Referendum ako druh ľudového hlasovania

UNIVERZITA PAVLA JOZEFA ŠAFÁRIKA V KOŠICIACH Právnická fakulta Katedra teórie štátu a práva

Referendum ako druh ľudového hlasovania Bakalárska práca

Tomáš Čentík

Vedúci bakalárskej práce: prof. JUDr. Alexander Bröstl, CSc.

KOŠICE 2010

Vyhlásenie Vyhlasujem, že bakalársku prácu som spracoval sám , pomocou odbornej literatúry, ktorá je uvedená v závere bakalárskej práce.

.................................... podpis autora práce

2

Obsah Úvod....................................................................................................................................... 4 1 Teoretické východiská a úvod do problematiky referenda ................................................. 6 1.1 Náčrt demokracie ......................................................................................................... 6 1.2 Priama a nepriama demokracia .................................................................................. 10 1.3 Formy priamej demokracie ........................................................................................ 13 2 Všeobecne o referende ...................................................................................................... 18 2.1 Pojem referendum ...................................................................................................... 18 2.2 Subjekty referenda a referendová otázka ................................................................... 20 2.2.1 Subjekty referenda .............................................................................................. 20 2.2.2 Referendová otázka............................................................................................. 22 2.3 Klasifikácia referenda ................................................................................................ 24 2.4 Argumenty „pre“ a „proti“ referendu ........................................................................ 26 3 Referendové právo v SR ................................................................................................... 29 3.1 Pojem a členenie referendového práva ...................................................................... 29 3.2 Pramene referendového práva ................................................................................... 31 3.3 Základné zásady referendového práva ....................................................................... 35 3.4 Vzťah referendového práva k iným právnym odvetviam slovenského práva ........... 37 Záver .................................................................................................................................... 39 Zoznam pouţitej literatúry ................................................................................................... 40

3

Úvod Na úvod by bolo vhodné stanoviť si cieľ. Cieľom tejto práce je predostrieť jednotlivé aspekty inštitútu referenda ako právno-spoločenského javu vo všeobecnej rovine. Referendum je len jedným z druhov ľudového hlasovania v modernej spoločnosti. Preto bude dôleţité pre pochopenie miesta a významu referenda v spoločnosti interpretovať tento inštitút v širších súvislostiach a stručne sa zmieniť aj o iných formách priamej demokracie, ako aj o samotnom pojme demokracia, z ktorého referendum vychádza. V súčasných spoločensko-politických podmienkach na celom svete hrá prím zastupiteľská demokracia, s čím súvisí aj nezáujem ľudí o veci verejné. Práve táto skutočnosť ma inšpirovala a stala sa dôvodom, prečo som si zvolil tému akou je referendum. Povaţujem za potrebné zdôrazniť moţnosti a silu, ktorú referendum v sebe skrýva. Nielen referendum, aj široké spektrum ostatných prvkov priamej demokracie, ktoré predstavujú ţelateľný doplnok tej nepriamej. Ich cieľom je predovšetkým vyvaţovanie nedostatkov, ktoré so sebou prináša zastupiteľská demokracia. Takto sa moţnosť obyvateľov daného štátu vyjadriť svoju slobodnú vôľu s právnymi dôsledkami neobmedzuje iba na volebný akt, ale majú moţnosť v oveľa väčšej miere participovať na verejnej vôli formou hlasovania o zásadných verejných otázkach. Nie vţdy sa totiţ vôľa zástupcov zhoduje s vôľou tých, ktorí ich volili, aby za nich rozhodovali. Vzhľadom na fakt, ţe problematika referenda je veľmi široká bolo nevyhnutné vyrovnať sa s otázkou štruktúry tejto práce. Zvolil som metódu rozdelenia matérie referenda na všeobecnú časť a osobitnú časť, pričom obsahom tejto bakalárskej práce je časť všeobecná. Rozšírenie o osobitnú časť bude predmetom diplomovej. Táto bakalárska práca, resp. jej všeobecná časť sa skladá z troch kapitol. Prvá kapitola je úvodom do problematiky referenda a koncipuje východiskový stav pre pochopenie inštitútu referenda. Zaoberá sa pojmom demokracie a jej jednotlivými formami, a to priamou a nepriamou demokraciou, ale hlavne prvkami priamej demokracie. V poradí druhá kapitola je uţ výsostnou záleţitosťou referenda vo všeobecnosti. Sústreďuje sa na analýzu samotného pojmu referenda, subjekty a predmet referenda, jeho klasifikáciu, ako aj na pozitíva a negatíva referenda. Kým pre prvé dve kapitoly je viac-menej príznačná sumarizácia rôznych poznatkov, nedá sa to isté povedať o tretej kapitole, ktorá sa snaţí byť pôvodná. Ide o pokus o nový pohľad na referendové právo. Z dôvodu významnosti referenda som sa pokúsil vytvoriť koncepciu referendového práva ako relatívne samostatného právneho odvetvia. Keďţe sa mi podarilo vymedziť predmet úpravy referendového práva, jeho základné zásady, pramene a vzťah k ostatným právnym odvetviam, dúfam, ţe som tým poloţil aspoň čiastočné základy opodstatnenosti tejto koncepcie. Na druhej strane si však uvedomujem, ţe navrhovaná koncepcia môţe vyvolať odbornú diskusiu o jej opodstatnenosti. Na margo toho moţno poukázať minimálne na jeden prípad z oblasti

4

práva. Daňové právo bolo dlhé desaťročia povaţované za súčasť finančného práva a nakoniec sa vyčlenilo z jeho rámca ako samostatné právne odvetvie.1 Rovnako sa od ústavného práva odčlenilo správne právo a je tendencia ţe budú vznikať ďalšie právne odvetvia ako napr. bankové právo, právo ţivotného prostredia atď.2 Na to je potrebné náleţitým spôsobom odôvodniť takúto samostatnosť a tieţ sa vyţaduje, aby dané odvetvie práva malo značný spoločenský význam. Aj v prípade ak by sa neujalo chápanie referendového práva ako samostatného odvetvia práva, moţno týmto pojmom označovať súhrn rovnorodých právnych noriem upravujúcich časť spoločenských vzťahov, ktoré sú predmetom ústavného práva. Téma akou je referendum svojim rozsahom presahuje rámec bakalárskej práce, čo znamená, ţe pro futuro zostane veľa otázok nezodpovedaných. Preto bude mojim cieľom rozvíjať túto problematiku aj v diplomovej práci. Diplomová práca bude obsahovať, osobitnú časť, ktorá pojednáva o konkrétnych druhoch referenda v SR, a to o celoštátnom referende, miestnych referendách a o ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta SR. Svoje špeciálne miesto si tam nájde aj inštitút petície, ktorý predstavuje jeden z prostriedkov iniciácie referenda. Túto časť budem rozoberať nielen v rovine de lege (constitutione) lata, ale aj v rovine de lege (constitutione) ferenda. Za zmienku postojí stručný náčrt vývoja právnej úpravy celoštátneho referenda a referendová prax v Slovenskej republike (ďalej len „SR“). Obohatená bude navyše o judikatúru Ústavného súdu SR dotýkajúcu sa referenda. V súvislosti s členstvom SR v Európskej únii (ďalej len EÚ) a s účinnosťou Lisabonskej zmluvy bude zaujímavé zaoberať sa tzv. európskym referendom, ktoré sa legálne označuje ako iniciatíva občanov, kde milión občanov z viacerých členských štátov môţe vyzvať Komisiu, aby predloţila legislatívny návrh v oblasti patriacej medzi právomoci EÚ.

1

Pozri: BUJŇÁKOVÁ, M.: Opodstatnenosť daňového práva ako samostatného odvetvia práva v právnom poriadku Slovenskej republiky. In: Medzinárodní a srovnávací právní revue, 14/2005 „Finanční právo v souvislostech potřeb národního státu a harmonizace práva EU“, Zborník z medzinárodnej konferencie, 2122. apríl 2005, Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc 2005. 2 Porovnaj: SVÁK, J.- CIBULKA, Ľ.- KLÍMA, K.: Ústavné právo Slovenskej republiky( Všeobecná časť). 2. vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 140.

5

1 Teoretické východiská a úvod do problematiky referenda Účelom nasledujúceho výkladu bude ambícia načrtnúť inštitút referenda v jeho širších súvislostiach a naznačiť teoretické východiská, ktoré budú viesť k dostačujúcemu pochopeniu tohto inštitútu v kontexte širšieho pojmu, ktorým je demokracia.3 Z tohto dôvodu, predtým neţ zameriam pozornosť výlučne na referendum, budem sa zaoberať pojmom demokracia, s dôrazom na demokraciu priamu. Demokracia je nepochybne pojem, ktorý predchádza pojem referendum a zároveň má pre neho kľúčový význam. Referendum je teda uţší pojem ako demokracia a predstavuje len jednu z foriem priamej demokracie. Voľbu takejto metódy výkladu povaţujem za nevyhnutnú, pretoţe vymedzenie demokracie, jej charakteristika a lapidárny náčrt jej historického vývoja predstavujú základ a naznačujú teoretické východiská pre pochopenie významu a miesta referenda v právnych poriadkoch jednotlivých štátov. Uvedená interpretácia má teda svoju relevanciu zo systematického hľadiska. Preto sa budem snaţiť vykresliť tie aspekty demokracie, ktoré napomôţu vyššie naznačeným cieľom. Demokracia je jednou z kľúčových kategórií štátovedy, politickej teórie a praxe, politológie, práva ale aj ďalších vedných disciplín.4 Skúmanie z pohľadu týchto vedných disciplín moţno vztiahnuť aj na referendum. Samozrejme kaţdú z týchto disciplín bude zaujímať iná stránka veci. Zo štátovedného hľadiska to budú spôsoby realizácie verejnej moci priamo občanmi. Stredobodom teórie práva budú výsledky referenda, ktoré sú povaţované za formálny prameň práva.5 Referendum je tieţ predmetom záujmu ústavného práva, resp. štátneho práva, keďţe zvykne byť zakotvené v právnom predpise najvyššej právnej sily, teda Ústave. Práve táto trojčlenka vedných disciplín sa nájde v priemete tejto práce. Úvod do problematiky referenda v intenciách demokracie má nakoniec význam aj z toho hľadiska, ţe referendum je moţné uskutočňovať len v demokratickej spoločnosti. Na základe týchto argumentov si demokracia evidentne zaslúţi, aby sa jej venovala pozornosť v samostatnej kapitole, vzhľadom na jej interpretačný význam z hľadiska inštitútu referenda.

1.1 Náčrt demokracie

3

Termín demokracia je gréckeho pôvodu a z etymologického hľadiska znamená „vládu ľudu“ (grécky výraz „demokratia“ je zloţený z dvoch slov, „demos“- ľud a „kratia“- vláda). Pozri napr.: KRESÁK, P.: Občan a demokracia. Bratislava, 1997, s. 53. 4 Pozri: POSLUCH, M.- CIBULKA, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Šamorín, Heuréka, 2006, s. 57. 5 Pozri napr.: BRÖSTL, A.- DOBROVIČOVÁ, G.- KANÁRIK, I.: Teória práva. Košice, UPJŠ, 2004, s. 5051; PRUSÁK, J.: Teória práva. Bratislava, 2001, s. 189- 190.

6

Demokracia je polyvalentný pojem, ktorý je rôzne chápaný a býva skúmaný z viacerých hľadísk. Pokusy zhromaţdiť rôzne definície demokracie skončili za číslom tristo.6 Z tohto dôvodu definície, pohľady a názory na demokraciu, ktoré uvádzam budú predstavovať exemplifikatívny výpočet tých, ktoré sú v teórii najviac pertraktované. Fundamentálnou definíciou demokracie je jej etymologická definícia, ergo, ţe demokracia je vláda ľudu. Ide o doslovný preklad gréckeho demokratia, ktorého dekomponovaním sme získali uvedenú definíciu. Takéto etymologické vymedzenie pojmu demokracia rozšíril v známej a často citovanej definícii bývalý americký prezident Abraham Lincoln. Vo svojom prejave prednesenom v Gettysburgu v roku 1863 vymedzil demokraciu takto: „Demokracia je vláda ľudu, prostredníctvom ľudu a pre ľud“.7 Lincolnova ako aj etymologická definícia síce nie sú postačujúce, ale poskytujú základ a východisko pre ďalšiu diskusiu. Pojem demokracia je starší ako 2500 rokov8 a jej počiatky siahajú do starovekého Grécka, kde sa vyvíjala v rámci polis9. Demokracia prešla dlhým historickým vývojom, v priebehu ktorého sa jej význam menil, pričom tento historický proces zanechal stopy na jednoznačnosti, resp. nejednoznačnosti jej obsahu. Napriek tejto dlhej historickej ceste ľudskými dejinami nestratila na svojej aktuálnosti a je stále často diskutovaná. Treba však dodať, ţe inak ju chápali starovekí Gréci ako ju dnes chápeme my. Z tohto dôvodu si môţe uzurpovať právo byť vágnym pojmom, ktorý má mnoho aspektov. Za účelom precíznejšieho vyjadrenia ju v súčasnosti treba skúmať z viacerých pohľadov. Predtým ešte demonštratívne uvediem názory jednotlivých mysliteľov v rôznych historických etapách. V Grécku, ktoré je povaţované za kolísku demokracie, sa hneď pri svojom zrode paradoxne stretla nielen s pozitívnymi, ale aj s negatívnymi postojmi, ktoré pretrvávali aţ niekedy do konca 18. storočia. Ako kaţdý spoločenský fenomén mala teda svojich zástancov10 aj kritikov11. Grécki filozofi, najmä Platón a Aristoteles sa zaoberali demokraciou v rámci klasifikácie dobrých a zlých ústav. Podľa Platóna je pre demokratickú ústavu charakteristické, ţe ľudia sú slobodní, štát je plný slobody a voľnosti slova a ţe kaţdý v ňom môţe robiť, čo chce.12 Aristoteles zhodne tvrdí, ţe

6

Pozri: FILIP, J:- SVATOŇ, J.- ZIMEK, J.: Základy státovědy. Brno, MU, 1997, s. 111. Bliţšie k analýze predmetnej definície pozri napr.: OTTOVÁ, E.: Teória práva. Šamorín, Heuréka, 2006, s. 146; SARTORI, G.: Teória demokracie. Bratislava, Archa, 1993, s. 36 a nasl. 8 Pozri: SVÁK, J.- CIBULKA, Ľ.- KLÍMA, K.: Ústavné právo Slovenskej republiky(Všeobecná časť). 2. vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 622. 9 Väčšina autorov vymedzuje polis vo význame mestský štát. G. Sartori to odmieta a polis chápe ako mestskú komunitu, ktorú nazýva koinonía. Pozri: SARTORI, G.: Teória demokracie. Bratislava, Archa, 1993, s. 280. 10 Napr. Demokritos, Tukydides; čiastočne aj Sokrates, ktorý síce nebol proti samej demokracii, ale proti extrémnej demokracii panujúcej v Aténach. Bliţšie pozri: BRÖSTL, A.: Dejiny politického a právneho myslenia. Bratislava, IURA EDITION, 1999, s. 19- 20, s. 23, s. 25. 11 Napr. Pytagoras, Herakleitos, Isokrates, Platón, Aristoteles. Tamtieţ s. 17, s. 19, s. 28, s. 32- 33, s. 38- 39. 12 Pozri: PLATÓN: Ústava. Bratislava, Pravda, 1980, s. 336. 7

