp. In 1995 treedt de Wet belastingen op Milieugrondslag (WbM), waar de energiebelasting een jaar later aan wordt toegevoegd, in werking. Belangrijk uitgangspunt bij de invoering van deze wet was het aanbrengen van een verschuiving van belasting op inkomen uit arbeid naar belastingen op milieuschadelijke activiteiten. Hierdoor worden de kosten van milieuvervuiling (verder) geïnternaliseerd en komen zo beter in de prijs van goederen en diensten tot uitdrukking. Tegelijkertijd levert de fiscale vergroening een bijdrage aan een duurzame economische ontwikkeling. Totstandkoming In 1991 voerde de commissie Wolfsohn een eerste grote studie naar de effecten van de energiebelasting uit. Het CPB heeft voor de commissie meerdere varianten van de heffing doorgerekend om zo het speelveld te verkennen. Vervolgens ligt het estafettestokje bij de SER dat onderzoek doet naar de verschillende effecten en hier advies over heeft uitgebracht. Ook de Algemene Energieraad (AER) geeft in een advies aan dat het wetsvoorstel tot een geringe energiebesparing zal leiden en geeft mogelijkheden tot verbetering van het voorstel. Daarnaast wijst de AER erop dat een blijvende terugsluizing van de opbrengsten belangrijk is voor de geloofwaardigheid van het overheidsbeleid en doet het suggestie tot een onderzoek naar de wenselijkheid en haalbaarheid van ecologisering van het belastingstelsel.

1

Ecotax wordt de laatste paar jaar ook gebruikt voor andere heffingen met een milieugrondslag, zoals een heffing op het vliegen en op flesjes en blikjes.

38

In 1993 komt een interdepartementale werkgroep met het Tweede Milieubeleidsplan waarin ook de energieheffing is opgenomen. Besloten was dat als de Europese Unie in 1994 geen energiebelasting zou invoeren, Nederland in 1995 toch een belasting op energie zou invoeren. Vanuit de verschillende departementen speelden er grote belangen. Het ministerie van VROM was een groot voorstander van de heffing. Ook het ministerie van Financiën, dat het primaat op heffingen heeft, was positief over de heffing, omdat deze eenvoudig te innen was, niet leidde tot hoge administratieve lasten, niet fraudegevoelig was en tot stabiele opbrengsten leidde. Het ministerie van EZ kon instemmen op voorwaarde dat de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven niet (te) veel geschaad zou worden. Ook ging de politieke discussie over de effecten van de heffing op de werkgelegenheid, lagere inkomens en de effectiviteit van de heffing. Dit alles leidde uiteindelijk tot de totstandkoming van het voorstel regulerende energiebelasting (REB), dat door een ambtelijke werkgroep van onder meer het ministerie van Financiën, VROM en EZ was opgesteld. Dit wetsvoorstel had tot doel een bijdrage te leveren aan het verminderen van de uitstoot van kooldioxide (CO2) en de bevordering van energiebesparing door het energieverbruik te belasten. De REB is de eerste regulerende belasting in Nederland: de heffing is nadrukkelijk vanuit milieuoogpunt ontwikkeld en niet om belastingopbrengsten voor het rijk te vergroten. Om die reden vloeien de middelen terug naar degenen die als gevolg van de heffing met een lastenverhoging werden geconfronteerd. Bovenstaande argumenten komen naar voren in het politieke debat die afgesloten wordt als met de komst van Paars I er een meerderheid in de kamer voor de invoering van de energiebelasting is. De dalende energieprijzen zijn een belangrijk motief voor het invoeren van de REB, aldus de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel REB. Door de dalende energieprijzen werden investeringen in energiebesparing, zoals het kabinet voorstond, minder aantrekkelijk en dit verhoogde dan ook de urgentie voor de invoering van de REB. Daar komt bij dat het kabinet de REB als een complementair instrument zag t.o.v. andere instrumenten die gericht waren op energiebesparing, duurzame energie en CO2-reductie. Voorbeelden hiervan zijn voorlichting over energiebesparende maatregelen, subsidies voor zonneboilers, gebruik van restwarmte bij de stadsverwarming en dergelijke. Op de achtergrond had de Europese Unie, die ook werkte aan een energieheffing, een stimulerende invloed op de komst van de energiebelasting. Al meerdere jaren werkte de Europese Unie aan onderzoeken naar mogelijkheden voor een energieheffing. Voor Nederland bood dit de kans om een voorbeeldrol te spelen in Europa. De verschillende belangengroepen hebben zich uitdrukkelijk in de discussie rondom de invoering van de energiebelasting gemengd. De milieubeweging was een groot voorstander van de energieheffing, al was het achteraf teleurgesteld over de daadwerkelijke uitvoering van de heffing. Door de vrijstelling van grootgebruikers zijn de milieueffecten van de heffing beperkt. De vakbeweging was bereid in te stemmen met het voorstel omdat de heffing leidt tot een verschuiving van belasting op arbeid naar belasting op milieuvervuiling. De vakbeweging is in dit opzicht tevreden over de heffing. De energiesector staat niet achter het besluit van de overheid. De sector vindt de energieheffing niet effectief en gaat liever door met eerder afgesloten convenanten. Het bedrijfsleven in het algemeen vreesde dat door de stijging van productiekosten de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven, vooral die van grootverbruikers, zou verslechteren. VNO-

39

NCW merkte in een commentaar op het wetsvoorstel op dat de invoering van de REB zou kunnen leiden tot relocatie van productieactiviteiten naar andere landen1. VNO-NCW en MKB-Nederland benadrukten hierbij het geringe besparingseffect. Uiteindelijk maakten het terugsluizen van de opbrengsten van de REB, het vrijstellen van grootgebruikers en een lager tarief voor hoger gebruik de invoering van de heffing acceptabel voor het bedrijfsleven. De samenleving ondersteunde de komst van de REB. In het begin van de jaren negentig was het milieu een belangrijk onderwerp in de samenleving. De bevolking was bereid tot vergaande maatregelen om het milieu te sparen. Het draagvlak werd vergroot doordat de opbrengst via de inkomensbelasting werd teruggesluisd en lagere inkomens werden ontzien. De energieheffing is op 1 januari 1996 in werking getreden. De heffing valt onder de WbM en wordt ook wel gezien als een eerste stap naar een energieheffing op Europees niveau. Vanwege het behoud van de internationale concurrentiepositie van Nederland zijn bedrijven die blootstaan aan internationale concurrentie vrijgesteld van deze heffing. Uitvoering heffing De energiebelasting is in de periode 1996-1998 in drie stappen ingevoerd, waarbij per jaar de tarieven zijn verhoogd. De belasting wordt geheven op de levering van elektriciteit en gas aan de verbruiker. De belasting is verschuldigd door de onderneming die levert aan de verbuiker – het energiedistributiebedrijf. Indien de levering plaatsvindt door een buitenlandse leverancier die niet in Nederland gevestigd is, wordt de belasting geheven op de verbruiker. Het energiebedrijf brengt de heffing in rekening en vermeldt dit op de afrekening. Het energiebedrijf draagt de energieheffing af aan de overheid. De heffing is budgetneutraal ingevoerd. Dat wil zeggen dat tegelijkertijd met de invoering van de REB de inkomstenbelastingen met een bedrag gelijk aan de opbrengst van de REB zijn verlaagd. Mensen met lagere inkomens en ouderen met uitsluitend een AOW-uitkering krijgen extra ondersteuning vanwege eventuele hogere kosten. Ter bevordering van het gebruik van duurzaam opgewekte elektriciteit (groene stroom) werd over dit product tot 2003 geen belasting geheven (nultarief). Daarna is dit tarief deels omgezet in een subsidie voor binnenlandse producenten van duurzame elektriciteit, de Ministeriële Regeling Milieukwaliteit Energieproductie (MEP). Daarbij veranderde het nultarief in een verlaagd tarief, dat vervolgens in de jaren 2004 en 2005 in drie fasen werd afgeschaft. Milieuorganisaties waren tegen de afschaffing van het lage tarief omdat zij vreesden dat door de hogere prijs van groene stroom veel huishoudens overstappen op grijze stroom (Westbeek, 2002). De Consumentenbond noemt het een ‘onbehoorlijke prijsverhoging’. In 2003 is eveneens de afdrachtvermindering voor ingekochte duurzame elektriciteit voor de energiebedrijven (producentenvergoeding) afgeschaft. Hierdoor vloeiden heffingsgelden weg naar het buitenland, waar een groot deel van de in Nederland gebruikte duurzame energie vandaan komt.

