RESPONDENTENRAPPORT COBRA ENQUÊTE

RESPONDENTENRAPPORT COBRA ENQUÊTE

Dr. Sandra van Thiel (Erasmus Universiteit Rotterdam) [email protected] Dr. Kutsal Yesilkagit (Universiteit van Utrecht) [email protected] 27 oktober 2006

2

Inhoudsopgave Voorwoord.............................................................................................................................. 4 Korte samenvatting................................................................................................................. 5 Respons .................................................................................................................................. 6 Non-response onderzoek .................................................................................................... 6 Kenmerken van de respondent ........................................................................................... 7 Kenmerken van de organisaties.............................................................................................. 8 Jaar van oprichting ............................................................................................................. 9 Wijze van oprichting en wettelijke grondslag.................................................................. 10 Taak .................................................................................................................................. 11 Betrokkenheid bij EU richtlijnen ..................................................................................... 13 Omvang in budget en personeel ....................................................................................... 16 Autonomie ............................................................................................................................ 17 Beleidsvrijheid.................................................................................................................. 17 HRM autonomie ............................................................................................................... 19 Financiële autonomie ....................................................................................................... 20 Sturing .................................................................................................................................. 22 Prestatie-indicatoren......................................................................................................... 22 Contacten met opdrachtgever/moederdepartement .......................................................... 24 Verantwoording................................................................................................................ 29 Doorlichting...................................................................................................................... 30 Vertrouwen....................................................................................................................... 32 Management ......................................................................................................................... 34 Topmanagers .................................................................................................................... 34 Raden van Bestuur, Toezicht en Advies .......................................................................... 36 Cultuur.................................................................................................................................. 38 Bedrijfsvoering..................................................................................................................... 41 Bedrijfsvoeringtechnieken................................................................................................ 41 Prestaties van de organisatie............................................................................................. 44 Lijst van tabellen .................................................................................................................. 46

3

Voorwoord COBRA is een netwerk van bestuurskundige onderzoekers uit diverse landen, zoals België, Noorwegen, Ierland, Nederland, Italië, Duitsland, Denemarken, Zweden, Australië, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Dit netwerk breidt zich nog altijd uit (voor meer informatie: www.publicmanagement-cobra.org). Deelnemers aan dit netwerk nemen in hun eigen land dezelfde vragenlijst af onder publieke sector organisaties. Hierin staan vragen centraal over de autonomie van deze organisaties en de wijze waarop zij, vanuit de centrale overheid, worden aangestuurd. In Nederland zijn in het voorjaar van 2006, ruim 600 organisaties aangeschreven. Het betrof hier alle zelfstandige bestuursorganen, agentschappen, rechtspersonen met een wettelijke taak, productschappen, bedrijfschappen en waterschappen, en overheidsstichtingen. Meer dan 200 organisaties hebben uiteindelijk de vragenlijst via Internet ingevuld. In dit rapport vindt u de eerste weergave van de resultaten daarvan. De antwoorden van de respondenten leveren een enorme bron van informatie op over publieke sector organisaties. Door het grote aantal deelnemers kunnen met grotere zekerheid (en geldigheid) dan voorheen conclusies worden getrokken. Bovendien was veel van de informatie nog niet eerder bekend. Er moet echter nog veel verder worden onderzocht en geanalyseerd. Dit respondentenrapport is slechts de eerste stap. Wij zijn alle respondenten die de tijd en moeite hebben genomen om de vragenlijst in te vullen zeer dankbaar. Op 13 december organiseren we een seminar waarop de resultaten zullen worden gepresenteerd. Hiermee willen we onze respondenten in de gelegenheid stellen met ons en elkaar in gesprek te gaan over de betekenis van onze bevindingen. Verder zijn we een aantal mensen dankbaar vanwege hun praktische hulp. Allereerst Peter Hermus van het onderzoeksinstituut RISBO van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zonder zijn technologische ondersteuning was de vragenlijst nooit zo vlot op Internet gekomen, en hadden we vragen van respondenten niet zo snel kunnen beantwoorden. De Opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam bedanken voor hun financiële steun, waardoor het digitaliseren van de vragenlijst mogelijk werd gemaakt. Diverse mensen hebben ons geholpen door de vragenlijst in de pilot-fase te toetsen waardoor menige fout werd voorkomen: dank jullie wel! Rosemarijn Smeets en Guido van Os hielpen ons met het verzamelen van de adressen van alle organisaties en de verzending van de brieven, waarvoor dank.

Sandra van Thiel Kutsal Yesilkagit Rotterdam/Utrecht, 1 november 2006

4

Korte samenvatting Aan het onderzoek hebben 219 organisaties meegedaan (respons 38%). Het betreft hier agentschappen, ZBO’s, RWT’s, product/bedrijf/waterschappen en overheidsstichtingen. De meeste organisaties dateren van na 1980 toen de grote hausse van verzelfstandiging begon. Ongeveer 40% van de organisaties heeft een privaatrechtelijke grondslag. Organisaties uit alle beleidssectoren deden mee aan het onderzoek. Hun meest genoemde taken zijn onderzoek/opleiding, het uitbetalen of innen van geld zoals subsidies, toezicht, registratie en beheer/onderhoud. Meer dan de helft van de organisaties heeft daarbij te maken met de uitvoering van Europese regels. Op veel punten verschillen de organisaties dermate sterk van elkaar dat er geen korte samenvatting mogelijk is, zie bijvoorbeeld de verschillen in omvang van het personeelsbestand (van 1 werknemer tot 28.400) en budget (van 2.000 tot 3 miljard euro per organisatie). De twee centrale onderwerpen in de vragenlijst betreffen autonomie en sturing. Beheersmatige autonomie is het grootst op het terrein van het personeelsbeleid (HRM), bijvoorbeeld inzake het aanstellen van nieuw (of tijdelijk) personeel. De mate van vrijheid op financieel terrein lijkt kleiner; lang niet alle organisaties mogen bijvoorbeeld schuiven met budgetten. Op beleidsmatig vlak komt het beeld naar voren dat de organisaties over het algemeen veel invloed hebben op de totstandkoming van nieuw beleid. Voor de aansturing van organisaties door het moederdepartement wordt weinig gebruik gemaakt van prestatie-indicatoren, en als er indicatoren worden gebruikt zijn ze vaak moeilijk meetbaar. Agentschappen scoren op deze onderwerpen over het algemeen het best. Het moederdepartement blijkt de meeste belangrijke of invloedrijke partner van uitvoeringsorganisaties te zijn – behalve PBO’s en waterschappen, want die hebben geen moederdepartement. De meeste contacten tussen moederdepartement en uitvoeringsorganisatie vinden plaats op ambtelijk niveau (werkvloer), en vaker over financiële dan beleidsmatige zaken. Formele contacten tussen de top van beide organisaties hebben meestal een lage frequentie, vooral bij privaatrechtelijke organisaties. Uitvoeringsorganisaties blijken gemiddeld veel vertrouwen te hebben in hun relatie met het moederdepartement; de relatie wordt beoordeeld met een 7.8 (op een schaal van 1 tot 10). Uitvoeringsorganisaties worden regelmatig doorgelicht (80%), op eigen initiatief dan wel door of namens het moederdepartement. Bovendien rapporteren uitvoeringsorganisaties frequent (25% rapporteert elk kwartaal) aan het moederdepartement over de prestaties. Er worden echter bijna nooit beloningen of sancties toegepast bij goed of slecht functioneren. Over het bestuur en de cultuur van de uitvoeringsorganisaties zijn ook vragen gesteld. Verreweg de meeste topmanagers of directeuren (75%) hebben een vaste aanstelling, zonder prestatie-afspraken. Hun functioneren wordt meestal beoordeeld door het bestuur of de raad van bestuur/toezicht. (Over de raad van bestuur/toezicht zijn ook vragen gesteld, maar hier is helaas weinig op gereageerd.) Veel topmanagers blijken uit de private sector te komen – net als het grootste deel van het lagere personeel. Qua cultuur noemen uitvoeringsorganisaties zichzelf vooral eerlijk en integer, en klantgericht. Ze vinden zichzelf wat minder innovatief, en ook de mogelijkheden voor personeel om promotie te maken of beloning naar prestaties te krijgen zijn beperkt. Ten slotte zijn respondenten gevraagd naar hun oordeel over het presteren van hun organisatie. Er wordt veel gebruik gemaakt van moderne bedrijfsvoeringtechnieken, met name resultaatsturing (planning en control cyclus, allocatie van middelen).

5

Respons De eerste uitnodiging om deel te nemen aan het COBRA-onderzoek is op 1 mei 2006 verzonden aan 621 organisaties. Hierin werden respondenten opgeroepen de vragenlijst in te vullen voor 1 juni. Daaraan hebben 132 organisaties gehoor gegeven (128 per site, 4 per post). Van 27 organisaties bleek het adres verouderd, en 8 gaven aan niet mee te willen werken. Op 1 juni is een herinneringsbrief verstuurd aan de resterende 454 respondenten. Dat leidde tot een extra respons van 87 (82 per site, 5 per post). Opnieuw kwamen er ook brieven terug waarvan de adressering niet juist bleek: 12 stuks. In totaal zijn er dus 47 potentiële respondenten vervallen. Het totaal aantal respondenten bedraagt N=219 (210 per site, 9 per post). Dat betekent een netto respons van 38%. 1 De respons is zeer representatief voor de samenstelling van de totale groep van organisaties; de verdeling van typen organisaties is nagenoeg gelijk voor aangeschreven organisaties en respondenten (vgl. tabel 1). Tabel 1. Respons naar type organisatie AangeVervallen schreven Agentschap 37 1 Zbo 204 9 Rwt 131 2 Pbo /waterschap 50 3 Stichting 199 34 Totaal 621 47

Netto aangeschreven 36 (6%) 195 (34%) 129 (22%) 47 (8%) 165 (29%) 574 (100%)

Respons

Verdeling

16 (44%) 84 (43%) 39 (30%) 13 (28%) 67 (41%) 219 (38%)

7% 38% 18% 6% 31%

Het doen van onderzoek via Internet blijkt haalbaar; slechts 4% van de respondenten heeft de vragenlijst schriftelijk ingevuld en opgestuurd. Wel zijn er enkele respondenten die technische problemen hebben gemeld (zie ook hierna). Non-response onderzoek Bij de herinneringsbrief (N=454) over deelname aan het onderzoek is gevraagd aan respondenten die niet mee wilden doen, of ze bereid waren aan te geven waarom. In totaal hebben 71 respondenten de non-response vragen ingevuld en geretourneerd (16%). Tabel 2. Redenen voor non-response (N=71) Reden Agentschap ZBO Geen tijd 5 9 Niet interessant/relevant 0 2 voor mij Organisatie past niet in 0 2 definitie van onderzoek Anders 0 3 Combinatie van redenen 0 7 Niet ingevuld Totaal 5 23 1

RWT 10 0

PBO/WS 3 1

Stichting 11 0

Totaal 38 (54%) 3 (4%)

2

0

5

9 (13%)

2 2

0 0

2 0

16

4

18

7 (10%) 9(15%) 5 (7%) 71

Alle percentages in dit rapport zijn afgerond. Daardoor kunnen totaalscores soms tot meer dan 100% optellen.

6

De belangrijkste reden voor niet-deelname is dat men geen tijd heeft (tabel 2). Dit wordt versterkt doordat sommige respondenten in hun toelichting aangeven zeer veel aanvragen voor onderzoeksdeelname te ontvangen. Andere redenen zijn: - Technische problemen met vragenlijst; - Respondent mist informatie over inhoud onderzoek in brief; - Er wordt te vaak gevraagd om deelname onderzoek; - Vragenlijst past niet bij organisatie; - Organisatie is opgeheven; en - Informatie zou niet eerder ontvangen zijn (bij herinneringsbrief). Iets meer dan de helft (36 non-respondenten, 54%) heeft de vragenlijst bekeken voor het besluit werd genomen om niet deel te nemen. Tabel 3 toont hun afweging. Tabel 3. Redenen voor non-response na bekijken van vragenlijst (N=36) Reden Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Geen tijd 2 4 6 3 4 Niet interessant/relevant 0 3 0 1 0 voor mij Organisatie past niet in 0 3 3 0 3 definitie van onderzoek Anders 0 1 2 0 1 Totaal 2 11 11 4 8

Totaal 19 (53%) 4 (11%) 9 (25%) 4 (11%) 36

Respondenten die de vragenlijst hebben bekeken vòòr hun besluit om niet mee te doen, noemen vaak dezelfde redenen voor hun niet-deelname als de totale groep (vgl. tabel 2 en 3). Ze hebben evenwel meer oog voor de match tussen het onderzoek en hun organisatie; gebrek aan relevantie of toepasselijkheid wordt 2-3 keer vaker genoemd. Ook rapporteren ze redenen die direct met de vragenlijst te maken hadden, zoals technische problemen met de vragenlijst en de lengte ervan (4 respondenten). Slechts één respondent heeft besloten om alsnog mee te doen aan het onderzoek. Kenmerken van de respondent Het verzoek tot deelname aan het onderzoek was overwegend gericht aan de directeur. Bij sommige organisaties heeft de directeur een andere titel, zoals bij de waterschappen (dijkgraaf). Daar waar het stichtingen betrof is de vragenlijst overwegend aan de voorzitter van de stichting (stichtingsbestuur) gestuurd. In de brief is overigens vermeld dat het de aangeschrevene vrij stond om de vragenlijst door iemand anders, bijvoorbeeld één of meerdere medewerkers, in te laten vullen. De vragenlijst is in bijna de helft van de gevallen (46%) door de directeur zelf ingevuld (zie tabel 4).

