Rampenbeheersingsstrategie

Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen Rijn en Maas Achtergrondrapportage Organisatorische en Fysieke (nood)maatregelen

abcdefgh

Rampbeheersingsstrategieën overstromingen Rijn en Maas Onderdeel Organisatorische en fysieke (nood)maatregelen Eindrapport Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties RIZA 1 juli 2005

Rampenbeheersingsstrategieën overstromingen Rijn en Maas

2

Managementsamenvatting ...................................................................................

Introductie Waar de dominante problematiek in de Nederlandse waterhuishouding in de jaren tachtig de water(bodem)vervuiling was, is de dominantie vanaf de tweede helft van de jaren negentig verschoven naar wateroverlast. Nederland wil waar het gaat om het beleid ten aanzien van bescherming tegen hoogwater rekening houden met de voorziene klimaatveranderingen. Bij de beschouwing over de bescherming tegen overstromingsgevaar door de Rijn en Maas wordt daarom rekening gehouden met hogere neerslaghoeveelheden en maatgevende rivierafvoeren. De bescherming van een gebied tegen overstromen wordt primair gewaarborgd door een goede zorg voor de waterkering, dat wil zeggen door aanleg, beheer en onderhoud van dijken, duinen en andere waterkerende constructies. Zelfs bij een adequate zorg voor de primaire en secundaire waterkeringen blijft de kans op een overstroming echter altijd aanwezig. Er is immers altijd een kans op een bovenmaatgevende waterstand, maar ook andere faalmechanismen kunnen nooit geheel worden uitgesloten. Zeker is dat een dijkdoorbraak naast het optreden van economische schade en maatschappelijke ontwrichting ook mogelijk verlies van mensenlevens tot gevolg heeft. Een omvangrijk onderzoeksprogramma “Rampenbeheersingsstrategieën Overstromingen Rijn en Maas” (RBSO) is in gang gezet om te bepalen welk pakket maatregelen, of combinatie daarvan, het meest wenselijk is om de veiligheid in het bedijkte bovenrivierengebied te waarborgen. De volgende vijf opties zijn daarbij onderzocht: Optie I internationale afstemming, Optie II Organisatorische maatregelen, Optie III Noodoverloopgebieden, Optie IV Compartimentering en Optie V Verhogen van veiligheidsnormen. Het voorliggend rapport is het eindresultaat van het RBSO-deelonderzoek naar optie II: “Organisatorische voorbereiding op overstroming van Rijn en Maas”. Het richt zich enerzijds op de mogelijk te nemen organisatorische maatregelen voor bovenmaatgevende omstandigheden en anderzijds op de mogelijkheden om daarmee het restrisico op overstromingen te reduceren, te inventariseren. De centrale opdracht voor het deelonderzoek ‘De organisatorische voorbereiding op overstroming van Rijn en Maas’ is: “Geef inzicht in hoe de organisaties die belast zijn met het voorkomen, beperken en bestrijden van overstromingen momenteel zijn voorbereid op overstromingsrampen vanuit Rijn en Maas en welke verbeteringen, gelet op de verschillende opties, mogelijk zijn die tot een effectievere bestrijding leiden”. Binnen het onderzoek is het begrip “organisatorische maatregelen” nader gedefinieerd als het samenstel van vier aandachtsgebieden. Deze zijn verdeeld in (1) fysieke (nood)maatregelen toepasbaar bij een (dreigende) overstroming; (2) overige organisatorische maatregelen; (3) bestuurlijke


3

coördinatie en besluitvorming; en (4) informatievoorziening en communicatie. Cruciaal in dit onderzoek is dat is overgestapt van de reguliere benadering die uitgaat van overschrijdingskansen van een zekere waterhoogte (de normhoogte voor de dijken) naar een benadering die uitgaat van overstromingskansen. De reden hiervoor is tweeledig. In de eerste plaats is dit gedaan omdat het gaat over rampenbeheersing. Op de tweede plaats omdat een overstroming, zoals al gesteld, niet alleen als gevolg van een bovenmaatgevende afvoer met bijbehorende bovenmaatgevende waterstand kan plaatsvinden. Belangrijker bij de beoordeling van de opties in het kader van RBSO echter is dat dijken nog een reststerkte kennen boven op de ontwerp- of normhoogte. Hierdoor kan in noodsituaties meer water dan de maatgevende afvoer worden afgevoerd. De inzet van noodmaatregelen zoals tijdelijke dijkversterking (met behulp van zandzakken etc.) of (voorzorgs)evacuatie zal dan al wel aan de orde zijn. Hieronder zal eerst de hoofdconclusie worden gepresenteerd. Daarna wordt op de deelconclusies en de aanbevelingen ingegaan.

DE OPTIE Organisatorische Maatregelen: hoofdconclusie Het onderzoek naar de organisatorische voorbereiding op overstroming van Rijn en Maas toont aan dat Nederland beter kan zijn voorbereid. Aanvullende organisatorische maatregelen zijn noodzakelijk om het overstromingsrisico te beheersen in situaties met bovenmaatgevende afvoeren. Het gaat hierbij om een breed pakket aan maatregelen. Die maatregelen variëren van een meer duidelijke toedeling en afbakening van de verantwoordelijkheden en de planvorming tot de verbetering van een aantal essentiële processen in de rampenbestrijding. Het gaat daarbij onder meer om evacuatie, informatievoorziening, communicatie/informatie uitwisseling tussen alle operationele diensten en de beschikbaarheid van voldoende mensen en materieel. Wanneer de voorgestelde verbeteringen volledig zijn doorgevoerd, is het mogelijk om het riviersysteem van de Rijn en de Maas in combinatie met de inzet van organisatorische noodmaatregelen maximaal te benutten. Hiermee kan naar verwachting boven de maatgevende waterafvoer tot 17.000 m3/s voor de Rijn en 4000 m3/s voor de Maas worden afgevoerd zonder dat er een overstroming plaatsvindt. Voorwaarde is dat de organisatorische maatregelen volledig zijn geëffectueerd en ‘piping’ geen problemen oplevert1. Nogmaals: uiteraard is de situatie in het rivierengebied dan wel al zo bedreigend dat grote delen van het rivierengebied geëvacueerd zullen zijn. Grote delen van Duitsland zullen dan naar verwachting al overstroomd zijn.

................................................................................... Noot

1

Dit is belangrijk in verband met de “nee, tenzij…” optie die de haalbaarheid van scenario 2 bepaald. Zie verder conclusie 11.


4

DEELONDERZOEKSVRAAG 1 Inzicht in de feitelijke situatie Deelonderzoekvraag 1 luidt: “beschrijf op welke wijze de organisaties die belast zijn met het voorkomen, beperken en bestrijden van overstromingen (o.a. hulpverleningsregio’s, waterschappen en regionale directies, gemeenten) momenteel zijn voorbereid op (dreigende) overstromingen van de Rijn en Maas”. De uit het onderzoek naar voren gekomen conclusies worden achtereenvolgens weergegeven. Conclusie 1 Als de voorgenomen wijzingen van weten regelgeving (waar onder de veiligheidsregio) geïmplementeerd zijn, is op hoofdlijnen het wettelijk kader van voorbereiding op de rampbestrijding overstromingen op orde Bij het beschouwen van het huidige wettelijke kader is niet expliciet gekeken naar de effectiviteit en efficiëntie van de wetgeving. Het creëren van voldoende doorzettingsmacht is echter wel een belangrijke voorwaarde voor een adequate respons in crisissituaties. De voorgenomen veranderingen in de wetgeving, zoals bijvoorbeeld de ontwikkelingen op het gebied van de veiligheidsregio, maken het wettelijke kader effectiever en efficiënter. Aandachtspunt is daarbij de rol die de rijksheren krijgen in het algemeen en de rol van de waterbeheerder in het bijzonder. Conclusie 2 Het is ten alle tijde noodzakelijk om organisatorische maatregelen te nemen omdat het restrisico nooit tot nul is te reduceren Hoewel er een bruikbaar palet aan weten regelgeving beschikbaar is wordt het nemen van organisatorische maatregelen bemoeilijkt. • Er is een gebrek aan een ‘sense of urgency’; • De centrale regie voor de preparatie rampenbestrijding (onder meer met betrekking tot multidisciplinaire samenwerking, planvorming en oefenen) voor de stroomgebieden van Rijn en Maas ontbreekt; • De, voor een goed functionerende rampenbeheersingsorganisatie, noodzakelijke multidisciplinaire samenwerking is niet eenvoudig te realiseren. Dit komt doordat onder meer (1) actoren elkaars taken, rollen en bevoegdheden onvoldoende kennen en/of accepteren; (2) er geen eenduidige opschalingsystematiek wordt toegepast; en (3) het ontbreekt aan een gemeenschappelijk oefenbeleid; • Er zijn grenzen aan wat met organisatorische maatregelen nog kan worden bereikt. Conclusie 3 De preparatie voor rampenbeheersing, zowel in de algemeen-bestuurlijke als functionele kolom, is op dit moment nog niet op orde voor zowel de huidige taakstelling als voor bovenmaatgevende situaties • De planvorming wint aan kwaliteit, maar is nog niet op orde (voldoen nog niet aan de huidige wettelijke normen of zijn onvoldoende aanwezig of kwalitatief niet op orde); • Het ontbreekt aan uniformiteit in de planvorming m.b.t. de bestrijding van (dreigende) overstroming en dijkdoorbraak en aanpak; • Het ontbreekt over het algemeen aan rampbestrijdingsplannen op dijkringniveau (zoals bijvoorbeeld het model zoals dat in Gelderland wordt gebruikt), aan evacuatieplannen en plannen voor de nafase van een overstromingsramp;


5

• Het bestuurlijk coördinatiemechanisme is aan veranderingen onderhevig waardoor er een onduidelijke situatie is ontstaan. Dit bevordert een slagvaardige rampenbeheersing niet; • Er ontbreken specifieke interdepartementale plannen voor het ramptype overstromingen op centraal niveau. Dit ramptype vraagt, door de grote impact er van, een centrale regie en integrale advisering; • Het ontbreekt aan inzicht in langere termijn effecten van overstromingen; • Er is een autonome ontwikkeling te onderkennen die aangeeft dat de internationale dimensie van crisisbeheersing van steeds groter belang wordt. De internationale samenwerking op het gebied van rampenbeheersing kent echter een aantal beperkingen vanwege structuurverschillen, het ontbreken van gemeenschappelijke plannen, verschil in belangen en de taalbarrière. Conclusie 4 In de responsfase bij een (dreigende) overstroming zullen bestuurders in de algemeen-bestuurlijke kolom en hulpverleners worden beperkt in hun optreden • Er is onvoldoende helderheid over toekomstige taken, rollen, bevoegdheden en schaal, over de spil van de crisisbeheersingsorganisatie, de veiligheidsregio, omdat de discussie daarover nog niet is afgerond; • Enerzijds is er de bestuurlijke behoefte aan ‘harde’ informatie over risico’s in het stroomgebied voor een goede besluitvorming en anderzijds kan de waterbeheerder niet 100% garanderen of een dijk doorbreekt of niet. Daardoor is het vertrouwen van de bestuurder in de waterbeheerder niet altijd zo groot als het wel zou kunnen zijn; • Belemmering van een adequate bestuurlijke coördinatie kan optreden door een veelheid aan grenzen waardoor er gemakkelijk conflicterende belangen kunnen optreden. Conclusie 5 Er is onvoldoende communicatie naar burgers, bestuurders en tussen betrokken diensten • Bij een onverwachte dijkdoorbraak is een groot aantal slachtoffers zeer waarschijnlijk. Preventieve evacuatie kan daarom veel slachtoffers voorkomen. Daarvoor is het noodzakelijk dat de communicatie optimaal is. Er is echter zowel vóór als tijdens een (dreigende) overstroming, onvoldoende communicatie naar de burger toe. Daardoor kunnen we onvoldoende gebruik maken van de zelfredzaamheid van de burger; • Hoewel er goede initiatieven zijn (zoals VIKING en NOAH), ontbreekt het aan structurele samenwerking en synergie op basis van een gemeenschappelijk beleid tussen de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele kolom op het gebied van informatievoorziening. Conclusie 6 Hoewel de (inter)nationale dimensie van crisisbeheersing steeds groter wordt en er een aantal goede initiatieven op dit terrein is genomen (VIKING, NOAH) ontbreekt het aan een gemeenschappelijk beleid op stroomgebiedniveau m.b.t. organisatorische maatregelen voor het ramptype overstromingen


