RekenkamerSpijkenisse
De Elementen
Heiligt het doel de financiële middelen?
Het onderzoek is in opdracht van de Rekenkamer Spijkenisse uitgevoerd door Panteia te Zoetermeer
RekenkamerSpijkenisse
Projectnummer: C10052
drs. P.H. Eshuis, M.M.M. Linssen Zoetermeer, 11 november 2013
2
Inhoudsopgave
1
2
Inleiding
5
1.1
Aanleiding onderzoek
5
1.2
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
5
1.3
Opzet van het onderzoek en werkwijze
7
1.4
Samenvatting van de belangrijkste uitkomsten en aanbevelingen
1.5
Leeswijzer
8 13
Conclusies en aanbevelingen
15
2.1
Conclusies
15
2.2
Aanbevelingen
23
3
Bestuurlijke reactie
25
4
Nawoord Rekenkamer
31
5
Grondbeleid en grondexploitatie
33
5.1
Inleiding
33
5.2
Wat is grondbeleid?
33
5.3
Ontwikkelingsstrategieën
35
5.4
Grondexploitatie
36
5.5
Grondprijsbeleid
37
5.6
Grondbeleid van de gemeente Spijkenisse en kaderstelling
38
6
7
8
9
Reconstructie De Elementen
41
6.1
Inleiding
41
6.2
Feitenrelaas
41
Projectorganisatie De Elementen
47
7.1
Inleiding
47
7.2
Externe projectorganisatie: publiek private samenwerking
47
7.3
Interne projectorganisatie
55
Planningen, begrotingen, realisaties en risico’s
59
8.1
Inleiding
59
8.2
Grondexploitaties
59
8.3
Risico’s en reserves
65
Informatievoorziening en wettelijk kader
71
9.1
Inleiding
71
9.2
Gemeentewettelijk kader
71
3
9.3
Informatievoorziening en kaderstelling
74
Bijlagen
4
Bijlage I
Geïnterviewde personen
Bijlage II
Gedetailleerd feitenrelaas
Bijlage III
Geraadpleegde bronnen
81 83 107
1
Inleiding
1.1
Aanleiding onderzoek
De Rekenkamer Spijkenisse beoogt een positieve bijdrage te leveren aan de kwaliteit van het bestuur van de gemeente door de gemeenteraad te ondersteunen in zijn rol. Naar aanleiding van het overleg tussen het Seniorenconvent en de Rekenkamer is het idee ontstaan om meer gericht te zijn op de relevantie van (actuele) onderzoeksonderwerpen. Eén van die onderwerpen is de gemeentelijke grondexploitatie en specifiek de situatie rondom het bouwproject De Elementen. In zijn algemeenheid heeft de gang van zaken rond het project De Elementen de aandacht getrokken van de Rekenkamer en het Seniorenconvent. Mede gelet op de crisis in de huizenmarkt en de risico’s die gemeenten hierdoor lopen in de grondexploitatie, heeft de Rekenkamer besloten om het onderzoek te richten op het project De Elementen. Dit bouwproject betreft een nieuw woongebied tussen de Oude Maas en het centrum van Spijkenisse. Door de stagnerende vastgoedmarkt liggen vertragingen op de loer en kan het noodzakelijk worden om de gronden af te waarderen. Een jaarlijkse storting ten laste van de algemene dienst in de grondexploitatie is een scenario. In 2011 is Elementen Spijkenisse B.V. (gemeente bezit 100% aandelen) opgericht met als doel de aankoop en exploitatie van 105 appartementen in de Rokade die door de crisis op de w oningmarkt niet snel en tegen acceptabele prijzen verkocht konden worden. De gemeenteraad wil dan ook inzicht verkrijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde grondbeleid bij het bouwproject De Elementen. Panteia heeft in opdracht van de Rekenkamer Spijkenisse een onderzoek uitgevoerd gericht op het leveren van aanvullende inzichten. De uitkomsten van het onderzoek kunnen gebruikt worden om de co ntrolerende en kaderstellende rol van de raad bij dergelijke projecten te optimaliseren.
1.2
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
1 . 2. 1
D oel
Met het onderzoek beoogt de Rekenkamer Spijkenisse de volgende doelstellingen te bere iken. Inzicht krijgen in de gang van zaken met betrekking tot De Elementen vanaf 1999 tot en met 2012; Vaststellen: in hoeverre de gemeenteraad toereikend werd geïnformeerd door het college in hoeverre de grondexploitatie met betrekking tot De Elementen gebaseerd is op realistische aannames; en welke (aanvaardbare) risico’s de gemeente loopt met betrekking tot deze grondexploitatie.
5
1 . 2. 2
O n de rz oe k sv ra ge n
Het doel van dit onderzoek is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen. Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen in de verschillende hoofdstukken van dit rapport wordt de hier gegeven nummering van de vragen aangehouden. A. Hoe is het project de Elementen vanaf 1999 tot en met 2012 verlopen? 1
Welke fasen kunnen in een bouwproject als de Elementen worden onderscheiden?
2
Welke fasen zijn doorlopen en zijn de bijbehorende beslisdocumenten opgesteld? En welke rol speelde de centrumcommissie hierbij?
3
Wat zijn de (financiële) kaders van de gemeenteraad geweest ten aanzien van het bouwproject?
4
Hoe zijn de financiële ontwikkelingen rondom het bouwproject? Wat zijn de geraamde kosten en opbrengsten geweest?
5
Wat is de huidige status van het project De Elementen?
B. Is de gemeenteraad hierover (door het college) toereikend geïnformeerd en was er voldoende ruimte voor kaderstelling? 6
Welke bepalingen over informatievoorzieningen kunnen worden teruggevonden in de Gemeentewet?
7
Welke bepalingen zijn opgenomen in gemeentelijke handvesten/verordeningen over (actieve) informatievoorziening?
8
Heeft de gemeente beschreven hoe de raad over projecten moet worden geïnformeerd, bijvoorbeeld in een grondnota?
9
Hoe is de raad vanaf 1999 over het bouwproject geïnformeerd? Heeft de raad van Spi jkenisse goed inzicht in de risico’s die gelopen worden bij de afronding van het project ten aanzien van tijd, kwaliteit en financiën?
10 Hoe beoordeelt de raad de mate van informatieverstrekking? 11 In hoeverre was de raad in staat op grond van de verstrekte informatie kaders te ste llen en zo nodig bij te sturen? C. Zijn de aannames die ten grondslag liggen aan de grondexploitatie (en de bijstellingen hierop) voldoende realistisch en is afdoende rekening gehouden met mogelijke risico’s? 12 Is het door de gemeente gevoerde risicomanagement adequaat? 13 Op welke aannames is de grondexploitatie gebaseerd en kunnen deze voldoende wo rden onderbouwd? 14 Wat zijn de bevoegdheden van de raad bij grondexploitatieprojecten in het algemeen en bij De Elementen in het bijzonder? 15 Wat zijn de overwegingen van de gemeente geweest om Elementen Spijkenisse B.V. op te richten? 16 Hoe geeft de gemeente sturing aan deze BV? 17 Welke risico’s heeft de gemeente vooraf onderkend én welke risico’s loopt de gemeente op dit moment? 18 Hoe verliep de samenwerking tussen gemeente en V.o.f. Dijkzone?
6
1.3
Opzet van het onderzoek en werkwijze
De stappen die zijn genomen in de onderzoeksaanpak staan benoemd in onderstaande tabel Fase 1
Voorbereiding
Aanpak Startgesprek Verfijning onderzoeksopzet Opvragen kader- / beleidsdocumentatie Interviewafspraken
2
Deskresearch en aanscherping
Bestuderen kaders, beleid en richtlijnen
normenkader
Overzicht kaders van toepassing op grondbeleid Beoordeling inhoud grondbeleid en vastgelegde richtlijnen/procedures
3
Interviews
Ontwerp checklists voor interviews Interviews met betrokkenen waaronder: wethouders 1, concerncontroller 2 en (oud-)raadsleden van de centrumcommissie, projectleiders en managers van de gemeente Opstellen en terugleggen interviewverslagen
4
Analyse en rapportage
Analyse van bevindingen Opleveren en bespreken concept Nota van Bevindingen Verwerken ambtelijke (technische) reactie Opleveren eindrapport (Nota van Bevindingen) met conclusies en aanbevelingen
Deze Nota van Bevindingen omvat de feitelijke onderzoeksresultaten. De Nota van Bevindingen wordt na bespreking in de Rekenkamer voor ambtelijk wederhoor naar de gemeentesecretaris gestuurd, die de Nota heeft uitgezet binnen de ambtelijke organisatie . De ambtelijke staf krijgt de gelegenheid om binnen een redelijke termijn te reageren op de juistheid en volledigheid van de bevindingen. Een verzoek om correctie of aanvulling van de Nota van Bevindingen dient vergezeld te gaan van voldoende onderbouwing. De definitieve Nota van Bevindingen wordt vervolgens voorzien van de conclusies en aanbevelingen, waarna deze voor bestuurlijk wederhoor aan het college ter beschikking wordt gesteld. Na het oordeel van het college te hebben ontvangen, wordt het eindrapport van de Rekenkamer aan de gemeenteraad aangeboden. Het onderzoek betreft zoveel mogelijk de periode 1999 tot en met 2012. Binnen deze per iode is het onderzoek grotendeels geconcentreerd op de deelprojecten die binnen De El ementen reeds zijn gerealiseerd en/of waarmee iets bijzonders aan de hand is. Dat betekent dat een project als het appartementencomplex de Rokade in het onderzoek meer aandacht krijgt dan De Vier Werelden, het Terras aan de Maas en de overige deelprojecten. Waar het de grondexploitaties betreft wordt wel gekeken naar alle projecten die onder De Elementen vallen. 1
2
Voor dit onderzoek is op 10 januari 2013 wethouder ’t Hart geïnterviewd. Het gespreksverslag is voor co mmentaar aan de wethouder aangeboden. Hij heeft hierop echter, ook na diverse herinneringen, nooit een r eactie gegeven. De voormalige concerncontroller is inmiddels gepensioneerd en niet beschikbaar voor een interview.
7
1.4
Samenvatting van de belangrijkste uitkomsten en aanbev elingen
In deze beknopte samenvatting geven wij op hoofdlijnen de uitkomsten van het onderzoek en onze aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek weer. De indeling van deze p aragraaf volgt de drie hoofdvragen van dit onderzoek: Hoe is het project De Elementen vanaf 1999 tot en met 2012 verlopen? Is de gemeenteraad (door het college) toereikend geïnformeerd en was er voldoende ruimte voor kaderstelling? Zijn de aannames die ten grondslag liggen aan de grondexploitatie (en de bijstellingen hierop) voldoende realistisch en is afdoende rekening gehouden met mogelijke risico’s? Aam het eind van dit hoofdstuk is in figuur 1.1 een impressie opgenomen van het gebied waarbinnen de projecten van De Elementen worden gerealiseerd.
1 . 4. 1
H oe i s he t p r ojec t D e El em e nt e n v a naf 19 9 9 t ot e n m et 2 0 1 2 v erl op e n?
De Elementen in drie fasen In het project De Elementen zijn drie fasen onderscheiden, die starten met de Stadspoortdebatten eind jaren 90 vorige eeuw, tot nu. Achtereenvolgens zijn volgende perioden o nderscheiden: 1999-2004 ‘Van plannen naar actieve ontwikkeling’; 2004-2008 ‘Het te ontwikkelen gebied wordt onderdeel van de grondexploitatie’ en 2008-heden ‘Van vastgoedontwikkelaar naar vastgoedbeheerder’. Voor besluiten die de raad in de verschillende fasen van het project moest nemen, zijn college-adviezen opgesteld en voorgelegd. De raad heeft in zijn besluiten doorgaans de adviezen van het college opgevolgd. Voor zover wij hebben kunnen nagaan zijn de besluiten omtrent het project De Elementen rechtmatig genomen. Rol commissie Centrumplan / commissie ROB De raad liet zich ondersteunen door de commissie Centrumplan c.q. commissie ROB, die fungeerde als een vooruitgeschoven post vanuit de raad. De leden konden in een vrij vroeg stadium kennisnemen van plannen, vragen stellen en een voorlopige mening ventileren. Op sommige onderwerpen zijn kritische vragen gesteld. De indruk is echter dat de commissie vaak is meegegaan in de plannen die werden voorgesteld door de wethouder(s) en de am btelijke top. De kennis van de raadsleden is onvoldoende om goed te kunnen oordelen over de lange termijn effecten van hun besluiten. Raad staat op afstand In Spijkenisse heeft de raad ervoor gekozen om een rol op afstand te spelen. Dit betekent dat raad zich eenmaal per jaar uitspreekt over het totaal van de grondexploitaties. In de periode van onderzoek is er nooit sprake geweest van een afkeurende verklaring door de raad. Bij een rol op afstand worden deze ‘knoppen’ door het college bediend. De raad stelt dan vooral kaders daarvoor met de vaststelling van een bestemmingsplan en de eerste grondexploitatieberekening.
8
Publiek private samenwerking voor ontwikkeling De Elementen De gemeente is een publiek privaat samenwerkingsverband (SOK) aangegaan met projec tontwikkelaar en bouwers (V.o.f. Dijkzone). Daarbij berust het volledige risico van de grondexploitatie bij de gemeente. Uit het verloop van de totaaloverzichten concluderen we dat de batige Contante Waarde (CW) van € 23,5 mln. in 2003 sinds 2009 is omgeslagen in een negatieve CW, die op grond van de meest recente grondexploitatie € -27,9 mln. bedraagt (2013). De ontwikkeling en het financieel verloop van De Elementen trekt daarmee een zware wissel op de waarde van de te realiseren grondexploitatie, waardoor de gemee nte de afgelopen jaren genoodzaakt was om aanzienlijke reserves en voorzieningen in de jaarrekening en de begroting op te nemen. De analyse leert dat het collegestandpunt waarin er altijd vanuit is gegaan dat de ontwikkeling van het centrum (deels) gedekt en gefinancierd zou kunnen worden uit de begrote overwinst van de Dijkzone , niet terecht is gebleken. De geraamde overwinsten uit het ene deelcomplex zijn zelfs onvoldoende om de t ekorten binnen de overige deelcomplexen van De Elementen af te dekken. Daarbij betreft het niet het afwaarderen van verliezen van al in ontwikkeling zijnde deelcomplexen, maar gaat het ook om toekomstige risico’s o.a. als gevolg van de vertraagde ontwikkeling van deelcomplex de Haven. 1 . 4. 2
I s de ge me e nt er a a d ( door he t c olle ge) toe re ik e nd geï nf or mee r d e n w a s e r v ol d oe n de r ui m te v oor k ade r stel li ng?
Het betreft hier in zijn algemeenheid de informatievoorziening aan de raad over de projecten die de gemeente in de grondexploitaties heeft opgenomen. Meer specifiek gaat om de informatievoorziening rond het project De Elementen. Informatievoorziening aan de raad goed geregeld In de Nota Grondbeleid 2009 geeft de gemeente Spijkenisse aan dat een adequate inform atievoorziening van belang is. Dat kan op papier, maar ook kunnen presentaties worden g egeven, waarin op hoofdlijnen het reilen en zeilen van grondzaken wordt weergegeven. Voor het afleggen van verantwoording gelden de volgende uitgangspunten: De verantwoording vindt juist, volledig en tijdig plaats. Bijstellingen in grondexploitaties die het gevolg zijn van wijziging van planuitvoering of planopzet moeten duidelijk inzichtelijk worden gemaakt qua effecten. De informatievoorziening geeft een duidelijk inzicht van de ontwikkelingen die in een plan ten opzichte van de voorgaande rapportages hebben plaatsgevonden. Informatievoorziening omtrent de grondexploitaties gaat in ieder geval in op asp ecten van geld, planning, programma-/projectresultaat en risico’s. Door middel van de jaarlijkse Nota Grondexploitaties wordt de raad geïnformeerd over de voortgang van de verschillende projecten, inclusief De Elementen. In deze nota wordt per project beknopt gerapporteerd omtrent de eventuele risico’s. De risico’s worden ook extra benadrukt door een aparte risicoparagraaf. Vanaf de Nota Grondexploitaties 2012 maken de projecten van De Elementen geen deel meer uit van het Centrumplan, maar worden deze als aparte projecten gerapporteerd. Ook in de jaarstukken van de gemeente en in interim-rapportages van de accountant wordt telkens ingegaan op de risico’s die de gemeente loopt en de stand van het weerstandsve rmogen. Met de instemming die de raad verleent aan de jaarstukken, stemt de raad impliciet in met de daarin genoemde risico’s en de voorgestelde wijze van beheersing. De g emeente organiseert ook themabijeenkomsten om de raad te informeren. Op 20 februari
9
2012 werd bijvoorbeeld een themabijeenkomst gehouden over de problemen en de risico’s aangaande de grondexploitaties. Uit het onderzoek is niet gebleken dat het college de raad onjuist of onvolledig heeft geï nformeerd. In hoeverre de raad ook altijd tijdig wordt geïnformeerd en voldoende tijd heeft om op zorgvuldige wijze tot een besluit te komen, verschilt in de beleving van de raadsl eden. Men heeft er begrip voor dat in een enkel geval het college snel dient te handelen en weinig tijd heeft om de raad hierover te informeren. Wanneer het handelen van het co llege binnen de door de raad gestelde kaders blijft, gaat men hiermee akkoord. Raad neemt zelf weinig initiatief om (beter en tijdiger) geïnformeerd te worden Als onderzoekers constateren wij dat de raad zelf vaker initiatieven moet nemen om vragen te stellen over de door de gemeente verwachte ontwikkelingen op de woningmarkt en de wijze waarop de gemeente hiermee rekening houdt in de bijstelling van de ramingen van de opbrengsten van projecten. In het college-advies van 20 maart 2012 wordt aan de raad voorgesteld om de kaders van de grondexploitaties aan te passen, teneinde een betere dekking voor de risico’s te b ewerkstelligen. De raad heeft hiermee ingestemd, waarmee feitelijk eerder gestelde kaders werden bijgestuurd. Het college-advies vloeit rechtstreeks voort uit aanbevelingen van de accountant. Uit de onderzochte stukken blijkt dat het college de raad geregeld heeft geïnformeerd over en betrokken heeft bij belangrijke besluiten. Naar de mening van de onderzoekers had de raad wel sneller geïnformeerd moeten worden c.q. had de raad zelf eerder om informatie moeten vragen 1 . 4. 3
Z ij n d e a a n na m e s die te n gr ondsl a g li gge n a a n de gr onde x plo i t a tie (e n de b ij stel lin g e n hi er op) v ol doende re ali sti sc h e n i s a fd oe n de r ek e ni n g geh oude n me t m ogel ijk e ri si c o’ s?
Optimistische groeiramingen woningmarkt Een belangrijke oorzaak voor de negatieve ontwikkeling van de grondexploitatie komt voort uit het feit dat bij de oorspronkelijke planvorming uit is gegaan van te optimistische i nschattingen over het te realiseren en te verkopen aantal woningen. Dit heeft geleid tot negatieve bijstellingen. Voorziene grondprijzen waarmee rekening werd gehouden in de oo rspronkelijke grondexploitatie zijn nooit gerealiseerd. Het feit dat er is gekozen voor de sy stematiek van residuele grondwaardebepaling was niet in het belang van de gemeente, o mdat de waardevermindering (lagere V.O.N.-prijs) de opbrengsten voor de gemeente verlaagde. Bovendien heeft de gemeente minder subsidie ontvangen dan waarop was ger ekend, als gevolg van negatieve bijstellingen van het aantal gerealiseerde woningen. Risico’s De Elementen Kortgezegd doen de volgende risico’s zich voor bij De Elementen. Allereerst is er sprake van waarderingsrisico’s (rente en indexeringsrisico’s). Het betreft in dit geval risico’s d at aangekochte of (deels) ontwikkelde gronden voor woningbouw niet op het geplande tijdstip in uitvoering kunnen worden genomen. Winsten kunnen in dit geval pas genomen worden wanneer deze gerealiseerd zijn en verliezen moeten worden genomen als ze gesigna leerd worden. De gemeente heeft in de afgelopen jaren flink moeten afboeken op gronden (bijvoorbeeld bouwgronden die afgewaardeerd zijn naar landbouwgronden).
10
Externe prospectrisico’s doen zich voor als gevolg van mogelijke tegenvallers in de voorzi ene kosten; subsidierisico’s als gevolg van onzekerheden over te ontvangen subsidies. Bij De Elementen zagen we dat subsidies van de Stadsregio een belangrijke drijfveer hebben g evormd om het project financieel te kunnen onderbouwen. In de praktijk is slechts een deel van deze subsidies geëffectueerd terwijl het volledige bedrag aan de batenkant van de grondexploitatie was meegenomen. Tenslotte doen zich in grote mate afzet - en verkooprisico’s voor. Daarnaast doen zich nog interne prospectrisico’s voor die ontstaan als gevolg van onvoldoende organisatorische maatregelen. Risicomanagement door de gemeente onvoldoende proactief Het risicomanagement van de gemeente is adequaat in die zin dat er maatregelen worden getroffen naar aanleiding van (veelal door de accountant) geconstateerde knelpunten. Deze vorm van ‘pijnbestrijding’ biedt geen structurele oplossing voor de ontstane tekorten in de grondexploitaties van De Elementen. Het ontbreken van een structurele oplossing heeft de afgelopen drie jaren telkens een lagere weerstandscapaciteit vanuit de jaarrekening laten zien. Over de afgelopen drie jaren is de ratio weerstandsvermogen gedaald van 1,3 in 2010 naar 0,9 in 2011 en 0,84 in 2012. Deze ratio zou minimaal 1 moeten zijn. De gemeente is vooral reactief bezig, terwijl meer vooruitkijkend naar oplossingen gezocht moet worden. Tegenvallers die voortvloeien uit de grondexploitatie worden in belangrijke mate opgeva ngen door het treffen van reserveringen. Daarmee is het probleem tijdelijk, boekhoudkundig opgelost. De crisis op de woningmarkt duurt al enige jaren en is nog niet voorbij. Niets wijst erop dat, wanneer de woningmarkt weer aantrekt, de woningprijzen net zo snel zullen stijgen als ze zijn gedaald. Het is verstandig om rekening te houden met woningprijzen op een structureel lager niveau dan voor de crisis. Een bijstelling van de plannen binnen De Elementen op basis van gedegen marktonderzoek, ligt dan ook voor de hand. Wij hebben geen marktonderzoek aangetroffen waarmee de aannames ten aanzien van de aantallen te bouwen woningen, de typen te bouwen woningen en de te realiseren grondprijzen onde rbouwd kunnen worden. Om te voorkomen dat elk jaar opnieuw reserveringen getroffen moeten worden om tegenvallers in de grondexploitaties op te vangen, is het aan te raden om de haalbaarheid van de plannen te laten toetsen door middel van extern onderzoek. Raad is onvoldoende kritisch Op verzoek van de raad is in september 2005, dus voordat de crisis haar intrede deed, een College-advies ‘Risico-analyse Centrumplan 2005’ opgesteld. Ergo, het was op verzoek van de raad dat een risicoanalyse werd opgesteld. Inhoudelijk voegt de risicoanalyse niet of nauwelijks informatie toe aan wat al in de reguliere grondexploitatie van mei van dat jaar met de raad was gecommuniceerd. De raadsmotie vraagt expliciet om een risicoanalyse van het Centrumplan, waarvan de deelcomplexen De Elementen deel uitmaken. Hierover is a ltijd gecommuniceerd dat de geprognosticeerde overwinsten als financieringsbron voor de voorziene tekorten in het Centrumplan zouden worden ingezet. In het licht van de eerder genoemde dekkings- financieringsfunctie van De Elementen, waarvan de raad de financiële risico’s toen al uit de stukken had kunnen waarnemen, had het college-advies een wat eenzijdige of gekleurde weergave van zaken op dat moment en ware het beter geweest om ook de als veel omvangrijker geprognosticeerde risico’s van De Elementen nadrukkelijk in het college-advies te betrekken. Dat is een gemiste kans geweest, maar geeft ook aan dat de raad op grond van de onderliggende stukken destijds de nodige munitie in handen had om het college hierover kritisch te bevragen. Ook dat is te weinig gebeurd.
11
Net als in het vorige voorbeeld, waarin de raad vroeg om een risicoanalyse, speelt een a ndere partij, de gemeentelijke accountant, een vergelijkbare rol. Zo geeft de accountant bij de interim controle in augustus 2012 aan dat, ten aanzien van De Elementen, de kans b estaat dat de voor 2012 geplande kosten en opbrengsten voor diverse projecten niet gehaald worden en dat wellicht geen volledige dekking kan worden gevonden voor de apparaatskosten binnen de grondexploitatie. Dit impliceert dat de gemeente hier over 2012 opnieuw een tegenvaller krijgt te verwerken. Zeker is dat de gemeente bij de projecten binnen De El ementen de vinger aan de pols moet houden en voorzichtig moet zijn bij het aangaan van nieuwe verplichtingen. Risico’s voor gemeente blijven groot Het grootste risico op dit moment vormt het deelplan De Haven, hiervoor is een risico o pgenomen van € 18,7 mln. in de grondexploitatie van 2013. Voor de raming van de weerstandscapaciteit (Jaarverslag 2012) wordt het risico van dit plan geraamd op € 23,7 mln. Het ligt voor de hand om juist deze grondexploitatie zeer kritisch te blijven volgen. De g eraamde opbrengsten zijn wellicht te hoog en worden naar onze mening niet onderbouwd door gedegen marktonderzoek dat kan dienen als onderbouwing van de vraag naar de g eplande woningen. De gemeente heeft zich in de afgelopen jaren gedwongen gevoeld om aanzienlijke voorzi eningen te treffen. Dat getuigt van daadkracht, maar tegelijkertijd legt dit een beslag op mogelijke uitgaven op andere beleidsterreinen. Dit onderzoek heeft zich niet uitgestrekt tot de beantwoording van de vraag of het beslag dat de grondexploitatie legt op de algemene middelen niet ten koste is gegaan van andere voorzieningen in de gemeente. 1 . 4. 4
A a n b eveli n g en
Organiseren van tegenspraak en controle De raad zal ervoor moeten zorgen dat, zeker wanneer bestuurders zich actief bemoeien met de uitvoering van werkzaamheden, voldoende checks en balances worden ingebouwd in de besluitvormingsprocessen. Dit behoort in eerste instantie een taak van de bestuurder(s) te zijn, maar ook het ambtelijk apparaat en de raad moeten hierin een verantwoordelijke rol durven te spelen en het college hierop aan te spreken. Assertievere rol van de gemeenteraad Waar het omvangrijke projecten betreft met een langere doorlooptijd, waarbij gemeent eraadsleden tussentijds wisselen van de wacht, is het belangrijk dat de raad zijn institutionele geheugen beter weet te organiseren. Dit kan door zich proactief goed te laten voorlichten over de lange termijn effecten van zijn voorgenomen besluiten. De effecten van bijstellingen in grondexploitaties, die het gevolg zijn van wijziging van planuitvoering of planopzet, moeten in het vervolg eerder en duidelijker aan de raad inzichtelijk worden gemaakt. Crisis op de koopwoningmarkt De gemeente Spijkenisse heeft inmiddels maatregelen genomen om de effecten van de cr isis op de koopwoningmarkt op de grondexploitatie af te dekken. Deze maatregelen zijn g enomen op advies van de accountant en het college. De ontwikkeling van De Elementen gaat echter door, weliswaar niet meer in het eerder voorgestelde tempo. Bij de ontwikkeling
12
dient te worden uitgegaan van realistische scenario’s, waarvan de haalbaarheid getoetst wordt door middel van extern (markt)onderzoek. Er zijn wellicht minder ambitieuze varia nten van de oorspronkelijke plannen te realiseren, waarbinnen De Elementen als fraaie woonwijk van Spijkenisse afgebouwd kan worden zonder dat de druk op de grondexploitaties verder wordt opgevoerd. Dit voorkomt het treffen van reserveringen om tegenvallers op te vangen. De raad kan vaker het initiatief nemen om het college vragen te stellen over de door de gemeente verwachte ontwikkelingen op de woningmarkt en de wijze waarop de gemeente hiermee omgaat, op de korte- en de middellange termijn. Aanpassing Samenwerkingsovereenkomst Als samenwerkingspartner in de SOK heeft de gemeente haar mogelijkheid om in vrijheid publiekrechtelijke besluiten te nemen opgegeven. De SOK kent daarmee in zijn huidige vorm zekere risico’s. Er zijn mogelijkheden om aanpassingen te doen of om in een volgende samenwerkingsovereenkomst andere afspraken met private partijen op te nemen (zie hoofdstuk 2).
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksvragen beantwoord en zijn aanbevelingen geformuleerd. De hoofdstukken 3 en 4 bevatten respectievelijk de bestuurlijke reactie van het college en het nawoord hierop van de Rekenkamer. Vanaf hoofdstuk 5 bevat het rapport de Nota van Bevindingen. In dit hoofdstuk gaan we nader in op manieren waarop het gemeentelijk grondbeleid gestalte kan krijgen. Deze schets van het grondbeleid vormt het kader waarbinnen verschillende aspecten van het gevoerde beleid betreffende het project De Elementen kan worden geplaatst. In hoofdstuk 6 wordt het project De Elementen geïntroduceerd en geven wij een beknopt feitenrelaas van de gebeurtenissen vanaf 1999 tot en met 2012. De wijze waarop de externe- en interne projectorganisatie is vormgegeven staat centraal in hoofdstuk 7. Een overzicht van de ontwikkeling van de grondexploitaties van De Elementen, de risico’s hieromtrent en de analyse ter verklaring van deze waargenomen ontwikkeling is onderdeel van hoofdstuk 8. Hoofdstuk 9 gaat in op de informatievoorziening aan de gemeenteraad en het wettelijk kader waarbinnen deze informatievoorziening gesta lte dient te krijgen.
13
Figuur 1.1
Impressie van het projectgebied De Elementen met de deelgebieden De Dijk, Het Land, De Haven en Het Park
14
2
Conclusies en aanbevelingen
2.1
Conclusies
In deze paragraaf worden de onderzoekvragen beantwoord in de volgorde waarin zij gesteld zijn en waarin ze ook zijn opgenomen in de inleiding van dit rapport. Onze conclusies zijn opgenomen in de antwoorden op de onderzoeksvragen. 2 . 1. 1
H oe i s he t p r ojec t de El em e nt e n v a naf 19 9 9 t ot e n m et 2 0 1 2 v erl op e n?
1 Welke fasen kunnen in een bouwproject als De Elementen worden ondersche iden? In de beschrijving van het project De Elementen zijn drie fasen onderscheiden, die starten met de Stadspoortdebatten eind jaren 90 vorige eeuw, tot nu. Achtereenvolgens zijn vo lgende perioden onderscheiden: 1999-2004 ‘Van plannen naar actieve ontwikkeling’; 20042008 ‘Het te ontwikkelen gebied wordt onderdeel van de grondexploitatie’ en 2008 -heden ‘Van vastgoedontwikkelaar naar vastgoedbeheerder’. 2a Welke fasen zijn doorlopen en zijn de bijbehorende beslisdocumenten opg esteld? De fasen zoals genoemd bij de beantwoording van vraag 1 zijn doorlopen. Zaken waarover de raad moest besluiten zijn door middel van een college-advies aan de raad voorgelegd. De raad heeft in zijn besluiten doorgaans de adviezen van het college opgevolgd (zie ook het gedetailleerde feitenrelaas in Bijlage II). Voor zover wij hebben kunnen nagaan zijn de besluiten omtrent het project De Elementen rechtmatig genomen. 2b Welke rol speelde de Centrumcommissie / commissie ROB? De commissie Centrumplan c.q. commissie ROB was een soort vooruitgeschoven post vanuit de raad. De leden konden in een vrij vroeg stadium kennisnemen van plannen, vragen stellen en een voorlopige mening ventileren. Op sommige onderwerpen (SOK, residuele grondwaarde) zijn kritische vragen gesteld. De indruk is echter dat de commissie vaak is meegegaan in de plannen die werden voorgesteld door de wethouder(s) en de ambtelijke top. De kennis van de raadsleden is onvoldoende om goed te kunnen oordelen over de la nge termijn effecten van hun besluiten. Bouwers zijn hier in het voordeel omdat zij veel dichter op de praktijk staan. Nu heeft iedereen natuurlijk te maken met een teruggelopen woningmarkt, wat ook de bouwers voor 2008 niet hadden voorzien. 3 Wat zijn de (financiële) kaders van de gemeenteraad geweest ten aanzien va n het bouwproject? De gemeenteraad kan bij het vaststellen van de beleidskaders kiezen voor verschillende ‘detailniveaus’. De raad kan voor iedere grondexploitatie gedetailleerde kaders willen ste llen en zich zo een rol als ‘expert’ aanmeten. Anderzijds kan de raad ook meer een bestuursrol op afstand aannemen, door alleen globale kaders vast te stellen waar de individ uele grondexploitaties aan moeten voldoen. Globale kaders zijn, bijvoorbeeld, het renteb eleid, parameters voor kosten- en opbrengstenstijging, kwaliteitseisen en vermogensbeleid
15
voor het grondbedrijf. Bij een rol op afstand worden deze ‘knoppen’ door het college b ediend. De raad stelt dan vooral kaders daarvoor met de vaststelling van een bestemming splan en de eerste grondexploitatierekening. In Spijkenisse heeft de raad ervoor gekozen om een rol op afstand te spelen. Dit betekent dat raad zich eenmaal per jaar uitspreekt over het totaal van de grondexploitaties. In de periode van onderzoek is er nooit sprake geweest van een afkeurende verklaring door de raad. 4 Hoe zijn de financiële ontwikkelingen rondom het bouwproject? Wat zijn de geraamde kosten en opbrengsten geweest? De gemeente is een publiek privaat samenwerkingsverband (SOK) aangegaan met projec tontwikkelaar en bouwers (V.o.f. Dijkzone). Daarbij berust het volledige risico van de grondexploitatie bij de gemeente. Uit het verloop van de totaaloverzichten concluderen we dat de batige Contante Waarde (CW) van € 23,5 mln. in 2003 sinds 2009 is omgeslagen in een negatieve CW, die op grond van de meest recente grondexploitatie € -27,9 mln. bedraagt (2013). De ontwikkeling en het financieel verloop van De Elementen trekt daarmee een zware wissel op de waarde van de te realiseren grondexploitatie, waardoor de gemee nte de afgelopen jaren genoodzaakt was om aanzienlijke reserves en voorzieningen in de jaarrekening en de begroting op te nemen. 5 Wat is de huidige status van het project De Elementen? De analyse leert dat het (college)standpunt waarin er altijd vanuit is gegaan dat de ontwi kkeling van het centrum (deels) gefinancierd en gedekt zou kunnen worden uit de begrote overwinst van de Dijkzone niet terecht is gebleken. Terugkijkend moet worden vastgesteld dat het verloop van de contante waarden van het plan De Elementen (waar de Dijkzo ne onderdeel van uitmaakt) deze ambitie weerspreekt. Het totaal van de contante waarde van de deelcomplexen is omgeslagen van een positief saldo in 2003 naar een negatief saldo in 2012. Daarmee kan de oorspronkelijk beoogde financiële dekking bij de ontwik keling van andere grondexploitaties niet worden gerealiseerd. De geraamde overwinsten uit het ene deelcomplex zijn zelfs onvoldoende om de tekorten binnen de overige deelcomplexen van De Elementen af te dekken. Daarbij betreft het niet het afwaarderen van verliezen van al in ontwikkeling zijnde deelcomplexen, maar gaat het ook om toekomstige risico’s o.a. als g evolg van de vertraagde ontwikkeling van deelcomplex de Haven. 2 . 1. 2
I s de ge me e nt er a a d hie r ov er ( door he t coll e ge) t oe rei k end g e i nf or me er d e n wa s er v ol do ende r ui mt e v oor k a de r st elli ng?