7

Tabel 4. Functie van respondent, naar type van organisatie (N=195) Functie Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Directeur/lid van directie 8 37 8 2 35 Secretaris van college, 1 15 14 3 11 bestuur of directie Medewerker financiën 1 2 1 1 1 Medewerker personeels- 0 2 0 0 0 zaken Voorzitter/lid Raad van 0 1 6 0 1 Bestuur of Toezicht Voorzitter College, 0 6 3 2 5 Commissie, Stichtingsbestuur Anders 4 10 4 3 8 Totaal 14 73 36 11 61

Totaal 90 (46%) 44 (23%) 6 (3%) 2 (1%) 8 (4%) 16 (8%)

29 (15%) 195

Respondenten die een andere functie dan de bovengenoemde bekleden, zijn overwegend beleidsadviseur van directie of bestuur (bestuursondersteuning, 10 keer genoemd), of projectleider (7). Een enkele keer is de vragenlijst door het hoofd van een afdeling, de controller of de voorlichtingsmedewerker ingevuld. Van de respondenten die de gehele vragenlijst hebben ingevuld, is bijna 94% geïnteresseerd in de uitkomsten van het onderzoek (door toezending van het respondentenrapport) en/of het seminar (64%). Kenmerken van de organisaties Er zijn verschillende vragen gesteld naar kenmerken van de organisaties, zoals de wijze van oprichting, de wettelijke positie, omvang in budget en personeel, en hun taak. Bij de selectie van de organisaties was reeds bekend in welk beleidsveld ze actief zijn (zie tabel 5); dat wordt hier betrokken bij de rapportage maar is niet gevraagd in de enquête. Tabel 5. Verdeling van typen van organisatie naar moederdepartement* (N=206) Agentschap ZBO RWT Stichting Totaal Algemene Zaken 1 0 0 0 1 (0.5%) Buitenlandse Zaken 1 1 0 2 4 (2%) Binnenlandse Zaken (BZK) 1 12 1 5 19(9%) Financiën 1 3 0 0 4 (2%) Defensie 0 0 0 13 13 (6%) Economische Zaken 4 16 0 9 29(14%) Justitie 3 8 0 4 15(7%) Landbouw (LNV) 1 16 0 2 19 (9%) Onderwijs (OCenW) 0 9 38 16 63 (31%) Sociale Zaken (SZW) 0 2 0 2 4 (2%) Verkeer en Waterstaat 0 4 0 4 8 (4%) Volkshuisvesting (VROM) 1 7 0 8 16 (8%) Volksgezondheid (VWS) 3 6 0 2 11 (5%) Totaal 16 84 39 67 206 *

Product-, bedrijf- en waterschappen (13 organisaties) hebben geen moederdepartement

8

Een aantal zaken valt op bij nadere beschouwing van tabel 5. Ten eerste, er doen organisaties mee uit beleidssectoren van alle ministeries. Ten tweede, bij de meeste ministeries is het aantal uitvoeringsorganisaties ongeveer conform de verwachting. De grootste aantallen vinden we bij OCenW, Economische Zaken, LNV en BZK. Dit komt doordat in deze sectoren meerdere organisaties uit een cluster hebben meegedaan: bij OCenW zijn dat universiteiten, hogescholen, regionale opleidingcentra en musea; bij EZ de kamers van koophandel; en bij BZK de politieregio’s (zie tabel 6). Ten derde, het enige aantal dat sterk afwijkt van de verwachting is het hoge aantal stichtingen dat (mede) door Defensie is opgericht. Dit wordt vooral veroorzaakt door een hogere respons van deze organisaties, want er zijn niet (significant) meer stichtingen voor dit ministerie in het totaaloverzicht van stichtingen dat is gebruikt bij de selectie van respondenten. Tabel 6. Aantallen clusterorganisaties (N=219) Cluster Commissies voor gebiedsaanwijzing Hoger onderwijs (universiteiten en hogescholen) Kamers van Koophandel Musea Politieregio’s Product- en bedrijfschappen Voedselkwaliteitscontrole Volwassenen en beroepsonderwijs Waterschappen Totaal

Aantal 4 21 10 12 9 4 2 16 7 85

Percentage 2 10 5 6 4 2 1 7 3 39

Bijna 39% van de totale groep organisaties die hebben meegedaan aan het onderzoek, behoren tot een cluster. Hierbij moet in verdere analyses rekening worden gehouden omdat het eventueel tot vertekening van de resultaten kan leiden. Jaar van oprichting Alhoewel de oudste organisaties – zoals sommige kamers van koophandel en universiteiten, en de Nederlandse Bank – terugdateren tot wel twee eeuwen geleden (de oudste dateert uit 1804), zijn de meeste organisaties (76%) opgericht na 1980, het gemiddelde jaar van oprichting. De verdeling is erg scheef; bijna de helft (48%) is van na 1994 (zie figuur 1). Tabel 7 laat zien dat er daarbij weinig verschillen tussen de typen organisaties zijn. Tabel 7. Jaar van oprichting, naar type van organisatie (N=175) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Voor 1900 1 5 2 0 1900 – 1950 1 5 4 0 1950 – 1994 0 33 10 4 Na 1994 10 25 14 6 Totaal 12 68 30 10

Stichting 0 3 23 29 55

Totaal 8 (4%) 13 (6%) 70 (32%) 84 (39%) 175

Opvallend is dat 20% van de respondenten geen jaartaal van oprichting noemt. Dit kan deels verklaard worden doordat publieke organisaties diverse veranderingen ondergaan in hun lange

9

levensloop. Fusies, ontvlechtingen en wetswijzigingen maken het moeilijk om een precies jaartal van origine te bepalen. 2

Age of organization (year of establishment)

14

12

Frequency

10

8

6

4

2

0 2006

2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1980 1974

1972 1966 1962

1960 1956 1954 1948 1941 1926 1921 1878 1852 1815 1804

Age of organization (year of establishment)

Figuur 1. Oprichting van publieke sector organisaties in Nederland, 1804-2006 (N=175) Wijze van oprichting en wettelijke grondslag Het aantal organisaties dat als nieuw is opgericht (zonder voorloper) en het aantal dat uit bestaande organisaties is voortgekomen (fusie, ontvlechting en opvolging) houdt elkaar ongeveer in evenwicht met respectievelijk 47% en 45% (vgl. tabel 8). Dit patroon is redelijk consistent; er zijn geen (significante) verschillen over de tijd of tussen beleidsvelden gevonden. Tabel 8. Wijze van oprichting, naar type van organisatie (N=178) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Fusie 1 15 20 7 1 Ontvlechting 6 6 0 0 4 Opvolging 4 10 2 0 7 Oprichting nieuw 2 31 8 3 36 Anders 1 6 1 1 6 Totaal 14 68 31 11 54

Totaal 44 (25%) 16 (9%) 23 (13%) 80 (45%) 15 (8%) 178

Alleen de rechtspersoonlijkheid lijkt enigszins samen te hangen met de wijze van oprichting. Publiekrechtelijke organisaties komen vaker voort uit bestaande organisaties (53%) dan dat ze als nieuw worden opgericht (36%). Terwijl privaatrechtelijke organisaties vaker nieuwe orga2

Let op: alleen organisaties die in 2005 bestonden zijn aangeschreven.

10

nisaties zijn (59%) dan voortkomen uit bestaande organisaties (35%). Dit verschil is echter niet statistisch significant. Agentschappen zijn per definitie publiekrechtelijke organisaties, meestal zonder rechtspersoonlijkheid (zie ook tabel 10). De meeste ZBO’s en RWT’s hebben een wettelijke basis doordat ze ofwel bij wet zijn opgericht (als het publiekrechtelijke organen betreft) dan wel bij wet worden aangewezen om hun taak uit te voeren (privaatrechtelijke organen). Stichtingen worden meestal door middel van een notariële akte opgericht, hetgeen past bij hun privaatrechtelijke karakter (tabel 9). Toch zijn deze relaties niet één op één; er zijn ook publiekrechtelijke organen op basis van een notariële akte, en privaatrechtelijke organisaties met een eigen instellingswet. Tabel 9. Wettelijke grondslag, naar type van organisatie (N=176) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Instellingswet 7 38 6 2 Bij wet aangewezen 1 12 4 6 Ministerieel besluit 1 7 0 1 Kabinetsbesluit 3 2 1 0 Wijziging begroting 0 0 0 0 Notariële akte 0 6 14 0 Anders 2 3 5 2 Totaal 14 68 30 11

Stichting 3 0 3 4 1 37 5 53

Totaal 56 (32%) 23 (13%) 12 (7%) 10 (6%) 1 (1%) 57 (26%) 17 (8%) 176

Als ‘andere’ wettelijke grondslagen wordt een enkele maal internationale verdragen genoemd, verzelfstandiging of fusie van de organisatie, of de naam van de (materiële) wet waarbij het orgaan is aangewezen een bepaalde taak uit te voeren. Tabel 10. Rechtsvorm, naar type van organisatie (N=175) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Publiekrechtelijk 8 49 14 11 Privaatrechtelijk 0 17 14 0 Geen rechtspersoonlijkheid 4 1 0 0 Onbekend 1 1 1 0 Totaal 13 68 29 11

Stichting 8 40 2 4 54

Totaal 90 (51%) 71 (41%) 7 (4%) 7 (4%) 175

Als ‘andere’ rechtsvormen worden bijvoorbeeld genoemd: publiek private samenwerking, een ‘joint venture’ van diverse publieke organisaties, fusie/verzelfstandiging en Koninklijke Besluiten. Taak De meest genoemde taken zijn: (1) onderzoek en opleiding, (2) voorlichting, (3) toezicht, (4) registratie, (5) uitbetalen of innen van gelden en (6) kwaliteitsbeoordeling (zie tabel 11a). Deze resultaten worden enigszins vertekend doordat clusterorganisaties dezelfde taak hebben. Als we deze niet meenemen in de analyse ontstaat een iets ander beeld (zie tabel 11b): (1) voorlichting, (2) uitbetalen of inning van gelden, (3) toezicht en onderzoek & opleiding, en (5) registratie. Er zijn evenwel geen verschillen in de taken die het minst genoemd worden: opstellen van bindende regels, geschilbeslechting en inspectie.

11

Tabel 11a. Taken van organisaties (N=133) 1e taak Toezicht houden 13 Kwaliteitsbeoordeling 9 Inspectie 0 Uitbetalen/innen gelden 18 Vergunningen 9 Registratie 13 Geschilbeslechting 1 Voorlichting 5 Opstellen regelgeving 0 Onderzoek en opleiding 32 Beheer en onderhoud 13 Anders 65

2e taak 9 12 3 6 6 12 1 24 3 6 4 31

3e taak 11 6 8 5 4 7 3 16 0 9 4 5

Totaal 33 27 11 29 19 32 5 45 3 47 21 101

Tabel 11b. Taken van organisaties exclusief clusterorganisaties (N=94) 1e taak 2e taak 3e taak Toezicht houden 10 8 3 Kwaliteitsbeoordeling 7 3 4 Inspectie 1 6 Uitbetalen/innen gelden 15 6 4 Vergunningen 7 5 3 Registratie 7 8 4 Geschilbeslechting 1 3 Voorlichting 4 12 14 Opstellen regelgeving 3 Onderzoek en opleiding 10 6 5 Beheer en onderhoud 5 1 2 Anders 29 27 16

Totaal 21 14 7 25 15 19 4 30 3 21 8 72

Ondanks dat in de vragenlijst een uitgebreide lijst van taken werd genoemd, zijn er veel andersoortige taken genoemd door de respondenten. Sommigen daarvan zijn uniek, maar een aantal taken worden vaker genoemd, zoals: - Advisering (6); - Beheer en onderhoud waterwegen (5); - Beheer van cultureel erfgoed (7); - Belangenbehartiging (3); - Hulpverlening (4); - Kenniscentrum (6); - Opsporing en handhaving (5); en - Stimuleren van regio-ontwikkeling (8). Deze ‘overige’ taken zijn overigens regelmatig toe te wijzen aan clusterorganisaties (vgl. tabel 6), zoals beheer van erfgoed door musea en het stimuleren van regio-ontwikkeling door de commissies voor de gebiedsaanwijzing. Wanneer we bekijken welke taken het meeste worden genoemd door de verschillende typen organisaties, dan zien we een aantal patronen (vgl. tabel 12). Vergunningverlening is bij uit-

12

stek een taak voor agentschappen. Het uitbetalen of innen van gelden daarentegen wordt vooral door ZBO’s genoemd. Net als de stichtingen hebben ZBO’s voorlichting vaak als secundaire taak. De dominantie van de taak ‘onderzoek en opleiding’ kan waarschijnlijk grotendeels toegeschreven worden aan de onderwijsclusters (zie boven); onderwijsinstellingen zijn veelal RWT’s. De beheerstaken van met name waterschappen verklaren waarom deze daar het meest genoemd wordt, maar verder is er weinig eenheid in deze (kleine) categorie (PBO/WS). Tabel 12. Taken, naar type van organisatie (N=133) Agentschap ZBO RWT e 1 Vergunningen; Uitbetalen/Onderzoek en taak onderzoek en op- innen gelden; opleiding leiding toezicht e 2 Vergunningen Voorlichting Kwaliteitstaak beoordeling e 3 Voorlichting Toezicht; Registratie, taak voorlichting beheer en onderhoud

PBO/WS Stichting Beheer en on- Onderzoek en derhoud opleiding; beheer/onderhoud Voorlichting Toezicht; in- Voorlichting, spectie; on- onderzoek en derzoek/ op- opleiding leiding

Noot: ‘Andere’ taken zijn hier buiten beschouwing gelaten.

Betrokkenheid bij EU richtlijnen Vanwege het toenemende belang van de EU voor de uitvoering van publieke taken in Nederland, hebben we ook een vraag opgenomen in welke mate de organisaties betrokken zijn bij het totstandkomen en uitvoeren van EU richtlijnen dan wel Nederlands beleid dat op basis van EU richtlijnen is opgesteld. In tabel 13 vindt u de resultaten. Wellicht de meest opvallende algemene bevinding luidt dat de organisaties zelden of nooit actief betrokken zijn bij de vorming van Europees beleid maar in substantiële mate wel geraakt worden door de uitvoering. Slechts een kwart van de organisaties zegt dat zij participeren in de voorbereiding van overleggen in Europees verband. De participatie van deze organisaties moet dan echter via andere kanalen dan de deelname van hun werknemers aan werkgroepen van de Raad en/of de comités van de Europese Commissie gaan; terwijl werknemers van agentschappen, ZBO’S en – in mindere mate – RWT’s nog wel vergaderingen bijwonen, gaat vrijwel geen enkele werknemer naar de werkgroepen. Opvallend is wel dat daarentegen ruim 30% van alle organisaties aangeeft regelmatig tot vaak overleg te hebben met collega’s uit de lidstaten. Dit duidt op het bestaan van transnationale netwerken tussen verschillende Nederlandse organisaties en hun zusterorganisaties uit andere lidstaten. We hebben geen gegevens over de inhoud van de overleggen of hun richting. Maar op basis van de betrokkenheid van de organisaties bij de omzetting (16%), de uitvoering van Europese wetgeving (26%) en het aantal organisaties dat zegt rekening te moeten houden met EU wetgevingsvoorwaarden (45%) kunnen we ervan uitgaan dat het contact tussen collega’s in andere EU-landen zich voornamelijk concentreert op vraagstukken die zich richten op de uitvoering van Europese regelgeving. Het betreft hier alle mogelijke taken; er zijn geen duidelijke patronen in de taken van organisaties en hun betrokkenheid bij EU-richtlijnen. Wanneer we de relatie met EU beleid per organisatietype nagaan zien we dat de taken van de agentschappen in maar liefst vier van de zeven EU-kanalen de hoogste score wat betreft de gerelateerd met de EU behalen. Opvallend is wel de complete afwezigheid van agentschappen bij de deelname aan raadswerkgroepen. Dit zou te maken kunnen hebben met het feit dat wanneer beleidsdossiers zich in de raadsfase bevinden – en zich dus op weg richting

13

de COREPER of de raad van ministers zijn – de beleidsvoering overwegend in handen van het moederdepartement verblijft. Het zeer hoge percentage van 73% dat genoemd wordt wanneer naar de mate waarin de organisatie rekening moet houden met de wetgevingsvoorwaarden kan te maken hebben dat de agentschappen in dit onderzoek hoofdzakelijk geclusterd zijn rondom ministeries die zich bevinden in beleidsterreinen die nauw verband houden met de interne markt (EZ, Justitie) en welzijn en gezondheid (VWS). Naast de agentschappen onderhouden ook, en dit is geen verassing, de product- en bedrijfschappen een nauwe betrekkingen met taken die de EU aangaan. Met hun regelgevende bevoegdheden middels verordeningen spelen PBO’s nog altijd een substantiële rol spelen bij de omzetting en uitvoering van Europese regelgeving, dit ondanks de vermeende uitholling van hun bevoegdheden in hun beleidssectoren. Uit tabel 13 komt naar voren dat ZBO’s op een vergelijkbare wijze als de agentschappen betrokken zijn bij EU regelgeving. De lagere percentages, echter, zouden het gevolg kunnen zijn van het feit dat agentschappen dichter bij het ministerie staan en daardoor meer betrokken zijn (worden?) dan de ZBO’s. RWT’s vertonen weer een ander patroon. Ofschoon de organisaties aangeven nauwelijks betrokken te zijn aan de inputzijde van het EU-beleidsproces meent de helft daarvan toch sterk door de voorwaarden van EU wetgeving beïnvloed te worden. Het zal ons niet verbazen als hiermee naar de Bologna-accoorden en de invoering van het bachelors-masters systeem in het hoger onderwijs wordt gedoeld. De stichtingen, tot slot, lijken af te wijken van de bij de andere organisatietypen gevonden patroon van weinig input/veel output betrokkenheid. De redenen hiervoor dienen volgens gezocht te worden in de taken/beleidsterreinen en het EU-gehalte daarvan waarop de meeste stichtingen functioneren (Defensie en OCW).

