Vincze Ibolya
Az EU-s támogatások irányítási és ellenőrzési rendszereinek működése Magyarországon Managing, controlling and auditing systems in Hungary providing subsidies from European Funds Összefoglalás Az EU-s támogatások lebonyolítását Magyarországon többszintű szervezetrendszer irányítja. Az NFÜ-n belül működő irányító hatóságok (IH-k) közreműködő szervezeteket (KSz-ket) bíznak meg a pályázatok kezelésével, a kifizetési kérelmek elbírálásával és teljesítésével illetve a támogatott projektek megvalósításának ellenőrzésével. 2011-ben mintegy 1000 Mrd Ft EU-s és hazai társfinanszírozású támogatás kifizetése az ellenőrzési tevékenységgel szemben is nagy követelményeket támaszt. Az ellenőrzés egyik legalapvetőbb formája a folyamatba épített ellenőrzés, melyeket a KSz-k végeznek, a kifizetések ellenőrzésével, a megvalósítás helyszíni ellenőrzésével és a projektek elszámolásával. A Magyar Államkincstár (Kincstár) is hasonló jellegű ellenőrzéseket végez az IH-k megbízásából. A NAO Irodán belül működik a Kifizetési Hatóság és Igazoló Hatóság ( KH, IgH), Előbbinek az EU-hoz benyújtott kifizetési igények előtti ellenőrzés a feladata, utóbbinak pedig a hazai intézményrendszer szabályszerű működésének az igazolása. Mind a KSz-eknél, mind az NFÜ-nél belső ellenőrzési tevékenységet is végeznek. Az NFÜ Belső Ellenőrzési egységének komoly feladatot jelent, hogy az NFÜ tevékenységének ellenőrzése mellett az IH-k által megbízott KSz-ek működését is ellenőriznie kell. Az EU-s támogatások külső ellenőrzésének legfőbb szerve az Ellenőrzési Hatóság, amelynek az egész rendszer működését kontrollálni kell, tehát ellenőrzést végezhet az IH-knál, KSz-eknél, a KH-nál, IgH-nál és a támogatottaknál is.
Summary The central Hungarian bureau in charge of distributing European subsidies is National Development Agency (NDA). Within the NDA there is the Managing Authorities (MA) internal departments, which are responsible for managing 14 Operational Programs 152
(OP)in planning period 2007-2013. MA’s made Intermediary Bodies (IB) responsible, for handling applications of bidder, fulfilling payment requests of winning applicants, controlling the usage of the money, and making settlements of accounts of applicants. In 2011 will be being paid cca 1000 Billion Forints as European and Hungarian cofinanced resource for subsidising the Hungarian economy. The usage of that huge sum of money must be controlled and audited. One of the main forms of the controll is organised by the IB’s, who are preparing controlling lists in every part of the financing process, and organise on-site-audits for almost every sponsored company. Similar audit processes fulfills the Hungarian State Treasury. It organises its audit work on behalf of the MA’s. The National Authorising Officer’s Office incorporates two main bodies. The Paying Authority is charged, to make all controlls and audits which guarantee that the paying requests presented to the EU are reasonable and lawful. The Certifying Body has to give evidence of, that the whole Hungarian managing system is appropriate, prepared for managing the usage of the European Funds. The internal audit system works at every IB, and in the NDA. The internal audit department of the NDA has a very hard task, because it has to audit not only the activity of the NDA, but the activity of the IB’s too. The Audit Authority is an outer independent (governmental) bureau, that has to audit the overall activity of the whole system. It has the right to audit The NDA, the MA’s, the IB’s, the Paying Authority, the Certifying Body, and the subsidized applicants as well.