1

http://www.rmno.nl/files_content/pdf/R_140.pdf

40

Met ingang van 2004 zijn de brandstoffenbelasting op aardgas en de Regulerende Energiebelasting bij de implementatie van de Europese richtlijn energiebelastingen samengevoegd in de Energiebelasting. Tevens is onder invloed van deze richtlijn de bovengrens voor elektriciteit in de energiebelasting vervallen. De richtlijn schrijft namelijk een minimumtarief van elektriciteit voor van 0,05 cent per kWh. Omdat introductie van dat minimumtarief leidde tot een lastenverzwaring voor een beperkte groep verbruikers is besloten tot een vrijstellingsregeling voor bepaalde grootverbruikers. Dit werd door VNO-NCW verwelkomt, mede vanwege de hoge energieprijzen die de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven verslechterde. De energiebelasting is vanaf 2005 verder verhoogd als onderdeel van een pakket maatregelen om een tariefverlaging van de vennootschapsbelasting mogelijk te maken. De MEP is per 1 januari 2009 opgevolgd door de Stimuleringsregeling Duurzame Energie (SDE). Opbrengst en effectiviteit De opbrengsten van de milieubelastingen zijn gestegen van € 900 mln in 1995 tot naar verwachting € 4,5 mld in 2006 (1). In 2002 vertoonde de opbrengst van de REB door een toenemend aandeel van groene stroom tijdelijk een daling maar daarna is de opbrengst weer toegenomen. In de jaarreportage REB 1997 van het ministerie van Financiën staat dat de heffing energiebesparend gedrag stimuleert omdat het consumenten direct geld oplevert. Ook neemt de terugverdientijd van energiebesparende investeringen door de REB af, waardoor het aantrekkelijker wordt voor consumenten om dergelijke investeringen te doen. Volgens de reportage hoeven consumenten zich niet bewust te zijn van deze rol van de REB om toch effectief te zijn, aangezien in voorlichtingsmateriaal van organisaties als de Consumentenbond wordt voorgerekend of een energiebesparingsmaatregel rendabel is of niet. Het rapport merkt op dat consumenten soms dure energiebesparende investeringen doen zonder dat dit op korte termijn wordt terugverdiend. Om die reden ziet het kabinet de REB als een onderdeel van het besparingsbeleid, waarin behalve voor financiële prikkels ook aandacht is voor voorlichting, bewustwording en regelgeving. Bij de in 2005 uitgevoerde evaluatie van de belastingherziening 2001 zijn onder andere de doelstellingen van de vergroening van het belastingstelsel geëvalueerd. Daaruit is gebleken dat het verbruik van aardgas al geruime tijd aan het dalen is terwijl het elektriciteitsverbruik ondanks de prijsstijging, de laatste tien jaar een lichte stijging vertoont. Deze stijging kan veroorzaakt worden door andere grootheden, zoals de ontwikkeling van het gemiddelde inkomen en de dalende prijzen van elektrische apparaten. Ondanks het licht toegenomen energieverbruik komen verschillende evaluaties met positieve uitkomsten met betrekking tot de heffing. De Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO) concludeerde in 2001 op basis van de ontwikkelingen tot 1999 dat het directe effect van de REB niet groot was, maar dat een groter effect mocht worden verwacht naar mate de prijzen verder zouden stijgen. Bij deze evaluatie is echter geen rekening gehouden met het effect van andere beleidsinstrumenten. In zijn proefschrift concludeert Linderhof1 dat de REB tezamen met de terugsluis van de opbrengst via subsidies bij aankoop van energiezui1

Linderhof, Vincent G.M.: Household Demand for Energy, Water and the collection of Waste: A Microeconometric Analysis, Cappelle aan de IJssel, 2001.

41

nige apparaten een geschikt instrument is om de energieconsumptie te reguleren. Als de opbrengst terugvloeit via de inkomstenbelasting, zoals het geval is, heeft de heffing minder effect omdat het hogere inkomen juist aanzet tot consumptie en de consument die alleen op de prijs let, niet stimuleert energiezuinige apparatuur te kopen. Ook zijn mensen geneigd minder energiezuinig om te gaan met energiezuinige apparaten waardoor het verbruik uiteindelijk stijgt. Bij de introductie van de energiebelasting berekende het CPB dat de heffing tot een werkgelegenheidsgroei van 11.000 personen (0,2% van de beroepsbevolking) zou leiden. Het idee was dat door het verhogen van de prijs van energie, het energieverbruik zou afnemen en door de prijs van arbeid te verlagen de werkgelegenheid zou stijgen (substitutie-effect). De voorspelde werkgelegenheidsgroei is bij de evaluatie van de groene belastingen door het CPB in de praktijk niet geconstateerd (CPB werkdocument 64). Bronnen Berkhout, drs. P.H.G, mw. drs. MS. A. Ferrer-i-Carbonell en drs. A.C. Muskens: Het effect van de REB op huishoudelijk energieverbruik, een econometrische analyse, eindrapport, Amsterdam, mei 2001 Delft, D. van, Elastische energie, Uit: NRC Handelsblad, 19 mei 2001, www.nrc.nl Doc met hoofdstuk 2 Uitgangspunten over REB Energie Verslag Nederland 1995, ECN Beleidsstudies Joosen, S., M. Harmelink, K. Blok, Evaluatie van het klimaatbeleid in de gebouwde omgeving 1995 - 2002, Utrecht, 2004, EEP03007 Ministerie van Financiën, Aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer bij de Jaarrapportage regulerende energiebelasting over 1997, kenmerk WV98/539 M.1, 10 maart 1999. Milieu- en NatuurCompendium, Belastingen op milieugrondslag 1990-2005, www.milieuennatuurcompendium.nl Leijesen, M., M. Mulder en M. Vromans, Fiscale vergroening en energie II, Economische effecten van verhoging en verbreding van de regulerende energiebelasting, CPB Document 006, juli 2001, www.cpb.nl. Notitie Economische effecten Belastingherziening 2001. Door het CPB op 15 juni 2005 aan het ministerie van Financiën gestuurd. RMNO, De porter-hypothese belicht – Advies aan de Raad, RMNO nummer 140 , Rijswijk, 1999 Tweede Kamer, kamervragen relatieve hoogte Nederlandse energieprijzen, november 2005 E/EM / 5707838