14

Tabel 13. Mate waarin organisaties EU gerelateerde activiteiten uitvoeren (N=148) Agentschap ZBO RWT (N=12) (N=59) (N=24) Participatie in voorbeZelden of nooit 50% 75% 91% reiding EU overleg Neutraal 0% 5% 9% Regelmatig/vaak 50% 20% 0%

PBO/WS (N=9) 44% 44% 11%

Stichting (N=45) 73% 11% 16%

Totaal (N=148) 73% 10% 18%

Deelname medewerkers aan werkgroepen

Zelden of nooit Neutraal Regelmatig/vaak

73% 27% 0%

95% 3% 2%

96% 4% 0%

89% 11% 0%

91% 7% 2%

92% 7% 1%

Deelname medewerkers aan vergaderingen

Zelden of nooit Neutraal Regelmatig/vaak

42% 33% 25%

80% 9% 12%

92% 0% 8%

90% 11% 0%

89% 5% 7%

82% 8% 10%

Overleg met collega’s uit EU lidstaten

Zelden of nooit Neutraal Regelmatig/vaak

33% 17% 50%

48% 15% 37%

54% 8% 38%

33% 56% 11%

66% 14% 20%

52% 16% 32%

Betrokken bij omzetting Zelden of nooit EU in nationaal beleid Neutraal Regelmatig/vaak

58% 17% 25%

66% 14% 20%

91% 9% 0%

22% 44% 33%

75% 14% 11%

69% 15% 16%

Uitvoering en/of handhaving van EU wetgeving

Zelden of nooit Neutraal Regelmatig/vaak

42% 17% 42%

48% 19% 34%

74% 22% 4%

22% 22% 56%

73% 9% 18%

57% 16% 26%

Rekening houden EU Zelden of nooit wetgevingsvoorwaarden Neutraal Regelmatig/vaak

0% 27% 73%

12% 37% 51%

22% 30% 48%

0% 22% 78%

48% 30% 23%

23% 32% 45%

Omvang in budget en personeel Zowel tussen de verschillende organisatietypen als tussen organisaties binnen dezelfde categorie bestaan grote verschillen, gemeten naar de omvang van de organisatie in personeel en financiën. In sommige gevallen worden de verschillen veroorzaakt door een enkele organisatie in een categorie, zoals bijvoorbeeld de Belastingsdienst die een agentschap van het Ministerie van Financiën is. 3 Met een personeelsomvang van 28.400 fte en een begroting van ongeveer 3,5 miljard euro beïnvloedt de dienst het gemiddelde hoeveelheid fte’s en begroting in vergelijking tot de andere categorieën. Tabel 14. Omvang in personeel en financiën, naar type van organisatie (N=219) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Gemiddeld aantal fte (min-max) Gemiddeld aantal personeelsleden (min-max) Gemiddelde begroting in k-euro (min-max) Gemiddelde apparaatskosten (min-max) Gemiddelde programmakosten (min-max)

3.053 (75-28.400) (n=10) 315 (86-1.700) (n=9) 2.930 (14-3.461.768) (n=12) 403.339 (1502.695.224) (n=7) 351.391 (8001.210.000) (n=6)

537 (2-6.800) (n=54) 392 (2-4.500) (n=50) 518.230 (0-2.856.551) (n=59) 1.260.332 (2-2.811.794) (n=23)

1.129 (21-3.650) (n=26) 1.511 (26-5.000) (n=25) 66.472 (23-405.000) (n=26) 48.348 (20-145.000) (n=3)

203 (6-658) (n=10) 249 (7-697) (n=8) 30.516 (12-14.200) (n=9) 3.537 (2-13.636) (n=4)

61 (2-312) (n=28) 105 (2-1.100) (n=31) 4.010 (0-44.000) (n=43) 1.409 (45-10.700) (n=14)

183.544 (0-305.350) (n=21)

1.725 (56-5000) (n=3)

32.085 (10-127.797) (n=3)

2.065 (2-8500) (n=13)

Noot: apparaatskosten zijn de kosten voor het uitvoeren van taken (personeel, huisvesting, ICT) en programmakosten zijn de kosten van het beleid zoals subsidies. Slechts eenderde van de organisaties maakt een onderscheid hiertussen

Ook tussen andere typen organisaties zijn er grote verschillen in omvang, zowel qua personeel als financiën. Grote ZBO’s zijn bijvoorbeeld de Sociale Verzekeringsbank terwijl de Kamer voor de Binnenvisserij één van de kleinere ZBO’s is. Grote uitvoeringsorganisaties (>200 werknemers) vinden we vooral in de beleidssectoren die ressorteren onder de ministeries van BZK, OCW en V&W. Bij EZ, Justitie en VROM daarentegen vinden we vaker kleinere organisaties (minder dan 35 werknemers). Universiteiten (als voorbeeld van RWT’s) behoren zowel tot de grootste als kleinste organisaties. PBO’s en waterschappen behoren tot de middenmoot en stichtingen zijn gemiddeld het kleinst, zowel in budget als aantal personeel. Sommige stichtingen werken bijvoorbeeld alleen met vrijwilligers of één administrateur. Al met al bedraagt het verschil tussen de kleinste en grootste organisaties binnen agentschappen een factor 379 (fte’s) en 3.400 bij zbo’s. Soortgelijke verschillen bestaan ook voor omvang gemeten in aantallen personeel en budgetgrootte.

3

Overigens is er discussie over de exacte status van de Belastingdienst. Omdat er sprake is van een batenlastendienst per 2004 hebben wij deze organisatie als agentschap gekenmerkt. De respondent spreekt echter van een directoraat-generaal binnen Financiën.

Wanneer we kijken naar de verhouding tussen apparaatskosten en programmakosten, bij die organisaties die een onderscheid tussen deze beide grootheden hanteren, valt op dat bij agentschappen, zbo’s en rwt’s de apparaatskosten regelmatig de programmakosten overvleugelen. Bij rwt’s is dit begrijpelijk, aangezien de apparaatskosten voor een groot deel zullen worden besteed aan onderwijzend personeel. Bij pbo’s en stichtingen is juist het tegenovergestelde te zien: de programmakosten overstijgen de apparaatskosten (bij pbo’s zelfs met een factor 9-10). Deze gegevens zullen nader onderzocht moeten worden om meer inzicht te krijgen, bijvoorbeeld door deze gegevens te koppelen aan jaarrekeningen en –verslagen. Autonomie Beleidsvrijheid In het COBRA-onderzoek wordt onder beleidsmatige autonomie verstaan de mogelijkheid om het beleid dat de organisatie uitvoert en/of de wijze waarop dat totstandkomt te bepalen of beinvloeden. Daarom is een vraag opgenomen in welke mate de organisatie is betrokken bij de keuze van de doelgroep van beleid en de beleidsinstrumenten. Ook is gevraagd in hoeverre de organisaties betrokken zijn bij de totstandkoming van nieuw beleid. Tabellen 15 tot en met 17 tonen de resultaten. Tabel 15. Beleidsvrijheid: keuze van doelgroep, naar type van organisatie (N=123) Agent- ZBO RWT PBO Stichting Totaal schap /WS Organisatie kiest, zonder bemoeienis 1 15 8 4 7 35 ministerie (29%) Organisatie kiest, met beperkte be- 1 13 4 3 12 33 moeienis ministerie (27%) Organisatie kiest na overleg met mi- 3 8 0 0 3 14 nisterie (11%) Organisatie kiest binnen randvoor- 4 6 8 1 10 29 waarden ministerie (24%) Ministerie kiest na overleg met orga- 2 7 1 0 1 11 nisatie (9%) Ministerie kiest zelfstandig 0 1 0 0 0 1 (1%) Totaal 11 50 21 8 33 123 Uit de drie tabellen komt het beeld naar voren dat de organisaties over het algemeen veel invloed hebben op de totstandkoming van nieuw beleid. Er zijn maar weinig organisaties die aangeven niet betrokken te zijn bij beleidsontwikkeling, of dat het ministerie besluiten neemt over nieuw beleid zonder daarbij uitvoeringsorganisaties te betrekken. Organisaties geven verder aan meer zeggenschap te hebben over de instrumenten van beleid dan over de doelgroep ervan. De product-, bedrijf- en waterschappen scoren relatief het hoogst van de verschillende typen organisaties. Agentschappen scoren juist over het algemeen het ‘laagst’ maar hebben nog altijd veel invloed op de beleidsontwikkeling. Interessant is dat bij ZBO’s, RWT’s en stichtingen het beeld gespreid is; de meerderheid rapporteert veel invloed op de totstandkoming van beleid, maar een substantiële groep geeft ook aan dat zij juist weinig autonomie hebben in deze. Het lijkt er op dat er twee modellen zijn. Enerzijds zijn er uitvoeringsorganisaties die zeer zelfstandig zijn en zelf beslissingen

17

nemen, al dan niet na consultatie met het moederdepartement. 4 Anderzijds zijn er organisaties waarbij het moederdepartement beslist, maar altijd nadat de organisatie in kwestie is geraadpleegd. Dit patroon hangt niet sterk samen met de taak van de organisatie. Het lijkt er echter wel op dat uitvoeringsorganisaties van sommige ministeries vaker meer autonomie hebben (of nemen?), bijvoorbeeld bij Economische Zaken, Justitie, Sociale Zaken en Verkeer & Waterstaat. Bij de andere ministeries bestaat een gespreider beeld, conform de hierboven geschetste modellen. Publiekrechtelijke organisatie rapporteren gemiddeld een grotere mate autonomie dan privaatrechtelijke organisaties. Deze verbanden kunnen echter niet statistisch worden getoetst vanwege het kleine aantallen organisaties per cel in de tabel. Tabel 16. Beleidsvrijheid: keuze van instrument, naar type van organisatie (N=108) AgentZBO RWT PBO StichTotaal schap /WS ting Organisatie kiest, zonder bemoeienis 1 21 10 1 6 39 ministerie (36%) Organisatie kiest, met beperkte be3 16 2 5 9 35 moeienis ministerie (32%) Organisatie kiest na overleg met mi- 2 4 0 0 4 10 nisterie (9%) Organisatie kiest binnen randvoor2 5 5 0 6 18 waarden ministerie (17%) Ministerie kiest na overleg met or2 1 0 0 3 6 ganisatie (6%) Ministerie kiest zelfstandig 0 0 0 0 0 0 Totaal 10 47 17 6 28 108 Tabel 17. Betrokkenheid bij beleidsontwikkeling, naar type van organisatie (N=143) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal In het geheel niet 0 4 5 0 8 17 (12%) Enigszins, maar achteraf 1 1 1 0 2 5 (4%) Enigszins, maar vooraf 6 11 5 3 9 34 (24%) Frequent, vanaf het begin 4 28 7 3 11 53 (37%) Altijd, vaak zelf initiatief 0 10 2 3 7 22 (15%) Anders 1 3 3 0 5 12 (8%) Totaal 12 57 23 9 42 143 Organisaties die aanduiden dat ze op een ‘andere’ wijze betrokken zijn bij de totstandkoming van nieuw beleid dan vermeld in de vragenlijst (tabel 17) wijzen bijvoorbeeld op het belang van jurisprudentie voor de uitvoering van hun taken (2 keer). Ook noemen ze zichzelf vaak (6 keer) een leverancier van kennis en informatie uit de uitvoeringspraktijk; in hoeverre het moederdepartement daar ook actief gebruik van maakt, wordt niet aangegeven. Eén organisatie geeft aan dat het gebruik van kennis uit de uitvoeringsorganisatie gevoelig ligt binnen het moederdepartement (zie ook verderop over vertrouwen tussen beide organisaties).

4

Nota bene: PBO’s en waterschappen hebben geen moederdepartement.

18

HRM autonomie Niet alle organisaties blijken zelfstandig personeel in dienst te hebben of kunnen nemen. In sommige gevallen wordt daarom gebruik gemaakt van het personeel van een andere organisatie. Zo zijn er bijvoorbeeld ZBO’s die een college of commissie zijn (zoals College Beoordeling Geneesmiddelen). De leden van zo’n college of commissie werken meestal parttime voor het ZBO naast hun reguliere baan, en krijgen een onkosten- en/of aanwezigheidsvergoeding (zie ook verderop in dit verslag). De administratieve ondersteuning kan dan plaatsvinden door bijvoorbeeld een afdeling of directie van een ministerie, of door een agentschap (zoals bij CBG). Ook kunnen organisaties personeel inhuren of laten detacheren. Ruim 81% van de organisaties heeft eigen personeel in dienst (zie tabel 18); bijna één op vijf van de organisaties heeft dus geen eigen personeel. Behalve colleges, betreft dit vaak stichtingen, die sowieso met kleinere aantallen medewerkers werken (zie gemiddelde aantal personeelsleden in tabel 14), of met vrijwilligers. Tabel 18. Eigen personeel in dienst, naar type van organisatie (N=177) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Eigen personeel 11 (79%) 57 (84%) 30 (97%) 11 (100%) 35 (66%) Elders in dienst 3 11 1 0 18 Totaal 14 68 31 11 53

Totaal 144 (81%) 33 (19%) 177

Aan organisaties met eigen personeel in dienst, is gevraagd in welke mate zij gebruik maken van tijdelijk personeel. Dit blijkt veelvuldig te gebeuren. Met name het werken met tijdelijke contracten (exclusief proeftijd) komt veel voor (zie tabel 19), maar ook het werken met uitzendkrachten of detachering wordt vaak toegepast. Andere vormen van tijdelijk personeel, die vooral door ZBO’s en stichtingen zijn genoemd, zijn stagiaires en trainees. Daarnaast huren enkele organisaties externe consultants of accountants in. Tabel 19. Gebruik van tijdelijk personeel (N=131) Regelmatig Uitzend- en oproepkrachten 37% Tijdelijke contracten 53 % Detachering 28% Anders 33%

Soms 44% 36% 40% 11%

Zelden 19% 12% 32% 56%

Vervolgens is gevraagd naar de vrijheid die de organisaties hebben in het voeren van een eigen personeelsbeleid. Verderop zullen we ook nog spreken over de wijze waarop het topmanagement wordt benoemd, en op welke rechtspositionele basis dat gebeurt.

