Systeemrelevantie beperkt relevant

180

n u m m e r 8 • no ve mbe r 2009

Act ual it e it e n Mededingings re ch t

Actualiteiten Internationaal

Systeemrelevantie beperkt relevant Het EG-Verdrag noemt enkele soorten steunmaatregelen van de staten die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. De recente steunmaatregelen voor Nederlandse banken worden op deze basis beoordeeld. Noties uit de theorie van marktfalen en de evolutionaire economie kunnen worden gebruikt om de toets op verenigbaarheid van de steun te evalueren. Bij de koppeling van deze toets met het begrip systeemrelevante bank kunnen kanttekeningen worden geplaatst. Het kan verkeren. Art. 87 lid 3(b) van het EG-Verdrag (EG) was tot ongeveer een jaar geleden een nauwelijks gebruikte uitzondering op het verbod op staatssteun. In de crisis heeft de Europese Commissie echter vele richtlijnen op basis van dit artikel uitgevaardigd en heeft ze meerdere steunmaatregelen op basis van dit artikel goedgekeurd. De urgentie van een aanhoudende crisis en de grote gevolgen bij het uitblijven van handelen, noopten hiertoe. Dit neemt de noodzaak van bezinning op de (wijze van) toepassing van art. 87 lid 3(b) EG niet weg, maar onderstreept deze juist. Het recht functioneert effectiever wanneer het rekening houdt met de economische werkelijkheid. Daarom is het zinvol economische inzichten te koppelen aan het juridisch discours. De vraag die centraal staat in dit artikel, luidt dan ook als volgt: hoe kan art. 87 lid 3(b) EG in de context van marktfalen en evolutionaire economie worden geplaatst en hoe kan dit artikel van daaruit worden toegepast op staatssteun aan een voor het economisch systeem relevant zijnde bank in de crisis? Bij het beantwoorden van deze vraag zullen we de tweede steunmaatregel voor ING ter illustratie gebruiken. Deze maatregel wordt ook wel de back-up faciliteit genoemd.

1. Falende financiële markten De crisis vindt haar oorsprong voornamelijk in de financiële sector. Een grote onevenwichtigheid in het internationale handelsverkeer veroorzaakte een aanzienlijke geldstroom richting de Verenigde Staten. Daar kwam bij dat de Federal Reserve (FED), de centrale bank van de Verenigde Staten, de rente laag had vastgesteld. Door beide oorzaken was de rentevoet, waartegen particulieren en bedrijven geld konden lenen, laag. Hierdoor werd er veel geld geleend, dat deels werd geïnvesteerd in huizen. Op de Amerikaanse hypotheekmarkt waren ondertussen hypotheekproducten ontwikkeld voor mensen die niet in aanmerking kwamen voor normale hypotheken. Deze door banken verstrekte leningen op basis van deze risicovolle hypotheken werden vaak doorverkocht aan investeerders in de vorm van obligaties, de zogeheten ‘col-

lateralized debt obligations’. Bij de doorverkoop van deze obligaties, hield de verkopende bank soms nog wel risico’s, bijvoorbeeld doordat deze soms de verplichting had het pakket na 90 dagen terug te kopen of doordat ze alsnog steun gaf aan de pakketten, omwille van haar reputatie. Door deze ondoorzichtige constructies was er binnen een bank maar een beperkt aantal mensen dat overzicht kon hebben over de risico’s die de bank liep. Een kopende bank heeft nog minder zicht op deze risico’s. Daarnaast boden de ‘credit rating agencies’, die de kredietwaardigheid van instellingen en financiële producten beoordelen, ook geen betrouwbaar beeld: tijdens de crisis kwam aan het licht dat hun ratings vaak onrealistisch hoog waren.

