COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 7.2.2007 SEC(2007) 61
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Resultaten van de herziening van de communautaire strategie om de CO2-uitstoot van door personenauto’s en lichte bedrijfsvoertuigen verminderen.
Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2007) 19 definitief} {SEC(2007) 60}
NL
NL
1.
PROBLEEMOMSCHRIJVING
1.1.
Aard van het vraagstuk of probleem dat actie vereist
Het Europees Parlement en de Europese Raad hebben in het voorjaar van 2005 bevestigt dat de EU ernaar streeft om de stijging van de oppervlaktetemperaturen, vergeleken met pre-industriële niveaus, tot maximaal 2°C te beperken om een gevaarlijke en onomkeerbare antropogene klimaatverandering te voorkomen. De Europese Raad heeft tevens verklaard dat men reductietrajecten voor de uitstoot van broeikasgassen zou moeten overwegen in de orde van 15-30 % tegen 2020, vergeleken met het referentieniveau van het Protocol van Kyoto. In de periode 1990-2004 heeft de EU haar uitstoot met iets minder dan 5 % teruggebracht, maar het wegvervoer is een van de weinige sectoren waar de uitstoot blijft toenemen (+26 % in diezelfde periode). Daardoor wordt het voor de EU moeilijker om zich aan Kyoto-norm te houden en dreigt de in andere sectoren geboekte vooruitgang teniet te worden gedaan. Dit heeft zijn weerslag op het concurrentievermogen, omdat sommige van deze sectoren (bijvoorbeeld energie-intensieve bedrijven) met internationale concurrentie te maken hebben, terwijl het vervoer van nature een binnenlandse activiteit is. 1.2.
Gevolgen van een onveranderd beleid
Op voorstel van de Commissie en met steun van het Europees Parlement en de Raad werd de huidige EU-strategie in 19951 gebaseerd op de vrijwillige verbintenissen van de autoindustrie om de uitstoot van CO2 terug te dringen, op de brandstofrendement-etikettering en de bevordering van zuinige auto’s via fiscale maatregelen. Terwijl het gemiddelde van de EU-15 in 1995 186 g CO2/km bedroeg, was de gemiddelde uitstoot van nieuwe auto's in 2004 162 g CO2/km. De uitvoering van de huidige strategie heeft het volgende opgeleverd: • De gemiddelde uitstoot per verkochte nieuwe auto in de EU-15 in 2004 lag 12,4 % lager dan in 1995. In diezelfde periode zijn de nieuwe, in de EU verkochte auto’s aanzienlijk groter en krachtiger geworden, terwijl de prijzen minder zijn gestegen dan de inflatie. • Gelet op de beperkte maatregelen die door de lidstaten aan de vraagzijde zijn genomen, komt het merendeel van de verminderingen op rekening van verbeteringen in de voertuigtechnologie. • De tot dusver gemaakte vorderingen gaan enigszins in de richting van de beoogde 140 g CO2/km in 2008/2009, maar als er geen aanvullende maatregelen worden getroffen zal het EU-streefcijfer van 120 g CO2/km in 2012 niet worden gehaald.
1
NL
COM(95) 689 en conclusies van de Raad van 25.6.1996.
2
NL
2.
DOELSTELLINGEN
2.1.
Beleidsdoelstellingen
Algemene beleidsdoelstellingen: • Zorgen voor een hoog niveau van milieubescherming in de Europese Unie en de continuïteit van de energievoorziening in de EU versterken. Specifieke doelstellingen: • De gevolgen van de klimaatverandering beperken en het brandstofrendement van personenauto’s en lichte bedrijfsvoertuigen verbeteren, door het bereiken van het communautaire streefcijfer van een gemiddelde uitstoot van 120 g CO2/km voor nieuw verkochte auto’s in 2012. Operationele doelstellingen: • Wat betreft de aanbodzijde, een kaderregeling 2012/2015 voor brandstofefficiëntie in personenauto's en lichte bedrijfsvoertuigen en de onderdelen daarvan (banden, mobiele klimaatregeling, enzovoorts) tot stand brengen, zowel voor tests als voor de dagelijkse praktijk, • Wat betreft de vraagzijde, vaststellen welke maatregelen op EU-niveau en in nationaal verband en door belanghebbenden uit het bedrijfsleven moeten worden genomen om de vraag naar zuinigere auto’s te vergroten. 2.2.