7

demokracia sa jednoducho nemá určovať tak, ako to niektorí robia, ţe je to zriadenie, kde rozhoduje mnoţstvo. Skôr sa musí povedať, ţe demokracia je tam, kde vládnu slobodní.13 Ak sa posunieme o čosi ďalej v histórii demokracie narazíme na relevantné úvahy o demokracii, ktoré vypracoval B. Spinoza. Definuje ju ako všeobecné zdruţenie ľudí, ktoré ako celok má právo na všetko, čo je v jeho moci. Ex definitione najvyššia moc nie je viazaná na nijaký zákon a majú sa jej viac-menej podrobiť všetci vo všetkých vzťahoch. Za jej nedostatok povaţuje tendenciu zverovať moc priemernosti, resp. najväčším lichotníkom.14 Ďalším spomedzi významných mysliteľov, ktorý priniesol podnetné názory bol J.- J. Rousseau, ktorý chápal demokraciu ako formu vlády, kde ľud ako suverén uloţil moc celému národu alebo najväčšej časti národa, takţe je viac občanov úradníkov ako občanov jednoduchých súkromníkov. Takáto forma vlády predpokladá veľmi malý štát, v ktorom by bolo ľahké zhromaţdiť ľud15, veľkú jednoduchosť mravov, aby záleţitosti neboli početné, mnoho rovnosti v hodnostiach a majetku, bez ktorých by rovnosť v moci nemohla dlho trvať, malý alebo ţiadny prepych. Podľa Rousseaua nikdy neexistovala pravá demokracia a nikdy nebude existovať, pretoţe nie je prirodzené, aby veľký počet vládol a aby malý počet bol ovládaný a taktieţ si nemoţno predstaviť, ţe by ľud zostal stále zhromaţdený, aby sa zaoberal verejnými záleţitosťami. Rousseau ďalej dodáva, ţe ţiadna vláda nepodlieha tak občianskym vojnám a vnútorným nepokojom ako vláda demokratická. Aby sa táto vláda udrţala je potrebné neustále si hovoriť, ţe je lepšia sloboda s jej nebezpečenstvami ako kľud otrctva.16 Na záver musím podotknúť, ţe Rousseau vo svojich úvahách evidentne naráţa na priamu demokraciu, hoci ju explicitne nepomenúva. S etymologickou definíciou demokracie sa nie celkom stotoţňuje J. A. Schumpeter, ktorý vychádza z toho, ţe ľud nevládne, ale má iba moţnosť akceptovať alebo odmietnuť tých, ktorí mu vládnu. Podľa jeho názoru je súčasná demokracia vládou politikov, pre ktorých sa politika stala povolaním.17 Termín demokracia moţno vymedziť aj tak, ţe stanovíme čo demokraciou nie je, t. j. čo je opakom demokracie. Opakom demokracie je tyrania, despotizmus18, autokracia, absolutizmus, diktatúra, totalitarizmus a ostatné nedemokratické formy vlády. Ide o tzv. negatívne vymedzenie demokracie. Spomedzi súčasnejších sa javia ako zaujímavé dve definície. Prvá je stručnejšia a pochádza od K. Klímu, podľa ktorého demokraciu môţeme chápať ako systém vzťahov, mechanizmus 13

Pozri: ARISTOTELES: Politika. Bratislava, Pravda, 1988, s. 129. Bliţšie pozri: BRÖSTL, A.: Dejiny politického a právneho myslenia. Bratislava, IURA EDITION, 1999, s.115. 15 Na technickú nemoţnosť zhromaţdiť všetok ľud k rozhodovaniu poukazuje J. Locke, ktorý sa stavia za zastupiteľskú demokraciu. Pozri: LOCKE, J.: Druhé pojednání o vládě. Praha, 1992, s. 24. 16 Pozri: ROUSSEAU, J.- J.: O spoločenské smlouvě. Dobrá voda, Aleš Čenek, 2002, s. 76- 78. 17 Porovnaj: BRÖSTL, A.: Dejiny politického a právneho myslenia. Bratislava, IURA EDITION, 1999, s. 261. 18 K tomu I. Kant zaujíma odlišné stanovisko, pretoţe podľa neho aj demokracia môţe byť despotická, ak jej ústava umoţňuje odsúdiť niekoho iba na základe väčšiny hlasov bez právnych dôvodov. Tamtieţ s. 149. 14

8

smerujúci k realizácii suverenity ľudu.19

Druhá je pomerne rozsiahlejšia a pochádza od P.

Holländera, podľa ktorého ju moţno vymedziť ako politickú koncepciu, požadujúcu slobodu a rovnoprávnosť jednotlivca a vytvárajúcu formálne pravidlá, umožňujúcu výber medzi cieľmi a prijímanie legitímnych mocenských rozhodnutí. Z poţiadavky slobodného jednotlivca vyplýva pre demokraciu ako dôsledok politická pluralita, z poţiadavky rovnosti nevyhnutnosť formálnych pravidiel prijímania legitímnych rozhodnutí.20 Demokracia je reprezentovaná aj svojimi znakmi, resp. princípmi. Za tie podstatné sa povaţujú predovšetkým suverenita ľudu, princíp plurality, princíp väčšiny a ochrana menšiny, rešpektovanie základných práv a slobôd, rovnosť pred zákonom a sloboda.21 Tým, ţe demokracia a jej jednotlivé princípy sú zvyčajne vyjadrené v Ústavách a zákonoch demokratických a právnych štátov je demokracia právnou inštitúciou.22 Ak by sme hľadali všeobecné vyjadrenie princípu demokracie v podmienkach SR, tak by sme ho našli v prvom článku Ústavy SR č. 460/1992 Zb. v znení zmien a doplnkov (ďalej len ústava), ktorý expressis verbis vyhlasuje SR za demokratický- právny štát. Na toto ustanovenie ústavy nadväzuje čl. 2 ods. 1 ústavy, v ktorom je vyjadrený princíp suverenity ľudu, ktorý proklamuje pôvod štátnej moci. Podľa uvedeného článku štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom volených zástupcov ( Národnej rady SR) alebo priamo, najmä prostredníctvom referenda. Obdobnú právnu úpravu obsahuje čl. 30 ods. 1 ústavy, ktorý garantuje občanom politické právo na správu vecí verejných priamo alebo prostredníctvom svojich zástupcov. Z týchto ustanovení ústavy, ako aj z členenia piatej hlavy ústavy vychádza delenie na zastupiteľskú demokraciu a priamu demokraciu. Rovnaký princíp sa uplatňuje na úrovni územnej samosprávy, keďţe čl. 2 ods. 1 ústavy patrí k tým ústavným normám, ktoré treba vykladať extenzívne. Uvedená ústavná norma sa teda bude vykladať v zmysle verejnej moci, čo znamená, ţe od občanov nepochádza len štátna moc, ale všetka verejná moc. Daný argument je napokon aprobovaný aj judikatúrou Ústavného súdu SR.23 Niektorí autori24 odmietajú princíp väčšiny a politickú participáciu občanov ako základné znaky demokracie. Tvrdia, ţe moderné demokracie majú oligarchický charakter, pretoţe menšiny (elity) skryté niekde v tieni, majú vplyv na tých, ktorí riadia verejné záleţitosti a prisvojujú si právo na najdôleţitejšie rozhodnutia. Ide hlavne o rôzne finančné skupiny. To potom vytvára stav, ţe

19

Pozri: KLÍMA, K.: Teorie veřejné moci (vládnutí). Praha, Aspi, 2003, s. 34. Pozri: HOLLÄNDER, P.: Základy všeobecné státovědy. Praha, 1995, s. 126- 127. 21 Porovnaj: PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej Republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 167. 22 Pozri: PRUSÁK, J.: Teória práva. Bratislava, 2001, s. 141. 23 Porovnaj: DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky- Komentár. 2. vydanie. Šamorín, Heuréka, 2007, s. 94. 24 Pozri napr.: ARON, R.: Demokracie a Totalitarismus. Brno, Atlantis, 1993, s. 72; SVÁK, J.- CIBULKA, Ľ.- KLÍMA, K.: Ústavné právo Slovenskej republiky(Všeobecná časť). 2. vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 626; KLÍMA, K.: Teorie veřejné moci (vládnutí). Praha, Aspi, 2003, s. 38. 20

9

nevládne väčšina, ale menšina, pričom jediným rozdielom medzi demokraciou a oligarchiou je postup akým sa volia politickí reprezentanti. Nakoniec sa ešte vrátim k téze, ţe neexistuje jednotný výklad pojmu demokracia, ale naopak moţno sa stretnúť s rôznymi interpretáciami tejto kategórie. Preto uvediem za účelom vytvorenia si komplexného obrazu niektoré koncepcie a hľadiská, z ktorých ju môţeme skúmať. Jedna koncepcia stotoţňuje demokraciu so zabezpečením ľudských práv. Demokracia v tomto zmysle spočíva v právnom zakotvení práv a slobôd, v ich súdnych a iných garanciách. Ďalší prístup pod demokraciou rozumie štruktúru najvyšších štátnych orgánov a ich vzťah k obyvateľstvu (zjednodušene formu vlády) a vertikálnu štruktúru štátu (štátne zriadenie), ktoré sú zaloţené na deľbe moci a doplnené nástrojmi, ktoré majú zabrániť zneuţitiu moci. Axiologický prístup rozumie pod demokraciou presadzovanie slobody, rovnosti, spravodlivosti a iných hodnôt v spoločenských vzťahoch. Procedurálny prístup povaţuje demokraciu za pravidlá konštituovania politickej moci a jej fungovania.25 Osobitný zreteľ v práci budem klásť na priamu demokraciu, ktorú moţno chápať ako formu realizácie verejnej moci priamo občanmi, ktorej najčastejšou formou je referendum.

1.2 Priama a nepriama demokracia Historicky sa udomácnilo členenie demokracie na priamu (bezprostrednú) a nepriamu (zastupiteľskú, reprezentatívnu), ktoré vychádza z formy účasti občana na moci. K rozdeleniu demokracie na priamu a nepriamu došlo na prelome 18. a 19. storočia.26 Staršou formou je priama demokracia, preto sa ňou budem zaoberať prioritne. Ako klasický príklad priamej demokracie moţno s určitosťou uviesť aténsku demokraciu vyvíjajúcu sa v starogréckych polis. Občania Atén sa pravidelne zúčastňovali na ľudových zhromaţdeniach nazývaných ekklesia, kde bezprostredne rozhodovali o štátnych záleţitostiach. Priama demokracia v Aténach bola moţná vzhľadom na malé územie a obmedzené chápanie pojmu ľud27. Za ľud sa povaţovala len obmedzená časť obyvateľstva, a to štátni občania za splnenia kumulatívnej podmienky, ţe išlo o dospelých muţov. Argumetum a contrario pod pojem ľud nepatrili ţeny, otroci a osoby bez štátneho občianstva. Grécky démos tak v skutočnosti nepredstavoval celý ľud.

25

Bliţšie k uvedeným koncepciám pozri: POSLUCH, M.- CIBULKA, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Šamorín, Heuréka, 2006, s. 57- 58. 26 Pozri: GRYGOVÁ, E.: Plebiscit a referendum v modernej demokracii. Právny obzor, 73, 1990, č. 6, s. 457. 27 G. Sartori uvádza šesť interpretácií pojmu ľud. Bliţšie pozri: SARTORI, G.: Teória demokracie. Bratislava, Archa, 1993, s. 24.

10

Za priamu alebo bezprostrednú demokraciu možno považovať všetky organizačné formy, v ktorých sa ľud ako suverén alebo ako „prvotný orgán“ štátu sám stáva činným, sám a bez sprostredkovania spolupôsobí pri tvorbe štátnej vôle.28 Z toho vyplýva, ţe ľud sám ako nositeľ suverénnej moci túto moc vykonáva priamym verejným hlasovaním a neodovzdáva ju ďalším orgánom, t. j. medzi ním a politickým rozhodnutím sa nenachádza ţiadny medzičlánok. Priama demokracia je v čistej podobe chápaná ako organizácia štátu, v ktorej neexistujú volené zastupiteľské orgány a ľud sám rozhoduje o všetkých závažnejších verejných záležitostiach. Človek sa v týchto podmienkach dostáva do dvojjedinej polohy. Sám je vyzvaný na podieľanie sa na bezprostrednom rozhodovaní a zároveň podlieha rozhodnutiam, na ktorých sa podieľal a je nimi viazaný. Priama demokracia teda stiera rozdiely medzi vládnucimi a ovládanými.29 Nevýhodami a častými argumentmi proti priamej demokracii sú nasledujúce skutočnosti: 1) moţno ju uskutočniť len v malých a jednoducho organizovaných spoločenstvách s malým počtom obyvateľov, 2) je otázne, či je ľud vôbec schopný kvalifikovane rozhodovať a s tým spojená neschopnosť celej spoločnosti posudzovať zloţité otázky, 3) moţnosť manipulácie s hlasujúcimi, 4) hystéria masového rozhodovania, 5) potreba rýchleho a konštantného prijímania rozhodnutí a pod. Tieto skutočnosti predstavujú neprekonateľné prekáţky uplatnenia priamej demokracie v jej čistej podobe. V moderných demokratických štátoch sa uţ priama demokracia neuplatňuje ako výlučná forma, ale ako doplnok reprezentatívnej demokracie. Najrozšírenejším suplementom zastupiteľskej demokracie je vo väčšine vyspelých štátov práve referendum, ktorého rozboru je venovaná táto práca. Priamu demokraciu uţ nemoţno chápať ako ucelený systém, ale iba ako jednotlivé prvky (inštitúty, formy) inkorporované do mechanizmu zastupiteľskej demokracie za účelom kontroly a nápravy nedostatkov zastupiteľskej demokracie. Tento jav býva v štátovede označovaný ako tzv. polopriama demokracia.30 W. Wilson k tomu výstiţne poznamenal, ţe keby uspokojivo fungoval mechanizmus zastupiteľskej demokracie, nikoho by nenapadlo presadzovať formy priamej demokracie.31 Vznikom štátov s miliónmi obyvateľov rozprestierajúcich sa na rozľahlých územiach, kde si nemoţno predstaviť rozhodovanie na ľudových zhromaţdeniach, so súčasnou prítomnosťou 28

Pozri: BRÖSTL, A.- DOBROVIČOVÁ, G.- KANÁRIK, I.: Základy štátovedy. Košice, UPJŠ, 2004, s. 67. Pozri: SVÁK, J.- CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Osobitná časť. 3. rozšírené vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 606. 30 Pozri napr.: : PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej Republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 168- 169; KLÍMA, K.: Teorie veřejné moci (vládnutí). Praha, Aspi, 2003, s. 42- 43. 31 Pozri: ADAMOVÁ, K.- KRIŢKOVSKÝ, L.: K diskusi o příme demokracii. Právník, 132, 1993, č. 6, s. 504. 29

