Stanovisko právní komise SOVAK § 3 odst. 8 zákona o vodovodech a kanalizacích
I. Komentovaný text zákona Komentovaný text § 3 odst. 8 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), dále jen ZVaK v původním znění (do 14. 3. 2006) Obec může v přenesené působnosti rozhodnutím uložit vlastníkům stavebního pozemku nebo staveb, na kterých vznikají nebo mohou vznikat odpadní vody, povinnost připojit se na kanalizaci v případech, kdy je to technicky možné.
Komentovaný text zákona v aktuálním znění (s vyznačením změny účinné od 15. 3. 2006, tj. od účinnosti zák. č. 76/2006 Sb.) Obecní úřad může v přenesené působnosti rozhodnutím uložit vlastníkům stavebního pozemku nebo staveb, na kterých vznikají nebo mohou vznikat odpadní vody, povinnost připojit se na kanalizaci v případech, kdy je to technicky možné.
II. Literatura a judikatura •
Ministerstvo zemědělství, Výklad č. 19 k zákonu o vodovodech a kanalizacích ze dne 11. října 2005
•
Ministerstvo zemědělství, Výklad č. 19 k zákonu o vodovodech a kanalizacích ze dne 21. dubna 2008
•
Vladimír Chaloupka a kol., Zákon o vodovodech a kanalizacích, třetí vydání, Sondy, Praha 2007
•
Judikatura není známa
Ustanovení § 3 odst. 8 ZVaK, které je předmětem tohoto stanoviska, je velmi stručné a přináší celou řadu výkladových problémů. Právní komise SOVAK proto vytvořila toto stanovisko. Jedná se však o obecný názor na znění zákona, aniž by byla řešena konkrétní situace. Při aplikaci zákona na konkrétní situaci tedy jde jen o pouhou pracovní pomůcku, smyslem tohoto stanoviska není předem dávat jakákoliv řešení. Proto je třeba vždy individuální
posouzení
všech
rozhodujících
okolností
řešeného
zdůvodnění konkrétního postupu příslušného obecního úřadu.
1
případu
a
pečlivé
III. Stanovisko Ustanovení § 3 odst. 8 ZVaK dává možnost obecnímu úřadu tzv. jedničkové obce, aby v rámci přenesené působnosti [v souladu s ust. § 26 odst. 2 písm. b)] rozhodl, že vlastníci stavebního pozemku či stavby jsou povinni připojit se na kanalizaci pro veřejnou potřebu (dále jen kanalizace); rozhodnutí může být vydáno pouze za předpokladu, že na jejich stavebním pozemku či na jejich stavbě vznikají či mohou vznikat odpadní vody. Odpadní vody ZVaK pojem odpadních vod, ač jej rutinně používá, nijak nedefinuje. Ze zákona je možné odvodit, že odpadní vody jsou vody znečištěné látkami, které se ve vodě v přirozeném prostředí nevyskytují, popř. vyskytují v mnohem menší míře; druh a míru přípustného znečištění
blíže
vymezuje
kanalizační
řád
té
které
kanalizace
nebo
smlouva
s odběratelem (§ 18 odst. 2). Odpadní vody nejsou vody srážkové [§ 1 písm. e) vyhlášky k ZVaK]. K tomu je nutno dodat, že jakmile se smísí odpadní vody a vody srážkové, nevzniká směs odpadněsrážkových vod, nýbrž se srážkové vody znečistí a tedy se stanou odpadními vodami. Pojem odpadních vod užívaný v ZVaK a ve vodním zákoně (viz § 38 odst. 1 a 2 vod. zák.) se od sebe obsahově liší, neboť vodní zákon např. za odpadní vody nepovažuje vody z dešťových oddělovačů, pokud oddělovač splňuje podmínky, které stanoví vodoprávní úřad v povolení, ačkoliv tyto vody podle ZVaK odpadními vodami nepochybně jsou, neboť protékají kanalizací. Četnost vzniku odpadních vod a odpovědnost za vznik Pro to, aby obecní úřad mohl vydat rozhodnutí o povinnosti se napojit na kanalizaci, musí být splněn předpoklad, že na daném stavebním pozemku či stavbě vznikají či mohou vznikat odpadní vody. Není třeba, aby odpadní vody vznikaly nepřetržitě, dokonce není třeba, aby již někdy v minulosti vznikly. Postačí pouhý potenciál, že na stavebním pozemku či na stavbě odpadní vody mohou vznikat. Na druhou stranu je třeba si povšimnout, že zákonodárce užil nedokonavé podoby slovesa (srov. „vznikat“ vs. „vzniknout“); proto by pro rozhodnutí nebylo dostatečným podkladem, pokud by odpadní vody v daném místě s nejvyšší pravděpodobností mohly vzniknout jen jednorázově či nanejvýš ojediněle. Odpadní vody musejí vznikat na stavebním pozemku (resp. stavbě), který se má připojit na kanalizaci. Připojení by nebylo možné nařídit, pokud by přes tento pozemek či stavbu tyto vody pouze protékaly z jiného pozemku či stavby.