2. Informatieasymmetrie Vanaf augustus 2007 bleken banken het risicovoller te gaan vinden om elkaar geld uit te lenen: de rente waartegen ze dit deden, steeg fors door hogere risicopremies. Het gebrek aan informatie over de daadwerkelijke kredietwaardigheid van een bank is een vorm van marktfalen. Van marktfalen is sprake wanneer vrije werking van het marktmechanisme niet tot efficiënte 1 uitkomsten leidt. Eén van de vormen van marktfalen is asymmetrische informatie. Dit marktfalen is door Nobelprijswinnaar George Akerlof geëxpliciteerd aan de hand van het ‘lemons’-probleem: wanneer een deel van de producten van slechte kwaliteit is (de ‘lemons’) en een deel van goede kwaliteit, maar dit verschil niet op te merken is door de kopers, dan zal de prijs dalen tot ruwweg het gemiddelde van de producten. Dit zal leiden tot een situatie waarin producten van goede kwaliteit niet meer worden aangeboden, waardoor de markt zal 2 krimpen en mogelijk zelfs instorten. Door gebrek aan informatie over de kwaliteit van de financiële producten van banken, is het ‘lemons’-probleem ook in markten voor afgeleide producten (derivaten) van toepassing. Dit uit zich in de genoemde hogere rente die banken elkaar berekenen en eveneens in een slechte verhandelbaarheid van producten als de ‘collateralized debt obligations’. Voor deze producten was bovendien geen centrale markt met prijsnotering beschikbaar: ze werden onderling verhandeld (‘over the counter’). Ook het ontbreken van een markt is een vorm van marktfalen. Het een en ander zien we terug bij ING, die ook een portefeuille ‘collateralized debt obligations’ in bezit heeft, een portefeuille waarvan de marktprijs begin 2009 tot 65% van de nominale waarde was gedaald door de slechte verhandelbaarheid. Om te voorkomen dat ING extra kapitaal moest aantrekken om de waardedaling van de portefeuille te compenseren, en om de bank te stabili-

1 Aalbers, R.F.T., E. Dijkgraaf, M. Varkevisser en H.R.J. Vollebergh, 2002, Welvaart en de regulering van netwerksectoren, Rotterdam: OCFEB, p. 17. 2 Akerlof, G.A., 1970, The Market for ‘Lemons’: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, Quarterly Journal of Economics, 84 (3), p. 488-500. Sdu Uitgevers

A c t u a l i t e i t e n M e de ding ing sre cht

nummer 8 • nov emb er 2009

181


seren en het vertrouwen in ING te herstellen, besloot de Nederlandse staat in januari 2009 om in te grijpen. De obligaties zijn ten behoeve van de steunmaatregel op basis van onderzoek op postcodeniveau door een extern bureau gewaardeerd op 97% van de nominale waarde. Dit is de zogeheten intrinsieke waarde: de waarde op basis van de verwachte inkomsten. De staat ontvangt 80% van de inkomsten uit de portefeuille, waartegenover diverse vergoedingen op basis van een waardering van 90% staan, zodat de staat kans op winst zou hebben. Bij ING zien we het ‘lemons’-probleem terug in het gegeven dat de markt de portefeuille waardeert op 65% van de nominale waarde, terwijl de intrinsieke waarde hoger wordt ingeschat.