11

všetkých občanov sa začala presadzovať idea zastupiteľskej demokracie. Na podklade toho môţeme tvrdiť, ţe vo veľkých a zloţito usporiadaných spoločenstvách, kde sa ľudia nemôţu zhromaţďovať na jednom mieste sa ako najlepšia alternatíva ponúka nepriama demokracia. Zastupiteľská demokracia vychádza z koncepcie, že ľud, ktorý je zdrojom moci, nemôže sám svoju moc realizovať vo všetkých otázkach priamo a bezprostredne, ale výkon moci deleguje na orgány32, ktoré si za týmto účelom cestou volieb vytvára a dáva týmto orgánom mandát na výkon moci.33 Týmto sprostredkovaním sa výkon moci vzdialil od jej pôvodných nositeľov. Ľud je suverénny a len on má právo disponovať pôvodnou mocou, a je len na ňom či túto moc zverí svojim zástupcom. Ak sa rozhodne delegovať svoju suverenitu, resp. transformovať moc na určitý reprezentatívny orgán, tak sa prezumuje, ţe vôľa tohto orgánu bude vyjadrovať vôľu ľudu. Pokiaľ ide o praktické skúsenosti, tak tie veľmi nepotvrdzujú prezumpciu zhody vôle zástupcov s reálnou vôľou ľudu, ale ju skôr vyvracajú. Zároveň platí fikcia, ţe keď koná reprezentant akoby konal sám ľud. Vzťah medzi nositeľom moci a zdrojom moci je sprostredkovaný volebným aktom, práve na základe ktorého dochádza k legitimácii nositeľa moci. Zastupiteľská demokracia v čistej podobe obmedzuje participáciu a suverenitu ľudu na volebný akt, teda na výber svojich zástupcov. K tomu treba podotknúť, ţe zakotvením volebného práva sa status suverénneho občana ako primárneho nositeľa moci de iure zavŕšil. Medzi prvých obhajcov zastupiteľskej demokracie v jej súčasnom chápaní patril J. S. Mill, ktorý zároveň upozorňoval na nebezpečenstvá, ktoré ju ohrozujú. Po prvé na všeobecnú nevedomosť zastupiteľského zboru a neschopnosť kontrolujúceho zboru, ergo ľudu. Po druhé na nebezpečenstvo, ţe zastupiteľský zbor môţe byť ovplyvňovaný záujmami, ktoré nemoţno stotoţniť so všeobecným blahom verejnosti. Podľa Milla v skutočnej rovnoprávnej demokracii musí byť zastúpený kaţdý a kaţdá časť ľudu, nie disproporčne, ale pomerne.34 S istotou moţno povedať, ţe súčasné demokracie sú demokraciami nepriamymi doplnené o niektoré prvky priamej demokracie. Na margo súčasných demokracií je nevyhnutné akcentovať, ţe pri porovnaní súčasného obsahu pojmu ľud ad exemplum s pojmom ľudu v aténskej demokracii, dospejeme k záveru, ţe súčasný pojem ľud je oveľa širší a zahŕňa všetkých občanov bez rozdielu. Majetkový cenzus a iné obmedzenia spočívajúce v spoločenskom postavení, pohlaví a pod. uţ v modernej demokratickej spoločnosti nemajú svoje miesto, s výnimkou vekové cenzu a podmienky spôsobilosti na právne úkony, pokiaľ ide o výkon subjektívneho volebného práva a referendového práva. Zavedenie zastupiteľskej demokracie prinieslo aj viaceré problémy. Bývalá monistická demokracia zaloţená na vláde zhromaţdenia sa zmenila na demokraciu pluralistickú, v ktorej 32

Parlamenty na celoštátnej a miestnej úrovni. Pozri: POSLUCH, M.- CIBULKA, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Šamorín, Heuréka, 2006, s. 58. 34 Bliţšie pozri: BRÖSTL, A.: Dejiny politického a právneho myslenia. Bratislava, IURA EDITION, 1999, s. 165- 166. 33

12

pôsobí viacero politických inštitúcií a osobitných organizácií, ktoré reprezentujú rôznorodé záujmy. Politický systém štátov sa v dôsledku takéhoto vývoja značne skomplikoval a stal sa pre beţných občanov takmer neprehľadným. Preto zastupiteľské demokracie postihuje aj určitý pokles záujmu občanov o veci verejné.35 Pokiaľ ide o jednotlivé formy zastupiteľskej demokracie, tie sú determinované vzťahom a postavením moci zákonodarnej a moci výkonnej. Pod vplyvom konkrétnych historických podmienok sa zastupiteľská demokracia sformovala do podoby prezidentského či kancelárskeho typu, alebo ako klasická parlamentná republika.36

1.3 Formy priamej demokracie Počas historického vývoja sa vyprofilovalo viacero foriem priamej demokracie. Keďţe jednotliví autori nepodávajú ich jednotný výpočet pokúsim sa o ich sumarizáciu za účelom poskytnutia čo najkomplexnejšieho prehľadu. Ako uţ bolo vyššie uvedené, súčasné štáty sú zastupiteľskými demokraciami, kde jednotlivé prvky priamej demokracie stvárňujú iba ich suplement, ktorého cieľom je korigovať a vyvaţovať nedostatky zastupiteľskej demokracie. Vyuţívanie inštitútov priamej demokracie je intenzívnejše ako v minulosti a opiera sa o teoretické názory, ţe tieto inštitúty sú nevyhnutnou súčasťou demokratickej vlády, ktorá svojim štátnym občanom musí inštitucionálne zabezpečiť moţnosť prejavovať vlastnú iniciatívu a samostatne prijímať právne záväzné rozhodnutia. Základom tejto teórie je politická spoluúčasť a skutočné spolurozhodovanie občanov o verejných záleţitostiach (participačná demokracia), čo nemoţno oddeliť od spoluzodpovednosti občanov za všetky prijímané rozhodnutia.37 V jednotlivých štátoch sa však tieto inštitúty nevyuţívajú rovnako intenzívne, niekde sú totiţ na kaţdodennom poriadku, inde sú skôr povaţované za mimoriadne udalosti. Medzi krajiny s hlbokou tradíciou priamej demokracie patrí predovšetkým Švajčiarsko.38 Priama demokracia sa v systéme zastupiteľskej demokracie neuskutočňuje ako osobitný bezprostredný

a každodenný

systém

tvorby rozhodnutí. K jej

realizácii

dochádza

špecifickými spôsobmi, ktoré právna veda označuje spoločným termínom „formy priamej demokracie“.39

35

Bliţšie pozri: KRESÁK, P: Občan a demokracia. Bratislava, 1997, s. 68- 69. Pozri: ŘEHŮREK, M.: Participačná demokracia a suverenita občanov. Právny obzor, 80, 1997, č. 3, s. 296. 37 Pozri: KRESÁK, P: Občan a demokracia. Bratislava, 1997, s. 72. 38 Bliţšie pozri: KRČOVÁ, E.: Švajčiarska konfederácia a jej inštitúcie. Právny obzor, 74, 1991, č. 3, s. 113117. 39 Pozri: ROSPUTINSKÝ, P.: Inštitút ľudovej iniciatívy. Justičná revue, 56, 2004, č. 8-9, s. 886. 36

13

Za základnú, najrozšírenejšiu a zároveň najvýznamnejšiu formu priamej demokracie sa v súčasnosti povaţuje referendum. Na tomto mieste sa ním nebudem bliţšie zaoberať vzhľadom na fakt, ţe mu sú venované ostatné kapitoly tejto práce, kde je detailne analyzované. Pokiaľ ide o jednotlivé formy priamej demokracie, ponajprv zvolím metódu ich výpočtu a následne stručnú špecifikáciu kaţdej z nich. Okrem referenda patria medzi aktuálne formy priamej demokracie plebiscit, opcia, iniciatíva ľudu, tzv. odvolanie (recall), petície, všeľudové diskusie, pokyny voličov a verejné zhromaždenia obyvateľov obcí. Plebiscit. Pojem plebiscit sa zvykne po obsahovej stránke veľmi často stotoţňovať a zamieňať s pojmom referendum. Na ich rozlíšenie sa uvádzajú argumenty, v zmysle ktorých je za plebiscit povaţovaný prípad, keď hlasovanie je vyvolané zhora, zo strany štátneho orgánu dobrovoľne, v momente, ktorý povaţuje za výhodný, aby dal svojim plánom osobitú legitímnosť. Z toho implikuje záver, ţe plebiscit môţe byť vyvolaný iba zo strany štátnych orgánov ad hoc, teda pre konkrétne jednotlivé prípady kedy im to vyhovuje. Zvyčajne sú výsledky plebiscitov nezáväzné a podmienky ich platnosti prispôsobujú z prípadu na prípad tí, ktorí ich vyvolali, teda tí ktorí sú pri moci. Naproti tomu v prípade referenda ide o trvalý inštitút spravidla upravený Ústavou, ktorý môţe byť vyvolaný zhora aj zdola, t. j. z iniciatívy občanov podľa jasne a vopred stanovených pravidiel.40 Plebiscit je podobne ako referendum formou priamej demokracie, ktorou občania bezprostredne rozhodujú v ľudovom hlasovaní o určitej otázke spôsobom „áno- nie“. Diferenciačným kritériom medzi referendom a plebiscitom zvykne byť aj predmet ľudového hlasovania. Plebiscitom sa občania v ľudovom hlasovaní vyslovujú spravidla o forme štátneho zriadenia, o oddelení alebo osamostatnení národov, alebo sa vyslovujú, ku ktorému štátu má určitá územná oblasť náleţať. Ide o formy štátoprávneho a územného plebiscitu, ktoré majú medzinárodný charakter41. Ak sa plebiscitom riešia ústavnoprávne otázky ako napr. zmena ústavy, ide o ústavný plebiscit, ktorý sa do určitej mieri prelína s referendom. Z doteraz povedaného vyplýva, ţe z pohľadu medzinárodného práva je pojem plebiscit jasný, pričom sporný ostáva iba z hľadiska vnútroštátneho práva. Podľa predchádzajúcich tvrdení moţno vyvodiť, ţe plebiscit je pojem širší ako pojem referendum, čiţe v ňom moţno rozhodnúť o akejkoľvek otázke. Vo Švajčiarsku sa pojmy referendum a plebiscit povaţujú za synonymá.42 Na záver úvah o plebiscite je potrebné konštatovať, ţe z dôvodov rôznych historických tradícií jednotlivých štátov sa pojmy referendum a plebiscit v súčasnej dobe pouţívajú v rovnakom význame.

40

Pozri napr.: BRÖSTL, A.- DOBROVIČOVÁ, G.- KANÁRIK, I.: Základy štátovedy. Košice, UPJŠ, 2004, s. 69- 70; PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej Republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 170. 41 Ako príklad sa v odbornej spisbe uvádza územný plebiscit vyhlásený v Sársku po druhej svetovej vojne. Pozri: HOLLÄNDER, P.: Základy všeobecné státovědy. Praha, 1995, s. 141. 42 Pozri: GRYGOVÁ, E.: Plebiscit a referendum v modernej demokracii. Právny obzor, 73, 1990, č. 6, s. 549- 460.

14

Opcia. Inštitút opcie je chápaný ako hlasovanie obyvateľstva o voľbe štátneho občianstva pri územných zmenách.43 Neuplatňuje sa tu však princíp väčšiny, čo znamená, ţe kaţdý si vyberá a rozhoduje o svojom štátnom občianstve individuálne. Takéto oprávnenie voľby občianstva je moţné len na základe zákona.44 Právo opcie má význam aj z pohľadu právnej úpravy medzinárodného práva verejného, kde ho môţeme nájsť upravené v Návrhu článkov o štátnom občianstve fyzických osôb pri sukcesii štátov s komentárom z roku 1999, ktoré vypracovala Komisia pre medzinárodné právo ako poradný orgán Valného zhromaţdenia OSN. Účelom tejto úpravy je hlavne snaha eliminovať riziko vzniku apatridity. Ius optionis štátneho občianstva v podmienkach SR sa konalo v súvislosti s rozpadom ČSFR a následne so vznikom dvoch samostatných štátov, SR a ČR.45 Ľudová iniciatíva. Ide o poţiadavku ľudu, s ktorou sa spravidla zákonom stanovený minimálny počet oprávnených voličov môţe obrátiť na štátny orgán s návrhom na riešenie nejakého pálčivého problému.46 Táto poţiadavka môţe mať podobu všeobecného návrhu alebo pôjde o predloţenie konkrétneho a striktne formulovaného návrhu. Návrh sa môţe týkať buď celkom novej právnej úpravy alebo môţe ísť o zmenu uţ existujúcej právnej úpravy. Ak sú splnené zákonné podmienky takejto iniciatívy, tak jej dôsledky budú rovnaké ako sú dôsledky uplatnenia zákonodarnej iniciatívy, ergo zákonodarný orgán bude povinný takýto návrh prerokovať a hlasovať o ňom. Z toho implikuje záver, ţe ľudová iniciatíva nezakladá právnu povinnosť pre zákonodarný orgán prijať návrh, ktorý je v nej obsiahnutý. Iniciatíva ľudu bola po prvý krát prijatá vo švajčiarskom kantone Vaud v roku 184547. V právnom poriadku SR doposiaľ nie je ľudová iniciatíva právne regulovaná. Recall. Ide o tzv. odvolanie v rámci ktorého oprávnení voliči môţu prejaviť svoju vôľu netypicky, v personálnych otázkach. V tomto prípade dochádza na základe špeciálnej petície voličov k odvolaniu nositeľa voleného úradu či člena voleného orgánu, a to počas jeho funkčného obdobia.48 Tento inštitút sa uplatňuje aj v SR v súvislosti s odvolaním hlavy štátu v ľudovom hlasovaní. Ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta je upravené v čl. 106 ústavy, pričom podrobnejšia úprava je ponechaná na tzv. organický zákon, ktorým je zákon č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta SR, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov. Iniciovať ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta SR je vyhradené výlučne parlamentu. Občania tak nemajú právo iniciovať hlasovanie, ale ich právo 43

Pozri: SVÁK, J.- CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Osobitná časť. 3. rozšírené vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009, s. 609. 44 V podmienkach SR bol takýmto zákonom zákon č. 40/1993 Z.z. o štátnom občianstve SR. 45 Bliţšie k danej problematike pozri: KLUČKA, J.: Medzinárodné právo verejné(všeobecná a osobitná časť). Bratislava, IURA EDITION, 2008, s. 253- 255. 46 Pozri: PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej Republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 171. 47 Pozri: FILIP, J:- SVATOŇ, J.- ZIMEK, J.: Základy státovědy. Brno, MU, 1997, s. 137. 48 Pozri: PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej Republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 172.

15

sa obmedzuje iba na hlasovanie. Medzi argumenty v prospech recallu sa zvykne uvádzať, ţe voliči sa môţu zbaviť nekompetentných, nezodpovedných a nečestných úradníkov ešte pred uplynutím volebného obdobia. Odporcovia naopak tvrdia, ţe hrozba odvolaním vytvára nebezpečenstvo, ţe zvolený úradník podľahne tlaku nerozumných poţiadaviek verejnosti, aby sa udrţal vo funkcii, pretoţe má obavu z nespravodlivého prepustenia, čím sa verejné úrady zároveň stávajú menej atraktívnymi.49 Petície. Predstavujú spôsob priameho vyjadrenia vôle občanov a umoţňujú kaţdému, aby sa sám alebo s iným mohol obracať vo veciach verejného záujmu alebo iného spoločného záujmu na orgány verejnej moci so svojimi ţiadosťami, sťaţnosťami a návrhmi. Orgány verejnej moci sú potom povinné sa petíciami zaoberať, ale nie im vyhovieť. Petičné právo je v SR upravené v čl. 27 ústavy, ktorý vykonáva zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení neskorších predpisov. Petície sú významné aj v tom zmysle, ţe predstavujú prostriedok iniciácie referenda občanmi. Ústavný súd SR o účele petičného práva uviedol, ţe petičné právo, ako základné právo zahrnuté do politických práv, predstavuje jednu z foriem priamej demokracie, a ţe je to súčasť princípu suverenity občanov, ktorá im umoţňuje zúčastňovať sa na správe veci verejných.50 Pokyny voličov. Sú spojené s priamou demokraciou v tom zmysle, ţe sú záväzné pre ich zástupcov v parlamente alebo orgáne územnej samosprávy. Objavovali sa iba v revolučných obdobiach. Všeľudové diskusie. Boli prostriedkom priameho vyjadrenia vôle ľudu v bývalých socialistických štátoch a poskytovali priestor, aby sa občania vyjadrili k návrhom významných zákonov alebo Ústavy. V praxi však neplnili svoj účel.51 Ide o spôsob participácie občanov na legislatívnom procese. V súčasnej dobe sú aktuálne napr. vo Švédsku.52 Všetky vyššie uvedené inštitúty s výnimkou verejných zhromaždení obyvateľov obcí sa diferencujú od priamej demokracie v jej čistej a klasickej podobe ako ju poznáme z čias starovekého Grécka. Rozdiel spočíva v bezprostrednosti vzájomného pôsobenia, teda účastníci jednotlivých prvkov priamej demokracie sa nemôţu vzájomne ovplyvňovať ako je tomu na ľudových zhromaţdeniach, ale hlasujú izolovane vďaka technickým moţnostiam modernej doby, čím sa odbúravajú priestorové obmedzenia priamej demokracie. Okrem doposiaľ zmienených foriem by sme sem na základe extenzívnej interpretácie priamej demokracie mohli zaradiť právo na odpor, zhromaţďovacie právo, zdruţovacie právo, samosprávu a pod. 49

Pozri: ADAMOVÁ, K.- KRIŢKOVSKÝ, L.: K diskusi o příme demokracii. Právník, 132, 1993, č. 6, s. 505. 50 Pozri: DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky- Komentár. 2. vydanie. Šamorín, Heuréka, 2007, s. 323. 51 Bliţšie pozri: FILIP, J:- SVATOŇ, J.- ZIMEK, J.: Základy státovědy. Brno, MU, 1997, s. 138. 52 Pozri: KRUNKOVÁ, A.: Právny a faktický stav priamej demokracie v Slovenskej republike, in: Ústava Slovenskej republiky a jej uplatňovanie v legislatívnej a právno-aplikačnej praxi, Zborník príspevkov z vedeckého seminára Košice 28. novembra 2008. Košice UPJŠ 2009, s. 72.