6 Welke bepalingen over informatievoorzieningen kunnen worden teruggevo nden in de Gemeentewet? In dit onderzoek gaat het er vooral om of - en in hoeverre - het college de raad te allen tijde juist en volledig heeft geïnformeerd en heeft voorzien van alle informatie die de raad nodig had om zijn controlerende taken goed te kunnen uitvoeren. De informatievoorziening aan de raad is in de Gemeentewet geregeld in de volgende artikelen: In artikel 160, lid 1 van de Gemeentewet is bepaald dat het college bevoegd is de beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij de burgemeester hiermee is belast. Het is niet alleen een bevoegdheid, maar ook een plicht om raadsbesluiten b ehoorlijk voor te bereiden. De actieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen in de artikelen 169 leden 2 en 4 en 180 lid 2. Kort samengevat verplichten deze artikelen het college en de burg e-
16
meester om de raad alle inlichtingen te geven die raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. De actieve informatieplicht gaat ervan uit dat in beginsel alle informatie waar het college over beschikt, ook beschikbaar kan worden gesteld aan raadsleden. De passieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen in de artikelen 155, 169 leden 3 en 4, en 180 lid 3. Kort samengevat: het college geeft de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken daarvan in strijd is met het openbaar belang. 7 Welke bepalingen zijn opgenomen in gemeentelijke handvesten / verordeningen over (actieve) informatievoorziening? De gemeente kent het ‘Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamh eden van de gemeenteraad 2010’. Dit reglement is gebaseerd op de Gemeentewet artikel 16. In artikel 10 lid 1 van het Reglement wordt geregeld dat de voorzitter tenminste zeven dagen voor een vergadering de leden van de raad een schriftelijke oproep zendt onder vermelding van dag, tijdstip en plaats van de vergadering. Artikel 10 lid 2 geeft aan dat de voorlopige agenda en de daarbij behorende stukken, met uitzondering van de in artikel 25, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet bedoelde stukken, tegelijkertijd met de schrift elijke oproep aan de leden van de raad worden verzonden. Conform artikel 212 van de Gemeentewet heeft de gemeente een financiële verordening vastgesteld. In deze verordening is in artikel 16 opgenomen dat het college eenmaal in de vier jaar een nota ‘Risicomanagement en weerstandsvermogen’ aanbiedt aan de raad. Jaarlijks, bij de behandeling van de begroting en van de jaarstukken, wordt door het college in de paragraaf weerstandsvermogen ingegaan op het risicomanagement, de voorzieningen, de onbenutte belastingcapaciteit en het weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen wordt daarin geconfronteerd met de risico’s. Hierbij wordt een beeld gegeven van risico’s die van materieel belang zijn. Vervolgens wordt ook aangegeven in hoeverre schade en verlies als gevolg van de risico’s van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen. 8 Heeft de gemeente beschreven hoe de raad over projecten moet worden geï nformeerd, bijvoorbeeld in een grondnota? In de Nota Grondbeleid 2009 geeft de gemeente aan dat een adequate informatievoorzi ening van belang is. Dat kan op papier, maar ook kunnen presentaties worden gegeven, waarin op hoofdlijnen het reilen en zeilen van grondzaken wordt weergegeven. Voor het afleggen van verantwoording gelden de volgende uitgangspunten: De verantwoording vindt juist, volledig en tijdig plaats. Bijstellingen in grondexploitaties die het gevolg zijn van wijziging van planuitvoering of planopzet moeten duidelijk inzichtelijk worden gemaakt qua effecten. De informatievoorziening geeft een duidelijk inzicht van de ontwikkelingen die in een plan ten opzichte van de voorgaande rapportages hebben plaatsgevonden. Informatievoorziening omtrent de grondexploitaties gaat in ieder geval in op aspecten van geld, planning, programma-/projectresultaat en risico’s. De raad wordt jaarlijks geïnformeerd door middel van de Nota Grondexploitaties. Daarbij hanteert het college de hierboven vermelde uitgangspunten.
17
9 Hoe is de raad vanaf 1999 over het bouwproject geïnformeerd? Heeft de raad goed inzicht in de risico’s die gelopen worden bij de afronding van het project ten aanzien van tijd, kwaliteit en financiën (Grondexploitaties)? In de nota Risicomanagement en weerstandsvermogen van de gemeente uit 2009 wordt aangegeven dat de raad de kaders bepaalt waarbinnen risicom anagement wordt toegepast. Dat doet hij door de vaststelling van de financiële beheersverordening en de daaruit voor tvloeiende nota Risicomanagement en weerstandsvermogen. Tevens houdt de raad toezicht op de uitvoering binnen de kaderstelling. In de cyclische jaarstukken worden risico’s benoemd en verantwoord aan de raad. Met de instemming van de jaarstukken, stemt de raad impliciet in met de daarin genoemde risico’s en de voorgestelde wijze van beheersing. Door middel van de jaarlijkse Nota Grondexploitaties wordt de raad geïnformeerd over de voortgang van de verschillende projecten, inclusief De Elementen. In deze nota wordt per project beknopt gerapporteerd omtrent de eventuele risico’s. De risico’s worden ook extra benadrukt door een aparte risicoparagraaf. Vanaf de Nota Grondexploitaties 2012 maken de projecten van De Elementen geen deel meer uit van het Centrumplan, maar worden deze als aparte projecten gerapporteerd. Ook in de jaarstukken van de gemeente en in interim-rapportages van de accountant wordt telkens ingegaan op de risico’s die de gemeente loopt en de stand van het weerstandsve rmogen. Met de instemming die de raad verleent aan de jaarstukken, stemt de raad impliciet in met de daarin genoemde risico’s en de voorgestelde wijze van beheersing. De gemeente organiseert ook themabijeenkomsten om de raad te informeren. Op 20 februari 2012 werd bijvoorbeeld een themabijeenkomst gehouden over de problemen en de risico’s aangaande de grondexploitaties. 10 Hoe beoordeelt de raad de mate van informatieverstrekking? Uit het onderzoek is niet gebleken dat het college de raad onjuist of onvolledig heeft geï nformeerd. In hoeverre de raad ook altijd tijdig wordt geïnformeerd en voldoende tijd heeft om op zorgvuldige wijze tot een besluit te komen, verschilt in de beleving van de raadsleden. De raadsleden hebben er begrip voor dat in een enkel geval het college snel dient te handelen en weinig tijd heeft om de raad hierover te informeren. Wanneer het handelen van het college binnen de door de raad gestelde kaders blijft, gaat de raad hiermee akkoord. Als onderzoekers constateren wij dat de raad zelf vaker initiatieven moet nemen om vragen te stellen over de door de gemeente verwachte ontwikkelingen op de woningmarkt en de wijze waarop de gemeente hiermee rekening houdt in de bijstelling van de ramingen van de opbrengsten van projecten. 11 In hoeverre was de raad in staat op grond van de verstrekte informatie k aders te stellen en zo nodig bij te sturen? In het college-advies van 20 maart 2012 wordt aan de raad voorgesteld om de kaders van de grondexploitaties aan te passen, teneinde een betere dekking voor de risico’s te b ewerkstelligen. De raad heeft hiermee ingestemd, waarmee feitelijk eerder gestelde kaders werden bijgestuurd. Het college-advies vloeit rechtstreeks voort uit aanbevelingen van de accountant.
18
Uit de onderzochte stukken 1 blijkt dat het college de raad geregeld heeft geïnformeerd over- en betrokken heeft bij belangrijke besluiten. Naar de mening van de onderzoekers had de raad wel sneller geïnformeerd moeten worden c.q. had de raad zelf eerder om informatie moeten vragen. Het lijkt erop dat het college pas in actie komt om de risico’s die voorvloeien uit de grondexploitaties te beperken, wanneer de accountant zich hierover kr itisch uitlaat. Dat is echter in een laat stadium. Het college moet alerter zijn en eerder n agaan of de in gang gezette projecten ongewijzigd kunnen doorlopen, of dat er als gevolg van de crisis op de woningmarkt bijstellingen moeten plaatsvinden. Van een ‘ondernemend college’ verwachten wij dat het zich ook, net als een bedrijf, mede laat leiden door marktonderzoek waaruit blijkt dat er daadwerkelijk vraag is naar de aantallen en de typen w oningen zoals gepland binnen De Elementen. Bijstellingen van de te verwachten grondo pbrengsten en de aantallen en typen te bouwen woningen vinden nu plaats wanneer geco nstateerd wordt dat de risico’s voor de gemeente hard oplopen. Sneller anticiperen op de veranderde markt voorkomt de noodzaak om forse reserveringen te treffen. De raad mag hierbij een kritischer, pro actieve houding aannemen. 2 . 1. 3
Z ij n d e a a n na m e s die te n gr ondsl a g li gge n a a n de gr onde x plo i t a tie (e n de b ij stel lin g e n hi er op) v ol doende re ali sti sc h e n i s a fd oe n de r ek e ni n g geh oude n me t m ogel ijk e ri si c o’ s?
12 Is het door de gemeente gevoerde risicomanagement adequaat? De door de raad gevraagde risicoanalyse Centrumplan betreft feitelijk een uitsnede uit de grondexploitatie van mei uit datzelfde jaar (2005). Het college-advies benoemt de deelcomplexen met financiële risico’s ter waarde van € 4,5 mln. Dit is interessant in het licht van de ook in de risicoanalyse opgenomen deelcomplexen die betrekking hebben op De Elementen. Van deze gezamenlijke deelcomplexen bedroegen de - toen al - voorziene negatieve risico’s ‘waarvan aannemelijk is dat ze daadwerkelijk worden gerealiseerd’ tenminste € 25,7 mln., ofwel het vijfvoudige van de eerder genoemde risico’s. Hierbij lijkt het erop dat de raad onvolledig werd geïnformeerd. Het risicomanagement van de gemeente is adequaat in die zin dat er maatrege len worden getroffen naar aanleiding van (veelal door de accountant) geconstateerde knelpunten. Deze vorm van ‘pijnbestrijding’ biedt geen structurele oplossing voor de ontstane tekorten in de grondexploitaties van De Elementen. Het ontbreken van een structurele oplossing heeft de afgelopen drie jaren telkens een lagere weerstandscapaciteit vanuit de jaarrekening laten zien. Over de afgelopen drie jaren is de ratio weerstandsvermogen gedaald van 1,3 in 2010 naar 0,9 in 2011 en 0,84 in 2012. Deze ratio zou minimaal 1 moeten zijn. De gemeente is vooral reactief bezig, terwijl meer vooruitkijkend naar oplossingen gezocht moet worden. Tegenvallers die voortvloeien uit de grondexploitatie worden in belangrijke mate opgeva ngen door het treffen van reserveringen. Daarmee is het probleem tijdelijk, boekhoudkundig opgelost. De crisis op de woningmarkt duurt al enige jaren en is nog niet voorbij. Niets wijst erop dat, wanneer de woningmarkt weer aantrekt, de woningprijzen net zo snel zullen stijgen als ze zijn gedaald. Het is verstandig om rekening te houden met woningprijzen op een structureel lager niveau dan voor de crisis. Een bijstelling van de plannen binnen De
1
Zie bijlagen met bronnen en het gedetailleerde feitenrelaas.
19
Elementen op basis van gedegen marktonderzoek, ligt dan ook voor de hand. Wij hebben geen marktonderzoek aangetroffen waarmee de aannames ten aanzien van de aantallen te bouwen woningen, de typen te bouwen woningen en de te realiseren grondprijzen onde rbouwd kunnen worden. Om te voorkomen dat elk jaar opnieuw reserveringen getroffen moeten worden om tegenvallers in de grondexploitaties op te vangen, is het aan te raden om de haalbaarheid van de plannen te laten toetsen door middel van extern onderzoek. 13 Op welke aannames is de grondexploitatie gebaseerd en kunnen deze vo ldoende worden onderbouwd? Een belangrijke oorzaak voor de negatieve ontwikkeling van de grondexploitatie komt voort uit het feit dat bij de oorspronkelijke planvorming uit is gegaan van te optimistische i nschattingen over het te realiseren en te verkopen aantal woningen. Dit heeft gele id tot negatieve bijstellingen. Voorziene grondprijzen waarmee rekening werd gehouden in de oo rspronkelijke grondexploitatie zijn nooit gerealiseerd. Het feit dat er is gekozen voor de sy stematiek van residuele grondwaardebepaling was niet in het belang va n de gemeente, omdat de waardevermindering (lagere V.O.N.-prijs) de opbrengsten voor de gemeente verlaagde. Bovendien heeft de gemeente minder subsidie ontvangen dan waarop was ger ekend, als gevolg van negatieve bijstellingen van het aantal gerealiseerde w oningen. Kort gezegd doen de volgende risico’s zich voor bij De Elementen. Allereerst is er sprake van waarderingsrisico’s (rente en indexeringsrisico’s). Het betreft in dit gev al risico’s dat aangekochte of deels ontwikkelde gronden voor woningbouw niet op het geplande tijdstip in uitvoering kunnen worden genomen. Winsten kunnen in dit geval pas genomen worden wanneer deze gerealiseerd zijn en verliezen moeten worden genomen als ze gesignaleerd worden. De gemeente heeft in de afgelopen jaren flink moeten afboeken of gronden (bijvoorbeeld bouwgronden die afgewaardeerd zijn naar landbouwgronden). Externe prospectrisico’s doen zich voor als gevolg van mogelijke tegenvallers in de voorzi ene kosten; subsidierisico’s als gevolg van onzekerheden over te ontvangen subsidies. Bij De Elementen zagen we dat subsidies van de Stadsregio een belangrijke drijfveer hebben g evormd om het project financieel te kunnen onderbouwen. In de praktijk is slechts een deel van deze subsidies geëffectueerd terwijl er het volledige bedrag aan de batenkant van de grondexploitatie was meegenomen. Tenslotte doen zich in grote mate afzet - en verkooprisico’s voor. Daarnaast doen zich nog interne prospectrisico’s voor die ontstaan als gevolg van onvoldoende organisatorische maatregelen. 14 Wat zijn de bevoegdheden van de raad bij grondexploitatieprojecten in het algemeen en bij De Elementen in het bijzonder? In de Nota Grondbeleid 2009 zijn de hoofdlijnen van het door de gemeente te voeren grondbeleid vastgelegd. De vastlegging van deze hoofdlijnen dient de volgende doelen: het op transparante wijze inzicht bieden in de voor de gemeente geldende hoofdlijnen van beleid bij de door de gemeente gewenste rol bij de realisatie van ruimtelijke plannen (externe werking); het op transparante wijze inzicht bieden in de intern werkende spelregels en beleidsk aders voor de wijze waarop door de gemeente uitvoering wordt gegeven aan de hiervoor genoemde beoogde rol (interne werking); sturend kunnen blijven op grondprijsbeleid door middel van jaarlijkse he rzieningen.
20
De gemeente kent ook de Nota Grondprijsbeleid 2008. Deze nota maakt het mogelijk dat de raad invloed uitoefent op het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van de te hant eren grondprijzen in verschillende situaties en berekeningswijzen daarvoor. In Spijkenisse heeft de raad ervoor gekozen om meer een rol op afstand te vervullen, waarbij in de pra ktijk de raad akkoord gaat met de adviezen hieromtrent van het college. 15 Wat zijn de overwegingen van de gemeente geweest om Elementen Spijk enisse B.V. op te richten? Het college, onder aanvoering van de toenmalige wethouder van financiën en tevens port efeuillehouder, was van mening dat alleen met een aantal trekkers het project tot een su ccesvol einde kon worden gebracht. Deze overtuiging leidde ertoe dat er werd gekozen om de dagelijkse leiding en aansturing van het project onder te brengen in een aparte, ook f ysiek op afstand gezette projectorganisatie. De snelle verkoop van De Vier Werelden en de vermeende blijvende vraag naar grotere a ppartementen gaf aanleiding tot het in de markt zetten van de tweede woontoren; de Rok ade. Dit ging gepaard met risiconeming door de gemeente. Na afname van de vraag naar koopwoningen, in verband met de aanhoudende crisis op de huizenmarkt, bleken de woni ngen in de Rokade voor een groot deel onverkoopbaar. Daarop heeft de gemeente met de V.o.f. Dijkzone een viertal alternatieven uitgewerkt om het probleem van de leegstand en de financiële risico’s voor de gemeente tot aanvaardbare proporties terug te dringen. De optie waarin de bouwcombinatie de exploitatie volgens de 50/50 voorwaarden met de gemeente ter hand zou nemen werd resoluut van de hand g ewezen door V.o.f. Dijkzone. Ook de optie om de appartementen door te verkopen aan een externe belegger was geen aantrekkelijk perspectief omdat dit juist het sturend vermogen van de gemeente zou ondermijnen. De optie die daarop het meest voor de hand lag was dat de gemeente per 1 juli 2011 105 leegstaande appartementen in het Rokadecomplex overnam van de bouwcombinatie. Het beheer van dit vastgoed is ondergebracht in Elementen Spijkenisse B.V. De leiding van deze B.V. is in handen van de ambtelijke leiding van het projectteam De Elementen, alleen de financieel directeur van de B.V. maakt geen deel uit van het projectteam De Elementen. 16 Hoe geeft de gemeente sturing aan deze BV? De ambtelijk projectleider van De Elementen is tevens directeur van de Elementen Spijk enisse B.V. Dit kan leiden tot onduidelijkheden met betrekking tot de gezagsverhouding. Enerzijds valt de projectleider direct onder de ambtelijke leiding in de persoon van de d irecteur sector Stad & Wijk. Anderzijds kan de persoon in kwestie in de hoedanigheid als d irecteur van Elementen Spijkenisse B.V. redelijk autonoom opereren, en is deze veran twoording schuldig aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (drie wethouders). De raad heeft bij besluit goedkeuring gegeven aan deze privaatrechtelijke constructie, en kan alleen via de verantwoordelijke wethouders, dezelfde die verantwoordelijk zijn voor het Elemententeam, sturing uitoefenen op de B.V.
21
17 Welke risico’s heeft de gemeente vooraf onderkend én welke risico’s loopt de gemeente op dit moment? Op verzoek van de raad is in september 2005, dus voordat de crisis haar intrede deed, een college-advies ‘Risico-analyse Centrumplan 2005’ opgesteld. Ergo, het was op verzoek van de raad dat een risicoanalyse werd opgesteld. Inhoudelijk voegt de risicoanalyse niet of nauwelijks informatie toe aan wat al in de reguliere grondexploitatie van mei van dat jaar met de raad was gecommuniceerd. De raadsmotie vraagt expliciet om een risicoanalyse van het Centrumplan, waarvan de deelcomplexen De Elementen deel uitmaken. Hierover is a ltijd gecommuniceerd dat de geprognosticeerde overwinsten als dekkings- en financieringsbron voor de voorziene tekorten in het Centrumplan zouden worden ingezet. In het licht van de eerder genoemde dekkings- en financieringsfunctie van De Elementen, waarvan de raad de financiële risico’s toen al uit de stukken had kunnen waarnemen, had het collegeadvies een wat eenzijdige of gekleurde weergave van zaken op dat moment en ware het beter geweest om ook de als veel omvangrijker geprognosticeerde risico’s van De Eleme nten nadrukkelijk in het college-advies te betrekken. Dat is een gemiste kans geweest, maar geeft ook aan dat de raad op grond van de onderliggende stukken destijds de nodige mun itie in handen had om het gemeentebestuur hierover kritisch te bevragen. Ook dat is te weinig gebeurd. Net als in het vorige voorbeeld, waarin de raad vroeg om een risicoanalyse, speelt een andere partij, de accountant, een vergelijkbare rol. Zo geeft de accountant bij de interim co ntrole in augustus 2012 aan dat, ten aanzien van De Elementen, de kans bestaat dat de voor 2012 geplande kosten en opbrengsten voor diverse projecten niet gehaald worden en dat wellicht geen volledige dekking kan worden gevonden voor de apparaatskosten binnen de grondexploitatie. Dit impliceert dat de gemeente hier over 2012 opnieuw een tegenvaller krijgt te verwerken. Zeker is dat de gemeente bij de projecten binnen De Elementen de vinger aan de pols moet houden en voorzichtig moet zijn bij het aangaan van nieuwe ve rplichtingen. Het grootste risico op dit moment vormt het deelplan De Haven, hiervoor is een risico o pgenomen van € 18,7 mln. in de grondexploitatie van 2013. Voor de raming van de weerstandscapaciteit (Jaarverslag 2012) wordt het risico van dit plan geraamd op € 23,7 mln. Het ligt voor de hand om juist deze grondexploitatie zeer kritisch te blijven volgen. De g eraamde opbrengsten zijn wellicht te hoog en worden naar onze mening niet onderbouwd door gedegen marktonderzoek dat kan dienen als onderbouwing van de vraag naar de g eplande woningen. De gemeente heeft zich in de afgelopen jaren gedwongen gevoeld om aanzienlijke voor zieningen te treffen. Dat getuigt van daadkracht, maar tegelijkertijd legt dit een beslag op mogelijke uitgaven op andere beleidsterreinen. Dit onderzoek heeft zich niet uitgestrekt tot de beantwoording van de vraag of het beslag dat de grondexploitatie le gt op de algemene middelen niet ten koste is gegaan van andere voorzieningen in de gemeente Spijkenisse. 18 Hoe verliep de samenwerking tussen gemeente en V.o.f. Dijkzone? In het gekozen samenwerkingsmodel zijn de sturingsmogelijkheden van de gemeente mi nder groot zijn dan in andere samenwerkingsmodaliteiten. Ondanks het feit dat de same nwerking op papier goed is geregeld, doen zich in de uitvoeringspraktijk verschillen van i n-
22
zichten voor tussen gemeente en marktpartijen. Ook is de SOK niet duidelijk over de wijze waarop functiescheiding tussen publieke en private rol van de gemeente is geregeld. De risicoverdeling tussen gemeente en private partijen (V.o.f. Dijkzone) is op onderdelen scheef. Hierdoor heeft de gemeente zichzelf de facto beperkt om in het kader van haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden vrij te kunnen handelen. De gemeente kan de facto slechts instemmen met de voorbereide besluiten in de Stuurgroep. Wanneer er zich pr oblemen voordoen met betrekking tot de financiering van de Rokade als gevolg van achterblijvende verkoop, neemt de voorzitter van de Stuurgroep (portefeuillehouder Financiën) een voorschot op het feit dat de gemeente de Rokade zal overnemen. Hiermee wordt een drukmiddel weggenomen om de deelnemende partijen in V.o.f. Dijk zone volledig te betrekken in het zoeken naar een oplossing voor de ontstane problematiek, en rest de gemeent eraad niets anders dan in te stemmen met de aankoop van deze woontoren. Daarbij is ill ustrerend voor de lastige positie waarin de gemeente verkeert het feit dat er in de Stuurgroep materieel al een besluit is genomen waarin de toekomst de van de Rokade veilig wordt gesteld; dit terwijl de gemeenteraad op een later tijdstip nog vier mogelijke scen ario’s worden voorgelegd. De vraag die dit oproept is hoe reëel de geschetste opties op zo’n moment nog zijn.
2.2
Aanbevelingen
Organiseren van tegenspraak Het college, onder aanvoering van de toenmalige wethouder van financiën was van mening dat alleen met een aantal trekkers het project tot een succesvol einde kon worden gebracht. De persoonlijke betrokkenheid en gedrevenheid van de bestuurder heeft een eigen dynamiek aan het proces gegeven, waardoor het organiseren van tegenspraak in het g edrang is gekomen. De keerzijde van een activerende rol door een ambassad eur is het risico dat het project te zeer afhankelijk raakt van haar voortrekkers, met eventuele gevolgen voor de borging en de continuïteit van het project. Zeker wanneer bestuurders zich actief bemoeien met de uitvoering van werkzaamheden, is het daarom van belang voldoende checks en balances in te bouwen. Dit behoort in eerste instantie een taak van de bestuu rder(s) zelf te zijn, maar ook het ambtelijk apparaat en de raad moeten hierin een veran twoordelijke rol durven te spelen. Assertievere rol gemeenteraad In Spijkenisse heeft de raad ervoor gekozen om meer een rol op afstand te vervullen. De commissie Centrumplan was weliswaar een vooruitgeschoven post vanuit de raad, maar de indruk bestaat dat de raad in de praktijk vaak te weinig tegenspel heeft geboden tegen de adviezen die werden voorgesteld door de wethouder(s) en de ambtelijke top. De raad dient zich beter bewust te zijn van een kennislacune, als gevolg van informatie asymmetrie en het specialistisch karakter van de materie, en zich als gevolg h iervan beter te laten adviseren. Zeker daar waar het omvangrijke projecten betreft met een langere doorlooptijd, waarbij gemeenteraadsleden tussentijds wisselen van de wacht, is het des te belangrijker dat de raad zijn institutionele geheugen beter weet te organiseren. Dit kan door zich waar nodig goed te laten voorlichten over de lange termijn effecten van haar voorgenomen b esluiten. De effecten van bijstellingen in grondexploitaties die het gevolg zijn van wijziging
23
van planuitvoering of planopzet moeten in het vervolg duidelijker inzichtelijk worden g emaakt. Crisis op de koopwoningmarkt De gemeente heeft inmiddels maatregelen genomen om de effecten van de crisis op de koopwoningmarkt op de grondexploitatie af te dekken. Deze maatregelen zijn genomen op advies van de accountant en het college. De ontwikkeling van De Elementen gaat echter door, weliswaar niet meer in het eerder voorgestelde tempo. Bij de ontwikkeling dient te worden uitgegaan van realistische scenario’s, waarvan de haalbaarheid getoetst wor dt door middel van extern (markt)onderzoek. Er zijn wellicht minder ambitieuze varianten van de oorspronkelijke plannen te realiseren, waarbinnen De Elementen afgebouwd kan worden zonder dat de druk op de grondexploitaties verder wordt opgevoerd. Dit voork omt het treffen van reserveringen om tegenvallers op te vangen. De raad kan vaker het initiatief n emen om het college vragen te stellen over de door de gemeente verwachte ontwikkelingen op de woningmarkt en de wijze waarop de gemeente hiermee omgaat, op de korte- en de middellange termijn. Aanpassing Samenwerkingsovereenkomst Als samenwerkingspartner in de SOK heeft de gemeente haar mogelijkheid om in vrijheid publiekrechtelijke besluiten te nemen opgegeven. De SOK kent daarmee in zijn huidige vorm zekere risico’s. Er zijn mogelijkheden om aanpassingen te doen of om in een volgende samenwerkingsovereenkomst anders op te nemen: De grondprijsbepaling wordt door de gemeente geïnitieerd op basis van een onafhank elijke grondexploitatie (bijvoorbeeld: grondquote). De bouwkosten worden geborgd door een prijsopgave van twee of meer onafhankelijke aannemers, die door de gemeente worden aangewezen. De gemeente zou het recht moeten krijgen om in ieder geval circa 15% van het bouwvolume in het plan buiten de VOF om aan te besteden. Deze 15% geeft de gemeente inzicht in de vrije markt (los van de VOF). De gemeente blijft in zijn publiekrechtelijke verantwoordelijkheden vrij om te handelen (bijvoorbeeld in de beoordeling van bezwaarschriften). De gemeente heeft het recht om de plannen aan te passen of af te blazen als zij zelf oordeelt dat haar belangen (lees: de grondexploitatie) teveel worden geschaad. Indien de plannen worden afgeblazen, heeft de VOF geen recht op schadevergoeding. Indien het plan wordt herstart zou de gemeente geen verplichtingen moeten hebben aan de huidige contractspartijen. Om tegenvallers te kunnen opvangen zou in toekomstige exploitatieopzetten een post onvoorzien moeten worden opgenomen.
24
3
Bestuurlijke reactie
Op de volgende 4 pagina’s is de bestuurlijke reactie van het college op het onderzoek De Elementen opgenomen.
25
26
27
28
29
30
4
Nawoord Rekenkamer
RekenkamerSpijkenisse Wij danken het college voor zijn tijdige en inhoudelijke reactie op het conceptrapport De Elementen. In dit nawoord zal de Rekenkamer haar visie geven op de bestuurlijke reactie. Algemene reactie Wij realiseren ons dat de ontwikkeling van De Elementen in de jaren negentig van de vorige eeuw gestart is. Er was toen een breed draagvlak binnen de gemeente om een grote nieuwe woonwijk aan de Maas te realiseren. Een deel van de benodigde gronden was reeds in eigendom bij de gemeente, voor een ander deel van de wijk moesten bedrijven worden ui tgekocht en een woonwagenterrein worden verplaatst. Hierdoor waren de verwervingskosten voor de beoogde bouwgrond relatief hoog. De goede perspectieven op de woningmarkt (tot 2008) gaven het vertrouwen dat de gemeente de ontwikkeling van De Elementen tot een goed einde zou brengen, met een positief saldo binnen de grondexploitatie. Echter, de crisis op de woningmarkt ging niet aan Spijkenisse voorbij, waardoor de gemeente te maken kreeg met een aantal tegenvallers. Wanneer wij de ontwikkelingen rond De Elementen va naf 2008 in ogenschouw nemen, dan zien wij dat de gemeente, samen met de bij het project betrokken commerciële partijen, veel moeite heeft gedaan om het project beheersbaar te houden en door te ontwikkelen, rekening houdende met de gewijzigde marktomstandigh eden. Er worden echter minder woningen gerealiseerd dan oorspronkelijk gepland en het tempo van de bouw is lager dan eerder gedacht. De grondopbrengsten voor de gemeente vallen hierdoor lager uit, hetgeen leidt tot tekorten binnen de grondexploitatie. Veel Nede rlandse gemeenten kampen op dit moment met dezelfde problemen als Spijkenisse. Rol van de raad De Rekenkamer is van mening dat de raad een meer assertieve rol mag spelen wat betreft de financiële gevolgen en de risico’s die de gemeente loopt bij het aangaan van verplichti ngen ten aanzien van woningbouw en grondexploitatie. Daarnaast zou de raad een stevige onderbouwing mogen verlangen van de verwachte behoefte aan de geplande woningen bi nnen De Elementen. Met andere woorden: hoe kan je de veronderstelling hard maken dat de geplande woningen, in de aangegeven hoeveelheden en prijsklassen, ook daadwerkelijk t egen de veronderstelde prijzen en binnen een acceptabele termijn, verkocht kunnen worden? De raad wordt door het college goed en afdoende geïnformeerd. Wanneer het gaat o m informatie ten behoeve van te nemen besluiten, probeert het college de raad eerder te i nformeren. Hierdoor krijgt de raad meer tijd om zich goed in de vaak lastige materie te ve rdiepen en een goed gefundeerd besluit te nemen, of aanvullende vragen te ste llen. De Rekenkamer acht dit een goede ontwikkeling. Samenwerkingsovereenkomst Wat betreft de positie van de gemeente binnen de samenwerkingsovereenkomst ten aa nzien van de ontwikkeling van De Elementen, geeft de gemeente in haar eigen tussenevalu a-
31
tie aan dat “de kansen binnen de samenwerkingsovereenkomst voor beide partijen gelijk zijn, maar dat gezien de gedane gemeentelijke investeringen het risico bij de gemeente groter is”. Het is wellicht een boude uitspraak om aan te geven dat de gemeente haar m ogelijkheid om in vrijheid publiekrechtelijke besluiten te nemen heeft opgegeven, maar deze is ingegeven door het feit dat de gemeente en de V.O.F. Dijkzone gezamenlijk binnen de Stuurgroep besluiten nemen waarvoor de samenwerkingsovereenkomst de basis heeft g elegd. Dit impliceert dat beslissingen binnen de Stuurgroep in gezamenlijkheid worden g enomen en dat één van de uitkomsten kan zijn dat een beslissing minder gunstig uitpakt voor de gemeente. Wanneer eenmaal in de Stuurgroep genomen beslissingen worden voo rgelegd aan de raad, dan moet de raad van goeden huize komen om deze beslissingen te wijzigen of terug te draaien. Gevolgen van de crisis De rekenkamer is zich er van bewust dat het rapport over De Elementen terugblikt naar een periode waarbinnen zich bepaalde ontwikkelingen op de woningmarkt hebben voorgedaan die gemeenten niet hadden kunnen voorzien. Net als Spijkenisse, kampen veel g emeenten momenteel ook met tekorten op de grondexploitatie. De crisis op de onroeren dgoedmarkt kan voor alle gemeenten een belangrijke les zijn om voor de toekomst het aangaan van risico’s ten aanzien van de ontwikkeling van woningen en bedrijvenlocaties ged egen te overwegen. De Rekenkamer zal bij toekomstige follow-up onderzoeken met belangstelling de ontwikkelingen ten aanzien van De Elementen blijven volgen.
32
5 5.1
Grondbeleid en grondexploitatie Inleiding
Het onderzoek naar De Elementen is voor een belangrijk deel een onderzoek naar een grondexploitatie. Hoewel het gemeentelijk grondbeleid geen object van onderzoek is, achten wij enige achtergrondinformatie wel van belang voor een beter begrip 1. Dit hoofdstuk introduceert terminologie die behulpzaam is bij de interpretatie van de volgende hoofdstu kken en biedt hiermee ook een kader om de grondexploitatie van De Elementen beter te b egrijpen voor niet in het onderwerp ingevoerde lezers. 2 Achtereenvolgens wordt kort stilgestaan bij de definiëring van grondbeleid (paragraaf 5.2), en worden verschillende ontwikkelingsstrategieën voor de uitvoering van het grondbeleid besproken (paragraaf 5.3). In paragraaf 5.4 wordt een korte toelichting verschaft van het begrip grondexploitatie, gevolgd door een introductie van methodieken om de gr ondprijs te bepalen (paragraaf 5.5). Tenslotte wordt het grondbeleid van de gemeente en de kaderstellende rol van de raad toegelicht.