3. Externaliteiten en systeemrelevantie Naast informatieasymmetrie en ontbrekende markten, is er nog een vorm van marktfalen: op de financiële markt is sprake van externaliteiten. Een externaliteit ontstaat als het handelen van een persoon of bedrijf invloed heeft op de winst of op het nut van een andere agent, zonder dat deze daarvoor wordt gecompenseerd. Door de verwevenheid van banken is hiervan sprake bij faillissement van een bank, aangezien dit een negatief effect heeft op andere banken en zelfs op het hele financiële systeem. In de meeste reguliere markten biedt zo’n faillissement een kans voor marktaandeelvergroting van andere marktpartijen, maar door de verwevenheid binnen de financiële markten is het risico op een domino-effect groot. Bovendien zijn banken ook sterk verbonden met de reële economie. Gespecialiseerde financiële intermediairs, zoals banken, zijn namelijk uiterst belangrijk in de economie, doordat ze op een efficiënte manier kapitaal beschikbaar stellen, waardoor het mogelijk is te sparen en te investeren – en door dat laatste ook winsten te maken. Wanneer een bank sterk verweven is met andere banken, een significant aandeel van relevante deelmarkten bezit, en er geen substituten zijn voor de rol die de bank heeft, wordt zo’n bank aangemerkt als systeemrelevant. De daarmee gedeeltelijk samenhangende risico’s van ‘besmettingsgevaar’ en reputatierisico voor de bancaire sector als geheel, spelen ook een rol in het al dan niet toekennen van het predicaat systeemrelevant. Een faillissement van zo’n bank heeft door de verwevenheid grote gevolgen voor het hele systeem, vandaar dat zo’n bank in het Engels wel wordt aangeduid als ‘too big to fail’ of ‘too interconnected to fail’. Bij het vaststellen van ‘systeemrelevantie’ wordt gelet op het effect op andere instituties en de context van de gehele economie. Verdere operationalisaties van dit begrip zijn er niet, zodat De Nederlandsche Bank (DNB) discretionaire ruimte bij haar handelen heeft. In het geval van ING speelde een belangrijke rol dat de bank in beginsel solvabel werd geacht, maar dat de activaportefeuille problematisch was geworden door de ontwikkelingen in de internationale kapitaalmarkt. ING is door DNB bovendien aangemerkt als een systeemrelevante bank: een verlies van vertrouwen in en destabilisatie van ING zou kunnen doorwerken in de economie van geheel Nederland. Uiteindelijk gaan steunmaatregelen namelijk niet enkel om het behoud van één bank. Zoals Sdu Uitgevers

Marc van der Woude, hoogleraar Mededingingsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam het verwoordde: “Het ultieme doel van deze steunmaatregelen is niet het redden van een bank, maar het in stand houden van het systeem. Als daardoor tijdelijke concurrentieverstoring optreedt, het 3 zij zo.”

4. Art. 87 lid 3(b) EG en de evenwichtstest Binnen de Europese Unie zijn verschillende nationale banken door lidstaten ondersteund, onder andere door middel van garantie- en herkapitalisatieregelingen en activaondersteuning. Op grond van art. 87 lid 1 EG worden steunmaatregelen van lidstaten als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt aangemerkt, wanneer ze de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en voor zover de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Aan beide criteria is snel voldaan in het geval van aan een individuele bank verleend voordeel, omdat de financiële sector internationaal functioneert en concurrerend is. In art. 87 lid 2 en 3 EG is een aantal uitzonderingen gegeven, op grond waarvan staatssteun toch als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden aangemerkt. De enige verdragsbepaling die steun aan banken in de huidige financiële crisis onder voorwaarden toestaat, is het tweede zinsdeel van art. 87 lid 3(b) EG: “steunmaatregelen die een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat opheffen, kunnen als verenigbaar worden 4 beschouwd”. Dit zal dan per individuele maatregel moeten worden onderzocht door de Commissie, die daarbij veel beoordelingsvrijheid heeft. Deze uitzonderingsbepaling moet restrictief worden uitgelegd. Dit betekent dat de verstoring niet alleen een individuele regio of industrie, maar de gehele nationale economie moet betreffen. Bovendien moet de ernst van de situatie worden bepaald binnen de context van de gehele gemeenschap en niet in die van een enkele 5 lidstaat. Verder heeft de Commissie in 1987 bepaald dat steun niet mag leiden tot uitbreiding van de productiecapaciteit of tot het enkel verschuiven van de problemen, zonder de problemen van de Gemeenschap als geheel werkelijk op te lossen. De concurrentiepositie van een onderneming mag door de steun niet sterker worden dan het geval zou zijn geweest als de verstoring 6 zich niet had voorgedaan. De Commissie heeft in oktober 2008 bepaald dat de uitzondering van art. 87 lid 3(b) EG in de huidige crisis ‘als rechtsgrondslag kan dienen voor steunmaatregelen die worden genomen om deze systeemcrisis het hoofd te 7 bieden’. In de maanden daarna is een aantal tijdelijke 3 Garschagen, M. en E. Jorritsma, 2008, ‘Ultieme doel staatssteun is nu het redden van het systeem’, NRC Handelsblad, 2 december. 4 Boonzaaijer, K.H. en A. van ’t Hof, 2009, Nederlandse steun aan ING beoordeeld in het licht van Europese regelgeving, 17 juli 2009, Bachelor thesis, Erasmus University Rotterdam 5 Gevoegde zaken T-132 en 143/96, Freistaat Sachsen. 6 Beschikking van de Commissie 88/167/EEG van 7 oktober 1987 betreffende Wet 1386/1983 houdende een regeling van steunverlening door de staat aan het Griekse bedrijfsleven, OJ 1988, L-76/18. 7 Europese Unie, 2008, Mededelingen van de instellingen en organen van de Europese Unie: Commissie, 2008/C270/02, Publicatieblad van de Europese Unie, 25 oktober 2008.