16

Na záver tejto kapitoly by som chcel vysloviť tézu, podľa ktorej uvedené formy priamej demokracie môţu fungovať a byť pouţité jedine v demokratickej spoločnosti, kde vládnu demokratické a právne princípy, hlavne princíp plurality, kde občanom nie sú ľahostajné verejné otázky, a kde je vytvorené priaznivé politické prostredie a panuje tolerancia.

17

2 Všeobecne o referende

2.1 Pojem referendum K neodmysliteľným znakom demokratického štátu patrí aj ústavné zakotvenie referenda. Referendum53 je len jednou z foriem priamej demokracie označovanou prívlastkom základný inštitút priamej demokracie. Tento prívlastok si vyslúţilo jednoducho tým, ţe je najviac rozšírený a najčastejšie aplikovaný inštitút spomedzi všetkých prvkov priamej demokracie v jednotlivých demokratických štátoch vyspelého sveta. Pred vymedzením pojmu referenda, by som rád pripomenul, ţe súčasné štáty sú zastupiteľskými demokraciami, kde inštitút referenda predstavuje doplnok reprezentatívnej demokracie. Z toho jednoznačne vyplýva, ţe inštitút referenda predpokladá aj existenciu zastupiteľského zboru, najčastejšie označovaného ako parlament. Pri uplatňovaní referenda preto treba zohľadniť i skutočnosť, ţe v zastupiteľskej demokracii sa prevaţná väčšina základných otázok verejného ţivota má riešiť prostredníctvom štátnych orgánov, najmä tých, ktorým občan vo voľbách delegoval právomoc riadiť krajinu a niesť za to i politickú zodpovednosť. Občania obvykle poţadujú referendum vtedy, keď o týchto veciach parlamentná väčšina nechce rozhodnúť, alebo keď rozhodla negatívne. Referendum moţno chápať ako poistku, ktorú si ponecháva nositeľ originálnej moci, teda občan voči nositeľovi odvodenej moci, t. j. parlamentu a jeho poslancom.54 Netreba pritom zabúdať, ţe v záujme stability zastupiteľských zborov, ktoré nesú ústavno-politickú zodpovednosť, by tento inštitút mal byť skôr občasným, neţ pravidelným.55 V právnickej literatúre sa jednotlivé definície síce diametrálne neodlišujú, ale ani nestotoţňujú.56 K tomu je potrebné poznamenať, ţe sa neodlišujú po materiálnej stránke, ale jednotlivé definície sa rôznia vo forme vyjadrenia. Z hľadiska formálneho teda moţno konštatovať, ţe koľko autorov o referende píše, toľko je definícií tohto pojmu, pričom obsah zostáva zachovaný. Z tohto dôvodu sa nebudem pokúšať o akísi príkladný výpočet jednotlivých definícií, ale vymedzím ten najlapidárnejší pojem referenda, z ktorého vyvodím jednotlivé pojmové znaky a podrobím ich hlbšej analýze.

53

Termín referendum sa odvodzuje z latinských slov referre ad populum, čo v preklade znamená predloţiť vec na rozhodnutie ľudu. Pozri: ADAMOVÁ, K.- KRIŢKOVSKÝ, L.: K diskusi o příme demokracii. Právník, 132, 1993, č.6, s. 507. 54 Pozri: NIKODÝM, D.: Referendum z pohľadu novelizácie Ústavy Slovenskej republiky. Právny obzor, 82, 1999, č. 5, s. 404. 55 Pozri: KRUNKOVÁ, A.: Referendum- doplňujúci inštitút zastupiteľskej demokracie. Acta Iuridica Cassoviensia, 25, 2004, UPJŠ Košice, s. 76. 56 Pozri: GRYGOVÁ, E.: Plebiscit a referendum v modernej demokracii. Právny obzor, 73, 1990, č. 6, s. 458.

18

Referendum je najčastejšie sa vyskytujúca forma priamej demokracie a možno ho chápať vo význame právnom i politickom. Jeho podstata spočíva v tom, že obyvateľstvo (občania) sa bezprostredne

podieľa

na

rozhodovaní

zásadných

vnútroštátnych

či

medzinárodnopolitických otázok vo forme vyjadrenia sa k otázke tvoriacej predmet referenda spôsobom „áno- nie“, čím ovplyvňuje tvorbu a realizáciu práva.57 Z vyššie vymedzeného pojmu referendum moţno vyvodiť jeho základné znaky. Referendum je druh ľudového hlasovania, kde obyvatelia daného štátu priamo hlasujú o konkrétnej otázke, čím sa bezprostredne podieľajú na rozhodovacej činnosti a tým vykonávajú štátnu moc priamo. Z formálnej stránky sa hlasovanie v referende veľmi podobá hlasovaniu vo voľbách. Kvalitatívnym rozdielom je však skutočnosť, ţe v referende sa voliči vyjadrujú priamo k určitej dôleţitej otázke, ktorá tvorí predmet referenda, kým vo voľbách si vyberajú iba svojich zástupcov, ktorí budú za nich rozhodovať. Vďaka existencii referenda sa obyvatelia nenachádzajú len v rovine zdroja moci, ale majú moţnosť bezprostredne sa podieľať aj na výkone štátnej moci. Ich rozhodovanie spočíva v tom, ţe sa vyjadria k referendovej otázke spôsobom „áno- nie“. Referendová otázka sa spravidla týka dôleţitých otázok verejného záujmu, musí byť jednoznačne formulovaná a sú na ňu kladené isté poţiadavky, ktoré musí spĺňať, aby sme mohli povedať, ţe referendum slúţi rozvoju demokracie.58 Výsledok referenda by mal byť právne relevantný, t. j. mať decizívny (záväzný, imperatívny) charakter, aby sa dalo povedať, ţe ľud skutočne vykonáva štátnu moc s právnymi účinkami predovšetkým pre štátne orgány, ale aj všetky fyzické a právnické osoby.59 Ľud sa tak stáva tvorcom práva. Výsledky referenda sú v jednotlivých štátoch spravidla publikované v úradnej publikácii, v ktorej sú publikované právne predpisy toho- ktorého štátu.60 Môţu mať právnu silu obyčajného zákona alebo ústavného zákona podľa toho ako to ustanovuje právny poriadok daného štátu. Problém môţe nastať, ak to právny poriadok konkrétneho štátu neurčuje. Na to, aby mohlo byť referendum úspešne vyuţívané, musia byť vytvorené materiálno- technické a zákonné (formálne) podmienky s vymedzením štátnych orgánov, ktoré majú zabezpečiť jeho realizáciu. Taktieţ sa vyţaduje vymedzenie okruhu osôb, ktoré sú oprávnené iniciovať referendum, ako aj tých, ktoré majú právo zúčastniť sa a hlasovať v referende. Prax väčšiny štátov ukazuje, ţe právo hlasovať v referende sa priznáva len občanom štátu, málokedy aj cudzincom. Iniciovať, resp. vyvolať referendum moţno spravidla zhora od štátnych orgánov alebo zdola od obyvateľov štátu.

57

Pozri: PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 170. 58 Bliţšie k problematike referendovej otázky pozri kapitolu 2.2.2 tejto práce. 59 Právne účinky referenda môţu mať aj nezáväzný (konzultatívny) charakter. Vzhľadom na vysoké náklady vynaloţené na realizáciu referenda povaţujem konzultatívne referendum za akísi prepych. Z tohto dôvodu je môj postoj k jeho právnemu zakotveniu negatívny. 60 V podmienkach SR je touto publikáciou Zbierka zákonov SR.

19

Najčastejšími dôvodmi pre uskutočnenie referenda sú nasledujúce dôvody61: 1) Ústava vyţaduje pre určité rozhodnutie obligatórnu formu referenda, 2) Štátne orgány, ktoré iniciujú vypísanie referenda potrebujú z určitého dôvodu posilniť svoju autoritu62, 3) Štátne orgány sa chcú vyhnúť zodpovednosti za tzv. nepopulárne rozhodnutia63. Prvý z vyššie uvedených dôvodov je daný ex constitucione, čo znamená, ţe štátne orgány sú povinné referendum vyhlásiť ex officio. V posledných dvoch uvedených prípadoch ide o fakultatívne referendum zaloţené na dispozičnej zásade. Tieto dôvody je moţné doplniť ešte o referendum iniciované občanmi v prípade nečinnosti štátnych orgánov alebo nespokojnosti s ich rozhodnutím. Hoci sa za klasickú funkciu referenda označuje potvrdenie legitimity určitého rozhodnutia orgánu verejnej moci, v skutočnosti sa tento inštitút v demokratických štátoch nezriedka vyuţíva i na riešenie politických kríz a narastá aj jeho význam pri hľadaní odpovedí na ekonomické a sociálne otázky.64

2.2 Subjekty referenda a referendová otázka Kumulácia týchto dvoch inštitútov do jedného celku má oporu v skutočnosti, ţe referendovú otázku, resp. predmet referenda kreujú subjekty, ktorým právny poriadok priznáva oprávnenie iniciovať referendum. To však nemoţno absolutizovať, pretoţe to platí iba v prípade fakultatívneho referenda, keďţe obligatórne referendum má svoj predmet vymedzený ex lege, prípadne ex constitutione. Taktieţ k referendovej otázke sa priamo v hlasovaní vyjadrujú subjekty oprávnené hlasovať v referende.

2.2.1 Subjekty referenda Subjekty referenda moţno všeobecne vymedziť ako činitele, ktoré majú vplyv na realizáciu referenda a disponujú určitým objemom práv a povinností, ktoré im priznávajú právne normy referendového práva. Conditio sine qua non preto bude vyšpecifikovanie osôb a inštitúcií, ktoré moţno povaţovať za subjekty referenda. Za účelom prehľadnosti navrhujem členenie subjektov do nasledujúcich skupín. 61

Pozri: SYLLOVÁ, J.: Celostátní referendum- instrumentální institut. Právník, 131, 1992, č. 2, s. 106. Za takéto moţno v SR povaţovať referendum o pristúpení SR k EÚ, ktoré z právneho hľadiska nebolo nevyhnutné. 63 Pôjde väčšinou o otázky privatizácie a iné ekonomické opatrenia. 64 Pozri: KRESÁK, P.: Občan a demokracia. Bratislava, 1997, s. 74. 62

20

Prvú skupinu predstavujú tie subjekty, ktoré majú právo zúčastniť sa a hlasovať v referende. Toto právo je priznané výlučne fyzickým osobám. Napriek tomu, ţe referendum zvykne byť vymedzované ako druh ľudového hlasovania, väčšina štátov priznáva právo hlasovať v referende iba svojim štátnym občanom a nie celému ľudu. Ľud, resp. obyvatelia daného štátu sú širším pojmom ako pojem občania. Pojem obyvateľstvo štátu totiţ zahŕňa nielen štátnych občanov, ale aj cudzincov ţijúcich na území štátu, ktorého štátne občianstvo nemajú. Tieto rozdiely sa postupne začínajú stierať v súvislosti s rozvíjaním európskej integrácie a začleňovaním sa do medzinárodných spoločenstiev štátov. Jednotlivé štáty viaţu právo hlasovať v referende na rôzne podmienky, ako napr. vekový cenzus, trvalý pobyt, spôsobilosť na právne úkony alebo uţ uvedené štátne občianstvo. Ďalšiu skupinu tvoria tie subjekty, ktoré disponujú referendálnou iniciatívou. Tieto majú právo domáhať sa a vyvolať konanie referenda vo veciach právom dovolených. Pripomínam, ţe so subjektmi iniciatívy referenda sa môţeme stretnúť len v prípade fakultatívneho referenda. Vymedzenie týchto subjektov je rôzne od krajiny ku krajine. Kaţdá krajina ich špecifikuje podľa vlastných kritérií. Z tohto dôvodu moţno subjekty iniciatívy referenda rozdeliť do niekoľkých kategórií. Prvou kategóriou je parlamentný typ, kde iniciovanie referenda je prenechané parlamentu. Niektoré krajiny poţadujú na vyhlásenie referenda súhlas väčšiny parlamentu, iným postačuje menšinový súhlas parlamentu. Ak pomer síl v parlamente neumoţňuje určitému počtu poslancov predloţenie danej otázky v parlamente, tak to vedie k jej predloţeniu v referende. Niektoré krajiny zverujú oprávnenie iniciovať referendum výkonnému orgánu, a to buď vláde alebo hlave štátu, ktorí väčšinou vyuţívajú referendum na posilnenie svojej pozície na politickej scéne. Ďalšou kategóriou sú občania, resp. obyvatelia štátu, ktorých právo iniciovať referendum je viazané na splnenie podmienky zozbierania potrebného počtu podpisov alebo iných zákonom stanovených podmienok, ako napr. forma a náleţitosti návrhu na vypísanie referenda. Posledným typom, ktorý prichádza v úvahu je zmiešaný typ, kde právny poriadok priznáva toto právo viacerým subjektom súčasne. Môţe to byť vláda a parlament, občania a parlament alebo aj iné kombinácie vyššie uvedených subjektov.65 Do poslednej skupiny moţno zaradiť tzv. ostatné subjekty, ktoré nemajú ani právo iniciovať referendum, ani právo hlasovať v referende, ale ich úloha spočíva v zabezpečení výkonu referenda po materiálno-technickej, personálnej a organizačnej stránke. Pôjde predovšetkým o orgány verejnej moci, ktorým zákon priznáva právomoci v tejto oblasti.

65

Porovnaj: KRUNKOVÁ, A.: Referendum- doplňujúci inštitút zastupiteľskej demokracie. Acta Iuridica Cassoviensia, 25, 2004, UPJŠ Košice, s. 76.