Irányítási és ellenőrzési rendszerek Az EU alapokból folyósított támogatások a tagállamokban többszintű intézményrendszeren keresztül kerülnek végrehajtásra és kifizetésre, amelynek résztvevői a 2004-2006os programozási periódusban a tagállam által kijelölt irányító hatóságok (IH), melyek az Operatív Programokat (OP) kezelik, a kifizető hatóság és a Zárónyilatkozat kiadásáért felelős szervezet, amely gyakorlatilag az Ellenőrzési Hatósággal azonos. A 2007-2013-as EU-s költségvetési tervezési periódusban az OP IH-k feladatai megmaradtak, a kifizetett támogatások EU Bizottság felé történő igazolásával kapcsolatos feladatokat a tagállam által kijelölt igazoló hatóság (IgH), a külső ellenőrzést az ellenőrzési hatóság (EH) látja el. A 2007-2013-as programozási periódusban az EU alapokból folyósított támogatások irányítási és ellenőrzési rendszereit az EU Bizottság operatív programonként hagyta jóvá a Tanács 1083/2006/EK rendelete és a kapcsolódó végrehajtási rendeletek alapján. A 2007-2013-as programozási periódusban a 1083/2006/EK tanácsi rendelet 58. cikke rögzíti az irányítási és az ellenőrzési rendszerek általános alapelveit: Az operatív programok tagállamok által felállított irányítási és ellenőrzési rendszerek tartalmát illetően az idézett jogszabályhely az alábbiakról rendelkezik: • az irányításban és az ellenőrzésben érintett szervezetek feladatainak meghatározása, valamint a feladatok megosztása az egyes irányító, végrehajtó és ellenőrző szervezeteken belül; 153
• a feladatoknak ezen szervezeteken belüli és e szervezetek közötti elkülönítése elvének való megfelelés; • az operatív program keretében bejelentett költségek helytállóságát és szabályszerűségét szavatoló eljárások; • megbízható számviteli, monitoring és pénzügyi jelentéstételi rendszerek elektronikus formában; • jelentési és monitoring rendszer olyan esetben, amikor a felelős szervezet egy külső szervezetet bíz meg a feladatok elvégzésével; • a rendszer működésének ellenőrzésére vonatkozó részletes szabályok; • megfelelő ellenőrzési nyomvonalat biztosító rendszerek és eljárások; • a szabálytalanságok esetére és a jogosulatlanul átutalt összegek visszafizettetésére vonatkozó jelentéstételi és monitoring eljárások.” 2007-2008. folyamán az EH által lefolytatott megfelelőségi vizsgálat alapján az EU Bizottság az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) valamennyi OP-jának irányítási és ellenőrzési rendszerét elfogadta. Az irányítási és ellenőrzési rendszerben a felelősségi körükbe tartozó programok eredményes, hatékony megvalósításáért, a programok jogszabályoknak megfelelő szakmai, pénzügyi és adminisztratív irányításáért, és a források felhasználásáért (a támogatások szakmai és pénzügyi kezeléséért) az OP IH-k felelnek. Ezt a gyakorlatban sokan hajlamosak elfelejteni, mondván egyes feladatokkal közreműködő szervezeteket (KSZ) bíztak meg, a felelősség tehát az esetleges hibákért a megbízott szervezetet terheli. Ez nem így van. A közreműködő szervezet természetesen az általa elkövetett hibákért felelősségre vonható, de ettől az OP szabályszerű, szakszerű lebonyolításáért minden tekintetben az IH a felelős. Az egyes IH-k évente jelentéseket készítenek az irányítási és ellenőrzési rendszerekről, illetve ezek működéséről. Ennek alapján az EH évente megvizsgálja az irányítási és ellenőrzési rendszereket, és jelentést készít az EU Bizottságnak az irányítási és ellenőrzési rendszerekben történt változások minősítéséről. Az Uniós fejlesztések forrásainak felhasználását, a költségvetési előirányzatokkal kapcsolatos általános előírásokat és hatásköröket a 2004-2006, illetve a 2007-2013 közötti EU költségvetési időszakokra vonatkozóan Magyarországon az EU-s keretjogszabályokra épülő jogszabályi előírások határozzák meg. Kormányrendeletek szabályozzák a támogatások felhasználásának hazai intézményrendszerét, pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerének kialakítását, a Svájci Hozzájárulás, az EGT és a Norvég Finanszírozási Mechanizmus végrehajtásának rendjét, miniszteri és közös rendeletek jelölik ki a programok végrehajtásában közreműködő szervezeteket, és határozzák meg az előirányzatokból kifizetett támogatások odaítélésének, kifizetésének és felhasználásának szabályait. 2011-ben a hazai jogszabályrendszerben jelentős változás történt, az addig több mint 20 különféle szintű jogszabály helyett az EU-s támogatások lebonyolításának szabályait egy kormányrendeletben foglalták össze, az eljárási szabályok lényegi változatlansága mellett. 154
Az uniós támogatások ellenőrzési rendszere több alrendszerből épül fel, a folyamatba épített ellenőrzésekből, a belső ellenőrzésből, és a külső ellenőrzésekből.