6

Conclusie 7 Het nemen van organisatorische maatregelen door de waterbeheerder wordt beperkt doordat de benodigde capaciteit (mensen, materieel en materiaal) voor de inzet van fysieke (nood)maatregelen op dit moment nog niet op orde is voor bovenmaatgevende hoogwatersituaties • Er bestaat binnen de waterschapswereld onduidelijkheid over de vereiste kwantiteit en kwaliteit van materiaal en materieel voor de inzet van fysieke noodmaatregelen bij een grootschalige hoogwatersituatie. Er is tijdens een ramp te weinig zicht op de capaciteit (mensen en middelen) vanuit centraal niveau (terwijl je juist moet verdelen vanwege de schaarste die zal gaan optreden). • Een centraal punt is ook de inzet van hulpverleners ten tijde van hoogwatersituaties. Het ministerie van Defensie levert, in het kader van de Civiel Militaire Bestuursafspraken (CMBA) een vangnet. Dit vangnet kan bij (dreigende) grootschalige overstromingen onvoldoende zijn waardoor er gebruikt gemaakt moet worden van ‘vrijwilligers’. Conclusie 8 Het nemen van organisatorische maatregelen door de algemeen-bestuurlijke kolom in de responsfase wordt beperkt doordat de benodigde hulpverleningscapaciteit voor het ramptype overstromingen op dit moment nog niet op orde is Bij een grootschalige overstroming die zich uitstrekt over meerdere regio’s zal naar verwachting een zeer groot tekort ontstaan in het aanbod van de hulpverleningscapaciteit. In het onderzoek is voor de beeldvorming een fictief scenario gebruikt van 225.000 te evacueren personen. Hierbij is niet preventief geëvacueerd. De cijfers zijn doorgerekend op basis van de gegevens uit de Leidraad Operationele Prestaties. In dit scenario is sprake van gelijktijdige dijkdoorbraak en/of overstroming in circa 3 regio’s. Het betreft dus een van de ‘zwartste’, maar wel voorstelbare scenario’s.


7

Hulpvraag bij 225.000 personen ................

Gevraagde capaciteit ................

Aanwezige capaciteit ......................

T1: 540 binnen een uur

Ca. 18 BC

T2: 1260 binnen vier uur T3: 10200 binnen vier uur

Ca. 10,5 BC

15 Brandweercompagnieën (BC) in Benedenrivierengebied (11 regio’s) 33 BC in Nederland

Ca. 90 BC

33 BC in Nederland


216 ambulances

630 ambulances aanwezig in Nederland

T2: 2814 binnen vier uur

Ca. 18 Geneeskundige Combinatie

T3: 22780 geen indicatie

n.v.t.

In iedere regio is 1 GC aanwezig, in RotterdamRijnmond zijn er 2 aanwezig 630 ambulances aanwezig in Nederland

210 af te zetten punten Aanwezige personen 225000 Aantal ordeverstoorders 1500

840 politie-agenten

Onbekend

Onbekend

2250 politie-agenten

Onbekend

> 9 pelotons ME

22 pelotons in Benedenrevierengebied (11 regio’s), 44 pelotons in Nederland

Voorspelbaar kan niet aan de hulpvraag worden voldaan Indien zich vrij plotseling grootschalige openbare ordeproblemen voordoen, is onvoldoende capaciteit aanwezig. Deze zijn niet op te vangen met interregionale bijstand

Aantal aanstichters 300 225.000 evacués

300 aanhoudingsteams 564 mdw. Actiecentrum

Onbekend

225.000 evacués

4500 begeleiders

Onbekend

225.000 evacués

282 bussen 225 voertuigen invalidenvervoer 2925 ambulances (bedlegerigen) 225 GHORbegeleiders

Onbekend Onbekend

Onbekend

Knelpunt ............................................

In het “gouden uur” treden grote capaciteitsproblemen op, hetgeen zal leiden tot slachtoffers De benodigde BC’en kunnen nooit binnen de vier uur op de benodigde plaatsen zijn Er zijn in heel Nederland volstrekt onvoldoende BC’en aanwezig om aan de gevraagde inzetcapaciteit te voldoen. In het “gouden uur” treden grote capaciteitsproblemen op, hetgeen zal leiden tot slachtoffers Er zijn volstrekt onvoldoende ambulances en GC’s in Nederland om binnen de gestelde tijd aan de hulpvraag te voldoen Onbekend

Onvoldoende aanhoudingsteams kunnen worden ingezet om aan de hulpvraag te voldoen Grote capaciteitsproblemen ten aanzien van proces ontruimen en evacueren zijn te verwachten Grote capaciteitsproblemen zijn te verwachten Grote capaciteitsproblemen worden verwacht, zeker ten aanzien van de gevraagde ambulance-inzet

630 ambulances in Nederland Onbekend

• De hulpvraag zoals weergegeven, wordt onder meer positief beïnvloed door (1) de hoogwatervoorspellingen (Maas zichttijd 1 tot 2 dagen, Rijn 2 a 3 dagen); (2) de tijdige beslissing om te evacueren, (3) logistieke factoren en toegankelijkheid; (4) hoeveelheid te evacueren vee en goederen; (5) bereidheid van de bevolking om te evacueren (naar schatting 90% mits goed geïnformeerd); (6) tijdige beschikbaarheid van voldoende hulpverleningsdiensten. Dit benadrukt het belang van het nemen van organisatorische maatregelen.


8

• Uit een inventarisatie op basis van de resultaten van de Leidraad Operationele Prestaties (LOP) blijkt dat in meer dan de helft van de hulpverleningsregio’s in het studiegebied voorspelbaar grote capaciteitstekorten ontstaan ten aanzien van de operationele inzetcapaciteit afgezet tegen de hulpbehoefte bij overstromingsrampen. Deze capaciteitsproblemen lijken met name voor de brandweer en de Geneeskundige Hulp Ongevallen en Rampen (GHOR) het grootst. Dit betreft dan met name de processen redden/technische hulpverlening, geneeskundige hulpverlening. Ook het proces ontruimen en evacueren kent grote capaciteitsproblemen. • Er is geen bovenregionale inventarisatie, op basis van verschillende scenario’s, van de hulpbehoefte bij (dreigende) overstromingen en dijkdoorbraak beschikbaar. • Er is geen inzicht in de effecten die bijstand uit andere regio’s heeft op het zorgniveau in de bijstand leverende regio. • Er is geen uitputtend inzicht in alle aanvullende middelen die zouden kunnen worden ingezet bij (dreigende) overstromingen en dijkdoorbraken. Dit betreft bijvoorbeeld de militairen die in te zetten zijn op basis van de Civiel-Militaire-Bestuurlijke Afspraken (CMBA), vrijwilligers, dijkleger of materieel (vlotten) van de reddingsdiensten; • Aanvullende reddingscapaciteit kan worden geleverd door de Koninklijke Landmacht, de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Nederlandse Bond tot het Redden van Drenkelingen maar deze is, naar verwachting, onvoldoende om het tekort aan hulpverleningscapaciteit op te vangen.

DEELONDERZOEKSVRAAG 2 Inzicht in de gewenste situatie Deelonderzoeksvraag 2 luidt: “beschrijf voor de in RBSO te onderzoeken opties de gewenste en benodigde ‘organisatorische’ maatregelen. Geef hierbij aan in hoeverre deze maatregelen verschillend / onderscheidend en/of afhankelijk zijn van de optie. Zo ja, waarom en hoe? Welke innovatieve maatregelen er zijn en/of zijn er ervaringen uit het buitenland die vertaald kunnen worden naar de situatie in Nederland?”. Uit het onderzoek zijn de volgende conclusies naar voren gekomen: Conclusie 9 Het huidige wettelijk kader (inclusief de voorgenomen veranderingen op het gebied van crisisbeheersing en de veiligheidsregio) van voorbereiding rampbestrijding overstromingen hoeft voor de gewenste situatie in 2015 niet aangepast te worden Organisatorische maatregelen zijn in bovenmaatgevende situaties niet wezenlijk anders dan in de huidige situatie en vragen geen ander wettelijk kader. Wel neemt het belang van goede invulling ervan toe, naarmate de situatie ernstiger wordt. Voor een effectieve en efficiënte respons is voldoende doorzettingsmacht een noodzakelijke voorwaarde. Conclusie 10 De optie Organisatorische Maatregelen wordt altijd genomen en vormt daarmee de basis voor alle rampenbeheersingsstrategieën. Combinatie met andere opties leidt tot een zeer beperkt aantal extra benodigde organisatorische maatregelen In het onderzoek is primair gekeken naar de organisatorische maatregelen. Onderzoek naar wat er aan extra organisatorische maatregelen zouden moeten worden genomen als er een andere optie zou worden gekozen (de combinatie van de optie Organisatorische Maatregelen met een van de


9

andere opties) leidt tot de volgende conclusie. Welke optie er ook gekozen wordt, de organisatorische maatregelen die passen bij de optie Organisatorische Maatregelen moeten worden genomen. Slechts in een paar gevallen moeten er aanvullende organisatorische maatregelen worden genomen bij keuze voor één of meer van de andere opties. Slechts bij de opties Noodoverloopgebieden en Compartimentering is er sprake van een beperkt aantal aanvullende organisatorische maatregelen. Ook is het type organisatorische maatregelen in het algemeen onafhankelijk van de optie. De concrete invulling hiervan (bijvoorbeeld de wijze van evacueren) kan wel per optie verschillen.

DEELONDERZOEKSVRAAG 3 Maatregelen, effecten en uitvoerbaarheid Deelonderzoeksvraag 3 luidt: “beschrijf per optie zo mogelijk globaal de effecten van de voorgestelde maatregelen, voor wat betreft de vermindering van de risico’s, robuustheid van de oplossing, technische uitvoerbaarheid (incl. benodigde procedures) en geef een globale raming van de kosten van de fysieke (nood)maatregelen”. Hieronder volgende conclusies die op basis van het onderzoek kunnen worden getrokken. Conclusie 11 Conclusie ten aanzien van haalbaarheid inzet fysieke noodmaatregelen in bovenmaatgevende situaties De inzet van fysieke (nood)maatregelen neemt toe, naarmate de afvoer in bovenmaatgevende situaties toeneemt. De conclusie ten aanzien van de haalbaarheid van fysieke noodmaatregelen is daarom wel uitgesplitst naar scenario en luidt als volgt:


10

Scenario 1 ....................

Rivier + waterstandverhoging ...................

Aantal km*

Haalbaar

....................................

............................

Scenario 1: Rijn: 16.500 m3/s Maas: 4.000 m3/s

Bovenrijn: 15 cm Waal: 15 cm IJssel: 10 cm Nederrijn: 5 cm Lek: 5 cm Maas: 20 cm

Op basis van praktijkinschatting: 115 km zandzakken, strobalen of geobags t.b.v. hoogteproblemen 25 km steunberm t.b.v. macroinstabiliteitsproblemen 210 km opkisten van wellen t.b.v. pipingproblemen

Ja, mits: 1) vraag en aanbod (kwaliteit en kwantiteit) mensen, materiaal en materieel op elkaar afgestemd zijn 2) proces logistiek goed uitgedacht, voorbereid, geoefend en bestuurlijkjuridisch vastgelegd is

Scenario 2


Aantal km*

Haalbaar

....................................

............................

Bovenrijn: 30 cm Waal: 30 cm IJssel: 15 cm Nederrijn: 5 cm Lek: 5 cm

Op basis van praktijkinschatting: 70 km zandzakken, strobalen of geobags t.b.v. hoogteproblemen 20 km steunberm t.b.v. macroinstabiliteitsproblemen 120 km opkisten van wellen t.b.v pipingproblemen

Ja, mits: 1) zie scenario 1 2) ervan uitgaande dat opkisten over genoemde lengten tot ongeveer 30 cm kan en niet via steunbermen. opgelost hoeft te worden.

Maas: 50 cm

Op basis van praktijkinschatting: 135 km zandzakken, strobalen of geobags t.b.v. hoogteproblemen 65 km steunberm tbv macroinstabiliteitsproblemen 105 km opkisten van wellen t.b.v. pipingproblemen

Nee, tenzij: 1) nader onderzoek naar piping en nieuwe materialen, materiële en logistieke processen aantonen dat piping geen probleem is of een handelbaar probleem is. In dat geval geldt voor de Maas dezelfde ja, mits als voor de Rijn (zie scenario 1).