42

VROM (2006), Beleidsnotitie: Basisfilosofie milieubelastingen, kenmerk DGM/SB/2006318669, Den Haag Westbeek, Marc, Groene lobby voor Belastingvoordeel, Uit: Milieudefensie magazine, september 2002, Amsterdam Wet belastingen op milieugrondslag (geldend op: 06-03-2008), www.overheid.nl Interview met Kees Vijverberg, ministerie van VROM, d.d. 26.03.2008

43

Verpakkingenbelasting

Algemeen De verpakkingenbelasting wordt geheven op zeven verpakkingsmaterialen, te weten glas, aluminium, overige metalen, kunststof, papier en karton, hout en overige materiaalsoorten (bijvoorbeeld keramiek en textiel). De heffing dient bij te dragen aan het terugdringen van de hoeveelheid verpakkingen en een verschuiving naar verpakkingsmaterialen met een minder schadelijke invloed op het milieu. De opbrengsten vloeien terug naar de algemene middelen. Gelijktijdig met de invoering van de heffing is de begroting van het ministerie van VROM verhoogd. Situatie voor initiatief De verpakkingenbelasting past in de trend van de vergroening van het belastingstelsel dat al sinds de jaren zeventig in gang is (zie ook de case Energiebelasting). Nederland is een koploper binnen Europa wat milieubelastingen betreft: het aandeel groene belastingen in het bruto binnenlands product zijn in Nederland op Denemarken na het hoogste van Europa. In het Coalitieakkoord (Tweede Kamer, 2006-2007) maakt het huidige kabinet duidelijk dat het fiscale instrumenten wil gebruiken om milieudoelstellingen en met name klimaatdoelstellingen dichterbij te brengen. De staatssecretaris meldt hierover: “Ik wil het fiscale instrument voor milieudoelen verder uitbreiden. Het kabinet heeft het klimaatbeleid en milieubeleid hoog in het vaandel. In het Coalitieakkoord staat dat Nederland deze kabinetsperiode grote stappen neemt in de transitie naar één van de duurzaamste en efficiëntste energievoorzieningen in Europa in 2020”1. Het kabinet besluit relatief milieubelastende activiteiten met ingang van 2008 door een lastenverzwaring van 1,1 miljard euro te ontmoedigen en stelt twee nieuwe heffingen voor, namelijk op vliegtickets en verpakkingen. Wel stelt het kabinet hierbij als uitgangspunt dat de heffingen pas ingevoerd mogen worden als consumenten of bedrijven alternatieven voor hun milieubelastende gedrag hebben. Voor de ambtenaren van het ministerie van Financiën komt de verpakkingenbelasting als een verrassing. Er was binnen het ministerie niet eerder over gesproken. Het ministerie neemt vervolgens contact op met andere relevante ministeries. Uit het overleg komt naar voren dat er al allerlei ontwikkelingen aan de gang zijn rondom de zwerfafval en dergelijke. Het ministerie besluit bij deze ontwikkelingen aan te sluiten. Door de toename van het zwerfafval zocht de overheid naar nieuwe wegen om het afvalvolume te beperken. In december 2001 is motie Schoenmakers (TK 2001-2002, 28000 XI nr. 41) aangenomen. In deze motie werd geconstateerd dat flesjes en blikjes een belangrijk deel van het zwerfafval uitmaken én dat het bedrijfsleven bereid is zich te verplichten tot een vergelijkbare reductie van dit afval zonder statiegeld. In de periode 2005-2007 zijn er vervolgens verschillende gesprekken geweest tussen het (verpakkende) bedrijfsleven, VNG en VROM over zwerfafval. Dit heeft op 27 juli 2007 geleid tot een akkoord tussen de genoemde partijen. De verpakkingenbelasting heeft gefungeerd als een breekijzer in de al langlopende discussie tussen de partijen en is van groot belang geweest bij de totstandkoming van het genoemde akkoord.

1

Speech van Staatssecretaris van Financiën J.C. de Jager gehouden ter gelegenheid van de opening van het symposium Belasting met beleid, Universiteit Leiden, 26 juni 2007 (Caminada e.a., 2007).

44

Op de achtergrond speelt dat ook in de Europese Unie een discussie werd gevoerd over harmonisatie van de regelgeving die betrekking heeft op verpakkingen. Deze discussie heeft geleid tot vaststelling van de EU-richtlijn 2004/12 betreffende verpakking en verpakkingsafval. In Nederland is de richtlijn geïmplementeerd in het Besluit Beheer verpakking en papier en karton. Totstandkoming De verpakkingenbelasting is een voorstel uit het Belastingplan 2008 dat op 18 september 2007 aan de Staten-Generaal is overhandigd. De verpakkingenbelasting dient de mate van milieuvervuiling van een verpakking in de marktprijs tot uitdrukking laten komen, bij te dragen aan het terugdringen van de hoeveelheid verpakkingen en aan een verschuiving naar het gebruik van verpakkingsmaterialen die minder schadelijk zijn voor het milieu. Daarbij is het uitgangspunt dat de vervuiler betaalt. Voor het kabinet levert de belasting extra inkomsten op, die gebruikt kunnen worden voor investeringen. Het bedrijfsleven is betrokken geweest bij het vormgeven van de belasting. Zij wilden dat deze aansloot bij de reeds bestaande vergoeding van het verpakkende bedrijfsleven aan gemeenten voor het inzamelen en scheiden van de in het huishouden vrijgekomen verpakkingen. Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (verpakkingenbesluit) verplicht producenten en importeurs van verpakkingen immers om gemeenten in deze tegemoet te komen (producentenverantwoordelijkheid). Deze vergoeding bestaat uit een heffing die door het verpakkende bedrijfsleven zelf is vastgesteld en door collectieve organisatie van het bedrijfsleven wordt geïnd en onder de gemeenten verdeeld. Ook wilde het bedrijfsleven de 11 miljoen euro die het vanaf 2007 gedurende drie jaar ter beschikking zal stellen voor het Impulsprogramma Zwerfafval (zie intermezzo), combineren met de verpakkingenbelasting. Door het combineren van de genoemde heffingen streefde het bedrijfsleven naar vereenvoudiging en het terugdringen van administratieve lasten. Impulsprogramma Zwerfafval Eind juli 2007 heeft de minister van VROM een raamovereenkomst gesloten met het verpakkende bedrijfsleven en de VNG over de aanpak van zwerfafval voor de jaren 2007 t/m 2009. Hierin zijn afspraken gemaakt ten aanzien van het Impulsprogramma Zwerfafval dat tot doel heeft het bedrijfsleven, gemeenten, de rijksoverheid en andere betrokkenen aan te sporen zwerfafval intensiever en efficiënter aan te pakken. In de raamovereenkomst staat welke partijen waarvoor verantwoordelijk zijn en op welke wijze de geplande activiteiten worden gefinancierd. Het programma zal jaarlijks worden geëvalueerd en tevens dient een resultaatmonitor te worden opgezet. De integratie van de bijdragen op grond van het verpakkingenbesluit en het Impulsprogramma Zwerfafval in de verpakkingenbelasting leidde ertoe dat de tarieven van de belasting zodanig zijn vastgesteld zodat dit tot een opbrengst leidt van 365 miljoen euro in plaats van de in het Coalitieakkoord (invoering 2008) vastgestelde 250 miljoen euro. De begroting van het ministerie van VROM wordt ten gunste van het Afvalfonds met 115 miljoen euro verhoogd. Dit bedrag komt (indirect) beschikbaar door een extra heffing op primaire verpakkingen (de verpakkingen die direct om een product zitten, zoals bijvoorbeeld een pak of fles).