19

Tabel 20. HRM autonomie, naar type van organisatie (N=138) Zelfstandig beslissen over: AgentZBO RWT PBO/WS schap (N=55) (N=29) (N=10) (N=11) Aanstellen nieuw personeel 82% 96% 100% 100% Aannemen tijdelijke basis 91% 98% 100% 100% Wijze van benoemen 64% 95% 100% 100% Hoogte van salaris 73% 93% 97% 100% Wijze van bevordering 90% 93% 100% 100% Wijze van beoordeling 73% 93% 100% 100% Ontslaan of afvloeien 64% 93% 100% 100%

Stichting (N=33)

Totaal (N=138)

97% 97% 94% 91% 100% 100% 97%

96% 98% 94% 92% 97% 95% 94%

Tabel 20 geeft de resultaten weer van de vragen over HRM autonomie, zoals gedefinieerd in het COBRA-onderzoek. Deze is onveranderlijk hoog; de meeste organisaties mogen zelf beslissingen nemen over het aannemen, bevorderen en ontslaan van personeel, zonder tussenkomst van het moederdepartement. Alleen de agentschappen scoren steeds wat lager, hetgeen waarschijnlijk komt door de ambtelijke rechtspositie van hun medewerkers. RWT’s, product-, bedrijf- en waterschappen hebben de hoogste mate van autonomie en zijn dus volledig zelfstandig op het gebied van personeelsbeleid. Financiële autonomie Naast autonomie op het gebied van personeelsbeleid en de uit te voeren beleidstaak is de organisaties ook gevraagd naar de mate waarin zij zelfstandig financieel beleid kunnen voeren. Over bedrijfsvoeringtechnieken en prestaties volgt later informatie. Allereerst laten we zien welk type financiële administratie de organisaties voeren. Het batenlasten-stelsel is verre weg het meest gebruikt: 80% (zie tabel 21). Alleen bij de ZBO’s komt nog regelmatig (ongeveer één op de vijf ZBO’s) het kas-verplichtingenstelsel voor. Tabel 21. Type financiële administratie, naar type van organisatie (N=145) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Kas-verplichtingen 1 10 0 0 4 15 (10%) Baten-lasten 11 40 19 10 36 116 (80%) Anders of combinatie 1 6 3 0 4 14 (10%) Totaal 13 56 22 10 44 145 Vervolgens is gevraagd of er onderscheid gemaakt wordt tussen de programma- en apparaatskosten. Apparaatskosten zijn de kosten die gemoeid gaan met de taakuitvoering, zoals personeels, huisvesting en ICT-kosten. Programmakosten zijn de uitgaven door de taakuitvoering, bijvoorbeeld het totaal aan subsidies bij subsidieverstrekkers. Slechts eenderde van de organisaties brengt daar onderscheid in aan (zie tabel 22), al moet aangetekend worden dat dit onderscheid ook niet bij alle organisaties even gemakkelijk te maken is. De gemiddelde apparaats- en programmakosten zijn overigens vermeld in tabel 14.

20

Tabel 22. Onderscheid programma- en apparaatskosten, naar type van organisatie (N=150) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Wel onderscheid 7 21 3 4 15 50 (33%) Geen onderscheid 3 31 19 1 25 79 (53%) Onbekend 2 5 3 4 7 21 (14%) Totaal 12 57 25 9 47 150 Daarna is gevraagd naar de mate waarin de organisaties zelfstandig kunnen beslissen over zaken als het schuiven met budgetten, het aangaan van lenen of participaties in BV’s. In het COBRA-onderzoek wordt dit gezien als maatstaf voor financiële autonomie (zie tabel 23). De mate van vrijheid blijkt op financieel terrein veel kleiner dan op personeel gebied. Voor het participeren in privaatrechtelijke organisaties zoals BV’s of stichtingen moet vaak vooraf toestemming van het moederdepartement worden verkregen, of het is bij voorbaat uitgesloten (bijvoorbeeld in het oprichtingsbesluit). En ook de tariefstelling gebeurt vaak pas na overleg met of instemming van het moederdepartement. Het niet mogen schuiven met budgetten kan deels verklaard worden doordat het kas-verplichtingen stelsel dat dit niet toestaat. Agentschappen kunnen, ondanks het feit dat ze een baten-lastenstelsel mogen voeren, veel financiële beslissingen pas nemen na overleg met het moederdepartement en het Ministerie van Financiën. Dat heeft waarschijnlijk ook te maken met het gebrek aan rechtspersoonlijkheid. Zo kunnen agentschappen alleen geld lenen bij het Ministerie van Financiën. Tabel 23. Financiële autonomie, naar type van organisatie (N=150) ZBO RWT PBO/ Zelfstandig beslissen over: Agent(N=58) (N=25) WS schap (N=10) (N=13) Afsluiten leningen 42% 60% 88% 100% Bepalen van tarieven 15% 26% 64% 100% Participeren in BV’s e.a. 15% 35% 84% 70% Schuiven personeel en mate- 69% 73% 96% 100% riele budget Schuiven apparaats- en pro17% 60% 92% 90% grammabudget Schuiven budget en reserves 62% 68% 92% 90% Schuiven budget over jaren 46% 59% 88% 90%

Totaal (N=150)

Stichting (N=46) 83% 80% 70% 83%

73% 54% 54% 81%

73%

68%

68% 63%

73% 66%

Ten slotte is gevraagd naar de bronnen van inkomsten van organisaties. Immers, het verwerven van inkomsten door bijvoorbeeld werken voor derden duidt ook op autonomie. Tabel 24 laat zien dat op PBO’s en waterschappen na, de meerderheid van alle typen van organisaties meer dan tweedederde van hun inkomsten van de rijksbegroting en/of het moederdepartement ontvangen. PBO’s/waterschappen vallen niet onder een departement; als functioneel gedecentraliseerde organen verwerven zij voor ruim 90% hun inkomsten eigen inkomsten (bijvoorbeeld door heffingen). Opvallend is dat vier agentschappen gemiddeld voor 73% (variërend tussen 1% en 100%) eigen inkomsten bezitten, zoals het Agentschap Roerende Zaken (Domeinen) dat volledig eigen inkomsten genereert.

21

Tabel 24. Bronnen van inkomen, gerapporteerd door typen organisatie (N=99) AgentZBO RWT PBO/WS Stichschap ting Moederdepartement Andere overheden en publieke organisaties Private opdrachtgevers Eigen inkomsten Anders

10 (64%) 6 (22%) 3 (34%) 4 (73%) 2 (16%)

39 (64%) 22 (29%) 13 (23%) 32 (67%) 7 (58%)

19 (79%) 15 (41%) 21 (11%) 15 (9%) 2 (11%)

4 (1%) 4 (5%) 3 (0%) 10 (93%) 5 (11%)

27 (72%) 27 (35%) 20 (25%) 20 (25%) 6 (67%)

Totaal

Totaal 99 74 60 81 22 336

N.B. Omdat organisaties meerdere bronnen kunnen noemen, telt het totaal op tot meer dan 100%

RWT’s blijken het meest afhankelijk van de bijdragen uit de rijksbegroting (bij 19 organisaties is bijna 80% hun inkomsten). Stichtingen noemen vaak andere subsidies als bron van inkomsten, of deelnemersbijdragen. ZBO’s mogen soms ook tarieven vragen aan klanten voor dienstverlening, of kunnen geld innen (boetes). Sturing Prestatie-indicatoren We hebben de respondenten ook gevraagd naar het bestaan van prestatie-indicatoren, hun betrokkenheid bij de formulering van indicatoren, de meetbaarheid en de mate waarin zij formeel zijn vastgelegd. Tabellen 25, 26 en 27 geven onze bevindingen weer. Uit tabel 25 blijkt dat 16% geen indicatoren heeft, 69% minder dan 20 indicatoren en 15% meer dan 20. Het gemiddelde aantal indicatoren ligt dan ook tussen 10 en 19 indicatoren. Agentschappen en RWT’s hebben gemiddeld de meeste indicatoren, stichtingen gemiddeld het minst. Desalniettemin zijn er RWT’s met weinig indicatoren en stichtingen met veel. Dit doet vermoeden dat het aantal indicatoren sterk afhankelijk is van andere factoren dan het type organisatie. Verdere analyses laten zien dat er binnen bepaalde beleidssectoren meer indicatoren worden gebruikt, zoals bij sectoren die onder verantwoordelijkheid staan van de ministeries van Financiën, Economische Zaken en OCW. Bij Defensie wordt gemiddeld het laagste aantal indicatoren gebruikt. En ook bij verschillende taken zijn er opvallende bevindingen. Zo gebruiken organisaties die belast zijn met toezicht gemiddeld minder indicatoren dan organisaties met andere taken, terwijl organisaties die registreren, voorlichten of onderzoek/onderwijs doen gemiddeld het hoogste aantal indicatoren hebben. Over de inhoud van de indicatoren kunnen we hier geen uitspraken doen, daarvoor is aanvullend onderzoek nodig.

22

Tabel 25. Aantal prestatie-indicatoren vastgelegd in documenten, naar type van organisatie (N=134) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Geen 0 10 1 1 10 22 (16%) < 10 5 23 9 4 22 63 (47%) 10-19 4 11 8 2 4 29 (22%) 20-40 2 6 3 0 2 13 (10%) > 40 1 3 1 1 1 7 (5%) Totaal (N) 12 53 22 8 39 134 Kijken we naar de betrokkenheid van de organisaties bij de formulering van deze prestatieindicatoren, dan zien we een ruime meerderheid zegt een grote invloed te hebben op de formulering van de indicatoren (vgl. tabel 26). Ongeveer een kwart van alle ZBO’s en eenzesde van de stichtingen stellen de indicatoren in afstemming met het ministerie vast. Afgezien van de onafhankelijke PBO’s/Waterschappen, lijkt het er op dat bij een redelijk aantal bestuurlijk zelfstandige organisaties het ministerie het nodig acht een substantiële inbreng in de aansturing van de organisatie te hebben. Dat is het sterkst bij Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, alhoewel daar ook organisaties te vinden zijn die zelf hun indicatoren opstellen. Qua taken geldt dat met name organisaties die belast zijn met de uitbetaling en/of inning van gelden overwegend indicatoren samen met het moederdepartement formuleren in plaats van geheel zelfstandig. Tabel 26. Betrokkenheid bij formulering van prestatie-indicatoren, naar type van organisatie (N=132) Agent- ZBO RWT PBO/ StichTotaal schap WS ting Formulering door organisatie 1 16 16 7 13 53 (40%) Organisatie, overleg ministerie 9 18 3 0 13 43 (33%) Organisatie en ministerie samen 2 13 1 0 6 22 (17%) Door ministerie, na overleg 0 3 1 0 2 6 (5%) Anders 0 2 1 1 4 8 (6%) Totaal 12 52 22 8 38 132 De prestatie-indicatoren zijn, tot slot, in het overgrote merendeel van de gevallen in documenten vastgelegd. Wij gingen na welke documenten dat waren en in hoeverre de indicatoren daarin als meetbaar werden bestempeld. Op basis van de totaalscores in tabel 27 kunnen we concluderen dat prestatie-indicatoren die in door het moederdepartement goedgekeurd beleidsplannen (bijv. beleid, strategisch, meerjaren, actieplan) en die in interne documenten zijn vastgelegd als het meest meetbaar worden gezien (respectievelijk 55% en 50% van de organisaties). Daarentegen zijn de in formele wetten vastgelegde indicatoren, aldus 73% van de ondervraagde organisaties, het moeilijkst te meten. Deze bevinding suggereert dat de in de door de organisatie zelf (mede) opgestelde documenten de best meetbare indicatoren zijn opgenomen. Het roept ook de hypothese op dat de in wetten vastgelegde prestatie-indicatoren vaak het product zijn van een politiek of bestuurlijk (interdepartementaal) compromis en per definitie moeilijk meetbaar. Toch valt op dat in veel documenten geen of moeilijk meetbare indicatoren zijn opgenomen, bijvoorbeeld in een-

23

derde van de financiële besluiten, door het moederdepartement goedgekeurde plannen en interne documenten. Tabel 27. Meetbaarheid van indicatoren in documenten, naar type van organisatie Document Meetbaarheid AgentZBO RWT StichTotaal schap ting Wetgeving Goed 2 6 1 2 11 Moeilijk 6 27 13 29 75 Geen 7 5 5 17 Totaal (N) 8 40 19 36 103 Financiële besluiten Goed 6 16 5 12 39 Moeilijk 7 5 13 25 Geen 2 14 5 6 27 Totaal (N) 8 37 15 31 91 (Quasi-) contractuele afspra- Goed 6 15 4 7 32 ken Moeilijk 3 5 5 13 Geen 15 9 14 38 Totaal (N) 9 35 13 26 83 Plannen goedgekeurd moeGoed 10 24 3 16 53 derdepartement Moeilijk 1 5 1 7 14 Geen 10 10 9 29 Totaal (N) 11 39 14 32 96 Prestatiecontracten organisa- Goed 3 4 8 2 17 tieleiding Moeilijk 1 1 1 1 4 Geen 4 24 6 24 58 Totaal (N) 8 29 15 26 90 Interne documenten Goed 6 14 14 8 42 Moeilijk 2 3 8 13 Geen 1 18 2 8 29 Totaal (N) 7 34 19 24 84 N.B. PBO’s en waterschappen zijn buiten beschouwing gelaten omdat zij geen moederdepartement hebben en derhalve geen gedocumenteerde afspraken daarmee.

In lijn met eerdere bevindingen beschikken agentschappen het vaakst over prestatieindicatoren, zelfs als ze niet altijd makkelijk te meten zijn. Enige uitzondering hierop betreft het hebben van een prestatiecontract voor het topmanagement c.q. de directeur; dat past kennelijk niet bij diens (ambtelijke) rechtspositie (zie ook verderop). Dat is echter niet uitzonderlijk; bijna tweederde van de organisaties (64%) rapporteert dat er geen sprake is van prestatieindicatoren waar de topmanager aan wordt gehouden. Contacten met opdrachtgever/moederdepartement Voor alle type organisaties, behalve de functioneel gedecentraliseerde PBOs en waterschappen, hebben we de formele en informele contactpatronen met het moederdepartement onderzocht. We hebben vervolgens de vragen het uitgesplitst naar contacten tussen de top en de werkvloer enerzijds en het moederdepartement anderzijds en over zowel financiële als beleidsmatige aangelegenheden. Tabel 28 en 29 geven de resultaten weer.