Aantal km*

Haalbaar

....................


.....................................

............................


Bovenrijn: 60 cm Waal: 60 cm Maas: 80 cm

Hier worden in deze conclusietabel geen km’s genoemd, omdat veel dijken langs de Bovenrijn, Waal en Maas in dit scenario al bezweken zijn.

Onhaalbaar

IJssel: 30 cm Nederrijn: 5 à 10 cm Lek: 5 à 10cm

Op basis van praktijkinschatting: 15 km zandzakken, strobalen of geobags t.b.v. hoogteproblemen 5 km steunberm tbv macroinstabiliteitsproblemen 5 km opkisten van wellen t.b.v. pipingproblemen

Ja, mits: zie scenario 1 NB: een groot deel van het rivierengebied staat in dit scenario onder water.

....................


Scenario 3

Het in bovenstaande tabel genoemd aantal kilometers is gebaseerd op een praktijkinschatting van drie waterschappen en zijn naar boven afgerond per 5 km. Genoemde kilometers zijn bedoeld als denkrichting voor de orde van


11

grootte van het aantal kilometer fysieke noodmaatregelen. De kilometers worden voldoende betrouwbaar geacht om conclusies te trekken en aanbevelingen te doen. Wanneer voor de optie organisatorische maatregelen gekozen wordt, dient in samenwerking met andere waterschappen het genoemd aantal kilometers via een nadere specificatieslag aangescherpt te worden om de behoefte aan mensen, materiaal en materieel (op welke plaats en in welke omvang) helder in Scenario ..........................

Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3

Start up kosten standverhoging ..........................

2, 7 miljoen euro 2, 7 miljoen euro

Jaarlijkse kosten ..........................

Kosten per calamiteit (bovenmaatgevende situatie) ..........................

2 ton euro 67 miljoen euro 2 ton euro 91 miljoen euro Hier worden in deze conclusietabel geen kosten genoemd, omdat veel dijken langs de Bovenrijn, Waal en Maas in dit scenario al bezweken zijn.

beeld te krijgen Op basis van deze praktijkinschatting is, in nauw overleg met de waterschappen, de haalbaarheid van het voor genoemd aantal kilometers inzetten van fysieke noodmaatregelen bepaald. De hierna gepresenteerde kosten zijn eveneens gebaseerd op deze praktijkinschatting. Naast de praktijkinschatting is het aantal kilometer in te zetten fysieke noodmaatregelen voor hoogteproblemen ook via berekeningen bepaald, dit is echter niet voor piping of macrostabiliteitsproblemen gedaan. Voor de resultaten daarvan wordt verwezen naar deel IV en V van het onderzoeksrapport. De in de bovenstaande tabel genoemde bedragen hebben betrekking op de Bovenrijn, Waal, IJssel Nederrijn, Lek en Maas en zijn afgerond. Start-up kosten betreffen de investeringskosten zoals de aanschaf van materiaal en materieel. Jaarlijkse kosten zijn de overige vaste kosten zoals training, opslag en waakvlamovereenkomsten. De investeringskosten en de jaarlijkse kosten zijn onafhankelijk van het aantal kilometer fysieke (nood)maatregelen, omdat waterschappen zich op een bepaalde basis omvang voorbereiden. De kosten per calamiteit zijn de kosten voor inzet van de maatregelen (zonder rekening te houden met de kans van voorkomen van de calamiteit), dit zijn kilometerafhankelijke kosten. Conclusie 12 Wanneer de overige organisatorische voorbereiding voldoet aan de huidige eisen van het wettelijk kader, met inbegrip van de implementatie van de huidige ontwikkelingen op dat gebied, is dit voldoende voor de organisatorische maatregelen voor 2015 Voorafgaande conclusies laten zien dat Nederland in de huidige situatie weliswaar het wettelijk kader van voorbereiding rampenbestrijding op orde heeft, maar dat de concrete uitvoering op dit moment niet op orde is. Wanneer dit tot het in het wettelijk kader vastgelegd niveau gebracht wordt, is dit tegelijkertijd voldoende voor de gewenste voorbereiding op rampbestrijding overstromingen in 2015.


12

SAMENGEVAT: Huidige situatie versus de gewenste situatie in 2015 In de onderstaande tabel vergelijken we de huidige situatie met de gewenste situatie. Organisatorische Maatregelen ..................................

Wettelijke kader

Fysieke (nood)maatregelen

Huidige Situatie 2005 .................................

Voldoet, mits veiligheidsregio geïmplementeerd is (incl., het hiervoor benodigde wettelijke kader) .

Capaciteit is, gegeven de huidige taakstelling, nog niet bij alle waterbeheerders op orde.

Gewenste Situatie 2015 ........................................

Behoeft geen aanpassing t.o.v. situatie in 2005.

Er moeten additionele maatregelen worden genomen om op orde te komen als voor de optie Organisatorische Maatregelen wordt gekozen. Capaciteit is dan op orde gebracht en aanvullend onderzoek is uitgevoerd.

Voorbereiding rampenbeheersing in de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele kolom water

Voorbereiding is niet op orde.

Voorgestelde maatregelen zijn uitgevoerd.

AANBEVELINGEN Om de doelstellingen, zoals geformuleerd in het project RBSO, te kunnen halen in 2015 zal de basis van de rampenbeheersingsorganisatie ‘op orde’ moeten zijn. Alleen dan is de optie Organisatorische Maatregelen een bruikbare optie. Het op orde brengen c.q. verbeteren van de organisatorische maatregelen en het halen van het gewenste resultaat kan worden bereikt door het uitvoeren van de volgende aanbevelingen. De kanttekening die daarbij hoort is dat ongeacht welke maatregelen er worden genomen de kans dat het misgaat daardoor niet wordt weggenomen. Het uitvoeren van een centrale regie2 door de ministeAanbeveling 1 ries van Binnenlandse Zaken en Verkeer en Waterstaat voor de preparatie van de rampenbeheersing in het bedijkte deel van het stroomgebied van Rijn en Maas met als doel om een acceptabel niveau van preparatie te bereiken in zowel de algemeen-bestuurlijke als in de functionele kolom water. Onderdeel hiervan is het maken van een interdepartementaal draaiboek overstromingen en dijkdoorbraken als aanvulling op het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. De structuur van rampenbestrijding is sterk decentraal georiënteerd. Grootschalige overstromingen vragen om een sterkere centrale sturing met betrekking tot cruciale besluiten zoals evacuatie, maatregelen om overstromingen te beperken (zoals noodmaatregelen als dijken doorsteken, compartimenteringen aanbrengen, grensoverschrijdende maatregelen). ................................................................................... Noot

2 Een centrale regie impliceert niet dat de regionale partners hun taken, vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, niet gewoon moeten blijven voortzetten.


13

Centrale regie in responsfase dient geborgd te worden in de wetgeving rondom crisisbeheersing en wetgeving rondom het veiligheidsbestuur. Uitvoering moet zoveel mogelijk volgens de bestaande organisatie en structuren plaatsvinden. Dit vraagt ook om het verbeteren van de planvorming in de algemeenbestuurlijke keten. Gemeenten in het rivierengebied dienen te beschikken over een rampbestrijdingsplan overstromingen en dijkdoorbraak op minimaal dijkringniveau. Daarbij moet specifiek aandacht worden geschonken aan de relevante processen: opschaling en ontruimen/ evacuatie. Provincies zien hier op toe. Benodigde capaciteit (mensen, materieel en materiaal) Aanbeveling 2 voor de inzet van organisatorische maatregelen in het algemeen en fysieke (nood)maatregelen in het bijzonder, op orde brengen voor zowel de huidige taakstelling als voor bovenmaatgevende situaties Het wegwerken van de voorspelbare capaciteitstekorten Aanbeveling 3 op het gebied van de hulpverlening zal moeilijk te realiseren zijn. Daarom moet worden gezocht naar mogelijke alternatieven zoals compartimenteren, mogelijke maatregelen die de zelfredzaamheid verhogen en het nemen maatregelen zodat de logistieke operatie evacueren effectief en efficiënt kan worden uitgevoerd. Het versterken van de zelfredzaamheid van de burger Aanbeveling 4 door meer aandacht te hebben voor risico- en crisiscommunicatie. Het concept van de veiligheidsregio moet worden Aanbeveling 5 afgerond en geïmplementeerd. De rol van de waterbeheerder moet daarin een stevige plaats krijgen Het gaat daarbij ook om de plaats en rol van andere Rijksheren die betrokken zijn bij de rampenbeheersing bij overstromingen, zoals de vertegenwoordigers in de regio van het ministerie van Defensie, LNV (evacuatie vee) en EZ (bedrijven e.d.). De internationale samenwerking moet zowel op Aanbeveling 6 beleidsmatig als op operationeel niveau worden geïntensiveerd en gestructureerd (bijvoorbeeld op het gebied van informatie-uitwisseling en bestuurlijke coördinatie) c.q. er moet worden vastgesteld in hoeverre er aanvullende mogelijkheden zijn voor samenwerking die verder gaan dan nu het geval is (bijvoorbeeld op het gebied van gemeenschappelijke planvorming, kansreducerende maatregelen en oefenen) omdat bovenstrooms genomen maatregelen effect hebben op het benedenstroomse gebied. Aanbeveling 7

Het uitvoeren van aanvullend onderzoek

• De rol van ‘piping’ en naar innovatieve maatregelen; • De logistiek van de fysieke (nood)maatregelen, de preventief te nemen maatregelen en de kosten van dit soort maatregelen; • Op basis van de Leidraad Operationele Prestaties komt een beeld naar voren van de knelpunten in de regionale hulpverleningscapaciteit. Nader onderzoek moet worden uitgevoerd naar de hulpverleningsbehoefte op bovenregionaal c.q. nationaal niveau in een situatie dat meerdere regio’s zijn of dreigen te worden overstroomd;


14

• De lange termijneffecten van overstromingen m.b.t. milieuschade, sociaal-maatschappelijke ontwrichting en daarop te treffen maatregelen; • Communicatiemogelijkheden tussen de algemeen-bestuurlijke en de functionele kolom water.


15


16

Inhoudsopgave ................................................................................... Managementsamenvatting 3 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding 21 Aanleiding 21 Deelonderzoek Organisatorische voorbereiding op overstroming van Rijn en Maas 25 De uitvoering van het onderzoek 27 Leeswijzer 27

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Studiegebied 31 Introductie 31 Geografische afbakening 31 Verdeling zoete wateren in vier typen gebieden 32 Bestuurlijke en operationele grenzen in het studiegebied 32 Actoren 33

3 3.1 3.2

Rampenbeheersing 37 Introductie 37 Algemeen-bestuurlijke kolom en functionele beleidskolommen 37 Bestuurlijke coördinatie 38 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de algemeen-bestuurlijke kolom 38 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de functionele kolom water 40 Verhouding tussen algemeen-bestuurlijke en functionele kolom 41 Afsluiting 42

3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Het ramptype overstromingen 43 Introductie 43 De veiligheidsketen voor het risico overstromingen 44 Het crisisgehalte bij overstromingen 47 Dreiging / risico en urgentie 47 Urgentie: Beschikbaarheid van tijd bepaalt de mate van voorbereiding 50 Tolerantiegrenzen 51 Afsluiting 57

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

Fysieke (nood)maatregelen 59 Introductie 59 Fysieke (nood)maatregelen in de functionele kolom water 60 Fysieke noodmaatregelen in de algemeen-bestuurlijke kolom 61 Type en hoeveelheid in te zetten fysieke (nood)maatregelen 61 Kosten van inzet van fysieke (nood)maatregelen 66 Haalbaarheid van inzet fysieke (nood)maatregelen 69 Deelconclusies 70 Afronding 74


17

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Maatregelen in de algemeen-bestuurlijke kolom 75 Introductie 75 Overige organisatorische maatregelen 75 Bestuurlijke coördinatie en besluitvorming 81 Informatievoorziening en communicatie 84 Deelconclusies in de algemeen-bestuurlijke kolom 85 Afronding 88

7 7.1 7.2 7.3

Hulpverleningscapaciteit 89 Introductie 89 Knelpunten in de regio m.b.t. de hulpverleningscapaciteit 89 Systematiek voor het verdiepen van het inzicht in de behoefte aan hulpverleningscapaciteit bij (dreigende) overstromingen 92 Verdiepen inzicht in de hulpbehoefte per rampbestrijdingsproces 93 Globale berekening van de benodigde capaciteit bij een grootschalige overstroming 97 Deelconclusies 100 Afronding 101