2
Rozhodující je pouze výsledek, tj. že na nemovitosti odpadní vody vznikají či mohou vznikat. Proto je bez významu, zda ke vzniku odpadních vod dojde (resp. může dojít) z objektivní příčiny (třeba i „samo od sebe“) či zda k tomu dojde na základě zavinění vlastníka či jiné osoby. Jedná se objektivní odpovědnost vlastníkovu bez možnosti vyvinění. Stavební pozemek Pojem stavební pozemek má nejasný obsah. V současném občanském zákoníku tento pojen není definován. V jeho původním znění se stavební pozemek chápal jak jako zastavěný, tak i nezastavěný (viz § 490). V § 1255 nového občanského zákoníku je tento pojem užit ve smyslu pozemku, kde právě zaniklo právo stavby, čili ve smyslu pozemku zastavěného; jedná se však o užití tohoto pojmu ve specifické situaci, z kontextu § 1255 NOZ není možné dovozovat, že pojem nemůže zahrnovat i pozemky dosud nezastavěné, avšak k zastavění způsobilé. Řada zákonů stavebním pozemkem (vždy „pro účely tohoto zákona“) chápe pozemek určený k zastavění. Např. v § 56 odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty jde o nezastavěný pozemek, k němuž je vydáno stavební povolení nebo souhlas s ohlášením stavby. V § 2 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je tento pojem definován jako pozemek, jeho část nebo soubor pozemků, vymezený a určený k umístění stavby územním rozhodnutím anebo regulačním plánem. Stavební pozemek v chápání § 6 odst. 3 zákona o dani z nemovitostí je nezastavěný pozemek určený k zastavění stavbou, která byla ohlášena nebo na kterou bylo vydáno stavební povolení nebo bude prováděna na základě certifikátu autorizovaného inspektora anebo na základě veřejnoprávní smlouvy. Všeobjímající definici obsahuje § 9 odst. 1 zákona o oceňování majetku, který („pro účely ocenění“)
za
stavební
pozemky
prohlašuje
1)
nezastavěné
pozemky
územním
rozhodnutím určené k zastavění, 2) pozemky evidované v katastru nemovitostí jako zastavěné, 3) zahrady a ostatní plochy, které tvoří jednotný funkční celek se stavbou a zastavěnou plocha a nádvořím za účelem jejich společného využití týmž vlastníkem a konečně 4) i plochy stavbami skutečně zastavěné bez ohledu na evidenci katastru nemovitostí. Pro úplnost lze dodat, že v § 27 písm. c) katastrálního zákona je uvedeno, že stavební parcelou („pro účely tohoto zákona“) je pozemek evidovaný v druhu pozemku zastavěné plochy a nádvoří. Z výše uvedeného přehledu vyplývá, že pojem stavební pozemek nemá zákonem vymezenou obecně platnou definici. V tom případě platí obsah pojmu, jak jej užívá český jazyk, tedy že stavební pozemek je pozemek užitelný k výstavbě a též i pozemek již stavbou užívaný.