45

Dit alles heeft uiteindelijk geresulteerd in de verpakkingenbelasting die op 22 november 2007 door de Tweede Kamer en op 18 december 2007 door de Eerste Kamer is aanvaard. In de discussies over fiscale vergroening is altijd veel aandacht geweest voor het verwerven van draagvlak (Caminada e.a., 2007). Dit is onder andere gebeurd door de instelling van vergroeningswerkgroepen en uitgebreide maatschappelijke consultaties. Hoewel een nieuwe belasting vrijwel altijd weerstand oproept, lijkt dat bij milieubelastingen minder het geval. Uit onderzoek blijkt dat een bestemmingsheffing waarvan de opbrengsten aantoonbaar naar het milieu gaan, op een groter draagvlak kunnen rekenen dan een belasting waarvan de opbrengst terugvloeit naar de algemene middelen of wordt teruggesluisd via lastenverlichting elders (Caminada e.a., 2007). Uit het Milieu- en Natuurcompendium (MNP, mei 2003) blijkt verder dat 45% van de Nederlandse bevolking bereid is meer belasting te betalen voor een beter milieu. Voor het gescheiden inzamelen van verpakkingen bestaat zelfs meer draagvlak. Uit een in 2007 in opdracht van VROM gehouden enquête door TNS-Nipo bleek dat 91% van de Nederlandse burgers bereid is -naast papier en glas- mee te werken aan de gescheiden inzameling van kunststof verpakkingen (Vrom, persbericht 15.08.2007). Uitvoering heffing De verpakkingenbelasting is per 1 januari 2008 ingevoerd. De heffing gaat uit van een brede grondslag. Voor zover mogelijk worden alle verpakkingen van alle soorten producten in de heffing betrokken. Hierdoor worden alle sectoren van het bedrijfsleven met de gevolgen geconfronteerd en draagt de belasting maximaal bij aan het streven de hoeveelheid verpakkingsmaterialen terug te dringen. De hoogte van het tarief verschilt per verpakkingsmateriaal en is vastgesteld op basis van de milieudruk van de verschillende materialen. De nieuwe verpakkingenbelasting is zo ingericht dat er 8.000 tot 10.000 ondernemers belastingplichtig zijn. Bedrijven die minder dan 15.000 kilogram verpakkingsmateriaal op de markt brengen zijn volledig vrijgesteld van de verpakkingenbelasting. De opbrengst komt terecht bij het zogenaamde Afvalfonds, dat door VROM, het bedrijfsleven en de VNG nog dient te worden opgericht. De gemeenten zullen uit het fonds hun kosten voor de gescheiden inzameling van (huishoudelijk) verpakkingsafval vergoed krijgen. Ook wordt 11 miljoen euro uit het Afvalfonds betaald voor de uitvoering van het Impulsprogramma Zwerfafval. De verpakkingenbelasting is pas aan het begin van dit jaar ingevoerd. In de Tweede Kamer is de toezegging gedaan dat de heffing reeds in 2008 dient te worden geëvalueerd. De milieueffecten van de heffing dienen in 2009 te worden geëvalueerd. In de raamovereenkomst is verder opgenomen dat de werking van het verpakkingenbesluit voor januari 2010 geëvalueerd dient te worden. Deze evaluatie kan ertoe leiden dat de inzameling van grote PET-flessen gescheiden moet worden gecontinueerd. Voor het overige blijven de doelstellingen van de overeenkomst behouden tot 2012. Effecten van de heffing De betrokken ministeries hebben daarnaast met het bedrijfsleven afgesproken na de implementatie van de belasting overleg te voeren over voortgang ervan. Ondanks dat het bedrijfsleven betrokken is geweest bij de totstandkoming achten de ministeries het van belang de ontwikkelingen op de voet te volgen en deze met het bedrijfsleven te bespreken.

46

Vanuit de industrie wordt opgemerkt dat de implementatie lastig verloopt en tot hogere administratieve lasten leidt. Volgens de overheid komt dit doordat de administratie die de bedrijven in het kader van het verpakkingenbesluit al ingevoerd dienden te hebben, niet is ingevoerd. Hierdoor hebben zij nu tijdelijk extra lasten. Het bedrijfsleven vraagt zich echter het nut van de heffing af. De heffing is te laag om milieueffecten te bewerkstellingen maar levert de bedrijven wel een complexe administratieve rompslomp op. Er zijn verschillende tarieven voor verschillende typen verpakkingsmateriaal en deze verschillen ook weer voor primaire en secundaire verpakkingen. Dat maakt het volgens de producenten erg ingewikkeld. In de Tweede Kamer zijn er kamervragen gesteld over een koopkrachtverlies van 1%. Volgens minister de Jager is het verlies slechts circa 0,05% aangezien de heffing niet alleen van invloed is op de detailhandel maar ook op andere sectoren. De in de kamervraag voorgelegde berekening is daarmee onjuist. Bronnen FMW CWM, Standpunt verpakkingenbelasting voor bedrijven die deel uitmaken van een concern of franchiseformule, Zoetermeer, 2005 (?) Kamerbrieven aangaande zwerfafval en de verpakkingenbelasting Persberichten ministerie van VROM aangaande de verpakkingenbelasting Raamovereenkomst tussen VROM, bedrijfsleven en VNG over de aanpak van de dossiers verpakkingen en zwerfafval voor de jaren 2008 t/m 2012, Raamovereenkomst 270707, Den Haag, 2007 Recron, Invoering verpakkingenbelasting zo soepel mogelijk, bron: www.recron.nl Tweede Kamer, Belastingplan 2008, vergaderjaar 2007–2008, 31 205, nr. 3 Interview met dhr. I.J.A. Hoekjan, d.d. 16.04.2008