24

Indien we de formele contacten bekijken tussen top en werkvloer van uitvoeringsorganisaties met het moederdepartement over financiën en beleid (tabel 28), dan valt op dat er significant vaker contacten op het niveau van de werkvloer plaatsvinden dan aan de top. Dat zou erop kunnen duiden dat binnen de meeste organisaties de taken van het topmanagement formeel hoofdzakelijk beperkt zijn tot het managen van hun organisaties, terwijl de financieel en beleidsmatig inhoudelijke dossiers meer op ambtelijk (beleidsmedewerker) niveau worden afgehandeld. Bij sommige organisatietypen is dit sterker terug te vinden dan bij anderen. Wanneer we bijvoorbeeld naar de agentschappen kijken zien we een duidelijke delegatie van financiële zaken naar de werkvloer; daarover zijn meer contacten op niveau van de werkvloer dan de top. Bij beleidsmatige dossiers is er echter geen verschil. Bij ZBO’s zien we dat de contacten van zowel top als werkvloer (ofschoon de laatste meer dan de eerste) bij financiële zaken met het moederdepartement relatief laag zijn in vergelijking met agentschappen. En alhoewel er bij ZBO’s meer beleidsmatige dan financiële contacten zijn met het moederdepartement, is de frequentie daarvan nog altijd lager dan bij agentschappen. RWT’s hebben overwegend minder frequente (formele) contacten dan agentschappen en ZBO’s, of zelfs geen. Bij stichtingen is het beeld te verspreid om er enige conclusies aan te kunnen verbinden. Een vergelijking tussen tabel 28 en 29 laat zien dat informele contacten veel frequenter voorkomen dan formele contacten, zowel op het niveau van de werkvloer als bij de top. Alhoewel op de werkvloer er iets meer informele contacten, blijkt de top van de organisatie informeel zeer actief. Dit geldt voor alle typen organisaties. Verdere analyse van de contactpatronen laat zien dat er tussen ministeries verschillen bestaan. De aantallen organisaties per ministerie laten geen uitgebreide statistische toetsing toe, maar er zijn wel enige patronen aan te wijzen. Zo zijn de meest frequente contacten, zowel top als werkvloer en zowel beleid als financiën, met de ministeries van Financiën, Economische Zaken, Justitie en VWS.Verkeer en Waterstaat daarentegen heeft veel minder contacten. Bij OCW zijn er vooral veel informele contacten en minder formele. Dat geldt ook voor Defensie, maar daar is de frequentie van die informele contacten weer veel hoger. Of dergelijke verschillen worden veroorzaakt door de taken van de organisatie of hun rechtsvorm zou verder uitgezocht moeten worden, maar eerste analyses geven het volgende beeld. Uitvoeringsorganisaties die belast zijn met toezicht of voorlichting hebben de laagste frequentie van contacten met het moederdepartement. De meeste contacten vinden we bij organisaties die gelden uitbetalen of innen. Bij andere organisaties is het aantal contacten voor beleidsmatige zaken wel hoog (registratie, onderzoek & opleiding, kwaliteitsbeoordeling) maar niet voor financiële zaken. Wellicht gaat het hier om vragen over de interpretatie van beleidsregels. Organisaties die vergunningen afgeven hebben wel veel contacten, maar dan vooral informeel – waarschijnlijk op ambtelijk niveau. Dat geldt ook voor organisaties met beheerstaken (onderhoud) die vooral over financiële zaken veel ambtelijke contacten hebben. Ten slotte kunnen we constateren dat publiekrechtelijke organisaties beslist meer contacten onderhouden met het moederdepartement – waar ze vaak uit voortgekomen zijn – dan privaatrechtelijke organen. Dergelijke organisaties, zoals veel stichtingen, hebben slechts op één terrein meer contacten: informele contacten over financiële zaken. Dit zou wellicht te maken kunnen hebben met hun afhankelijkheid van subsidies dan wel omdat er veel (geldgevende) fondsen in deze categorie zitten.

25

Tabel 28. Frequentie van formele contacten over financiën en beleid tussen moederdepartement typen organisaties, op niveau van top en werkvloer (N=52) AgentZBO RWT Stichting Totaal schap (N=25) (N=10) (N=10) (N=52) (N=7) Financiën Top Maandelijks 2 1 1 8% Kwartaal 2 3 2 3 19% Halfjaarlijks 2 9 1 1 25% Jaarlijks 1 10 2 4 33% Zelden/nooit 2 5 1 15% Werkvloer Maandelijks 6 4 3 4% Kwartaal 1 11 2 4 25% Halfjaarlijks 5 5 1 40% Jaarlijks 1 1 1 14% Zelden/nooit 4 2 1 6% Beleid Top Maandelijks 4 2 2 15% Kwartaal 3 7 3 2 29% Halfjaarlijks 7 2 3 23% Jaarlijks 7 1 1 17% Zelden/nooit 2 4 2 15% Werkvloer Maandelijks 4 12 3 7 56% Kwartaal 3 7 1 15% Halfjaarlijks 2 3 10% Jaarlijks 1 2% Zelden/nooit 1 3 2 17%

26

Tabel 29. Frequentie van informele contacten over financiën en beleid tussen moederdepartement en top en werkvloer, naar type van organisatie (N=52) AgentZBO RWT Stichting Totaal schap (N=25) (N=10) (N=10) (N=52) (N=7) Financiën Top Maandelijks 5 5 2 5 33% Kwartaal 2 7 2 2 25% Halfjaarlijks 7 3 1 21% Jaarlijks 3 1 1 10% Zelden/nooit 3 2 1 12% Werkvloer Maandelijks 5 11 5 6 56% Kwartaal 2 6 1 2 17% Halfjaarlijks 6 1 14% Jaarlijks 1 2% Zelden/nooit 2 3 1 12% Beleid Top Maandelijks 7 10 4 4 48% Kwartaal 6 3 17% Halfjaarlijks 6 4 2 23% Jaarlijks 1 2% Zelden/nooit 3 2 10% Werkvloer Maandelijks 7 17 3 9 69% Kwartaal 4 1 10% Halfjaarlijks 3 4 14% Jaarlijks 1 2% Zelden/nooit 1 1 1 6% Contacten blijven echter niet beperkt tot het moederdepartement. De door ons onderzochte organisaties staan midden in de samenleving en hebben uit hoofde van hun taak ook contacten met andere organisaties in hun omgeving. We zijn geïnteresseerd in hoeverre andere organisaties dan het moederdepartement in staat zijn het beleid van de organisaties te beïnvloeden. Tabel 30 laat de resultaten zien. Verreweg de meeste invloed wordt toegedicht aan het moederdepartement. Zagen we in de vorige tabellen al dat contacten tussen organisaties en moederdepartement innig waren, nu blijkt dat het moederdepartement het organisatiebeleid van uitvoeringsorganisaties het meest beïnvloedt. Kijken we alleen naar de scores voor ‘veel’ beïnvloeding dan staan de clienten van de organisaties op de tweede plaats (33%) gevolgd door het kabinet (25%) en belangengroepen (22%). Als meest geringe beïnvloedende partijen worden consultants (5%), andere ministeries dan het moederdepartement (9%) en de Minister van Financiën (9%) genoemd. De verschillen voor iedere organisatietype per omgevingsactor vragen om een nadere analyse, maar op basis van de algemene bevinding zouden we de stelling kunnen formuleren dat de organisaties binnen een sterk door ministeriele portefeuilles en sector/cliëntgroep ingekaderde omgeving functioneren.

27

Tabel 30. Beïnvloeding organisatiebeleid door derden, naar type van organisatie Tweede Kamer

Veel

Totaal (N) Minister moederdepartement Totaal (N) Minister v. Financiën Totaal (N) Andere minister(s)

Totaal (N) Europese Unie

Totaal (N) Toezichthouders

Totaal (N) Cliënten

Totaal (N) Belangengroepen

Totaal (N) Media

Totaal (N) Burgers/publieke opinie Totaal (N) Consultants

Totaal (N)

ZBO

RWT

11%

20%

PBO/ WS 13%

Stichting

Totaal

21%

16%

Enigszins

50%

55%

70%

88%

45%

57%

Geen

33%

34%

10%

0%

35%

28%

12

53

20

8

29

122

33% 50% 17% 12 75% 17% 8% 12 18% 55% 27% 11 27% 27% 46% 11 17% 50% 33% 12 0% 29% 71% 7 42% 42% 17% 12 0% 55% 45% 11 0% 46% 55% 11 27% 27% 46% 11 0% 73% 27% 11

19% 47% 34% 53 47% 42% 11% 53 4% 35% 60% 48 8% 37% 55% 49 16% 33% 51% 49 9% 31% 60% 35 26% 62% 11% 53 17% 65% 17% 52 8% 41% 51% 49 4% 41% 55% 49 4% 52% 44% 50

43% 52% 5% 21 50% 46% 5% 22 10% 45% 45% 20 10% 35% 55% 20 0% 53% 47% 19 21% 43% 36% 14 59% 36% 5% 22 35% 45% 20% 20 10% 62% 29% 21 11% 47% 42% 19 5% 67% 29% 21

13% 88% 0% 8 50% 25% 25% 8 14% 29% 57% 7 0% 75% 25% 8 50% 50% 0% 8 40% 40% 20% 5 13% 75% 13% 8 25% 63% 13% 8 13% 88% 0% 8 13% 63% 25% 8 0% 38% 63% 8

21% 39% 39% 28 37% 57% 7% 30 12% 32% 56% 25 4% 59% 37% 27 4% 30% 67% 27 0% 26% 74% 19 44% 41% 16% 32 29% 55% 16% 31 12% 52% 36% 25 26% 45% 26% 27 10% 69% 23% 29

25% 49% 26% 122 48% 42% 10% 125 9% 38% 53% 111 9% 47% 44% 115 13% 38% 49% 115 10% 33% 58% 80 37% 51% 12% 127 22% 58% 20% 122 9% 51% 40% 114 13% 43% 44% 114 5% 60% 35% 119

Totaal (N) Kabinet

Agentschap 17%

Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen Veel Enigszins Geen

28

Verantwoording Een specifiek onderdeel van formele en informele contactpatronen tussen organisaties en moederdepartement vormen die contacten die hoofdzakelijk betrekking hebben op de verantwoording van organisaties over hun handelen en resultaten jegens het moederdepartement en andere stakeholders. De volgende tabellen geven de resultaten van onze vragen hierover weer. Tabel 31. Frequentie waarmee organisatie rapporteert aan moederdepartement, naar type van organisatie* (N=135) Agentschap ZBO RWT Stichting Totaal Maandelijks of meer 0 2 0 2 4 (3%) Twee/viermaandelijks 10 13 2 9 34 (27%) Zesmaandelijks 2 8 1 2 13 (10%) Jaarlijks 0 29 13 16 58 (46%) Langer dan jaarlijks 0 0 2 1 3 (2%) Geen rapportage 0 4 4 7 15 (12%) Totaal 12 56 22 37 127 Tabel 31 laat zien dat in ongeveer de helft van de gevallen jaarlijks rapportages aan het moederdepartement plaatsvinden. In een kwart van alle gevallen wordt er zo ongeveer per kwartaal gerapporteerd (2-4 maandelijks); dat geldt vooral voor agentschappen (80%). Eén op de acht organisaties zegt overigens niet te rapporteren! Ondanks dat PBO’s en waterschappen formeel geen moederdepartement hebben, geeft bijna eenderde aan dat zij jaarlijks rapporteren aan een ‘moederdepartement’. Dat zou het vakdepartement kunnen zijn waarmee ze vaak te maken hebben, zoals Verkeer en Waterstaat voor de waterschappen, maar hier kan ook de SER bedoeld zijn, die formeel verantwoordelijk is voor de PBO’s. Vanwege deze interpretatieproblemen is hun score niet opgenomen in de tabel. Naast het moederdepartement zijn er ook andere organisaties die de prestaties van de organisaties beoordelen. Volgens tabel 32 is dat in de helft van gevallen de organisatie zelf. Bijna de helft van de organisaties laat dit ook doen door het moederdepartement (behalve uiteraard de PBOs en waterschappen). Ook huren 39% van de organisaties een externe partij in om de prestaties te beoordelen, waarschijnlijk meestal een accountant. Op een enkele stichting na is er geen een organisatie die zijn prestaties niet laat beoordelen. Met hoge overall scores voor de organisatie zelf, de door de organisatie ingehuurde externen en het moederdepartement, gevolgd door raad van bestuur en raad van toezicht, rijst het beeld op dat organisaties vooral worden beoordeeld op hun prestaties door partijen die zich in de directe omgeving van de organisatie bevinden (of door hen kunnen worden ingehuurd). Bij een beoordeling van prestaties rijst onmiddellijk de vraag of er beloningen dan wel sancties bestaan voor goede dan wel slechte prestaties. Dat gebeurt niet veel (zie tabellen 33 en 34), maar als het gebeurt worden relatief vaker sancties dan beloningen toegepast. Die sancties hebben dan meestal betrekking op het budget van de organisatie. Beloningen daarentegen richten zich op het salaris en de bonussen van de top.

29

Tabel 32. Beoordeling van de prestaties door verschillende partijen, naar type van organisatie (percentages ‘ja’) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal* Door de organisatie zelf 58% 53% 53% 46% 39% 79(49%) Raad van toezicht 25% 16% 67% 9% 29% 48(29%) Bestuur 8% 31% 15% 9% 16% 44(27%) Moederdepartement 100% 62% 33% 0% 37% 78(48%) Ministerie van Financiën 33% 10% 3% 0% 0% 11(7%) Derden (ingehuurd door 33% 38% 40% 36% 43% 64(39%) organisatie) Derden (ingehuurd door 50% 18% 20% 0% 6% 26(16%) moederdepartement) Tweede Kamer 25% 15% 0% 0% 2% 13(8%) Geen 0% 0% 0% 0% 4% 2(1%) Anders 0% 12% 7% 55% 25% 27(17%) Totaal (N) 12 61 30 11 49 163 * som van aantal organisaties is meer dan 163 omdat per organisaties door meerdere partijen op hun prestaties beoordeeld kunnen worden.