182




regelingen aangenomen, die aanvullende criteria geven voor specifieke soorten van steun op grond van deze uitzondering. Bestaande regelgeving schoot namelijk tekort in deze uitzonderlijke crisis. Een terugkerend vereiste is dat gesteunde banken moeten herstructureren. Verder heeft de Commissie een toets ontwikkeld om steunmaatregelen onder art. 87 lid 3 EG te evalueren. Deze zogenaamde ‘Balancing Test’ (hierna: evenwichtstest) wordt sinds 2006 toegepast en betreft in essentie een economische analyse van het evenwicht tussen enerzijds de positieve effecten van de staatssteun op welomschreven doelstellingen van gemeenschappelijk belang en anderzijds de negatieve effecten ervan op mededinging en handelsverkeer. De belangrijkste criteria waaraan de Commissie steun in de praktijk toetst, zijn geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid. Voor steun op grond van art. 87 lid 3(b) EG betekent dit dat de steun respectievelijk doelgericht moet zijn om de ernstige verstoring in de economie op te heffen, ze moet naar bedrag en vorm noodzakelijk en het meest geschikt zijn om dit doel te bereiken én het positieve effect van de steun moet voldoende opwegen tegen de mededingingsverstoringen die erdoor ontstaan.

5. Marktfalen en art. 87 lid 3(b) EG De steun aan banken in problemen is door staten verleend om het financiële systeem te redden. Door de internationale verwevenheid van de financiële sector en haar rol binnen de reële economie, zal faillissement van een bank niet alleen de gehele nationale economie ernstig verstoren, maar ook de gemeenschap als geheel treffen. In de huidige beslissingspraktijk van de Commissie, rechtvaardigt deze externaliteit de steun indien en voor zover deze compenseert voor de door marktfalens veroorzaakte verstoring, conform art. 87 lid 3(b) EG. Steun die hiervoor compenseert, is zogenoemde proportionele steun. Daartegenover is steun additioneel als zij een bank levensvatbaar houdt in het geval van verliezen die niet direct aan marktfalens zijn toe te schrijven. Dergelijke verliezen komen dan voor rekening van het optreden en het bedrijfsrisico van een bank. Een vorm van marktfalen in de huidige crisis is het gebrek aan inzichtelijkheid in waarde en risico van bankproducten – en voornamelijk van de ‘collateralized debt obligations’ – waardoor informatieasymmetrie ontstond. De ontbrekende markt vanwege onderlinge handel zonder centrale prijsnotering versterkte het gebrek aan informatie voor de marktpartijen. Dit veroorzaakte onderwaardering door de markt. Proportioneel zijn daarom die maatregelen van de lidstaten die compenseren voor het verschil tussen de intrinsieke waarde en de marktwaarde van bankproducten. Verliezen die door dit verschil ontstaan, kunnen door een staat worden vergoed. De concurrentiepositie van een gesteunde bank wordt dan niet sterker dan voor de crisis, de steun vereffent de verstoring door marktfalen, ze is naar bedrag en vorm noodzakelijk en meest geschikt en zal bovendien beïnvloeding van mededinging en handelsverkeer tot een minimum beperken. Daarmee is zowel aan de vereisten van art. 87 lid 3(b) EG als van de evenwichtstest