5.2
Wat is grondbeleid?
Met grondbeleid probeert de gemeente veranderingen in het grondgebruik te sturen. Een formele definitie van grondbeleid is: grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt. Globaal kunnen de overheidsinterventies in de grondmarkt worden ingedeeld in twee cat egorieën. De gemeente beschikt over publiekrechtelijke instrumenten om het grondgebruik te beïnvloeden, zoals het bestemmingsplan. Daarnaast kan de gemeente optreden als private partij door zelf grond aan te kopen (actief grondbeleid). Een tussenvorm, zoals het geval bij de ontwikkeling van De Elementen, is publiek-private samenwerking (PPS) waarin de gemeente bijvoorbeeld een joint-venture aangaat met een projectontwikkelaar. In deze situatie oefent de gemeente zowel via publiekrechtelijke instrumenten , als via het aandeelhouderschap van de PPS invloed uit op het grondgebruik. Het belangrijkste sturingsinstrument voor de gemeenteraad is de Nota Grondbeleid. In deze nota stelt de raad de kaders waarbinnen het college en de ambtelijke organisatie het grondbeleid uitvoeren. De nota kan vervolgens ook gebruikt worden ter beoordeling van de uitvoering van het beleid door het college. In figuur 5.1. zijn enkele aspecten van het grondbeleid weergegeven. Hierbij is een onde rscheid gemaakt naar openbare ruimte en vastgoed, evenals naar ontwikkeling & beheer.
1
2
Het voeren van ruimtelijk beleid is een van de kerntaken van de gemeente. Het voeren van grondbeleid is dat in principe niet. Met de invoering van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening, zijn met betrekking tot de grondexploitatie aan de gemeente wel een aantal dwingende taken opgelegd. De inleiding over het gemeentelijk grondbeleid baseert zich op onderdelen van publica ties van het Kenniscentrum gemeentelijk grondbeleid, en geeft een algemeen begrippenkader weer.
33
Figuur 5.1 Aspecten van het grondbeleid
34
5.3
Ontwikkelingsstrategieën
Globaal kan de gemeente voor de uitvoering van het grondbeleid kiezen uit drie strategieën waarbij we de eerste twee nader bespreken vanwege de actualiteit van het onderzoek naar De Elementen: 1
Actief grondbeleid
2
Publiek-private samenwerking
3
Passief of faciliterend grondbeleid
5 . 3. 1
A c tie f g r on d b elei d
Bij actief grondbeleid voert de gemeente zelf de grondexploitatie uit. Dat betekent dat de gemeente de grond in eigendom heeft, zorg draagt voor het bouw- en woonrijp maken en vervolgens de grond uitgeeft aan bijvoorbeeld een projectontwikkelaar. De gemeente moet, op grond van regelgeving om staatssteun tegen te gaan, de grond uitgeven tegen de marktwaarde. Bij actief grondbeleid heeft de gemeente meer sturingsmogelijkheden dan bij faciliterend grondbeleid of publiek-private samenwerking. Daar staat tegenover dat de gemeente ook meer risico loopt, vooral doordat grondaankopen vaak grote investeringen b etekenen voor gemeenten. 5 . 3. 2
P u bl ie k- p riv a te sa me nwer ki ng (ge me ngd gr ondbele id)
Publiek-private samenwerking (PPS) betekent dat de gemeente en één of meerdere marktpartijen samenwerken. PPS kan ook plaatsvinden als onderdeel van het grondbeleid, bij de uitvoering van grondexploitaties. Een belangrijke reden om een PPS-constructie aan te gaan kan gelegen zijn in bijvoorbeeld het vergroten van de slagkracht, het binnenhalen van meer deskundigheid en marktkennis of om de risico’s voor de gemeente te reduceren. In de typologie zijn er drie soorten PPS-constructies, die onderling verschillen in de verd eling van risico en invloed tussen de partijen, te weten: het bouwclaim model, het jointventure model en het concessiemodel. Bouwclaim-model Bij het bouwclaim-model verkopen marktpartijen grond aan de gemeente in ruil voor het recht op afname van bouwrijpe kavels. De gemeente draagt vrijwel volledig alle risico’s van de grondexploitatie. De sturingsmogelijkheden voor de gemeente zijn ook maximaal. In fe ite is er slechts beperkt sprake van “samenwerking”: het bouwclaim -model zit dicht tegen actief grondbeleid aan. Er zijn enkele aandachtspunten bij het bouwclaim-model. Ten eerste is dat de bepaling van de prijs die betaald moet worden bij de overname van de gronden. Ten tweede kan er een spanningsveld ontstaan met Europese aanbestedingsregels. Het bouwclaim -model is het meest gebruikte model van publiek-private samenwerking.
35
Joint-venturemodel In het geval van het joint-venturemodel richten de gemeente en de marktpartij een gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) op. Dit is een gezamenlijke onderneming waarin beide partijen doorgaans 50% van de aandelen hebben. De verdeling van de risico’s is gelijk aan de verdeling van aandelen. Er wordt gestuurd op projectsaldo en het is meestal geen doel dat er winst wordt gemaakt. In dit model zijn de sturingsmogelijkheden van de gemeente minder. Concessiemodel Het derde model is het concessiemodel. In dit model voert de marktpartij vaak een private grondexploitatie en is de invloed van de gemeente beperkt tot een formele rol, voornam elijk bij de planvorming. Hierdoor loopt de gemeente weinig risico’s. De ontwikkeling van het openbaar gebied komt vaak ook voor rekening van marktpartijen. Na het sluiten van de concessieovereenkomst zijn er voor de gemeente weinig sturingsmogelijkheden meer.
5.4
Grondexploitatie
Als de gemeente voor een project actief grondbeleid wil voeren, opent zij voor dat project een grondexploitatie. Een grondexploitatie is een begroting waarin de beleidsuitgangspu nten voor een bepaald grondbeleidproject zijn opgenomen, waaronder het woningbouwprogramma, de verwachte aankoopprijs voor de grond, de gronduitgifteprijs en de planning van de werkzaamheden. De gemeenteraad stelt de grondexploitatie vast. In tabel 5.1 zijn de kosten en opbrengsten opgenomen die deel uitmaken van de grondexploitatiebegroting. Tabel 5.1
Posten van de grondexploitatie
Kosten
Opbrengsten
Verwerving
Goedkope woningbouw
Sloop & Grondwerk
Middeldure woningbouw
Riolering
Dure woningbouw
Verharding
Bijzondere (maatschappelijke) doeleinden
Groen en water
Commerciële functies (winkels, kantoren, bedrijven)
Lichtmasten & brandkranen Kunstwerken (bruggen e.d.) V&T (planvoorbereiding en toezicht uitvoering)
Subsidies (rijk, provincie, EU)
Bijdrage bovenwijkse voorzieningen Rentekosten
Rentebaten
Kostenstijging
Opbrengstenstijging
Totale kosten
Totaal opbrengsten saldo Kosten-Opbrengsten
36
Een tweede stap in het grondexploitatieproces is het bouwrijp maken van de grond. Daa rtoe behoren bijvoorbeeld de sanering van vervuilde grond, het ophogen van de grond, het aanleggen van riolering en drainagevoorzieningen en het slopen van bestaande opstallen. Het woonrijp maken behelst de ‘afwerking’ van het gebied, zoals de aanleg van groenvoo rzieningen, brandkranen, straatverlichting en het afwerken van de wegen en trottoirs. De bouwrijp gemaakte grond wordt in de meeste gevallen uitgegeven aan een andere partij, die de uiteindelijk gewenste bestemming realiseert. Het grondexploitatieproces is co mplex en langdurig van aard. Dat brengt de nodige financiële en andersoortige risico’s met zich mee. Risico’s zijn bijvoorbeeld dat de gemeente verlies lijdt op een project doordat de woningprijzen tegenvallen, maar ook dat het realiseren van sociale- en/of dure woningbouw uiteindelijk niet (financieel) haalbaar blijkt. Om risico’s op te vangen houdt de gemee nte meestal reserves aan: de weerstandscapaciteit.
5.5
Grondprijsbeleid
Voor de uitgifte van de grond rekent de gemeente een bepaalde prijs , vaak op grond van staand gemeentelijk beleid. Gewoonlijk worden binnen een gemeente jaarlijks de grondprijzen vastgesteld door het college. In veel gevallen worden de vastgestelde grondprijzen ter inzage gelegd voor de gemeenteraad. De basisregel is over het algemeen dat grond wordt uitgegeven tegen de marktwaarde; ui tgifte onder de marktwaarde zou in sommige gevallen strijdig met Europese regelgeving kunnen zijn. Een uitzondering in vrijwel alle gemeenten is de uitgifte van gronden voor s ociale woningbouw. Voor het bepalen van de marktwaarde bestaat een aantal mogelijkh eden. Drie bekende methoden die hier kort worden behandeld zijn de residuele grondwaardebepaling, de grondquotemethode en de vergelijkingswaardemethode.
5 . 5. 1
Re si du ele g r on d w aar de be pali ng
In het geval van een residuele grondwaardebepaling wordt de prijs van de kavel bepaald door de kosten voor bouw en ontwikkeling af te trekken van de commerciële waarde van het te realiseren vastgoed. Deze benadering wordt door veel betrokkenen geprefereerd, en is ook sterk gepropageerd door de VNG en het Ministerie van VROM.1 5 . 5. 2
G r on d q u ote me t h ode
In de grondquotemethode wordt de grondprijs vastgesteld door een bepaald percentage van de verkoopprijs van het vastgoed als uitgangspunt voor de grondwaarde te nemen. D eze quote wordt vaak bepaald door een vergelijking met referentieprojecten en wordt voo rnamelijk toegepast bij grote bouwprojecten. Nadeel kan zijn dat in het geval van hogere bouwkosten ook de vrij op naam (V.O.N.)-prijs en daarmee de grondprijs stijgt. Consequentie is dat de grondquote dan een rem vormt op de kwaliteit van de woningbouw. Een alternatief om dit nadeel te vermijden is het jaarlijks opnieuw residueel bepalen van de grondquote voor een aantal veel voorkomende woningtypen.
1
Convenant gemeentelijk grond(prijs)beleid bij gronduitgifte aan marktpartijen in relatie tot woningkwaliteit.
37
5 . 5. 3
V e r geli j ki n g sw aa r dem e t hode
De vergelijkingswaardemethode gaat uit van het baseren van de grondprijs op een vergeli jking met omliggende gemeenten. Het is een inzichtelijke en eenvoudige methode die regelmatig wordt toegepast. Voordeel is dat voor raadsleden goed is vast te stellen als er grote afwijkingen in de prijs plaatsvinden. Nadeel is dat lokale omstandigheden sterk ku nnen verschillen en dat deze methode daarom niet altijd een nauwkeurige marktwaarde oplevert.
5.6
Grondbeleid van de gemeente Spijkenisse en kaderstelling
Het grondbeleid van Gemeente Spijkenisse staat ten dienste van andere gemeentelijke b eleidsvelden zoals wonen, werken, leren en recreëren. Uitgangspunt hierbij is dat de ‘winsten’ uit de grondexploitatie breed moeten kunnen worden ingezet met als doel een co mplete, blijvend leefbare stad te maken. Daarnaast zal de uitgifte van gronden gebeuren t egen prijzen die het algemeen ontwikkelingsbeleid realiseerbaar maken. Hoofdkenmerken voor de uitvoering van het grondbeleid door Gemeente Spijkenisse zijn: Het beleid is gericht op het zo kort mogelijk houden van de tijd tussen verwerving van de gronden door de gemeente en de benutting ervan. De gemeente treedt alleen actief op als verwerving binnen afzienbare tijd noodzakelijk is. Wel kan in gebieden die op termijn verworven moeten worden en waar onroerend goed aan de gemeente aangeb oden wordt, verwerving plaatsvinden tegen voor de gemeente aanvaardbare condities. Voor ‘strategische’ aankopen is altijd een separate besluitvorming nodig. Het gaat hierbij om toevallige omstandigheden waardoor de gemeente onroerend goed kan verwerven dat op (lange) termijn kansen voor gewenste ontwikkelingen mogelijk maakt. Er wordt geen onroerend goed verworven waar de relatie met stedelijke ontwikkeling ontbreekt. De gemeente stoot onroerend goed af als er geen verdere noodzaak is om dit in haar b ezit te houden. Ieder jaar vindt via de nota Grondexploitaties besluitvorming plaats met betrekking tot de lopende en komende grondexploitaties per complex/plan. In de nota wordt onder andere ingegaan op de stand van zaken en de risico’s van de bouwprojecten. “In de nota Grondexploitatie 2011 die op 1 juni 2011 door uw raad is vastgesteld, is uitgebreid ingegaan op de risico ’ s zoals die bestaan in de Grondexploitatie. Door het tijdig tre ffen van voorzieningen en het verder faseren van de geraamde inkomsten is daarbij geant icipeerd op deze situatie. Wel is het zaak om de marktontwikkelingen nauwgezet te monitoren, zodat tijdig en adequaat gereageerd kan worden.”
1
Jaarverslag 2011.
38
1
Naar aanleiding van de economische crisis en de problemen op de vastgoedmarkt heeft de gemeente onderzoek laten verrichten naar de effecten hiervan op de grondexploitatie. Dit heeft geresulteerd in aanpassingen die in de grondexploitatie verwerkt moeten worden en een inschatting van de resterende risico’s die zich in de toekomst voor kunnen gaan doen. Hierover heeft besluitvorming plaatsgevonden via het advies Aanpassing kaders grondexploitaties d.d. 18 april 2012. Gemeenten zijn volgens het Besluit Begroting en Verantwoording van 2003 verplicht een grondbeleid vast te stellen; dat kan in de jaarlijkse paragraaf grondbeleid in de begroting, maar gebeurt vaak ook in een aparte beleidsnota 1. In het grondbeleid dienen minimaal de volgende onderwerpen terug te komen: de doelstellingen van het grondbeleid, de keuze voor de vorm van grondbeleid, de bijbehorende criteria en financieel-economische uitgangspunten en de wijze van risicomanagement. In de gemeente Spijkenisse is ook een nota grondbeleid vastgesteld. De gemeenteraad kan bij het vaststellen van de beleidskaders kiezen voor verschillende ‘detailniveaus’. De raad kan voor iedere grondexploitatie gedetailleerde kaders willen stellen en zich zo een rol als ‘expert’ aanmeten. Anderzijds kan de raad ook meer een b estuursrol op afstand aannemen, door alleen globale kaders vast te stellen waar de individ uele grondexploitaties aan moeten voldoen. Globale kaders zijn, bijvoorbeeld, het rentebeleid, parameters voor kosten- en opbrengstenstijging, kwaliteitseisen en vermogensbeleid voor het grondbedrijf. Bij een rol op afstand worden deze ‘knoppen’ door het college b ediend. De raad stelt dan vooral kaders daarvoor met de vaststelling van een bestemmingsplan en de eerste grondexploitatierekening. In Spijkenisse heeft de raad ervoor gekozen om een rol op afstand te spelen. Het komt erop neer dat de raad zich eenmaal per jaar uitspreekt over het totaal van de grondexploitaties. Op dat moment heeft hij de mogelijkheid om zijn goed- of afkeuring uit te spreken over met name de aspecten die verbonden zijn aan waarderingsrisico’s (rente- en indexeringsrisico’s).
1
In artikel 212 van de Gemeentewet is bovendien vastgelegd dat de gemeente verplicht is spelregels vast te stellen in een financiële verordening.
39
40
6
Reconstructie De Elementen
6.1
Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een kort volgtijdelijk overzicht van de ontwikkeling van het project De Elementen. Daarbij staan de volgende onderzoeksvragen centraal: Hoe is het project de Elementen vanaf 1999 verlopen? Welke fasen kunnen in een bouwproject als de Elementen worden onderscheiden? Welke fasen zijn doorlopen en zijn de bijbehorende beslisdocumenten opgesteld? En we lke rol speelde de centrumcommissie hierbij? Wat zijn de (financiële) kaders van de gemeenteraad geweest ten aanzien van het bouwproject? Wat is de huidige status van het project De Elementen?
6.2
Feitenrelaas
In deze paragraaf wordt de ontstaansgeschiedenis en verloop van het project De Elementen vanaf 1999 volgtijdelijk weergegeven. De beschrijving onderscheid drie fasen die starten met de Stadspoortdebatten eind jaren 90 vorige eeuw, tot nu. Achtereenvolgens worden besproken: de periode 1999-2004 ‘Van plannen naar actieve ontwikkeling’; 2004-2008 ‘Het te ontwikkelen gebied wordt onderdeel van de grondexploitatie’ en 2008-heden ‘Van vastgoedontwikkelaar naar vastgoedbeheerder’. 1
F a se 1 : Va n pl a n ne n n aa r ac ti eve ont wi kk eli ng ( 19 9 9- 2 0 0 4) De Elementen is een nieuw woongebied tussen de Oude Maas en het centrum van Spijk enisse. De oorsprong van dit woongebied ligt in het plan Stadspoort halverwege de jaren n egentig, dat toen te ambitieus en daardoor politiek niet haalbaar bleek te zijn. Vervolgens werden in 1998 Stadspoortdebatten georganiseerd, vooral om te achterhalen wat voor stad Spijkenisse zou willen zijn en worden. De keuzes waren: 1) om te gaan voor groei naar een 100.000 plus gemeente; 2) beheren en behouden wat er op dat moment was; 3) het aanpassen van het centrum tot een ‘huiskamer’ van de stad (stadsvoorzieningen met behoud van de sfeer van een dorp); 4) het niveau van de voorzieningen (en het inwoneraantal) opschalen naar circa 80.000. De keuze viel uiteindelijk op de laatstgenoemde optie. Eén van de onderdelen hiervan betrof het zogenaamde ‘Centrumplan’ dat in december 1999 aan de raad werd aangeboden en
1
Een meer gedetailleerd feitenrelaas is opgenomen in de bijlage.
41
vervolgens vastgesteld 1. Volgens het ‘Centrumplan’ zou een start worden gemaakt met de vernieuwing van het oorspronkelijke centrum van de stad, waarna de ‘sprong over de Schenkelweg’ zou worden gemaakt. Dit plan omvatte 14 deelprojecten, waaronder de ontwikkeling van de Dijkzone. De Dijkzone bestaat uit de volgende vier deelplannen: Het Land, De Haven, Het Park en De Dijk. Tussen 1999 en 2005 heeft de gemeente aan het masterplan ‘De Dijkzone’ gewerkt, dat voorziet in de transformatie van verouderde bedrijventerreinen in een aantrekkelijk woongebied met circa 3.500 woningen en bijbehorende voorzieningen. Vanaf 2003/2004 vatte het idee post dat er op de Dijkzone grotere woontorens g ebouwd moesten worden. Er moest een meer stedelijke uitstraling komen. Het nieuwe w oningaanbod zou moeten aansluiten op de woonwensen van mensen die een vervolgstap in hun wooncarrière maken. Voor de plannen met betrekking tot de woontorens op de Dijkz one is advies gevraagd aan een bekend architect en stedenbouwkundige 2. Het plangebied draagt intussen een nieuwe naam ‘De Elementen’. Met De Elementen wil de gemeente de stad compleet maken door het toevoegen van ontbrekende, maar naar verwachting kansri jke woonmilieus en Spijkenisse ontwikkelen tot een centrum van het eiland Voorne -Putten.
F a se 2 : H et te on t wik k ele n ge bie d wor dt onde r de el v a n de gronde xp l oi ta ti e ( 2 00 4 - 20 08 ) Al in een vroeg stadium van de ontwikkeling van de Dijkzone was er het besef bij de g emeente dat de wat duurdere appartementen niet gemakkelijk verkocht zouden kunnen worden wanneer deze op de achterkant zouden uitkijken op een industrieterrein (in de volksmond het ‘Baris-terrein’ genoemd). In het totaalplan voor De Elementen werd er dan ook van uitgegaan dat het Baris-terrein door de gemeente verworven zou kunnen worden voor grondgebonden woningen (Het Land). In een brief wees één van de ontwikkelende partijen op de causale relatie tussen verwerving van ‘Het Land’ en de te realiseren grondopbrengsten in de Dijkzone. Daarnaast werd eveneens besloten om het bedrijventerrein aan de haven te verwerven om ook hier een aantrekkelijke woonomgeving te realiseren (De Haven). In eerste instantie is geprobeerd om de Baris Group zelf het terrein te laten ontwikkelen, maar de weigering was aanleiding voor een actieve gemeentelijke rol bij ontwikkeling. In juni 2003 stemde de gemeenteraad in met het beschikbaar stellen van een krediet ten b ehoeve van de verwerving van het Baris-terrein. De onderhandelingen tussen gemeente en de verkoper verliepen lastig als gevolg van het feit dat het verschil tussen de vraagprijs en het aanbod van de gemeente moeilijk bleek te overbruggen. Het feit dat de verwerving van het Baris-terrein voorzag in een belangrijke schakel in de uitvoering van het gemeentelijk plan, en daardoor als zeer belangrijk werd ervaren, was in het voordeel van de verkopende partij. In 2003 wordt een koopsom voor de ca. 13 hectare grond van € 32,5 m ln. bepaald en afgesproken dat de betaling van de koopsom zou plaatsvinden bij levering van het te r-
1
2
De aanname van het plan wordt breed gedragen en het plan wordt grotendeels als verdienste van toenmalig wethouder Belinfante gezien. Wethouder ’t Hart heeft snel na zijn aantreden in 200 0 de portefeuille centrumontwikkeling van wethouder Belinfante overgenomen en sindsdien als bestuurlijk ‘trekker’ van De Elementen gefungeerd. Wethouder ’t Hart heeft Ashok Bhalotra als voortrekker bij de planvorming betrokken.
42
rein einde 20081. Voor de tussenliggende periode bedong verkopende partij een jaarlijkse renteopslag van 6%, waardoor de uiteindelijke aankoopwaarde bij levering eind 2008 niet € 32,5 mln. maar ruim € 46 mln. 2 bedroeg. De maximaal geplande opbrengstwaarde van de grondverkoop voor het deelcomplex ‘Het Land’ bedroeg daarbij € 33 mln., zoals uit de grondexploitatie (2003) blijkt. Hiermee koos het gemeentebestuur destijds bewust voor een ‘onrendabele top’, ervan uitgaande dat deze goedgemaakt kon worden met de te realiseren hogere grondopbrengsten in de overige deelcomplexen 3. Met aankoop van het Baris- terrein worden de eerste financiële verplichtingen aangegaan en verschijnt - wat later ‘De Elementen’ is gaan heten - voor het eerst in grondexploitatie. De grondexploitaties van de deelcomplexen waaruit De Elementen bestaat, werden vanaf dat moment aan elkaar geknoopt. In 2006 is de eerste aparte grondexploitatie voor De Elementen opgezet. Daarvoor maakte de grondexploitatie van De Elementen deel uit van het Centrumplan. Naast het grondgebied ´De Dijkzone´, dat al in handen van de gemeente was, heeft de gemeente gronden verworven en op haar kosten bouw- en woonrijp gemaakt. Voor de ontwikkeling van De Elementen is de gemeente een PPS-constructie aangegaan met een consortium van de bouwbedrijven: Ballast Nedam Bouw B.V., Dura Vermeer Bouw Rotterdam B.V. en VORM Ontwi kkeling B.V.; hierna te noemen V.o.f. Dijkzone. De juridische grondslag van de gezamenlijke ontwikkeling tussen gemeente en bouwers bestaat uit de ‘Samenwerking sovereenkomst’ (SOK). In november 2005 wordt een concept samenwerkingsovereenkomst getekend tussen gemeente en V.o.f. Dijkzone. Hierin worden afspraken gemaakt over de verdeling van kosten, opbrengsten en risico’s, waarvoor op hoofdlijnen geldt dat: de kosten en opbrengsten van de ontwikkeling voor rekening zijn van de drie marktpa rtijen [V.o.f. Dijkzone]. de kosten en opbrengsten van de grondexploitatie zijn voor rekening en risico van de gemeente. Het grondprijsbeleid wordt gebaseerd op de residuele grondwaarde, omdat met “de residuele berekening van de grondprijzen, prijsstijgingen direct worden doorvertaald in een hogere grondwaarde. 4 Om de risico’s voor de gemeente te beperken is er op diverse momenten in het planproces een moment waarop de gemeente haar goedkeuring moet geven alvorens de plannen verder uitgewerkt c.q. in verkoop worden genomen. Tevens is afgesproken dat marktpartijen een aantal kosten met de gemeente tezamen dragen. Om ervoor te zorgen dat de ontwikkelende partij de verkoopprijs marktconform vaststelt, is er een overwaarderegeling afgesproken waarbij op basis van de vastgestelde 1
2
3
4
Overigens had de gemeente de koopsom liever in 2003 voldaan, zodat de boekwaardestijging (tegen jaarlijks 6%) van het Baris-terrein op conto van de gemeente had kunnen worden geschreven. Door het verschil met de rekenrente van 3% kon de gemeente op die manier het Treasury resultaat voeden (vrijvallend deel Trea sury resultaat kan als dekking van de begroting worden ingezet). Dit bedrag is exclusief het negatieve saldo van € 16,5 mln. (grondexploitatie 2005) als gevolg van het doorwerkende rente-effect naar de eindwaarde. In feite bedroegen de kosten (grondverwerving; saldo rente invloed) daarmee dus € 61,8 mln., tegen een voorziene bate van € 39,9 mln.). Het ve rschil tussen kosten en baten noemen we de onrendabele top. Uit de gemeentelijke stukken (notitie Beschikbaarheidstelling krediet aankoop Baris terrein) blijkt dat de gemeente ervan uitging dat door optimalisering van gebied de Dijkzone (1.850 ipv 1.075 woningen) deze onrendabele top zou kunnen worden geneutraliseerd, zonder dat hiermee het resultaat voor de totale centru mexploitatie onder druk zou hoeven komen te staan. In de Nota grondexploitaties is wel t.o.v. Memo 27a een extra voorschot genoemd op toekomstige waardestijgingen (10%) en hogere aantallen (1.550 woningen Dijkzone ipv 1.500 en 660 woningen Hongerland ipv 560). Hiermee wordt geanticipeerd op hogere V.O.N. prijzen die mogelijk bij de goedkeuring van het definitief ontwerp kunnen worden vastgesteld en hogere aantallen die na planwijzigingen mogelijk zouden kunnen zijn.
43
V.O.N., prijzen bij goedkeuring van het definitief ontwerp, er een winst/verliesdeling plaatsvindt van de opbrengsten/verliezen. Het risico van een verliesdelin g is voor wat betreft de overwaardeberekening voor de gemeente begrensd”.1 De grondafname zal per project/bouwplan geschieden; een en ander na het bereiken van 60% voorverkoop van de verkoopwaarde en het bouwrijp maken van de terreinen conform de in de gemeente gebruikelijke grondcontracten. Echter, art 22.9 van de SOK bepaalt dat “Ontwikkelaar kan voor eigen rekening en risico de keuze maken om de Start bouw niet afhankelijk te maken van vervulling art 22.7 (60% voorverkocht van de verkoopwaarde). Hiertoe kan Ontwikkelaar besluiten indien is voorzien in een ‘achtervang’ constructie, waarbij hij met een institutioneel belegger of woningbouwcorporatie een o nvoorwaardelijke koop- en/of aannemingsovereenkomst heeft gesloten ter zake van de bouw en levering van het Vastgoedproject”. 2 Afspraken tussen gemeente en de Stadsregio: de onrendabele top 3 op de grondopbrengsten wordt weggenomen door het verkrijgen van subsidie van de Stadsregio te weten voor het aanmerken van de Dijkzone als functieveranderinglocatie en voor het realiseren van sociale huurwoningen in de 55+ categorie (besluit 30/11/04). Eind december 2005 wordt de definitieve SOK tussen gemeente en V.o.f. Dijkzone van kracht. Bij de ontwikkeling van ‘de Dijkzone’ heeft de gemeente Spijkenisse met succes een beroep kunnen doen op regelgeving van de rijksoverheid die bepaalde dat van nieuwbouwwoningen 40% uit sociale woningbouw moest bestaan. De gemeente kon daarvoor in ruil aanspraak maken op subsidies die in het kader van de zogenaamde ‘functieveranderinglocatie’ verstrekt werden. Dit hield in dat sociale woningbouw kon worden gerealiseerd met als bijzondere bepaling dat er binnen deze categorie 55+ woningen gebouwd zouden mogen worden. Dit had als bijkomstig voordeel dat er een subsidie van € 13.000 per w oning van de Stadsregio Rotterdam verkregen kon worden. Mede door ‘de Dijkzone’ aan te merken als functieveranderinglocatie’ was er voldoende financiële dekking om de geplande woontorens en grondgebonden woningen in de hogere prijsklassen te realiseren. De bouw van de eerste toren, de ‘Vier Werelden’ (250 appartementen) ging van start nadat een voorverkoop van 70% van de appartementen, zoals overeengekomen in de SOK, was gerealiseerd. Bovendien was woningbouwvereniging ‘Maas Delta’ bereid gevonden als achtervang te fungeren voor de aankoop van de bij oplevering van het complex niet verkochte appartementen. Ook deze achtervang-constructie vormde een onderdeel van de juridische samenwerkingsgron dslag.
F a se 3 : Va n va st g oed on t w ik k ela a r na a r v a stgoe d be he er der ( 2 0 0 8h e de n ) Door de keuze van een PPS-constructie heeft de gemeente een actieve en leidende rol willen spelen in de ontwikkeling van De Elementen. De samenstellende leden van de uitvoerende bouwcombinatie V.o.f. Dijkzone besloten onderling in welke volgorde door welke par1 2 3
Citaat Concept samenwerkingsovereenkomst. Samenwerkingsovereenkomst gemeente en VOF Dijkzone. Let wel, hiermee wordt niet de eerder vermelde onrendabele top bedoeld die ontstond als gevolg van de aankoopsom van het Baris-terrein versus de verwachte te realiseren grondopbrengsten uit de ontwikkeling van het ‘Het Land’.
44
tij de woontorens zouden worden gerealiseerd. Zo viel de bouw van de eerste woontoren in de Dijkzone (‘de Vier Werelden’) toe aan Dura Vermeer, de tweede toren (‘Rokade’) mocht door Ballast-Nedam worden uitgevoerd. Voorop hierbij stond het realiseren van een positief exploitatieresultaat. Het succes van de verkoop van de appartementen in de als eerste gerealiseerde woontoren ‘de Vier Werelden’ leidde tot het inzicht dat er kon worden voldaan aan een latente vraag naar koopappartementen in een wat duurder marktsegment. In deze behoeften moest de tweede woontoren (‘de Rokade’) voorzien. De bouw van dit complex is net voor aanvang van de crisis gestart. Ondanks dat er - in afwijking van wat is overeengekomen in de SOK er geen voorverkooppercentage van 60% van de verkoopwaarde was bereikt, is met de realisatie van de woontoren gestart. Het beeld dat hierbij naar voren komt is dat het er bij de gemeente, maar ook bij de ontwikkelaars, veel aan gelegen lag om de bouw te starten zonder dat het afgesproken voorverkoopquotum van appartementen was gerealiseerd. Belangrijk bij deze overweging was dat de stadsontwikkeling niet kon worden stilgezet, omdat de maatschappelijke opbrengsten van belang waren -en dat nog steeds zijn - voor de gemeente. De toevloed van koopkracht van buiten kon de gemeente goed gebruiken. Bovendien, wanneer de te bouwen appartementen voor eind 2010 zouden worden opgeleverd, kon een extra subsidie vanuit de Stadsregio worden ontvangen van € 3,5 miljoen. Het vooruitzicht op deze subsidiebijdrage is een belangrijke drijfveer geweest om de bouw ‘voortijdig’ in gang te zetten. De overweging die hierbij een belangrijke rol speelde was zakelijk van aard, namelijk dat er in het geval van een negatief scenario rekening werd gehouden met een afschrijving per woning van maximaal € 50.000 bij leegstand na oplevering. De subsidie van de Stadsregio diende als buffer om een mogelijke afwaardering op te vangen, waarbij het aantal van 70 onverkochte appartementen1 (de kritische grens) niet voor waarschijnlijk werd gehouden. Niemand kon voorzien dat zelfs dit zwartste scenario zou worden overtroffen als gevolg van de stagnerende woningmarkt. Het appartementencomplex Rokade werd opgeleverd en omvatte 90 huur- en 173 koopappartementen en commerciële ruimte. De 90 bereikbare huurwoningen zijn verkocht en verhuurd. De verkoop van de 173 koopappartementen verliep niet snel vanwege de crisis op de woningmarkt. Inmiddels waren de financieringslasten van de bouwcombinatie V.o.f. Dijkzone zodanig opgelopen dat een beroep werd gedaan op de gemeente Spijkenisse om de financiering over te nemen. Immers, de gemeente kon tegen een lagere rente op de k apitaalmarkt lenen 2. De gemeente bleek gevoelig voor dit argument omdat zij v anwege de gemaakte afspraken in de koopovereenkomst van het complex Rokade voor 50% van de waardevermindering van de bij oplevering niet verkochte appartementen zou opdraaien. Bovendien leidden hogere financieringslasten voor de bouwcombinatie tot een uite indelijk lagere residuele grondwaarde, omdat deze de resultante is van de bouwkosten en de te realiseren V.O.N. prijs. De gemeente ging er toen nog vanuit dat het risico op leegstand niet zo groot zou zijn, gelet op de ervaringen bij de verkoop van de appa rtementen in ‘de Vier Werelden’.
1 2
Bron: interviewverslag 10 januari 2013 wethouder ’t Hart. De bouwcombinatie financierde op dat mome nt tegen een rentevergoeding van 7,7%.
45
De gemeenteraad stemde in met een tijdelijke lening van € 27,5 mln. aan de bouwcombinatie. De lening diende als rem op de kosten in de vorm van hoog oplopende financiering slasten en ter creatie van een periode waarin gemeente in samenspraak met de bouwcombinatie tot een definitieve oplossing zou moeten komen. Daarop heeft de gemeente met de V.o.f. Dijkzone een viertal alternatieven uitgewerkt om het probleem van de leegstand en de financiële risico’s voor de gemeente tot aanvaardbare proporties terug te dringen. De optie waarin de bouwcombinatie de exploitatie volgens de 50/50 voorwaarden met de g emeente ter hand zou nemen werd resoluut van de hand gewezen door V.o.f. Dijkzone. Ook de optie om de appartementen door te verkopen aan een externe belegger was geen aantrekkelijk perspectief omdat dit juist het sturend vermogen van de gemeent e zou ondermijnen en dit een afwaardering van 40% zou betekenen. Kortom, de optie die daarop het meest voor de hand lag was dat de gemeente per 1 juli 2011 105 leegstaande appartementen in het Rokadecomplex zou overnemen van de bouwcombinatie. Daarmee werd de tussentijdse financiering in feite omgezet in een koopsom, waarbij de gemeente heeft weten te bedingen dat de V.o.f. Dijkzone 15% waardevermindering toepaste op haar 50% aandeel van de overdrachtswaarde 1. De appartementen werden ondergebracht in een door de gemeente voor dit doel opgerichte - en door de raad goedgekeurde - vennootschap ‘Elementen Spijkenisse B.V.’ Via deze BV zijn er inmiddels 6 woningen verkocht, 97 appartementen verhuurd en nog 1 optie voor verhuur 2. De afbouw van de keukens en badkamers is afgerond. Het laatste appartement op de 33e verdieping is door de BV gereedgemaakt als r epresentatieruimte voor gemeentelijke doeleinden en ter beschikking gesteld voor het gemeentelijk project ‘Proefwonen’.