47

Mixdrankenaccijns in Duitsland

Algemeen Sinds 1 juli 2004 heft de Duitse overheid een accijns op mixdranken. Dit zijn dranken op basis van gedistilleerde drank waaraan limonade, suiker of frisdrank is toegevoegd. De drankjes bevatten tussen de 1,2 en de 10% alcohol. De mixdrankenaccijns (Alkopop of Alkopop Steuer) is ingevoerd om het aantal jongeren dat dergelijke drankjes drinkt te verminderen. De opbrengst van de doelheffing wordt door het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting (Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung; BZgA) gebruikt om campagnes tegen verslavende middelen uit te voeren. Situatie voor initiatief Uit een onderzoek in opdracht van het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting uit 2003 blijkt dat circa driekwart van jongeren tussen de 14 en 17 jaar minstens eenmaal per maand een mixdrankje drinkt. De consumptie van mixdranken is in deze leeftijdgroep sinds 1998 verviervoudigd en mixdranken zijn daarmee van de alcoholische dranken het meest populair onder jongeren. Als belangrijke factor voor het hoge gebruik ziet het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting dat het hoge percentage alcohol bij mixdranken veelal onopgemerkt blijft en het hierdoor de indruk wekt slechts een frisdrank te zijn. Mixdranken worden gezien als een opstapje naar het nuttigen van bier, wijn en gedistilleerde dranken. De Duitse overheid vindt het zorgelijk dat veel jongeren met regelmaat mixdranken drinken en dat zij ook op steeds jongere leeftijd (al op hun 12e of 13 e ) daarmee beginnen. Aangezien uit onderzoek blijkt dat het verhogen van de prijs een van de meest effectieve maatregelen is om drankgebruik onder jongeren tegen te gaan, besluit de Duitse overheid op deze wijze de consumptie van mixdranken tegen te gaan. Situatie in Nederland Ook in Nederland neemt het aantal jonge gebruikers van mixdranken toe. Het gebruik van mixdranken komt vooral voor onder jongeren van 12-14 jaar. Voor hen zijn de zoete mixdrankjes een opstapdrankje, waarna ze andere soorten alcohol gaan uitproberen. De jeugdige consumptie van alcohol baart de minister van VWS zorgen en mede dankzij de positieve resultaten van de eerste evaluatie van de Alkopop Steuer uit Duitsland, doet de minister een voorstel voor de heffing van een mixdrankenaccijns. Totstandkoming Begin 2004 doet de staatssecretaris voor Gezondheid en Sociale Verzekering, ondersteund door de roodgroene regeringscoalitie, dan ook een voorstel voor een heffing op mixdranken. Het idee wordt uitgewerkt door het Bondsministerie van Financiën dat op 22 januari 2004 het wetsvoorstel openbaar maakt. Het gaat om de wet voor de verbetering van de bescherming van jonge mensen voor de gevaren van alcohol- en tabakgebruik (Gesetz zur Verbesserung des Schutzes junger Menschen vor den Gefahren des Alkohol- und Tabakkonsums). Het voorstel is opvallend omdat het oormerken van belastingen in Duitsland ongebruikelijk is. Er bestaat alleen een geoormerkte belasting op brandstof. De opbrengst hiervan wordt voor het onderhouden van wegen gebruikt.

48

Naast een heffing op mixdranken bestaat de wet uit het plaatsen van een melding op mixdrankflessen. De melding betreft het verbod op het verkopen van de drank aan mensen jonger dan 18 jaar. De wet wordt op 21 mei 2004 door de Bondsdag (Bundestag; vergelijkbaar met de Tweede Kamer) aangenomen. Op 28 mei 2004 geeft de Bondsraad (Bundsrat; vergelijkbaar met de Eerste Kamer) echter aan niet achter de nieuwe wet te staan. De raad is van mening dat de heffing niet zal bijdragen aan een vermindering van het alcoholgebruik door jongeren omdat er - door alleen een heffing in te voeren op mixdranken op basis van gedistilleerde alcohol naar verwachting een verschuiving in het gebruik gaat optreden naar mixdranken op basis van niet-gedistilleerde alcohol (mening CSU en FDP). Ook ziet de raad preventiecampagnes om het groeiende alcoholgebruik tegen te gaan als een effectiever instrument dan heffingen (mening FDP). Daarnaast merkt de raad op dat de nieuwe accijns ingaat tegen het streven naar deregulering en een simpeler belastingrecht. Ondanks dat een goedkeuring van de raad voor de invoering van de wet niet nodig is (Persbericht BfG, 6 mei 2004), wordt de wet op 11 juni 2004 in de door de CDU gedomineerde Bondsraad nader besproken. In de Bondsraad pleiten de commissies van financiën en gezondheid voor een herziening van het wetsontwerp. De economische commissie wil dat het wetvoorstel geheel van tafel gaat. De commissies van financiën en economie beroepen zich hierbij op de gevolgen voor de landsdelen met een grote alcoholindustrie. Deze landsdelen hebben aangegeven geen middelen op te willen halen voor de staat en worden hierin gehoord door de genoemde commissies (Interview Hullinghorst). De raad roept uiteindelijk de steun van de bemiddelingscommissie in. Deze commissie weet geen overeenstemming tussen de bondsraad en de bondsdag te bereiken en op 9 juli 2004 legt de Bondsdag met 305 tegen 249 stemmen het bezwaar van de Bondsraad naast zich neer. Daarmee is de wet definitief aangenomen. De publieke opinie en de media hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de acceptatie van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel werd enthousiast ontvangen door maatschappelijke organisaties die het voorstel gelijk aan een breder publiek bekend maakten door persberichten over onder meer het voorstel, relevante onderzoeken en best practices in het buitenland. Daarnaast kwamen er in de media meer en meer berichten over de gevolgen van overmatig alcoholgebruik door jongeren. Dit leidde tot discussie onder ouders over de wijze waarop deze problemen voorkomen konden worden. Hierdoor voelden de politieke partijen die voor het wetsvoorstel waren zich gesteund door de publieke opinie. De drankindustrie voert fanatiek actie tegen de nieuwe wet. Prof. dr. Karl Albrecht Schachtschneider, die de leerstoel Openbaar recht bekleedt, bestudeert in opdracht van Bacardi Duitsland het voorstel en meldt dat de accijns ongrondwettelijk is. Dit, omdat door de accijns niet het gestelde doel kan worden gerealiseerd en tevens omdat de wet niet legitimeerbaar is binnen de grondwet. Ook producent Diageo probeert op allerlei wijzen te voorkomen dat de wet wordt ingevoerd. De producent dient tevergeefs een verzoek in bij het federaal constitutioneel gerechtshof om de wet te stoppen. Begin augustus blijkt dit niet te zijn gelukt. Daarnaast blijkt uit onderzoek van de Süddeutsche Zeitung dat Diageo initiatiefnemer was van het initiatief “Bewust gebruik van alcohol” (“Verantwortungsbewusster Umgang mit Alkohol”) dat in een campagne het nut van de mixdrankenaccijns ontkracht. In de campagne wordt onder meer naar voren gebracht dat de nieuwe wet alleen zal leiden tot het drinken van andersoortige alcohol en daardoor niet leidt tot bescherming van jongeren.