voldaan. Herstructurering is in dit geval niet nodig, daar de bank uitsluitend wordt gecompenseerd voor marktfalens en verder structureel gezond is. Ter illustratie passen we het voorgaande toe op de tweede steunmaatregel voor ING. De marktwaarde van haar obligatieportefeuille bedroeg (door marktfalens) nog 65% van de nominale waarde, terwijl de intrinsieke waarde door het eerdergenoemde externe bureau werd gesteld op 97% daarvan. De staat ontvangt een gedeelte van de inkomsten van de portefeuille tegen 90% en compenseerde daarmee grotendeels het verlies door marktfalen. Indien de waardering door het externe bureau juist is, is de maatregel volledig proportioneel. Wanneer de staat de portefeuille had overgenomen tegen de nominale waarde, dan was de steun voor een deel additioneel geweest. Overigens heeft de Commissie tijdens het schrijven van dit artikel nog geen uitspraak gedaan over deze waarderingen en de consequenties daarvan voor de beoordeling van de steunmaatregelen.

6. Mededingingsrecht en evolutionaire economie Het mededingingsrecht is gebaseerd op een notie van eerlijke concurrentie, waarbij de best presterende ondernemingen marktaandeel kunnen winnen ten opzichte van de inferieur presterende ondernemingen. In het Engels wordt dit aangeduid met ‘competition on the merits’. Als er ‘vals gespeeld’ wordt, door kartelvorming of misbruik van machtsposities, is er sprake van inbreuken op het mededingingsrecht. Op deze manier kunnen ondernemingen zich ten opzichte van elkaar positioneren in de strijd om de klant, de omzet en het marktaandeel. Winnaars hebben verliezers nodig en zo ontstaat een wedstrijd die kan worden vergeleken met evolutie. Daarbij gaat het vooral om het gedeelte van het evolutionaire proces waarbij goede eigenschappen worden geselecteerd voor overlevering aan volgende generaties. Hoe ziet dit selectieproces er in de economie uit? Dit lijkt eenvoudig: intramarginale ondernemingen maken voldoende winst en overleven, terwijl extramarginale ondernemingen verlies lijden en failleren. De analogie met de evolutieleer gaat echter verder. Er zijn immers twee soorten selectiemechanismen. Ten eerste is er het concurreren tegen elkaar: de survival of the fittest. Wie het beste presteert, krijgt het grootste marktaandeel. De succesvolle eigenschappen kunnen dan als het ware overerven. De verliezers zouden failliet moeten gaan en de markt moeten verlaten. Ten tweede is er het overleven in spannende tijden, waarbij de soort onder druk staat. Ook dat is een selectieproces, maar daarbij vechten bedrijven niet zozeer tegen elkaar als wel voor hun eigen voortbestaan: de struggle for survival. Hoe te reageren op een schok die iedereen in de bedrijfstak treft, zoals een wereldwijde financiële crisis? De beste bedrijven houden het vol en hun eigenschappen worden geselecteerd, waardoor de soort er zo goed mogelijk voor staat. Belangrijk is om hier de analogie met de biologie in gedachten te houden: een succesvol individu krijgt veel nakomelingen en van een succesvolle soort overleven Sdu Uitgevers

A c t u a l i t e i t e n M e de ding ing sre cht

nummer 8 • nov emb er 2009

183


veel individuen. In beide gevallen zijn het niet de soorten oftewel de bedrijfstakken die tegen elkaar strijden, maar de individuele exemplaren, dan wel bedrijven daaruit. Beide soorten van selectie spelen zich af op het niveau van de organisatie, maar het zijn andere proces8 sen. Het mededingingsrecht ziet vooral op de eerste vorm van evolutionaire selectie, waarbij de best presterende ondernemingen winnen ten koste van inferieure concurrenten. De regels omtrent staatssteun zien echter op beide vormen van evolutionaire selectie. De eerste bepaling omtrent staatssteun (art. 87 lid 1 EG) verklaart immers de steunmaatregelen die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen [...] vervalsen of dreigen te vervalsen, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Art. 87 lid 3(b) EG bepaalt vervolgens dat steunmaatregelen die een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat opheffen, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. Dergelijke maatregelen kunnen sectoren als geheel steunen, zoals in casu de bancaire sector.