E p il oog Door vertraging in de verkoop en ambitieus geraamde grondprijzen is de grondexploitatie sinds 2009 omgeslagen in een negatief exploitatiesaldo. Door de stagnerende va stgoedmarkt is de planning voor de verdere ontwikkeling van de deelcomplexen de Dijkzone, het Land en de Haven verder onder druk komen te staan. Bij een aanhoudend krimpende markt heeft dit negatieve gevolgen voor de nog te realiseren grondopbrengstwaarden. De verhuur van de bij de gemeente in beheer zijnde appartementen in woontoren ‘de Rokade’ is tot op heden voorspoedig verlopen. De verkoop daarentegen niet, waardoor de gemeente rek ening houdt met een beheerperiode van 20 jaar voordat alle appartementen definitief van eigenaar zullen zijn verwisseld (de verkoop van de appartementen is voorzien vanaf het zesde jaar dat de gemeente deze in eigendom heeft).
1
2
Boekwaarde per 1/7/2011 € 33,7 mln., aankoop gemeente voor € 22,8 mln., afwaardering € 10,9 mln. (waa rvan 50% t.l.v. de gemeente), boekwaarde na goedkeuring aankoop door gemeenteraad: € 28,25 mln. Opname april 2013.
46
7
Projectorganisatie De Elementen
7.1
Inleiding
In dit hoofdstuk staat de projectorganisatie van De Elementen centraal. Daarbij onderscheiden we de externe projectorganisatie, waarin het samenwerkingsverband tussen g emeente en de V.o.f. Dijkzone nader wordt belicht (paragraaf 7.2). Vervolgens wordt de interne projectorganisatie besproken waarin we ook ingaan op de volgende onderzoeksvragen: Wat zijn de overwegingen van de gemeente geweest om Elementen Spijkenisse B.V. op te richten? Hoe geeft de gemeente sturing aan deze BV? Voor de beschrijving hiervan beroepen we ons op wat bekend is uit de officiële stukken, waaronder een recentelijk beschikbaar gekomen tussenevaluatie van De Elementen, uitgevoerd door medewerkers van de gemeente zelf 1. Daarnaast wordt de inhoud gevoed door de interviews met diverse betrokkenen.
7.2
Externe projectorganisatie: publiek private samenwerking
In deze paragraaf staat de verkozen inrichting en werkwijze van het samenwerkingsve rband tussen gemeente en uitvoerders (verenigd in V.o.f. Dijkzone) bij de aansturing van het project De Elementen centraal. Daarbij schetsen we eerst een aantal theoretisch denkbare en vaker gekozen samenwerkingsopties (sectie 7.2.1) dat als achtergrondkader fungeert voor de beschrijving van de samenwerkingsovereenkomst (SOK) zoals die tussen gemeente en uitvoerders (nog steeds) geldt. 7 . 2. 1
S a m en w e rk in g i n t he ori e
Zoals al eerder aan bod gekomen in hoofdstuk 5 (paragraaf 5.3) kunnen overheidsinterventies in de grondmarkt worden ingedeeld in drie categorieën. Enerzijds heeft de gemeente publiekrechtelijke instrumenten om het grondgebruik te beïnvloeden, zoals het bestemmingsplan. In dit geval spreekt men van passief of faciliterend grondbeleid. Anderzijds kan de gemeente optreden als private partij door zelf grond aan te kopen en op die grond de gewenste bestemming realiseren. In dit laatste geval spreekt men van actief grondbeleid. Daarnaast kan de gemeente een publiek private samenwerking (PPS) aangaan. Deze var iant noemen we gemengd grondbeleid. De gemeente Spijkenisse heeft bij de ontwikkeling van De Elementen voor dit laatste model gekozen, namelijk door een publiek privaatrechtelijk samenwerkingsovereenkomst te sluiten met de bouwcombinatie V.o.f. Dijkzone.
1
De onderzoekers hebben deze interne evaluatie ter beschikking gesteld gekregen. De ‘Tussenevaluatie van project de Elementen’ is nooit als raadsstuk aangeboden.
47
Zoals beschreven in hoofdstuk 5 kan de publiek-private samenwerking verschillende verschijningsvormen aannemen 1: 1
Het bouwclaimmodel waarbij de marktpartij(en) een ingenomen grondpositie inruilt voor ontwikkelingsrechten van bouwprojecten.
2
Het joint-venturemodel waarbij gemeente en marktpartij(en) gezamenlijk een juridische entiteit oprichten die de ontwikkeling en/of realisatie van het plan ter h and neemt.
3
Het concessiemodel waarbij de marktpartij(en) na een aanbestedings- of selectieprocedure de beschikking krijgt over alle gronden.
In onderstaand overzicht is de rol van gemeente en marktpartijen weergegeven voor elk van de hierboven genoemde samenwerkingsvormen, waarbij vervolgens een onderscheid is gemaakt naar de verschillende aspecten van de grondexploitatie waarop die samenw erking betrekking heeft (Tabel 7.1). Tabel 7.1
Uitwerking vormen PPS, naar rol gemeente en marktpartij(en) en grondexploitatie (aspect)
Aspect grondexploitatie
Bouw- en
Grond-
Risico grond-
Vorm PPS
Grondverwerving
Planvorming
woonrijp maken
uitgifte
exploitatie
Bouwclaim
Gemeente neemt
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Door GEM 2 of
Afhankelijk van
GEM realiseert
GEM
GEM
door marktpartij
fase waarin
grondexploitatie
(en) gezamenlijk op
marktpartij(en)
volledig (100%)
basis van afspraken
participeren
risicodragend
Gemeente
Marktpartij(en)
Marktpartij(en)
Gemeente
Marktpar-
bij
tij(en)
grond over van marktpartij(en) Joint-venture
Concessiemodel
concessie
Wanneer we naar het - in paragraaf 7.2.2 verder te beschrijven - verkozen samenwerkingsmodel in Spijkenisse kijken, concluderen we dat is gekozen voor een traditionele publiek-private samenwerking. Gemeente en V.o.f. Dijkzone hebben daartoe een samenwerkingsovereenkomst gesloten. De wijze waarop de gemeente samenwerkt met marktpartijen lijkt het meeste op het hie rboven besproken joint-venture model, maar wijkt hiervan af op het ontbreken van een gezamenlijke grondexploitatie. Deze laatste is namelijk alleen voor rekening van de gemee nte. Het vormen van een aparte juridische entiteit is voor marktpartijen een afdoende manier om het risico af te bakenen. Voor de overheid ligt dat veel genuanceerder. Hoewel de aan1 2
Zie ook beschrijving in paragraaf 5.3.3 Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij.
48
sprakelijkheid van de overheid bij een deelneming formeel blijft beperkt tot de grenzen die de wet heeft bepaald, kunnen maatschappelijke en politieke factoren tot een andere co nclusie leiden. Het is niet de bedoeling dat de joint-venture bepaalt hoe de gemeente van haar publiekrechtelijke bevoegdheden gebruikt maakt. Maar anderzijds kan de gemeent eraad ook niet rechtstreeks invloed uitoefenen op het functioneren van de joint -venture. Daarom is het van belang dat door de gemeenteraad vooraf wordt bepaald hoe het publieke belang en de democratische besluitvorming gewaarborgd kunnen worden. Dat kan door een duidelijk kader te formuleren waarbinnen de joint-venture kan opereren, over de wijze van verantwoording afleggen van de joint-venture en het functioneren van de gemeente als aandeelhouder. Dat kader is in het geval van het gekozen samenwerkingsverband vastg elegd in de SOK, die de juridische grondslag voor deze samenwerking vormt. De raad heeft goedkeuring verleend aan de privaatrechtelijke overeenkomst gesloten tussen gemeente en bouwcombinatie, zoals vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst (SOK). Tabel 7.2
PPS-vorm: relatie planfasering, kosten grondexploitatie en overeenkomsten
Haalbaarheidsfase
Voorbereidings- en
Initiatieffase
(definitie- en ontwerpfase)
realisatiefase
Planvoorbereiding, toezicht
Anticiperend ver-
Planvoorbereiding
Planvoorbereiding
uitvoering
werven
Anticiperend verwerven
Toezicht uitvoering
Verwerving, tijdelijk beheer
Tijdelijk beheer
Tijdelijk beheer
Actief verwerven
Anticiperend slopen
Tijdelijk beheer
Fase planproces Kosten grondexploitatie
en anticiperend slopen Bouw- en woonrijp maken
Bouw- en woonrijp
Uitgifte bouwrijpe grond
maken Uitgifte bouwgrond
Bouwclaim-model
Aan het einde van de haalbaarheidsfase bestaande uit twee overeenkomsten:
Joint-venture
o
Aankoop grond
o
Bouwclaimovereenkomst
Aan het einde van
Aan het einde van de definitiefase
de initiatieffase
wordt een samenwerkingsovereen-
wordt een inten-
komst gesloten
GEM is operationeel
tieovereenkomst gesloten
Aan het einde van de ontwerpfase wordt een realisatieovereenkomst gesloten
Concessiemodel
Aan het einde van de ontwerpfase wordt een concessieovereenkomst gesloten
In tabel 7.2 wordt voor elk van de beschreven PPS constructies aangegeven welk type overeenkomsten tussen de samenwerkingspartijen wordt gesloten. De relevante termen ‘intentieovereenkomst’ en ‘samenwerkingsovereenkomst’ zijn a l eerder gevallen in paragraaf 5.2.
49
In het vervolg van deze paragraaf gaan we nader in op de inhoud en eisen die normaliter aan bovengenoemde overeenkomsten worden gesteld. Het betreft aspecten die generiek in een beleidsnota verbonden partijen vastgelegd kunnen worden en kunnen worden toegepast bij de vorming van een joint-venture. Wanneer sprake is van financiering van de GEM via de gemeente zal beoordeeld moeten worden of de condities waaronder die financiering wordt verstrekt niet strijdig zijn met de Europese Regelgeving betreffende mededingingsrecht en staatssteun. Tevens ontstaat er voor de gemeente een aanvullend risico, het f inancieringsrisico. Beoordeeld zal dan ook moeten worden welk risicoprofiel in het rentepe rcentage opgenomen moet worden. Een derde aandachtsveld vormen de kwalitatieve en programmatische uitgangspunten. Verwijzende naar de beperkte invloed die de gemeent eraad nog na oprichting van de joint-venture op de besluitvorming binnen de joint-venture kan uitoefenen, is het van belang dat voorafgaand voldoende duidelijkheid bestaat over de programmatische en kwalitatieve uitgangspunten. Evenzo is het, verwijzende naar de vaak lange looptijd, van belang welke positie de gemeenteraad heeft wanneer tussentijds ingri jpende wijzigingen noodzakelijk zijn. Intentieovereenkomst en samenwerkingsovereenkomst Vorm en inhoud van de intentie- en samenwerkingsovereenkomst kunnen op grote lijnen identiek zijn. Verder kunnen er inhoudelijk verschillen zijn ten aanzien van de rolverdeling en de kostenverdeling. Enkele aandachtspunten bij joint-venture overeenkomsten naar planfase zijn: Bij intentie- en samenwerkingsovereenkomsten: welke producten worden gemaakt, wat is de rolverdeling tussen de partijen bij het maken van deze producten , kostenverdeling tussen partijen, afspraken over eventuele niet voorzetting samenwerking en afscheidsregeling. Bij specifieke samenwerkingsovereenkomst: afspraken over wie verwervingsactiviteiten uitvoert onder welke condities (prijzen, goedkeuringsprocedure aankopen, hoe om te gaan met risico dat samenwerking niet wordt gecontinueerd), afspraken over bodemverontreiniging van aan te kopen objecten, op welke wijze de overgang naar de realisatie zal plaatsvinden en met welke partners. Bij realisatieovereenkomst: In een realisatieovereenkomst dienen minimaal de navolgende onderwerpen aan de orde te worden gesteld: bepalingen met betrekking tot de financiering van de entiteit, benoemen van kosten die voor afsluiten realisatieovereenkomst zijn gemaakt en ing ebracht zullen worden in de juridische entiteit, de bevoegdheden van de directie en commissarissen, bepaling voor aanwijzing accountant en vaststelling van de jaarrekening, verdeling van risico’s en zeggenschap (omvang benodigd eigen vermogen en gewenste verdeling zeggenschap en risico’s), wijze waarop functiescheiding tussen publieke en private rol van de gemeente is ger egeld.
50
De hiervoor geschetste theoretische achtergrond biedt het kader waarbinnen de SOK kan worden beoordeeld. Dit wordt verder uitgewerkt in de volgende deelparagraaf.
7 . 2. 2
D e S am e n we r ki n g sov er ee nk om st (S OK)
Feiten De gemeente is een publiek privaat samenwerkingsverband (SOK) aangegaan met projec tontwikkelaar en marktpartijen (V.o.f. Dijkzone). De samenwerkingsoverkomst regelt de rechten en plichten van betrokken partijen. De concept samenwerkingsovereenkomst tussen gemeente en V.o.f. Dijkzone dateert van eind 2005. De definitieve SOK werd eind december dat jaar van kracht. De inhoud van de SOK komt in grote lijnen overeen met de hiervoor beschreven aandachtspunten, en betreft onder meer de1: rolverdeling tussen de partijen bij het realiseren en verkopen van vastgoed, inrichting van de gezamenlijke projectorganisatie, met als hoogste orgaan de Stuurgroep bestaande uit vier vertegenwoordigers namens de gemeente te weten: de wethouder Financiën (voorzitter), de wethouder Grondzaken, een door de gemeente aangewezen projectleider (secretaris), de directeur van de afdeling Stad en Wijk; en drie vertegenwoordigers namens V.o.f. Dijkzone (vennoten), aangevuld met Projectgroepen, Bouwplanteams en/of Werkgroepen, plannen met betrekking tot de locatieontwikkeling (o.a. jaarproductie te bouwen woni ngen) en opstalontwikkeling, kosten en risicoverdeling tussen partijen, looptijd / (tussentijdse) beëindiging, onvoorziene omstandigheden / flexibiliteit, bepalingen met betrekking tot de financiering van de entiteit, benoemen van kosten die voor het afsluiten van de realisatieovereenkomst zijn gemaakt en ingebracht zullen worden in de juridische entiteit. De belangrijkste afspraken die zijn gemaakt in de SOK zijn besproken in het feitenrelaas (paragraaf 2.3). De belangrijkste afspraken zijn die over de verdeling van positieve en negatieve risico’s, waarvoor op hoofdlijnen geldt dat: de kosten en opbrengsten van de ontwikkeling voor rekening zijn van de drie marktpa rtijen (verenigd in de V.o.f. Dijkzone), de kosten en opbrengsten van de grondexploitatie zijn voor rekening en risico van de gemeente, het grondprijsbeleid wordt gebaseerd op de residuele grondwaarde, de grondafname zal per project/bouwplan geschieden; e.e.a. na het bereiken van 60% voorverkoop en het bouwrijp maken van de terreinen conform de in de gemeente g ebruikelijke grondcontracten,
1
Bron ‘Samenwerkingsovereenkomst tussen gemeente Spijkenisse en VOF Dijkzone betreffende de ontwikk eling van de gebieden ‘Dijkzone’ en ‘Hongerland’ te Spijkenisse.
51
een inspanningsverplichting voor de gemeente om afspraken met de Stadsregio te m aken ter verkrijging van subsidiegelden, waardoor de onrendabele top 1 op de grondopbrengsten zou worden weggenomen (subsidies in het kader van het aanmerken v an deelcomplex de Dijkzone als functieveranderingslocatie), partijen gaan een langdurige verplichting aan voor de ontwikkeling van de gehele wijk. Beoordeling van de SOK Ondanks het feit dat de samenwerking op papier goed is geregeld, doen zich in de uitvoeringspraktijk verschillen van inzichten voor tussen de gemeente en de marktpartijen. Zo eist de gemeente pas in een late fase, nadat zich problemen voordoen met de realisatie van de geprognosticeerde grondopbrengsten, om eerder betrokken te worden bij de vaststelling van de V.O.N. prijzen, en bestaan er ondanks afspraken in het kader van de SOK verschillen van inzicht over bouwkosten en hoogte van het te hanteren opslagpercentage. Het is niet voor niets dat juist over deze beide onderwerpen onenigheid tussen partijen kon ontstaan omdat de residuele grondwaarde bepaling de resultante is van de V.O.N. prijs onder aftrek van bouwkosten en gehanteerd opslagpercentage 2. In het geval van deelcomplex Het Land stemt de gemeente uiteindelijk in met een negatieve bijstelling van de residuele grondwaarde opbrengst. Zoals uit de notulen van de Stuurgroep blijkt, is er bovendien sprake van onenigheid tussen gemeente en marktpartijen over het moment van betaling van de grondopbrengsten. De gemeente meent recht te hebben op betaling door marktpartijen vóór het slaan van de eerste heipaal, terwijl de marktpartijen er juist van uitgingen dat betaling bij de akte van lev ering van het gerealiseerde object zou moeten plaatsvinden 3. Ook komt er pas in een latere fase, wanneer het project al op stoom is, een standaardcontract voor de gronduitgifte; een belangrijke randvoorwaarde voor het juist voorkomen van bovengenoemde discussies tussen partijen. Het zijn allemaal kleine schoonheidsfoutjes die tot discussie leiden maar waarvan tegelijkertijd uit de stukken duidelijk wordt dat deze in de minnelijkheid tussen beide partijen in de SOK worden geschikt. De SOK is dusdanig opgesteld dat te allen tijde naar een gezamenlijke uitkomst moet worden gezocht. Een belangrijke overweging in de financieringsgedachte van De Elementen, als onderdeel van het Centrumplan, was dat de te realiseren overwinsten uit de ontwikkeling van het deelcomplex de Dijkzone zouden worden ingezet ter dekking en financiering van de ontwikkeling van het Centrumplan. Zeker omdat de grond van de Dijkzone al in handen was van
1
2
3
Let wel, hiermee wordt niet de eerder vermeldde onrendabele top bedoeld die ontstond als gevolg van de aankoopsom van het Baris-terrein versus de verwachte te realiseren grondopbrengsten uit de ontwikkeling van het ‘Het Land’. Het gaat om vaste subsidiebedragen per te realiseren woningeenheid, in het kader van de functieveranderingslocatie. Het betreft in totaal aanzienlijke bedragen die als baten in de grondexploitatie zijn meegenomen (zie ook paragraaf 5.2). Ondanks het zogenaamde Memo 27A, waarin het berekeningsmodel residuele grondwaarde is uitgewerkt, en derhalve de financiële basis vormt onder de SOK, blijkt in de praktijk op genoemde onderdelen onenigheid te bestaan ten aanzien van de interpretatie van bepalingen. De gemeente stemt er uiteindelijk mee in dat de grondwaarde pas aan de gemeente hoeft te worden betaald bij het notarieel transport van verkochte woning. Dit betekent dat de gemeente hiermee risico loopt over de grondwaarde, omdat een onverkochte woning uitstel van betaling betekent van de grondwaarde en daarmee renteverlies voor de gemeente (de gemeente berekent wel rente vanaf de start van de bouw). Door dit risico af te wentelen op de gemeente blijft het risico voor de V.o.f . beperkt tot de bouwkosten van de woning.
52
de gemeente en dus niet hoefde te worden verworven, toont de ontwikkeling van dit deelcomplex in de grondexploitatie een grote overwinst. 1 Ook is de SOK niet duidelijk over de wijze waarop functiescheiding tussen publieke en pr ivate rol van de gemeente is geregeld, wetende dat in het gekozen samenwerkingsmodel de sturingsmogelijkheden van de gemeente minder groot zijn dan in de overig genoemde samenwerkingsmodaliteiten. Dit raakt aan de vraag hoe de samenwerkingsvorm in feite is geoperationaliseerd. Volgens het overzicht van theoretische samenwerkingsmodellen (Tabel 7.1) berust het risico van de grondexploitatie bij de gemeenschappelijke exploitatie maatschappij (GEM). In de SOK is overeengekomen dat het volledige risico van de grondexploitatie juist bij de gemeente berust. Een verklaring hiervoor is dat voor het deelcomplex de Dijkzone de grond al in handen was van de gemeente, waarvoor er daardoor geen verwerving hoefde plaats te vinden. In het geval van de deelcomplexen Het Land en de Haven lag dat anders, omdat de gemeente hier besloot de gronden alleen te verwerven (en deels nog gepland heeft om te verwerven in de nabije toekomst). Ondanks bovengenoemde afwijkingen van het theoretisch model geldt in algemene zin dat de SOK niet uniek is in zijn soort. Volgens de ‘Tussenevaluatie van het project De Elementen’2 kenmerkt de SOK zich als een open en gelijkwaardige onderhandelingsposit ie tussen betrokkenen. Op basis van de geraadpleegde bronnen en gevoerde gesprekken moet deze stellingname worden genuanceerd, aangezien de verdeling van macht en risico’s in formele zin niet in evenwicht zijn. Er is in feite sprake van asymmetrie in de verhouding tussen gemeente enerzijds en marktpartijen anderzijds. Dit blijkt uit het feit dat de ontwikkelende marktpartijen in de SOK een betere positie hebben dan de gemeente als grondeigenaar. Overigens kan op grond van diezelfde bronnen worden geconcludeerd dat de intentie en werkwijze van de samenwerkingspartners in de Stuurgroep gekenmerkt wordt door goede verstandhoudingen, en dat partijen eenzelfde doel nastreven. Waaruit blijkt deze asymmetrische verhoudingen tussen partijen? Hieronder volgt een toelichting aan de hand van een aantal voorbeelden. De Stuurgroep vormt het hoogste besluitvormend orgaan van de SOK, en kent een vertegenwoordiging uit gemeente en V.o.f. Dijkzone. De inbreng van de gemeente loopt daarom via de Stuurgroep, waarin op voet van gelijkheid wordt besloten. Het logisch gevolg van de samenwerkingsvorm is dat de gemeente niets kan vaststellen wat niet ook de instemming van de V.o.f. Dijkzone heeft. De gemeente kan slechts voorkomen dat een onacceptabele beslissing wordt genomen. Hiertoe moet de gemeente de ontwikkeling, die ze zelf wil en geïnitieerd heeft, frustreren. Met andere woorden heeft de gemeente haar mogelijkheid om in vrijheid publiekrechtelijke besluiten te nemen opgeg even. De goedkeuring van de bouwprogramma’s, de inrichtingsplannen, de verkavelingsplannen, bouwplannen en de financiële paragrafen is een formaliteit als het gemeenteb estuur door haar vertegenwoordigers in de Stuurgroep deze stukken heeft vastgesteld. 1
2
De netto contante waarde van deelcomplex de Dijkzone bedroeg ruim € 23 mln. (bron: Grondexploitatie 2003). De grond in deelgebied Het Land was bij de start van het project nog niet in eigendom van de g emeente. Uitgevoerd door de gemeente, publicatiedatum januari 2013.
53
Dit voorbeeld onderschrijft dat als gevolg van het gekozen samenwerkingsmodel de sturingsmogelijkheden van de gemeente op de achtergrond zijn geraakt. Illustratief in dit verband is de oplossing die werd gezocht ten aanzien van de onverkoopbare appart ementen in woontoren de Rokade. Uit de notulen van de Stuurgroep 1 blijkt dat “de voorzitter [wethouder ’t Hart] mee deelt dat er tot eind juni 2011 tijd is om tot een definitieve oplossing te komen voor de afwaardering als de gemeente de woningen gaat verwe rven”. Klaarblijkelijk neemt de voorzitter van de Stuurgroep op dit moment al een voorschot op het feit dat de gemeente de Rokade zal overnemen, en wordt hiermee een drukmiddel weggenomen om de V.o.f. Dijkzone volledig te betrekken in het zoeken naar een oplossing voor de ontstane problematiek. Overigens is het opmerkelijk wat deze uitspraak in de Stuurgroep op dat moment betekent in het licht van de vier later geprese nteerde opties (1. handhaven afspraken; 2. gemeente koopt; 3. gezamenlijke exploitatie; 4. verkoop aan belegger). De gemeente is verantwoordelijk voor de grondexploitatie en daarmee voor de grondopbrengsten. De marktpartijen zijn verantwoordelijk voor de ontwikkeling en afzet van de woningen. Zoals in de analyse van de SOK is aangegeven ligt het initiatief voor de bep aling van de grondprijs niet bij de gemeente. De grondopbrengst wordt residueel bepaald. Voor de V.O.N.-prijs en de bouwkosten zal de gemeente moeten reageren op voorstellen van de V.o.f. De gemeente kan slechts door deze voorstellen af te wijzen haar belang verdedigen. Dit is tegennatuurlijk voor de gemeente, die het initiatief tot de ontwikkeling al lang geleden heeft genomen. De neiging kan daardoor bestaan de voorstellen zoveel mogelijk te accepteren. Het gevolg hiervan is dan dat de opbrengsten van de grondverkoop nergens boven verwachting zullen zijn. Bovendien was het op deze wijze ook onmogelijk om een marge op te bouwen om tegenvallers te accepteren. Wanneer er dan ook in de opzet van de grondexploitatie geen post ‘onvoorzien’ is opgenomen, vraagt iedere tegenvaller een ad-hoc reactie, creëert daarmee onrust, en ondermijnt daarmee de continuïteit van het project. Als de gemeente de grondontwikkeling voor eigen rekening en risico moet uitvoeren, komt de vraag aan de orde waarom de gemeente niet gekozen heeft voor een tradition ele grondontwikkeling. Ook daarbij is de grondontwikkeling voor rekening en risico van de gemeente, maar kan de grond worden verkocht tegen concurrerende prijs. Nu is de rol in de prijsstelling van de grond teveel in de hand van de ontwikkelaar. De grondkosten worden residueel bepaald, wat betekent dat de gemeente zich moet i nspannen om de bouwkosten te drukken, terwijl de gemeente daar niet altijd de eerste hand in heeft. In dit kader zijn, zeker nadat de crisis in de woningbouw zijn intrede deed, de opbrengstverwachtingen in de SOK niet meer reëel gebleken, al was het alleen maar om het feit dat het aantal te plannen woningen fors naar beneden is bijgesteld. Bovendien is er als gevolg van de crisis een mindere bereidheid om hoge nieuwbouwprijzen te betalen. Hierdoor zijn de grondopbrengsten onder druk komen te staan. In de SOK is een geschillenregeling opgenomen. De gemeente kan een check op de bouwko sten laten uitvoeren wanneer zij een second opinion wil op de opgaven van de ontwikk elaars. Tijdens het onderzoek zijn geen stukken aangetroffen waaruit blijkt dat de gemeente deze second opinion heeft laten uitvoeren. Daarbij moet ook worden vermeld dat de ontwikkelaars in de V.o.f. Dijkzone zich tot doel hebben gesteld het woningbouwprogramma van project De Elementen te realiseren 1
Notulen Stuurgroep, d.d. 14/10/2010
54
en daartoe zelf ook risico’s zijn aangegaan. Zij hadden (en hebben) dus belang bij het voltooien van het project in goede samenwerking met de gemeente. Dat blijkt bijvoo rbeeld uit voorstellen van de V.o.f. Dijkzone aan het college om gezamenlijk een aantal maatregelen te treffen om de gevolgen van de economische crisis het hoofd te bieden . De conclusie uit de gemeentelijke tussenevaluatie van de Elementen waarin wordt gesteld dat “de kansen binnen de samenwerkingsovereenkomst voor beide partijen gelijk zijn, maar dat gezien de gedane gemeentelijke investeringen het risico bij de gemeente groter is ” onderschrijft in feite bovengenoemde geconstateerde asymmetrie 1. De gemeente heeft veel te verliezen bij het niet verder doorgaan van het ontwikkelingsproject, omdat er grote investeringen zijn gepleegd in het kader van de grondverwerving, maar ook omdat na overname van de woontoren de Rokade de gemeente eenzijdig risicodrager is geworden , en er nog steeds een risico bestaat op afwaardering van onverkochte appartementen, gelet op de nog voortdurende crisis op de woningmarkt.
7.3
Interne projectorganisatie
In deze paragraaf staat de interne projectorganisatie centraal waarin we onder andere ingaan op de onderzoeksvragen: Wat zijn de overwegingen van de gemeente geweest om Elementen Spijkenisse B.V. op te richten? Hoe geeft de gemeente sturing aan deze BV? Feiten 2 Het college, onder aanvoering van de toenmalige wethouder van financiën en portefeuillehouder, was van mening dat alleen met een aantal trekkers het project tot een succesvol einde kon worden gebracht. Deze overtuiging leidde ertoe dat er werd gekozen om de dagelijkse leiding en aansturing van het project onder te brengen in een aparte - ook fysiek op afstand gezette - projectorganisatie. Een extern ingehuurde tijdelijke kracht kreeg de opdracht om de projectorganisatie in te richten. In totaal zijn er zo’n tien fte vanuit de ambtelijke organisatie in de projectorganisatie ondergebracht, waaronder ee n planeconoom. Daarmee heeft de wethouder als voornaamste trekker en ambassadeur van De Elementen een belangrijk stempel weten te drukken op de ontwikkeling van het project. In het organogram van de gemeente Spijkenisse valt de projectorganisatie van De Elementen als stafafdeling direct onder de directeur van de sector Stad & Wijk. De projectmanager is verantwoordelijk voor de dagelijkse leiding en sturing van het project en is fysiek g ehuisvest in het zogenaamde ‘Elementenhuis’, gesitueerd op de ontwikke lingslocatie aan de Elementenweg. Tussen de directeur Stad & Wijk, de projectmanager en de projectcontroller wordt tweewekelijks overleg gevoerd over de voortgang van het project. Daarnaast vindt er veel bilateraal overleg plaats tussen wethouders verantwoordelijk voor financiën, grondzaken en ruimtelijke ontwikkeling, en de projectmanager. Hierdoor is het college nauw b e-
1 2
Tussenevaluatie de Elementen, pag. 11. Deze passage is vooral gebaseerd op de interviews met betrokkenen en de Tussenevaluatie van de Eleme nten.
55
trokken bij de dagelijkse voortgang van het project. Via bespreking in het wekelijkse coö rdinatieoverleg van de drie wethouders, de directie en het projectmanagement vindt terugkoppeling plaats van de stand van zaken. De Stuurgroep, het formele overlegorgaan tussen vennoten van de marktpartijen en de drie wethouders onder voorzitterschap van de projectwethouder, is verantwoordelijk voor de besluitvorming binnen de SOK. Daarbij vindt over grootschalige nieuwe ontwikkelingen overleg plaats tussen diverse wethouders en de projectmanager. Vakspecialisten uit het Elemententeam worden hierbij betrokken al naar gelang de thematiek dat vraagt. Daa rnaast is er een vaste afspraak om maandelijks over nieuwe ontwikkelingen met de drie b etrokken wethouders van gedachten te wisselen. In dit overleg wordt ook de vergadering van de Stuurgroep voorbereid. Grootschalige ontwikkelingen worden vervolgens gepres enteerd aan het managementteam van de gemeente. Voor de Stuurgroep worden ook them abijeenkomsten georganiseerd. Deze bijeenkomsten hebben als doel om inzicht te krijgen in toekomstige ontwikkelingen en de wijze waarop daarmee samenhangende risico’s kunnen worden voorkomen dan wel ingeperkt. Na behandeling in de Stuurgroep komen zaken in het reguliere besluitvormingstraject van de gemeente en worden op deze wijze afgehandeld. De raadscommissie ROB ( voorheen de Centrumplan commissie) wordt middels presentaties vroegtijdig en vertrouwelijk geïnformeerd. Daarnaast worden raadsleden betrokken door middel van excursies. De Elementen Spijkenisse B.V. Vanuit het Elemententeam wordt ook sturing gegeven aan Elementen Spijkenisse B.V. Deze besloten vennootschap valt buiten de gemeentelijke organisatiestructuur. De projectmanager van de Elementen is algemeen directeur 1 en de teamcoördinator financieel beleid is financieel directeur van de B.V. Zij vormen samen het dagelijks bestuur en zorgen daarmee voor de aansturing ervan. Zij leggen verantwoording af aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA), die bestaat uit de drie vanuit het college betrokken wethouders. De projectcontroller van de Elementen is de secretaris van de AVA en heeft een meer uitvo erende functie. Hij stuurt tevens medewerkers van het Elemententeam aan. De verhuur en het beheer van de appartementen zijn uitbesteed aan DLVP (De Leeuw Van Putten), de verkoop wordt verzorgd door TW3 Makelaars.
1
In het interview met betrokkene manifesteerde deze dubbele functie zich ook door middel van twee visit ekaartjes.