Tabel 33. Sancties en beloningen op basis van prestatiebeoordelingen, naar type van organisatie (percentages “ja”) (N=138) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Sancties bij slecht pres- 17% 23% 36% 22% 31% 27% teren? (n=12) (n=56) (n=22) (n=9) (n=39) (N=138) Beloningen bij goed 18% 21% 19% 33% 5% 17% presteren? (n=11) (n=56) (n=21) (n=9) (n=40) (N=137) Tabel 34. Inzet van instrumenten voor sancties en beloningen, naar type van organisatie ZBO RWT PBO/WS StichTotaal Agentschap ting Sancties Salaris/bonus 1 1 1 2 5 Budget 1 4 6 9 11 Autonomie 2 4 6 Reorganisatie 2 2 1 3 8 Anders 4 1 1 6 Totaal (N) 2 17 17 4 24 64 Beloningen Salaris/bonus 2 5 4 3 6 20 Budget 6 2 8 Autonomie 1 1 2 Totaal (N) 3 18 14 5 13 53 Doorlichting Om inzicht te kunnen geven in prestaties is het nodig dat prestaties in kaart worden gebracht. Er zijn diverse vormen van ‘doorlichting’, van het schrijven van maandelijkse rapportages (marap’s), jaarverslagen, jaarplannen voor korte- en/of langetermijn, evaluaties, onderzoeken

30

onder klanten, benchmarking, visitaties, enzovoorts. Dergelijke vormen van doorlichting richten zich niet uitsluitend op financiële zaken. Tabel 35. Frequentie van doorlichting, naar type organisatie (N=140)

Zelden Regelmatig Soms Totaal (N)

Agentschap 9 3 12

ZBO 9 37 10 56

RWT 1 21 1 23

PBO/WS 3 4 1 8

Stichting 15 14 12 41

Totaal (%) 28 (20%) 85 (61%) 27 (19%) 140

Dergelijke doorlichtingen komen bij alle organisaties regelmatig voor (zie tabel 35). Ze gebeuren hoofdzakelijk door de organisatie zelf, of door externen die worden ingehuurd door de organisatie of het moederdepartement, net als bij de beoordeling van de prestaties die hierboven werd besproken (vgl. tabel 32 en tabel 36). Uit tabel 36 blijkt ook duidelijk van veel organisaties meervoudig worden doorgelicht; meermaals, door verschillende partijen, waarbij zowel verschillende als dezelfde onderwerpen aan bod kunnen komen. Tabel 36. Identiteit van doorlichtende partijen, naar type van organisatie (percentage “ja”) (N=131) Agentschap ZBO RWT PBO/ WS Stichting Totaal Organisatie zelf 58% 59% 52% 50% 32% 50% Door/namens moeder83% 43% 31% 13% 36% 41% departement Rekenkamer 25% 22% 10% 0% 3% 14% Derden (inhuur organisatie) 67% 43% 52% 50% 42% 47% Derden (overig) 33% 55% 59% 25% 16% 43% Totaal 12 51 29 8 31 131 N.B. het totaal telt op tot meer dan 100% omdat organisaties meerdere partijen konden noemen die hun organisatie doorlichten

In tabel 37 wordt de top 2 van meest genoemde focus van doorlichtingen getoond. Opvallend is dat de focus bij de doorlichting van de organisaties zelf, de ingehuurde externen en het moederdepartement vrijwel hoofdzakelijk is gericht op de resultaten en de financiën. Rechtmatigheid is zoals verwacht het domein van de Algemene Rekenkamer. Efficiency wordt het meest gemeten door of namens het moederdepartement, terwijl managementonderwerpen het meest frequent figureren in de doorlichtingen door of namens de organisaties zelf. Ten slotte hebben we de aflegging van rekenschap door het topmanagement aan het moederdepartement afzonderlijk onderzocht. We hebben gekeken naar de mate waarin het topmanagement over verschillende onderwerpen rapporteert. Tabel 38 geeft aan dat – in het algemeen – topmanagers voornamelijk volledig dienen te rapporteren over financiën (64%), resultaten (59%) en rechtmatigheid (55%). De verschillen tussen de typen organisaties zijn echter groot. Waar bijvoorbeeld topmanagers van alle agentschappen volledig dienen te rapporteren over financiën doen die van PBO’s en waterschappen, dat om de al vaker genoemde en begrijpelijke redenen, niet (zij zijn zelfstandig). In het algemeen kan gesteld worden dat agentschappen en ZBO’s het meeste rapporteren over nagenoeg alle onderwerpen. Over HRM wordt het minste gerapporteerd, door alle typen organisaties. Gemiddeld rapporteert ongeveer de helft van de stichtingen en de RWT’s over hun prestaties, al dan niet in beperkte mate.

31

Tabel 37. Focus van doorlichting door verschillende partijen, naar type van organisatie (top-2 antwoorden) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Organisatie 1.Resultaat 1.Resultaat 1.Resultaat Financiën 1.Resultaat zelf 2.Management 2.Management 2.Management Management (N=65) Efficiency* Door/namens 1.Financiën 1.Resultaat 1.Efficiency 1.Rechtma- 1.Resultaat moederdepar- 2.Efficiency 2.Efficiency 2.Rechtmatig- tigheid 2.Efficiency/ tement heid Anders (N=52) Rekenkamer 1.Rechtmatig- RechtmatigRechtmatigFinanciën, (N=22) heid heid, Efficien- heid, EfficienAnders* 2.Efficiency cy* cy, Financiën* Derden (in1.Resultaat 1.Financiën 1.Financiën Resultaten 1.Financiën gehuurd door 2.Efficiency 2.Rechtmatig- 2.Management Management 2.Management organisatie) heid Anders* (N=57) Derden (ove- 1.Management Resultaat, 1.Resultaat 1.Efficiency 1.Management rig) (N=49) Management* 2.Efficiency 2.Financiën *ex aequo

Er blijken overigens geen duidelijke samenhangen aan te wijzen tussen bepaalde taken of welk moederdepartement een organisatie heeft, en de wijze waarop doorlichtingen plaatsvinden of de onderwerpen die daarin centraal staan. Vertrouwen Naast vragen over het aantal contacten met het moederdepartement is gevraagd hoe organisaties de relatie met het moederdepartement zouden beoordelen, met name wat betreft de mate van vertrouwen (zie tabel 39). Er blijkt een grote mate van tevredenheid te heersen onder de organisaties; slechts 15% geeft een onvoldoende voor de vertrouwensrelatie. Op een schaal van 1-10 geven de respondenten gemiddeld een 7.1 (N=123, s.d. 1.6). Er zijn echter wel verschillen tussen de organisaties. De RWT’s zijn het minst positief: 6.2 (N=19). Daarmee scoren ze als enige onder het gemiddelde. Dit lijkt samen te hangen met het feit dat van alle ministeries OCenW de laagste beoordeling krijgt (zie tabel 39). Immers, veel RWT’s komen uit één van de onderwijsclusters. Agentschappen geven de hoogste beoordeling voor de relatie met hun moederdepartement, gemiddeld een 7.8 (N=12). De ZBO’s (N=55) en stichtingen (N=31) geven beide een 7.2. PBO’s en waterschappen hebben geen moederdepartement maar onderhouden wel relaties met ministeries. Hun aansturing gebeurt meestal door het Algemeen Bestuur. Zij beoordelen de relatie daarmee positief: 7.5 (N=6) Uit de gegevens blijkt verder dat geen enkel moederdepartement gemiddeld een onvoldoende krijgt van de organisaties, maar er worden door individuele organisaties wel degelijk onvoldoendes uitgedeeld. Alleen Sociale Zaken, Defensie en Financiën krijgen geen enkele onvoldoende. Bij moederdepartementen die meer dan één cijfer hebben gekregen, scoort het Ministerie van Financiën het hoogst (8.5 van 4 organisaties) en OCW het laagst (6.6 van 34 organisaties).

32

Tabel 38. Rapportage van topmanagement (directie): verschillende onderwerpen, naar type van organisatie AgentZBO RWT PBO/ StichTotaal schap WS ting Resultaat Volledig 92% 74% 33% 0% 52% 59% Beperkt 8% 14% 50% 29% 21% 22% Niet 0% 12% 17% 71% 28% 19% Totaal (N) 12 49 18 7 29 115 Algemeen Volledig 75% 60% 11% 0% 10% 38% functioneren Beperkt 25% 29% 61% 14% 48% 38% Niet 0% 10% 28% 86% 41% 25% Totaal (N) 12 48 18 7 29 114 Management Volledig 83% 59% 18% 0% 21% 42% Beperkt 17% 28% 35% 14% 32% 28% Niet 0% 13% 47% 86% 46% 30% Totaal (N) 12 46 17 7 28 110 Efficiency Volledig 67% 64% 13% 0% 15% 41% Beperkt 25% 22% 69% 14% 39% 32% Niet 8% 14% 19% 86% 46% 26% Totaal (N) 12 50 16 7 26 111 Rechtmatigheid Volledig 83% 70% 53% 14% 23% 55% Beperkt 8% 16% 24% 14% 31% 20% Niet 8% 14% 24% 71% 46% 26% Totaal (N) 12 50 17 7 26 112 Financiën Volledig 100% 80% 50% 0% 50% 64% Beperkt 0% 14% 30% 29% 25% 19% Niet 0% 6% 20% 71% 25% 17% Totaal (N) 12 49 20 7 32 120 HRM Volledig 50% 35% 0% 0% 7% 21% Beperkt 50% 33% 44% 0% 30% 33% Niet 0% 33% 56% 100% 63% 45% Totaal (N) 10 46 18 7 27 108

Tabel 39. Beoordeling van vertrouwensrelatie (1-10), per moederdepartement (N=123) Ministerie Beoordeling Ministerie Beoordeling Algemene Zaken* 8.0 LNV 7.6 Buitenlandse Zaken* 10 OC en W 6.6 BZK 7.1 SZW 7.0 Financiën 8.5 V en W 7.0 Defensie 7.8 VROM 7.0 Economische Zaken 6.7 VWS 7.6 Justitie

7.6

Gemiddeld

*slechts 1 respondent

33

7.8

Management Hoe zijn de door ons onderzochte organisaties precies gestructureerd? In de komende tabellen worden de bevindingen met betrekking tot de managementstructuur van de organisaties gepresenteerd. Tabel 40. Managementstructuur, naar type van organisatie (percentages “ja”) (N=157) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Directeur 92% 65% 40% 44% 61% 60% Coll./comm. is ZBO 8% 18% 20% 11% 4% 13% Raad van bestuur 0% 38% 47% 22% 22% 31% Raad van toezicht 8% 17% 67% 11% 35% 31% Raad van advies 17% 8% 3% 11% 13% 10% Totaal (N) 12 60 30 9 46 157 N.B. Respondenten konden meer dan één antwoord geven, hierdoor kan het totaal percentage meer dan 100 zijn

In tabel 40 zien we dat de meerderheid van de organisaties (60%) de functie van directeur kent. Van een aantal organisaties weten we dat de directiefunctie een andere naam heeft, bijvoorbeeld bij het Kadaster (ZBO) heet de ‘directie’ Raad van Bestuur. De directeur van een waterschap kent een eigen titel, meestal dijkgraaf. Stichtingen worden over het algemeen bestuurd door een stichtingsbestuur; de dagelijkse gang van zaken is dan vaak in handen van een directeur, maar dat hangt af van de omvang van de stichting. Bij PBO’s is er sprake van een algemeen en dagelijks bestuur. Dat laatste is verantwoordelijk voor de dagelijkse activiteiten. In 13% van alle gevallen is het bestuur een college en/of commissie met de status van zelfstandig bestuursorgaan. Het is belangrijk om te beseffen dat de titel ZBO slaat op een orgaan, en niet per se op een organisatie. In sommige gevallen kan een persoon ook een ZBO zijn, zoals bijvoorbeeld bij het Bureau Beheer Landbouwgronden (ZBO) dat in de praktijk de directeur van de Dienst Landelijk Gebied (DLG, agentschap) is. Bijna eenderde van alle organisaties kent een raad van toezicht (in het bijzonder RWTs) en een raad van bestuur (i.h.b. RWTs en ZBOs). Er zijn steeds meer agentschappen die ook een raadsfiguur hebben, ook al vallen ze hiërarchisch nog altijd onder de departementsleiding. De eerdergenoemde DLG heeft bijvoorbeeld zo’n raad. Een raad van advies kwam in slechts 10% van de organisaties voor. Hierin zitten meestal vertegenwoordigers van klanten, opdrachtgevers of belangengroepen. De Raad voor Werk en Inkomen bij het UWV (ZBO) is daar een voorbeeld van. Naast een formele raad van advies kunnen uitvoeringsorganisaties ook gebruik maken van klantenpanels of –raden. Een voorbeeld daarvan is IB-Groep (ZBO) dat studentenvertegenwoordigers regelmatig bevraagt over de kwaliteit van dienstverlening en andere onderwerpen. In de vragenlijst zijn vragen gesteld over het topmanagement (verzamelnaam voor ‘directieleden’), en over de raden van toezicht, bestuur en advies voor zover aanwezig. Omdat de vragen over met name over de laatstgenoemde onderwerpen helaas weinig respons hebben gekregen, zullen we daar niet altijd even uitgebreid informatie over kunnen geven. Topmanagers In organisaties met een directie wordt deze in bijna een kwart van de gevallen door de raad van bestuur of toezicht benoemd; dat geldt vooral voor RWT’s en stichtingen. Directeuren van agentschappen worden onveranderlijk door het moederdepartement benoemd, al dan niet

34

na consultatie met of op voordracht van de organisatie (management of raad van bestuur/toezicht). Bij ZBO’s zijn twee modellen populair: de raad van bestuur of toezicht mag ofwel zelf benoemen dan wel een kandidaat voordragen die dan vervolgens door de minister wordt benoemd. Er blijkt naast de opgegeven mogelijkheden een grote variatie aan andere benoemingsprocedures te bestaan (25% van de antwoorden). Bijvoorbeeld, in een enkel geval wordt de voorzitter door het moederdepartement benoemd na nominatie door vijf andere departementen waar de organisatie in kwestie ook mee te maken heeft. In enkele andere gevallen geschiedt de benoeming bij Koninkijk Besluit, op voordracht van de Raad van Commissarissen, door de staatssecretaris, of de Koningin. Tabel 41. Benoeming van topmanagement (directie), naar type van organisatie (N=124) Benoeming door: AgentZBO RWT PBO/WS StichTotaal schap ting Raad van bestuur/ toezicht 0% 37% 90% 38% 63% 23% Moederdepartement 46% 4% 0% 0% 0% 6% Moederdepartement, na nominatie 36% 32% 0% 0% 3% 18% of consultatie Aandeelhouders 0% 4% 0% 0% 0% 2% Parlement 0% 0% 0% 0% 3% 1% Anders 18% 24% 10% 63% 30% 25% Totaal 11 54 21 8 30 124 Topmanagers krijgen meestal (75%) een vaste aanstelling (zie tabel 42). Directeuren van agentschappen blijven rijksambtenaar, maar bij de overige organisaties is er in bijna de helft van de gevallen spraken van een eigen CAO. Toch is zo’n 30% van de gevallen sprake van een rechtspositie die gelijk is aan of vergelijkbaar met die van rijksambtenaren (tabel 42). In gevallen waar de aanstelling op een ‘andere’ rechtspositie is gebaseerd (15%) gaat het overwegend om vrijwillige of onbezoldigde functies, zoals voorzitter van een stichtingsbestuur. Tabel 42. Rechtspositie topmanagement (directie), naar type van organisatie AgentZBO RWT PBO/ Stichschap WS ting Vaste aanstelling, vergelijkbaar met 91% 27% 10% 25% 28% rechtspositie van rijksambtenaar Vaste aanstelling, o.b.v. (eigen) CAO Tijdelijke aanstelling (contract), o.b.v. rijksambtenarenrecht (ARAR) Tijdelijke aanstelling (contract), o.b.v. (eigen) CAO Anders Totaal

Totaal 30%

0% 0%

46% 7%

57% 5%

75% 0%

44% 3%

45% 5%

0%

4%

19%

0%

3%

6%

9% 11

16% 55

10% 21

0% 8

22% 32

15% 127

Ten slotte hebben we gevraagd wie het functioneren van de topmanager beoordeelt. Zorgwekkend is dat dat in één op de acht gevallen niet lijkt te gebeuren; meest voorkomend bij BZK en Defensie, dan wel bij toezichthoudende organisaties. In de overige gevallen gebeurt het door de raad van bestuur of toezicht (samen 49% in tabel 43). Met name bij LNV, OCW, VROM, en V&W is de raad van bestuur of toezicht eerstaangewezen voor zo’n beoordeling.