21

Do tejto poslednej skupiny moţno zakomponovať aj subjekt oprávnený verejne vyhlásiť referendum. Štáty väčšinou toto oprávnenie prenechávajú hlave štátu, pričom určitou výnimkou je napr. Dánsko, kde vyhlásenie referenda je v rukách ministerského predsedu.66

2.2.2 Referendová otázka Predmetom referenda je referendová otázka. Ide o otázku predloženú obyvateľstvu, aby o nej hlasovalo formou „áno“ alebo „nie“. V tejto otázke je teda sformulovaný problém, ktorý sa predostiera občanom na posúdenie a týka sa dôleţitých verejných záleţitostí. Otázka musí byť teda naformulovaná tak, aby na ňu bolo moţné odpovedať jedným z týchto dvoch spôsobov. Spôsob určenia referendovej otázky je rozdielny pri obligatórnom referende a pri fakultatívnom referende. V prípade obligatórneho referenda je jeho predmet určený priamo ústavou. Pri fakultatívnom referende určujú otázku subjekty referendovej iniciatívy. Otázka obsiahnutá v referende predstavuje problémovú matériu. Preto by mala byť jednoznačne formulovaná, aby na ňu bolo moţné jednoznačne odpovedať. Taktieţ je nevyhnutné, aby bola zrozumiteľná a pochopiteľná pre jej adresátov, ktorým má byť umoţnené plnohodnotne vyuţiť svoje právo hlasovať v referende. Ak by tomu tak nebolo, došlo by k narušeniu princípu rovnosti a referendum by stalo nástrojom len určitej časti občanov. O predmete referenda môţeme hovoriť sensu largo aj sensu stricto. Pod predmetom referenda sensu largo budeme rozumieť všetky moţné predloţené otázky predkladané na hlasovanie. Na druhej strane pod referendom sensu stricto budeme rozumieť len tie otázky predkladané na referendum, ktorých predloţenie je zakotvené v ústave alebo v inom zákone.67 Z tohto rozdelenia predmetu referenda moţno vyvodiť, ţe predmet referenda sensu largo sa bude týkať fakultatívneho referenda a predmet referenda sensu stricto sa bude týkať obligatórneho referenda. Tieţ ide o vymedzenie v širšom a uţšom slova zmysle. Otázky tvoriace predmet referenda môţu byť v ústave toho- ktorého štátu vymedzené buď pozitívne alebo negatívne. Pozitívne vymedzenie znamená, ţe zákonodarca stanoví čo môţe byť predmetom referenda. Väčšinou sa to uvedie demonštratívnym spôsobom alebo sa to vyjadrí neurčitým výrazom, ako napr. dôleţité otázky verejného záujmu. Pri negatívnom vymedzení sa vypočítajú otázky, ktoré sa vylučujú z predloţenia na rozhodovanie občanmi. Tieto sú spravidla taxatívne vypočítané, aby nevznikali ţiadne pochybnosti o tom čo môţe, a čo nemôţe byť predmetom referenda. Ide o otázky, ktorých samotná povaha vylučuje z predmetu referenda. Ako príklad moţno uviesť otázku daní, pri ktorej je zjavné, ţe v prípade ak by sa stala predmetom 66

Tamtieţ s. 76. Pozri: GRYGOVÁ, E.: Plebiscit a referendum v modernej demokracii. Právny obzor, 73, 1990, č. 6, s. 462. 67

22

referenda, tak by drvivá väčšina občanov hlasovalo za to, aby nemuseli platiť dane, čím sa narušilo fungovanie štátu. Predmetom referenda teda môţu byť rozmanité otázky, ktoré sa samozrejme musia pohybovať v zákonnom rámci. Najčastejšie pôjde o otázky týkajúce sa prijatia alebo zmeny uţ existujúcej ústavy68, otázky týkajúce sa štátneho zriadenia, nezávislosti krajín a teritoriálnych zmien, medzinárodných zmlúv a vstupu do medzinárodných štruktúr, spoločenských a morálnych záleţitostí, technického rozvoja a pod.69 Dôleţitú vypovedaciu hodnotu má i spôsob formulácie otázky poloţenej v referende. Ak má referendum slúţiť rozvoju demokracie, tak veľa závisí od korektnosti otázky. Formulácia otázky závisí od toho čo jej autori sledujú. Rozdielne výsledky moţno dostať pri rozdielne poloţených otázkach. Keď sa napríklad v Spojených štátoch počas vrcholiacej vietnamskej vojny Gallupov ústav pýtal respondentov, či dávajú prednosť tomu „aby sa z Vietnamu vrátili domov všetci americkí vojaci ešte skôr, ako sa skončí vojna“, dve tretiny opýtaných odpovedali „áno“. Potom bola otázka poloţená inak: „Súhlasíte alebo nesúhlasíte s návrhom na stiahnutie amerických vojsk skôr, ako sa skončí vojna, bez ohľadu na to, čo sa vo Vietname po ich odchode stane?“- tu uţ bol súhlas menej ako polovičný. V podstate závisí výsledok od toho, či je otázka poloţená neutrálne alebo sugestívne, resp. ak je poloţená v rôznom kontexte.70 Ďalším nihilizujúcim argumentom vo vzťahu k referendovej otázke je malá moţnosť vybrúsiť a spresniť otázky. Podľa tohto argumentu by sa mali referendá odmietať, pretoţe sú príliš „hrubé“ a zjednodušujúce a ponúkajú iba moţnosti „áno“ a „nie“. Tento argument pouţil napr. bývalý belgický premiér Dehaene v roku 1992, kedy povedal: „Poznám len málo problémov, ktoré môţete vyriešiť pouţitím slova áno alebo nie.“ Vo väčšine referend je na výber iba byť za návrh alebo byť proti nemu. Ale aj kaţdé rozhodnutie parlamentu sa robí spôsobom, ţe jeho členovia hlasujú za návrh alebo proti nemu. V referendách však voliči nemôţu navrhovať zmeny a doplnenia návrhu, tak ako poslanci v parlamente71.72 Ako uţ bolo vyššie spomenuté problém môţe nastať aj z formuláciou otázky, ktorú je moţné zmanipulovať. Podľa tejto námietky je moţné poloţiť v referende otázku spôsobom, ktorý je zavádzajúci. V dôsledku toho môţu voliči hlasovať proti svojmu skutočnému presvedčeniu. Napriek tomu ľudia vţdy dosť presne vedia za čo alebo proti čomu hlasujú, na rozdiel od hlasovania vo voľbách, kde sú voliči ponechaní v nevedomosti o dôsledkoch svojho hlasovania. Nepoznajú skrytú agendu strán, nevedia aká vládna koalícia sa vytvorí a navyše programy strán 68

Takéto referendum sa nazýva ústavné referendum. Bliţšie pozri: KRUNKOVÁ, A.: Referendum- doplňujúci inštitút zastupiteľskej demokracie. Acta Iuridica Cassoviensia, 25, 2004, UPJŠ Košice, s. 73- 75. 70 Pozri: NIKODÝM, D.: Referendum (aktuálne otázky). Právny obzor, 85, 2002, č. 5- 6, s. 408- 409. 71 Nie vo všetkých prípadoch môţe parlament robiť zmeny a doplnenia, ako napr. pri medzinárodných zmluvách. 72 Pozri: VERHULST, J.- NIJEBOER, A.: Priama demokracia- fakty a argumenty súvisiace so zavedením občianskej iniciatívy a referenda. Brusel, Democracy International, 2007, s. 71. 69

23

napovedajú málo. Otázka v referende musí byť vţdy vyjadrená jednoducho a objektívne.73 Subjektívne vyjadrená otázka by bola v prípade, ak by v sebe skrývala vlastný názor navrhovateľa a navyše by na ňu bolo moţné odpovedať iba jedným spôsobom, a to podľa toho čo by ňou navrhovateľ sledoval74. Zavádzajúcim spôsobom by bola poloţená otázka v tom prípade, ak by bolo vopred jasné, ţe obyvatelia daného územia s určitou otázkou absolútne nesúhlasia, ale k podstate otázky by bola doplnená skutočnosť, ktorá od tejto podstaty odvádza pozornosť. Môţe ísť napr. o situáciu, kedy obyvatelia určitého mesta sú skutočne presvedčení a odmietajú výstavbu jadrovej elektrárne v ich meste z dôvodu potenciálneho nebezpečenstva, pričom navrhovateľ sformuluje otázku takýmto spôsobom: „Ste za to, aby v meste Prešov bola postavená jadrová elektráreň, ktorej výstavba vytvorí vyše 1000 nových pracovných miest a priláka do mesta nových investorov?“- pri takejto formulácii by aj pôvodní odporcovia mohli hlasovať za jej výstavbu hoci to je proti ich skutočnému presvedčeniu. Z tohto dôvodu by referendové otázky nemali byť formulované takýmto manipulačným spôsobom, ale malo by ostať na ľuďoch aký názor si na danú vec vytvoria a ako zváţia všetky súvislosti, ako aj klady a zápory. Nemoţno im teda podsúvať vlastné pohľady na danú záleţitosť.

2.3 Klasifikácia referenda Referendum moţno klasifikovať podľa rôznych kritérií, resp. z rôznych uhlov pohľadu. Preto sa pokúsim obsiahnuť všetky klasifikačné hľadiská, aby som vytvoril čo najkomplexnejší výpočet. Podľa predmetu, resp. obsahu rozlišujeme referendum zákonodarne75, ústavodarne, štátoprávne, finančné76, administratívne a v medzinárodných záležitostiach. Zákonodarne referendum je také, kde voliči hlasujú o návrhu alebo zmene zákona. Predmetom ústavného referenda potom bude súhlas občanov s ústavou, prípadne jej zmenou.77 Administratívne sa môţe týkať verejných projektov, vytvorenia alebo zrušenia správnych orgánov, administratívnoprávneho členenia štátu a iných otázok. V prípade štátoprávneho pôjde o rôzne zmeny formy štátu a v referende týkajúceho sa medzinárodných otázok pôjde o záleţitosti dotýkajúce sa uzavretia medzinárodných zmlúv, vstupu do medzinárodných spoločenstiev alebo riešenia medzinárodných konfliktov. Ide iba o exemplifikatívny výpočet. 73

Tamtieţ s. 74. Ako príklad moţno uviesť talianske referendum z roku 1974, kde odporcovia rozvodu museli hlasovať „áno“. 75 Prvé zákonodarne referendum prebehlo v roku 1831 v kantóne St. Gallen vo Švajčiarsku. 76 Finančné referendum je príznačné pre niektoré švajčiarske kantóny, zatiaľ čo v iných štátoch sú finančné otázky z predmetu referenda väčšinou vylúčené (napr. aj v SR). Poväčšine pôjde o otázky daní. 77 Pojem ústavné referendum je moţné vnímať v dvoch významoch. Tým druhým je, ţe ústavné referendum sa pouţíva na označenie všetkých druhov referend upravených v ústave. 74

24

Podľa miery nevyhnutnosti konania referenda sa rozoznáva obligatórne a fakultatívne referendum. Obligatórne referendum je také, ktoré sa musí uskutočniť ex constitutione, ak nastane skutočnosť, ktorá je rozhodujúca pre konanie referenda. Ide o povinné referendum, ktoré musí prebehnúť a väčšinou je podmienkou platnosti určitého aktu. Referendum fakultatívne sa môţe uskutočniť na základe podnetu oprávnených subjektov, ktoré disponujú referendálnou iniciatívou, ale nie je stanovená právna povinnosť, aby sa muselo konať. Ide teda o moţnosť, nie povinnosť. Takéto fakultatívne referendum je síce vecne fakultatívne, ale ak je podaný návrh a sú splnené všetky právne podmienky, tak referendový proces musí prebehnúť, čiţe je procesne obligatórne. Z hľadiska okamihu konania vo vzťahu k rozhodovaniu štátneho orgánu, najčastejšie parlamentu môţe byť referendum ante legem alebo post legem. Referendum ante legem (predbeţné) sa koná pred rozhodnutím príslušného štátneho orgánu. Toto referendum je málo pouţívané a je mu spravidla pripisovaný iba konzultatívny charakter. Slúţi najmä na posilnenie dôvery v správnosť rozhodnutí štátnych orgánov alebo je akýmsi arbitrom v prípade nezhody o návrhu medzi dvoma komorami parlamentu. Referendum post legem (následné, ratifikačné) je častejšie a koná sa aţ po rozhodnutí štátneho orgánu. Týmto referendom sa schvaľuje alebo odmieta určitý návrh rozhodnutia prijatý štátnym orgánom, najmä návrh zákona prijatý zákonodarným zborom. Keďţe v ňom môţe dôjsť k odmietnutiu určitého návrhu zvykne sa označovať ako veto. Aby sa taký zákon prijatý parlamentom stal záväzným, vyţaduje sa jeho schválenie voličmi. Z územného hľadiska je moţné hovoriť o celoštátnom, regionálnom alebo miestnom referende. Podľa právnych účinkov, resp. záväznosti výsledkov referenda môţeme hovoriť o záväznom alebo nezáväznom referende. Záväzné (decizívne, rozhodovacie, imperatívne) referendum je referendum, rozhodnutia v ktorom prijaté sú záväzné rovnako ako všetky rozhodnutia štátneho orgánu. Ak výsledok referenda nemá záväzný charakter a štátny orgán je viazaný názorom občanov len politicky, ide o konzultatívne referendum. V tomto referende občania nerozhodujú, iba sa vyjadrujú k danému problému. Ako som uţ vyššie v tejto práci uviedol, jedným zo základných pojmových znakov referenda by mala byť právna záväznosť jeho výsledkov, aby sa dalo povedať, ţe ľud skutočne vykonáva moc priamo a s právnymi účinkami. Z tohto dôvodu je problematické hovoriť o poradnom referende ako o jednom z druhov referenda, pretoţe v ňom absentuje právna záväznosť. Z pohľadu subjektu oprávneného vyhlasovať referendum moţno diferencovať referendum vyhlasované hlavou štátu alebo vládou. Podľa subjektu, ktorý dáva podnet na jeho konanie, teda ho iniciuje, moţno rozoznávať referendum ľudové a štátne (vládne). V prípade ľudového vychádza impulz od občanov, teda zdola a pokiaľ ide o štátne, tak tu prichádzajú do úvahy viaceré štátne orgány, a to parlament, vláda alebo

25

hlava štátu. Štátne je teda vyvolané zhora. Do úvahy však prichádza aj referendum, ktoré prebehne bez podnetu konkrétneho subjektu. Ide o referendum vyţadované ústavou. Referendum môţe byť inštitúciou trvalou alebo ad hoc. Rozlišujeme krajiny, ktoré počítajú len s jednorazovým pouţitím referenda (Turecko), alebo krajiny, kde je referendum zakotvené ako stála inštitúcia (Francúzsko, Švajčiarsko). Treba povedať, ţe sú známe aj prípady vykonania referenda, ktoré nebolo zakotvené v ţiadnom zo zákonov štátu.78 Ako posledné uvádzam kritérium delenia na ústavné a zákonné referendum, avšak v inom zmysle ako tomu bolo pri delení podľa predmetu referenda. V tomto inom poňatí sa ústavným referendom chápe také referendum, ktoré je zakotvené v ústave a zákonným také, ktoré je upravené v obyčajnom zákone. V praxi jednotlivé typy referenda nepôsobia izolovane, ale dochádza k ich vzájomnej kombinácii a prelínaniu. Ad exemplum pôjde o prípad, keď jedno referendum bude mať zároveň povahu

štatoprávneho,

obligatórneho,

ratifikačného,

celoštátneho

a záväzného

referenda

vyhlasovaného hlavou štátu ex offo.