56
Beoordeling van de projectorganisatie Officieel valt de projectorganisatie onder de verantwoordelijkheid van de sectordirecteur Stad & Wijk. De sectordirecteur Stad & Wijk fungeert als de verbinding tussen de gemeentelijk organisatie en het Elemententeam. Feitelijk kondigde de toenmalige directeur sector Stad & Wijk vlak na zijn aantreden aan dat de projectorganisatie positioneel onder de verantwoordelijkheid van de directeur Ruimtelijke Ordening en Beheer (ROB) zou worden geplaatst, om niet lang daarna de verantwoordelijkheid te beleggen bij de adjunct -directeur ROB. De indruk die in enkele gesprekken is gewekt, is dat de sectordirecteur Stad & Wijk moeite had met de feitelijke gang van zaken. Deze kenmerkte zich door een zeer actieve opstelling en nauwe betrokkenheid van de bestuurlijk verantwoordelijke wethouder, die namens het college een vooruitgeschoven rol in de Stuurgroep vervulde. Gesteld kan worden dat deze actieve en nauwe betrokkenheid van de politiek bestuurder tot een uitholling van de verantwoordelijkheidspositie van de sectordirecteur Stad & Wi jk leidde, voor zover dit het projectteam De Elementen betrof. Samen met de projectleider en de bestuurder van een van de marktpartijen, vormde we thouder ’t Hart het gezicht van de projectorganisatie. Er was sprake van een collegiale ve rstandhouding tussen het driemanschap 1. De wethouder was in de gelegenheid om daadkrachtig op te treden, en kon bovendien rekenen op een ruime meerderheid voor zijn plannen in de raad. Bovendien ondervond hij geen geducht tegenspel van de gemeentesecretaris op het moment dat hij de aansturing van het project naar zichzelf toe trok. De keerzijde hiervan is dat door de gekozen wijze van organiseren en aansturing de verantwoordelijke wethouder te weinig tegenkracht heeft georganiseerd, waardoor er onvoldoende sprake was van (interne) checks en balances. Ook in de tussenevaluatie van De Elementen wordt erop gewezen, dat “de keerzijde van een activerende rol door een ambassadeur, het risico wordt gelopen dat het project te zeer afhankelijk raakt van haar voortrekkers, met eventu ele gevolgen voor de borging en de continuïteit van het project”. 2 Bij de start van het Elemententeam is bij de selectie van de medewerkers gelet op een evenwichtige en harmonieuze samenstelling van het team met de benodigde deskundi gheid. In het team komt een aantal disciplines samen. Een belangrijke functie die daarbij vervuld wordt is die van de planeconoom. Het feit dat deze verantwoording aflegt aan de projectleider van De Elementen (tevens directeur Elementen Spijkenisse B.V.) kan tot ondermijning leiden van de onafhankelijke positie die een planeconoom zich moet kunnen veroorloven ten opzichte van direct betrokkenen, zeker in perioden wanneer het tij tegenzit. Bovendien, doordat de ambtelijk projectleider van De Elementen tevens directeur is van Elementen Spijkenisse B.V. kan dit leiden tot onduidelijkheden met betrekking tot de gezagsverhouding 3. Enerzijds valt de projectleider direct onder de ambtelijke leiding in de persoon van de directeur sector Stad & Wijk, en anderzijds kan de persoon in kwesti e in de hoedanigheid als directeur van Elementen Spijkenisse B.V. redelijk autonoom opereren, en is deze verantwoording schuldig aan de AVA (drie wethouders). Hiermee, en ook door de actieve bemoeienis van de projectwethouder is er sprake van een onduidelijke scheiding
1
2 3
In 2012 zijn er vanuit de raad vragen gesteld naar aanleiding van de dominante positie die de firma van der Vorm zou hebben bij de uitvoering van gemeentelijke bouwprojecten. Tussenevaluatie Project de Elementen, pag. 24. In feite doet de situatie van een zogenaamde ‘dubbele petten problem atiek’ zich voor.
57
tussen politiek bestuurlijke- en ambtelijke aansturing. De financieel directeur van de B.V. maakt echter geen deel uit van het projectteam De Elementen. Een ander element betreft de consequenties van het, ook fysiek, op afstand plaatsen van de projectorganisatie. Vanaf het moment dat de projectorganisatie is opgezet, is het am btelijk apparaat dat werkzaam is in het stadhuis, niet of nauwelijks meer bij het project De Elementen betrokken geweest. Het Hoofd Grondzaken van de gemeente is ook niet verantwoordelijk voor de grondexploitatie van De Elementen. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat de projectwethouder iedere week apart overleg voerde met de medewerkers van de projectorganisatie De Elementen enerzijds, en de ambtelijke staf in het stadhuis anderzijds, maar dat er geen sprake was van gezamenlijke overleggen. Er zijn geen gespreksverslagen waaruit blijkt dat er tussen beide groepen medewerkers, die deel uitmaken van dezelfde ambtelijke organisatie, gezamenlijk op reguliere basis werd vergaderd. Het enige inzicht in de voortgang van De Elementen ontstond op het moment dat er vanuit de projectorganisatie moest worden gerapporteerd over het totaal aantal gebouwde en verkochte w oningen (vanaf 1-1-2006), omdat de ambtelijke dienst (werkzaam in het stadhuis) deze cijfers nodig had voor de onderbouwing van de subsidieaanvraag bij de Stadsregio Rotterdam. Wel zijn er pogingen ondernomen vanuit het gemeentelijk apparaat om te waarschuwen voor de risico’s die zich voordoen ten aanzien van het project De Elementen, maar dit vond geen weerklank. Een van de conclusies van de tussenevaluatie grijpt juist ook aan op dit punt door te stellen dat: “Tegelijkertijd blijkt in de praktijk dat door de aparte status die bekrachtigd wordt door de fysieke plaats van het team, er zo nu en dan afstand ontstaat tussen het projectteam en de rest van de organisatie, ook al is er nauwe samenwerking tussen team en gemeentelijke organisatie”. 1
1
Tussenevaluatie Project de Elementen, pag. 25.
58
8
Planningen, begrotingen, realisaties en risico’s
8.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de volgende centrale onderzoeksvraag beantwoord: Zijn de aannames die ten grondslag liggen aan de grondexploitatie (en de bijstellingen hierop) voldoende realistisch en is afdoende rekening gehouden met mogelijke risico’s? Deze vertaalt zich in de volgende deelvragen: Hoe zijn de financiële ontwikkelingen rondom het bouwproject? Wat zijn de geraamde kosten en opbrengsten geweest? Is het door de gemeente gevoerde risicomanagement adequaat? Op welke aannames is de grondexploitatie gebaseerd en kunnen deze voldoende worden onderbouwd? Welke risico’s heeft de gemeente vooraf onderkend én welke risico’s loopt de gemeente op dit moment? Wat is de huidige status van het project De Elementen?
8.2
Grondexploitaties
In deze paragraaf gaan we in op de volgende deelvragen: Op welke aannames is de grondexploitatie gebaseerd en kunnen deze voldoende worden onderbouwd? Hoe zijn de financiële ontwikkelingen rondom het bouwproject? Wat zijn de geraamde kosten en opbrengsten geweest? Als de gemeente voor een project actief grondbeleid wil voeren, opent zij voor dat project een grondexploitatie 1. Voor de afzonderlijke deelcomplexen (deelprojecten) die onderdeel uitmaken van De Elementen zijn ook grondexploitaties ingericht. In 2006 werden deze verknoopt tot een grondexploitatie, waarin de samenstellende delen nog wel herkenbaar naar voren komen. Een grondexploitatie vormt de begroting waarin de beleidsuitgangspunten voor een bepaald grondproject zijn opgenomen. Tot die uitgangspunten behoren onder andere het woningbouwprogramma, de verwachte aankoopprijs voor de grond, de gronduitgi fteprijs en de planning van de werkzaamheden. De gemeenteraad stelt jaarlijks de grondexploitaties vast. Planning woningbouw Op basis van de bereikbaarheid en ontsluitingsmogelijkheden van Spijkenisse werd er bij de initiële planvorming van De Elementen nog vanuit gegaan dat de aantrekkingskracht van het project op regionaal niveau minder groot zou zijn. De praktijk heeft het on gelijk hiervan bewezen, omdat het aandeel regionale verhuizers naar de Rokade ruimschoots hoger lag dan het aandeel regionale verhuizers in de als eerste gerealiseerde woontoren (De Vier 1
In paragraaf 5.4 is het begrip ‘grondexploitatie’ al kort toegelicht.
59
Werelden). De toenmalige projectwethouder was de volle overtuiging toegedaan dat het scheppen van aanbod vanzelf een behoefte zou creëren. Van deze filosofie is het projectteam De Elementen inmiddels afgestapt. Gezien de ontwikkeling van de woningmarkt worden de te realiseren aantallen woningen bij de jaarlijkse herziening van de grondexploitatie bijgesteld. In onderstaande tabel zijn de aantallen geplande en gerealiseerde woningen per deelcomplex weergegeven. (Tabel 8.1). In de onderste rij van de tabel is het huidig aantal geplande en gerealiseerde woningen a fgezet tegen de oorspronkelijk geraamde aantallen. Hieruit kan worden opgemaakt dat van de oorspronkelijk bijna 3.500 woningen er nu nog ruim 2.600 gepland zijn; ofwel een krimp van 23%. Wanneer we het aantal gerealiseerde woningen vergelijken met de oorspronkeli jke raming en huidige planstatus, stellen we vast dat - afhankelijk welke vergelijkingsbasis wordt verondersteld - er 23-30% van de woningen is gerealiseerd. Daarbij merken we op dat er nog gestart moet worden met woningbouw in de Dijkzone (Dijk 2 en 3; 1.000 appartementen) en deelcomplex de Haven (700 woningen voorzien; oorspronkelijke planning ging nog uit van 1.400 woningen). De planning van bouwactiviteiten gaat door, maar de aantallen woningen die per tranche worden gerealiseerd liggen beduidend lager dan eerder gepland 1. Het effect dat met deze temporisering wordt beoogd is een betere positionering van de woningen op de markt dat tot een betere prijsstelling zou moeten leiden. De temporisering betekent tegelijkertijd een verslechtering van de grondexploitatie als gevolg van renteverliezen.
1
Door het aantal woningen in een tranche te verkleinen, wordt sneller voldaan aan de voorwaarde van 60% gerealiseerde voorverkoop voordat de eerste heipaal de grond in gaat.
60
Tabel 8.1
Woningen in plan De Elementen (stand per april 2013)
Deelplannen
De Dijk 1
woningen
woningen
woningen
planning
gepland
gebouwd
verkocht
gekocht
/ ver-
door ge-
huurd
meente
vlek A
Vier Werelden
253
253
253
vlek B
Rokade
263
263
263
vlek C
Terras aan de Maas
212
212
64
e
Vlek C
De Dijk 2
oorspronkelijke
2 toren
vanaf 2015 gronduitgif-
174
174
924
902
750
750
250
250
1.924
1.902
waarvan
105
728
te 250 appt. per 3 jaar De Dijk 3 subtotaal
Het Land
1e fase
41
41
41
2e fase
34
34
29
3e fase
39
39
29
23
23
137
137
4e fase
bouw is gestart
23
5e fase
verkoop is gestart
28
2014 t/m 2022 subtotaal
De Haven
254 560
419
1.400
700
3.884
3.021
865
100%
78%
22%
vanaf 2014 gronduitgifte 100 won. per jaar subtotaal
totaal
(gepland)
30%
Bron: Grondexploitaties, jaarrekeningen, diverse gemeentelijke stukken
Bovenstaande cijferopstelling toont dat de initiële verkoopverwachtingen inmiddels zijn getemperd, maar nog steeds ambitieus zijn gezien de huidige stand van zaken op de woningmarkt. De voorgenomen productie lijkt dan ook op basis van de huidige m arktsituatie hoog. Het betekent dat de gemeente forse financiële risico’s loopt en inmiddels ook acties onde rnomen heeft om de gevolgen van deze financiële risico’s te beperken 1.
1
Zie daarover meer in de paragraaf over risico’s en risico beheer.
61
Ontwikkeling Grondexploitaties De effecten, die de hierboven geschetste ontwikkeling van de geplande en gerealiseerde woningbouw heeft op de financiële planning, komen tot uitdrukking in de –jaarlijks te herziene- grondexploitatie; de budgetraming die jaarlijks wordt bijgesteld op grond van de in dat jaar voorgedane mutaties en toekomstig voorziene wijzigingen 1. In de volgende tabel is de ontwikkeling van de grondexploitaties in de periode 2003-2013 weergegeven (Tabel 8.2). Tabel 8.2
Tabel Contante waarde verloop resultaten Complex De Elementen
Plan
2003
De Haven (Zuid)
€
(Verplaatsen) Groenoord
2
De Dijk(zone) Hongerland/ ‘t Land Ontsluitingswegen
3.230.144
2006 € €
4.730.529 4.282.157-
€ €
1.169.815-
€
3.429.598-
6.417.170-
€
8.329.065-
€
9.233.321-
29.202.293
€
24.469.235
€
23.173.304
€ 36.504.548
€ 22.930.383
€
-
€ 18.073.399-
€ 25.562.060-
€
23.566.261
€ 18.879.521
2013
€
2.837.187-
€
2012
1.124.990
€
3
Totaal
2009
€ €
35.920.990-
€ 39.663.491-
€
16.217.577-
€ 27.857.175-
4.578.522-
€ 12.502.379-
Bron: Nota’s Grondexploitaties
Uit het verloop van de totaaloverzichten in de onderste rij concluderen we dat de batige Contante Waarde4 (CW) van € 23,5 mln. in 2003 sinds 2009 is omgeslagen in een negatieve CW, die op grond van de meest recente grondexploitatie € -27,9 mln. bedraagt (2013). De gemeente heeft in de grondexploitatie van 2013 voor het totaal van de negatieven CW van € -27,9 mln. een voorziening getroffen. Bovenstaande weergave relativeert het (college)standpunt waarin er altijd vanuit is gegaan dat de kosten van het Centrumplan (deels) gedekt en gefinancierd zouden kunnen worden uit de begrote overwinst van de Dijkzone. Terugkijkend moet worden vastgesteld dat het verloop van de contante waarden van het plan De Elementen (waar de Dijkzone onderdeel van uitmaakt) deze ambitie weerspreekt. De geraamde overwinsten uit dit ene deelcomplex zijn zelfs onvoldoende om de tekorten binnen de overige deelcomplexen van De Elementen af te dekken.
1
2 3
4
Mutaties die ontstaan bijvoorbeeld als gevolg van derving van rente -inkomsten bij vertraagde oplevering van woningen, of bijstellingen als gevolg van afwaarderingen. Het betreft hier de verplaatsingskosten van een woonwagenkamp. Om de exploitatie minder te belasten is op advies van de accountant in 2009 besloten om de ontsluitingsw egen en aanverwante zaken uit het deelcomplex ’t Land te halen. Dit is prima verdedigbare, maar uiteindelijk cosmetische exercitie. De contante waarde (CW) of actuele waarde (AW) van een toekomstig bedrag aan geld over een tijdsperiode van n jaar en bij rentevoet p, is het bedrag dat uitgezet tegen samengestelde interest bij de genoemde re ntevoet na de periode van n jaren juist het gegeven bedrag oplevert. Eenvoudig geformuleerd: de huid ige waarde van een bedrag waarover je pas na een bepaalde periode de beschikking hebt.
62
Wanneer we nader inzoomen op de ontwikkeling van de CW binnen de afzonderlijke dee lcomplexen, stellen we vast dat de zwaarste verliezen zijn verdisconteerd voor deelcomplex ’t Land. Dit kan worden gerelateerd aan de keuze die in het begin van de jaren 2000 door de raad is gemaakt om het hele gebied te gaan ontwikkelen. Een van de voorwaarden om succesvol te zijn in die ontwikkelingen betrof de aankoop van het Baris-terrein. Zoals uit bovenstaande cijferopstelling voor deelcomplex ’t Land kan worden afgelezen heeft dat een grote claim gelegd op de grondexploitatie, waardoor deze permanent onder druk is komen te staan. Uit het overzicht blijkt overigens ook dat voor deelcomplex de Dijkzone het groo tste positieve saldo wordt ingeschat. Dit houdt verband met het feit dat de grond ervoor niet hoefde te worden verworven en de grondexploitatie daardoor ook niet belast. Tegelijkertijd moet hierbij worden aangetekend dat er nog een forse bouwopgave ligt v oor dit deelcomplex (zie tabel 8.11) waarvan het nog onzeker is of de geraamde grondopbrengsten ook daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd. Gezien de stijgende verwachting van de CW van 2009 naar 2012 is het twijfelachtig of en in welke mate deze onzekerheid verdisconteerd is in de grondexploitatie voor dit deelcomplex. In de Nota Grondexploitaties 2013 zien we dan ook dat de verwachtingen ten aanzien van de te realiseren opbre ngsten naar beneden zijn bijgesteld. Deelcomplex De Haven staat weliswaar nog beperkt in het rood, maar de vraag is in ho everre er hier sprake is van een overschatting van de opbrengsten. Gezien het nog relatief jonge karakter van deze grondexploitatie drukken de hoge verwervingskosten op dit moment nog niet zo zwaar op de grondexploitatie, maar ligt het zeker gezien de ernstige ve rtraging van de geplande woningbouw, en de forse neerwaartse bijstellingen die hebben plaatsgevonden met betrekking tot de feitelijk te realiseren woningaantallen (zie Tabel 8.1), in de lijn der verwachting dat de negatieve CW snel in omvang zal toenemen. Hier kan zich een vergelijkbaar scenario voordoen als met deelcomplex ’t Land. Een belangrijke oorzaak is dat bij de oorspronkelijke planvorming uit is gegaan van te optimistische inschattingen over het te realiseren aantal woningen, waardoor er sprake is van negatieve bijstellingen. In deelcomplex de Haven is (om het risico te beperken) het oorspronkelijk geplande aantal woningen van 1.400 bijgesteld naar 1.000, en nogmaals bijgesteld naar 700. Als gevolg hiervan dalen de begrote opbrengsten, maar blijft het kostenn iveau voor een belangrijk deel gehandhaafd 2. Daarnaast is (bij de Dijkzone) gekozen voor een kostenintensieve bodemsanering welke niet geraamd was in de oorspronkelijke gron dexploitatie 3. In het algemeen kan worden gesteld dat de voorziene grondprijzen waarmee rekening werd gehouden in de oorspronkelijke grondexploitaties nooit zijn gerealiseerd. Het feit dat er is gekozen voor de systematiek van residuele grondwaarde bepaling was niet in het belang van de gemeente, omdat de waardevermindering (lagere te realiseren V.O.N.-prijs, bij gelijkblijvende bouwkosten) voor rekening van gemeente kwam. Bovendien heeft de gemeen1
2
3
Uiteindelijk moeten er in totaal nog 4 woontorens worden gerealiseerd naast de huidige 3 gerealiseerde. De vraag is of dat in de huidige marktomstandigheden ook als re ëel moet worden gekenschetst. Overigens bleek uit de interviews dat bij de onderhandelingen over de te behalen grondprijs nooit een pla neconoom vanuit de gemeente betrokken is geweest. Deze gesprekken werden door de projectleider van De Elementen, en projectwethouder ’t Hart gevoerd. In eerste raming gebudgetteerd op het inkapselen van grond in plastic, in plaats van afgraving en verwijd ering van vervuilde grond (extra kosten: € 10 mln.).
63
te minder subsidie ontvangen dan waarop was gerekend, als gevolg van negatieve bijste llingen van het aantal gerealiseerde woningen. Op grond van cijferopstelling in tabel 8.2 is de conclusie gerechtvaardigd dat in nog geen 10 jaar tijd een veelbelovende grondexploitatie verworden is tot een financieel zorgenkin dje voor de gemeente Spijkenisse. In de gesprekken die hierover zijn gevoerd is door b etrokkenen, ook (ex)raadsleden, erop gewezen dat De Elementen onderdeel uitmaakt van alle grondexploitaties in Spijkenisse, en dat dit bredere kader ook het afwegingskader vormt waarbinnen politieke besluitvorming dient plaats te vinden. De ontwikkeling van het relatieve gewicht van grondexploitatie van De Elementen op de totale gemeentelijke grondexploitatie is weergegeven in onderstaande tabel (Tabel 8.3). Tabel 8.3
Relatief belang De Elementen op totale gemeentelijke grondexploitatie
jaar
kosten
opbrengsten
saldo
2006
31%
33%
77%
2009
40%
40%
91%
2010
61%
56%
-216%
2011
52%
50%
-1508%
2012
56%
49%
-96%*
* betreft een trendbreuk in de cijferopstelling, omdat een deel uit de GREX Elementen is overgeheveld naar Algemene Dienst
De cijferopstelling in bovenstaande tabel toont het verloop van het aandeel kosten en opbrengsten en het saldo van kosten en opbrengsten van De Elementen op het totaal van de gemeentelijke grondexploitaties voor de periode 2006-2012. De percentages wijzen op het relatieve gewicht van De Elementen op het totaal van de kosten en opbrengsten. In 2006 beperkte het relatieve aandeel van De Elementen zich tot zo’n 30% (op het totaal van kosten en opbrengsten), maar droeg het op dat moment voor 77 procent bij aan het batig sa ldo. In dat jaar lagen de geschatte opbrengsten van De Elementen overigens hoger dan de geschatte kosten. Dit beeld slaat in de hierop volgende jaren snel om. Het relatieve aa ndeel van De Elementen op het totaal van kosten en opbrengsten neemt snel toe (variërend tussen de 50-60% van het totaal), maar de bijdrage aan het saldo laat een fors negatief resultaat zien. Met andere woorden, het negatieve resultaat van De Elementen wordt niet weggepoetst door batige saldi op de overige grondexploitaties, waarmee is aangetoond dat ontwikkeling van De Elementen in de loop der jaren een zware wissel is gaan trekken op de totale grondexploitatie, en daarmee een wezenlijke risicofactor is geworden met betrekking tot de gemeentelijke financiën. We merken hierbij op, dat hoewel de totalen van De Elementen in relatie tot het totaal van alle grondexploitaties feitelijk niets zegt over het gevoerde beleid/beslissingen binnen De Elementen, het wel iets zegt over de risico’s van het project. De volgende paragraaf gaat in op deze risico’s en de wijze waarop het college hiermee omgaat.
64
8.3
Risico’s en reserves
In deze paragraaf komen de volgende deelvragen aan bod: Is het door de gemeente gevoerde risicomanagement adequaat? Welke risico’s heeft de gemeente vooraf onderkend én welke risico’s loopt de gemeente op dit moment?
8 . 3. 1 Ri si c obe h ee r si n g Het grondexploitatieproces is complex en langdurig van aard. Dat brengt de nodige financ iele en andersoortige risico’s met zich mee. Risico’s zijn bijvoorbeeld dat de gemeente ve rlies lijdt op een project doordat de woningprijzen tegenvallen, maar ook bijv oorbeeld dat het realiseren van goedkope woningbouw uiteindelijk niet (financieel) haalbaar blijkt. Om risico’s op te vangen houdt de gemeente meestal reserves aan: de weerstandscapaciteit. Dit kan een aparte reserve voor de grondexploitatie zijn, maar kan ook deel uitmaken van de algemene reserve. De volgende risico’s doen zich voor bij De Elementen. Allereerst is er sprake van waarderingsrisico’s (rente en indexeringsrisico’s). Het betreft in dit geval risico’s dat aangekochte of (deels) ontwikkelde gronden voor woningbouw, bedrijventerreinen, etc. niet op het g eplande tijdstip in uitvoering kunnen worden genomen. Winsten kunnen in dit geval pas g enomen worden wanneer deze gerealiseerd zijn en verliezen moeten worden genomen als ze gesignaleerd zijn. De gemeente Spijkenisse heeft in de afgelopen jaren flink moeten afboeken op gronden (bijvoorbeeld bouwgronden die afgewaardeerd worden naar landbouwgro nden). Externe prospectrisico’s doen zich voor als gevolg van mogelijke tegenvallers in de voorzi ene kosten; subsidierisico’s als gevolg van onzekerheden over te ontvangen subsidies. Bij De Elementen zagen we dat subsidies van de Stadsregio een belangrijke drijfveer hebben g evormd om het project financieel te kunnen onderbouwen. In de praktijk is slechts een de el van deze subsidies geëffectueerd terwijl het volledige bedrag aan de batenkant van de grondexploitatie was meegenomen 1. Tenslotte doen zich in grote mate afzet- en verkooprisico’s voor. Daarnaast doen zich nog interne prospectrisico’s voor die ontstaan als gevolg van onvoldoende organisatorische maatregelen. Zoals uit de achtergrondinformatie over het grondbeleid in Spijkenisse blijkt, is risicob eheersing een belangrijk aspect bij de realisatie van grondbeleid. Risicomanagement gaat over het controleren en beperken van de risico’s. Mogelijke maatregelen zijn het zorgen voor voldoende weerstandsvermogen binnen het gemeentelijke grondbeleid, een aparte r eserve grondexploitatie of een reserve hiervoor als onderdeel van de algemene reserve. De gemeente Spijkenisse voert jaarlijks een risicoanalyse uit van de grondexploitatiepr ojecten, omdat het vaak om grootschalige, langdurige en complexe projecten gaat. De ui tkomsten worden opgenomen in de jaarlijkse Nota Grondexploitaties die aan de gemeente1
De gemeente was er in de grondexploitatie vanuit gegaan dat de functieveranderingssubsidie voor alle te ontwikkelen woningen in De Elementen zou gelden. Een aantal jaren geleden is deze raming van subsidie k omen te vervallen.
65
raad wordt voorgelegd. De Nota Grondexploitaties is daarmee een belangrijke bron van informatie voor de gemeenteraad, en een mogelijkheid om – zo nodig - bij te sturen op bouwprojecten. Daarnaast kan zij voor controle op de uitvoering van het grondbeleid g ebruik maken van de (op grond van het BBV verplichte) paragraaf grondbeleid in het jaarverslag. Nota risicomanagement Spijkenisse “Per complex wordt [in de Nota Grondexploitaties] aangegeven wat de verwachte lasten en baten zullen zijn. De fasering in tijd wordt bijgesteld en steeds wordt bezien welke risico’s er voor de toekomst nog spelen. Risico’s, welke een zekere grens hebben overschreden, worden als verlies beschouwd. Eerst wordt binnen de grondexploitatie gezocht naar mog elijkheden om het verlies te compenseren. Daarbij worden positieve en negatieve resultaten van complexen met elkaar verrekend. Mocht er een gesaldeerd negatief saldo resteren, dan wordt dat verlies gedekt uit de algemene reserve. Binnen de grondexploitatie heet dat het treffen van een voorziening. Het proces, waarbij keuzes worden gemaakt of een risico gerealiseerd is, wordt in overleg met betrokkenen en het gemeentebestuur bepaald.” 1
Risico-analyse Centrumplan Een concreet voorbeeld van hoe met onderwerp risicobeheersing wordt omgegaan is te vinden in de risicoanalyse van het Centrumplan. De gemeente heeft in september 2005 een vertrouwelijk college-advies uitgebracht met als onderwerp ‘Risico-analyse Centrumplan 2005’. De risicoanalyse is opgesteld als antwoord op een motie van de raad (inzake kadernota 46/18) waarin hierom werd gevraagd. De behandeling van deze motie vond tegelijke rtijd plaats met het vaststellen van de begroting 2006. De raadsmotie vraagt expliciet om een risicoanalyse van het Centrumplan en niet om een evaluatie van de gezamenlijke deelcomplexen van De Elementen, waarvan werd aangegeven dat de geprognosticeerde overwinsten als financieringsbron voor het Centrumplan zo uden worden ingezet. Deze risicoanalyse Centrumplan betreft feitelijk een uitsnede - en niet meer dan dat2 - uit de grondexploitatie van mei uit datzelfde jaar (2005). Het college-advies benoemt de deelcomplexen met financiële risico’s ter waarde van € 4,5 mln. Dit is interessant in het licht van de ook in de risicoanalyse opgenomen deelcomplexen die betrekking hebben op De Elementen. Van deze gezamenlijke deelcomplexen bedroegen de - toen al - voorziene negatieve risico’s ‘waarvan aannemelijk is dat ze daadwerkelijk worden gerealiseerd’ tenminste € 25,7 mln., ofwel het vijfvoudige van de eerder genoemde risico’s 3 (Tabel 8.3).
1 2
3
Nota risicomanagement en weerstandsvermogen, 2009 In feite bevat de risicoanalyse zelfs wat minder informatie dan de Grondexploitatie, omdat deze gebruikelijk ook een verschillenanalyse geeft tussen begroting en resultaat in twee opeenvolgende jaren (hier 2004 en 2005). De risicoanalyse gaat voor sommige deelcomplexen wel iets uitgebreider in op de ontwikkelingen die zich sinds mei 2005 hebben voorgedaan. Het betreft hier de meest conservatieve inschatting op basis van de in de risicoanalyse opgenomen cijfero pstellingen per deelcomplex. De tegen elkaar wegvallende financiële risico’s als gevolg van positieve dan wel negatieve ramingsvarianten, zijn niet meegenomen in deze cijferopstelling.
66
Tabel 8.3
Risico-opstelling De Elementen 2005
Deelcomplex Haven zuid totaal Dijkzone Hongerland Totaal
Negatief risico bedrag (€ mln.) 5,5 11,0 9,2 25,7
Bron: Risico analyse Centrumplan 2005
In het licht van de financieringsfunctie van De Elementen had het college-advies een wat eenzijdige en onvolledige weergave van zaken op dat moment, en ware het beter geweest om ook de geprognosticeerde risico’s van De Elementen nadrukkelijk in het advies te betrekken. Overigens had de raad destijds wel het materiaal in handen om het college hier kritisch op te bevragen. Uit de door ons geraadpleegde stukken blijkt dat er slechts een aantal ingekomen vragen was naar aanleiding van de aanbieding van de risicoanalyse. Slechts een van de raadsvragen had betrekking op mogelijke risicofactoren in de Dijkzone, maar deze werden door de portefeuillehouder ontkennend beantwoord 1. Tussenevaluatie Project De Elementen Zoals al in het vorige hoofdstuk beschreven heeft de gemeente ook op eigen initiatief een zogenaamde ‘Tussenevaluatie van het project de Elementen’ uitgevoerd. Deze evaluatie is binnen de ambtelijke dienst uitgevoerd en gaat in op de markt, de Samenwerkingsovereenkomst, de projectexploitatie, de projectorganisatie en de afzonderlijke deelcomplexen, met name de ontwikkeling van de Haven, en wordt afgesloten met een toekomstperspectief. In de notulen van de Stuurgroepvergadering van 31 oktober 20 11 wordt medegedeeld dat de laatste hand aan de Tussenevaluatie wordt gelegd, en dat de verwachte oplevering in de maand november/december van dat jaar zou plaatsvinden. Feitelijk stellen we vast dat de evaluatie pas definitief in januari 2013 het licht heeft gezien. De reden waarom er zo’n lange periode ligt tussen de geplande en feitelijke opleverdatum is de onderzoekers niet b ekend, maar uit de op onderdelen kritische toonzetting van het rapport moeten we veronderstellen dat het rapport niet zonder slag of stoot tot stand moet zijn gekomen. Overigens merken we op dat het rapport nooit als officieel stuk met een college-advies aan de raad is aangeboden. Zoals in het vorige hoofdstuk al aangeduid luidt een belangrijke conclusie uit het evaluati erapport dat er op papier weliswaar sprake was van gelijke kansen tussen de deelnemende partijen in de SOK, maar dat gezien de gedane gemeentelijke investeringen het risico bij de gemeente groter wordt bevonden dan bij de bouwcombinatie, terwijl de kansen binnen het samenwerkingsverband voor beide partijen gelijk zijn.
1
Vraag van raadslid Nijhof. Vanuit de ambtelijke staf wordt aangevuld dat de Dijkzone rel atief ongevoelig is voor afzetrisico’s. Deze uitspraak moet in het licht worden bezien van het feit dat de gemeente al het land van de Dijkzone in bezit had en daarover geen financiële risico’s liep. De latere ontwikkeling van de Dijkzone, en het feit dat de gemeente de toren Rokade in beheer neemt weerspreekt de aangehaalde opvatting echter.
67
Omvang van de risico’s en maatregelen om deze terug te dringen Zoals beschreven in paragraaf 8.2 kent de huidige grondexploitatie nog steeds risico’s. In diverse bronnen wordt hiervan gewag gemaakt. We halen hierna verschillende bronnen aan, te weten de jaarverslagen uit 2011 en 2012, de Nota Grondexploitaties 2012, adviezen van de accountant en twee onderzoeken waarin de financiën worden beoordeeld in het kader van een voorgenomen fusie tussen Spijkenisse en Bernisse. Daarna vervolgen we met de wijze waarop het college omgaat met deze risico’s. Jaarverslagen gemeente Spijkenisse 2011 en 2012 1 In de paragraaf weerstandsvermogen van het gemeentelijk jaa rverslag 2011 worden de belangrijkste financiële risico’s ten aanzien van De Elementen als volgt weergegeven: Planuitwerking van het deelplan de Haven moet uitwijzen of de geraamde opbrengstc apaciteit gehaald kan worden, of dit binnen de planning kan worden gerealiseerd en of de beschikbare budgetten voldoende zijn om realisatie mogelijk te maken (maximaal fina ncieel gevolg: € 23,5 mln., 2012 € 18,7 mln.), Als gevolg van het niet tijdig aantrekken van de marktsituatie wordt de geraamde grondopbrengst van de resterende vier torens van de Dijkzone niet gehaald (maximaal financieel gevolg: € 7,7 mln.), Elementen- ’t Land: door afzetrisico’s kunnen de opbrengsten 2011-2013 lager uitvallen (maximaal financieel gevolg: € 1,9 mln.). Ten opzichte van 2011 is het eigen vermogen van de gemeente per ultimo 2012 met ruim 40% gedaald van € 72,6 mln. naar € 43,4 mln. De belangrijkste reden voor deze forse afname van het eigen vermogen is het feit dat er voorzieningen zijn getroffen ten behoev e van de grondexploitatie voor een totaal van € 33,4 mln. Het grootste deel van deze voo rzieningen - € 18 mln. – is getroffen voor negatieve bijstellingen van de geplande wonin gproductie. Uiteindelijk laat de jaarrekening over 2012 een negatief saldo zien van € 20,8 mln. Het college stelt voor om ter dekking van dit saldo de reserve grondexploitatie met € 23,2 mln. terug te brengen, waardoor de jaarrekening sluit met een positief saldo van € 2,4 mln. dat aan de algemene reserves toegevoegd wordt. Doordat voorgesteld wordt om de reserve grondexploitatie direct (in 2013) in te zetten als dekking voor de in 2012 getroffen voorzi eningen grondexploitatie, kan deze reserve niet langer als dekking voor de risico’s van de grondexploitatie worden ingezet. Hierdoor worden weliswaar de risico’s in 2013 verlaagd, maar het bedrag kan niet meer worden meegeteld bij de berekening van de beschikbare weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit bedraagt per ultimo 2012 € 29,2 mln., waarvan € 23,2 mln. b estond uit de reserve grondexploitatie. De benodigde weerstandscapaciteit was € 34,6 mln., daarmee komt de ratio weerstandsvermogen uit op 0,84 (29,2/34,6). Dat is onvoldoende, de ratio zou meer dan 1 moeten zijn. Daarmee heeft de gemeente een weerstandsve rmogen, waarmee het lastig wordt om tegenvallers op te vangen. Over de afgelopen drie jaren is de ratio weerstandsvermogen gedaald van 1,3 in 2010 naar 0,9 in 2011 en 0,84 in 2012.
1
In mei 2013 beschikbaar gekomen.