7.4 7.5 7.6 7.7 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6

Maatregelen in de functionele kolom water 103 Introductie 103 Overige organisatorische maatregelen 103 Bestuurlijke coördinatie en besluitvorming 107 Informatievoorziening en communicatie 108 Deelconclusies m.b.t. maatregelen in de functionele kolom water 111 Afronding 112

9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

Internationale samenwerking 113 Introductie 113 Taken en bevoegdheden 113 Overige organisatorische maatregelen 113 Bestuurlijke coördinatie en besluitvorming 114 Informatievoorziening en communicatie 115 Deelconclusie 115

10

10.3 10.4 10.5 10.6

Ontwikkelingen binnen het domein van rampenbeheersing 117 Introductie 117 De ontwikkeling van rampenbestrijding naar crisisbeheersing in vogelvlucht 117 Ontwikkelingen internationaal 118 Ontwikkelingen nationaal 118 Ontwikkelingen regionaal / lokaal 120 Deelconclusies autonome ontwikkelingen 121

11 11.1 11.2 11.3

De overige vier opties gescoord 123 Introductie 123 Aanvullende maatregelen voor de overige opties 123 Deelconclusie 122

10.1 10.2


18

12 12.1 12.2 12.3 12.4

Hoofdconclusies 123 Introductie 123 Conclusies ten aanzien van de huidige situatie 123 Conclusies ten aanzien van de gewenste situatie in 2015 128 HOOFDCONCLUSIE 131

13 13.1 13.2

Aanbevelingen 133 Introductie 133 De aanbevelingen 133

14 14.1 14.2 14.3 14.4

Bijlagen bij het hoofdrapport 137 Gebruikte afkortingen 137 Tabellen 137 Figuren 138 Bijlage gewenst onderzoek fysieke (nood)maatregelen 139


19


20

1 Inleiding ...................................................................................

1.1 Aanleiding Verschillende vraagstukken rond de Nederlandse waterhuishouding speelden de afgelopen decennia een belangrijke rol. Echter, waar de dominante problematiek in de jaren tachtig de water(bodem)vervuiling was, is de dominantie vanaf de tweede helft van de jaren negentig verschoven naar wateroverlast. Daarmee is er een verschuiving zichtbaar geweest van waterkwaliteits- naar waterkwantiteitsvraagstukken. Voorbeelden van deze waterkwantiteitsvraagstukken zijn de hoogwaterperiodes van 1993 en 1995, de extreme regen van 1998 en, aan de andere kant van het waterkwantiteitsspectrum, de droogte van 2003. Niet alleen in Nederland, maar in heel Europa zijn er sinds begin jaren negentig omvangrijke overstromingen geweest die tot (soms enorme)schade hebben geleid. De toenemende opeenvolging van (dreigende) waterkwantiteitsproblemen kan niet langer worden gezien als een serie op zichzelf staande incidenten. Onderkend moet worden dat er sprake is van ‘structureel incidentalisme’; de serie incidenten wijst op een trend. (m.i. de hele alinea schrappen) Klimatologisch onderzoek geeft aan dat waterkwantiteitsproblemen nu en in de toekomst eerder regel dan uitzondering zullen zijn. Door smeltende gletsjers en veranderende neerslagpatronen zal er sprake zijn van een verhoogde rivierafvoer. Ook in Nederland zal dit gevolgen hebben voor de waterhuishouding. Voor wat het stroomgebied van Maas en Rijn betreft geldt Nederland immers als het ‘afvoerputje’ van Europa. Tijdens periodes van piekafvoer kan de reguliere verwerkingscapaciteit van het stroomgebied overschreden worden: de rivierdijken worden dan ernstig bedreigd.3 Nederland wil bij het ontwikkelen en vaststellen van het beleid ten aanzien van bescherming tegen hoogwater rekening houden met deze voorziene klimaatveranderingen. Bij de beschouwing van de bescherming tegen overstromingsgevaar door de Rijn en Maas wordt daarom rekening gehouden met hogere neerslaghoeveelheden en maatgevende rivierafvoeren. Ook bij de versterking van primaire (zee)keringen wordt rekening gehouden met een hoger zeespiegelpeil als gevolg van de klimaatverandering; de dijk zal ontworpen worden op basis van de voorziene zeespiegel over 50 tot 100 jaar. De bescherming van een gebied tegen overstromen wordt primair gewaarborgd door een goede zorg voor de waterkering, dat wil zeggen door aanleg, beheer en onderhoud van dijken, duinen en andere waterkerende constructies. De waterkeringbeheerders (in het algemeen de waterschappen of Rijkswaterstaat) hebben de taak ervoor te zorgen dat duizenden kilometers aan waterkering op voldoende sterkte zijn om het water te keren. De Wet op de waterkering schrijft daartoe bijvoorbeeld een vijfjaarlijkse toetsing van de waterkeringen door de beheerder voor. De ................................................................................... Noot

3 RIVM, Risico’s in bedijkte termen: Een thematische evaluatie van het Nederlandse veiligheidsbeleid tegen overstromingen, Bilthoven: RIVM, 2004.


21

provinciale overheid dient toezicht te houden op de verrichtingen van de waterkeringbeheerders en daarover elke vijf jaar per dijkring te rapporteren aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Zelfs bij een adequate zorg voor de primaire en regionale waterkeringen blijft de kans op een overstroming aanwezig. Er is immers altijd een kans op een waterstand boven het niveau waarop de keringen zijn berekend, maar ook andere faalmechanismen kunnen nooit geheel worden uitgesloten. Daarmee is er sprake van een zeker ‘restrisico’. . Om dit restrisico zoveel mogelijk te beperken is adequate voorbereiding op de rampenbestrijding noodzakelijk. De taak hiervoor ligt vooral bij de calamiteitenorganisaties van de waterbeheerders en de hulpverleningsdiensten en de besturen van deze organisaties. De recente (bijna) overstromingen in Nederland en in een aantal andere Europese landen hebben de discussie over de veiligheid van Nederland tegen overstromingen gevoed. In het rapport ‘Risico’s in bedijkte termen’4 wordt geconcludeerd dat de waterkeringen die Nederland beschermen tegen overstromingen, zowel vanuit zee of door de rivieren, nog nooit zo solide zijn geweest als nu het geval is. Het rapport stelt dat de kans op overstromingen van delen van het land, en daarmee het individueel risico van overlijden, sinds de watersnoodramp van 1953 sterk is verminderd. Echter, volgens hetzelfde rapport is Nederland in de afgelopen jaren aanmerkelijk kwetsbaarder geworden in geval van een daadwerkelijke overstroming. Door de verder toegenomen industrialisatie en de huidige ‘just-in-time’ economie is de economische structuur kwetsbaarder geworden voor verstoringen. Ook door de groei van de bevolking is de kans op grote aantallen slachtoffers, het groepsrisico, veel groter geworden. Feitelijk blijkt het ‘externe veiligheidsrisico’ dat door overstroming wordt veroorzaakt, groter te zijn dan de overige externe veiligheidsrisico’s tezamen: “Het huidige veiligheidsbeleid leidt daardoor niet tot het ‘veilige en bewoonbare Nederland’ zoals dat oorspronkelijk werd beoogd.”5 Het kabinet onderkent nadrukkelijk dat, ook na de uitvoering van de nu lopende veiligheidsprogramma’s zoals ‘Ruimte voor de Rivier’ en ‘de Maaswerken’, Nederland geen absolute veiligheid kent.6 Ruimte voor de Rivier en de Maaswerken is er op gericht om in 2015 te voldoen aan de veiligheidsnormen uit de Wet op de waterkering. Ondanks de gestelde veiligheidsnormen zal de kans op een overstroming blijven bestaan. Het kabinet wil voorbereid zijn op zo’n eventuele overstroming. Daarom heeft zijopdracht gegeven tot onderzoek gericht op het verkrijgen van een beter inzicht in de beheersing van het risico van overstromingen van Rijn en Maas. De focus van het onderzoek ligt op de maatregelen die in Nederland kunnen worden getroffen, maar het stroomgebied van Rijn en Maas beperkt zich echter niet tot Nederland alleen. Logischerwijs zullen hoogwaterproblemen in het Nederlandse rivierengebied dus altijd een internationale component kennen. ................................................................................... Noten

4

RIVM, Risico’s in bedijkte termen: Een thematische evaluatie van het Nederlandse veiligheidsbeleid tegen overstromingen, Bilthoven: RIVM, 2004. 5 RIVM, Risico’s in bedijkte termen: Een thematische evaluatie van het Nederlandse veiligheidsbeleid tegen overstromingen, Bilthoven: RIVM, 2004, pag. 11. 6 HTK 2004-2005, 29 384 en 30 080, nr.5.


22

De discussie over de veiligheid van Nederland voor overstromingen was aanleiding voor het instellen van de commissie Luteijn. De commissie Luteijn, ofwel de commissie Noordoverloopgebieden, deed in opdracht van de staatssecretarissen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Verkeer & Waterstaat onderzoek naar nut en noodzaak van noodoverloopgebieden en onderzocht welke gebieden hiervoor in aanmerking zouden kunnen komen.7 In haar eindrapport ‘Gecontroleerd Overstromen’ uit mei 2002 adviseerde de commissie een aantal noodoverloopgebieden aan te wijzen voor situaties van extreme waterafvoer. In reactie hierop formuleerde het kabinet haar standpunt ‘Rampenbeheersingsstrategie overstromingen Rijn en Maas’. In haar standpunt Rampenbeheersingsstrategie overstromingen Rijn en Maas reageert het kabinet op het advies van de Commissie Noodoverloopgebieden. Momenteel liggen er verschillende opties voor, waaronder de noodoverloopgebieden zoals voorgesteld door de commissie. Er zijn echter meerdere mogelijkheden, te weten compartimenteren, veiligheidsnormen verhogen of organisatorische maatregelen. Dit vergt nog nader onderzoek. Om toch tegemoet te komen aan de wens om tijdig te reageren op het advies van de commissie, de komende Nota Ruimte en de wens van de bestuurders, bewoners en ondernemers in de betrokken regio helderheid te krijgen, is daarom besloten tot een gefaseerde aanpak. Nu worden die stappen gezet om ons in staat te stellen op een later moment de meeste effectieve en efficiënte aanpak te kunnen kiezen. Dit betekent dat in de Nota Ruimte de drie door de commissie Luteijn genoemde gebieden, te weten het oostelijk deel van de Beersche Overlaat, Rijnstrangen en Ooijpolder worden gereserveerd, het wetgevingstraject wordt gestart en een vervolgonderzoektraject. In dit vervolgonderzoek worden de volgende opties nader uitgewerkt, namelijk op welke wijze noodoverloopgebieden maatschappelijk kosten effectief kunnen worden ingericht, compartimenteren, verhogen van de veiligheidsnormen en de mogelijkheid en effectiviteit van eventuele maatregelen in onze buurlanden.

Het kabinet kondigde aan in 2006 tot definitieve besluitvorming over de noodzakelijke maatregelen gericht op beheersing van het overstromingsrisico te komen. Ondertussen zou nader onderzoek verricht worden en het noodzakelijke wetgevingstraject opgestart. Vervolgens is een omvangrijk onderzoeksprogramma “Rampenbeheersingsstrategieën Overstromingen Rijn en Maas” (RBSO) in gang gezet om te bepalen welke van de voorgestelde opties of combinaties daarvan, het meest wenselijk is in het bedijkte bovenrivierengebied. De volgende vijf opties zijn daarbij onderzocht: • Optie I Internationale afstemming; Welke maatregelen kunnen in het buitenland genomen worden om de overstromingskans in Nederland zo klein mogelijk te maken? • Optie II Organisatorische maatregelen; Welke organisatorische maatregelen, zoals het nemen van fysieke noodmaatregelen, betere informatie-uitwisseling en effectievere samenwerking tussen de organisaties die bij de bestrijding van een overstromingsramp zijn ................................................................................... Noot

7

Ingesteld 18 mei 2001, Staatscourant 11 juni 2001, nr. 109, p. 13.