2.4 Argumenty „pre“ a „proti“ referendu Tak ako kaţdý fenomén v spoločnosti aj referendum ako právny inštitút má svojich stúpencov i odporcov. Preto je potrebné upozorniť nielen na svetlé, ale aj na tienisté stránky tohto inštitútu. Musím poznamenať, ţe jednotlivé argumenty vykresľujúce referendum či uţ pozitívne alebo negatívne sa budú vzťahovať aj na ostatné formy priamej demokracie. Na americkom kontinente je povaţovaný za jedného z prvých zástancov priamej demokracie T. Jefferson. Zastával názor, ţe je nutné dôverovať v schopnosť väčšiny občanov dosiahnuť rozumného posúdenia a riešenia spoločenských problémov. Vôľa ľudu je podľa neho jediným prameňom legitimity vlády. Ľudia síce môţe robiť chyby, ale majú dostatok síl a prostriedkov svoje chybné rozhodnutia korigovať. K tomu je samozrejme podľa Jeffersona potrebné, aby sa neustále vzdelávali a učili rozumieť politickým záleţitostiam.79 Zároveň sa ukazuje, ţe mechanizmy a procedúry zastupiteľskej demokracie samy o sebe na riadenie moderných spoločností nestačia. Dokonca sme svedkami toho, ako často iracionálne správanie poslancov iniciované straníckymi aparátmi, málo čitateľný priebeh parlamentných jednaní a neuspokojivá úroveň činnosti orgánov legislatívy, exekutívy, súdnictva a kontroly vedie k odcudzeniu občanov od inštitúcií zastupiteľskej demokracie.80 78

Pozri: GRYGOVÁ, E.: Plebiscit a referendum v modernej demokracii. Právny obzor, 73, 1990, č. 6, s. 464. 79 Pozri: ADAMOVÁ, K.- KRIŢKOVSKÝ, L.: K diskusi o příme demokracii. Právník, 132, 1993, č.6, s. 504. 80 Tamtieţ s. 515.

26

K argumentom hovoriacim v prospech referenda moţno zaradiť nasledovné. Poskytuje sa moţnosť aj politicky nereprezentovaným zoskupeniam a jednotlivcom zúčastňovať sa a formulovať svoje poţiadavky formou priameho rozhodovania o verejných veciach. V prípade, ak sa na takomto rozhodovaní zúčastní drvivá väčšina občanov, tak prijaté rozhodnutie bude nielen platné, ale bude mať aj veľkú výpovednú hodnotu a presvedčivú silu, čoho následkom bude širokospektrálna akceptovateľnosť takéhoto rozhodnutia. Referendom sa tieţ môţu vyriešiť otázky, ktoré nie je moţné prijať na pôde parlamentu pre neschopnosť uzavrieť kompromis medzi jednotlivými politickými subjektmi. Môţe byť aj prostriedkom proti prílišnému vplyvu politických strán alebo nástrojom odstraňujúcim prípadné nedostatky spôsobené buď nesprávnym rozhodnutím alebo nečinnosťou štátnych orgánov. V súčasných zastupiteľských demokraciách ľudia nemajú veľa moţností bezprostredne sa podieľať na moci a práve v tom moţno vidieť skutočnú silu a opodstatnenie inštitútu referenda v jednotlivých štátoch. Ľudia by mali mať priestor na vyjadrenie svojej mienky priamo, aj mimo obdobia volieb. Taktieţ nemoţno poprieť fakt, ţe uţ samotné uskutočnenie referenda je dobrým nátlakovým prostriedkom na štátne orgány, ktoré si uvedomujú, ţe vox populi má svoju váhu, čo sa im môţe vypomstiť pri najbliţších voľbách. Referendum má však aj mnoho odporcov či kritikov. Väčšina z nich tvrdí, ţe referendum sa nedá použiť ako pravidelná inštitúcia a pripúšťa jeho pouţitie len v niektorých osobitných prípadoch, pretoţe nie je moţné, aby bol ľud neustále pripravený rozhodovať, čím by sa nedalo pohotovo a rýchlo reagovať na aktuálne problémy. S tým je spojená tieţ skutočnosť, ţe mnohé otázky sú tak zloţité, ţe väčšina občanov ani nie je schopná a kompetentná na ne reagovať. Obhajcovia inštitútu referenda naopak čelia týmto argumentom tým, ţe nekvalifikovanosť celej komunity prijímať určité rozhodnutia moţno eliminovať, resp. zníţiť zavedením časového odstupu medzi vyhlásením referenda a samotným hlasovaním, čím sa umoţní občanom lepšie sa oboznámiť s danou matériou. Protivníci poukazujú aj na výraznú úlohu peňazí, čiţe na vysoké náklady spojené s realizáciou referenda. Zaujímavými námietkami vznášanými proti referendu sú nedostatok zmyslu pre zodpovednosť a hrozba pre menšiny. Pokiaľ ide o nedostatok zmyslu pre zodpovednosť, má sa na mysli skutočnosť, ţe ľudia neberú ohľad na nič, iba na svoje vlastné záujmy. Znamená to, ţe ľudia by najradšej zrušili dane bez toho, aby si uvedomili následky takéhoto opatrenia alebo poţadujú, aby vláda mala vyššie výdavky, ktoré by narušili rozpočet. Námietka hrozby pre menšiny sa týka toho, ţe prostredníctvom referenda by sa mohli schváliť také návrhy, ktoré porušujú predovšetkým ľudské práva a základné slobody menšín.81 Podľa môjho názoru tieto dve námietky sú neopodstatnené, pretoţe prax štátov jednoznačne ukazuje, ţe nie je problém určité otázky vyňať z predmetu referenda formou jeho negatívneho vymedzenia, čím sa tieto obavy odstraňujú.

81

Pozri: VERHULST, J.- NIJEBOER, A.: Priama demokracia- fakty a argumenty súvisiace so zavedením občianskej iniciatívy a referenda. Brusel, Democracy International, 2007, s. 64.

27

Kontraproduktívne môţe byť aj pôsobenie a vplyv rôznych demagógov a populistov, ktorí manipulujú s vedomím občanov pred samotným hlasovaním. S týmto argumentom úzko súvisí moc peňazí, čo znamená jednoducho to, ţe existujú rôzne záujmové skupiny ochotné investovať značnú časť peňazí do referendovej kampane, aby ovplyvnili hlasovanie voličov vo svoj prospech. Deje sa tak najmä pomocou televíznej reklamy a kupovaním voličských hlasov. Švajčiarsky parlamentár Gross však správne uvádza, ţe moc peňazí v priamej demokracii je v zásade vţdy menšia ako v čisto zastupiteľskom systéme. V ňom totiţ stačí skupinám, ktoré majú peniaze, ovplyvniť iba malú skupinku politikov. V priamej demokracii musia ovplyvniť celú populáciu a musia to urobiť verejne. Po druhé, minutie veľkej sumy peňazí ešte nezaručuje priaznivý výsledok.82

82

Tamtieţ s. 69.

28

3 Referendové právo v SR

3.1 Pojem a členenie referendového práva Inštitút referenda upravujú právne normy, ktoré moţno označiť ako referendovo-právne normy a súhrn týchto referendovo-právnych noriem ako referendové právo. Postavenie referendového práva v systéme slovenského práva moţno chápať v dvoch rovinách. Po prvé ako subsystém ústavného, resp. štátneho práva, ktorého je integrálnou súčasťou alebo po druhé ako relatívne samostatné právne odvetvie. Druhá rovina vychádza zo skutočnosti, ţe kritériom členenia systému práva na právne odvetvia je predmet právnej úpravy.

83

Referendové právo predmet právnej úpravy nepochybne má a preto by

sme o ňom mohli uvaţovať ako o relatívne samostatnom právnom odvetví slovenského práva. Ide však viac menej o teoreticko-vedeckú otázku, či pôjde o odvetvie, prípadne pododvetvie práva. Pre prípad, ţe by sa neujala ani jedna z vyššie uvedených rovín, prichádza do úvahy tretia rovina, t. j. ţe pojem referendové právo slúţi na označenie tých právnych noriem, ktoré upravujú matériu referenda. Referendové právo patrí do sféry verejného práva. Jeho charakteristickým znakom je presadzovanie verejného záujmu, čoho dôkazom je aj čl. 93 ods. 2 ústavy. 84 Pre referendové právo ako aj pre ostatné právne odvetvia verejného práva je typické, ţe v referendovo-právnych vzťahoch sa vyskytujú orgány verejnej moci. Ďalším významným znakom je kogentnosť referendovoprávnych noriem, ktoré adresátov zaväzujú správať sa presne stanoveným spôsobom a nedovoľujú sa odchýliť od ich obsahu a upraviť si svoje práva a povinnosti inak ako to stanovuje dispozícia referendovo-právnej normy. Je tomu tak z toho dôvodu, ţe štát ako aj celá spoločnosť má na dodrţiavaní týchto noriem mimoriadny záujem. Medzi ďalšie znaky moţno zaradiť taxatívnosť v konštrukcii právnych noriem, princíp subordinácie medzi jednotlivými subjektmi a pod. Pojem referendové právo možno vymedziť v objektívnom slova zmysle ako súhrn referendovo-právnych noriem regulujúcich spoločenské vzťahy vznikajúce pri priamom podieľaní sa občanov, resp. obyvateľov štátu na verejnej moci formou ľudového hlasovania a vzťahy s nimi súvisiace. Tieto vzťahy sa označujú ako referendovo-právne vzťahy. Obsahom týchto vzťahov sú práva a povinnosti, ktorých nositeľmi sú subjekty týchto vzťahov. Pokiaľ ide o práva subjektov referendovo-právnych vzťahov, tak tie je potrebné rozlišovať na strane občanov a na strane štátu. Medzi základné práva na strane občanov a zároveň pod referendové právo v subjektívnom zmysle slova patrí právo iniciovať referendum a s ním súvisiace právo na vyhlásenie referenda za splnenia všetkých ústavných a zákonných podmienok a právo 83 84

Porovnaj: BRÖSTL, A.- DOBROVIČOVÁ, G.- KANÁRIK, I.: Teória práva. Košice, UPJŠ, 2004, s. 33. „Referendom sa môţe rozhodnúť aj o iných dôleţitých otázkach verejného záujmu“.

29

hlasovať v uţ vyhlásenom referende. Právo hlasovať v referende je výlučne osobným právom, pri ktorom zastúpenie nie je prípustné a je politickým právom, ktoré moţno subsumovať pod čl. 30 ods. 1 ústavy. Na realizáciu tohto práva sa vyţaduje aktívny prístup občanov (status activus). Ide o absolútne právo, ktorým je také právo, ktoré oprávnenému zabezpečuje právnu výhodu voči všetkým (erga omnes), čiţe oprávnený nemá byť nikým rušený alebo nerešpektovaný pri realizácii svojho práva a všetci ostatní sú povinní strpieť výkon jeho práva a zdrţať sa konania, ktoré by mu v tom zabraňovalo.85 To sa však nedá povedať o práve na jeho vyhlásenie, ktoré nie je absolútnej povahy. Prezident SR, ktorý ako jediný má právo vyhlásiť referendum, totiţ nevyhlási referendum, ak pri preskúmaní petície zistí, ţe nie sú splnené ústavné a zákonné podmienky na vyhlásenie referenda.86 K ostatným právam občanov patria napr. právo podať sťaţnosť proti výsledku referenda, právo overiť si zápis v stálom zozname voličov a poţadovať doplnenie údajov alebo vykonanie opráv, právo na vydanie hlasovacieho preukazu, právo byť informovaný o mieste a čase konania referenda ako aj o výsledkoch referenda a pod. Všetky tieto ostatné práva vytvárajú priestor, aby došlo ku skutočnej realizácii a naplneniu základných referendových práv. Medzi práva na strane štátu patria napr. právo prezidenta vyhlásiť referendum, právo NR SR iniciovať vyhlásenie referenda, právo prezidenta podať návrh na ÚS SR na predbeţné preskúmanie ústavnosti predmetu referenda, právo NR SR zmeniť alebo zrušiť výsledok referenda po uplynutí troch rokov od jeho účinnosti a pod. K povinnostiam moţno zaradiť povinnosť občanov správať sa v miestnostiach na hlasovanie a v ich bezprostrednom okolí tak aby sa nedopustili priestupku, povinnosť voličov preukázať členom okrskovej komisie svoju totoţnosť, povinnosť NR SR vyhlásiť návrhy prijaté v referende v Zbierke zákonov SR, povinnosť orgánov verejnej moci spolupracovať pri výkone referenda a zabezpečiť jeho riadny priebeh, povinnosť Ministerstva vnútra SR zabezpečiť vytlačenie tlačív na hlasovanie a mnohé ďalšie. Podľa povahy referendovo-právnych noriem sa referendové právo môţe členiť na referendové právo hmotné (materiálne) a referendové právo procesné (formálne). Referendové právo hmotné reguluje práva a povinnosti subjektov referendové práva, druhy referenda a predmet referenda. Referendové právo procesné bude potom upravovať konanie o referende, teda postup subjektov pri realizácii ich práv a povinností. In concreto bude upravovať otázky ako spôsob začatia referenda, resp. aké sú podmienky na vyhlásenie referenda, vyhlásenie referenda a jeho priebeh, organizáciu referenda, vyhlásenie výsledkov referenda a v širšom slova zmysle aj referendové súdnictvo. Kým referendové právo hmotné odpovedá na otázku, aké práva a povinnosti majú jednotlivé subjekty, referendové právo procesné odpovedá na otázku, akým postupom sa tieto práva a povinnosti vykonávajú a v rámci akých postupov im môţe byť poskytnutá ochrana v prípade ich porušenia. 85

Porovnaj: REBRO, K.- BLAHO, P.: Rímske právo, tretie, doplnené vydanie. IURA EDITION, BratislavaTrnava, 2003, s. 105. 86 Pozri: Uznesenie ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 22/2000, z 3. mája 2000 a Uznesenie ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 35/2000, z 20. júna 2000.

30

Z hľadiska stupňa konkretizácie moţno rozčleniť referendové právo na všeobecnú časť a osobitnú časť. Všeobecná časť pojednáva o všeobecno-teoretických otázkach referenda, ktorých poznanie je nevyhnutné pre pochopenie významu a postavenia referenda v spoločnosti a treba ju povaţovať za akúsi teóriu referendového práva, resp. referenda, ktorá sa vzťahuje na celú oblasť referenda, ak osobitná časť neobsahuje špeciálnu úpravu. Reglementuje problematiku demokracie a jej foriem, pojem a subjekty referenda, klasifikáciu referenda, jeho pozitíva a negatíva, pojem a pramene referendového práva, základné zásady a vzťah referendové práva k ostatným právnym odvetviam právneho poriadku a pod. Osobitná časť zahŕňa konkrétne druhy referenda, a to celoštátne referendum, miestne referendum na úrovni obce a VÚC; ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta, ktoré sa tieţ povaţuje za druh referenda v širšom slova zmysle,87 a príbuzné a súvisiace formy priamej demokracie ako zhromaţdenia obyvateľov obce a petície. Tieto dve časti sú vo vzťahu lex speciali derogat legi generali.

3.2 Pramene referendového práva Pramene práva vo všeobecnosti moţno v súlade s poznatkami právnej teórie členiť na formálne pramene práva a materiálne pramene práva. Pramene práva vo formálnom zmysle sú formy, ktoré obsahujú právne normy a dodávajú pravidlám v nich obsiahnutých charakter práva. Iba také pravidlo, ktoré sa nachádza v štátom uznanej forme prameňa práva je právnou normou. Tieto pravidlá sú vynútiteľné a sankcionovateľné štátnou mocou.88 Formálnymi prameňmi referendového práva budú iba tie normatívne právne akty, ktoré obsahujú referendovo-právne normy a svojím obsahom sa dotýkajú predmetu právnej úpravy referendového práva. Ad illustrandum tu patrí Ústava SR, ústavné zákony, zákony, zriedkavo aj podzákonné normatívne právne akty, samotné výsledky referenda, rozhodnutia prezidenta o vyhlásení referenda a niektoré rozhodnutia Ústavného súdu SR. Materiálne pramene práva chápeme ako faktory, ktoré determinujú tvorbu, podobu a obsah formálnych

prameňov

a predstavujú

zdroj,

z ktorého

čerpajú

formálne

pramene.