A folyamatba épített ellenőrzések A folyamatba épített ellenőrzések legfontosabb részét a közreműködő szervezetek, illetve a közbeszerzés tekintetében az NFÜ közbeszerzésekkel foglalkozó részlege (2010. november végétől Közbeszerzés Felügyeleti Főosztály) végzi. A folyamatba épített ellenőrzés dokumentális és helyszíni ellenőrzésekből áll. Az uniós támogatási programok végrehajtása és számviteli- pénzügyi elszámolása minden munkaszakaszát írásos eljárásrendek (a 2004-2006-os programozási periódusban minden IH-nál és KSZ-nél külön Működési Kézikönyvek, a 2007-2013-as programozási periódusban a minden érintett szervezetre egyformán vonatkozó, NFÜ által kiadott Egységes Működési Kézikönyv, illetve annak KSZ-szintű alábontásai) - lényegében ellenőrzési nyomvonalak - szabályozzák. Az ellenőrzéseket az eljárásrendekben szabályozott módon kell végrehajtani, az elvégzett ellenőrzések tényét, eredményét a megfelelő ellenőrzési listákon/jegyzőkönyvekben, egyéb dokumentumokon rögzíteni kell. Az ellenőrzési listák alkalmazása kiterjed a támogatási folyamat minden területére, a szerződéskötéstől a kifizetések előtti ellenőrzéseken át a zárás előtti ellenőrzésekig. A feladat- és munkaszervezés kialakításánál biztosítani kell a „négy szem elv” és a vezetői ellenőrzés érvényesülését. A helyszíni ellenőrzések lebonyolítását a KSZ-eknél általában önálló szervezeti egységek végzik, illetve az ellenőrzések lebonyolításában gyakran külső felek/szervezetek is részt vesznek, különösen a speciális szakismeretet igénylő területeken.
A Magyar Államkincstár delegált ellenőrzési feladatai Az utóbbi években a Kincstár fokozódó mértékben kapott ellenőrzési feladatokat az EU-s támogatások rendszerében. Ez jogszabályban is megfogalmazódott, mely a Kincstár által elvégezhető ellenőrzések körét fokozatosan bővítette, másrészt az NFÜ irányító hatóságai által adott megbízások határozták meg ezeket konkrétan. A Kincstár az irányítási és ellenőrzési rendszerben alapvetően végrehajtási, a támogatások kifizetésével, pénzügyi lebonyolításával kapcsolatos feladatokat végzett. Az NFÜ és a Kincstár 2007ben Együttműködési Megállapodást kötöttek az ellenőrzések végzéséről. A EU strukturális alapjai támogatásainak igénybevételét lebonyolító intézményrendszerben a Magyar Államkincstár szerepéről szóló 2136/2003. (VI. 27.) Korm. határozat alapján a Kincstár alapfeladataihoz kapcsolódóan, mint speciális Közreműködő Szervezet – az IHkkal kötött keret-megállapodás alapján – ellátta az NFT I. HEFOP, GVOP, KIOP, ROP tekintetében ellátta az egyes intézkedések, illetve a kapcsolódó projektek pénzügyi lebonyo155
lítási és az azzal kapcsolatos ellenőrzési (különösen: köztartozás-ellenőrzés, támogatáshalmozódás-figyelés, támogatási keret rendelkezésre állásának ellenőrzése, a benyújtott számlák, elszámolások vizsgálatát követő átutalás, a folyósítás időszakában és annak lezárásakor pénzügyi ellenőrzés, kötelezettségvállalás esetén záró ellenőrzés), továbbá a jogtalanul igénybe vett vagy visszafizetésre meghatározott beszedési feladatokat. A Kincstár a gyakorlatban a 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 7/a. §-ában (2011-től a 4/2011 (I. 28) Korm. rendelet foglaltak szerint a 2007-2013-as programozási periódus programjai tekintetében az alábbi ellenőrzésfajtákat végzi: • szabályszerűségi ellenőrzés • helyszíni ellenőrzés ellenőrzése a helyszínen • célvizsgálat • projektellenőrzés. A megállapodás alapján a Kincstár kidolgozta Működési Kézikönyvét (MK) az általa végzendő ellenőrzésekhez. Az MK tartalmazza az ellenőrzések általános és részletes szabályait, a mintavételezés módszertanát, a beszámolás, adatszolgáltatás rendjét, az ellenőrzési nyomvonalat és az ellenőrzés dokumentumait. A Kincstár szervezetén belül a Követeléseket és Közösségi Támogatásokat Közvetítő Főosztály (illetve annak két osztálya) végez EU-s ellenőrzésekkel kapcsolatos feladatokat. Az ellenőrzésekbe bekapcsolódnak a Kincstár regionális igazgatóságainak EU-s ellenőrei. A megbízásokat az NFÜ IH-i adják a Kincstárnak, saját igényeiktől és elképzeléseiktől függően. Így a Kincstárnak erősen alkalmazkodnia kell az IH-k elképzeléseihez, és kapacitáskihasználása is jelentős mértékben ettől függ. Az egyes IH-k eltérő mértékben kívánnak támaszkodni a Kincstárra, van, amelyik ezzel kívánja megoldani saját ellenőrzési kötelezettségeit, van, amelyik csak mérsékelten támaszkodik a Kincstárra Az ellenőrzések sokszor állapítottak meg az EMIR1 feltöltöttségével kapcsolatos hiányosságokat, illetve késedelmes bejegyzéseket, melyek hatóköre a támogatási szerződésekre vonatkozó adatoktól, a kifizetési kérelmekkel kapcsolatos dátumok rögzítésén keresztül a záró előrehaladási jelentés elfogadását alátámasztó döntés bejegyzéséig terjedt. Megállapításokat tettek a szabálytalanságok kezelésére vonatkozóan is. A szabálytalanság-kezelési határidőket gyakran nem tartják be, és a szabálytalansági döntések dokumentáltsága gyakran nem megfelelő. Az egyik KSZ-nél végzett közbeszerzési vizsgálat megállapította, hogy a KSZ nem tartja be a határidőket. Gyakran nem készül el, illetve nem határidőre a minőségbiztosítási jelentés. Más KSZ-eknél is találtak problémákat. Volt olyan KSZ, amelynél az általa végzett valamennyi tevékenységre tettek megállapítást, leginkább a határidők be nem tartása miatt, az élet-pálya lapokat nem megfelelően vezették, a vezetői döntések nem voltak megfelelően dokumentáltak, stb. Súlyos megállapítás, hogy volt olyan a KSZ, amely nem vizsgálta, hogy a költségelszámolás összhangban állt-e a támogatási szerződéssel. 1 EMIR= Egységes Monitoring Információs Rendszer. Ebbe az átfogó számítástechnikai rendszerbe kell rögzíteni a támogatási rendszer működtetésének minden mozzanatát, a pályázatbeérkezésétől, a támogatás fedezetének EU-tól történő beérkezéséig.