35

Wellicht komt dit door het grotere aantal privaatrechtelijke organisaties, zoals RWT’s, bij deze ministeries. Bij privaatrechtelijke organen worden namelijk geen (!) beoordelingen van het topmanagement gegeven door het moederdepartement. Bij agentschappen daarentegen wordt het topmanagement vrijwel uitsluitend door het moederdepartement beoordeeld; dit past bij de ambtelijke rechtspositie van de directeur en de hiërarchische ondergeschiktheid van de organisatie. Tabel 43. Beoordeling topmanagement (directie), naar type van organisatie (N=129) Agentschap ZBO RWT PBO/ WS Stichting Totaal Dat gebeurt niet 8% 8% 14% 0% 21% 12% Door het moederdepartement 83% 15% 0% 0% 0% 14% Door de raad van bestuur 0% 30% 14% 38% 24% 23% Door raad van toezicht 0% 19% 68% 0% 27% 26% Door het parlement 0% 0% 0% 0% 3% 1% Anders 8% 28% 5% 63% 27% 24% Totaal 12 53 22 8 34 129 In die gevallen waar een ‘andere’ beoordelaar wordt genoemd door de respondent, gaat het overigens meestal toch om een bestuur, maar dan anders dan genoemd in de vragenlijst, bijvoorbeeld een dagelijks bestuur, regionaal bestuur of het stichtingsbestuur. Raden van Bestuur, Toezicht en Advies Helaas was de respons bij vragen over raden van bestuur, toezicht en advies en over colleges of commissies dermate laag dat het niet mogelijk is resultaten weer te geven per organisatietype. Dit bemoeilijkt ook het trekken van conclusies. Tabel 44. Samenstelling raden van bestuur, toezicht en advies (“aanwezig”) (N=54) Vertegenwoordigers van: Raad van Raad van Raad van bestuur toezicht advies Moederdepartement 2 Andere overheden 2 3 1 Werknemersorganisaties 3 Werkgeversorganisaties 3 1 Belangengroepen/klanten 6 5 2 Personeel Onafhankelijke deskundigen 5 10 2 Het topmanagement van de organisatie met stemrecht 6 Het topmanagement van de organisatie zonder stemrecht 3 1 Aandeelhouders 1 Wat betreft de samenstelling van raden, zien we dat met name in de raad van bestuur diverse vertegenwoordigers zitting hebben. Verdere inspectie van de gegevens laat zien dat met name bij stichtingen en ZBO’s de raden zich lenen voor representatie van verschillende belangen. Opvallende is overigens dat alleen in stichtingsbesturen vertegenwoordigers van het moederdepartement en andere overheden zitting hebben (zgn. overheidscommissarissen). Bij raden van toezicht zijn het vooral de onafhankelijke deskundigen die het meest genoemd worden; dat lijkt ook te passen bij de onafhankelijke functie van dergelijke raden.

36

Wat betreft de benoeming van de leden van raden van bestuur en toezicht,5 valt eigenlijk vooral op dat de categorie ‘anders’ het meest wordt genoemd (zie tabel 45). Hierin vinden we vooral het mechanisme van coöptatie terug; leden van de raad van bestuur en/of toezicht worden vooral benoemd door andere leden van diezelfde raad van bestuur en/of toezicht (op voordracht). De leden worden kennelijk meestal uitgezocht op hun management (of bestuurlijke) ervaring of hun inhoudelijke kennis van het beleidsterrein waarbinnen de organisatie opereert. Kennis van financiële zaken wordt weinig genoemd als achtergrond en ervaring van leden van raden van bestuur en/of toezicht (zie tabel 46). Tabel 45. Benoeming leden van raden van bestuur (N=16) en toezicht (N=11) Benoeming door: Raad van bestuur Moederdepartement 4 Moederdepartement, na nominatie/consultatie organisatie 3 Algemene vergadering van aandeelhouders 1 Moederdepartement, na nominatie/consultatie stakeholders 1 Anders 7 Totaal 16

Raad van toezicht 2 1 7 11

Tabel 46. Achtergrond en ervaring van leden van raden van bestuur (N=16) en toezicht (N=12) Raad van Raad van bestuur toezicht Kennis van financiële zaken 2 Management ervaring 8 7 Inhoudelijke kennis van het beleidsterrein 8 2 Anders 1 Totaal 16 12 De functies die worden toegeschreven aan de raad van bestuur (nemen van besluiten) en raad van toezicht (toezicht houden) zijn erg vanzelfsprekend. Zie tabel 47. Meer onderzoek, met grotere aantallen organisaties, zal nodig zijn om meer over de rolopvatting en taken van raden van bestuur/toezicht te kunnen concluderen. Tabel 47. Functies van raden van bestuur (N=17) en toezicht (N=12) Raad van Raad van bestuur toezicht Management organisatie en/of moederdepartement adviseren Het nemen van besluiten 12 Toezicht houden op management van de organisatie 1 6 Toezicht houden op prestaties van organisatie 5 Anders 4 1 Totaal 17 12 Tot slot hebben we ook gekeken naar de samenstelling van het bestuur van colleges en commissies die zelf de ZBO-status bezitten, maar door een andere organisatie ondersteund wor5

We laten de raden van advies hier verder buiten beschouwing vanwege de zeer geringe respons.

37

den. Omdat het hier soms gaat om ZBO’s die tevens RWT zijn, nemen we de antwoorden van die respondenten ook mee. Zie tabel 48. Tabel 48. Samenstelling colleges en/of commissies, naar type van organisatie (N=37) Vertegenwoordigers van: ZBO (N=19) RWT (N=18) Totaal (N=54) Moederdepartement Andere overheden 1 Werknemersorganisaties Werkgeversorganisaties 1 1 Belangengroepen/klanten 1 2 Personeel Onafhankelijke deskundigen 4 1 5 Het topmanagement met stemrecht 2 2 Het topmanagement zonder stemrecht 1 1 Aandeelhouders Net als bij de raad van toezicht, zijn het meestal onafhankelijke deskundigen in de besturen van colleges en commissies. Opvallend is echter dat bij colleges/commissies die tevens RWT zijn, het een aantal keer voorkomt dat de topmanager (directeur) ook lid is van het bestuur, met stemrecht (college, commissie). Cultuur In het COBRA-onderzoek is een omvangrijke vraag opgenomen over cultuur. Deze bestond uit 36 kenmerken, waarvan de respondenten konden aangeven in welke mate (op een schaal van 1-7) deze voor hun organisatie kenmerkend waren. Deze 36 kenmerken zijn uiteindelijk terug te brengen tot negen groepen. 6 In tabel 49 vatten we de resultaten samen per organisatie en groep van kenmerken. De scores zijn voor deze tabel omgezet naar een schaal van 1-10 om de interpretatie te vergemakkelijken (1=niet typisch en 10=zeer typisch voor de organisatie). Tabel 49. Cultuurkenmerken, naar type van organisatie (N=130) Agentschap ZBO RWT PBO/ WS Stichting Gemiddeld Mensgericht 7.3 7.4 7.5 7.5 7.0 7.3 Teamgericht 7.6 7.7 7.3 7.8 7.8 7.7 Eerlijke beloning 6.2 5.9 5.8 6.8 5.3 5.8 Klantgericht 8.1 8.0 7.5 8.0 8.2 8.0 Ontwikkeling personeel 6.4 6.1 6.3 6.5 5.2 5.9 Detailgericht 8.1 8.2 6.8 8.3 7.7 7.9 Eerlijk en integer 8.1 8.4 7.9 8.3 8.3 8.3 Innovatief 6.4 6.1 7.3 6.0 6.9 6.5 Doelgericht 8.3 8.2 7.6 8.3 8.2 8.1 Totaal N 11 56 21 8 34 130 De uitvoeringsorganisaties blijken zichzelf vooral eerlijk en integer te vinden, en klantgericht – in beide gevallen vinden RWT’s dit wat minder dan de andere organisatietypen. Overall zijn 6

De samenhang tussen de kenmerken per groep wordt uitgedrukt in een maat die Cronbach’s alfa heet. Deze is niet opgenomen in de tabel, maar bedraagt tussen de 72% en 91% (statistisch significant).

38

met name de ZBO’s het meest positief over de gevraagde kenmerken, behalve over hun innovatieve karakter. Het minst te spreken zijn de uitvoeringsorganisaties over de mogelijkheden die ze bieden voor de ontwikkeling van hun personeel en een eerlijke, bijvoorbeeld op basis van prestaties, beloning. Dit is enigszins verbazingwekkend omdat de meeste organisaties, behalve agentschappen, een eigen CAO mogen voeren – en dat doen ook meestal doen. De cultuur van een organisatie wordt uiteraard mede bepaald door de opleiding en achtergrond (eerdere werkplekken) van het personeel. Daarom is gevraagd welke vooropleiding en eerdere werkervaring het meest in de organisatie voorkwamen. Tabel 50 vat de resultaten samen. Er is een onderscheid gemaakt naar hoger, midden en lager personeel. Voor de opleiding van personeel bestond een keuze uit vier categorieën. De geringe scores bij de categorie ‘sociaal wetenschappelijk’ doet vermoeden dat respondenten moeite hadden met het inschatten van dergelijke opleidingen (zie ook grote percentages ‘anders’). Desalniettemin vallen een aantal zaken op. Economische en administratieve opleidingen zijn sterk in de meerderheid, zowel bij lager en midden personeel, als ook bij het top management. Bij kleinere organisaties (minder dan 35 werknemers) komt een sociaal-(wetenschappelijke) opleiding wel iets vaker voor, maar is nog altijd in de minderheid ten opzichte van andere vooropleidingen. Juridische vooropleidingen zijn relatief weinig aanwezig, met uitzondering van top en middenkader van agentschappen. Bij de duiding van de eerdere werkplekken zijn de verschillen behoorlijk groot. Lager personeel komt overwegend uit de private sector, en in mindere mate uit de beleidssector waarin de organisatie actief is. Die beleidssector is wel de dominante kweekvijver voor het middenkader; meer dan de helft van het personeel zou daar gewerkt hebben alvorens bij de huidige werkgever te zijn gekomen (behalve van PBO’s en waterschappen). PBO’s en waterschappen betrekken veel personeel, op alle niveaus, uit ‘andere’ overheden, denk bijvoorbeeld aan gemeenten, provincies, andere PBPO’s en waterschappen. De achtergrond van de topmanagers verschilt sterk per organisatietype. Directeuren van stichtingen (en/of kleine uitvoeringsorganisaties) komen het vaakst uit de private sector, terwijl bij agentschappen en RWT’s vooral mensen uit de eigen beleidssector komen. Ook zijn er bepaalde beleidssectoren die veel (Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat) of juist geen (BZK, Financiën, VWS) topmanagers uit de private sector aantrekken. In het onderwijs komen veel topmanagers uit de sector zelf voort. Door vergelijking van deze gegevens met andere gegevens zullen we meer gaan begrijpen van dergelijke patronen.

39

Tabel 50. Opleiding en werkervaring van top management, midden en lager personeel, naar type organisatie (N=131) AgentZBO RWT PBO/ Stich- Totaal schap WS ting TOP MANAGEMENT Opleiding Technisch, medisch Economisch, administratief Juridisch Sociaal (wetenschappelijk) Anders Totaal (N) WerkMoederdepartement ervaring Andere overheid Beleidssector Private sector Anders Totaal (N)

9% 46% 36% 9% 11 27% 18% 46% 9% 11

21% 33% 15% 4% 27% 52 5% 14% 15% 13% 4% 51

8% 23% 4% 8% 58% 26 4% 22% 48% 19% 7% 27

20% 50% 20% 10% 10 10% 50% 20% 20% 10

17% 17% 10% 7% 48% 29 15% 7% 26% 41% 11% 27

16% 30% 14% 5% 35% 128 11% 23% 33% 26% 7% 126

27% 36% 18% 18% 11 27% 9% 36% 18% 9% 11

23% 34% 9% 4% 30% 53 6% 14% 42% 29% 10% 52

12% 16% 20% 52% 25 4% 77% 15% 4% 26

50% 30% 10% 10% 10 70% 30% 10

19% 25% 3% 6% 47% 32 10% 3% 43% 30% 13% 30

22% 28% 7% 7% 36% 131 7% 8% 51% 26% 9% 129

40% 50% 10% 10 10% 50% 20% 20% 10

14% 47% 2% 2% 35% 51 2% 6% 24% 52% 16% 50

12% 20% 4% 64% 25 4% 60% 28% 8% 25

40% 30% 30% 10 10% 40% 40% 10% 10

15% 41% 4% 41% 27 4% 13% 50% 33% 24

18% 39% 1% 2% 40% 123 3% 8% 30% 43% 16% 119

MIDDEN PERSONEEL Opleiding Technisch, medisch Economisch, administratief Juridisch Sociaal (wetenschappelijk) Anders Totaal (N) WerkMoederdepartement ervaring Andere overheid Beleidssector Private sector Anders Totaal (N)

LAGER PERSONEEL Opleiding Technisch, medisch Economisch, administratief Juridisch Sociaal (wetenschappelijk) Anders Totaal (N) WerkMoederdepartement ervaring Andere overheid Beleidssector Private sector Anders Totaal (N)

40

Bedrijfsvoering De laatste vragen uit de vragenlijst betroffen de bedrijfsvoering en resultaten van de organisatie. Daarbij dient aangetekend te worden dat we de feitelijke prestaties niet hebben gemeten. Er is gevraagd naar de beoordeling door respondenten over de prestaties. Als respondenten hebben aangegeven dat er gebruik is gemaakt van bepaalde bedrijfsvoeringtechnieken, wil dat dus nog niet zeggen over de feitelijke toepassing ervan en of de instrumenten ook echt werken. Daarvoor is andersoortig onderzoek nodig. Bedrijfsvoeringtechnieken Bedrijfsvoeringtechnieken vormen in dit onderzoek een maat voor de mate waarin (semi)publieke organisaties moderne uit de private sector afkomstige methoden en technieken hanteren. We hebben conform het COBRA-onderzoek onderscheid gemaakt naar interne, externe en op kwaliteitszorg gerichte bedrijfsvoeringtechnieken. De resultaten zijn hieronder weergegeven. Van een tiental interne bedrijfsvoeringtechnieken hebben we de mate waarin ze worden gehanteerd gemeten (tabel 51). Op basis van de scores in de categorie “zeer veel” zouden agentschappen op grond van de gegeven antwoorden als de meest vooruitstrevende organisaties moeten worden geclassificeerd. In zes van de tien categorieën hebben deze organisaties de hoogste score. Wanneer we kijken naar de bedrijfsvoeringtechnieken zelf, dan valt op dat de meerjarenplannen en/of ondernemingsplannen het meest gangbaar zijn. Met een score van 70% is het gebruik van deze techniek bijna anderhalf keer zo hoger dan dat van het resultaatgerichte P&C ter monitoring van de voortgang. Bij externe bedrijfsvoeringtechnieken is het beeld anders (tabel 52). Niet alleen worden deze veel minder gehanteerd dan de interne bedrijfsvoeringtechnieken, ook zijn de agentschapen niet langer de kampioenen bij het hanteren van bedrijfsmatige bedrijfsvoering. Per techniek is het beeld weer anders. Terwijl RWT’s hebben aangegeven het meest innovatieve producten te ontwikkelen en voorop te lopen bij het uitbreiden van de dienstverlening en het organiseren van interne processen naar product, markt of doelgroep, plegen ZBO’s meer dan andere organisaties benchmarking en voeren de agentschappen de lijst bij uitvoeringstoetsen voor nieuw beleid.