Ad

demonstrandum pôjde o materiálne podmienky ţivota spoločnosti, politické kultúru, tradície a zvyklosti, kultúrnu úroveň, teoretické zdroje, vplyv jednotlivých štátov a medzinárodných organizácií a ich právnych systémov, poznatky získané komparáciou s právnymi poriadkami

87

Pozri: SYLLOVÁ, J.: Celostátní referendum- instrumentální institut. Právník, 131, 1992, č. 2, s. 105. Pozri: VEČEŘA, M.- GERLOCH, A.- SCHLOSSER, H.- BERAN, K.- RUDENKO, S.: Teória práva. BVŠP a EUROKÓDEX, Bratislava, 2008, s. 75. 88

31

ostatných štátov a pod.89 Tie z nich, ktoré budú ovplyvňovať tvorbu formálneho referendového práva moţno povaţovať za pramene referendového práva v materiálnom zmysle. Formálne pramene referendového práva moţno rozdeliť do troch základných skupín, a to na základné, doplňujúce a súvisiace. Základné pramene referendového práva sú: -

Ústava Slovenskej republiky( č. 460/1992 Zb.) v znení zmien a doplnkov- predstavuje rámcovú právnu úpravu, ktorá upravuje základné otázky referenda vo všeobecnej rovine, ktorých podrobnejšia úprava je ponechaná predovšetkým na zákony. Konkrétne ide o čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 1, čl. 7 ods.1, čl. 27, čl. 30 ods. 1, čl. 67 ods. 1, čl. 86 písm. c), čl. 93- 100, čl. 102 ods. 1 písm. n), čl. 106, čl. 125b a čl. 129 ods. 3.

-

Zákon č. 564/1992 Zb. o spôsobe vykonania referenda v znení neskorších predpisov( ďalej len zákon o referende)- tento zákon bol vydaný na základe čl. 100 ústavy, ktorý predstavuje splnomocňujúcu blanketu. Upravuje výkon celoštátneho referenda a obsahuje prevaţne procesnoprávne normy.

-

Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov- je v ňom zakotvená úprava miestneho referenda, resp. hlasovania obyvateľov obce a verejné zhromaţdenie obyvateľov obce. Ide o §11a, §11b a §13a.

-

Zákon č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v znení neskorších predpisov- upravuje hlasovanie obyvateľov Bratislavy a mestskej časti a verejné zhromaţdenie obyvateľov mestskej časti( §5, §8, §9, §10).

-

Zákon č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov- reguluje mestské a miestne referendum a verejné zhromaţdenia obyvateľov mesta a mestskej časti( §5, §8, §9)

-

Zákon č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov( zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov- tento zákon upravuje v §15 referendum na území vyššieho územného celku.

-

Zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta SR, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov- zakotvuje špecifickú formu referenda, ktorou je hlasovanie občanov o odvolaní prezidenta.

-

Zákon č. 191/1994 Z.z. o označovaní obcí v jazyku národnostných menšín v znení zákona č. 318/2009- je tu obsiahnutá osobitná právna úprava miestneho referenda, ktorým je moţné zmeniť označenie obce v jazyku menšiny odlišne od označenia uvedeného v prílohe tohto zákona.

89

Porovnaj: PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 22.

32

Doplňujúcimi prameňmi referendového práva sú také právne predpisy, ktoré doplňujú základnú právnu úpravu a sú nevyhnutné na jej praktické uplatnenie. Základné právne predpisy na ne spravidla odkazujú. Patria sem nasledujúce zákony: -

Zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení zákona č. 242/1998 Z.z.- petícia je prostriedkom iniciácie referenda zo strany občanov, resp. obyvateľov štátu. Jedným z predpokladov vyhlásenia referenda je to, aby petícia spĺňala zákonom predpísané náleţitosti. Tieto náleţitosti upravuje práve zákon o petičnom práve.

-

Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov- na tento zákon vo svojich viacerých ustanoveniach odkazuje zákon o spôsobe vykonania referenda. Ide o ustanovenia o podmienkach, ktoré musia byť splnené na realizáciu hlasovacieho práva a prekáţkach vo výkone hlasovacieho práva, o vytváraní okrskov na hlasovanie, o zoznamoch oprávnených voličov na hlasovanie, o samotnom hlasovaní a pod.

-

Zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisovspôsob vykonania miestneho referenda na území obce neupravuje osobitný zákon. Preto je pri nedostatku právnej úpravy postupu orgánov územnej samosprávy a orgánov určených na vykonanie referenda nevyhnutná analógia legis. Na základe uvedeného sa preto pouţije na vykonanie referenda tento zákon.90 Výnimočne si však obce, resp. mestá upravujú výkon miestneho referenda vo všeobecne záväzných nariadeniach( ďalej len VZN).91

-

Zákon č. 303/2001 Z.z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení zákona č. 335/2007 Z.z.- na pouţitie tohto zákona sa vzťahujú rovnaké skutočnosti ako u vyššie uvedeného zákona č. 346/1990 Zb. Súvisiace pramene referendového92 práva nie sú nevyhnutné pre uskutočnenie samotného

referenda, ale upravujú otázky, ktoré určitým spôsobom súvisia s referendovou matériou. Vzhľadom na ich početnosť uvedené zákony tejto skupiny budú predstavovať iba demonštratívny výpočet. Moţno sem začleniť najmä nasledujúce zákony: -

Zákon č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov- tým, ţe v §351 zakotvuje skutkovú podstatu trestného činu marenia prípravy a priebehu volieb a referenda poskytuje ochranu ústavnému právu hlasovať v referende.

-

Zákon č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov- činnosť členov komisií zriadených pre uskutočnenie referenda povaţuje za prekáţku v práci, čiţe majú právo na pracovné voľno na čas konania referenda.

90

Pozri: Uznesenie ÚS SR, sp. zn. IV. ÚS 219/04, z 22. júla 2004. Pozri napr.: Všeobecne záväzné nariadenie mesta Ţilina č. 7/1993 o pravidlách vykonania referenda v meste Ţilina. 92 Vzhľadom na početnosť týchto právnych predpisov, zvyšné sú uvedené v zozname pouţitej literatúry v časti právne predpisy. 91

33

-

Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov- upravuje konanie vo veciach zoznamov voličov a zoznamov oprávnených občanov na hlasovanie v referende.

-

Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov- stanovuje hmotnoprávnu podmienku pozbavenia spôsobilosti na právne úkony, čo predstavuje prekáţku vo výkone hlasovacieho práva.

-

Zákon č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov( tzv. kompetenčný zákon)- vymedzuje pôsobnosť Ministerstva vnútra SR vo veci organizačného zabezpečenia referenda.

-

Zákon č. 16/2004 Z.z. o Slovenskej televízii v znení neskorších predpisov, ktorá poskytuje vysielací čas na vysielanie politickej reklamy ohľadom referenda. Významnými normatívnymi prameňmi referendového práva, ktoré nemoţno opomenúť sú tieţ

rozhodnutia Ústavného súdu SR týkajúce sa predmetu referendového práva. Medzi takéto rozhodnutia budú patriť nálezy o nesúlade právnych predpisov93 a uznesenia o výklade ústavy a ústavných zákonov94, ktoré sú všeobecne záväzné a vyhlasujú sa v Zbierke zákonov SR. Zaujímavými z hľadiska výkladu a ďalšieho vývoja referendového práva v SR budú aj ostatné rozhodnutia ÚS SR, ktoré nie sú prameňmi práva. Môţe ísť napr. o rozhodnutie vydané v konaní o predmete referenda, v konaní o sťaţnostiach alebo v konaní o sťaţnosti proti výsledku referenda. Tieto majú význam z pohľadu konštantnej judikatúry, čiţe z nich moţno vyčítať smerovanie judikatúry a tým predvídať rozhodnutia ÚS SR v budúcich veciach. Menej dôleţitými prameňmi z hľadiska konkretizácie referendovej problematiky, ale významnými z hľadiska právnej sily a medzinárodnoprávnej ochrany sú normatívne zmluvy, konkrétne medzinárodné zmluvy. Nachádzajú sa v nich zväčša iba generálne klauzuly obsahujúce právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo prostredníctvom volených zástupcov.95 Ako vidieť toto subjektívne politické právo má relevantný medzinárodnoprávny aspekt čo mu dáva vyššiu právnu ochranu spočívajúcu v prípade jeho porušenia domáhať sa ochrany pred európskymi súdnymi orgánmi. Výnimočným prameňom referendového práva môţu byť i všeobecne záväzné právne predpisy ministerstiev, ktoré sa dotýkajú otázky odmien členov komisií pre referendum.96

93

Pozri napr.: Nález ÚS SR sp. zn. PL. ÚS 42/1995 z mája 1996 zverejnený v Zbierke zákonov SR pod č. 153/1996. 94 Pozri napr.: Uznesenie ÚS SR, sp. zn. II. ÚS 31/1997 z 21. mája 1997 zverejnené v Zbierke zákonov SR pod č. 139/1997. 95 Pozri napr.: čl. 25 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach, ktorý bol publikovaný v Zbierke zákonov SR pod č. 120/1976. 96 Pozri napr.: Vyhláška Ministerstva financií SR č. 122/1994 Z.z. o výške odmeny, o spôsobe úhrady a výplaty odmeny a náhrad členom volebných komisií.

34

V súvislosti s referendom sa uplatňujú aj viaceré vnútroorganizačné normy, resp. interné inštrukcie, ktoré nie sú všeobecne záväzné a nie sú teda ani prameňom práva, pretoţe zaväzujú iba podriadené subjekty do vnútra organizačnej sústavy verejných orgánov.

Napr. pokyny

Ministerstva vnútra SR, ktorými sa usmerňujú obce a miestne orgány štátnej správy pri organizovaní referenda alebo metodické pokyny Štatistického úradu SR upravujúce spracovanie výsledkov hlasovania.

3.3 Základné zásady referendového práva V najvšeobecnejšom zmysle slova môţeme základné zásady právneho odvetvia charakterizovať ako základné právne myšlienky vyjadrujúce podstatu určitého právneho odvetvia, jeho základnú charakteristiku a osobitosť v porovnaní s inými právnymi odvetviami.97 Na margo základný zásad referendového práva je potrebné poznamenať, ţe tieto nie sú v právnej úprave expressis verbis pomenované, ale je moţno ich z nej vyvodiť metódou indukcie. To znamená, ţe jednotlivé poznatky získané skúmaním právnej úpravy zovšeobecníme a pomenujeme. Medzi základné zásady moţno zaradiť nasledovné zásady: Zásada priamej demokracie, ktorú moţno označiť aj ako zásadu participácie vyjadruje skutočnosť, ţe občanom( obyvateľom) ako nositeľom originárnej moci sa priznáva právo bezprostredne sa podieľať na štátnej, resp. verejnej moci formou referenda. Zásada deľby zákonodarnej moci, ktorá znamená, ţe zákonodarná moc v SR je upravená dvojakým spôsobom. Táto moc patrí nielen NR SR, ale aj priamo občanom. 98 Takto sa samotní občania stávajú normotvorcami, avšak iba v rámci podmienok ustanovených ústavou. Samozrejme táto zásada sa uplatní aj na miestnej úrovni. Zásada vlády väčšiny, ktorej obsahom je postulát, aby návrh prijatý v referende bol schválený väčšinou hlasujúcich, čo je podmienkou jeho platnosti. Per analogiam sa na oblasť referendového práva pouţijú zásady volebného práva, a to zásady všeobecnosti, rovnosti, priamosti, tajného hlasovania a slobodných volieb.99 Zásada protiváhy poskytuje občanom moţnosť realizovať svoju primárnu moc aj v takých prípadoch, keď by parlament nepostupoval v zhode s predstavami občanov. Referendum je totiţ určitou „poistkou“ občana voči parlamentu, aby si v zásadných otázkach nechal „poradiť“ od

97

Pozri: BARANCOVÁ, H.- SCHRONK, R.: Pracovné právo. Bratislava, Sprint, 2007, s. 118. Bliţšie pozri: Uznesenie ÚS SR, sp. zn. II. ÚS 31/1997 z 21. mája 1997. 99 Bliţšie k uvedeným zásadám pozri: PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008, s. 223-233. 98

35

občanov alebo aby občania v referende hlasovaním zobrali na seba zodpovednosť, ktorú parlament nechce, nemôţe, nevie alebo nedokáţe uniesť.100 Azda najdôleţitejšou je zásada imperatívnosti, ktorá vo svojej podstate znamená, ţe návrhy prijaté v referende vyvolávajú právne účinky, ergo sú záväzné a príslušný orgán je povinný ich publikovať spôsobom ustanoveným zákonom. Týmto sa zároveň stávajú prameňom práva. Opakom je zásada konzultácie spočívajúca v tom, ţe výsledky referenda majú pre orgány verejnej moci iba poradný charakter bez akejkoľvek právnej záväznosti, čo však nevylučuje politickú záväznosť. Podľa spôsobu začatia referenda moţno vyvodiť zásadu dualizmu iniciácie referenda. Rozlišuje sa obligatórne a fakultatívne referendum. Obligatórne referendum je iniciované ex constitutione, resp. ex lege, čiţe príslušný orgán je povinný ho vyhlásiť ex offo( zásada oficiality), ak nastali všetky právne podmienky. Naopak pri referende fakultatívnom je daná moţnosť, nie povinnosť iniciovať jeho vyhlásenie, a to buď na základe úvahy orgánu verejnej moci alebo vtedy, ak to navrhne predpísaný počet voličov( dispozičná zásada). Zásada verejného záujmu reprezentuje skutočnosť, ţe referendum moţno konať len o zásadných otázkach verejného záujmu. Právne predpisy upravujúce referendum však pojem verejný záujem nedefinujú, čiţe tu absentuje legálna definícia tohto pojmu. Z tohto dôvodu bude v záujme správnej aplikácie referendálno-právnych noriem pouţiť analógiu legis. Pojem verejný záujem nájdeme vymedzený v dvoch právnych predpisoch, ktoré ho zhodne vymedzujú ako záujem, ktorý prináša majetkový prospech alebo iný prospech všetkým občanom alebo väčšine( mnohým) občanov.101 Argumentum a contrario nebude môcť byť v ţiadnom prípade predmetom referenda otázka, ktorá sa týka súkromného záujmu jednotlivca alebo malej skupiny jednotlivcov. Ako poslednú spomedzi základných zásad uvádzam zásadu zákonnosti. Táto zásada akcentuje tú skutočnosť, ţe referendum moţno začať len zo zákonných dôvodov a môţe prebehnúť len zákonným spôsobom. Teda všetky orgány činné v konaní o referende, ako aj občania musia postupovať v súlade so zákonom. Na túto zásadu nadväzuje tzv. preskúmavacia zásada, podľa ktorej orgán príslušný na vyhlásenie referenda preskúma, či návrh na vyhlásenie referenda je v súlade s ústavou , ústavným zákonom alebo zákonom a na základe toho sa rozhodne, či referendum vyhlási alebo nie. V prípade celoštátneho referenda má prezident SR právo toto oprávnenie postúpiť ÚS SR, ktorý s konečnou platnosťou rozhodne o súlade predmetu referenda s ústavou alebo ústavným zákonom.102 Ide o predbeţnú kontrolu ústavnosti predmetu referenda. Ústava však umoţňuje aj následnú kontrolu ústavnosti referenda, kde sa Ústavnému súdu SR zveruje právomoc

100

Pozri: Nález ÚS SR, sp. zn. PL. ÚS 42/1995 z 2. mája 1996. Pozri: §2 zákona č. 552/2003 Z.z. o výkone práce vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov; Čl. 3 ústavného zákona č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení úst. zákona č. 545/2005 Z.z. 102 Pozri: Čl. 95 ods. 2 ústavy. 101

36

vysloviť neplatnosť vykonaného referenda, ak zistí, ţe porušenie ústavnosti rozhodujúcim spôsobom ovplyvnilo alebo mohlo ovplyvniť výsledok referenda.103