Overeenstemming met horizontale doelstellingen van de Europese Unie (Lissabon-strategie, strategie voor duurzame ontwikkeling)
De beleidsdoelstellingen behelzen de bevordering van innovatie en technologische ontwikkeling, waardoor de branche in de EU wereldwijd de toon kan gaan aangeven op het gebied van schone technologieën. Dit moet de weg vrijmaken voor de export van technologieën en voertuigen naar opkomende markten waar olieschaarste heerst en die zich ambitieuze doelen op het vlak van brandstofrendement hebben gesteld. De bevordering van verdere technologische vooruitgang zal ook leiden tot meer hooggekwalificeerde arbeidsplaatsen in Europa. De Europese Raad van juni 2006 bevestigde2 unaniem de volgende doelstelling: “Conform de EU-strategie inzake de CO2uitstoot van personenauto's en lichte bedrijfsvoertuigen ervoor zorgen dat nieuwe auto’s in 2008-2009 gemiddeld 140 g/km CO2 uitstoten en in 2012 120 g/km.” 3.
BELEIDSOPTIES
3.1.
Vastgestelde opties
Er is gekeken naar drie beleidsopties waarmee de in hoofdstuk 2.1 geformuleerde beleidsdoelstellingen kunnen worden verwezenlijkt:
2
NL
Vernieuwde EU-strategie voor duurzame ontwikkeling, juni 2006.
3
NL
(1)
Geen beleidsverandering: de huidige communautaire strategie ter beperking van de CO2-uitstoot uit auto’s en ter verbetering van het brandstofrendement blijft ongewijzigd, wat inhoudt dat het communautaire streefcijfer van 120 g CO2/km bereikt moet worden via de gecombineerde uitvoering van de drie pijlers van de strategie.
(2)
Uitsluitend voertuigtechnologie: de communautaire streefdoelstellingen van een gemiddelde CO2-uitstoot door nieuwe auto’s van 120 g CO2/km in 2012 wordt uitsluitend bereikt via verbeteringen in de technologie van personenauto’s (M1).
(3)
Geïntegreerde aanpak: Er wordt een CO2-reductie bereikt die ten minste gelijk is aan de reductie die met optie 2 wordt gehaald, en wel via een geïntegreerde aanpak waarbij autofabrikanten maar ook andere belanghebbenden als bandenfabrikanten, bevoegde autoriteiten in de lidstaten, enzovoorts betrokken zijn. Er zijn zowel maatregelen aan de vraag- als aan de aanbodzijde onderzocht.
3.2.
Opties die in een vroegtijdig stadium zijn afgevallen
• Opneming in de Europese regeling inzake emissiehandel (EU ETS) leidt niet tot verwezenlijking van de doelstellingen van de strategie tegen 2012 aangezien alle andere aanpassingen aan de EU ETS dan de opneming van de luchtvaart pas vanaf 2013 resultaten kunnen opleveren3. Dit tijdschema zal maken dat een stabiel regelgevingskader behouden blijft voor de belanghebbenden die reeds aan de markt deelnemen en dat er voldoende aanlooptijd is voor juridische aanpassingen aan de regeling. Voor de toekomst zal met verschillende elementen rekening moeten worden gehouden. Het principe van de EU ETS legt de nalevingsverplichting bij de entiteit die voor de uitstoot verantwoordelijk is, ook wel aanpak van de “directe emissies” genoemd. In het wegvervoer zou iedere afzonderlijke eigenaar van een licht of zwaar bedrijfsvoertuig dan elk jaar emissierechten moeten inleveren, wat tot belemmerend hoge administratieve exploitatielasten zou leiden, hetgeen in strijd is met vereenvoudiging en betere regelgeving. En dan hebben we het nog niet over de praktische onmogelijkheid om een toewijzingsmethode en grenswaarden voor afzonderlijke voertuigeigenaren vast te stellen (in de luchtvaart is de aanpak van “directe emissies” wel realiseerbaar en wordt hij ook toegepast4). In plaats daarvan kunnen twee benaderingen van “indirecte emissies” worden overwogen. Ten eerste is het mogelijk brandstofleveranciers verantwoordelijk te stellen, maar zij zouden op grond van het EU ETS hun financiële verantwoordelijkheid alleen via de vaststelling van de brandstofprijzen kunnen waarmaken, zodat zij uiteindelijk niet meer dan het effect van de accijnzen bereiken. Ten tweede is het mogelijk de autofabrikanten verantwoordelijk te stellen: dit systeem zou gebaseerd zijn op de verwachte uitstoot gedurende de totale levensduur van elke nieuwe verkochte auto. Met het oog op bovengenoemd tijdschema zal de Commissie nagaan of het mogelijk is de vervoersector voor de derde toewijzingsperiode in de ETS op te nemen.