41

Tabel 51. Interne bedrijfsvoeringtechnieken, naar type van organisatie (N=131) Agent- ZBO RWT PBO/WS Stich- Totaal schap ting Meerjarenplannen of Zeer veel 91% 72% 59% 75% 67% 70% ondernemingsplan Enigszins 9% 20% 41% 25% 19% 23% Zelden/nooit 0% 7% 0% 0% 14% 7% Totaal (N) 11 54 22 8 36 131 Resultaatsturing van or- Zeer veel 73% 48% 24% 25% 29% 40% ganisatie-onderdelen Enigszins 27% 30% 71% 50% 41% 41% Zelden/nooit 0% 22% 5% 25% 29% 20% Totaal (N) 11 54 21 8 34 128 Resultaatgerichte alloca- Zeer veel 55% 28% 29% 25% 27% 30% tie van middelen Enigszins 45% 44% 62% 50% 38% 46% Zelden/nooit 0% 28% 10% 25% 25% 24% Totaal (N) 11 54 21 8 34 128 Resultaatgerichte P&C Zeer veel 91% 56% 52% 38% 39% 53% ter monitoring voortEnigszins 9% 32% 48% 63% 46% 38% gang Zelden/nooit 0% 13% 0% 0% 15% 10% Totaal (N) 11 54 21 8 33 127 Interne decentralisatie Zeer veel 55% 33% 33% 63% 18% 33% financieel en personeel Enigszins 36% 43% 67% 25% 50% 47% Zelden/nooit 9% 24% 0% 13% 32% 20% Totaal (N) 11 54 21 8 34 128 Ontwikkelen resultaatZeer veel 9% 13% 29% 13% 9% 14% gericht HRM Enigszins 55% 57% 57% 50% 34% 50% Zelden/nooit 36% 30% 14% 38% 57% 36% Totaal (N) 11 54 21 8 35 129 Ontwikkeling/toepassing Zeer veel 73% 28% 14% 0% 18% 25% kostprijsberekening Enigszins 18% 30% 43% 38% 21% 29% Zelden/nooit 9% 43% 43% 63% 62% 46% Totaal (N) 11 54 21 8 34 128 Verschuiving rol bestuur Zeer veel 38% 30% 57% 50% 44% 40% strategisch>operationeel Enigszins 50% 52% 43% 50% 27% 43% Zelden/nooit 13% 19% 0% 0% 29% 17% Totaal (N) 8 54 21 8 34 125 Tevredenheidonderzoek Zeer veel 64% 47% 43% 13% 16% 38% bij eigen personeel Enigszins 27% 36% 48% 50% 47% 41% Zelden/nooit 9% 16% 10% 38% 38% 21% Totaal (N) 11 55 21 8 32 126

42

Tabel 52. Externe bedrijfsvoeringtechnieken, naar type van organisatie (N=131) Agent- ZBO RWT PBO/ Stich- Totaal schap WS ting Ontwikkelen innovatie- Zeer veel 64% 24% 71% 13% 30% 36% ve producten en diensten Enigszins 27% 54% 24% 75% 54% 48% Zelden/nooit 9% 22% 5% 13% 16% 16% Totaal (N) 11 54 21 8 37 131 Uitbreiden betaalde Zeer veel 9% 15% 29% 0% 16% 16% dienstverlening Enigszins 46% 19% 57% 63% 21% 34% Zelden/nooit 46% 67% 14% 37% 51% 50% Totaal (N) 11 54 21 8 37 131 Organisatie interne pro- Zeer veel 27% 24% 43% 0% 5% 21% cessen naar proEnigszins 64% 48% 52% 75% 54% 53% duct/markt/doelgroep Zelden/nooit 9% 28% 5% 25% 41% 26% Totaal (N) 11 54 21 8 37 131 Benchmarking met anZeer veel 36% 39% 32% 25% 17% 31% dere organisaties Enigszins 46% 37% 59% 75% 34% 43% Zelden/nooit 18% 24% 9% 0% 49% 26% Totaal (N) 11 54 22 8 35 130 Uitvoeringstoetsen voor Zeer veel 40% 27% 0% 0% 3% 16% nieuw beleid doen Enigszins 20% 27% 38% 0% 21% 25% Zelden/nooit 40% 46% 62% 100% 77% 59% Totaal (N) 10 55 21 8 34 128 Als laatste bedrijfsvoeringtechniek zijn die technieken die zich richten op de kwaliteitszorg onderzocht. Publieke verantwoording is op grond van de bevindingen bij uitstek het middel tot verbeteren van de kwaliteitszorg, ofschoon niet nader naar de aard van de verantwoording is gevraagd. Publieke verantwoording op enige afstand wordt gevolgd door interne aandacht voor kwaliteitszorg, waarvan gemiddeld 59% van alle organisaties zegt er zeer veel aandacht aan te besteden. Er bestaan uiteraard verschillen tussen de verschillende organisaties. Echter, het patroon dat bij PBO’s en waterschappen naar boven komt, lijkt significant af te wijken van die van andere organisaties.

43

Tabel 53. Bedrijfsvoeringtechnieken voor kwaliteitszorg, naar type van organisatie (N=132) Agent- ZBO RWT PBO/WS Stich- Totaal schap ting Gebruik kwaliteitsZeer veel 55% 56% 57% 0% 28% 45% standaarden Enigszins 45% 33% 33% 75% 41% 39% Zelden/nooit 0% 11% 10% 25% 31% 16% Totaal (N) 11 54 21 8 36 130 Tevredenheidonderzoek Zeer veel 55% 52% 52% 0% 24% 41% bij klanten Enigszins 36% 37% 43% 75% 60% 47% Zelden/nooit 9% 11% 11% 25% 16% 12% Totaal (N) 11 54 21 8 37 131 Gebruik van kwaliteits- Zeer veel 40% 57% 46% 25% 17% 41% zorgsystemen Enigszins 50% 15% 41% 25% 21% 25% Zelden/nooit 10% 28% 14% 50% 61% 35% Totaal (N) 10 54 22 8 36 130 Interne aandacht voor Zeer veel 64% 70% 77% 25% 39% 59% kwaliteitszorg Enigszins 36% 29% 18% 75% 50% 36% Zelden/nooit 0% 2% 5% 0% 11% 5% Totaal (N) 11 56 22 8 36 133 Publieke verantwoorZeer veel 73% 91% 91% 75% 66% 82% ding Enigszins 18% 4% 9% 25% 26% 13% Zelden/nooit 9% 5% 0% 0% 9% 5% 11 56 22 8 35 132 Prestaties van de organisatie Respondenten is gevraagd hun eigen organisatie te beoordelen op een groot aantal prestatiegebieden (zie tabel 54). Het gemiddelde cijfer (op een schaal van 1-10) ligt op een ruim voldoende, zo tussen 7 en 7,5. Er zijn maar weinig organisaties die zichzelf een onvoldoende geven, maar het komt wel voor. Met name ZBO’s en stichtingen zijn nogal eens kritisch over zichzelf – al zou je dat op grond van hun gemiddelde niet zeggen. Kennelijk zijn er ook ZBO’s en stichtingen die zeer positief over zichzelf oordelen. Bij de agentschappen worden geen onvoldoendes gegeven, maar is men gemiddeld wel strenger voor zichzelf; op bijna alle aspecten scoren ze lager dan het overall gemiddelde. Uitvoeringsorganisaties vinden dat ze het beste presteren op het terrein van het motiveren van hun personeel, de kwaliteit van producten en diensten, en het algeheel functioneren. Rekenschap, responsiviteit en flexibiliteit scoren relatief het laagst; daar vallen ook de meeste onvoldoendes. Ook de stabiliteit van de omgeving wordt nogal eens negatief beoordeeld. Er zijn geen aanwijsbare patronen te ontdekken in samenhang tussen de beoordelingen van prestaties en de taak van organisaties of onder welk moederdepartement ze vallen. Wel kan geconstateerd worden dat het oordeel van privaatrechtelijke organisaties over zichzelf veel meer uiteenloopt (range 1-10) dan bij publiekrechtelijke organisaties (range 4-9). Dit zou wellicht te maken kunnen hebben met de meer marktachtige omgeving waarin zij opereren. Publiekrechtelijke organisaties zijn immers niet primair op winst georiënteerd, en ze kunnen niet makkelijk failliet gaan.

44

Tabel 54. Beoordeling van prestaties (1-10), naar type van organisatie (N=132) AgentZBO RWT PBO/WS StichGemiddelde schap ting Efficiëntie 6.9 7.4 6.2 6.4 6.9 7.0 Effectiviteit 7.6 7.6 6.9 7.1 7.4 7.4 Kwaliteit product/dienst 7.6 7.8 7.2 7.6 8.0 7.7 Motivatie medewerkers 7.6 7.8 7.6 7.8 8.1 7.8 Tevredenheid medewerkers 7.2 7.3 7.0 7.5 7.2 7.2 Kwaliteit van management 7.3 7.2 7.0 7.0 7.5 7.2 Bewaren interne cohesie 6.5 7.4 6.7 7.0 7.2 7.1 Stabiliteit in omgeving 7.1 7.5 7.5 7.3 7.4 7.4 Flexibiliteit organisatie 6.6 7.1 7.0 6.8 7.2 7.1 Responsiviteit 6.8 7.0 7.1 6.5 7.2 7.1 Rekenschap/verantwoording 7.5 7.4 7.1 7.1 7.3 7.3 Democratisch gehalte 6.8 6.9 6.6 7.0 7.1 6.9 Algeheel functioneren 7.3 7.7 7.3 6.9 7.7 7.6

45

Lijst van tabellen Tabel 1. Respons naar type organisatie Tabel 2. Redenen voor non-response (N=71) Tabel 3. Redenen voor non-response na bekijken van vragenlijst (N=36) Tabel 4. Functie van respondent, naar type van organisatie (N=195) Tabel 5. Verdeling van typen van organisatie naar moederdepartement* (N=206) Tabel 6. Aantallen clusterorganisaties (N=219) Tabel 7. Jaar van oprichting, naar type van organisatie (N=175) Tabel 8. Wijze van oprichting, naar type van organisatie (N=178) Tabel 9. Wettelijke grondslag, naar type van organisatie (N=176) Tabel 10. Rechtsvorm, naar type van organisatie (N=175) Tabel 11a. Taken van organisaties (N=133) Tabel 11b. Taken van organisaties exclusief clusterorganisaties (N=94) Tabel 12. Taken, naar type van organisatie (N=133) Tabel 13. Mate waarin organisaties EU gerelateerde activiteiten uitvoeren (N=148) Tabel 14. Omvang in personeel en financiën, naar type van organisatie (N=219) Tabel 15. Beleidsvrijheid: keuze van doelgroep, naar type van organisatie (N=123) Tabel 16. Beleidsvrijheid: keuze van instrument, naar type van organisatie (N=108) Tabel 17. Betrokkenheid bij beleidsontwikkeling, naar type van organisatie (N=143) Tabel 18. Eigen personeel in dienst, naar type van organisatie (N=177) Tabel 19. Gebruik van tijdelijk personeel (N=131) Tabel 20. HRM autonomie, naar type van organisatie (N=138) Tabel 21. Type financiële administratie, naar type van organisatie (N=145) Tabel 22. Onderscheid programma- en apparaatskosten, naar type van organisatie (N=150) Tabel 23. Financiële autonomie, naar type van organisatie (N=150) Tabel 24. Bronnen van inkomen, gerapporteerd door typen organisatie (N=99) Tabel 25. Aantal prestatie-indicatoren vastgelegd in documenten, naar type van organisatie (N=134) Tabel 26. Betrokkenheid bij formulering van prestatie-indicatoren, naar type van organisatie (N=132) Tabel 27. Meetbaarheid van indicatoren in documenten, naar type van organisatie Tabel 28. Frequentie van formele contacten over financiën en beleid tussen moederdepartement typen organisaties, op niveau van top en werkvloer (N=52) Tabel 29. Frequentie van informele contacten over financiën en beleid tussen moederdepartement en top en werkvloer, naar type van organisatie (N=52) Tabel 30. Beïnvloeding organisatiebeleid door derden, naar type van organisatie Tabel 31. Frequentie waarmee organisatie rapporteert aan moederdepartement, naar type van organisatie* (N=135) Tabel 32. Beoordeling van de prestaties door verschillende partijen, naar type van organisatie (percentages ‘ja’) Tabel 33. Sancties en beloningen op basis van prestatiebeoordelingen, naar type van organisatie (percentages “ja”) (N=138) Tabel 34. Inzet van instrumenten voor sancties en beloningen, naar type van organisatie Tabel 35. Frequentie van doorlichting, naar type organisatie (N=140) Tabel 36. Identiteit van doorlichtende partijen, naar type van organisatie (percentage “ja”) (N=131) Tabel 37. Focus van doorlichting door verschillende partijen, naar type van organisatie (top-2 antwoorden)

46

Tabel 38. Rapportage van topmanagement (directie): verschillende onderwerpen, naar type van organisatie Tabel 39. Beoordeling van vertrouwensrelatie (1-10), per moederdepartement (N=123) Tabel 40. Managementstructuur, naar type van organisatie (percentages “ja”) (N=157) Tabel 41. Benoeming van topmanagement (directie), naar type van organisatie (N=124) Tabel 42. Rechtspositie topmanagement (directie), naar type van organisatie Tabel 43. Beoordeling topmanagement (directie), naar type van organisatie (N=129) Tabel 44. Samenstelling raden van bestuur, toezicht en advies (“aanwezig”) (N=54) Tabel 45. Benoeming leden van raden van bestuur (N=16) en toezicht (N=11) Tabel 46. Achtergrond en ervaring van leden van raden van bestuur (N=16) en toezicht (N=12) Tabel 47. Functies van raden van bestuur (N=17) en toezicht (N=12) Tabel 48. Samenstelling colleges en/of commissies, naar type van organisatie (N=37) Tabel 49. Cultuurkenmerken, naar type van organisatie (N=130) Tabel 50. Opleiding en werkervaring van top management, midden en lager personeel, naar type organisatie (N=131) Tabel 51. Interne bedrijfsvoeringtechnieken, naar type van organisatie (N=131) Tabel 52. Externe bedrijfsvoeringtechnieken, naar type van organisatie (N=131) Tabel 53. Bedrijfsvoeringtechnieken voor kwaliteitszorg, naar type van organisatie (N=132) Tabel 54. Beoordeling van prestaties (1-10), naar type van organisatie (N=132)

47

48