68
Het grootste risico van De Elementen vormt het deelplan De Haven, hiervoor is in 2012 een risico opgenomen van € 18,7 mln. Het ligt voor de hand om juist deze grondexploitatie zeer kritisch te blijven volgen. De geraamde opbrengsten zijn hoog 1 en worden naar onze mening niet onderbouwd door gedegen marktonderzoek dat kan dienen als onderbouwing van de vraag naar de geplande woningen. Mede op advies van de accountant heeft het college in april 2012 besloten om een aantal maatregelen te nemen om de grondexploitaties gezond te maken. De aanleidingen hiervoor lagen vooral in de economische crisis en de stagnerende vastgoedmarkt. Deze maatregelen zijn door de raad aangenomen en reeds doorgevoerd in de jaarrekening 2011 en de Nota Grondexploitaties 2012. Een belangrijke afspraak die gemaakt werd, was om het toe te rekenen rentepercentage voor de grondexploitaties vanaf 2012 met 1% te verlagen naar 3,5%. Tevens werd besloten om de ruimte in de gemeentelijke begroting te gebruiken om een reserve Grondexploitaties te vormen waarmee de risico’s (toen begroot op € 33,3 mln.) op te kunnen vangen. Aanvullende bezuinigingen werden, gelet op de risico’s en de omvang van de aanwezige reserves, niet nodig geacht. Tegenvallers die voortvloeien uit de grondexploitatie worden in belangrijke mate opgeva ngen door het treffen van reserveringen. Echter, wij hebben geen marktonderzoek aangetroffen waarmee de aannames ten aanzien van de aantallen te bouwen woningen, de typen te bouwen woningen en de te realiseren grondprijzen onderbouwd kunnen worden. Om te voorkomen dat elk jaar opnieuw reserveringen getroffen moeten worden om tegenvallers in de grondexploitaties op te vangen, is het aan te raden om de haalbaarheid van de plannen te laten toetsen door middel van extern onderzoek 2.
1 2
Dit wordt eveneens aangegeven door de accountant in augustus 2012 (verslag interim -controle eind 2012). De gemeente geeft aan dat aan de Nota Grondexploitaties 2013 een extra onderzoek van Deloitte ten gron dslag heeft gelegen. Dit jaar valt buiten het rekenkameronderzoek.
69
70
9
Informatievoorziening en wettelijk kader
9.1
Inleiding
Dit hoofdstuk behandelt de informatievoorziening aan de raad met betrekking tot De Elementen, tegen het licht van de wettelijke bepalingen hierover. Het hoofdstuk bevat een samenvatting van een discussiebijeenkomst met de raad, waarin vooral de meningen en de beleving van de raadsleden ten aanzien van de informatievoorziening aan de orde komen. Ook wordt ingegaan op de rol van- en de informatievoorziening aan de Centrumcommissie (later de raadscommissie ROB). Deze paragraaf is voor een belangrijk deel gevoed op grond van inzichten uit gevoerde gesprekken. De onderzoeksvragen die in de verschillende paragrafen aan de orde komen zijn: Welke bepalingen over informatievoorzieningen kunnen worden teruggevonden in de Gemeentewet? Welke bepalingen zijn opgenomen in gemeentelijke handvesten/verordeningen over (actieve) informatievoorziening? Wat zijn de bevoegdheden van de raad bij Grondexploitatieprojecten in het algemeen en bij De Elementen in het bijzonder? Heeft de gemeente beschreven hoe de raad over projecten moet worden geïnformeerd, bijvoorbeeld in een grondnota? Hoe is de raad vanaf 1999 over het bouwproject geïnformeerd? Heeft de raad goed i nzicht in de risico’s die gelopen worden bij de afronding van het project ten aanzien van tijd, kwaliteit en financiën (Grondexploitaties)? Hoe beoordeelt de raad de mate van informatieverstrekking? In hoeverre was de raad in staat op grond van de verstrekte informatie kaders te stellen en zo nodig bij te sturen? Welke rol speelde de Centrumcommissie / commissie ROB?
9.2
Gemeentewettelijk kader
Voordat in paragraaf 9.3 wordt ingegaan op de informatievoorziening over het project De Elementen aan de raad, geven wij in deze paragraaf een overzicht van de verplichtingen uit wet- en regelgeving op grond waarvan de raad door het college dient te worden geïnf ormeerd. Wettelijk kader De Gemeentewet, artikel 182 lid 1, geeft de Rekenkamer haar onderzoeksbevoegdheden. Het artikel luidt: de Rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Een door de Rekenkamer ingesteld onderzoek naar de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur g evoerde bestuur bevat geen controle van de jaarrekening als bedoeld in artikel 213, tweede lid.
71
In dit onderzoek gaat het vooral om of - en in hoeverre - het college de raad te allen tijde juist en volledig heeft geïnformeerd en heeft voorzien van alle informatie die de raad nodig had om zijn controlerende taken goed te kunnen uitvoeren. De informatievoorziening aan de raad is geregeld in een aantal artikelen in de Gemeentewet. Deze artikelen worden hieronder kort beschreven: In artikel 160, lid 1 van de Gemeentewet is bepaald dat het col lege bevoegd is de beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij de burgemeester hiermee is belast. Het is niet alleen een bevoegdheid, maar ook een plicht om raadsbesluit en behoorlijk voor te bereiden. De actieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen in de artikelen 169 leden 2 en 4 en 180 lid 2. Kort samengevat verplichten deze artikelen het college en de burg emeester om de raad alle inlichtingen te geven die raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. De actieve informatieplicht gaat ervan uit dat in beginsel alle informatie waar het college over beschikt, ook beschikbaar kan worden gesteld aan raadsleden. De passieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen in de artikelen 155, 169 leden 3 en 4, en 180 lid 3. Kort samengevat: het college geeft de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken daarvan in strijd is met het openbaar belang. Naast de verplichtingen vanuit de Gemeentewet, is de gemeente c.q. het college ook gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waarvan wij er hieronder e nkele opnemen die door het college, zeker ten aanzien van de raad, in acht genomen dienen te worden: Legaliteitsbeginsel. Er is geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of grondwet. Zorgvuldigheidsbeginsel. De overheid moet een besluit zorgvuldig voorbereiden en n emen: correcte behandeling van de burger, zorgvuldig onderzoek naar de feiten en bela ngen, procedure goed volgen en deugdelijke besluitvorming (artikel 3:2 Awb). Motiveringsbeginsel. De overheid moet haar besluiten goed motiveren: de feiten moeten kloppen en de motivering moet logisch en begrijpelijk zijn (artikel 3:46 Awb). Gemeentelijke verordeningen De gemeente Spijkenisse kent het ‘Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad 2010’. Dit reglement is gebaseerd op de Gemeentewet artikel 16. In artikel 10 lid 1 van het Reglement wordt geregeld dat de voorzitter tenminste zeven dagen voor een vergadering de leden van de raad een schriftelijke oproep zendt onder vermelding van dag, tijdstip en plaats van de vergadering. Artikel 10 lid 2 geeft aan dat de voorlopige agenda en de daarbij behorende stukken, met uitzondering van de in artikel 25, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet bedoelde stukken, tegelijkertijd met de schriftelijke oproep aan de leden van de raad worden verzonden. Conform artikel 212 van de Gemeentewet heeft de gemeente Spijkenisse een financiële verordening vastgesteld. In deze verordening is in artikel 16 opgenomen dat het college eenmaal in de vier jaar een nota ‘Risicomanagement en weerstandsvermogen’ aanbiedt aan de raad. Jaarlijks, bij de behandeling van de begroting en van de jaarstukken, wordt door het college in de paragraaf weerstandsvermogen ingegaan op het risicomanagement, de
72
voorzieningen, de onbenutte belastingcapaciteit en het weerstandsvermogen. Het wee rstandsvermogen wordt daarin geconfronteerd met de risico’s. Hierbij moet een beeld wo rden gegeven van risico’s die van materieel belang zijn. Vervolgens dient te worden aangegeven in hoeverre schade en verlies als gevolg van de risico’s van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen. In de nota Risicomanagement en weerstandsvermogen van de gemeente Spijkenisse uit 2009 wordt aangegeven dat de raad de kaders bepaalt waarbinnen risicomanagement wordt toegepast. Dat doet zij door de vaststelling van de financiële beheersverordening en de daaruit voortvloeiende nota Risicomanagement en weerstandsvermogen. Tevens houdt de raad toezicht op de uitvoering binnen de kaderstelling. In de cyclische jaarstukken wo rden risico’s benoemd en verantwoord aan de raad. Met de instemming van de jaarstukken, stemt de raad impliciet in met de daarin genoemde risico’s en de voorgestelde wijze van beheersing. In de Nota Grondbeleid 2009 zijn de hoofdlijnen van het door de gemeente te voeren grondbeleid vastgelegd. De vastlegging van deze hoofdlijnen dient de volgende doelen: het op transparante wijze inzicht bieden in de voor de gemeente geldende hoofdlijnen van beleid bij de door de gemeente gewenste rol bij de realisatie van ruimtelijke plannen (externe werking); het op transparante wijze inzicht bieden in de intern werkende spelregels en beleidsk aders voor de wijze waarop door de gemeente uitvoering wordt gegeven aan de hiervoor genoemde beoogde rol (interne werking); sturend kunnen blijven op grondprijsbeleid door middel van jaarlijkse herzieningen. In de Nota geeft de gemeente Spijkenisse ook aan dat een adequate informatievoorziening van belang is. Dat kan op papier, maar ook kunnen presentaties worden gegeven, waarin op hoofdlijnen het reilen en zeilen van grondzaken wordt weergegeven. Voor het afleggen van verantwoording gelden de volgende uitgangspunten: De verantwoording vindt juist, volledig en tijdig plaats. Bijstellingen in grondexploitaties die het gevolg zijn van wijziging van planuitvoering of planopzet moeten duidelijk inzichtelijk worden gemaakt qua effecten. De informatievoorziening geeft een duidelijk inzicht van de ontwikkelingen die in een plan ten opzichte van de voorgaande rapportages hebben plaatsgevonden. Informatievoorziening omtrent de grondexploitaties gaat in ieder geval in op aspecten van geld, planning, programma-/projectresultaat en risico’s. De raad wordt jaarlijks geïnformeerd door middel van de Nota Grondexploitaties. Daarbij hanteert het college de hierboven vermelde uitgangspunten. De gemeente Spijkenisse kent ook de Nota Grondprijsbeleid 2008. Via deze nota kan de raad invloed uitoefenen op het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van de te hant eren grondprijzen in verschillende situaties en berekeningswijzen daarvoor.
73
9.3
Informatievoorziening en kaderstelling
9 . 3. 1
D oel e n or g a ni sat ie di sc ussi e me t de r a ad
Op 19 februari 2013 is een discussiebijeenkomst gehouden met 18 (oud/steun)raadsleden van de gemeente Spijkenisse. Omdat de ontwikkeling van De Elementen al in 1999 werd gestart, werden voor de bijeenkomst ook raadsleden uitgenodigd die in di e beginjaren in de gemeenteraad zaten en nu niet meer. Het doel van de discussiebijeenkomst met de raadsleden was om een bijdrage te leveren aan de beantwoording van de onderzoeksvragen: 1
Hoe is het project De Elementen vanaf 1999 verlopen?
2
Biedt de gemeente (via de grondexploitaties) voldoende inzicht in het verloop van de deelprojecten, de kosten, de baten en de risico’s voor de gemeente?
3
Is de gemeenteraad hierover door het college tijdig en toereikend geïnformeerd en was er voldoende ruimte voor kaderstelling?
4
Wat was de rol van de Centrumcommissie (nu commissie ROB)? Kon deze commissie voldoende invloed uitoefenen?
5
Was de raad voldoende in staat om op grond van de verstrekte informatie kaders te stellen en zo nodig bij te sturen? Was er sprake van vold oende uitgewerkte alternatieven?
Aan de hand van enkele stellingen werd open gediscussieerd over bovenstaande vragen. Deze stellingen betreffen de thema’s: Organisatie en organisatorische aansturing van het project De Elementen; Ontwikkeling van de financiën en financiële risico’s die de gemeente heeft gelopen en nog steeds loopt; Informatievoorziening aan de Raad. De stellingen zijn van tevoren aan de uitgenodigde raadsleden beschikbaar gesteld. In de discussie met de raadsleden zijn de genoemde vragen en stellingen niet precies in de volgorde zoals hier aangegeven behandeld, maar zijn alle onderwerpen wel aan bod gekomen 1. De stellingen bij de thema’s en de door Panteia gepresenteerde inleiding zijn in paragraaf 9.3.2 aangegeven. Na elke onderzoeksvraag en de bijbehorende stellingen geven wij de uitkomsten van de discussie met de raad.
1
Aan de genodigden werd aangegeven dat zowel voor het onderzoeksbureau als voor de betrokken personen een geheimhoudingsplicht kan bestaan. Daar waar dat het geval is, wordt deze geheimhoudingsplicht uite raard gerespecteerd. Ook werd aangegeven dat verzoeken van personen om de door hen verstrekte informatie vertrouwelijk te behandelen en/of niet herleidbaar tot personen in de rapportage te verwerken gerespecteerd zouden worden.
74
9 . 3. 2
V e rl oop e n u it k om ste n va n de di sc ussi e m e t de r aa d
Organisatie en organisatorische aansturing van het project De Elementen De gemeente heeft gekozen voor een actief grondbeleid. De publiek private samenwerkingsconstructie die is aangegaan tussen gemeente en V.o.f. Dijkzone ten behoeve van de ontwikkeling van de Elementen past hierbij. Stelling 1: de verdeling van risico’s tussen gemeente en private partijen (V. o.f. Dijkzone) is op onderdelen scheef. Bijvoorbeeld: in de PPS constructie berust het volledig risico van de grondexploitatie bij de gemeente en niet bij de gemeenschappelijke exploitatie maatscha ppij. Bij het onverkoopbaar blijven van een substantieel deel van de appartementen in complex de Rokade voelde de private partijen het niet als haar kernactiviteit om de appartementen voor eigen (of met de gemeente gedeelde) rekening en risico te exploiteren. Hierdoor bleef de gemeente weinig andere keus dan zelf de appartementen op te kopen en te exploiteren. Stelling 2: De gemeente heeft er goed aan gedaan om als gevolg van de overname van de Rokade eenzijdig risicodrager te worden. Uitkomsten van de discussie Het idee vanuit het verleden ten tijde van het Stadspoortplan was dat de gemeente moest groeien naar 100.000 inwoners. In de grondexploitatie was toen nog veel mogelijk. De raad had de indruk dat tekorten in de grondexploitatie werden gecompenseerd door de aantallen te bouwen woningen op te hogen. Deze mening wordt overigens niet unaniem door de aanwezige raadsleden gedeeld. Oorspronkelijk was de opzet dat de grond die de gemeente al in bezit had aan de Dijkzone, de sponsor zou worden voor het Centrumplan. De initiatieven en plannen voor woningbouw kwamen niet alleen van Spijkenisse zelf. Er waren ook verschillende regionale initiatieven, daarvoor werd ook subsidie van de Stadsr egio gegeven en Spijkenisse wilde daarvan gebruik maken. D e raad geeft aan dat dit een bepaalde druk heeft gelegd op het college van Spijkenisse om, achteraf bezien ambitieuze bouwplannen te gaan ontwikkelen en realiseren. Het feit dat de risico’s op onverkoopbaarheid van de woningen niet gelijk verdeeld zijn over de gemeente en de private partijen, is iets dat de raad niet direct vreemd voorkomt. De raad maakt zich er geen zorgen over. De raad heeft geen problemen met het feit dat het projectteam voor De Elementen op (f ysieke) afstand van het gemeentehuis is geplaatst. Alle benodigde expertise is vertegenwoordigd in het projectteam en het op afstand plaatsen is gedaan om de lijnen kort te ho uden, zowel naar de uitvoerders toe als naar de bestuurder. Het vertrouwen van de raad in het projectteam voor De Elementen is groot. Ontwikkeling van de financiën en financiële risico’s Bij de aanvankelijke opstelling van de grondexploitatie is ervan uitgegaan dat de ontwikk eling van (een deel) het centrumplan (theater, bibliotheek, etc.) gefinancierd en gedekt zou worden met overwinsten uit de grondexploitatie ‘de Elementen’. De accountant waarschuwt in de managementletter van 23 oktober 2012 voor het achterblijven van de realisatie van kosten en opbrengsten van de grondexploitatie ten opzichte van de begroting 2012. Stelling 3: de ontwikkeling en verloop van de Elementen heeft een zware wissel getrokken op de eindwaarde van de te realiseren grondexploitatie, waardoor de gemeente zich in de afgelopen jaren gedwongen heeft gevoeld om aanzienlijke voorzieningen te treffen.
75
Uitkomsten van de discussie In de Nota grondexploitaties staat een groot aantal projecten. De Elementen is een van die projecten en wordt sinds kort apart weergegeven, niet meer binnen de centrumprojecten. De raad is van mening dat hij naar het grotere geheel moeten kijken en nagaan in hoeverre de risico’s over het geheel beheersbaar zijn. Er zullen altijd individuele projecten zijn waa rvan de grondexploitatie negatief uitpakt. Zeker nu - met de crisis op de woningmarkt - zijn er problemen, maar deze problemen worden door de raad onderkend en worden door het college aangepakt. In 2008 is er een sessie geweest met de raad om een bedrag van ong eveer € 15 mln. extra te reserveren voor de effecten van de crisis. De raad vindt dit een bewijs van het feit dat er in een vroeg stadium rekening is gehouden met extra tegenvallers. De raad geeft aan dat het college zijn best heeft gedaan om grote tegenvallers tegen te gaan. Dat neemt niet weg dat het telkens voor de raad wel even slikken was wanneer er weer een verlies genomen moest worden of extra gereserveerd moest worden. Het tekort op de grondexploitatie van € 30 mln. is over alle complexen in de grondexploitatie verspreid. Een nieuw risico is de wijk Spijkenisse Zuid-Oost, daar is een nieuwe woonwijk gepland, maar daar is de rente in de grondexploitatie op 0% gezet om financiële tegenvallers te voorkomen. Een en ander is gebeurd met goedkeuring en op advies van de accountant. De raad vindt het wel een probleem dat door tekorten in de grondexploitaties Spijkenisse grote bedragen (€ 40 mln. werd genoemd) niet heeft kunnen uitgeven aan andere belangrijke zaken. De gemeente staat anders in de discussie over risico’s nemen en bouwen dan de projec tontwikkelaar en bouwers waarmee wordt samengewerkt. De raad denkt niet zozeer in termen van risico’s, maar wil de stad verder ontwikkelen. De bouwers kijken alleen naar het marktrisico en besluiten vervolgens om niet verder te gaan. Daar gaat de raad niet in mee, omdat de gemeente haar plannen niet kan realiseren. Bijna alle beslissingen ten aanzien van De Elementen zijn raadsbreed genomen (m.u.v. GroenLinks). Niet altijd met evenveel plezier, zeker niet wanneer de algemene reserves aangesproken werden. Uiteindelijk is de raad vaak meegegaan met de voorstellen van het college omdat deze voorstellen op dat moment de beste oplossing leken. Informatievoorziening aan de Raad en controle door de Raad Stelling 4: De oprichting van de PPS-constructie (joint venture) heeft de invloed van de gemeenteraad op de besluitvorming rondom de Elementen ingeperkt. Stelling 5: de informatie in de grondexploitatie is voldoende om de gemeenteraad in staat te stellen om aan de ‘knoppen te kunnen draaien’ van de grondexploitatiebegrotingen (kwaliteit, tijd, geld) Uitkomsten van de discussie De PPS-constructie is indertijd aan de raad gepresenteerd en door de raad goedgekeurd. Vanaf 2010 zijn de subsidiebijdragen per woning vanuit de Stadsregio gehalveerd. Dit was een van de redenen om snel te starten met de bouw van de Rokade -toren. Dit tegen de afspraak in dat niet eerder kan worden gestart met bouwen dan nadat eerst 60% van de geplande woningen is verkocht.
76
Wanneer gesproken wordt over de Rokade, de tweede toren van De Dijkzone, geeft de raad aan dat hij door het college in kennis is gesteld van het voornemen om 105 appartementen aan te kopen. Echter, de raad vond de verstrekte informatie summier en ontving de informatie te laat. De raad ging akkoord met de aankoop en vond dit een verstandig besluit o mdat de risico’s voor de gemeente hiermee worden verkleind. De raad gaat mee in de redenering van het college dat de appartementen, die nu allemaal verhuurd zijn, beter geleidelijk aan verkocht kunnen worden tegen betere prijzen dan in 2011 gerealiseerd hadden kunnen worden bij verkoop aan een belegger. Hiermee denken het college en de raad een stuk van het verlies voor de gemeente goed te maken. Er zijn kritische geluiden. De raad geeft aan door het college volledig en juist te zijn geï nformeerd. Door omstandigheden, niet door een tekortkoming van het college, geeft de raad aan dat met de rug tegen de muur een beslissing werd genomen. Er was vaak tijdsdruk, waardoor de beslistermijnen kort waren. De raad heeft twee kritiekpunten: de informatie vanuit het college moet sneller aan de raad beschikbaar worden gesteld en de raad wil kunnen besluiten vanuit enkele uitgewerkte sc enario’s. De raad ontvangt nog teveel één voorstel waar alleen ja of nee tegen gezegd kan worden. De informatie voor de raad wordt in een enkel geval een week voordat de commissieverg adering wordt gehouden aangeleverd. Veertien dagen later moet er in de raad een beslissing genomen worden. Dat is krap, zeker voor kleine partijen die hun aandacht moeten verdelen over veel onderwerpen. De raad gaat in zijn besluiten vaak af op de adviezen en meningen van de accountant. Deze is immers door de raad aangesteld en zijn advies wordt op prijs gesteld. Wanneer de a ccountant voorstelt om de problemen in de grondexploitatie met een aantal maatregelen op te lossen, dan gaat de raad hierin mee. Terugkijkend constateert de raad dat binnen een traject als gevolgd bij De Elementen soms zaken niet zijn gegaan zoals verwacht werd, of snel beslissingen genomen moesten worden waarop men onvoldoende was voorbereid. Dat is achteraf jammer, maar de raad ziet het ook als leermomenten. De raad meent dat bij nieuwe projecten de ambtenaren, het college en de raad door deze ervaringen beter kunnen inspelen op de omstandigheden en, naar verwachting, betere besluiten kunnen nemen. Een verbetering is het voorleggen van meerdere scenario’s aan de raad, zodat er ook echt een discussie mogelijk is voordat er een besluit wordt genomen. De raad geeft aan dat er in Spijkenisse een ‘ondernemend college’ is. Er heerst een heel andere dynamiek dan 10 jaar geleden. De informatievoorziening aan de raad heeft qua tempo en dynamiek het college niet bijgehouden. Daar zijn wel verbeteringen te realiseren. Conclusies Panteia vanuit de discussie met de raad Organisatie en organisatorische aansturing van het project De Elementen Niet alleen het enthousiasme van Spijkenisse zelf, maar ook de druk vanuit de Stadsregio heeft er (mede) toe geleid dat de gemeente voortvarend van start is gegaan met een rel atief omvangrijk bouwproject. Door de crisis op de woningmarkt stokte de verkoop van de geplande woningen. Het projectteam achter De Elementen geeft aan de plannen en de uit-
77
voering aan te passen aan de gewijzigde marktomstandigheden. De raad heeft er geen problemen mee dat het projectteam op afstand van de ambtelijke organisatie in het stadhuis staat en heeft zijn vertrouwen uitgesproken in het projectteam. Inmiddels is het projec tteam wel volwassen geworden en een goede partner voor de commerciële partijen waarmee wordt samengewerkt. De raad heeft er vertrouwen in dat er een afdoende controle is vanu it de ambtelijke organisatie op de activiteiten van het projectteam. Panteia is van mening dat de raad onvoldoende kritisch is ten aanzien van De Elementen en zich, met name met b etrekking tot De Haven, door het college beter moet laten informeren over de ontwikkelingen en de bijstellingen van de geplande woningbouw. Ontwikkeling van de financiën en financiële risico’s die de gemeente heeft gelopen (en nog steeds loopt) De raad geeft aan dat de financiële risico’s groot zijn en wellicht nog groter worden. Deze risico’s worden echter steeds afdoende afgedekt. Er worden maatregelen voorgesteld door de accountant om risico’s te beperken o.a. door de reserves aan te spreken. Dat vindt de raad ongewenst omdat dit geld daardoor niet besteed kan worden aan voorzieningen voor de burgers. De raad heeft vertrouwen in de accountant, die echter wel waarschuwt voor mogelijke grotere verliezen op de grondexploitatie in 2012 1. Om niet weer met onverwachte tegenvallers te worden geconfronteerd, geeft de raad aan dat hij in een vroeg stadium geinformeerd wil worden omtrent het verloop van de financiën en de financiële risico’s bij het project De Elementen en overigens ook bij andere projecten binnen de grondexploitatie. Zeker gelet op de kritische houding van de accountant ten aanzien van de toenemende risico’s die de gemeente gaat lopen, moet de raad meer de vinger aan de pols houden. De raad moet ervoor zorgen dat er passende maatregelen worden genomen om deze risico’s beter af te dekken en ervoor zorgen dat in de toekomst geen risico’s gaan ontstaan die nu vermeden kunnen worden. Dat kan betekenen dat voorgenomen plannen een tijdje in de ijskast worden gezet. Panteia ziet dat de raad steeds achter de feiten aanloopt. De accountant is degene die de gemeente wijst op risico’s en voorstellen doet om deze risico’s te beperken. Het college neemt de voorstellen van de accountant over en stelt de raad voor om hiermee akkoord te gaan. De raad kan pro actiever optreden en in een eerder stadium zelf het initiatief nemen om vragen te stellen over de risico’s die de gemeente loopt met de grondexploitaties en wat het college hieraan denkt te gaan doen. Informatievoorziening aan de Raad In lijn met wat hierboven al is aangegeven wil de raad tijdig op de hoogte worden gesteld van mogelijke financiële tegenvallers in de grondexploitatie en anderszins bij bouwpr ojecten van de gemeente. De raad is er niet gelukkig mee dat hij in een laat stadium bij de besluitvorming wordt betrokken en daardoor weinig tijd krijgt om een goed afgewogen b esluit te nemen. Een voorbeeld hiervan is de belangrijke beslissing om over te gaan tot de aankoop van de 105 appartementen in het Rokade-gebouw. Op 21 juni 2011 heeft het college in principe akkoord gegeven voor de aankoop, op 29 juni heeft de raad al moeten b esluiten om vanuit de reserves € 1 mln. ter beschikking te stellen en op 30 juni 2011 volgt het college-advies ‘definitieve aankoop woningen Rokade’.
1
Managementletter Deloitte d.d. 23 oktober 2012.
78
De raad heeft hier een punt. Er worden aan de raad geen scenario’s of opties voorgelegd waarover de raad kan besluiten, maar een voorstel waar alleen ja of nee tegen gezegd kan worden. Dat kan in een uitzonderlijk geval gebeuren, maar het moet geen regel zijn. De raad geeft aan dat hij naar zijn mening wel volledig en juist wordt geïnformeerd. Panteia ziet geen aanleiding om te veronderstellen dat dit niet zo is, maar pleit wel voor sneller informeren van de raad voorafgaande aan belangrijke besluiten. Ook is Panteia van mening dat de raad zelf vaker initiatieven moet nemen om vragen te stellen over de door de gemeente verwachte ontwikkelingen op de woningmarkt en de wijze waarop de gemee nte hiermee rekening houdt in de bijstelling van de ramingen van de opbrengsten van pr ojecten.
9 . 3. 3
R aa d sc om mi ssie Ce nt r um pl a n
De rol van de Commissie Centrumplan binnen (de voorloper van) het project De Elementen is gebaseerd op het interview met de wethouder Van der Schaaf. De commissie Centrumplan is de benaming uit de vorige bestuursperiode. Nu wordt ges proken van raadscommissie ROB (Ruimtelijke Ordening en Beheer). Wanneer in 1999 het Centrumplan wordt aangenomen werd er tegelijk ook een raadsco mmissie Centrumplan ingesteld. In deze commissie waren alle politieke partijen uit Spijkeni sse vertegenwoordigd. De meeste fracties met één woordvoerder en de grote fracties met twee woordvoerders. In de commissie Centrumplan werden zaken rond het Centrumplan in detail doorgesproken. Het betreft een vakcommissie waar eigenlijk de raadsbesluiten tussen de raadsleden onde rling worden besproken in tegenwoordigheid van de verantwoordelijk por tefeuillehouders en meestal ook de ambtelijke ondersteuning. Normaliter wordt er gesproken aan de hand van stukken waarover een besluit moet worden genomen. Het kan ook gaan om contracten, dan zijn het vaak vertrouwelijke besluiten. Dus het ligt ook in het vertrouwelijk deel van de vergadering. De commissie wordt in een vroeg stadium door de wethouders geïnformeerd over lopende zaken waarover op een later moment besluiten genomen moeten worden. Dat informeren gebeurt in eerste instantie mondeling, later worden ook de stukken verstrekt. Uiteindelijk wordt een collegebesluit genomen dat voor advies aan de commissie wordt voorgelegd, of in de commissie besproken moet worden. Wanneer het gaat om zaken of overeenkomsten waarbij het college bevoegd is om zonder voorafgaand raadsbesluit een verplichting aan te gaan, wordt dit toch in de commissie besproken om de raadsleden tenminste tijdig te i nformeren over het handelen van het college. De commissie Centrumplan had een kritische grondhouding jegens de wethouders. Dat bleek uit de vele kritische vragen die tijdens de overleggen gesteld werden. Met betrekking tot De Elementen is regelmatig gesproken over de resultaten vanuit de Samenwerking sovereenkomst (SOK) met de V.o.f. Dijkzone, het terugverdienen van investeringen, de grondprijzen en de wijze waarop deze werden bepaald (residuele grondwaarde). Ten aa nzien van dat laatste aspect gingen veel gemeenten ongeveer vanaf het jaar 2000 uit van
79
deze wijze van bepalen van grondprijzen. In een stijgende markt le vert deze prijsbepaling de gemeente het meeste op.
80
Bijlage I
Geïnterviewde personen
F a ce- t o- fa ce i n te rv ie w s G.J. ’t Hart (vm. Wethouder Financiën, Overheidsbedrijven en Centrumprojecten) C. Mourik (Wethouder Ruimtelijke ontwikkeling & milieu; Economische zaken, Verkeer en vervoer; Sociale zaken en werkgelegenheid) D. van der Schaaf (Wethouder Grondzaken en accommodatiebeheer; Zorg en volksgezondheid; Inburgering en integratie) S.W. Barendrecht (team coördinator grondzaken sector Stad en Wijken, gemeente Spi jkenisse) H. Joosten (afdelingshoofd Grondzaken gemeente Spijkenisse) P. Kouijzer (vm. directeur sector Stad en Wijken ) R. de Graaf (projectmanager De Elementen) O. van der Knaap (planeconoom De Elementen)
A a n w ezi ge ( oud - , ste u n -) ra a dsle de n gem ee nte S pi j ke ni ss e d i sc ussi e b i jee n k om st 19 fe b ru a ri 2 0 1 3 1 9. 3 0 – 22 . 0 0 uur
(Steun)Raadslid van (jaar)
Naam
Voorletters
Politieke partij
Van der Dussen
A.J.
D66
1994 – heden
Van der Wiel
G.
VVD
1994 – 2006
Veenstra
B.
VVD
2006 – heden
Van der Vliet
F.
D66
Ramlal
K.
CDA
2010 - heden
Verhoog
P.J.
CDA
2011 – heden
Scheek
A.J.
VVD
2010 - heden
Akkerman
N.E.
Trots NL
2010 - heden
Hottentot
C.A.
LPF/Trots NL
steun Trots 2010 - heden
Den Ouden
A.M.
GroenLinks
steun 2010 – heden
Mellink
F.J.
SP
2010 – heden
Ritskes
F.
SP
steun 2010 – heden
Broekmeulen
S.M.
PvdA
2000 – heden
Tholen
D.J.
ONS
2006 – heden
Kroon
A.
ONS
2002 – 2010
Postma
J.
ONS
2010 – heden
Weggen
J.H.H.
ONS
2006 – 2010
Montenij
E.
ONS
2000 - heden
tot (jaar)
1990 – 1998 steun 1998 - heden 2002 – 2006
LPF 2006 – 2010
81
82
Bijlage II
Datum 12/6/03
Gedetailleerd feitenrelaas
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud
Beschikbaar stel-
Hoofdlijnen akkoord:
len krediet t.b.v.
Gemeente wordt eigenaar op 31 december 2008 van ca. 13 ha
verwerving terrein
grond en opstallen aan Energieweg, prijs € 32,5 mln. prijspeil
Hongerland (Baris
2003, rentevergoeding 6% per jaar (gelijk aan grondexploitatie).
locatie)
Gemeente krijgt op voorhand het volledige gebruik/ eigendom van het braakliggende perceel aan de Energieweg van 3 ha. Separaat besprekingen tussen gemeente en Baris Group over transactie 8 ha grond bij Halfweg. Met als uitgangspunt budgettaire neutraliteit voor de gemeente Financiële consequenties/ risico’s: Berekeningen ontwikkeling terrein Energieweg geven aan dat bij optimaal commercieel programma, er een onrendabele top ontstaat van € 9 mln. Veronderstelling dat optimalisering van gebied Dijkzone (1850 i.p.v. 1075 woningen) deze onrendabele top kan neutraliseren, zonder dat hiermee het resultaat voor de totale centrumexploitatie onder druk komt. Er wordt gerekend met grondexploitatie van 6% jaarlijks, op dat moment gelijk aan de rentevergoeding. Het risico bestaat dat deze twee percentages als gevolg van besluitvorming over grondexploitatierente kunnen gaan afwijken. Daartegenover staat dat ook de waarde van het onroerend goed kan wijzigen. De afgelopen decennia is daarbij overigens sprake geweest van een stijging. Voorstel aan Raad: beschikbaarstelling krediet voor verwerving terrein.
02/09/04
Tweede bestuurs-
Begin 2005 zal start worden gemaakt met bodemsanering Honger-
rapportage 2004
land.