23

betrokken, kunnen worden getroffen om de gevolgen van een overstroming zoveel mogelijk te beheersen? • Optie III Noodoverloopgebieden: Is het mogelijk om middels noodoverloopgebieden een piek van een hoogwatergolf tijdelijk in een aangewezen gebied op te vangen? • Optie IV Compartimentering: Is het mogelijk het rivierengebied op te delen middels binnendijken, zodat een overstroming tot een kleiner gebied beperkt blijft? • Optie V Verhogen van veiligheidsnormen: Is het mogelijk de veiligheidsnormen te verhogen zodat de kans op een overstroming kleiner wordt? Binnen het integrale onderzoeksprogramma RBSO zijn zes clusters onderscheiden, die zich met verschillende aspecten van het onderzoek naar de vijf opties bezighouden: Cluster 1: Organisatorisch/juridisch Cluster 2: Ruimtelijke aspecten Cluster 3: Draagvlak/Beleving Cluster 4: Internationaal Cluster 5: Veiligheid Cluster 6: kosten-batenanalyse en kosten De onderlinge samenhang tussen de verschillende clusters is zodanig dat, in de loop van het onderzoeksproces, verschillende dwarsverbanden zijn ontstaan. Zo heeft het cluster ‘organisatorisch / juridisch’ een aantal onderzoeksvragen uit het cluster ‘internationaal’ in haar onderzoek meegenomen. Ook is met name ten aanzien van de fysieke (nood)maatregelen nauw samengewerkt met de clusters Veiligheid en Kosten-batenanalyse en kosten. De organisatorische maatregelen maken deel uit van het samenstel van activiteiten en maatregelen die worden getroffen door de algemeenbestuurlijke kolom en de functionele kolom water tijdens periodes van extreem hoge rivierwaterstanden. Er moet rekening mee worden gehouden dat ook (lang) voordat het zogenaamde “maatgevend hoogwater” (MHW) is bereikt er talrijke maatregelen noodzakelijk zijn om de standzekerheid van de waterkeringen zo goed mogelijk te waarborgen. Als het MHW dreigt te worden overschreden en/of de toestand van de dijken is zodanig dat die standzekerheid door de functionele kolom niet langer kan worden gegarandeerd (voor zover daar garanties over gegeven kunnen worden) dan zal de algemeen-bestuurlijke kolom zich moeten beraden over bijvoorbeeld preventieve of repressieve evacuaties.8 De in dit rapport beschreven maatregelen zijn niet bedoeld om het evacuatietijdstip te verschuiven, maar alleen om zolang mogelijk een daadwerkelijke inundatie te voorkomen. Dat betekent ook dat met het nemen van organisatorische maatregelen geen (structurele) verhoging van het beschermingsniveau kan worden bereikt. ................................................................................... Noot

8

Evacuatie kan worden gedefinieerd als een ‘door de overheid gelaste verplaatsing van groepen personen met daaronder begrepen: vervoer (begeleiding), opneming, verzorging, en terugkeer van de groepen, de voorbereiding daarvan en de nazorg’ (Barendregt et al., 2002). Maar eigenlijk is alleen van belang dat potentiële slachtoffers het met overstroming bedreigde gebied bijtijds verlaten hebben. Daarbij gaat het om preventieve evacuatie (voordat er een bres is opgetreden) enerzijds en evacuatie tijdens (gedurende) een overstroming anderzijds. Dit laatste wordt meestal vluchten genoemd. Bron: Delft Hydraulics & HKV, Overstromingsrisico dijkringen in Nederland, betooglijn en deskundigenoordeel, April 2004


24

Tussenbesluit Kabinet Als gevolg van een motie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is het onderzoek naar de optie III noodoverloopgebieden versneld gereed gekomen. Op basis van een tussenrapportage van het project RBSO9 heeft het kabinet in april 2005 het volgende tussenbesluit genomen10: • Voor de Rijn ziet het kabinet af van de Ooijpolder en Rijnstrangen als noodoverloopgebied. Het kabinet schrapt daarom de reservering van de Ooijpolder en Rijnstrangen als noodoverloopgebied in de Nota Ruimte. Rijnstrangen blijft wel voor de lange termijn gereserveerd als onderdeel van de PKB Ruimte voor de Rivier. • Het kabinet handhaaft de oorspronkelijke planning voor zijn besluit over de wenselijkheid van een noodoverloopgebied in het stroomgebied van de Maas zodat een meer integraal besluit over de Maas kan worden genomen. Het kabinet handhaaft daarom de reservering voor de Beersche Overlaat in de Nota Ruimte totdat het een definitief standpunt heeft ingenomen. Het onderzoek naar de inrichting en inzet van de Beersche Overlaat als noodoverloopgebied wordt verder gecontinueerd. Het kabinet gaat door met het onderzoek om “een slimme combinatie van maatregelen” voor een rampenbeheersingsstrategie te kiezen uit de overige opties, waaronder compartimentering op dijkringniveau en organisatorische maatregelen. Conform het eerder ingenomen standpunt zal het kabinet medio 2006 een definitief besluit over een strategie voor rampenbeheersing nemen.

1.2 Deelonderzoek Organisatorische voorbereiding op overstroming 1.2 van Rijn en Maas Het voorliggend rapport is het eindresultaat van het RBSO-deelonderzoek naar optie II, Organisatorische voorbereiding op overstroming van Rijn en Maas. Het richt zich op de mogelijk te nemen organisatorische maatregelen voor bovenmaatgevende omstandigheden en om de mogelijkheden om daarmee het restrisico op overstromingen te reduceren te inventariseren. Het deelonderzoek heeft een dubbele doelstelling. Enerzijds levert het een bijdrage aan de mogelijkheid om te kunnen kiezen uit één optie of een combinatie van opties. Anderzijds maakt het onderzoek inzichtelijk hoe de huidige stand van zaken is met betrekking tot de voorbereiding op het ramptype overstromingen, welke verbeteringen er gezien de toekomstige ontwikkelingen wenselijk en noodzakelijk zijn en wat de effecten van deze maatregelen zijn. Het onderzoek kan derhalve gebruikt worden voor onderbouwing of bijstelling van het algemene beleid op het gebied van de beheersing van overstromingen. Dit deelonderzoek maakt onderdeel uit van het cluster ‘Organisatorisch / juridisch’. Het onderzoek is nauw verbonden met de overige clusters. Zo heeft nauwe afstemming met het cluster ‘KBA en kosten’ plaatsgevonden over kostenramingen van organisatorische maatregelen en met het cluster ‘Veiligheid’ over de mogelijke inzet van fysieke (nood)maatregelen als onderdeel van organisatorische maatregelen bij de bestrijding van overstromingen. ................................................................................... Noten

9 Tussenrapportage onderzoeksprogramma Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen Rijn en Maas, versie 3,0, 28 januari 2005 10 HTK 2004 –2005, 29 384 en 30 080, nr.5


25

De centrale opdracht voor het deelonderzoek ‘De organisatorische voorbereiding op overstromingen Rijn en Maas’ is: “Geef inzicht in hoe de organisaties die belast zijn met het voorkomen, beperken en bestrijden van overstromingen momenteel zijn voorbereid op overstromingsrampen vanuit Rijn en Maas en welke verbeteringen, gelet op de verschillende opties, mogelijk zijn die tot een effectievere bestrijding leiden”. Binnen het onderzoek is het begrip “organisatorische maatregelen” nader gedefinieerd als het samenstel van vier aandachtsgebieden. Deze aandachtsgebieden zijn verdeeld in ‘organisatorische maatregelen’ en in ‘crisismanagementprocessen’. De aandachtsgebieden die vallen onder de organisatorische maatregelen zijn: (1) fysieke (nood)maatregelen toepasbaar bij een (dreigende) overstroming, en (2) overige organisatorische maatregelen. De aandachtsgebieden die vallen onder de crisismanagementprocessen zijn: (3) bestuurlijke coördinatie en besluitvorming, en (4) informatievoorziening en communicatie. De centrale opdracht van het deelonderzoek valt uiteen in de volgende onderdelen: Inzicht in de feitelijke situatie Beschrijf op welke wijze de organisaties die belast zijn met het voorkomen, beperken en bestrijden van overstromingen (o.a. hulpverleningsregio’s, gemeenten, waterschappen en regionale diensten van Rijkswaterstaat) momenteel zijn voorbereid op (dreigende) overstromingen vanuit de Rijn en Maas. Inzicht in de gewenste situatie Beschrijf voor de in RBSO te onderzoeken opties de gewenste en benodigde ‘organisatorische’ maatregelen. Geef hierbij aan in hoeverre deze maatregelen verschillend, onderscheidend en/of afhankelijk zijn van de optie. Zo ja, waarom en hoe? Welke innovatieve maatregelen kunnen er zijn en/of zijn er ervaringen uit het buitenland die vertaald kunnen worden naar de situatie in Nederland? Maatregelen, effecten en uitvoerbaarheid Beschrijf per optie zo mogelijk globaal de effecten van de voorgestelde maatregelen, voor wat betreft de vermindering van de risico’s, robuustheid van de oplossing, technische uitvoerbaarheid (incl. benodigde procedures) en geef een globale raming van de kosten van de fysieke (nood)maatregelen. Het onderzoek is verricht middels een literatuurstudie, het afnemen van interviews en door ondersteuning en input vanuit een begeleidingsgroep. Op basis van een literatuurstudie is gekomen tot voorlopige bevindingen en een gestructureerde vragenlijst. Beide tussenproducten zijn gebruikt om 53 interviews te houden met deskundigen, bestuurders en andere betrokkenen op het beleidsdomein.


26

Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie (zie voor de namen van leden van de begeleidingscommissie het Eindrapport Deel II Bijlage 9). Gedurende het onderzoek is de begeleidingscommissie vier keer bijeen geweest om de voortgang van het onderzoek te bespreken en inhoudelijk te reflecteren op de tussentijdse resultaten.

1.3 De uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dhr. Drs. C.N. Ligthart heeft namens het ministerie de onderzoeksbegeleiding voor zijn rekening genomen. Het onderzoeksteam bestond uit de volgende leden: L.A. Vinck MCDm, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, leider van het onderzoek; Drs. M.P. Verhaar, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; Ir. L.A. Heuer, Royal Haskoning; Ir. R.M. Bos, Royal Haskoning; Drs. C.J. Sakko, Royal Haskoning; Drs. G.M. Udo, Twynstra Gudde; Drs. F. van der Laan, Twynstra Gudde. Daarnaast hebben meerdere medewerkers van genoemde bedrijven meegewerkt aan het tot stand komen van het eindrapport. Het toezicht op de kwaliteit van het onderzoek is uitgevoerd door: Prof. mr. dr. E.M. Muller, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; Dr. I. Helsloot, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; Ir. J.R. Moll, Royal Haskoning; Drs. R.C. König, Twynstra Gudde. Voor de inhoudelijke begeleiding van het onderzoek is een divers samengestelde begeleidingsgroep samengesteld. De namen van de leden van deze begeleidingsgroep zijn opgenomen in bijlage 9 van het Deel II Bijlagen.