7. De evenwichtstest in evolutionair perspectief De eerder besproken evenwichtstest kan worden geoperationaliseerd door de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid van de verleende steun te toetsen. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen de proportionele hulp, waarmee de gevolgen van marktfalens worden tegengegaan, en de aanvullende hulp aan banken waarmee hun levensvatbaarheid wordt vergroot. Deze soorten hulp worden ook wel aangeduid als goede ver9 sus slechte hulp. Additionele hulp is alleen nodig voor ongezonde banken, die daarom eisen voor herstructurering zouden moeten krijgen opgelegd. Proportionele hulp wordt ook voor gezonde banken toegestaan, omdat ook zij schade leiden door de marktfalens die onder het begrip ‘ernstige verstoring in de economie van een lidstaat’ uit art. 87 lid 3(b) EG worden begrepen. Geredeneerd kan worden dat de financiële crisis als een dergelijk marktfalen kan worden gekwalificeerd, omdat de stabiliteit van de financiële sector en daarmee van de hele economie gevaar loopt, ongeacht de oorzaak van het falen van deze markt. In deze gedachtegang komt de interpretatie van de term marktfalen echter niet helemaal overeen met die in de economische discipline. Daar wordt met marktfalens immers gedoeld op kenmerken van markten die het functioneren van het marktmechanisme ondermijnen, ongeacht de gedragingen van partijen op die markten. In het licht van de eerder besproken evolutionaire economie, kan het onderscheid tussen de twee soorten hulp worden gezien als interventie in de twee soorten evolutionaire selectie. De proportionele staatssteun dient het voortbestaan van de soort, in dit geval banken (struggle for survival). Alle banken kunnen een beroep doen op proportionele steun opdat zij meer kans hebben een

8 Vromen, J.J., 1995, Economic Evolution; An enquiry into the foundations of new institutional economics, London and New York: Routledge, p. 92. 9 Coppi, L. en G. van der Klis, 2009, Brussels Threatens Financial Stability, Wall Street Journal, 22 september 2009, 15. Sdu Uitgevers