156
Tekintettel arra, hogy a vizsgálatok mintegy 90%-ánál hibát, hiányosságokat állapítottak meg, a Kincstár joggal várja az érintett IH visszajelzését ezek sorsáról, a megtett intézkedésekről. Erre azonban gyakran nem, vagy nagy késedelemmel kerül sor. Ezért az NFÜ és a Kincstár közötti együttműködés még javításra szorul.
Kifizető/Igazoló Hatóság (Pénzügyminisztérium majd Nemzetgazdasági Minisztérium NAO Irodája2) A NAO Iroda, mint Kifizető/Igazoló Hatóság kiemelt feladatot lát el az uniós támogatások ellenőrzési rendszerében. A NAO Iroda feladatainak szabályszerű ellátása szempontjából kiemelt jelentőséggel bír a belső ellenőrzési rendszer megfelelő működése. A NAO Irodának fontos szerep jut a szabálytalanságok kezelésével kapcsolatban, ugyanis a szabálytalansági jelentések készítése és EU Bizottság részére történő megküldése során az Iroda összekötő, kontroll szerepet lát el a végrehajtó szervezetek és az OLAF Koordinációs Iroda között.3 A 281/2006. (XII. 23.) Kormányrendeletnek megfelelően minden negyedévet követő 7 héten belül a NFÜ által benyújtott negyedéves jelentések alapján az IgH köteles jelentést küldeni az OLAF Koordinációs Iroda részére az 1828/2006. EK rendelet alapján, a jelentéstételi kötelezettség alá eső, a programok lebonyolítása során tapasztalt szabálytalanságokról vagy visszaélésekről, az ezekkel kapcsolatban megtett intézkedésekről, illetőleg a folyamatban levő államigazgatási, bírósági eljárások helyzetéről. A jelentést az OLAF Koordinációs Iroda megküldi az EU Bizottság (OLAF Iroda) részére. Az EMK, az IH-k, illetve a KSZ-ek belső eljárásrendjeinek változásairól, az új verziók hatályba lépéséről, valamint az eljárásokat befolyásoló, jóváhagyott vezetői utasításokról az IgH az ún. hitelesítési jelentésekből, a kifizetett támogatások jogszerűségét alátámasztó ellenőrzési listákból kap tájékoztatást (Ezekben az IH vagy a KSZ nyilatkozik arról, hogy a megelőző hónapban jóváhagyott, az EMIR-ben rögzített adatok pontosak, a kedvezményezett részére kiutalt támogatási összegekkel kapcsolatos dokumentum alapú ellenőrzéseket, és az adott hónapra ütemezett helyszíni ellenőrzéseket az arra kötelezett szervezet elvégezte.) Amennyiben a hitelesítési jelentések beérkezése, tartalma nem megfelelő, az IgH hivatalos levélben tájékoztatást kér az EMK, illetve az eljárásrendek módosításáról, valamint a fent hivatkozott vezetői utasítások, határozatok kiadásáról. Annak érdekében, hogy az IgH meggyőződjön az EU-tól lehívandó közösségi hozzájárulások igénylésének valóságtartalmáról, szabályosság felülvizsgálati tevékenységet végez, mely több fázisból tevődik össze. 2 NAO = National Authorizing Officer = Nemzeti Programengedélyező, az EU-s támogatásokkal kapcsolatos legmagasabb hivatalnok, aki a támogatások kérdésében az EU-val a tagállam részéről kapcsolatot tart 3 OLAF = Office Européen de Lutte AntiFraude = Európai Csalásellenes Hivatal. OLAF Koordinációs Iroda az OLAF-fal kapcsolatot tartó nemzeti szerv a VPOP-n, 2011-től a NAV-on belül.