49

Met terugwerkende kracht treedt de wet op 1 juli 2004 in werking en de accijns wordt geheven op alle mixdranken die vanaf 2 augustus 2004 worden geproduceerd. In november van hetzelfde jaar treedt een verordening in werking waarin de wijze waarop de meeropbrengsten van de accijns dienen te worden berekend, is vastgelegd. Situatie in Nederland De minister van VWS komt in 2004 met een kamerbrief waarin hij de eerste berichten over het effect van de Alkopop Steuer beschrijft. De minister stelt voor ook in Nederland een mixdrankenaccijns in te voeren, gelijktijdig met een verlaging van de accijns op gedistilleerde dranken. Ondanks deze tegemoetkoming werkt de industrie, die in Nederland een sterke lobby kent, de komst van de nieuwe accijns tegen. Belangrijk argument hierbij is dat de heffing gaat gelden voor het gehele assortiment van gemixte dranken en dit tot hoge kosten zal leiden voor de industrie. Door de implementatie van de Alkopop Steuer in Duitsland is de industrie reeds op het voorstel voorbereid en komt direct met cijfers waaruit blijkt dat de accijns niet tot een vermindering van het alcoholgebruik zou hebben geleid. De industrie weet zo over het voorstel twijfel te zaaien in de Tweede Kamer. Daar komt bij dat het ministerie van EZ niet wil dat de accijns op alcoholische producten teveel afwijkt van het niveau in andere Europese landen, omdat dit zou kunnen leiden tot illegale invoer. Dit leidt er, ondanks de (zeer) lage accijnzen op alcohol, uiteindelijk toe dat het voorstel niet wordt aangenomen. Rol industrie In Nederland merkt de branche op zich zorgen te maken over het alcoholgebruik door jongeren en ziet dit als een gezamenlijk probleem dat een oplossing behoeft. Tegelijkertijd weigert de branche over andere instrumenten te spreken dan educatie/voorlichting, wetende dat dit niet de meest effectieve vorm van preventie is, aldus Wim van Daalen. Voor de overheid is het desondanks belangrijk met de industrie om tafel te gaan, omdat de overheid bijvoorbeeld de drank- en horecawet met de industrie wil bespreken om draagvlak te verkrijgen.

Uitvoering heffing De accijns is een Bondsaccijns die valt onder de verbruiksbelastingen. De accijns wordt geind door het Bondsdouanekantoor (Bundeszollverwaltung). De heffing is afhankelijk van het alcoholpromillage dat het bevat. De heffing bedraagt 5.550 euro per hectoliter pure alcohol. Voor een gemiddelde mixdrank betekent dit dat de accijns 80 tot 100 cent bedraagt. Producenten berekenen dit bedrag door aan hun klanten waardoor de mixdranken direct na invoering van de wet beduidend duurder zijn geworden. De netto-opbrengsten van de accijns (verschil tussen opbrengst mixdrankenaccijns en de vermindering van de inkomsten van accijns op niet-gedistilleerde dranken) worden, zoals is vastgelegd in de wet, door het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting (Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung) gebruikt voor de financiering van voorlichting aan jongeren ter preventie van alcoholgebruik. In 2004 vielen de inkomsten door de accijns tegen. Dit kwam doordat verkoop van de voorraad mixdranken waarop nog geen accijns van toepassing was, als ook de afgenomen consumptie van mixdranken door een toegenomen bewustzijn van de risico’s van alcohol. In dat jaar waren de inkomsten 0,5 miljoen euro in plaats van de verwachte 17,5 miljoen euro. In 2005 werd een lichte stijging in de inkomsten waargenomen. Eind mei 2005 was er 3,4 miljoen euro aan accijns betaald. De Arbeidskreis Steuerschätzungen ging er destijds vanuit dat in 2005 uiteindelijk niet meer dan 7 miljoen euro aan mixdrankenaccijns zou worden

50

opgehaald (Wikipedia). Dat was beduidend minder dan de eerder geschatte 42 miljoen euro (netto rond 12 miljoen euro) aan accijnzen. In de wet is vastgelegd dat de Bondsregering de Duitse Tweede Kamer op 1 juli 2005 diende te informeren over de invloed van de wet op het alcoholgebruik van jongeren onder de 18 jaar en de marktontwikkeling van mixdranken ten opzichte van vergelijkbare dranken (Zie ook onder ‘Effect’). De wet biedt geen duidelijkheid over de manier waarop de evaluatie uitgevoerd moet worden of de aandachtspunten die daarbij van belang zijn. Ook wordt er niet ingegaan op de mogelijkheid tot beëindiging van de mixdrankenaccijns. Effect Enkele weken na de invoering melden de producenten een dalende omzet doordat zij minder mixdranken verkochten, aldus berichten van het ministerie van Volksgezondheid. In eerste instantie leek de accijns een positief effect te hebben maar al snel probeerden sommige producenten de accijns te ontlopen door gebruik te maken van niet-gedistilleerde alcohol. Voor producenten als Bacardi en Diageo was deze methode niet interessant, omdat zij de mixdranken gebruiken als een opstap naar de in deze producten gebruikte gedistilleerde drank. Wel kondigden zij in het najaar van 2004 aan maar 3% alcohol te gebruiken in hun dranken om zo minder accijns te hoeven afdragen en zo de dranken goedkoper te kunnen houden (Manager Magazin, 11/2004). In een bericht aan de Tweede Kamer in 2005 laat de Bondsdag weten dat het gebruik van mixdranken is gedaald en dat jongeren niet in plaats van de mixdrankjes andere alcoholische dranken zijn gaan consumeren (Drucksache 15/5929). Ook blijkt uit onderzoek van het Bondscentrum voor gezondheidsvoorlichting dat het totaalgebruik van alcohol per week onder jongeren tussen de 12- en 17- jaar is gedaald. Gekeken naar de langere termijn dan blijkt het gebruik van mixdranken wel te zijn gedaald, maar niet het gebruik van alcohol. Deze is zelfs toegenomen. Uit het onderzoek ‘Alkoholkonsum der Jugendlichen 2004 bis 2007’ blijkt dat na de invoering van de accijns het aantal jongeren dat tenminste eenmaal per maand een mixdrank (op basis van gedistilleerde alcohol) drinkt is afgenomen. Hierbij gaat het niet om een eenmalige daling na de invoering van de wet maar een trend die zich blijft doorzetten. Het aandeel 12- tot 17-jarigen die tenminste eenmaal per maand mixdranken drinkt, daalt van 28% in 2004 naar 16% in 2005 en 10% in 2007. Ook het gebruik van de totale hoeveelheid alcohol daalde na de invoering van de accijns, maar deze ontwikkeling zet niet door. Na 2005 stijgt het alcoholgebruik onder jongeren weer. Deze stijging wordt veroorzaakt door de toegenomen consumptie van bier, wijn, wijnhoudende mixdranken en gedistilleerde dranken, vooral bij jongens van 16 en 17 jaar. Over het geheel genomen stelt het onderzoek dat het gebruik van alcohol bij bepaalde groepen jongeren sinds 2004 is gestegen. De ontwikkelingen in de markt zijn moeilijker te verklaren. Mixdranken zijn in de marktstatistieken niet als een aparte categorie opgenomen, omdat het slechts 1% van de markt beslaat. Daardoor ontbreekt inzicht in een eventuele toe- of afname van de handel in mixdranken. Uit de verkoop in de levensmiddelenhandel blijkt dat het aandeel van mixdranken eind 2004 en begin 2005 met (ruim) meer dan 65% is gedaald (Drucksache 15/5929) in vergelijking tot dezelfde periode in het voorgaande jaar. Enkele producenten nemen hun mixdranken daardoor uit de handel. De marktleiders bieden hun mixdranken met nog maar 3% alcohol aan. De jongeren geven aan dat de vermindering van het alcoholgebruik is veroorzaakt door de toegenomen kosten en door een betere bewustzijn van de gezondheidsgevaren van alcohol