3
Obecní úřad tedy může povinnost připojit se na kanalizaci uložit jednak tomu vlastníkovi, který ještě nemá vyřešeno odvádění odpadních vod ve smyslu § 5 odst. 3 zákona o vodách, a stejně tak i tomu, kdo již má odvádění odpadních vod ze stavebního pozemku nebo stavby vyřešeno, ba dokonce zkolaudováno Technická a další hlediska Nezbytnou podmínkou kladného rozhodnutí o povinnosti se připojit je úřední zjištění, že z technického hlediska je možné se na kanalizaci připojit. Úřad si za tím účelem vyžádá vyjádření vlastníka resp. provozovatele kanalizace, zda jsou splněny kapacitní a další technické požadavky pro napojení dané stavby či pozemku na kanalizaci. Povinnost poskytovat tato vyjádření k napojení vyplývají z ustanovení § 8 odst. 5 ZVaK a § 161 odst. 1 stavebního zákona. Jestliže se v dané lokalitě nabízí více technických možností, kde se lze na kanalizaci připojit, úřad není oprávněn určovat, kde přesně se má připojení uskutečnit. Rovněž tak úřad není oprávněn určovat konkrétní způsob provedení přípojky apod. Úřad na první pohled není oprávněn zkoumat jiná hlediska připojení, zejm. právní a ekonomická, např. zda s uložením přípojky do pozemku souhlasí jeho vlastník, zda je odvádění odpadních vod přípojkou do kanalizace nákladově smysluplné apod. Na druhou stranu nelze přehlédnout, že úřad má možnost a nikoliv povinnost připojení nařídit. Ona slova „může rozhodnout“ dávají úřadu široké pole pro správní uvážení. Na druhou stranu je třeba zdůraznit, že jakákoliv správní úvaha nesmí přerůst do správní svévole, tedy musí být přezkoumatelná, opírající se o objektivní věcnou argumentaci. Rozhodnutí o připojení Rozhodnutí o připojení je individuální správní akt obecního úřadu (viz slovo rozhodnutí) vydaný postupem podle správního řádu (§ 31 odst. 1 ZVaK). Ustanovení § 3 odst. 8 obecní úřad neopravňuje vydávat opatření obecné povahy (obecně konkrétní správní akt), nebo dokonce právní předpis obce (nařízení). Opatření obecné povahy může správní úřad vydat, je-li mu to zákonem uloženo (§ 171 správního řádu). Nařízení může obec vydat jen tehdy, je-li k tomu zákonem zmocněna (§ 11 obecního zřízení); nařízení vydává rada obce [§ 102 odst. 2 písm. d) obecního zřízení] a tedy nikoli obecní úřad. Proto případy, kde je potřeba desítkám či stovkám osob uložit povinnost napojení na kanalizaci (např. je-li v celé obci vybudována nová kanalizace), se musí řešit nikoliv hromadně, nýbrž individuálním správním aktem; snahy řešit tyto situace nařízením obce resp. opatřením obecné povahy jsou v rozporu se zákonem. Úvaha o řešení těchto situací nařízením obce je tak úvahou nikoliv o platném právu, nýbrž úvahou o tom, jaké právo by mělo platit.
4
Zákon stanoví, že úřad o povinnosti připojení může rozhodnout. To znamená, že úřad také může rozhodnout i tak, že tuto povinnost neukládá. S výjimkou posouzení technické možnosti připojení zákon nestanoví žádné další rozhodné okolnosti, z kterých by měl úřad při svém rozhodování vycházet. Zákon na druhou stranu nestanoví, zda řízení o uložení povinnosti připojit se na kanalizaci je řízením z moci úřední či zda jde o řízení o žádosti (tj. návrhové). Jedno či druhé má samozřejmě dalekosáhlé procesní důsledky. Řízení z moci úřední je zahájeno prvním úkonem správního úřadu vůči účastníkovi řízení, návrh na jeho zahájení je pouhým podnětem, který lze vyřídit i neformální odpovědí, že podnět byl vyhodnocen tak, že úřední řízení nebude vůbec zahajováno. Pokud je řízení z moci úřední zahájeno, ten, kdo k němu dal podnět, není žadatelem, a tedy není účastníkem řízení, není-li pro jeho účastenství dán jiný zákonný důvod. Naproti tomu v řízení o žádosti správní úřad nemá volbu, zda řízení zahájit či nikoliv, neboť řízení je zahájeno již doručením žádosti správnímu úřadu. Žadatel je účastníkem správního řízení, řízení musí skončit rozhodnutím ve věci samé či procesním usnesením, kterým se řízení končí. Lze se domnívat, že správní řízení o uložení povinnosti se připojit na kanalizaci je řízením z moci úřední, neboť by bylo procesně neefektivní, aby byl správní úřad nucen vést řízení