157
A hitelesítési jelentés ellenjegyzésének alátámasztása érdekében az IH maga is jogosult ellenőrzéseket végezni a KSZ-nél, amely történhet a Kincstár bevonásával is. Ezen ellenőrzések eredményéről az IH rendszeresen, a hitelesítési jelentés kiegészítésével tájékoztatja az IgH-t. Az IgH is végez tényfeltáró látogatásokat. A tényfeltáró vizsgálat célja, hogy az IgH a hitelesítési jelentések alapján kiállított költségigazolás alátámasztása érdekében, előzetesen meghatározott szempontok alapján dokumentum-alapú számszaki ellenőrzéseket végezve megállapítsa egyes korábbi költségnyilatkozatokban, vagy közösségi hozzájárulás rendezésekben szereplő elszámolásokhoz, számlákhoz kapcsolódóan az adatok valódiságát és pontosságát. Az ellenőrzés tárgya a dokumentum-alapú adatok és az EMIR rendszerben rögzített adatok egyezőségének, valamint az adatbevitel és feldolgozás szabályszerűségének vizsgálata. A vizsgálat során figyelemmel kell lenni arra, hogy: • rendelkezésre állnak-e a költségek alátámasztására szolgáló dokumentumok másolatai (számlamásolat, teljesítésigazolás, bankszámlakivonat); • ezek adatai megegyeznek-e az EMIR-ben rögzített adatokkal; • dokumentáltak-e a folyamatba épített ellenőrzések; • a költségek az elszámolhatósági szabályoknak megfelelnek. A tényfeltáró látogatás célja, hogy az igazoló hatóság az EU Bizottság felé megalapozottan tanúsítsa a költségnyilatkozatban szerepelő kiadásokat hitelesítő IH-k, KSZ-ek irányítási és ellenőrzési rendszereinek hatékony működését, továbbá a jogszabályi előírásokkal, valamint a közösségi politikákkal való összhangját. Ennek érdekében az IgH a tényfeltáró látogatások alkalmával az IH és a KSZ-ek működését, az eljárásrendek és a tényleges gyakorlat összhangját elemzi, melynek eredményeképpen ajánlásokat fogalmaz meg az érintett szervezetek részére és nyomon követi az ajánlások teljesülését. A tényfeltáró látogatás célja szerint lehet átfogó és eseti, lefolytatását az IgH szervezeti egységei külön és közösen is végezhetik. Tényfeltáró látogatásra általában féléves terv alapján kerülhet sor, illetve: • az intézményrendszerben bekövetkezett változást követően, • a pénzügyi lebonyolítási folyamatokat alapvetően módosító jogszabályi változások hatályba lépését követően, • ellenőrzési szerv által az érintett szervezet folyamataiban feltárt, magas kockázatú folyamatelem feltárását követően és/vagy • egyéb rendkívüli esetekben. Az IgH a 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján az IH-k és a KSZ-ek ellenőrzési rendszerében elkészült, a rendszerellenőrzések és a mintavételes ellenőrzések végrehajtására kijelölt szervezet (Ellenőrzési Hatóság) vagy egyéb, ellenőrzésre jogosult szervezetek által elkészített ellenőri jelentéseket megkapja. Az Iroda munkatársai az ellenőrzés eredményeit ös�szegzik és feldolgozzák, a gyakrabban előforduló hibák, hiányosságok tényét a tényfeltáró vizsgálatok alapját képező kockázatelemzés elkészítése során figyelembe veszik, a költség158
nyilatkozat kiállítását korlátozó hiányosságokra vonatkozóan megfogalmazott ellenőrzési javaslatok nyomán elkészített intézkedési tervek megvalósulását figyelemmel kísérik.