Vaststellingsover-
Eerste overeenkomst m.b.t. de beoogde ontwikkeling van de Plan-
eenkomst tussen
gebieden Dijkzone en Hongerland.
gemeente en V.O.F. Dijkzone 22/11/05
Concept samen-
Afspraken verdeling positieve en negatieve risico’s. Kosten en o p-
werkingsovereen-
brengsten van de ontwikkeling zijn voor rekening van de 3 markt-
komst (SOK)
partijen; de kosten en opbrengsten van de grondexploitatie zijn voor rekening en risico van de gemeente. D.m.v. de afspraak voor residuele berekening van de grondprijzen, worden prijsstijgingen direct doorvertaald in een hogere grondwaarde. Om de risico’s voor de gemeente te beperken is er op diverse momenten in het planproces een moment waarop de gemeente haar goedkeuring moet geven alvorens de plannen verder uitgewerkt c.q. in verkoop wo rden genomen. Tevens is afgesproken dat marktpartijen een aantal kosten met de gemeente samen dragen. Om ervoor te zorgen dat de ontwikkelende partij de verkoopprijs marktconform vaststelt, is
83
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud er een overwaarderegeling afgesproken waarbij op basis van de vastgestelde V.O.N. , prijzen bij goedkeuring van het D.O., er een winst/verliesdeling plaatsvindt van opbrengsten. Het risico van een verliesdeling is voor wat betreft de overwaardeberekening voor de gemeente begrensd tot het niveau van memo 27A. De grondafname zal per project/bouwplan geschieden; e.e.a. na het bereiken van 60% voorverkoop en het bouwrijp maken van de terreinen conform de in de gemeente gebruikelijke grondcontracten. Art 22.9 SOK: Ontwikkelaar kan voor eigen rekening en risico de keuze maken om de Start bouw niet afhankelijk te maken van vervulling art 22.7 (60% voor verkocht). Hiertoe kan Ontwikkelaar besluiten indien is voorzien in een ‘achtervang’ constructie, waarbij hij met een institutioneel belegger of woningbouwcorporatie een onvoorwaardelijke koop- en/of aannemingsovereenkomst heeft gesloten ter zake van de bouw en levering van het Vastgoedproject. Afspraken Stadsregio: de onrendabele top op de grondopbrengsten wordt weggenomen door het verkrijgen van subsidie van de Stadsregio te weten voor het aanmerken van Dijkzone als functievera nderingslocatie en voor het realiseren van sociale huurwoningen in 55+ categorie (besluit 30/11/04). De concept Samenwerkingsovereenkomst zal vooralsnog geen financiële consequenties t.o.v. de nota 2005 hebben. In de Nota grondexploitaties is wel t.o.v. Memo 27a een extra voorschot g enoemd op toekomstige waardestijgingen (10%) en hogere aantallen (1550 woningen Dijkzone i.p.v. 1500 en 660 woningen Hongerland i.p.v. 560). Hiermee wordt geanticipeerd op hogere V.O.N. prijzen die mogelijk bij de goedkeuring van het DO kunnen worden vastgesteld en hogere aantallen die na planwijzigingen mogelijk zouden kunnen zijn.
20/12/05
Samenwerkings-
H2 Locatieontwikkeling; streef bouwvolume Dijkzone 450 wonin-
overeenkomst VOF
gen, waarvan 180 woningen in de sociale huursector, voor het jaar
Dijkzone (ontwik-
2010. Ontwikkelaar spant zich in om woningcorporatie de woningen
kelaar) en ge-
in de sociale huursector (180) te laten kopen, en de onrendabele
meente.
top ter zake realisatie 180 sociale huurwoningen te financieren. Hongerland: 560 woningen. H9 bindende vaststelling bouwplannen door goedkeuringsbesluit gemeente. Gemeente zal goedkeuring niet onthouden indien deze voldoen aan uitgangspunten Masterplan en indien een batig saldo van de residuele grondwaarde redelijkerwijs mag worden verwacht. De grondexploitatie wordt voor rekening en risico gevoerd door de Gemeente. Gemeente zal subsidie aanvragen bij Stadsregio R’dam op basis van Verstedelijkingsafspraken en Stedelijke vernieuwing 2005-2010 en de verkregen subsidies aanwenden voor ter compensatie van de lagere grondopbrengsten die worden behaald met de verkoop van de in de Plangebieden beoogde sociale huurwoningen.
84
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud H20. De Koopsom wordt bepaald aan de hand van de residuele grondwaarde berekening, waarvan de berekeningsmethodiek is neergelegd in Bijlage 7. Op basis van de V.O.N. prijzen wordt de residuele grondwaarde per te realiseren vastgoedproject gedurende de looptijd van de overeenkomst voor de jaarproductie geprognosticeerd. Ontwikkelaar is gehouden zich in te spannen deze grondwaarde te realiseren. Bij afwijkingen in negatieve zin van de gemiddelde V.O.N. prijzen en/of residuele grondwaarde ten opzichte van de berekening co nform de methodiek van bijlage 7 kan de gemeente haar goedkeuring onthouden. 20.8 Winst en verliesdeling Art 22.9 SOK: Ontwikkelaar kan voor eigen rekening en risico de keuze maken om de Start bouw niet afhankelijk te maken van ve rvulling art 22.7 (60% voor verkocht). Hiertoe kan Ontwikkelaar b esluiten indien is voorzien in een ‘achtervang’ constructie, waarbij hij met een institutionele belegger of woningbouwcorporatie een onvoorwaardelijke koop- en/of aannemingsovereenkomst heeft gesloten ter zake van de bouw en levering van het Vastgoedproject. Art 28. Onvoorziene omstandigheden: economische crisis niet als zodanig aan te merken als onvoorziene omstandigheid.
18/04/06
(Herziene) Nota
Jaarlijks worden de exploitatieberekeningen van de bij de afdeling
Grondexploitatie
Grondzaken in beheer zijnde complexen herzien. Deze herziene b e-
2006
rekeningen worden door het college vastgesteld na advisering van de desbetreffende commissies. Exploitaties zijn aangepast aan de voor de komende jaren aang enomen rente- en prijsindices. Gehanteerde rentepercentage bedraagt 5%. Parameter voor kosten bedraagt 2%. Voorgesteld wordt om parameter voor opbrengsten op 3% te brengen. Dit wijkt af van het eerder in de nota grondprijsbeleid vastgestelde perce ntage van 2% en de gedragslijn om voor kosten- en opbrengststijging een gelijk percentage te hanteren. Toepassing van 3% zou de complexen onnodig belasten en zou het resultaat negatief beïnvloeden. De totale latente reservepositie per 1-1-2006 wordt begroot op € 16,1 miljoen. Dit is een verbetering met 2,1 miljoen t.o.v. 2005. Voor een adequate bedrijfsvoering van de grondexploitatie is een risicobuffer benodigd van minimaal 5% van de te realiseren grondverkopen. Dit laatste om de gevolgen van ontwikkelingen zoals wijzigende marktomstandigheden, tegenvallers in de uitvoering, prijs- en rentefluctuaties en beleidswijzigingen in de nabije toekomst op te kunnen vangen. De totaal te realiseren grondverkopen bedragen per 1-1-2006 € 314,4 miljoen, zodat de risicobuffer (5% van € 314,4 miljoen) € 15,7 miljoen dient te bedragen. De feitelijke risicobuffer ligt dus € 400.000 boven de theoretisch gewenste buffer. Dit is een verb e-
85
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud tering ten opzichte van voorgaande jaren. Echter, dit resultaat geeft wel aan, dat het niet verantwoord is om vroegtijdige winstneming toe te passen. Dijkzone De totale bodemsanering, waarover in 2005 besluitvorming heeft plaatsgevonden, heeft binnen dit plan een negatief effect van circa € 2 mln. Verder is er meer duidelijkheid gekomen over het totale woningbouwprogramma. In de 1e fase is het woningbouwprogramma verder uitgewerkt. Voor het geheel heeft er een verschu iving plaatsgevonden in het woningbouwprogramma. Dit heeft een negatief effect van € 2,6 mln. Hongerland De bodemsanering binnen Dijkzone heeft als gevolg dat het plangebied van Hongerland groter geworden is. Dit heeft een positief effect van circa € 1 mln. op het resultaat. Daarnaast is evenals bij Dijkzone meer duidelijkheid gekomen over het woningbouwprogramma (zelfde ontwikkelaar). Risico analyse: Voor het project Dijkzone is de samenwerkingsovereenkomst met de ontwikkelaars getekend en daarmee is er meer zekerheid voor de realisering van de plannen. Dijkzone Nu de samenwerkingsovereenkomst met de ontwikkelaars is getekend, is er meer zekerheid over de realisering van de plannen. Er is een residuele berekening opgesteld die de financiële randvoo rwaarden voor de ontwikkeling bevat. Voor de gemeente is dit de ondergrens voor de grondopbrengsten. In de nota 2005 is uitg egaan van 50 extra woningen, 10% extra grondopbrengsten en een snellere fasering. Bij een tegenvallende marktontwikkeling zullen de fasering en de grondopbrengsten tegen kunnen vallen. Er is rekening gehouden met subsidie voor functieveranderingslocatie per woning, zoals afgesproken met de Stadsregio voor de periode 2005-2009. Uitgegaan wordt dat deze subsidie vanaf 2010 wordt gecontinueerd. Hongerland Voor Hongerland geldt dezelfde residuele waarde berekening als voor de Dijkzone. Hierdoor is er een ondergrens voor de gemeente. Bij een tegenvallende marktontwikkeling zullen de grondopbrengsten en de fasering tegen kunnen vallen. Ten opzichte van 2005 is het risico beperkt. De grondopbrengsten zijn nu gefaseerd over 4 jaar, terwijl in 2005 nog sprake was van een fasering over 3 jaar. Het plan wordt voortvarend ontwikkeld om bouw in 2009 mogelijk
86
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud te maken want vertraging zou gezien de hoge verwervingskosten erg nadelig zijn.
28/04/06
Verklaring van
Door de Provincie Zuid-Holland is de verklaring van geen bezwaar
geen bezwaar
art. 19 lid 2 d.d. 28 april 2006 afgegeven die de bouw van beide
Provincie Zuid
gebouwencomplexen mogelijk maakt. De bouwvergunningsaa n-
Holland bouwver-
vraag voor vlek 1 A is ingediend. De bouwvergunning wordt naar
gunning 550 wo-
verwachting eind januari 2007 verleend. De bouwvergunningsaan-
ningen Dijkzone
vraag voor vlek 1 B zal bij de totstandkoming van het definitief ontwerp worden ingediend.
15/01/07
Vaststelling ont-
Bouwplan 1A: 253 appart., w.v. 90 in sociale huursector 55+ en
(R. de
werp woningen
163 in marktsector (koopapprt.). 1B: 266 appart., w.v. 90 in socia-
Graaf)
project de Ele-
le huursector en 176 in marktsector. Beide vlekken kunnen binnen
menten ‘de Dijk,
de bijgestelde uitgangspunten van de grondexploitatie worden g e-
deelgebied 1 vlek
realiseerd. Dura Vermeer vlek 1A; Ballast Nedam vlek 1B. Voorlo-
A en B
pig ontwerp van Vlek 1A was al eerder vastgesteld maar nog niet bestuurlijk bekrachtigd. Dit komt voort uit het feit dat de financiële gegevens, die bij het voorlopig ontwerp horen, niet correspondeerden met het memo 27A behorende bij de Samenwerkingsovereenkomst (SOK). Bijgevoegde ontwerpen zijn vastgesteld in de stuu rgroep d.d. 21/12/2006 voor wat betreft def. Ontwerp vlek 1A, en 23/11/2006 voor wat betreft voorlopig ontwerp vlek 1B. Verkoop woningen vlek 1A kan starten in maart 2007, de bouw na de zomer. Start verkoop Vlek 1B een half jaar later dan vlek 1A. Financiële paragraaf: doorrekening van de vlekken 1A en 1B in het DO/VO stadium geeft een negatief verschil van € 5,4 mln. (ex BTW) tussen de grondexploitatie en memo 27a (verschil als gevolg van zwaardere EPN normen vlgs gewijzigd bouwbesluit; kwalitatiever uitstraling; te positieve opbrengstinschattingen in de grondexploitatie. Hoewel de gemeente en ontwikkelaars van mening zijn dat de eerste gebouwencomplexen aanjagers moeten zijn voor het welslagen van de gehele ontwikkeling aan de Dijk wat tot kostenverhoging mag leiden, is dit wel een erg groot verschil te noemen. Volgens de uitleg van de Samenwerkingsovereenkomst zou dit verschil ten laste van de grondexploitatie moeten worden genomen. Weliswaar geldt een inverdienmogelijkheid bij later te realiseren complexen doch in casu is hierop niet geanticipeerd. Het op dit moment ten laste van de grondexploitatie moeten opnemen van zo’n substantieel bedrag is in het kader van de gezamenlijke ontwikkeling (gemeente /ontwikkelaars) en een aanvaardbare ris icoverdeling daarbij niet gewenst. Vervolgens is een onderhandelingstraject met de ontwikkelaars opgestart en hebben zij uiteindelijk de bereidheid uitgesproken om een bedrag van EUR 3,6 miljoen (exclusief BTW) voor hun rekening te nemen. Per gerealiseerde woning in de plangebieden De Dijk, Het Land en de Haven betalen de ontwikkelaars een geïndexeerd bedrag result e-
87
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud rend in een totale bijdrage van EUR 3,6 miljoen (exclusief BTW). Het resterende bedrag van EUR 1,8 miljoen (exclusief BTW) komt ten laste van de gemeente en wordt gedekt vanuit de voorziening risicodemping grondexploitatie. In het kader van de vaststelling van de BERAP is bij raadsbesluit d.d. 15 november 2006 besloten tot het treffen van een voorziening risic odemping grondexploitatie voor een totaalbedrag van EUR 2,5 miljoen. Met het bedrag uit de voorziening risicodemping wordt de grondexploitatie voor de vlekken 1 A en 1 B bijgesteld. Met de ontwikkelaars is tevens afgesproken dat de gebiedsontwikkeling wordt uitgebreid met het plangebied De Haven zal volgens het nader vast te stellen stedebouwkundig plan. Met betrekking tot het plangebied De Haven is het de bedoeling dat een samenwerkingsovereenkomst wordt gesloten analoog aan die van de plangebieden De Dijk en Het Land. De nadere financiële afspraken met de marktpartijen in aanvulling op de Samenwerkingsovereenkomst leiden er dus toe dat beide vlekken binnen de bijgestelde uitgangspunten van de grondexploitatie kunnen worden gerealiseerd. Communicatie: Werkgroep marketing voorziet in communicatie rond het totale project (wethouder, ondersteuning reclamebureau, projectontwikkelaars, Atta makelaars, projectmanager gemeente, afdeling communicatie). Risicoparagraaf: Geen noemenswaardig risico. Dit kan anders worden wanneer de markt stagneert, maar dat wordt momenteel niet verwacht. Voor toekomstig te ontwikkelen vlekken (1C) zal, afhankelijk van de marktontwikkeling, mogelijk nadere voorzieningen moeten worden getroffen. In de aanhef van de risicoparagraaf van de programma begroting 2007 is dit ook tot uitdrukking gebracht. Binnen het bedrag van de voorziening risicodemping (raadsbesluit 15 nov. 2006) blijkt hiervoor in eerste instantie € 0,7 mln. voorhanden.
19/02/08
Sluiten koopover-
Per vastgoedproject worden koopovereenkomsten gesloten.
eenkomst (bouw-
Volgens de SOK is V.O.F. Dijkzone gehouden de bouwkavel af te
terrein) de Dijk
nemen, te betalen conform de koopsomberekeningen met de bouw
deelgebied 1, vlek
van het vastgoedproject te starten, zodra:
B
1. V.O.F. Dijkzone in het bezit is van een bruikbare bouwvergunning; en 2. uitgedrukt in aantallen woningen, tenminste 60% en uitgedrukt in verkoopwaarde van de koopwoningen, tenminste 60% van het bouwprogramma is (voor)verkocht. Naar verwachting wordt medio februari 2008 de bouwvergunning afgegeven. Met Ballast Nedam zijn ten opzichte van de SOK, na onderhand elingen, andere afspraken mogelijk geworden ten aanzien van start
88
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud bouw en voorverkoop. Deze afspraken zijn vastgelegd in de brief van Ballast Nedam d.d. 21 november 2007. Op basis van deze afspraken zal eind maart/ begin april 2008 gestart worden met de bouw van het complex. Reden voor deze snelle bouwstart is om de sociale huurwoningen op te leveren vóór 1 januari 2010. Deze uiterlijke opleverdatum is onderdeel van de subsidievoorwaarden van de stadsregio Rotterdam. Hiermede wordt aan de Stadsregio Ro tterdam getoond dat de Gemeente Spijkenisse zeer actief de taakstelling in het kader van de verstedelijkingsafspraken nakomt. Naast de reguliere subsidie voor sociaal bereikbare huurwoningen (EUR 5.000 per woning) en de subsidie voor seniorenwoningen (EUR 3.000 per woning) kan daardoor extra subsidie gerealiseerd worden voor sociaal bereikbare huurwoningen (EUR 5.000 per woning). De extra subsidie is overigens gerelateerd aan de realisatie van de taakstelling van de gehele gemeente Spijkenisse. Uw coll ege is hierover separaat geïnformeerd in het collegeadvies waarover besloten is in uw vergadering d.d. 6 november2007. De totale reguliere subsidie voor complex 'Rokade' bedraagt EUR 720.000 en de extra subsidie direct toerekenbaar aan complex 'Rokade' bedraagt EUR 450.000 Samenvattend zijn de volgende afspraken gemaakt: - de grondwaarde voor de gemeente Spijkenisse blijft gehandhaafd op EUR 5.683.576 (ex.BTW); - de grond wordt in de vorm van een ABC-levering getransporteerd en betaald (inclusief rente); - eventuele extra rentelastenten op de voorfinanciering van de bouw worden 50-50 gedeeld tussen de V,O.F. en de gemeente Spijkenisse; - het risico op afwaardering van onverkochte appartementen wordt 50-50 gedeeld tussen de V.O.F. en de gemeente Spijkenisse; - er wordt een vangnetconstructie opgezet. Financiële paragraaf: Ten opzichte van de Nota Grondexploitatie 2007 wordt de grondwaarde later ontvangen dan geraamd wat een faseringsnadeel o plevert van circa EUR 214.000. U heeft d.d. 21 december 2007 besloten dit bedrag te verwerken in de Nota Grondexploitatie 2008.
13/10/09
Realisatieovereen-
In deze samenwerkingsovereenkomst zijn onder meer afspraken
komst Het Land
gemaakt over de verkoop en koop van grond in de plangebieden
Fase 1
Dijkzone en Het Land. Partijen zijn inmiddels begonnen met de uitvoering van de 1e bouwfase van de woningbouwplannen in Het Land en wensen met het oog daarop voor deze bouwfase een Realisatieovereenkomst te sluiten. De 41 woningen uit 1e bouwfase zijn vrijwel allemaal verkocht. In Het Land zullen, naar het zich thans laat aanzien, 419 grondgebonden koopwoningen worden g erealiseerd. Vooralsnog zal dit in 7 bouwfasen gebeuren. De totale
89
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud prijs van de benodigde bouwgrond is door de Stuurgroep (gemeente en Dijkzone V.O.F.) geraamd op € 33.000.000 (prijspeil november 2009). De Stuurgroep heeft ook de Definitief Ontwerp (DO) berekening voor de grond waarop deze 41 woningen zullen worden gebouwd en de kostenbegroting vastgesteld. In de Realisatieovereenkomst staan de afspraken over de verkoop van de ben odigde bouwgrond en de realisatie van 41 woningen. Financiële paragraaf: In het model dat bij het college-advies Voorlopig Ontwerp woningen is vastgesteld zijn verschillende parameters (cpi-index, bdbindex en marketingindex) gehanteerd. Vastlegging van de grondprijs geschiedt bij toepassing van deze methodiek bij grondove rdracht start bouw. Bij de 1e fase is er nog geen sprake van het gebruik van een marketingindex, deze wordt vanaf de 2e fase toeg epast. De grondopbrengst van de 1e fase voor 41 woningen b edraagt €2.830.000. Per verkochte (geleverde) woning ontvangt de gemeente grondopbrengst met daarbij een rentevergoeding vanaf moment van start bouw. De in stuurgroepverband overeengekomen € 2.830.000 voor fase 1 is € 39.162 hoger dan vastgelegd in de a fspraak met de Dijkzone VOF die de opbrengsten van het totale plan van € 33.000.000 als basis heeft en die verwerkt is in de grondexploitatie. Daarbij wordt aangetekend dat dit thans gaat om een prijsvast bedrag zonder nacalculatie van de indexen. De grondopbrengst heeft een directe relatie met de toegepaste woningtypen, aantal woningen en bijbehorende kavels. In de nota grondexploitatie 2010 zullen de opbrengsten van fase 1 in de boekwaarde verwerkt worden en zal de raming voor de resterende opbrengst uitgeefbare grond, in aansluiting met de totaalraming van € 33 mln., worden geactualiseerd.
Nota Grondbeleid
Deze nota is vooral ook een update van het huidige grondbeleid
2009
van gemeente Spijkenisse in relatie tot de nieuwe wetgeving. De voornaamste nieuwe wetgeving is de per 1 juli 2008 in werking g etreden Grondexploitatiewet (GREX-wet), die onderdeel uitmaakt van de eveneens per 1 juli 2008 inwerking getreden Wro. Beleidsuitgangspunten: -Het gemeentebestuur van Spijkenisse stuurt en voert een gron dbeleid. In Spijkenisse houdt dat in, niet achteroverleunen, maar de op z’n minst de ontwikkelingen tegemoetkomen. -Afhankelijk van de situatie zal een actief of een faciliterend grondbeleid worden gevoerd. -Dit grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om het g ewenste ruimtelijk beleid te ontwikkelen en te realiseren, alsmede te handhaven. -Het grondbeleid wordt in de gemeente Spijkenisse gevoerd op hoofdlijnen, met gebruikmaking van het beschikbare (vernieuwde)
90
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud wettelijke instrumentarium. -Het grondbeleid biedt op een transparante wijze inzicht in het te voeren beleid. Een van de belangrijkste vernieuwingen die de Wro brengt is het verplichtende karakter van kostenverhaal. Een gemeente is vanaf nu verplicht de grondexploitatiekosten te verhalen en mag er niet meer ‘zoals in het oude stelsel’ van afzien. p. 27 Grondprijsbeleid Uitgangspunt voor de bepaling van de opbrengsten in het exploitatieplan is de fictie dat de gemeente moet aangeven welke uitgifteprijzen zij in rekening zou brengen voor de percelen met de toeg edachte bouwplanmogelijkheden die in het exploitatieplan zijn o pgenomen. Marktconformiteit en marktprijs zijn daarbij belangrijke trefwoorden. Daarnaast is er wel ruimte om voor het sociale deel van de gronduitgifte, gelet op bestuurlijke doelen, een aangepaste grondopbrengst te hanteren. Bij de prijsvorming van kavels voor particulier opdrachtgeverschap in een exploitatieplan kan volgens het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) worden gekozen voor een op basis van een onafhankelijke taxatie vastgestelde prijs, die door de verkoper is aanvaard of voor een veiling onder toezicht van een notaris. Gemeenten kunnen volgens de Grondexploitatiewet, voor de daarvoor in aanmerking komende functies, de grondopbren gsten inschatten op basis van de residuele grondwaardemethode. De methode van de residuele grondwaarde betekent dat de grondo pbrengst bepaald wordt door van de geschatte Vrij Op Naam prijs van een woning of de commerciële waarde van een gebouw de bouwsom (de bouwkosten, bijkomende kosten, winst en risico) af te trekken. Oftewel waarde grond = commerciële waarde -/- bouwen bijkomende kosten. De residuele grondwaardemethode is ook de methode die volgens de Nota Grondprijsbeleid in Spijkenisse wordt toegepast. Gezien de Grondexploitatiewet is er geen reden om het huidige grondprijsbeleid aan te passen. p. 37 Financieel management Actief grondbeleid gaat gepaard met financiële risico’s. Dit vraagt dus om een goede financiële beheersing van de grondexploitaties. Een adequate planning- en controlcyclus is daarbij essentieel. De verantwoording wordt vastgelegd in de jaarrekening (onderdeel grondexploitaties) en de Nota Grondexploitaties. De grondexploitaties moeten periodiek financieel en inhoudelijk worden herzien. Herziening vindt formeel plaats, voorafgaand aan de opmaak van de jaarrekening, in de Nota Grondexploitaties.
91
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud In de Nota Grondexploitaties worden per complex de eind- en contante waarden van de exploitaties herberekend. Een grondexploitatie is een berekening die een looptijd van meerdere jaren heeft. Hierdoor gaan rente en inflatie een rol spelen. Door rente en inflatie in de grondexploitatie op te nemen wordt een eindwaarde van de exploitatie vastgesteld, zijnde het bedrag dat na uitvoering van het plan op die einddatum overblijft of tekort wordt gekomen. Om de resultaten te vergelijken wordt de eindwaarde contant gemaakt. Daarnaast worden de verschillenanalyse en de risicoanalyse gemaakt met de ontwikkelingen ten opzichte van de laatst vastgestelde uitgangspunten en wordt nagegaan of afwijkingen zijn te constateren. De Nota Grondexploitaties wordt jaarlijks, in samenhang met de vaststelling door de gemeenteraad van de jaarrekening, door het college vastgesteld. De Nota Grondexploitaties wordt na vastste lling door het college vertrouwelijk ter kennisneming aan de commissie Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer aangeboden. p. 40 Informatievoorziening; Voor het afleggen van verantwoording gelden de volgende uitgangspunten: -De verantwoording vindt juist, volledig en tijdig plaats. -Bijstellingen in grondexploitaties die het gevolg zijn van wijziging van planuitvoering of planopzet moeten duidelijk inzichtelijk worden gemaakt qua effecten. -De informatievoorziening geeft een duidelijk inzicht van de ontwikkelingen die in een plan ten opzichte van de voorgaande rapportages hebben plaatsgevonden. -Informatievoorziening omtrent de grondexploitaties gaat in ieder geval op aspecten van geld, planning, programma-/projectresultaat en risico’s.
09/02/10
Realisatieovereen-
De 2e fase van Het Land bestaat uit 34 woningen, waarvan m o-
komst tweede fase
menteel mee dan 70% verkocht is. Dit geeft aanleiding tot het slui-
Het Land
ten van de realisatieovereenkomst voor de 2e fase. Financiële paragraaf De bijgevoegde realisatieovereenkomst heeft betrekking op fase 2 met daarbij 34 woningen. In het model dat bij het collegeadvies Voorlopig Ontwerp woningen is vastgesteld (voor het totale plan) zijn verschillende parameters (cpi-index, bdb-index en marketingindex) gehanteerd, Vastlegging van de grondprijs geschiedt bij toepassing van deze methodiek bij grondoverdracht start bouw. Voor de 2e fase dient de € 33 miljoen afspraak voor de 2e fase te worden geïndexeerd met de cpi-index en de bdb-index. De hoogte van de geïndexeerde grondwaarde per 1 februari 2010 is de grondwaarde die de basis vormt voor afrekening. Bij de 2e fase is er sprake van het gebruik van een marketingindex.
92
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud Hiermee wordt de ophoging van de VON-prijzen bedoeld ten opzichte van de afspraak van € 33 miljoen. Indien er een overwaarde ontstaat wordt deze conform afspraak verdeeld tussen de VOF Dijkzone en de gemeente. Bij de vaststelling van de VON-prijzen van de 2e fase is er een marketing index toegepast ten opzichte van de VON-prijzen 1e fase van 2%. Dit is het percentage dat iets lager is dan de marketingindex uit het DO Stedenbouwkundig plan (1,75%). In een later stadium wordt de definitieve grondwaarde vastgesteld. De grondwaarde van de 2e fase voor 34 woningen b edraagt € 3.085.322. Dit is inclusief een bedrag aan overwaarde, veroorzaakt door de marketingindex. In een later stadium zal de definitieve overwaarde worden vastgesteld. Momenteel bedraagt de overwaarde € 108.206. Dit bedrag dient conform de afspraak met VOF Dijkzone gedeeld te worden. De gemeente ontvangt nu als grondwaarde € 3.031.219
23/11/10
Tijdelijk bouwkre-
Probleemanalyse
diet Rokade
Dijkzone V.O.F. financiert de woningen tijdens de bouw tegen 7% rente. Hierdoor lopen de stichtingskosten (grond, aanneemsom en rente tijdens de bouw fors op. De gemeente is aansprakelijk voor 50% van het verschil van de stichtingskosten verminderd met de te realiseren verkoopopbrengst. Door de toe te rekenen rente loopt ons risico steeds verder op. Wat willen we bereiken? Het toe te rekenen renteniveau dient fors te worden beperkt waa rdoor de stichtingskosten niet meer dan noodzakelijk oplopen. In de SOK die geldt voor het gehele Elementengebied is met Dijkzone V.O.F. de afspraak gemaakt dat de start van de bouw pas zou aanvangen als 60% van de woningen zijn verkocht. De Stadsregio stelde voor het project een subsidie beschikbaar van € 3.142.500. Daarbij was wel de bepaling opgenomen dat de bouw voor 1 januari 2008 een aanvang moest nemen. Met Dijkzone V.O.F is destijds, in afwijking van de SOK, overeengekomen met de bouw aan te vangen zonder vooraf aan het verkoopquotum te voldoen onder de voorwaarde dat we voor 50% van de stichtingskosten op basis van de werkelijke gemaakte bijkomende kosten en rentelasten medeaansprakelijk werden. Hierdoor werd de subsidie van de Stadsregio veilig gesteld. In de aanvullende afspraken van dit deelplan is vastgelegd dat Dijkzone V.O.F. en de gemeente, ieder voor 50% aansprakelijk zijn voor het verkooprisico over de aanneemsom ve rhoogd met rente voor de bouwkosten en 4% over de grondkosten, de werkelijke bijkomende kosten en de grondkosten van de niet verkochte woningen. Feitelijk betekent dit dat vanaf de start bouw van de appartementen tot het moment van verkoop van de betreffende woning het risico over het verschil tussen de vastgestelde vrij op naam prijs (incl. renteverlies) door Dijkzone V.O.F. en de
93
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud gemeente gezamenlijk wordt gedragen. Het moment wanneer afrekening plaats vindt is de datum van verkoop van een woning. Door de economische crisis die zich in oktober 2008 heeft geopenbaard, is de verkoop van de woningen minder voortvarend gegaan dan bij de verkoop van de woningen in De Vier Werelden. De verwachting is dat bij de oplevering van Rokade circa 100 woningen van de 173 niet zijn verkocht. Op 9 november 2010 zijn er nog 107 woningen niet verkocht. De 90 huurwoningen zijn aangekocht door en in beheer bij Vestia. Bij de verkoop van de woningen in De Vier Were lden was er veel vraag naar grotere woningen in het duurdere segment. Bij Rokade is hier invulling aan gegeven. Juist de verkoop van deze prijsklasse woningen (gemiddeld €: 320.000) is na okt ober 2008 gestagneerd. De succesvolle verkoop van de woningen (koopsomniveau €: 167.300 tot € 194.500) in Het Terras aan de Maas bevestigt dit. Advies -In te stemmen met het aangaan van een lening op basis van tijdelijke schuldovername onder hypothecair verband aan Dijkzone V.O.F. voor uitsluitend de uitgaven van de vrij op naam koopsommen ter voorfinanciering van de onverkochte woningen in de toren Rokade van minimaal € 21,5 miljoen tot maximaal €. 27,5 miljoen voor een periode van een kalendermaand met daarna een verlenging van steeds een maand tot uiterlijk 30 juni 2011 onder de globale nader uit te werken voorwaarden zoals verwoord in dit advies; een en ander onder de voorwaarde dat de gemeenteraad hier mee instemt en tevens besluit de te verstrekken lening als algemeen belang aan te merken. -De raad voor te stellen hier mee in te stemmen en de te verstrekken lening als zijnde van algemeen belang aan te merken.
05/04/11
College-advies
De 3e fase bestaat uit 39 woningen waarvan momenteel bijna 70%
‘Realisatieover-
verkocht.
eenkomst Het
Financiële paragraaf
Land Fase 3’
De bijgevoegde realisatieovereenkomst heeft betrekking op fase 3 met daarbij 39 woningen. In het model dat bij het college-advies Voorlopig Ontwerp woningen is vastgesteld (voor het totale plan maart 2009) zijn verschillende parameters (cpi-index, bdb-index en marketingindex) gehanteerd. Vastlegging van de grondprijs g eschiedt bij toepassing van deze methodiek bij grondoverdracht start bouw. Voor de 3e fase cliënt de € 33 miljoen afspraak te wo rden geïndexeerd met de cpi-index en de bdb-index. De hoogte van de geïndexeerde grondwaarde per 1 april 2011 is de grondwaarde die de basis vormt voor afrekening. Bij de 3e fase is er sprake van het gebruik van een marketing index. Hiermee wordt de ophoging van de von-prijzen bedoeld ten opzichte van de afspraak van € 33 miljoen. Indien er een over-
94
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud waarde ontstaat wordt deze conform afspraak verdeeld tussen de VOF Dijkzone en de gemeente. Bij de vaststelling van de vonprijzen van. De 3 e fase is er een marketingindex ten opzichte van de von prijzen 2e fase van 1%. Dit is lager dan de marketingindex uit het DO Stedenbouwkundig plan van (1,75%). Gezien de marktsituatie is ervaar gekozen om een marketingindex van 1% te ha nteren. Per saldo ontvangt de gemeente daardoor € 76.020 minder dan geraamd. Dit wordt meegenomen in de Nota Grondexploitaties 2011. De grondwaarde van de 3e fase voor 39 woningen bedraagt €2.619.527
14/04/11
College-advies
Financiële paragraaf
‘plan van aanpak\
De ontwikkeling van Haven-Zuid is opgenomen in de SOK (Samen-
stappenplan Ha-
werkingsovereenkomst tussen VOF Dijkzone en gemeente). Op kor-
ven Spijkenisse’
te termijn zal een voorbereidingskrediet worden aangevraagd voor onderzoeken, om een goed beeld te krijgen van de noodzakelijke activiteiten voor de ontwikkeling en de daarbij wellicht optredende risico’s in het havengebied. De financiële consequenties voor het Plan van Aanpak/Stappenplan worden 50% / 50% gedeeld tussen de VOF Dijkzone en de gemeente. De totale kosten van het plan van aanpak bedragen € 120.000. Het aandeel hierin van de gemeente, te weten € 60.000, wordt verwerkt binnen de reguliere plankosten van het projectteam de Elementen.
19/04/11
Vrooman advies:
Bespreking inzake aankoop Rokade d.d. 18-4-2011 en afspraken.
De VOF Dijkzone /
De gemeente doet het volgende voorstel:
memo/2011-0743
l. De korting wordt gebaseerd op 27,5% van de nominale V.O.N. prijs = € 4.275.000,-- x 50%; 2. De rente wordt 50/50 gedeeld dus €1.200.000,-- per partij; 3. De vermeden kosten conform memo 741 te betalen aan de g emeente; 4. Voor wat betreft de nog te maken kosten is de gemeente van mening dat het bedrag € 1.000.000,-- zou moeten zijn. De marktpartijen hebben eerder aangegeven dat dit naar hun mening € 600.000 ,-- is. De gemeente stelt voor het bedrag te de1en en vast te stellen op €800.000,--. De heer Meurs is van mening de gedane aanbieding van de marktpartijen een totaalbedrag was van € 4.525.862,-- bestaande uit afwaardering en rente gezamenlijk. De gemeente splitst dit nu in onderdelen en verlaagt de post rente. Hij geeft aan dat dit lijkt op 'cherry picking'. Er ontstaat een discussie over rentevoeten op eigen vermogen.