1.4 Leeswijzer De voorliggende rapportage van het onderzoek is opgebouwd uit een zestal deelrapporten en bijlagen. 1.4.1 Deel I Hoofdrapport Deel I is het hoofdrapport. Daarin is ook een managementsamenvatting opgenomen. Voor alle onderdelen van dit hoofdrapport geldt dat een nadere onderbouwing in een van de bijlagen wordt gegeven. Verwijzingen zijn vanzelfsprekend op de betreffende plaatsen opgenomen. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het ‘studiegebied’. In hoofdstuk 3 beschouwen we rampenbeheersing in algemene termen en wordt nader ingegaan op de algemeen-bestuurlijke en de functionele kolom Water, in termen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Hoofdstuk 4 zoomt in op het ramptype overstromingen en gaat in op de veiligheidsketen en het crisisgehalte van overstromingen. Hoofdstuk 5 licht de fysieke


27

(nood)maatregelen toe als onderdeel van de organisatorische maatregelen. Hoofdstuk 6 beschrijft de resultaten van het onderzoek voor de overige organisatorische maatregelen, bestuurlijke coördinatie en besluitvorming en informatievoorziening en communicatie. Het laat zien hoe de rampenbeheersing op dit moment functioneert. Hetzelfde geldt voor hoofdstuk 7 waarin de stand van zaken met betrekking tot de functionele kolom Water wordt weergegeven. Internationale samenwerking met betrekking tot overstromingen wordt belicht in hoofdstuk 8. Hoofdstuk 9 laat zien welke ontwikkelingen er zijn op het gebied van rampenbeheersing. In hoofdstuk 10 wegen we de verschillende opties ten opzichte van elkaar. De conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in de hoofdstukken 11 en 12. 1.4.2 Deel II Bijlagen De eerste bijlage geeft inzicht in het studiegebied. Het bevat een inventarisatie van de gemeenten, de provincies, brandweerregio’s, politieregio’s, ambulanceregio’s en Rijkswaterstaat Dienstkringen droog en nat die in het stroomgebied van Rijn en Maas betrokken zijn. In bijlage 2, Implementatie weten regelgeving met betrekking tot preparatie op rampenbestrijding, zijn de resultaten van het deelonderzoek naar implementatie van de Leidraad Maatramp, Leidraad Operationele Prestaties en Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding opgenomen. Bijlage 3 geeft een overzicht van de aanvullende hulpverleningscapaciteit in Nederland bij overstromingen. In bijlage 4 wordt ingegaan op early warning en hoogwaterberichtgeving. De bijlagen 5, 6 en 7 beschrijven de taken en bevoegdheden van actoren in respectievelijk de algemeenbestuurlijke kolom, de functionele kolom en de overige kolommen. Bijlage 8 schetst het beleid van de Europese Commissie. De bijlagen 9, 10, 11 en 12 geven een overzicht van de leden van de begeleidingscommissie, de geïnterviewde personen, de gebruikte literatuur en de gebruikte afkortingen. 1.4.3 Deel III Samenvatting Interviewresultaten Deel III bevat een compilatie van de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden. De opmerkingen van de geïnterviewden zijn naar thema gerangschikt. 1.4.4 Deel IV Advies inzet organisatorische en fysieke (nood)maatregelen in bovenmaatgevende situaties Deel IV bevat het hoofdadvies over de inzet van organisatorische en fysieke (nood)maatregelen in bovenmaatgevende situaties. Dit hoofdadvies bevat de belangrijkste conclusies uit het onderzoek naar inzet fysieke (nood)maatregelen. Hierbij wordt een overzicht gegeven welke fysieke (nood)maatregelen waterschappen momenteel gebruiken en welke fysieke (nood)maatregelen waterschappen in bovenmaatgevende situaties verwachten in te zetten, inclusief een schatting van het aantal km dat dit betreft, de kosten en een advies ten aanzien van de haalbaarheid (zowel technisch, organisatorisch en logistiek gezien). 1.4.5 Deel V Toelichting bepalen aantal km fysieke (nood)maatregelen In deel V wordt een toelichting op het aantal kilometers fysieke (nood)maatregelen gegeven. Hierbij wordt ingegaan op de gevolgde werkwijze (hoofdstuk 2), de gebruikte informatiebronnen (hoofdstuk 3), het aantal km te beschouwen dijken (hoofdstuk 4), keuze van het type toe te passen fysieke (nood)maatregelen (hoofdstuk 5), het aantal km benodigde fysieke (nood)maatregelen voor zowel hoogteproblemen als


28

stabiliteitsproblemen bepaald aan de hand van de praktijkinschatting van waterschappen (hoofdstuk 6), het aantal km benodigde fysieke (nood)maatregelen bepaald aan de hand van berekeningen voor hoogteproblemen (hoofdstuk 7) en voor stabiliteitsproblemen (hoofdstuk 8) en tot slot conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 9). 1.4.6 Deel VI Kostenraming fysieke en organisatorische noodmaatregelen Deel VI bestaat uit een toelichting op de kostenraming van de fysieke en organisatorische noodmaatregelen. In dit deel wordt ingegaan op de gevolgde werkwijze om de kostenraming te maken (hoofdstuk 1), een toelichting op de gehanteerde kostenbegrippen en kostenposten (hoofdstuk 2), de resultaten van de kostenramingen (hoofdstuk 3) en tot slot conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 4). 1.4.7 Deel VII Inventarisatie inzet fysieke noodmaatregelen Deel VII bevat een inventarisatie welke fysieke noodmaatregelen ingezet (kunnen) worden in bovenmaatgevende situaties. In dit deel wordt ingegaan op de gevolgde werkwijze en informatiebronnen (hoofdstuk 2), het gebruik van fysieke (nood)maatregelen anno 2005 (hoofdstuk 3), het gebruik van overige organisatorische maatregelen door waterkeringbeheerders (hoofdstuk 4), een beschouwing van (on)mogelijkheden van inzet van fysieke (nood)maatregelen (hoofdstuk 5) en tot slot conclusies en aanbevelingen. 1.4.8 Deel VIII Verslag workshop Verkenning (on)mogelijkheden fysieke noodmaatregelen bij dijkdoorbraak Deel VIII bevat het verslag van de workshop Verkenning (on)mogelijkheden fysieke noodmaatregelen bij dijkdoorbraak. Dit deel beschrijft de brainstorm over mogelijke maatregelen (hoofdstuk 2), waarbij onderscheid gemaakt is in fysieke (nood)maatregelen om een bres te dichten en fysieke (nood)maatregelen om schade te beperken, de conclusies en aanbevelingen uit de workshop ten aanzien hiervan (hoofdstuk 3) en een vertaalslag hiervan naar hoofdconclusies ten behoeve van dit onderzoek (hoofdstuk 4).


29


30

2 Studiegebied ...................................................................................

2.1 Introductie Het hoofdstuk Studiegebied geeft een beeld van het domein waarbinnen het onderzoek plaatsvindt. We besteden daarin aandacht aan de geografische afbakening van het studiegebied en benoemen de diverse actoren die zich in het studiegebied bevinden. Tevens beschrijven we de wijze waarop deze actoren met elkaar samenwerken op het gebied van crisisbeheersing en rampenbestrijding. In Deel II Bijlagen is een uitgebreide beschrijving opgenomen van het studiegebied en taken en bevoegdheden in de algemeen-bestuurlijke kolom, de functionele kolom en overige betrokkenen.

2.2 Geografische afbakening Het studiegebied is afgebakend tot het bovenrivierengebied waar de veiligheidsnorm van 1/1250 (wat) per jaar geldt. Dit gebied is in de nevenstaande figuur donkerroze gekleurd. De effecten voor de overgangsgebieden, de gebieden met een norm van 1/2000 per jaar, worden waar mogelijk meegenomen bij de beoordeling van de opties. Het betreft hier het geel gekleurde gebied in de figuur. ................................. Figuur Studiegebied

In dit onderzoek is de onbedijkte Maas als aanvullend studiegebied meegenomen.

1: 1: 1: 1:

1250 2000 4000 100 00

Hoge gronden 3294


31

000531

2.3 Verdeling zoete wateren in vier typen gebieden De zoete wateren zijn te verdelen in vier typen gebieden: 1. De riviergedomineerde gebieden (R op de kaart). In deze gebieden is de (wind)opzet slechts enkele centimeters en wordt daarom over het algemeen verwaarloosd; 2. Het zeegebied (Z of S (sea) op de kaart). In dit gebied bepaalt de faalkans van de kering hoe veilig de dijken zijn; 3. Het merengebied (M of L (lake). In dit gebied zijn de golven de voornaamste bedreiging; 4. De overgangsgebieden (0 of T (transitional). In deze gebieden spelen alle hierbovengenoemde aspecten een rol. Dit betreft het merendeel van de benedenrivieren en het relatief korte traject van de IJssel tussen Zwolle en Kampen. ................................. Figuur 2

Vier typen gebieden

2.4 Bestuurlijke en operationele grenzen in het studiegebied Het studiegebied is bestuurlijk en operationeel ingedeeld in gemeenten, provincies, brandweerregio’s, politieregio’s, ambulanceregio’s en de beheersgebieden van Rijkswaterstaat Dienstkringen Droog en Nat. Zie voor de plaatjes van deze indelingen het Eindrapport Deel II Bijlage 1 Studiegebied.


32

2.5 Actoren In deze paragraaf inventariseren we de diverse actoren die een rol spelen. We maken daarbij onderscheid tussen de ‘algemeen-bestuurlijke’ kolom en de ‘functionele’ kolom water. In het volgende hoofdstuk besteden we meer aandacht aan de coördinatie tussen deze twee kolommen. 2.5.1 Actoren in de algemeen-bestuurlijke kolom en in de functionele kolom water In het studiegebied zien we in de algemeen-bestuurlijke kolom de actoren die zijn weergegeven in de onderstaande tabel.

................................. Tabel 1

Actoren in de algemeen-bestuurlijke kolom in het studiegebied Stroomgebied van de Maas

Stroomgebied van de Rijn

.................... Internationaal

.................................. Europese Commissie Ministerie van Wallonië Ministerie van Vlaanderen

.................................. Europese Commissie Innen Ministerium NRM

Nationaal

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Provinciaal

Limburg, Noord-Brabant, Gelderland en Zuid-Holland

Noord-Brabant, Overijssel, Gelderland, Utrecht en Zuid-Holland

Hulpverlenings-regio’s

Zuid-Limburg, Noord- en Midden Limburg, Noord-Oost Noord-Brabant, Midden- en West Noord-Brabant, Gelderland-Zuid, Zuid-Holland Zuid en Rotterdam-Rijnmond

Gelderland-Zuid, Gelderland-Midden, Noord-Oost Gelderland, IJsselvecht/IJsseland, Utrecht, Hollands Midden, Zuid-Holland Zuid en Rotterdam-Rijnmond

Gemeenten

Zie Eindrapport Deel II Bijlage 1 Studiegebied

Zie Eindrapport Deel II Bijlage 1 Studiegebied

In deel II van het eindrapport, bijlage 5 Taken en bevoegdheden algemeen-bestuurlijke kolom worden de taken en bevoegdheden van de actoren in de algemeen-bestuurlijke kolom beschreven. Hierbij komen de missie/doelstelling, juridische aspecten, plannen, toezicht, oefenen, juridische aspecten in de responsfase, coördinatie, alarmering en opschaling, bevoegdheden, informatie en/of taken aan de orde.


33

2.52. Actoren in de functionele kolom in het studiegebied. ................................. Tabel 2

Actoren in de functionele kolom in het studiegebied Stroomgebied van de Maas

Stroomgebied van de Rijn

.................... Internationaal

.................................. Ministerie van Wallonië Ministerie van Vlaanderen

.................................. Bundesländer en relevante Bezirken

Nationaal

Ministerie van V&W Rijkswaterstaat RIZA Ministerie van VROM Rijkswaterstaat Oost-Nederland Rijkswaterstaat Limburg Rijkswaterstaat Noord-Brabant Rijkswaterstaat Zuid-Holland Rijkswaterstaat DWW

Ministerie van V&W Rijkswaterstaat RIZA Ministerie van VROM Rijkswaterstaat Oost-Nederland Rijkswaterstaat Noord-Brabant Rijkswaterstaat Zuid-Holland Rijkswaterstaat DWW

Provinciaal

Gedeputeerden Water en directeuren Water en Milieu11 van de provincies Limburg, Noord-Brabant, Gelderland en Zuid-Holland

Gedeputeerden Water en directeuren Water en Milieu12 van de provincies Noord-Brabant, Overijssel, Gelderland, Utrecht en Zuid-Holland

Waterschappen

de waterschappen Aa en Maas, Rivierenland, Peel en Maasvallei, Roer en Overmaas, Schieland, Hollandse Delta, Brabantse Delta en de Krimpenerwaard.

de waterschappen13 Rivierenland, De Stichtse Rijnlanden, Vallei en Eem, Groot Salland, Veluwe, Rijn en IJssel, Hunze en Aa’s, Schieland, Hollandse Delta, Brabantse Delta en Krimpenerwaard.