3 4
NL
Zie COM(2006) 676, punt 3.1. Een ander relevant aspect is dat er over kerosine geen belasting wordt geheven.
4
NL
• Twijfels over de doeltreffendheid en politieke aanvaardbaarheid van het uitsluitend hanteren van accijnzen op transportbrandstoffen hebben ertoe geleid dat deze optie opzij is geschoven. • Het beheer van mobiliteit/verkeer en infrastructuur (zoals synchronisering van verkeerslichten, handhaving van maximumsnelheden en maatregelen om opstoppingen terug te dringen) valt reeds onder het gemeenschappelijk vervoersbeleid van de EU5 en is daarom niet in de evaluatie opgenomen. 4.
EFFECTANALYSE
4.1.
Methodiekbeschrijving
4.1.1.
Opstelling van de kostencurve voor personenauto’s (M1)
Om de kostencurve op te stellen, zijn er vier scenario’s gekozen waarbij gebruik is gemaakt van de aannamen van het ”Taak A”-onderzoek6. Er werd gekeken naar een hoeveelheid van 135, 130, 125 en 120 g CO2/km in 2012. De kosten van een maatregel zijn de kosten die de maatregel voor de samenleving meebrengt, en deze kosten komen overeen met de som van het consumentensurplus, het producentensurplus en de marginale kosten van overheidsfinanciering. Drie alternatieve kostenhypothesen werden gehanteerd: • De eerste hypothese verwijst naar de jaarlijkse gewichtstoename met 1,5 % op basis van historische data; • De tweede kostenhypothese laat zien welke uitwerking vraaggerichte maatregelen (belastingen) op de nalevingskosten hebben: ze steunt op een alternatief percentage van autonome gewichtstoename, waardoor het 19 % goedkoper is dan bij de eerste hypothese om in 2012 tot een uitstoot van 120 g CO2/km te komen; • De derde kostenhypothese heeft betrekking op de alternatieve methode voor het opstellen van de kostencurve met als gevolg een verdere reductie van 17 %.
5 6
NL
COM(2006) 314. "Review and analysis of the reduction potential and costs of technological and other measures to reduce CO2 emissions from passenger cars", opgesteld door TNO Science and Industry, Institute for European Environmental Policy and the Laboratory of Applied Thermodynamics, Zie http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/eccp_2/library?l=/lightduty_vehicles/task_a&vm=detailed&sb=Title.
5
NL
Tabel 1 – Maatschappelijke kosten, CO2-besparingen en kosteneffectiviteit van vier reductiescenario’s voor personenauto’s (cumulatief totaal 2010-2020) 135 g CO2/km
130 g CO2/km
125 g CO2/km
120 g CO2/km
3 191 tot -5 024
2 074 tot -17 072
-1 873 tot -32 884
-7 465 tot -53 123
in Mt CO2
-97 tot -100
-195 tot -200
-293 tot -301
-392 tot -403
in €/ton CO2
-33 tot 50
-11 tot 85
6 tot 109
19 tot 132
in miljoen €
4.1.2.