symmetrische schok te overleven, in dit geval de financiële crisis. De additionele staatssteun dient de structureel ongezonde banken en kan worden beschouwd als interventie in de strijd om te winnen (survival of the fittest). De best presterende banken krijgen geen additionele steun en de inferieure banken wel. Daar zou tegenover staan dat de steunontvangende banken moeten herstructureren, althans in elk geval de banken die additionele steun ontvangen. Weliswaar kan het management zelf een voorstel doen voor dergelijke maatregelen, maar de Commissie kan goedkeuring ervan onthouden. Hiermee wordt de evolutionaire selectie echter gemanipuleerd, want deze banken hadden waarschijnlijk hoe dan ook structurele maatregelen moeten nemen om gezonder te worden. Grote strategische beslissingen die het management nog niet eerder had genomen, worden nu door de Commissie afgedwongen. De Commissie vereist echter in alle situaties herstructurering, ook van banken die slechts proportionele steun ontvangen. Dit kan zelfs tegengestelde effecten hebben op de concurrentiepositie van de betreffende bank. Het hiervoor voorgestelde raamwerk van steunbeoordeling oogt zowel logisch en overtuigend als praktisch uitvoerbaar. Weliswaar dienen zich diverse waarderingsvraagstukken aan, waarover de Commissie zich momenteel in de casus ING ook buigt, maar in beginsel is het onderscheid tussen beide vormen van staatssteun evengoed te maken als te verantwoorden. Een bijkomende afweging ontstaat bij de vraag of er sprake is van een systeemrelevante bank. Als een systeemrelevante bank staatssteun ontvangt, kan worden betoogd dat deze steun er primair toe dient het bancaire systeem te redden. Proportionele steun wordt geacht te worden verleend in geval van ‘uitzonderlijk, systemisch markt10 falen’. De dreiging van een systeemcrisis zou kunnen worden beschouwd als een symmetrische schok die alle banken treft, waardoor steun aan een systeemrelevante bank altijd als proportioneel zou gelden. De combinatie van ‘systemisch marktfalen’ en systeemrelevantie is echter niet evident. Het is namelijk denkbaar dat ook enkele systeemrelevante banken structureel ongezond waren, ongeacht het al dan niet falen van de betreffende markt, zodat steun aan deze banken in beginsel als additionele hulp geldt. In dat geval moeten dergelijke banken een herstructureringsplan aan de Commissie aanbieden. Het zou indruisen tegen de logica van de beoordelingssystematiek om alle hulp aan systeemrelevante banken als proportioneel te beschouwen vanwege het enkele feit dat hun gevreesde deconfiture het bancaire systeem zou bedreigen. Dit leidt niet alleen tot moreel risico voor dergelijke banken, maar ontneemt bovendien de Commissie een grond voor het eisen van herstructurering.

8. Conclusie De financiële crisis is gedeeltelijk te wijten aan gedragingen van financiële instellingen, zoals tekortschietend risicobeheer en gedeeltelijk aan marktfalens. In 10 Coppi, L. en J. Haydock, 2009, The Approach to State Aid in the Restructuring of the Financial Sector, Competition Policy International, August 2009, p. 2.

184




dit artikel hebben we drie van dergelijke marktfalens besproken: asymmetrische informatie, externe effecten en ontbrekende markten. Staatssteun kan als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd als deze de gevolgen van marktfalens compenseert, in het belang van de hele economie. In evolutionaire termen wordt dan ingegrepen bij de strijd om het overleven in en van een bedrijfstak. Er is dan sprake van proportionele steun, waarbij in beginsel geen herstructurering van de steunontvangende onderneming nodig is. Bij additionele staatssteun is dat wel het geval, omdat deze wordt verleend aan een instelling die niet structureel gezond is. Naar analogie met de evolutionaire selectie gaat het hier om een interventie in de strijd van individuen om wie het best toegerust is voor het voortbestaan. De bank die additionele steun ontvangt, zou op eigen kracht deze strijd verliezen, maar kan deze met steun en dientengevolge verplichte herstructurering wellicht alsnog aangaan. Het criterium of een bank systeemrelevant is, staat los van deze indeling en eventuele herstructureringsvereis-

ten. Wel is het overeind houden van een systeemrelevante bank van belang voor de gehele economie. Voor het bepalen van de steunverlening als zodanig zou de systeemrelevantie daarom een rol kunnen spelen. In de casus van de steun aan ING spelen de marktfalens van asymmetrische informatie en ontbrekende markten een rol, maar kunnen ook gedragingen van het management aan de problematische situatie hebben bijgedragen. De Commissie staat voor de gecompliceerde taak beide zaken te scheiden en dient daarbij de systeemrelevantie van de bank buiten beschouwing te laten. Op die manier kunnen proportionele en additionele hulp zuiver worden bepaald en kunnen passende compenserende maatregelen worden opgelegd. 11

K.H. Boonzaaijer, A. van ’t Hof en prof. dr. S.G. van der Lecq

11 Karel Boonzaaijer en Arien Van ’t Hof studeren aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid en de Erasmus School of Economics van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Fieke van der Lecq is bijzonder hoogleraar aan de Erasmus School of Economics en als manager van de Monitor Financiële Sector verbonden aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit.

Sdu Uitgevers

Systeemrelevantie beperkt relevant

Recommend Documents