51

door de toegenomen voorlichting en publieke discussies erover (Drucksache 15/5929). Dit is opvallend daar de netto-meeropbrengsten van de accijns zowel in 2004 als de eerste helft van 2005 ver onder de verwachting bleven en er daardoor minder middelen vrij kwamen voor preventiecampagnes dan waren beoogd (Drucksache 15/5929). Ook staat in het onderzoek vermeldt dat er in de samenleving nog te gemakkelijk tegen het gebruik van alcohol door jongeren wordt aangekeken. In de media protesteert de industrie fel tegen de heffing. Zo meldt de Lebensmittel Zeitung dat Bacardi en Diageo vinden dat de belasting is geflopt. Aldus de producenten heeft de heffing niet het gewenste effect op het drankgebruik van jongeren gehad, heeft het arbeidsplaatsen gekost en heeft het de overheid weinig belastinggelden opgeleverd. In de politiek en de media wordt er echter nauwelijks nog over de mixdrankenaccijns gesproken. De maatschappelijke discussie richt zich nu door berichten over overmatig drankgebruik meer op een accijnsverhoging op alcohol in het algemeen. Het succes van de mixdrankenaccijns, in die zin dat er minder van wordt gedronken, werkt hierbij stimulerend (interview Hullinghorst). Literatuur Bacardi, Führender Staats- und Europarechtler hält Alcopop-Steuer für verfassungswidrig. Bundesrat berät Gesetzentwurf in morgiger Sitzung, pressemitteilungen, 10.06.2004 (www.mecurio-press.net) BDO, Actuelle Information “Die Ware”, nr. 4/2005, pag. 8-10 Bundesministerium der Finanzen, Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Alkopopsteuergesetzes auf den Alkoholkonsum von Jugendlichen unter 18 Jahren sowie die Marktentwicklung von Alkopops und vergleichbaren Getränken, III A 2 - V 7103 - 2/05, 13 Juli 2005 Bundesrat, Empfehulungen der Ausschüsse zu Punkt der 8000. Sitzung des Bundesrates am 11. Juni 2004, Drucksache 387/1/04, 28 mei 2004 Bundesregierung, Unterrichtung durch die Bundesregierung, Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Alkopopsteuergesetzes auf den Alkoholkonsum von Jugendlichen unter 18 Jahren sowie die Marktentwicklung von Alkopops und vergleichbaren Getränken, Deutscher Bundestag, 15. Wahlperiode, Drucksache 15/5929, 18.07.2005 BZGA, Alkoholkonsum der Jugendlichen in Deutschland 2004 bis 2007 - Ergebnisse der Repräsentativbefragungen der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung – Kort bericht, juni 2007, Köln Das BMF informiert – Sondersteuer auf Alkopops, BMF Info – Zoll aktueel3/04, pag. 9 Drucksache 16/4818 Focus Online, Beslossen – Gepfefferte Steuer auf Alkopops, www.focus.de, 06.05.04 Institute of Alcohol Studies, Alcohol in Europe – Een volksgezondheidsrapport, i.o.v. de Europese Commissie, Juni 2006, London

52

Kamerbrief van VWS, Mixdrankenconsumptie in Duitsland, VGP/GB 2594287, Den Haag, 17 juni 2005 Manager magazin, Aus für Alkopops, Uit: Manager magazin, 2007 Persberichten Bundesministerium für Gesundheid, Berlijn, 2004-2007 Rickens, Ch., Doppelte Drehzal, Uit: Manager magazin, november 2004 Uitgangspunten voor alcoholbeleid – Een alcoholbeleid voor Europa en de Europese landen ter beperking van door alcohol veroorzaakte schade, STAP, 2006. Verordnung über das Verfahren zur Berechnung des Netto-Mehraufkommens der nach dem Alkopopsteuergesetz erhobenen Alkopopsteuer (Alkopopsteuerverordnung), 1 november 2004, BGBL. I S 2711 Vossen, M., Alkopopsteuer erweist sich als Flop - Statt Mehreinnahmen von 21 Mio. Euro nur 500000 Euro, uit: Lebensmittel Zeitung, 29.07.2005, pag. 16 http://www.gesetze-im-internet.de/alkopopstg/index.html http://www.bmg.bund.de/ http://www.swan.ac.uk/german/links/politics.htm#GerPol Interview met dhr. Van Daalen, 13.03.2008 Interview met dhr. Hullinghorst, 26.03.2008