Beoordeling van de kosten en het reductiepotentieel van andere maatregelen
Voor elke maatregel zijn de vermindering van de hoeveelheid broeikasgassen en de kosteneffectiviteit beoordeeld. Er is een analyse verricht van de marginale kosten en effectiviteit van de opneming van iedere maatregel, met inbegrip van de onder- en bovengrenzen van de kostenramingen voor M1 en biobrandstoffen (tabel 2). Tabel 2: Analyse van de marginale kosteneffectiviteit van de maatregelen bij optie 3 (bron: TREMOVE en Taak A) Maatregel
CO2 eq WtW Mt
Schakelindicatoren
-36,3
-113
N1-15g
-20,4
-75
Bandendrukcontrole
-41,5
-64
Mobiele klimaatregeling
-16,7
-30
M1 140g - 135g
-98,1 (B)
Biobrandstoffen 1,65% -99,2 (B)
N1-30g Banden met rolweerstand
-99,7 (A)
3 (B)
-92,5
M1 135g – 130g
NL
Kosteneffectiviteit €/t
lage
50 (A) 57 -158
-100,8 (A)
58 (B)
120 (A)
-24,1
81
-44,2
84
M1 130g – 125g
-99,2 (B)
-101,0 (A)
91 (B)
157 (A)
M1 125g – 120g
-100,6 (B)
-102,0 (A)
118 (B)
198 (A)
Laagviskeuze smeermiddelen
-68,10
130
N1-45
-26,6
252
N1-60
-32,0
356
6
NL
Er wordt naar gestreefd dat de CO2-vermindering ten minste overeenstemt met de besparingen die gehaald worden wanneer aan het streefcijfer van 120 g CO2/km in 2012 wordt voldaan. Het zwaartepunt ligt op maatregelen die duidelijk meetbaar zijn, met vastgestelde uitvoeringstermijnen, en waarbij bekend is wie verantwoordelijk is voor de uitvoering ervan. Er dient een mechanisme te zijn om de voortgang te bewaken en te waarborgen dat er verantwoording wordt afgelegd, in overeenstemming met het eindverslag van CARS 21. Bij de beoordeling van optie 3 wordt eveneens gekeken naar politieke haalbaarheid, betaalbaarheid van auto’s, bevordering van technische innovatie en billijkheid. Met inachtneming van deze resultaten zijn twee varianten voor optie 3 onderzocht: • Variant 3A: De beleidsmaatregelen die door middel van het kosteneffectiviteitsonderzoek zijn vastgesteld (namelijk schakelindicatoren, mobiele klimaatregeling, N1 tot een uitstootbeperking met 15 g CO2/km ten opzichte van het referentieniveau, systemen voor bandendrukcontrole, banden met lage rolweerstand en biobrandstoffen), worden toegevoegd aan het resultaat van 130 g CO2/km dat door M1voertuigen zal worden bereikt. • Variant 3B: Deze variant is gebaseerd op variant 3A, maar er wordt ook gekeken naar maatregelen om de vraag van de consument te beïnvloeden (via belastingen en consumenteninformatie), waardoor de kosten om een uitstoot van 130 g CO2/km door M1-voertuigen te bereiken, met 19 % worden verminderd. 4.2.
Milieueffecten
Alle scenario’s hebben slechts een beperkt effect op de vraag naar vervoer: optie 2 resulteert in een kleine afname van de vraag naar personenvervoer, terwijl de opties 3A en 3B leiden tot een geringe groei van het personenvervoer, omdat de stijging van de prijs van de voertuigen en de onderhoudskosten worden gecompenseerd door brandstofbesparingen. Beleidsoptie 2 heeft een afname van 403 Mt WtW CO2-equivalent in de periode 2010-2020 tot gevolg, wat overeenkomt met een daling van 6 % van het wegvervoer ten opzichte van het referentieniveau. De beleidsopties 3A en 3B leiden tot een iets grotere afname, respectievelijk 429 en 422 Mt. Wat betreft de uitstoot van conventionele verontreinigende stoffen resulteert optie 2 in een geringe daling van de uitstoot van SO2, PM en NOx, terwijl de opties 3A en 3B over de hele linie een iets kleinere vermindering tot gevolg hebben door een groei van het verkeer. 4.3.
Economische effecten
De beleidsopties hebben eveneens een beperkte uitwerking op de verkoop van voertuigen. Optie 2 heeft vooral invloed op de verkoop van kleine auto’s. Dit wijst erop dat er een instrument moet worden gecreëerd waarbij rekening wordt gehouden met de structuur van de automarkten en met de specifieke kenmerken van diverse segmenten in relatie tot hun vermogen om het brandstofrendement op betaalbare wijze te verbeteren. Zie ook tabel 3.
NL
7
NL
Tabel 3 – Welvaartsanalyse van de beleidsopties – EU25 Netto contante waarde 2010-2020, in miljoen €, verschil met referentiemodel (optie 1) Consumentensurplus (inclusief vraag naar vervoer van bedrijfsleven)
-17 124
6 871
34 356
Som welvaart
-53 123
-23 281
-10 239
Optie 2
Optie 3A
Optie 3B
De gemodelleerde kostenramingen waren aan de voorzichtige kant: bij de bepaling van de kosten van technologische opties wordt geen rekening gehouden met synergieën in de integratie van systemen of nieuwe innovatieve technologieën die wellicht tussen 2006 en 2012 hun intrede zullen doen. Bovendien wordt bij de gehanteerde kostenramingen niet gekeken naar leercurven en schaalvoordelen na 2012, en kostenramingen vooraf zijn gewoonlijk veel hoger dan de daadwerkelijke nalevingskosten. Dergelijke alternatieve aannamen zouden leiden tot lagere kosten en als alternatief is een korting van 17 % opgenomen – zie tabel 4. Tabel 4 – Kosteneffectiviteit van de afname van broeikasgassen 2010-2020 Kosten per ton CO2-equivalent
Optie 2
Optie 3A
Optie 3B
Kostenraming
132 €/ton
54 €/ton
24 €/ton
Alternatieve kostenraming
84 €/ton
31 €/ton
6 €/ton
4.4.