3.4 Vzťah referendového práva k iným právnym odvetviam slovenského práva Či sa pozeráme na referendové právo ako na relatívne samostatné právne odvetvie alebo ho povaţujeme iba za subsystém ústavného práva, nepopierateľným zostáva fakt, ţe upravuje špecifický okruh spoločenských vzťahov, ktoré viac alebo menej majú väzby k iným odvetviam práva. Existujú určité hraničné oblasti, v ktorých sa referendové právo stretáva s inými právnymi odvetviami. Referendové právo úzko súvisí, resp. má viacero styčných bodov najmä s ústavným právom, správnym právom, medzinárodným právom verejným, finančným právom, trestným právom, pracovným právom a občianskym právom. Najuţší vzťah má referendové právo s ústavným právom, ktoré upravuje základné princípy referendové práva, pôsobnosť najvyšších štátnych orgánov v oblasti referenda, konania vo veciach referenda pred ÚS SR a tieţ v tom, ţe v ústave sa nachádza čiastková právna úprava referenda, s ktorou musia byť všetky pramene referendového práva v súlade a ktorá limituje ich obsah. Ak by sme aj z rôznych dôvodov neuznali samostatnosť referendové práva, tak aj napriek tomu bude daný tento vzťah. Prepojenie so správnym právom moţno badať minimálne v troch rovinách. Ponajprv správne právo reguluje právomoci a kompetencie orgánov verejnej moci, a to aj tých, ktoré ingerujú v procese realizácie referenda. Po druhé námietkové konanie upravené v zákone o voľbách do NR SR je osobitným typom správneho konania, na ktoré sa subsidiárne pouţijú ustanovenia správneho poriadku, s výnimkou plynutia lehôt.104 Na pouţitie námietkového konania sa odvoláva samotný zákon o referende. Po tretie pramene správneho práva upravujú miestne a regionálne referendum ako formy uskutočňovania územnej samosprávy. Osobitný vzťah je daný s medzinárodným právom, ale aj európskym právom. V prípade medzinárodného práva sa môţe vyskytnúť situácia, ţe SR ratifikuje a v Zbierke zákonov SR vyhlási takú medzinárodnú zmluvu, ktorá sa bude týkať predmetu právnej regulácie referendového práva a zároveň bude mať aplikačnú prednosť. Taktieţ medzinárodná zmluva o vstupe SR do štátneho zväzku s inými štátmi sa musí potvrdiť ústavným zákonom a následne aj referendom. Pokiaľ ide o vzťah s európskym právom treba povedať, ţe to má nadštátny charakter, čiţe má prednosť pred vnútroštátnym právom a je priamo aplikovateľné na území SR. Ak by norma

103 104

Pozri: Čl. 129 ods. 3 ústavy. Pozri: Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní( správny poriadok) v znení neskorších predpisov.

37

európskeho práva upravovala určitú otázku súvisiacu s referendom inak ako vnútroštátna, tak sa nepouţije náš právny poriadok, ale právo ES/EÚ. Vzťah s finančným právom je daný dvojakým spôsobom. Jednak negatívnym vymedzením predmetu referenda. Predmetom referenda totiţ nemôţu byť dane, odvody a štátny rozpočet. A napokon i tým, ţe výdavky spojené s prípravou, vykonaním a zisťovaním výsledkov referenda sa uhrádzajú zo štátneho rozpočtu. Vo vzťahu k trestnému právu treba diferencovať vzťah k obidvom jeho súčastiam, a to k trestnému právu hmotnému, ktoré poskytuje hmotnoprávnu ochranu základným referendovým právam a k trestnému právu procesnému, ktoré upravuje postup orgánov činných v trestnom konaní a súdov v rámci ktorého sa táto ochrana poskytuje. Spojovníkom pracovného a referendového práva je inštitút prekáţok v práci. Zamestnávateľ je povinný poskytnúť zamestnancovi pracovné voľno za účelom výkonu činnosti člena komisie v referende, ktorá sa povaţuje za úkon vo všeobecnom záujme. Pri vzťahu s občianskym právom sa rovnako ako pri vzťahu s trestným právom rozlišuje vzťah k občianskemu právu hmotnému a občianskemu právu procesnému. Občiansky zákonník ako základný právny predpis občianskeho práva hmotného upravuje otázku spôsobilosti na právne úkony ako aj podmienky pozbavenia tejto spôsobilosti. Práve pozbavenie spôsobilosti na právne úkony je jednou z prekáţok vo výkone práva hlasovať v referende. V občianskom súdnom poriadku, ktorý je zasa základom občianskeho procesného práva je zakotvené v §250z osobitné konanie vo veciach zoznamov voličov a zoznamov oprávnených občanov na hlasovanie v referende.

38

Záver Na záver si dovolím konštatovať, ţe v úvode avizovaný cieľ tejto práce bol naplnený. Inštitút referenda som popísal vo všeobecnej rovine, čím som vytvoril akési teoretické základy referenda, ktoré sú nevyhnutné na pochopenie konkrétnych druhov referend zakotvených v právnych poriadkoch jednotlivých štátov, ale hlavne v tom slovenskom. Postupoval som pritom metódou od všeobecného ku konkrétnemu, t. j. ponajprv som sa snaţil vymedziť pojem demokracia, ktorý je širším pojmom ako pojem referendum. Povaţoval som to za veľmi dôleţité zo systémového hľadiska, pretoţe inštitút referenda nemoţno vykladať izolovane, ale je potrebné ho vykladať v širších súvislostiach za účelom lepšieho zvládnutia danej problematiky a pochopenia jeho miesta v spoločnosti. Osobne som toho názoru, ţe referendum má svoje miesto v ţivote spoločnosti a zaslúţi si náleţitú pozornosť. Je len na ľuďoch s akou váţnosťou budú k nemu pristupovať. Nezainteresovanosť ľudí o verejné záleţitosti totiţ činí tento inštitút obsolentným. Občania, resp. obyvatelia daného štátu sa nemusia len bezmocne prizerať, ako im vládne určitá malá skupinka ľudí. Aj v systéme zastupiteľskej demokracie totiţ existuje spôsob, ako sa môţu podieľať na výkone verejnej moci a tak rozhodovať o veciach verejných. Ak nie sú spokojní s činnosťou, resp. nečinnosťou svojich zástupcov, tak majú viacero moţností ako byť aktívny a vziať moc do vlastných rúk. A práve tento medzník robí inštitút referenda, ale aj ostatné inštitúty priamej demokracie tak významnými. Vyţaduje si to však uvedomelých a veci znalých občanov, ktorí neposkytnú priestor na vplyv rôznych demagógov. Dúfam, ţe táto práca poskytuje aspoň základnú orientáciu v predmetnej oblasti a poslúţi na uvedomenie si významnosti a dôleţitosti zapájania sa ľudí do verejného ţivota rozmanitými formami priamej demokracie, najmä formou referenda, ktoré má významné právne účinky na spoločenské vzťahy.

39

Zoznam použitej literatúry Knižné publikácie: [1] ARISTOTELES: Politika. Bratislava, Pravda, 1988 [2] ARON, R.: Demokracie a totalitarismus. Brno, Atlantis, 1993 [3] BARANCOVÁ, H.- SCHRONK, R.: Pracovné právo. Bratislava, Sprint, 2007 [4] BRÖSTL, A.: Dejiny politického a právneho myslenia. Bratislava, IURA EDITION, 1999 [5] BRÖSTL, A.- DOBROVIČOVÁ, G.- KANÁRIK, I.: Teória práva. Košice, UPJŠ, 2004 [6] BRÖSTL, A.- DOBROVIČOVÁ, G.- KANÁRIK, I.: Základy štátovedy. Košice, UPJŠ, 2004 [7] DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky- Komentár. 2. vydanie. Šamorín, Heuréka, 2007

[8] FILIP, J.- SVATOŇ, J.- ZIMEK, J.: Základy státovědy. Brno, MU, 1997 [9] HOLLÄNDER, P.: Základy všeobecné státovědy. Praha, Všehrd, 1995 [10] JANDA, K.- BERRY, M. J.- GOLDMAN, J.- HUFF, E.: Výzva demokracie. Praha, 1998 [11] KLÍMA, K.: Teorie veřejné moci. Praha, 2003 [12] KLUČKA, J.: Medzinárodné právo verejné( všeobecná a osobitná časť). Bratislava, IURA EDITION, 2008

[13] KOHÁK, E.: Průvodce po demokracii. Praha, 1997 [14] KRESÁK, P.: Občan a demokracia. Bratislava, 1997 [15] LOCKE, J.: Druhé pojednání o vládě. Praha, 1992 [16] MACHAJOVÁ, J.: Všeobecné správne právo. 3. vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009

[17] OTTOVÁ, E.: Teória práva. Šamorín, Heuréka, 2006 [18] PALÚŠ, I.- SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Košice, UPJŠ, 2008

[19] PLATÓN: Ústava. Bratislava, Pravda, 1980 [20] POSLUCH, M.- CIBULKA, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vydanie. Šamorín, Heuréka, 2006

[21] PRUSÁK, J.: Teória práva. Bratislava, UK, 2001 [22] REBRO, K.- BLAHO, P.: Rímske právo, tretie, doplnené vydanie. IURA EDITION, Bratislava- Trnava, 2003

[23] ROUSSEAU, J.- J.: O spoločenské smlouvě. Dobrá voda, Aleš Čenek, 2002 [24] SARTORI, G.: Teória demokracie. Bratislava, Archa, 1993

40

[25] SVÁK, J.- CIBULKA, Ľ.- KLÍMA, K.: Ústavné právo Slovenskej republiky( Všeobecná časť). 2. vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009

[26] SVÁK, J.- CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Osobitná časť. 3. rozšírené vydanie. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2009

[27] VEČEŘA, M.- GERLOCH, A.- SCHLOSSER, H.- BERAN, K.- RUDENKO, S.: Teória práva. Bratislava, BVŠP a EUROKÓDEX, 2008

[28] VERHULST, J.- NIJEBOER, A.: „Priama demokracia: fakty a argumenty súvisiace so zavedením občianskej iniciatívy a referenda“. Brusel, Democracy International, 2007

41

Časopisecké články a zborníky: [1] ADAMOVÁ, K.- KRIŢKOVSKÝ, L.: K diskusi o přímé demokracii. Právník, 132,1993, č. 6 [2] GRYGOVÁ, E.: Plebiscit a referendum v modernej demokracii. Právny obzor, 73, 1990, č. 6 [3] KRČOVÁ, E.: Švajčiarska konfederácia a jej inštitúcie. Právny obzor, 74, 1991, č. 3 [4] KRUNKOVÁ, A.: Referendum- doplňujúci inštitút zastupiteľskej demokracie. Acta Iuridica Cassoviensia 25, Košice, UPJŠ, 2004

[5] KRUNKOVÁ, A.: Právny a faktický stav priamej demokracie v Slovenskej republike, in: Ústava Slovenskej republiky a jej uplatňovanie v legislatívnej a právno-aplikačnej praxi, Zborník príspevkov z vedeckého seminára Košice 28. novembra. Košice UPJŠ 2009

[6] NIKODÝM, D.: Referendum( aktuálne otázky). Právny obzor, 85, 2002, č. 5- 6 [7] NIKODÝM, D.: Referendum z pohľadu novelizácie Ústavy Slovenskej republiky. Právny obzor, 82, 1999, č. 5

[8] NIKODÝM, D.: Občan a normotvorba. Právny obzor, 80, 1997, č. 3 [9] ŘEHŮŘEK, M.: Participačná demokracia a suverenita občanov. Právny obzor, 80, 1997, č. 3

[10] ROSPUTINSKÝ, P.: Inštitút ľudovej iniciatívy. Justičná revue, 56, 2004, č. 8-9 [11] SYLLOVÁ, J.: Celostátní referendum- instrumentální institut. Právník, 131, 1992, č. 2

42

Právne predpisy a judikatúra: [1] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení zmien a doplnkov [2] Ústavný zákon č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení úst. zákona č. 545/2005 Z.z.

[3] Ústavný zákon 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov

[4] Ústavný zákon č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd [5] Zákon č. 564/1992 Zb. o spôsobe vykonania referenda v znení neskorších predpisov [6] Zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení zákona č. 242/1998 Z.z. [7] Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

[8] Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov [9] Zákon č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v znení neskorších predpisov

[10] Zákon č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov [11] Zákon č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov( zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov

[12] Zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta SR, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov

[13] Zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov [14] Zákon č. 303/2001 Z.z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení zákona č. 335/2007 Z.z.

[15] Zákon č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov [16] Zákon č. 301/2005 Z.z. Trestný poriadok v znení neskorších predpisov [17] Zákon č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov [18] Zákon č. 400/2009 Z.z. o štátnej sluţbe a o zmene a doplnení niektorých zákonov [19] Zákon č. 200/1998 Z.z. o štátnej sluţbe colníkov a o zmene a doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov

[20] Zákon č. 73/1998 Z.z. o štátnej sluţbe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej sluţby, Zboru väzenskej a justičnej stráţe Slovenskej republiky a Ţelezničnej polície v znení neskorších predpisov

[21] Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov [22] Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov

43

[23] Zákon č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov

[24] Zákon č. 16/2004 Z.z. o Slovenskej televízii v znení neskorších predpisov [25] Zákon č. 757/2004 Z.z. o súdoch v znení neskorších predpisov [26] Zákon č. 619/2003 Z.z. o Slovenskom rozhlase v znení neskorších predpisov [27] Zákon č. 540/2001 Z.z. o štátnej štatistike v znení neskorších predpisov [28] Zákon č. 291/2002 Z.z. o Štátnej pokladnici a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

[29] Zákon č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

[30] Zákon č. 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

[31] Zákon č. 38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov

[32] Zákon č. 1/1993 Z.z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov [33] Zákon č. 428/2002 Z.z. o ochrane osobných údajov v znení neskorších predpisov [34] Zákon č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov [35] Nariadenie vlády SR č. 341/2004 Z.z., ktorým sa ustanovujú katalógy pracovných činností pri výkone práce vo verejnom záujme a o ich zmenách a dopĺňaní v znení neskorších predpisov

[36] Vyhláška Ministerstva financií SR č. 122/1994 Z.z. o výške odmeny, o spôsobe úhrady a výplaty odmeny a náhrad členom volebných komisií v znení neskorších predpisov

[37] Všeobecne záväzné nariadenie mesta Ţilina č. 7/1993 o pravidlách vykonania referenda v meste Ţilina

[38] Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach publikovaný v Zbierke zákonov SR pod č. 120/1976

[39] Nález ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 238/04 z 31. januára 2005 publikovaný v ZNaU pod č. 9/2005 [40] Nález ÚS SR, sp. zn. PL. 42/95 z 2. mája 1996 publikovaný v ZNaU pod č. 5/1996, zverejnený v Zbierke zákonov SR pod č. 153/1996

[41] Uznesenie ÚS ČSFR, sp. zn. I. ÚS 191/92 zo dňa 9. júna 1992 publikované v ZNaU pod č. 3/1992

[42] Uznesenie ÚS SR, sp. zn. II. ÚS 31/1997 z 21. mája 1997 publikované v ZNaU pod č. 26/1997, zverejnené v Zbierke zákonov SR pod č. 139/1997

[43] Uznesenie ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 22/2000 z 3. mája 2000 publikované v ZNaU pod č. 51/2000 [44] Uznesenie ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 35/2000 z 22. júna 2000 publikované v ZNaU pod č. 61/2000

44

[45] Uznesenie ÚS SR, sp. zn. IV. ÚS 219/04 z 22. júla 2004 publikované v ZNaU pod č. 115/2004

45