19/05/11
Vrooman advies:
Aangepast memo 743 nav opmerkingen en vragen gemeente
De VOF Dijkzone / memo/2011-0743
Bevat rekenvoorbeeld inzake gemaakte afspraak tussentijdse verkoop.
26/05/11
Vrooman advies:
Berekening varianten percentages opbrengststijging en berekening
95
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud
De VOF Dijkzone /
in welk jaar de oude VON prijs weer wordt bereikt (Rokade)
memo/2011-0159
Om inzicht te krijgen in de risico’s worden er een drietal varianten uitgewerkt: 1. het waarschijnlijke scenario; 2. een slecht scenario; 3. een goed scenario. Indien de gemeente tot aankoop overgaat zal de gemeente de rente voor een lange tijd vastzetten. De afdeling financiën heeft aa ngegeven dat dit kan tegen een rentepercentage van 4%. Hiermee is deze belangrijke parameter gefixeerd. Van de andere parameters is de verwachte opbrengststijging van de te verkopen woningen de belangrijkste. Immers, door middel van de te verwachten o pbrengststijging gedurende 20 jaar kan bij gefaseerd uitponden winst worden behaald ten opzichte van de nu door de gemeente te betalen aankoopprijs. In scenario 1 wordt een gemiddelde opbrengststijging in de ber ekening meegenomen van 1,8% per jaar. In feite de verwachte inflatie voor de komende jaren. In scenario 2 wordt een gemiddelde opbrengststijging in de berekening meegenomen van 1% per jaar. Hierbij wordt uitgegaan dat de woningprijzen de inflatie niet geheel kunnen volgen. In scenario 3 wordt een gemiddelde opbrengststijging in de ber ekening meegenomen van 2,5% per jaar. Hierbij wordt uitgegaan van een snellere stijging van de woningprijzen op deze locatie dan de verwachte inflatie. In het waarschijnlijke scenario wordt de oorspronkelijke gemidde lde V.O.N. prijs van € 295.910,-- in 2017-2018 bereikt. In het slechte scenario wordt de oorspronkelijke gemiddelde V.O.N.-prijs van € 295.910 in 2022 bereikt. In het goede scenario wordt de oorspronkelijke gemiddelde V.O.N. prijs van € 295.910 in 2015-2016 bereikt. De resultaten van de verschillende varianten: 1. het waarschijnlijke scenario geeft een financieel tekort van: Saldo NCW gehele project € -902.142 2. het slechte scenario geeft een financieel tekort van: Saldo NCW gehele project € -2.486.368 3. het goede scenario geeft een positief resultaat van: Saldo NCW gehele project € 597.185 N.B. deze resultaten moeten worden afgezet tegen het alternatief, het substantieel afwaarderen van de V.O.N.-prijzen met een geprognosticeerd tekort voor de gemeente van € …..
31/05/11
College-advies
De woningen in Rokade zijn nog steeds gewild, maar de verkoop
‘aankoop appar-
van de bestaande eigen woning stagneert. Gegadigden zijn teru g-
tementen Rokade’
houdend een nieuwe stap op de woningmarkt te zetten zolang de achterblijvende woning niet is verkocht. De financiële en inh oude-
96
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud lijke gevolgen bij uitvoering van de voor Rokade gemaakte contractafspraken zijn groot. Daarom is er behoudens uw goedkeuring en die van de gemeenteraad met Dijkzone V.O.F onderhandeld om uit de impasse te komen. Door de woningen aan te kopen ontstaan er mogelijkheden om het financiële risico voor de gemeente te beperken en te beheersen. In Rokade zijn 90 sociale huurwoningen en 173 koopwoningen g erealiseerd. De 90 huurwoningen in de plint zijn aangekocht door en in beheer bij Vestia. Omdat in april 2008 zonder voorverkoop is gestart, zijn aanvullende afspraken gemaakt over de 173 koopwoningen. De afspraken die zijn vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst (SOK) met Dijkzone V.O.F. nadere afspraken g emaakt. Die behelzen dat de gemeente de helft van het verkooprisico en het renterisico voor haar rekening neemt van de onverkochte woningen na oplevering. Deze afspraken zijn bekrachtigd met het collegebesluit van 21 december 2007. De reden voor de snelle start van de bouw van de Rokade en de deelname in het verkooprisico as gewenst om de beschikbare subsidie van € 3.142.500 bi nnen te halen vanuit de Stadsregio. In het najaar van 2008 is de marktsituatie dramatisch veranderd door de crisis in de financiële wereld. Dit had zijn doorwerking in de verkoop van de appartementen in Rokade. Ondanks een actieve marketing zijn op dit moment nog 105 koopwoningen beschikbaar. De woningen in Rokade zijn nog steeds gewild, maar door stagnatie van de verkoop van de eigen woning loopt de verkoop stroef. Ook wordt de verstrekking van de hypotheken steeds kritischer beoordeeld door de geldverstrekkers. Tussentijdse maatregel Om een impuls te geven aan de verkopen is als eerste maatregel het financieel aantrekkelijker te maken een woning te kopen de bouwrente verlaagt voor de kopers. De verkoop van het aantal woningen is hierdoor gestegen tot 68. De Raad heeft op 24 november 2010 besloten om een lening te verstrekken aan Dijkzone V.O.F. voor een bedrag van € 27.500.000 tegen een rentepercentage van 1,5% tot vooralsnog 30 juni 2011. Op 1 juni 2011 staat op de agenda van de gemeenteraadsvergadering een voorstel om deze financiering te verlengen tot 15 september 2011. De rente van de financiering van de Dijkzone V.O.F. bedroeg 7%. Met deze gemeentelijke lening is en wordt, ook voor de gemeente veel geld bespaard. Deze tussentijdse maatregel is de opmaat geweest om te komen tot beperking van het financiële risico van de gemeente en een constructieve structurele oplossing voor de leegstand van de 105 woningen. De deelname in het verkoop- en renterisico van
97
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud de onverkochte woningen zorgde ervoor dat de gemeente en Dijkzone V.O.F. zich moesten bezinnen over de wijze waarop het fina nciële risico van de niet verkochte woningen werd beperkt. Contractueel krijgt de gemeente te maken met een substantiële afwaardering van enkele miljoenen van de VON-prijs van de niet-verkochte woningen, plus betaling van haar deel van de bijbehorende rentebedragen. De hiervoor aangehaalde verlenging tot 15 september 2011 is gewenst ter uitwerking van de besluitvorming met bijbehorende contracten. Mogelijke scenario´s Om het financiële risico voor de gemeente en de leegstand te b eperken zijn er een aantal mogelijke scenario’s uitgewerkt. De volgende scenario’s zijn mogelijk: 1. Woningen blijven in eigendom bij Dijkzone V.O.F. / bestaande afspraken handhaven; 2. De gemeente koopt de woningen; 3. Gezamenlijke aankoop en exploitatie door Gemeente / Dijkzone V.O.F.; 4. Verkoop aan een belegger. Afweging Nu Dijkzone V.O.F., om hun moverende redenen, geen gezamenlijke exploitatie kunnen voeren, valt scenario 3 af. Ook scenario 4 is niet aantrekkelijk vanwege het voorziene grote nadelige resu ltaat en het ontbreken van sturing aan de invulling van Rokade nadat een belegger de woningen heeft aangekocht. Scenario 1 en 2 resteren als serieuze opties. Hoewel het voor de gemeente een niet voor de hand liggende taak is om te investeren in woningen is deze optie voor de gemeente financieel aantrekk elijker dan handhaving van de bestaande afspraken. Na aankoop kunnen de woningen worden verhuurd in een segment waar in Spijkenisse en breder vraag naar is of te koop worden aangeboden, met gebruikmaking van eerder beschreven woonconcepten. Op basis van deze overwegingen wordt voorgesteld om verder in te zetten op de aankoop van de resterende woningen. Het besef is aanwezig dat dit niet vanuit weelde voortkomt. Aankoop biedt de kans om de financiële- en verkooprisico’s als gevolg van de crisis voor de gemeente zo goed mogelijk te ondervangen.
98
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud consequenties/scenario's
1 handhaven afspraken
medewerking VOF
conform overeenkomst
financieel gevolg
nadeel GS € 5,5 mln.
resterend risico gemeente
50% Indien verkoop achterblijft, verdere afwaardering mogelijk
wet- en regelgeving
realisatie huidige woningbouwprogramma marktwerking
overige consequenties
Resumerend
conclusie
2 gemeente koopt
instemming VOF
reële prognose NCW nadeel GS nu € 1,3 mln + expl.verlies.
100% Indien markt aantrekt kan nadeel beperkt worden. Verdere verslechtering vergroot het geprognostic eerde nadeel
kort geld financiering door gemeente kan niet langer het algemeen belang ivm overschrijding wordt hiermee gediend. kasgeldlimiet stagnatie verwachting dat er nog langere tijd ongewenste leegstand is stagnatie heeft nadelige gevolgen voor grondopbrengsten in grex
grote financiële consequentie + financieel onzeker, langdurig verwachte leegstand en stagnatie van het woningbouwprogram ma
scenario valt af
voortgang zoals gepland door combinatie van huur en koop, wordt kans gecreëerd voor huurders boven soc .huurgrens nader op te richten rechtspersoon tbv aankoop en exploit atie
minst grote financiële consequentie, toekomst onzeker doch positieve verwachting en inhoudelijke sturing mogelijk resterend scenario
3 gezamenlijke exploit atie VOF doet niet mee, verdere uitwerking vervalt daarmee
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
4 verkoop belegger
instemming VOF
totale afwaardering c a. € 14 mln, nadeel GS min. € 7 mln.
0% Belegger loopt het totale risico
transactie tussen VOF en belegger gaat buiten gemeente om Ongewenste
n.v.t.
concurrentie met VOF
n.v.t.
afwaardering woningen geeft onrust bij huidige bewoners
n.v.t.
geen medewerking VOF
scenario valt af
geen enkele beleidsmatige invloed
grote financiële consequentie, inhoudelijk geen sturing mogelijk en ongewenste concurrentie met de VOF
scenario valt af
Indien besloten wordt tot aankoop van de woningen kunnen de woningen zowel verkocht als verhuurd worden. Verkoop geniet de voorkeur. Op de Spijkenisser huurmarkt is het aanbod van woningen met een huurprijs hoger dan € 652,52 beperkt. De voorraad huurwoningen boven de € 700,- zijn schaars. Gezien de per 1 januari 2011 nieuw ontstane doelgroep zal de vraag naar vrije sector huurwoningen toenemen. Rokade biedt de mogelijkheid vooruitlopend op het uiteindelijke doel, de verkoop van de woningen, hie raan invulling te geven. Een nieuw product wordt hiermede toegevoegd aan het woonprogramma van De Elementen. Onderhandelingen Gemeente – Dijkzone V.O.F. Om een goede uitgangspositie te verkrijgen bij de optie “zelf aa nkopen” zijn er intensieve onderhandelingen gevoerd met de Dijkzone V.O.F.. Het resultaat van deze onderhandelingen omvat een afwaardering van circa 30%. Dijkzone V.O.F. en de gemeente nemen ieder 15% voor hun rekening. Volledigheidshalve zij vermeld dat dit resultaat onder voorbehoud is van goedkeuring van uw college en de gemeenteraad. Het resultaat van de onderhandelingen is verwerkt in de hiervoor aangehaalde exploitatie-opzet. Dit onderhandelingsresultaat van circa 30% is gezien een recente afwaard ering elders en de vigerende afspraken inzake Rokade acceptabel.
99
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud De ondertekende afspraken hebben wij als bijlage aan dit advies toegevoegd. Het onderhandelingsresultaat is als volgt te specific eren: Boekwaarde van de 105 appartementen per 30 juni 2011 (incl. rente) € 33.699.000 Totale afwaardering € 10.900.000 50% aandeel VOF € 5.450. 000 Nieuwe boekwaarde (inclusief nog te maken kosten) € 28.249.000 Aankoopprijs gemeente per 30 juni 2011 € 27.249.000 Nog te maken kosten afbouw sanitair en keuken € 1.000.000 (respecteren bestaande contractafspraken VOF) De gezamenlijke afwaardering bedraagt, zoals is aangegeven, circa 30%. Contractueel wordt gesproken over een afwaardering, doch hier wordt bedoeld een korting die de V.O.F. (€5.450.000,--) aan de gemeente verleend. Bovengenoemde bedragen zijn inclusief BTW. - Beheer en organisatie. Met de aankoop van de woningen is een exploitatieperiode van 20 jaar beoogd. De woningen zullen worden verhuurd of verkocht. De verkoop kan in volle eigendom of met speciale arrangementen overgaan aan de kopers. Er zal nog een langdurige bemoeienis zijn met deze woningen. De meest geëigende wijze om het beheer en de organisatie tot stand te brengen is in de vorm van een gemeentelijke besloten vennootschap (BV). De BV koopt de woningen en neemt ze op in de exploitatie. De gemeente wordt 100% aandeelhouder. De op te richten BV is mede een noodzaak om de fiscaliteit goed te regelen. Als tenaamstelling wordt voorgesteld - Rokade B.V. – te gaan hanteren. Planning Bestuurlijke besluitvorming De commissie AZ vergadert regulier op 14 juni 2011. De commissie ROB vergadert regulier op 15 juni 2011. Door de griffie wordt een gecombineerde vergadering van beide commissies uitgeschreven op 14 juni 2011. Na de commissie gehoord te hebben neemt uw college op 21 juni 2011 een definitief besluit. De raad vergadert op 29 juni 2011. Financiële paragraaf Voor de berekening van de haalbaarheid van de aankoop en de verdere exploitatie van Rokade is met diverse aannames gewerkt. Door diverse specialisten (woningbouw, makelaar, fiscaal, juridisch etc.) worden afhankelijk van het doel van de onderneming verschillende aannames gehanteerd. Daarnaast is de woningmarkt volop in beweging en nog niet is te voorzien wanneer het herstel van de woningmarkt intreedt. Er is veelvuldig overleg geweest met
100
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud betrokkenen en externe partijen. Op grond hiervan zijn de volgende, naar onze mening reële aannames in de berekening gehanteerd: Gemiddelde leegstand (over gehele looptijd) 8 % Rente 4 % Jaarlijkse huurstijging 1,75 % Toename vastgoedwaarde 1,8 % Kosten bij verkoop 1,25 % Daarbij nemen wij aan dat vrij komende huurwoningen vanaf het zesde jaar in de verkoop kunnen worden aangeboden. Verondersteld wordt dat de laatste woning na 20 jaar verkocht is. Exploitatieberekening Er is een begroting gemaakt van de exploitatie van de woningen gebaseerd op bovengenoemde uitgangspunten, waarbij alles gebaseerd is op gemiddelden op de gehele looptijd. Het exploitatieresultaat is op basis van de beoogde 20-jarige exploitatie op contante waarde voor deze periode berekend. Dit komt uit op een tekort van € 2.000.000 op eindwaarde berekening, de netto contante waarde (NCW) bedraagt € 1.000.000 negatief (alle bedragen afg erond). Voor de exploitatie is het van belang te weten dat er geen kostendekkende verhuur mogelijk is. De verhuur werkzaamheden zullen overigens worden ondergebracht in een BV. Waarom de gemeente kiest voor deze rechtspersoon wordt in de bijlage nader toegelicht. De BV zal in de eerste jaren een exploitatieverlies lijden (door die niet kostendekkende verhuur) van ca. € 500.000 per jaar. De totale financiële positie van de BV is ook sterk afhankelijk van de voortgang van verkoop. Indien de woningmarkt aantrekt zou de BV haar vastgoed kunnen herwaarderen en haar verliezen daarmee kunnen activeren. Voor de eerste jaren wordt dit echter niet voorzien. Wij stellen voor direct een voorziening bij de gemeente Spijkenisse te treffen voor een bedrag van € 1.000.000 om daaruit het to ekomstige verlies (NCW) te dekken (middelen uit de Algemene Reserve ten behoeve van een storting in de voorziening Elementen Spijkenisse bv.). Hier staat tegenover dat wanneer de gemeente voor een ander scenario kiest er direct minimaal € 6.000.000 benodigd is. Risico paragraaf De woningmarkt is momenteel onzeker. Door uitvoering te geven aan het voor dit moment gewenste (resterende) scenario neemt de gemeente het volledig risico van de onverkochte 105 woningen op zich. Dit om enerzijds niet nu het gehele financiële nadeel te mo eten nemen, anderzijds om ook sturing te hebben op de invulling van deze woningen. Zoals bij de financiële paragraaf is weergege-
101
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud ven zijn de gehanteerde parameters de meest reële inschatting op dit moment. Er is ook gerekend met negatievere en positievere parameters. De uitkomst hiervan varieert van ca. € 250.000 pos itief tot ca. € 2.500.000 negatief (allen NCW). Hiermee wordt direct de bandbreedte aangegeven tot waarbinnen het financiële effect zich wat ons betreft kan ontwikkelen. In alle berekeningen is wel uitgegaan van een bedrag van € 800.000 fiscaal voordeel als g evolg van de integratieheffing, wij gaan er van uit dat dit bedrag haalbaar is.
21/06/11
Oprichting en fi-
Financiële paragraaf
nanciële inrichting
De gemeente zorgt voor de kapitaalbehoefte van de Elementen
Elementen Spijke-
Spijkenisse B.V. i.o. In financiële zin dient bij de oprichting reke-
nisse B.V.
ning te worden gehouden met de in de onderneming uit te voeren activiteiten. Voor de aankoop zijn middelen nodig voor de lange termijn en ruimte om de exploitatie te laten plaatsvinden. De kap itaalinvesteringen vergen een bedrag van € 28.400.000. Na uitonderhandeling met de Belastingdienst kan mogelijk nog een BTW vermindering van naar verwachting € 800.000 worden gerealiseerd. Aankoop € 27.249.000 Afbouwkosten van de woningen € 1.000.000 Oprichtingskosten € 51.000 Rentederving vervroegd aantrekken financiering € 100.000 Vermindering BTW druk € 800.000-/---------------------Begrote investering inclusief BTW € 27.600.000 Benodigde liquiditeit € 2.400.000 ----------------------Totaal € 30.000.000 Ook dient de balans van de BV te voldoen aan benodigde liquiditeit en dient de solvabiliteit in ogenschouw te worden genomen. De benodigde kapitaalbehoefte bedraagt dan € 30.000.000. Hiertoe is het noodzakelijk aan de Elementen Spijkenisse B.V. i.o. voor dat bedrag middelen ter beschikking te stellen van (verhouding gemeente versus BV) als volgt verdeeld: Gestort in het aandelenkapitaal € 500.000 Storting Agio - 2.500.000 Lang lopende leningen te weten - 27.000.000 5-jarige Fixe lening € 3.000.000 10-jarige lineaire lening - 9.000.000 15-jarige lineaire lening - 8.000.000 20-jarige lineaire lening - 7.000.000 ----------------------Benodigd kapitaal € 30.000.000 Door de storting van het aandelenkapitaal en de agio ontstaat een
102
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud eigen vermogen van 10% van het balanstotaal. In de eerste jaren zullen negatieve exploitatieresultaten aan de orde zijn waardoor de kapitaalbehoefte zal oplopen. Het maatschappelijk aandelenkap itaal zal worden vastgelegd op € 2.500.000 waarvan € 500.000 wordt gestort. Op de kapitaalmarkt zal door de gemeente een b edrag van € 30.000.000 worden aangetrokken. Zodra de raad daartoe heeft besloten wordt door uw college dus besloten om – ten behoeve van het dienen van het belang- een b.v. op te richten om op efficiënte en effectieve wijze het beheer over de woningen uit te laten voeren conform de conceptstatuten van de b.v. Er zijn twee redenen waarom dat moet gebeuren door een b.v. (op zichzelf staande rechtspersoon). Ten eerste ter benutting van financiële, economische en fiscale voordelen en ten tweede om vermogensrechtelijke vermenging van de appartementen met de overige eigendommen van de gemeente te voorkomen.
22/06/11
College van B&W
Brief aan de Raad; betreft: oprichten van- en deelnemen in een BV tbv 105 appartementen Rokade en verstrekken lening aan BV tbv aankoop 105 appartementen. B&W geeft aan dat het aankoopbedrag voor de 105 appartementen €22,8 mln. (ex BTW) bedraagt [verschil met 27,2 mln = 5,4 MLN. bedraagt de BTW. [Overigens is deze aankoopsom niet gelijk aan de economische prijs van de woningen. Immers het deel van de gemeentelijke afwaardering is hierin niet meegenomen] Ter financiering trekt de gemeente een lening aan van 30 mln. waarvan de rente ten laste van de Elementen Spijkenisse bv wordt gebracht. Positief Raadsbesluit 29 juni 2011. Motie SP (verworpen). Risico's: De bouwcombinatie biedt de woningen aan met een korting van 15%. De gemeente betaalt de andere 15%. De gemeente dient nog langs de notaris te gaan om de woningen op te kopen. Hiervoor moet een bedrag van 1,7 miljoen betaald te worden. De bouwcombinatie draagt niet bij aan de notariskosten. Scenario's: Het college heeft geen worst/best scenario's uitgewerkt waarin de huurverkoopbedragen verwerkt zijn. De raad dient zijn controlerende rol te kunnen vervullen. Er worden wel bedragen genoemd, maar deze zijn voor ons als raadslid niet controleerbaar. Om een dergelijk probleem in de toekomst te voorkomen heeft de SP de volgende voorstellen:
103
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud De gemeente Spijkenisse geeft de bouwonderneming niet eerder toestemming met de start van de bouw van de woningen te beginnen voordat er meer dan 60% van de woningen op papier zijn ve rkocht. De gemeente Spijkenisse geeft de bouwonderneming niet eerder toestemming met de start van de bouw van de woningen te beginnen voordat de som van de nog niet verkochte woningen lager ligt dan het weerstandvermogen van de gemeente Spijkenisse. Motie D66 (verworpen) Overwegende: Dat uit de aan de raad ter beschikking gestelde informatie onvo ldoende duidelijk is of het college en de raad in het gehele traject van de realisatie van de Rokade effectief en doelmatig gehandeld hebben en of er sprake is van behoorlijk bestuur bij het tot stand komen van de koopovereenkomst van het bouwterrein van de Rokade. Dat ingevolge van artikel 155a de raad op voorstel van een of meerdere leden een onderzoek kan doen naar het door het college van B en W gevoerde bestuur. Spreekt uit: Dat de gemeenteraad een vooronderzoek laat uitvoeren naar de mogelijkheid van het uitvoeren van een onderzoek naar de gang van zaken rand de realisatie van de Rokade. Dit vooronderzoek moet leiden tot inzicht in de samenstelling van de onderzoekscommissie, de ambtelijke bijstand, de kosten en de exacte omschrijving van de onderzoeksopdracht.
30/06/11
Collegeadvies ‘de-
Overeenkomst eindafspraken Rokade
finitieve aankoop
Uw college heeft op 21 juni 2011 in principe ingestemd met de
woningen Rokade’
concept overeenkomst Eindafspraken Rokade. Deze overeenkomst voorziet in de aankoop van de 105 woningen. De leden van Dijkzone VOF hebben al eerder ingestemd met de overeenkomst. De raad heeft geen wensen en bedenkingen aangegeven over de overeenkomst eindafspraken Rokade en uw besluit over het aankoopbedrag van € 22.898.319,33 exclusief BTW. De daadwerkelijke overdracht in casu het passeren van de leveringsakte geschiedt zo spoedig mogelijk nadat Elementen Spijkenisse B.V. is opgericht. Voorgesteld wordt de overeenkomst definitief af te sluiten. Oprichting Elementen Spijkenisse B. V. Uw college heeft op 21 juni 2011 in principe ingestemd, in afwachting van het besluit van de raad en de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten, over te gaan tot oprichting van Elementen Spijkenisse B.V. De raad heeft geen wensen en bedenkingen op dit voornemen aangegeven. Voorgesteld wordt definitief in te stemmen met de oprichting van Elementen Spijkenisse B.V. en dit ter goedkeuring voor te leggen aan het college van gedeputeerde
104
Datum
Onderliggend stuk
Beknopte inhoud staten. Financiële paragraaf De keuze voor scenario 2, aankoop van 105 woningen heeft het kleinste financieel nadelig gevolg van circa € 1.000.000. Bij een keuze voor de andere scenario's zou het financieel nadeel tussen de € 5.000.000 en € 7.000.000 kunnen oplopen. De raad heeft op 29 juni 2011 besloten tot een onttrekking uit de algemene reserve van € 1.000.000 om de deelneming op de balans te verlagen. Bij de huidige berekening zijn realistische parameters gehanteerd, doch zal in de praktijk moeten blijken hoe deze parameters zich ontwikkelen. Er is rekening gehouden met een ber ekend fiscaal voordeel van € 800.000. De afstemming (ruling) met de fiscus moet hierover nog plaatsvinden. Jaarlijks zal de deelneming bij de jaarrekening worden gewaa rdeerd. Afhankelijk van een positieve I negatieve waardebepaling zal dit kunnen leiden tot een aanpassing. Elementen Spijkenisse B.V. zal in de eerste jaren een exploitatieverlies lijden (door die niet kostendekkende verhuur) van ca. € 500.000 per jaar. Het b enodigde werkkapitaal bedraagt € 30.000.000, om een gezonde verhouding eigen vermogen versus vreemd vermogen in Elementen Spijkenisse B.V. te creëren wordt dit als volgt onderverdeeld: De gemeente Spijkenisse verstrekt een lening van € 27.000.000 lening onder de gebruikelijke voorwaarden, De gemeente Spijkenisse koopt voor € 500.000 aandelenkapitaal en € 2.500.000 agio. Ter financiering van deze € 30.000.000 trekt de gemeente Spijkenisse een lening aan, de rentelasten hiervan komen ten laste van Elementen Spijkenisse B.V. Personele paragraaf De gemeente Spijkenisse, in casu het college, is 100% aandee lhouder van Elementen Spijkenisse B.V. De personele invulling van de B.V. geschiedt door het aanstellen van twee medewerkers van de gemeente Spijkenisse ten behoeve van de directievoering. Voor de uitvoeringswerkzaamheden wordt gebruik gemaakt van het zittende (ambtelijk) personeel. Voor het merendeel zijn er voor de afdeling FEZ extra werkzaamheden die nu niet in het takenpakket zijn opgenomen. Er wordt van uitgegaan dat deze werkzaamheden in vier uur per maand kunnen plaatsvinden en er is daarvoor geen uitbreiding noodzakelijk. Wel zal met deze uitbreiding van werkzaamheden rekening moeten worden gehouden bij de nog openstaande p.m. bezuinigingsposten op deze afdeling.
10/11/11
Stand van zaken
Memo aan de Commissie ROB, door wethouder ’t Hart.
verhuur Rokade
Conclusie. Verhuur appartementen verloopt voorspoedig.
Januari
De Dijk en Het
2012
Land /planstatus
105
106
Bijlage III
Geraadpleegde bronnen
Geraadpleegd stuk:
Van/aard:
Datum:
Centrumplan Spijkenisse
Gemeenteraad
1-12-1999
Exploitatieberekening Centrum Compact Complex
Stafbureau Grondzaken
2003
College Advies
17-6-2003
Nota Grondexploitaties (Cpl 66 Centrum) 2004
Gemeente
2004
Definitief Stedenbouwkundig ontwerp Dijkzone
College Advies
17-6-2004
Definitieve risicoanalyse Plan 6605 centrum
Gemeente
1-1-2005
Nota Grondexploitaties 2005
College B&W
5-2005
Risico-analyse Centrumexploitatie
College B&W
9-2005
Risicoanalyse Centrumplan 2005
College Advies
20-9-2005
Ontwikkeling/realisering Dijkzone en Hongerland
College Advies
22-11-2005
Samenwerkingsovereenkomst tussen Gemeente
Overeenkomst
22-11-2005
Samenwerkingsovereenkomst (SOK) tussen ge-
Overeenkomst tussen
22-11-2005
meente en vof Dijkzone, ontwikkeling Dijkzone en
partijen vertegenwoor-
Hongerland
digd in vof Dijkzone en
66 Kredietvotering t.b.v. verwerving terreinen Baris Group aan de Energieweg
Spijkenisse en VOF Dijkzone
gemeente Commissieadvies Risicoanalyse
Gemeente
23-11-2005
Definitief Stedenbouwkundig ontwerp Dijkzone
Wethouder ’t Hart
12-1-2005
Aanvraag verklaring van geen bezwaar bij Provin-
Gemeente
1-3-2006
Provincie Zuid-Holland
2-3-2006
Nota Grondexploitaties 2006
College B&W
4-2006
Vaststelling ontwerp woningen project De Elemen-
College Advies
23-1-2007
College Advies
27-3-2007
Nota Grondexploitaties 2007
College B&W
4-2007
Sluiten koopovereenkomst (bouwterrein) De Dijk,
College Advies
19-2-2008
Saneringsonderzoek en saneringsplan voormalige
Grontmij (bijlage bij
19-2-2008
stortplaats aan de Hongerlandsedijk te Spijkenisse
koopovereenkomst)
cie mbt bouwplannen Rokade en Vier Werelden Verklaring van geen bezwaar Rokade en 4 Werelden
ten “De Dijk, deelgebied 1, vlek A” en “De Dijk, deelgebied 1, vlek B” Sluiten concept koopovereenkomst Bouwterrein De Dijk, deelgebied 1
deelgebied 1, vlek B in project De Elementen
(4-11-2005) Nota Grondexploitaties 2008
College B&W
4-2008
Woonvisie 2010 – 2020
Gemeente
3-2009
107
Geraadpleegd stuk:
Van/aard:
Datum:
Vaststelling definitief ontwerp stedenbouwkundig
College Advies
31-3-2009
Nota Grondbeleid 2009
College B&W
4-2009
Nota Grondexploitaties 2009
College B&W
4-2009
Jaarverslag en jaarrekening 2008
College B&W
5-2009
Nota risicomanagement en weerstandsvermogen
Gemeente
10-2009
Realisatieovereenkomst Het Land
College Advies
13-10-2009
Nota Grondexploitaties 2010
College B&W
4-2010
Jaarstukken jaarverslag 2009
College B&W
5-2010
Realisatieovereenkomst 2 e fase Het Land
College Advies
9-2-2010
Nadere afspraken realisatie overeenkomst vlek 1c
Koopovereenkomst
10-12-2010
Realisatieovereenkomst deelplan 1C Terras aan de
Overeenkomst tussen
10-12-2010
Maas Nadere afspraken II
partijen vertegenwoor-
plan Het Land en voorlopig ontwerp woningen in deelgebied 1
Gemeente Spijkenisse
digd in vof Dijkzone en gemeente Memo: Stand van zaken Rokade aan cie ROB
Wethouder Van der
27-10-2010
Schaaf Tijdelijk bouwkrediet Rokade
Raadsbesluit
24-11-2010
Nota Grondexploitaties 2011
College B&W
4-2011
Presentatie Risicobeheersing aan cie ROB
gemeente
4-4-2011
Presentatie Rokade Risicobeheersing
Gemeente
13-4-2011
DE VOF DIJKZONE/MEM0/2011 -0743
H. Vrooman
19-4-2011
Jaarstukken jaarrekening 2010
College B&W
5-2011
Jaarstukken jaarverslag 2010
College B&W
5-2011
Realisatieovereenkomst Het Land
College Advies
5-4-2011
Definitieve aankoop woningen Rokade
College Advies
5-7-2011
DE VOF DIJKZONE/MEM0/2011 -0751
H. Vrooman
19-5-2011
DE SPIJKENISSE/MEMO/2011-0159
H. Vrooman
26-5-2011
idem exploitatieberekening appartementen 20 jaar
H. Vrooman
26-5-2011
Fiscale bijlage bij collegeadvies aankoop apparte-
H. Vrooman
26-5-2011
Aankoop appartementen Rokade
College Advies
31-5-2011
Presentatie Rokade cie ROB
Gemeente
16-6-2011
Oprichting en financiële inrichting Elementen
College Advies
21-6-2011
Oprichten van- en deelnemen in een BV tbv 105
Raadsvoorstel College
22-6-2011
appartementen Rokade en verstrekking lening aan
B&W
menten Rokade
Spijkenisse B.V. i.o.
BV tbv aankoop 105 appartementen Rokade Raadsbesluit aankoop 105 appartementen Rokade
Raad
29-6-2011
Oprichten van- en deelnemen in een BV tbv 105
Raadsbesluit
29-6-2011
appartementen Rokade en verstrekking lening aan BV tbv aankoop 105 appartementen Rokade
108
Geraadpleegd stuk:
Van/aard:
Datum:
Plan van aanpak/stappenplan Haven Spijkenisse
College Advies
10-5-2011
Memo: Stand van zaken verhuur Rokade aan cie
Wethouder ’t Hart
10-11-2011
Programmabegroting 2012
College B&W
11-10-2011
Handleiding Werken in de matrix
Gemeente
12-2011
De Dijk en Het Land (regels)
Gemeente
01-2012
De Dijk en Het Land (toelichting)
Gemeente
01-2012
De Dijk en Het Land (verbeelding)
Gemeente
01-2012
Management Letter 2012
Deloitte Accountants
23-1-2012
ROB
B.V. Management Letter 2011 (gem. Bernisse)
PwC
14-2-2012
Aanpassing kaders grondexploitaties
College Advies
20-3-2012
Overzicht uit Promis: stand van zaken de Elemen-
Gemeente
4-2012
Vaststelling bestemmingsplan De Dijk en Het Land
College Advies
4-9-2012
A4tje per project (De Elementen) uit Promis
Gemeente
23-5-2012
Jaarstukken / jaarverslag 2011
College B&W
8-5-2012
Jaarstukken jaarrekening 2011
College B&W
8-5-2012
Jaarstukken jaarverslag 2011
College B&W
8-5-2012
Notitie verantwoording groepsrisico Bestem-
Gemeente
20-8-2012
Programmabegroting 2013
College B&W
9-10-2012
Financiële Herindelingscan van de gemeenten
Provincie Zuid-Holland,
10-2012
Bernisse en Spijkenisse
Directie Leefomgeving
ten
mingsplan De Dijk en het Land
en Bestuur, Afdeling Bestuur Bureau Bestuurlijke Zaken en Toezicht Stresstest financiële positie Spijkenisse en Bernis-
Deloitte
10-2012
Nota investeren, waarderen en afschrijven 2013
Gemeente
11-2012
Nota Grondexploitaties 2013
College B&W
5-2013
Jaarstukken jaarrekening 2012
College B&W
21-5-2013
Jaarstukken jaarverslag 2012
College B&W
21-5-2013
28 Verslagen overleggen Stuurgroep De Elemen-
Stuurgroep
periode 11-
se
ten
2006 tot 122012
109