In het deel II van het eindrapport, in bijlage 6: Taken en bevoegdheden functionele kolom water wordt beschreven hoe binnen deze kolom aangekeken wordt tegen risico’s en hoe de opschaling verloopt uitgaande van de huidige taakstellingen. Daarnaast volgt een beschouwing van de juridische aspecten die voor de waterbeheerders een rol spelen. Ten slotte wordt per actor (waterschappen, ministerie van Verkeer en Waterstaat/ Rijkswaterstaat, specialistische en regionale diensten van Rijkswaterstaat, provinciale dienst water en milieu) onder meer de missie/doelstelling, plannen, bevoegdheden en informatie besproken eveneens uitgaande van de huidige taakstellingen. Zie voor verdere verdieping het Eindrapport Deel II Bijlage 6 Taken en bevoegdheden functionele kolom water. 2.5.3 Overige betrokkenen Buiten de hiervoor genoemde actoren spelen ook actoren uit andere beleidskolommen een rol. Daarbij kan gedacht worden aan het ministerie van LNV in verband met het redden van vee of de regionale milieuinspecteur van het ministerie van VROM in verband met de eventuele milieueffecten. Daarnaast spelen ook andere hulpverleningsorganisaties een rol. Het betreft hier onder meer het Nederlandse Rode Kruis, de Nederlandse Bond tot het Redden van Drenkelingen of de Dierenambulanceorganisaties. ................................................................................... Noten

11

Het kan voorkomen dat betreffende directie in een enkele provincie een andere naam heeft. Het kan voorkomen dat betreffende directie in een enkele provincie een andere naam heeft. 13 Gekozen is voor de benaming waterschap waar in een enkel geval hoogheemraadschap correcter zou zijn geweest. 12


34

De belangrijkste actoren bij hoogwatersituaties vinden we in de algemeenbestuurlijke en functionele kolom water. Daarnaast is er nog een aantal actoren die in meer of mindere mate betrokken zijn tijdens een (dreigende) overstroming. Het gaat hier om militaire ondersteuning, nutsbedrijven, aannemers, loonbedrijven, transportbedrijven, leveranciers van noodstroomapparatuur, adviseurs, laboratoria en verzekeringsmaatschappijen. Een compleet overzicht is opgenomen in eindrapport deel II bijlage 7 Taken en bevoegdheden overige betrokkenen.


35


36

3 Rampenbeheersing ...................................................................................

3.1 Introductie In dit hoofdstuk wordt een eerste inzicht gegeven in de wijze waarop de bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de rampenbeheersing zijn verdeeld binnen de algemeen-bestuurlijke en de functionele kolom water. Daarbij gaan we ook in op de bestuurlijke coördinatie en de verhouding tussen de beide kolommen.

3.2 Algemeen-bestuurlijke kolom en functionele beleidskolommen De coördinatie bij crisisbeheersing en rampenbestrijding bestaat uit twee kolommen: de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele beleidskolommen. Dit onderscheid is gebaseerd op de twee verschillende vormen van decentralisatie in het Nederlandse bestuurlijk stelsel, te weten territoriale decentralisatie en functionele decentralisatie. Bij territoriale decentralisatie gaat het om de toedeling van brede bestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan het algemene gezag in een geografisch gebied, dat wil zeggen een gemeente of provincie. Functionele decentralisatie betreft de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden op een bepaald beleidsterrein, zoals de waterstaat, aan een functioneel bestuur. Waterschappen zijn functionele openbare lichamen (die vanzelfsprekend ook ruimtelijk begrensd zijn). Overheden binnen de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele kolommen hebben met elkaar te maken bij hun taakuitvoering. Bij calamiteiten die betrekking hebben op de waterhuishouding zijn verschillende overheden betrokken. Een centrale rol is weggelegd voor de algemeen-bestuurlijke kolom (burgemeester, commissaris van de Koningin, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en de functioneelinhoudelijke kolom (dijkgraaf, Gedeputeerde Staten, regionale diensten Rijkswaterstaat, minister van Verkeer & Waterstaat). Uit onderzoek14 naar de extreme regenproblematiek van 1998 bleek dat de samenwerking tussen deze normaliter gescheiden overheidscircuits te lijden had onder fricties en onduidelijkheden. Deze problematiek werd dan ook omschreven als ‘schurende ketens’. Als reactie hierop zijn belangrijke aspecten van de voorbereiding op rampenbeheersing, zoals planvorming, oefenen, aanpassing wetgeving etc., aangepakt. Specifiek voor de aansluiting tussen de functionele en de algemeen-bestuurlijke kolom geldt een aantal recente, relevante ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding. De samenwerking tussen Rijkswaterstaat, gemeenten en de hulpverleningsdiensten (bijvoorbeeld het gezamenlijke oefenen) is de laatste jaren sterk toegenomen. Daarnaast is in de Waterstaatswet 1900 een verplichting vastgelegd voor de beheerder van waterstaatswerken om het calamiteitenplan af te stemmen op de planvorming van de overige ketenpartners, waaronder rampenplannen, rampbestrijdingsplannen en het provinciaal coördinatieplan. ................................................................................... Noot

14

COT, Extreme regen 1998. Schurende ketens in het openbaar bestuur, Samsom Alphen aan den Rijn, 1999. Onderzoek verricht in opdracht van het ministerie van BZK.


37

3.3 Bestuurlijke coördinatie De bestuurlijke coördinatie in Nederland vindt (op hoofdlijnen) als volgt plaats. Ten eerste is de bestuurlijke coördinatie op Rijksniveau vastgelegd in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. De nationale coördinatie op het gebied van crisisbeheersing, vindt plaats vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De ministeries beschikken over een eigen departementaal coördinatiecentrum voor crisisbeheersing binnen de eigen beleidskolom. Ten tweede vindt op provinciaal niveau in de preparatiefase overleg plaats van de Commissaris van de Koningin met de rijksheren in zijn provincie. De bestuurlijke coördinatie wordt in hoogwatersituaties georganiseerd op de verschillende niveaus. De verschillende rijksheren worden betrokken op basis van het ‘ramptype’ en de voorliggende problematiek. Ten derde de bestuurlijke coördinatie op gemeente- en regionaal niveau. Veelal zal, door de structuur van het rivierengebied, een ramp op waterstaatkundig gebied verschillende gemeenten en veiligheidsregio’s treffen. Water kent geen bestuurlijke grenzen. De betreffende burgemeesters kunnen dan een coördinerend burgemeester aanwijzen. Deze treedt dan op als primus interpares ten behoeve van de operationele calamiteiten- en rampenbestrijding en voorlichting. De betreffende burgemeesters behouden ieder het opperbevel in de eigen gemeente. Bij een (dreigende) ramp van meer dan plaatselijk betekenis in één of meer gemeenten kan de Commissaris van de Koningin op grond van zijn bevoegdheid, de burgemeester(s) de nodige aanwijzingen geven over het door hen inzake de rampenbestrijding te voeren beleid. Hij kan alsdan in de operationele leiding voorzien.

3.4 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de algemeen3.4 bestuurlijke kolom Er is een aantal wettelijke kernbepalingen, op grond waarvan het algemene bestuur belast is met de zorg voor de (fysieke) veiligheid, die in het geding kunnen zijn bij een watercalamiteit. De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Degenen die aan de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval deelnemen, staan onder zijn bevel (artikel 11 van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo)). De burgemeester laat zich bijstaan door een door hem samengestelde gemeentelijke rampenstaf. Artikel 11 van de Wrzo geeft uitdrukking aan de prominente rol van de burgemeester in de rampenbestrijding. Ook artikel 175 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester bevoegd is in geval van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. De bevoegdheden op grond van artikel 175 Gemeentewet en artikel 11 Wrzo impliceren dat de burgemeester ten behoeve van de rampenbestrijding functionarissen en organen van andere openbare lichamen dan gemeenten (zoals Waterschappen) kan bevelen gebruik te maken van hun specifieke bevoegdheden. Artikel 12 van de Wrzo bepaalt dat de commissaris van de Koningin in de provincie in geval van (ernstige vrees voor het ontstaan van) een ramp of een zwaar ongeval van meer dan plaatselijke betekenis in een of meer gemeenten de burgemeesters in de provincie, zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen kan geven over het door hen inzake de


38

bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval te voeren beleid. Dit artikel is relevant, omdat watercalamiteiten snel van meer dan plaatselijke betekenis zullen zijn. Een soortgelijke aanwijzingsbevoegdheid heeft de minister ten aanzien van de commissaris van de Koningin (artikel 13 van de Wrzo). In de praktijk wordt met de bestuurlijke aanwijzingsbevoegdheid terughoudend omgegaan. De voorbereiding op rampen en zware ongevallen bestaat uit oefeningen en planvorming. Volgens artikel 2 van de Wrzo zijn burgemeester en wethouders belast met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen in de gemeente. Zij bevorderen in het bijzonder het houden van oefeningen en de totstandkoming van afspraken, die nodig zijn voor een doelmatige bestrijding van rampen en zware ongevallen. Hiermee wordt bijvoorbeeld vooroverleg bedoeld met diensten van andere gemeenten of functionele openbare lichamen, zoals een waterschap. De Wrzo onderscheidt twee typen plannen ter voorbereiding op rampen en zware ongevallen. Volgens artikel 3 van deze wet stelt de gemeenteraad voor het gehele gebied van de gemeente een rampenplan vast. De regionale brandweer als spilorganisatie in de voorbereiding op de rampenbestrijding is belast met de planning, inhoud en organisatie van multidisciplinaire opleidingen en oefeningen. Op het niveau van de (veiligheids) regio moet een opleidings- en oefenplan worden vastgesteld. Dit heeft betrekking op zowel de operationele als bestuurlijke organisatie en kan worden geconcretiseerd door het oefenen aan de hand van oefenscenario's, gemeentelijke rampenplannen, waterstaatkundige calamiteitenplannen en/of rampbestrijdingsplannen. Het ministerie van BZK ondersteunt - ook financieel - het multidisciplinaire oefenen en heeft daartoe onder meer een oefenwebsite doen inrichten: www.effectiefoefenen.nl. Daarnaast is door het ministerie van BZK in samenwerking met de Waterschappen en het NIBRA een oefenmodule waterschap ontwikkeld. Deze is in februari 2000 onder de relevante organisaties verspreid. Het doel van de module is om een handreiking te bieden voor het oefenen van het waterschap. In de module wordt aangegeven welke extra of specifieke aspecten geoefend zouden kunnen worden en hoe dit plaats kan vinden. In ogenschouw moet worden genomen dat het slechts gaat om een handreiking en dat ieder waterschap binnen de eigen situatie getraind en geoefend zal moeten worden om tot een kwalitatief goede calamiteitenorganisatie te komen. Voor een goede voorbereiding van de calamiteitenorganisatie moeten ook kwaliteitseisen aan de oefeningen worden gesteld. Deze module geeft voorbeelden van oefeningen waarmee de prestatie van de organisatie op betrouwbare wijze gemeten kan worden. Artikel 7 bepaalt dat de burgemeester voor elke ramp of elk zwaar ongeval, waarvan de plaats, de aard en de gevolgen voorzienbaar zijn, een rampbestrijdingsplan vaststelt, waarin het geheel van bij die ramp of dat zware ongeval te nemen maatregelen is opgenomen. Voor rampenplannen en rampbestrijdingsplannen geldt een toezichtsarrangement van respectievelijk gedeputeerde staten en de commissaris van de Koningin (artikelen 5, 6, 8, 9 Wrzo).


39

3.5 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de functionele kolom 3.5 water Door de wetgever zijn delen van de waterstaatszorg zowel bij territoriale als functionele besturen neergelegd, dat wil zeggen zowel bij provinciebesturen als waterschapsbesturen. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor de waterkering of de waterhuishouding (artikel 1 Waterschapswet). Daarnaast kan de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen aan waterschappen. Volgens artikel 96 van de Waterschapswet is de voorzitter van het algemeen en het dagelijks bestuur (de dijkgraaf), wanneer de omstandigheden geen voorafgaande bijeenroeping van het algemeen bestuur of van het dagelijks bestuur gedogen, bij omstandigheden waaronder de veiligheid van een of meer waterstaatswerken, of anderszins de goede staat daarvan, in onmiddellijk en ernstig gevaar is of dreigt te komen, bevoegd al die maatregelen te treffen waartoe die besturen bevoegd zijn, zolang deze toestand voortduurt en totdat deze besturen van hun bevoegdheid gebruik maken. De bevoegdheid van het waterschapsbestuur tot toepassing van bestuursdwang kan door de voorzitter (dijkgraaf) worden uitgeoefend in gevallen van dringend of dreigend gevaar (artikel 61 Waterschapswet). Sinds 2002 is een wijziging van de Waterstaatswet 1900 van kracht geworden, die onder andere vastlegt dat beheerders van waterstaatswerken (oppervlaktewateren en waterkeringen, inclusief kunstwerken), waaronder waterschappen, zorgdragen voor het houden van oefeningen in doeltreffend optreden bij gevaar (artikel 68). Onder gevaar wordt verstaan; omstandigheden waaronder de goede staat van een of meer waterstaatswerken onmiddellijk en ernstig in het ongerede is of dreigt te komen (artikel 67). Tevens stelt de beheerder een calamiteitenplan vast (artikel 69). Volgens artikel 72 van de Waterstaatswet 1900 is de beheerder in geval van gevaar en daaruit ontstane situaties bevoegd maatregelen te treffen die hij nodig oordeelt, zo nodig in afwijking van wettelijke voorschriften. Indien gedeputeerde staten van oordeel is dat de beheerder onvoldoende optreedt kan zij, conform artikel 74, daartoe een opdracht geven. In spoedeisende omstandigheden berust deze bevoegdheid bij de commissaris van de Koningin. Uit het voorgaande blijkt, dat de provincie, met name het bestuursorgaan gedeputeerde staten, klassieke toezichtstaken heeft, zowel ten aanzien van gemeentebesturen als het gaat om de rampenbestrijding, als ten aanzien van het waterschapsbestuur als het gaat om diens calamiteitenvoorbereiding. Gedeputeerde staten treden zelf ook op als beheerder van waterstaatswerken. Hier geldt overigens een hiërarchische gezagsrelatie met de waterschappen bij buitengewone omstandigheden, zoals in geval van grote schaarste of overvloed aan oppervlaktewater, aanmerkelijke verslechtering van de kwaliteit daarvan of het disfunctioneren van een waterhuishoudkundig werk. Volgens Artikel 35 van de Wet op de waterhuishouding zijn gedeputeerde staten dan bevoegd aan een waterschap een schriftelijke opdracht te geven voor het afvoeren of aanvoeren van water naar of uit andere oppervlaktewateren dan die onder beheer van het Rijk.