Külső ellenőrzés (Zárónyilatkozat kiadásáért felelős szerv, Ellenőrzési Hatóság) Az Ellenőrzési Hatóság (EH) gyakorlatilag az EU ellenőrző szerve is, mert az EU a rendszer működését tulajdonképpen az EH megállapításai alapján értékeli és fogadja el. A 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet és a 281/2006 (XII. 23.) Korm. rendelet szerint az összes OP tekintetében a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) látta el a Zárónyilatkozat Kiadásért Felelős Szerv, illetve a 2007-2013-as programozási periódusban az Ellenőrzési Hatóság feladatait, melynek keretében évente rendszerellenőrzéseket, illetve mintavételes projektellenőrzéseket végzett. A KEHI feladata az ellenőrzés az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból, továbbá a Szolidaritás és migrációs áramlások igazgatása általános program által finanszírozott támogatások, illetve a MagyarországHorvátország és a Magyarország-Szerbia IPA Határon Átnyúló Együttműködési Programok, és az ETE programok tekintetében a 2007-2013. közötti programozási időszakra. A KEHI ellátta továbbá a 2004-2006. közötti programozási időszak tekintetében a strukturális alapokkal, a Kohéziós Alappal, az EQUAL és az INTERREG III A Közösségi Kezdeményezés programokkal kapcsolatos – az uniós pénzügyi rendeletekben előírt – ellenőrzéseket, az európai uniós előcsatlakozási eszközök, az Átmeneti Támogatás, és a Schengen Alap támogatásai felhasználásának ellenőrzését. A KEHI feladata a SvájciMagyar Együttműködési Program általános pénzügyi ellenőrzése, és az EGT és a Norvég Alap Finanszírozási Mechanizmusokból támogatott projektek ellenőrzése is. 2010-ben változás történt az EH-t érintően, a Kormány 2010. július 1-jei hatállyal 210/2010. (VI. 30.) Korm. rendeletével létrehozta az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóságot (EUTAF). A Főigazgatóság a KEHI jogutódjaként ellátja az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások tekintetében az ellenőrzési hatósági feladatokat, továbbá az egyéb – korábban a KEHI feladatkörébe tartozó – európai uniós és nemzetközi támogatások ellenőrzési feladatait. Jogállását, szervezetét, vezetőit, és a vezetők kinevezési rendjét, ellenőrzési hatáskörét, eljárási rendjét a Főigazgatóságról szóló 210/2010. (VI. 30.) Korm. rendelet szabályozza, felügyeletét az államháztartásért felelős miniszter látja el. Az EUTAF eleget tesz az 1083/2006/EK rendelet 71. cikk (3) pontban meghatározott funkcionális függetlenségi kritériumnak, szervezetileg elkülönült és tevékenységében független az irányító és az igazoló hatóságoktól, valamint valamennyi közreműködő szervezettől. A Főigazgatóság szakmai tekintetben független a Nemzetgazdasági Minisztériumtól, egyedi ügyekben nem utasítható. 159
Az EUTAF fő feladatai a következők: • az 1083/2006/EK rendelet 71. cikk (3) bekezdésének megfelelően az irányítási és ellenőrzési rendszerek értékelése kritériumrendszerének kidolgozása, az értékelés lefolytatása, az értékelésről szóló jelentés és vélemény elkészítése; • nemzeti ellenőrzési stratégia elkészítése; • rendszerellenőrzések elvégzése; • műveletek mintavételes ellenőrzésének elvégzése; • az Európai Bizottság felé az éves beszámolási kötelezettségek (éves ellenőrzési jelentések és vélemények) teljesítése; • a részleges zárónyilatkozat és az azt megalapozó ellenőrzési jelentés elkészítése; • a zárónyilatkozat és az azt megalapozó ellenőrzési jelentés elkészítése; • az ellenőrzési jelentések megállapításai, javaslatai hasznosulásának, az intézkedési tervek végrehajtásának nyomon követése; • ellenőrzés végzése az Európai Bizottság felkérése alapján. Az ellenőrzési tevékenységet a vonatkozó jogszabályok és a Főigazgatóság Főigazgatója által jóváhagyott, a nemzetközi ellenőrzési standardok figyelembevételével kidolgozott, főigazgatói utasítással jóváhagyott Ellenőrzési Kézikönyv szabályozza. Az Ellenőrzési Kézikönyv meghatározza a tervezési, az ellenőrzési program elkészítési, a mintavételezési, illetve kockázatelemzési eljárásokat, az ellenőrzés végrehajtásának egyes elemeit, a projektellenőrzés, valamint a rendszerellenőrzés lebonyolítását, valamint az ellenőrzési jelentés elkészítését, a minőségbiztosításra, és az intézkedési terv nyilvántartására, a megvalósítás nyomon követésére, valamint a beszámolásra vonatkozó eljárásokat. A KEHI/EUTAF ellenőrzési kötelezettségei keretében 2010-ben is elvégezte az EU-jogszabályok szerinti rendszerellenőrzéseket, valamint projektellenőrzéseket. Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletben foglaltak teljesítése érdekében – 2011. február 15-ig – összegezte a 2010. évben rendelkezésre álló ellenőrzési jelentéseket, véleményeket, igazolásokat és nyilatkozatokat. A 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet beszámolásra vonatkozó előírásai alapján elkészíti az ÚMFT OP-kra az irányítási és ellenőrzési rendszer változásairól szóló beszámolót, amelyet október 15-ig megküld az EH részére. Az EH 2008 és 2015 között minden év december 31-ig benyújtja az éves ellenőrzési jelentést és véleményt az EU Bizottságnak, amelyet megküld az NFÜ-nek és az államháztartásért felelős miniszternek is. Az EH az éves ellenőrzési jelentés összefoglalóját közzéteszi honlapján. Az EH 2009. július 1. és 2010. június 30. közötti időszakról készített éves jelentéseiben tájékoztatta az EU Bizottságot a kormányzati struktúraváltáshoz kapcsolódóan a programok irányítási és ellenőrzési rendszereiben történt változásokról, beleértve a KSZ-ek felügyeleti rendjében történt változásokat (az NFM miniszter szakmailag felügyeli, illetve a fejlesztéspolitikáért való felelőssége körében irányítja az NFÜ-t, valamennyi KSZ feladatokat ellátó szervezetet, és egyes végrehajtó szervezeteket is, pl. Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.). Az EH véleménye szerint a felügyeleti rend tekintetében végrehajtott, új kor-
160
mányzati struktúrára épülő változtatások nem érintik a szervezetek közösségi és hazai jogszabályokban megfogalmazott feladat- és hatáskörét. Az EH valamennyi ÚMFT-s operatív programnál végzett átfogó rendszerellenőrzést. Ennek során sokféle, de több esetben általánosítható szabálytalanságot állapított meg. Így a leggyakoribb volt, hogy az Igazoló Hatóság nem készítette el határidőre a 2007. és 2008. évi összevont beszámolókat. Szintén általánosnak volt mondható, hogy a közbeszerzések ellenőrzése nem volt kielégítő. Gyakorta kifogásolták az ún. technikai segítségnyújtási eljárásrendek, ellenőrzési listák hibáit, hiányosságait is. Kifogásolták, hogy a nemzeti költség-elszámolhatósági útmutató nem határozza meg az irányítási költségek definícióját, illetve még az útmutató el sem készült. Széleskörűen egyéb szabálytalanság megállapítására is sor került, pl. az elszámolás már a támogatott záró jelentésének elfogadása előtt megtörténik, lassúak a szabálytalansági eljárások, a követeléseket nem az EMIR-ben kezelik, a delegált feladatok éves minőségvizsgálata nagyon elhúzódik, nem megfelelő az ellenőrzések előtti kockázatelemzés, stb. A 2010-es év jelentős feladata volt a 2004-2006-os programozási ciklusra vonatkozóan az operatív programok zárását megelőző rendszerellenőrzések lefolytatása. A programzárást megelőző ellenőrzéseket a KEHI/EUTAF két ütemben hajtotta végre. Az első ütem során, 2009. évben sor került az operatív program zárására történő intézményi felkészülésnek, a nyomon követési rendszerek, az intézkedési tervek nyomon követésének, valamint a szabálytalanságok nyilvántartása és kezelése szabályszerűségének vizsgálatára. A második ütem – a zárónyilatkozat kiadását megelőző rendszerellenőrzés – végrehajtására 2010 folyamán került sor, melynek célja annak vizsgálata volt, hogy az irányítási és ellenőrzési rendszer megfelelően működött-e, a végső költségnyilatkozat és végső végrehajtási jelentés helytálló-e, illetve az ellenőrzés tárgyát képező program végrehajtása megfelelt-e a vonatkozó jogszabályokban előírtaknak, illetve az ellenőrzési nyomvonalnak. A KEHI/EUTAF valamennyi NFT I.-es operatív programra elkészítette a jogszabályi előírások szerinti záró beszámolót és zárónyilatkozatot, amelyet határidőben megküldött az Európai Bizottságnak. A kiadott zárónyilatkozatok a 2004-2006 közötti programozási periódusban lefolytatott ellenőrzések tapasztalatain alapultak. A zárónyilatkozatok tartalmát befolyásolta, hogy a zárónyilatkozatok kibocsátásának idején még több operatív program esetében szabálytalansági és egyéb hatósági eljárások voltak folyamatban, továbbá a szabálytalanul felhasznált összegek behajtása nem teljes körűen történt meg. A kifizetési kérelmeket azonban minden operatív program esetében érvényesnek ítélte. A zárónyilatkozatok kiadását megelőző rendszervizsgálatok általában hibák mérsékelt előfordulását állapították meg. Ott ahol szabálytalansági eljárások, vagy zárást akadályozó események nem fordultak elő, és a követelések egészét, vagy túlnyomó hányadát a zárásig behajtották, az Ellenőrzési Hatóság korlátozásmentes zárónyilatkozatot adott ki az OP teljesítéséről. Három esetben a nagyszámú folyamatban lévő szabálytalansági ügy, illetve azon projektek nagy száma miatt, ahol a szabálytalanul felhasznált támogatás még nem került behajtásra, korlátozott zárónyilatkozat került kiadásra 161