v situaci, kdy rozhodnutí může a nemusí vydat. Nadto v případě řízení o žádosti zákon obvykle vymezuje, kdo je aktivně legitimován k podání žádosti a případně též i náležitosti žádosti vč. povinných příloh, avšak v případě § 3 odst. 8 nic takového zákon neupravuje. Účastníkem řízení kromě osoby, které se má uložit povinnost napojení na kanalizaci, by měl být také vlastník kanalizace (a to i tehdy, když kanalizaci vlastní obec, jejíž úřad vede toto správní řízení) a provozovatel kanalizace, neboť i jejich práv se může správní rozhodnutí dotknout. Podobně by účastníkem správního řízení měli být i vlastníci pozemků, v nichž může být předmětná přípojka uložena; nicméně těmto vlastníkům nemůže být v rámci tohoto řízení uložena povinnost strpět výstavbu přípojky ani vedení přípojky. Ve výrokové části rozhodnutí, jímž se povinnost napojení ukládá, musí být mj. vymezen stavební pozemek či stavba, která se má připojit na kanalizaci. Místo připojení na kanalizaci by nemělo být stanovováno konkrétním bodem napojení, ale pouze vymezením konkrétní větvě či větví stokové sítě v souladu s vyjádřením vlastníka či provozovatele kanalizace. V odůvodnění musí být srozumitelně a pečlivě vysvětleno, proč se povinnost napojení stavebního pozemku nebo stavby ukládá, zvláště v těch případech, kdy ji bude obecní úřad ukládat tomu, kdo má stavbu již zkolaudovánu včetně dosavadního řešení odvádění a likvidace odpadních vod.
5
Řízení o povinnosti napojení nenahrazuje územní, stavební ani jiné správní řízení, tedy úřad ve svém rozhodnutí musí povinnost k napojení vázat na uplynutí dostatečně dlouhé lhůty tak, aby povinná osoba měla dostatečný časový prostor ke splnění všech administrativních povinností a k následnému uskutečnění samotné stavby přípojky. Přitom by mělo být přihlíženo též ke klimatickým podmínkám, aby úřad nedlouhou lhůtou nenutil stavět přípojku v době klimaticky zcela nevhodné. Vzhledem k povinnosti vzájemné součinnosti úřadů územního plánování a stavebních úřadů s ostatními správními úřady (§ 4 odst. 2 stavebního zákona) by měl obecní úřad tyto úřady během řízení konzultovat a následně i vyrozumět o tom, že rozhodnutí o uložení povinnosti se napojit je v právní moci, ve vhodných případech vč. zaslání kopie rozhodnutí. Náklady na přípojku Náklady na realizaci kanalizační přípojky nese ten, komu je povinnost připojení uložena. Výkladové stanovisko MZe č. 19 ze dne 21. dubna 2008 rozvíjí teorii, že tyto náklady by měl povinné osobě nahradit ten, kdo k rozhodnutí dal podnět. Výkladové stanovisko neřeší, zda by v rámci náhrady nákladů měly být nahrazovány jen stavební náklady či též náklady právní pomoci, náklady inženýringu (obstarání územního rozhodnutí o umístění stavby, výběr zhotovitele atd.), náklady stavebního dozoru apod. Náklad na splnění povinnosti, kterou ukládá správní rozhodnutí, nese vždy ten, komu je tato povinnost uložena. Na rozdíl od výkladového stanoviska se domníváme, že v případě § 3 odst. 8 není možnost tyto náklady uložit jiné osobě k náhradě. Zákon v případech podle § 3 odst. 8 správnímu úřadu neumožňuje uložit jiné osobě povinnost tyto náklady nahradit. Uložení takové povinnosti by nenalézalo oporu v žádném právním předpisu, a tedy by bylo v rozporu s Ústavou (čl. 2 odst. 3) a s Listinou základních práv a svobod (čl. 2 odst. 2: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.). Náklad na připojení nese ze svého vlastník připojované nemovitosti (§ 3 odst. 6). Tomu, že náklad na připojení nese ze svého právě vlastník připojované nemovitosti, nasvědčuje i § 8 odst. 5 třetí věta, podle níž náklady na napojení přípojky (tj. samotného spojení kanalizace a přípojky) hradí připojovaný vlastník s tím, že zákon dává možnost dohody mezi zúčastněnými osobami (tj. mezi vlastníkem kanalizace resp. provozovatelem kanalizace na straně jedné a vlastníkem připojované nemovitosti na straně druhé) o jiném řešení nákladů. Bylo by absurdní, aby žadatel podle § 3 odst. 8 nahrazoval všechny náklady na realizaci kanalizační přípojky a aby se tímto faktem stal vlastníkem kanalizační přípojky (§ 3 odst.