Sociale effecten
De drie onderzochte opties hebben geen waarneembaar effect op de werkgelegenheid als geheel in de EU-25, hoewel er een verschuiving van arbeidsplaatsen binnen de EU kan voorkomen en in beperkte mate ook naar buiten de EU, vooral bij optie 2. Minder CO2uitstoot door het personenvervoer over de weg zal helpen de klimaatverandering en de gevolgen daarvan voor de samenleving te beperken. Enkele van de beoogde maatregelen zullen bijdragen tot een reductie van de CO2-uitstoot en tot meer veiligheid op de weg, zodat het aantal auto-ongevallen kan worden teruggedrongen.
NL
8
NL
5.
VERGELIJKING VAN DE OPTIES Optie 1 (geen beleidsverandering)
CO2-reductie
-
Optie 2 = (referentiescenario) (403 Mt CO2)
Kosteneffectiviteit
Meetbaarheid
Bewaking
Verantwoording
NL
n.v.t.
132 €/t
☺ (op basis van Richtlijn 80/1268/EEG)
☺ (op basis van Richtlijn 80/1268/EEG)
☺ (Beschikking 1753/2000/EG)
☺ (Beschikking 1753/2000/EG)
☺ (verantwoordelijke duidelijk aangewezen: autofabrikanten)
☺ (verantwoordelijke duidelijk aangewezen: autofabrikanten)
9
Optie 3A ++
Optie 3B +
(424 tot 429 Mt CO2)
(417 tot 422 Mt CO2)
32 tot 54 €/ton
6 tot 24 €/ton
☺ (er dient rekening te worden gehouden met het daadwerkelijk gebruik van schakelindicatoren en er is een meetprocedure vereist voor mobiele klimaatregeling en banden met lage rolweerstand) ☺ (noodzakelijke aanpassing van Beschikking 1753/2000/EG zodat N1 eronder valt, en opzetten van een bewakingssysteem voor banden met lage rolweerstand, mobiele klimaatregeling, bandenspanning en schakelindicatoren)
☺ (verantwoordelijke duidelijk aangewezen: autofabrikanten, brandstof- en bandensector, leveranciers aan de auto-industrie
☺ (zie optie 3A)
☺ (zie optie 3A)
(verantwoordelijke duidelijk aangewezen: autofabrikanten, brandstof- en bandensector, leveranciers aan de auto-industrie, maar er bestaat onzekerheid over de uitvoering (belastingmaatregelen)
NL
De opties 3A en 3B lijken het meest veelbelovend, omdat zij het kosteneffectiefst zijn en resulteren in een sterkere CO2-reductie in 2020, vergeleken met optie 2. In grote lijnen zijn de diverse onderzochte maatregelen van de opties 3A en 3B even ambitieus, maar de uitwerking ervan verschilt door het effect van de maatregelen van optie 3B die op de vraag van de consument zijn gericht. Deze laatste optie is het kosteneffectiefst, met 24 €/ton. Ze is echter wel afhankelijk van de actieve uitvoering van vraaggerichte maatregelen (belastingen). De lidstaten hebben een duidelijke verantwoordelijkheid in de uitvoering van optie 3B, die leidt tot lagere nalevingskosten voor fabrikanten met het oog op de kaderregeling inzake brandstofrendement, die in 2007 zal worden voorgesteld. 6.
BEWAKING EN BEOORDELING
Om de voortgang in de reductie van de CO2-uitstoot in de testcyclus te volgen, dient het huidige bewakingssysteem dat op grond van Beschikking 1753/2000/EG7 is ingesteld, te worden aangepast, zodat deze met name ook geldt voor lichte bedrijfsvoertuigen (N1). De producenten van banden, mobiele klimaatregelaars en bewakingssystemen voor bandenspanning moeten aantonen dat hun producten voldoen aan de nieuwe eisen die in de komende jaren zullen worden voorgesteld.
7
NL
Beschikking nr. 1753/2000/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 2000 tot instelling van een systeem ter bewaking van de gemiddelde specifieke uitstoot van CO2 door nieuwe personenauto’s (PB L 202 van 10.8.2000).
10
NL