Az uniós támogatások belső ellenőrzése az NFÜ-nél Az NFÜ belső ellenőrzési szervezete sajátos helyzetben van, mert nem csak az NFÜ, mint intézmény működését kell vizsgálnia, hanem az NFÜ főosztályaiként működő irányító hatóságok megbízásából feladatokat az irányító hatóságoktól átvevő közreműködő szervezetek tevékenységét, lényegében az EU-s támogatások felhasználását végző teljes szervezetrendszer tevékenységét. Ezt a 2011-ben már várhatóan 1000 Mrd Ft-ot is elérő tevékenységet átfogóan, hatékonyan megvizsgálni hatalmas feladat. Annak ellenére így van ez, hogy az uniós támogatások ellenőrzési rendszerében a belső ellenőrzés is több szinten történik. Az NFÜ-re, mint intézményre vonatkozó belső ellenőrzés mellett az NFÜ Belső Ellenőrzési Főosztálya (BEF) végzi a támogatások felhasználásának ellenőrzését (az OP-k, IH-k, KSZ-ek, kedvezményezettek tekintetében), illetve az egyes KSZ-ek is rendelkeznek saját belső ellenőrzési egységgel. A BEF az NFÜ elnökének közvetlen felügyelete alá rendelt, funkcionálisan független szervezeti egység. A 2010-ben kiadott NFÜ SzMSz alapján a BEF keretében két osztály került kialakításra, a Tervezett Ellenőrzések Osztálya és a Kiemelt Ellenőrzések Osztálya. A BEF Ügyrendje szerint, a belső ellenőrzés feladatköre az elsődleges ellenőrzési feladat mellett – többek között – folyamatosan figyelemmel kísérni, koordinálni és naprakész nyilvántartást vezetni az NFÜ-nél folyó külső ellenőrzésekről, és negyedévente jelentést készíteni az Ellenőrzési Hatóság számára az ellenőrzés által tett javaslatok megvalósítására készített intézkedési tervek végrehajtásáról. Ez már önmagában sok időt igénybe vevő feladat. A BEF ellátja a XIX. Uniós Fejlesztések fejezet, valamint az NFÜ intézményi költségvetési előirányzatának belső ellenőrzését, az NFÜ irányító hatóságainak belső ellenőrzését, az uniós támogatások lebonyolításában résztvevő szervezeteknél (kivéve a Pénzügyminisztérium, NGM, majd Kincstár keretein belül működő Kifizető Hatóságot, illetve Igazoló Hatóságot), és a kedvezményezetteknél is ellenőrzést végezhet, erre azonban ritkán kerül sor. A BEF tevékenységét a vonatkozó jogszabályok, a nemzetközi belső ellenőrzési standardok, az NGM miniszter által közzétett módszertani útmutatók, valamint az NFÜ elnöke által jóváhagyott, az utasítás mellékletét képező Belső Ellenőrzési Kézikönyv és éves belső ellenőrzési terv szerint végzi. A BEF a speciális feladatai ellátására szakértőket, alvállalkozókat és a VOP források terhére külső erőforrásokat vesz igénybe. Az NFÜ 2010. évben hatályos szabálytalanságkezelési eljárásrendje szerint a BEF részt vesz a szabálytalansági eljárások lebonyolításában is, ha az irányítási és ellenőrzési rendszer jellegéből adódó szabálytalanságról van szó, ha a szabálytalansági gyanú az IH vagy a Jogi Főosztály érdekkörében merül föl, továbbá, ha a szabálytalansági gyanúval érintett összeg 10 000,0 EUR feletti. 162
Az SzMSz szerint, és a valóságban is, a BEF vezetője részt vesz a belső vezetői értekezleteken, jelentéseit a szervezet vezetője számára készíti, hogy bizonyosságot nyújtson az általa kiépített és működtetett pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszerek megfelelőségéről. A BEF szabályozottsága megfelelő, tevékenysége a jogszabályi előírásokkal összhangban folyik, de az EU források felhasználásának ellenőrzéséhez – különös tekintettel arra, hogy feladatai nem csak erre, hanem egyéb, pl. nyilvántartási, adatszolgáltatási, kockázatkezelési stb. feladatokra is kiterjednek – kevés erőforrással rendelkezik. A NFÜ BEF által ellátandó feladatok mennyiségét és a belső ellenőrzéssel foglalkozó munkatársak létszámát figyelembe véve, megállapítható az a korábbi ÁSZ jelentésekben is kiemelt tény, hogy a BEF a rendelkezésre álló saját kapacitással még ma is csak a számára kijelölt ellenőrzési terület kis részét tudja csak lefedni.
Következtetések Az ellenőrzési rendszer fentiekben bemutatott komplexitása ellenére megállapítható, hogy hiányzik egy olyan ellenőrző szerv, amely összegezné és elemezné a különböző ellenőrzési hatóságok ellenőrzési tapasztalatait, amelynek alapján a rendszer egészének működösére vonatkozó megállapításokat tehetne és ennek alapján javaslatokat fogalmazhatna meg arra vonatkozóan, hogy a rendszer működését milyen irányba lehetne és kellene továbbfejleszteni.
163