53

Kwartje van Kok

Algemeen Het Kwartje van Kok is een extra heffing op de reguliere brandstofaccijns die in 1991 is doorgevoerd. Het betrof destijds een tijdelijke maatregel en was met name bedoeld om extra gelden te innen om het begrotingstekort te dekken. De accijnsverhoging heeft een groen tintje gekregen doordat het kabinet beargumenteerde de kosten voor het reizen met de auto te willen verhogen in verband met de hogere kosten voor het openbaar vervoer. Situatie voor initiatief / Totstandkoming Om in het kader van de invoering van de Euro te zorgen voor een beperkt begrotingstekort, is de Tussenbalans 1991 ingevoerd. Het begrotingstekort mocht niet meer dan 3% zijn. De Nederlandse overheid streefde naar een zo beperkt mogelijk tekort. Dit terugdringen van het begrotingstekort was volgens prof. dr. Caminada en prof.dr. Stevens de belangrijkste reden voor de invoering van de extra accijns op brandstof, ofwel het Kwartje van Kok. Het kabinet beargumenteerde de extra accijns door te stellen dat in de Tussenbalans 1991 verhogingen voor het OV werden aangekondigd en het desondanks de kosten voor OV en de auto ongeveer gelijk wilde houden. Dit betekende dat de kosten voor het autogebruik moesten stijgen. Het wettelijk kader van de accijnsverhoging is de Wet op de accijns. De heffing past ook in het kader van de 'vervuiler betaalt', dat de grondslag vormt voor de latere milieuheffingen en begin jaren negentig al meer gangbaar werd. De verhoging is vernoemd naar de minister Kok (PvdA), destijds minister van Financiën. De uitvoering lag bij de staatssecretaris van Financiën Marius van Amelsvoort (CDA). Caminada merkt op dat de accijnsverhoging naar Kok is vernoemd omdat hij als minister van Financiën groot vertrouwen genoot vanwege zijn zuinige en stabiele financieel beleid. Vooral in de 21e eeuw is er discussie over het Kwartje van Kok. Sommige partijen willen het Kwartje van Kok afschaffen, omdat automobilisten en motorrijders volgens hen teveel worden belast. Deze partijen merken op dat het Kwartje van Kok een tijdelijke maatregel was die bedoeld was voor het verminderen van de tekorten op de rijksbegroting. Aan deze oproep is in medio 2004 gehoor gegeven. In het regeerakkoord van het kabinetBalkenende II is afgesproken dat de opbrengst van het kwartje van Kok gebruikt wordt voor investeringen in wegen en voor het onderhoud van openbaar vervoer en vaarwegen. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat het Kwartje van Kok eigenlijk al aan de belastingbetaler wordt terugbetaald, zoals wordt gevraagd, door de accijnsverlagingen op brandstof in 2001 en 2002 (Beantwoording kamervragen, 20.09.2005). Uitvoering heffing De accijnsverhoging bedroeg 18,3 cent (8,3 eurocent) per liter ongelode benzine en 7 cent (3,18 eurocent) per liter voor diesel, exclusief BTW. Dit bedrag diende door de brandstofleveranciers aan de Belastingdienst te worden afgedragen. De opbrengst werd onderdeel van de algemene middelen. In 2001 en 2002 zijn er accijnsverlagingen geweest en sinds 2004 wordt een bedrag dat overeenkomt met het Kwartje van Kok gebruikt voor het infrastructuurfonds.

54

Effect Uit een in 2001 uitgevoerd internationaal onderzoek door CE blijkt dat in Nederland een hogere brandstofprijs van 10% samengaat met 6% minder autokilometers in Nederland, dit komt neer op een prijselasticiteit van –0,6. Of een accijnsverhoging daadwerkelijk leidt tot minder milieuschade blijft echter te betwijfelen, omdat CE geen relatie heeft gevonden tussen de brandstofprijs en het aantal gereden kilometers per auto of met het aantal autoverkopen per inwoner, wat logisch geweest zou zijn voor een afname van het aantal autokilometers. CE acht het waarschijnlijk dat er andere variabelen zijn die een grotere invloed hebben op het aantal kilometers per auto of het aantal autoverkopen per inwoner dan de brandstofprijs. Bronnen Kampman, B., e.a., (2001), Hebben autobelastingen en accijnzen effect?- Invloed van autoen brandstofbelastingen op het autopark en -gebruik in 8 EU-lidstaten, Delft, november 2001 Stevens, L.G.M., Belastingplan 1991, Uit: Economisch Statistische Berichten, CBS, Voorburg/Heerlen, 03.10.1990 Verschillende kamerstukken over het Kwartje van Kok Interview met prof. dr. Caminada, Universiteit Leiden, d.d. 20.03.2008 www.minfin.nl

55

56

Bijlage 3

Lijst van respondenten

Naam

Organisatie

Dhr. C.L.J. Caminada

Universiteit Leiden

Dhr. W. van Dalen

STAP

Mevr. V. El Fehri

Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz

Dhr. F. Grogna

ENSP

Dhr. I.J.A. Hoekjan

Ministerie van Financiën

Dhr. R. Hüllinghorst

Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen

Dhr. L. Joossens

ECL

Mevr. M. van Oort

Van Oort & Van Oort Public Affairs en Communicatie

Dhr. K. Vijverberg

Ministerie van VROM

57

58

Bijlage 4

Analysekader

Casus: Algemeen 1

Hoe wordt de heffing genoemd?

2

Op welk product/onderwerp heeft de heffing betrekking?

3

Gaat het om een accijnsverhoging of een doelheffing?

4

Wat is het doel / zijn de doelen van de heffing? Is er een relatie met zorg en/of gezondheid?

Situatie voor initiatief en totstandkoming 5 6

Wie is/zijn de initiator van de heffing? Wat is de aanleiding geweest? Welke andere belanghebbenden zijn er in het proces en wat is hun rol? Welke partijen speelden een doorslaggevende rol en waarom?

7

Welke rollen speelden verschillende betrokken ministeries? Welke belangen speelden?

8

Wat is de rol van maatschappelijke organisaties in het proces?

9

Wat is de rol van zorgverzekeraars in het proces?

10 Wat is de rol van bedrijfsleven in het proces? 11 Wanneer is de heffing tot stand gekomen? (incl. periode dat het proces geduurd heeft) 12 In welk politiek klimaat speelde het proces?

· · · · ·

Moment binnen regeerperiode Houding kabinet t.o.v. tabaksontmoediging Houding kabinet t.o.v. (extra) heffingen Eventuele meerjarenafspraken? Andere politieke/beleidsactiviteiten op hetzelfde terrein?

13 Welk wettelijke kader speelde/speelt een rol? 14 Welke rol speelde de economische situatie binnen het proces? 15 Welke (relevante) trends speelden er in de samenleving? 16 Welke argumenten zijn door welke partijen in het proces naar voren gebracht? Welke waren doorslaggevend? Waarom? 17 Wat waren punten van discussie rondom de invoering van de heffing? 18 Maakt de inzet van de heffing onderdeel uit van een samenhangend pakket aan maatregelen? 19 Op welke doelgroep is het instrument/de instrumenten gericht? Uitvoering heffing 20 Hoe is de heffing georganiseerd?

· · · · ·

Welke instantie int de gelden van welke partij(en)? Waar worden deze gelden vervolgens ondergebracht? Hoe is bepaald waaraan de gelden worden besteedt? Is dit vastgelegd? Zo ja, waar? Is vastgelegd dat de doelheffing wordt geëvalueerd? Zo ja, hoe? Bestaat de mogelijkheid de heffing te beëindigen?

21 Zijn er discussiepunten rondom de uitvoering van de heffing?

·

duidelijkheid over verdeling van verantwoordelijkheden

59

·

duidelijkheid over inzet verkregen middelen

22 Wordt door de heffing het gewenste effect gerealiseerd? 23 Wat zijn de succes- en faalfactoren van de heffing? Bronnen Lijst van gebruikte bronnen

60

Research voor Beleid Bredewater 26 Postbus 602 2700 MG Zoetermeer tel: 079 322 22 22 fax: 079 322 22 12 e-mail: [email protected] www.research.nl

61