6
6). Ostatně správní rozhodnutí, které by neobsahovalo výši náhradové povinnosti, by bylo nevykonatelné. „Zájmová teorie“ ohledně napojení na kanalizaci, kterou MZe ve svém výkladu rozvíjí a z níž dovozuje úvahu o náhradě nákladů, je absurdní i z toho důvodu, že z napojení na kanalizaci nebude těžit výhody jen ten, kdo připojení navrhl (provozovatel či vlastník kanalizace apod.), ale samozřejmě i napojovaný vlastník, kterému se v drtivé většině případů významně zlevní likvidace odpadních vod. Posuzování toho, kdo má z napojení jaký prospěch, by bylo zjevnou cestou do pekel (tj. cestou k vydání rozhodnutí a priori vadného zejm. pro nepřezkoumatelnost). Zástupnost řízení podle § 3 odst. 8 Podle § 3 odst. 8 lze řešit celou škálu situací od toho, že je napojení na kanalizaci např. v zájmu investora kanalizace za účelem splnění dotačních podmínek spočívajících v počtu nově připojených obyvatel či nově připojených ekvivalentních obyvatel, až po případy, kde na stavebním pozemku či na stavbě vzniká či hrozí vzniknout problém s likvidací odpadních vod. Prve zmíněné případy doporučujeme přednostně řešit cestou dohody mezi investorem kanalizace dobrovolné
a
vlastníkem
napojení
na
připojitelného kanalizaci
pozemku
může
být
nebo
jednak
stavby. levnější,
Argumentem
pro
bezstarostnější
a
bezpečnější způsob likvidace odpadních vod, možnost spoluúčasti investora kanalizace na vybudování kanalizační přípojky (zemní práce, materiál na přípojku za velkoobchodní cenu apod.) a také hrozba, že dodatečné napojení na kanalizaci nemusí být možné či může být dražší, a to ať z důvodů technických (vyčerpání kapacity kanalizace dříve napojenými odběrateli, provozovatel bude požadovat provedení kamerové zkoušky, zkoušky těsnosti apod.), tak i z důvodů majetkoprávních (vlastník pozemku, v němž je kanalizace uložena, pozdější ukládání přípojek nemusí dovolit či dovolí jen za úplatu apod.). Pokud dohoda nebude možná, může být využito správní řízení podle § 3 odst. 8. Nicméně je třeba počítat s tím, že dosažení nenapadnutelného rozhodnutí se může vléci, neboť proti správnímu rozhodnutí lze podat odvolání a následně ještě může být napadeno návrhem podle soudního řádu správního (tj. správní žalobou), popř. rozsudek soudu může být napaden kasační stížností k Nejvyššímu správnímu soudu. Naproti tomu v případech, kde je s nepřipojeným pozemkem či stavbou spojen nějaký problém
v oblasti
likvidace
odpadních
vod
(či
jen
hrozba
takového
problému),
doporučujeme, aby před řízením podle § 3 odst. 8 byla přednostně konána řízení podle jiných právních předpisů, zejm. podle stavebního zákona (stavební stav dosavadních
7
zařízení k likvidaci odpadních vod), vodního zákona (vypouštění odpadních vod do povrchových či podzemních vod) či zákona o ochraně ovzduší (zápach z odpadních vod). Pokud tyto specializované správní úřady zjistí porušení zákona, mohou hrozbou pokut a jiných sankcí či dokonce jejich ukládáním vlastníka problematického stavebního pozemku či stavby donutit k připojení na kanalizaci efektivněji. Např. podle § 38 odst. 6 vodního zákona je vlastník povinen prokázat doklady o zákonné likvidaci odpadních vod, a to pod pokutou až 50 000 Kč. Pokud ani sankce nepomohou, napojení na kanalizaci lze nařídit rozhodnutím o uložení nezbytných úprav podle § 137 odst. 1 písm. e) nebo f) stavebního zákona. Nelze však přehlédnout, že jsou-li stavba nebo zařízení postaveny a užívány v souladu s podmínkami danými povolením stavebního úřadu, může stavební úřad nařídit nezbytné úpravy podle § 137 odstavce 1 jen v případě prokazatelně významného ohrožení a za náhradu újmy, kterou by nařízené úpravy vyvolaly. Z toho důvodu se domníváme, že tato cesta bude v praxi užívána zřídkakdy.
8