40

................................. Figuur 3

Raakvlakken van de ketens

Verhouding tussen de bevoegdheden in de algemeen-bestuurlijke keten en de functionele keten

Functionele keten

Algemeen-bestuurlijke keten

Minister VenW

Minister van BZK aanwijzing

opdracht GS

CvdK

opdracht

beheerder zijnde: - DB waterschap - B& W

aanwijzing beheerder zijnde: - GS bevel

Burgemeester

beheerder zijnde: - Minister VenW 7

3.6 Verhouding tussen algemeen-bestuurlijke en functionele kolom Watercalamiteiten (of de dreiging daarop) hebben directe invloed op een veelheid van vitale belangen van onze samenleving. Zij raken dan ook een veelheid van beleidsterreinen en daarmee aan alle lagen van het openbaar bestuur. De meeste van het verschillende betrokken bevoegd gezag heeft in die situaties allerhande noodbevoegdheden. Er is daarmee in het bijzonder in situaties waar er sprake is van (dreiging op) wateroverlast sprake van voorspelbaar ‘schurende ketens’ van verantwoordelijkheden, belangen en bevoegdheden15. Dat zou niet hoeven want zowel de Wet rampen en zware ongevallen als de Waterstaatswet 1900 gaan uit van hetzelfde principe van trapsgewijze hiërarchie in noodbevoegdheden: lokaal en regionaal bestuur van gemeenten en waterschappen hebben noodbevoegdheden om watercalamiteiten te bestrijden. Deze bevoegdheden zijn gecentraliseerd bij de burgemeester en de dijkgraaf. De provincie heeft een coördinerende verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor calamiteiten die meerdere lokale en/of regionale besturen raken. Deze bevoegdheid is gecentraliseerd bij de Commissaris der Koningin. Uiteindelijk heeft het Rijk een coördinerende verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor calamiteiten die meerdere provincies raken. Een complicerende factor is dat de rijksoverheid, in casu het ministerie van Verkeer en Waterstaat, ook directe uitvoeringstaken en beheersverantwoordelijkheid heeft voor verschillende waterstaatwerken. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat komt daarmee al zo ‘vroeg’ in beeld dat voorspelbaar sprake zal zijn van een ‘natuurlijke’ neiging tot snelle centralisatie van verantwoordelijkheid tot op rijksniveau bij de verschillende betrokken besturen.

................................................................................... Noot

15

Bron Schurende Ketens vermelden


41

In de onderstaande figuur schetsen we het bestuurlijke en operationele netwerk van een waterschap tijdens de rampenbestrijding.16 ................................. Figuur 4

Het bestuurlijke en operationele netwerk van een waterschap tijdens de rampenbestrijding

Waterschap

Hulpverleningsregio

Gemeente

Niveau Strategisch

WBT

RBT

GBT

Beleidsteam

Regionaal Beleidsteam

Gemeentelijke beleidsteam

WOT

ROT

WAT

Tactisch

CTPI/CORT/COPI

GMT Gemeentelijk Managementteam

Uitvoering

Uitvoering

Uitvoering

Coordinerend uitvoerend

Uitvoerend

In de bovenstaande figuur worden de volgende afkortingen gebruikt: WBT Het beleidsteam van het waterschap; WOT Het operationele team van het waterschap; WAT Het actiecentrum van het waterschap; RBT Regionaal Beleidsteam; ROT Regionaal Operationeel Team; CTPI Coördinatieteam Plaats Incident; CORT Commando Rampterrein; COPI Commando Plaats Incident; GBT Gemeentelijk Beleidsteam; GMT Gemeentelijk Managementteam.

3.7 Afsluiting Het volgende hoofdstuk Overstromingen geeft inzicht in de veiligheidsketen en werkt het risicogehalte van het ramptype overstromingen verder uit.

................................................................................... Noot

16

Deze figuur is ontleend aan het Calamiteitenplan van het Waterschap Rivierenland.


42

4 Het ramptype overstromingen ...................................................................................

4.1 Introductie In dit hoofdstuk gaan we dieper in op het ramptype overstromingen. We kijken naar de veiligheidsketen en de diverse activiteiten die daarin plaatsvinden. Vervolgens zoomen we in op het crisisgehalte van het ramptype. Dreiging, urgentie en tolerantiegrenzen spelen daarin een belangrijke rol. In dit hoofdstuk en verder in dit rapport staat met name de fase van de (dreigende) ramp centraal.

Het ramptype Overstroming (ramptype 14 uit de Leidraad Maatramp) omvat: 1. overstromingen vanuit zee; 2. overstromingen door hoge rivierwaterstanden, inclusief de inundatie van geplande noodoverloopgebieden; 3. vollopen van een polder of droogmaking door langdurige zware regenval, door een dijkdoorbraak of het bezwijken van een waterkerend kunstwerk.

Een (dreigende) overstroming is valt onder de definitie van een ramp in de zin van de definitie uit de Wet rampen zware ongevallen: Een ramp is een gebeurtenis of dreiging die als gevolg heeft een ernstige verstoring van de openbare orde en veiligheid, waardoor (het leven van) personen of materiele belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad en waarvoor een gecoördineerde inzet van meerdere (operationele) diensten of organisaties van verschillende disciplines nodig is om de dreiging weg te nemen of de gevolgen te beperken.17 Daarmee heeft ook de ‘algemeen-bestuurlijke kolom’ een aantal beschreven verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de voorbereiding op overstromingen. Het geheel aan organisatorische maatregelen dat genomen kan worden om de gevolgen van een (dreigende) overstroming te beheersen, kan met behulp van een procesmodel ‘de veiligheidsketen’ nader worden geanalyseerd. Dit procesmodel zal in dit hoofdstuk geïntroduceerd worden. Achtereenvolgens komen in dit hoofdstuk aan de orde: • De veiligheidsketen en de betekenis daarvan voor het overstromingsrisico; • De functionele waterkolom, de algemeen-bestuurlijke kolom en hun samenhang; • Het wettelijk kader waarbinnen dreigende overstromingen beheerst moeten worden.

................................................................................... Noot

17

Wet rampen en zware ongevallen, art 1


43

4.2 De veiligheidsketen voor het risico overstromingen Wanneer het gaat om de beheersing van een bepaald risico dan zijn er verschillende typen maatregelen mogelijk. Men kan er immers voor kiezen om te voorkomen dat het risico überhaupt bestaat (uitbannen van kernenergie) of men kan, aan de andere kant van het spectrum, het risico accepteren en zich vooral voorbereiden op het herstel als er iets misgaat (incidentmanagement op snelwegen). In de jaren negentig van de vorige eeuw is door het ministerie van Binnenlandse Zaken de ‘veiligheidsketen’ in Nederland geïntroduceerd als hulpmiddel om de relatie tussen de verschillende mogelijkheden voor het omgaan met risico’s duidelijk te maken. In de onderstaande figuur is deze keten gevisualiseerd. ................................. Figuur 5

terugkoppe ling

De veiligheidsketen

ris ic o m anag em en t

s tructure e l v oorkom e n va n ris ico volle s itua tie s risi c ore duc e re nde maatre ge le n

P roac tie P reventie

pla nne n, opl e ide n e n oe fe ne n

P reparatie cris is m anag em en t

R es pons

inci de nt s ta bilis a tie

H erstel

ve ra ntwoording e n z org

De ‘schakels’ van de veiligheidsketen zijn gedefinieerd als: • Pro-actie kan gedefinieerd worden als het wegnemen van structurele oorzaken van incidenten ter voorkoming van het ontstaan ervan. • Preventie kan gedefinieerd worden als het nemen van maatregelen vooraf ter voorkoming van het ontstaan van incidenten en beperken van de gevolgen indien zij zich toch voordoen. Te denken valt aan wettelijke kaders, voorlichting en toezicht. • Preparatie omvat al dat gene dat moet worden voorbereid om incidenten te kunnen bestrijden. In dit verband moet men denken aan het opstellen van plannen en procedures, het opleiden van personeel, etc. • Respons is de daadwerkelijke bestrijding van incidenten. • Herstel of nazorgmanagement omvat al hetgeen nodig is om zo snel mogelijk de gevolgen te redresseren en in de ‘normale’ situatie en verhoudingen terug te keren. De afzonderlijke schakels van de veiligheidsketen zijn te clusteren in risicomanagement en crisismanagement. Onder risicomanagement vallen de maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van een incident. Deze maatregelen vallen onder de schakels pro-actie en preventie. Crisismanagement omvat de maatregelen gericht op het bestrijden van een incident met als doel het herstel van de oorspronkelijke situatie. Het betreft hier de schakels preparatie, repressie en nazorg. Het geheel van risico- en crisismanagement wordt “veiligheidsmanagement” genoemd. Het Nederlandse beleid ten aanzien van de bescherming tegen hoog water kan geduid worden met behulp van de veiligheidsketen. Dan wordt


44

zichtbaar dat maatregelen die in de verschillende schakels zijn genomen vanuit verschillende invalshoeken en door verschillende bestuurslagen ingevuld worden. 4.2.1 Risicomanagement; pro-actie en preventie Pro-actie en preventie zijn de koepelbegrippen voor de maatregelen die genomen worden om oorzaken van (structurele) onveiligheid op het gebied van “waterbeheersing” weg te nemen. De maatregelen die voortkomen uit pro-actie en preventie hebben ten doel ervoor te zorgen dat Nederland veilig is voor overstromingen tot een vooraf vastgesteld na te streven risiconiveau. Te denken valt hierbij aan sturing gericht op gelijk blijven of verlagen van de maatgevende waterstanden via inrichting van het watersysteem (o.a. de PKB Ruimte voor de Rivier), dijkversterkingen en verhogingen en het vaststellen van bijvoorbeeld de beleidslijn Ruimte voor de Rivier, die bebouwing in rivieruiterwaarden verbiedt. 4.2.2 Crisismanagement; preparatie, repressie en nazorg Preparatie, repressie en nazorg omvatten die acties die gericht zijn op het bestrijden van het incident en het herstellen van de oorspronkelijke situatie. Voor de vroegtijdige signalering van (dreigende) overstromingsrampen is de hulpverlening en “waterkolom” afhankelijk van accurate en tijdige informatie. “The extend that flood forecasts can contribute to damage reduction depends mainly on the quaility and lead time of the forecasts”. Bron: Sprokkerreef, E., et al, Benefits of transnational flood forecasting: Example Rhine, Abtract of 2nd European Flood Alert System Workshop, 10-12 November 2004, Ispra

Onder preparatie valt de voorbereiding door waterbeheerders en anderen op een daadwerkelijk incident. Deze voorbereiding is tweeledig. Het gaat op de eerste plaats om maatregelen om de effecten van een overstroming te verminderen. Denk hierbij aan de inrichting van noodoverloopgebieden. Op de tweede plaats betreft preparatie het nemen van voorbereidende maatregelen om in geval van een (dreigende) overstroming de negatieve effecten te beperken. In dit kader moet gedacht worden aan planvorming en oefenen, maar ook aan fysieke voorraadvorming van materiaal dat wordt gebruikt voor tijdelijke dijkversterking (zandzakken, geotextiel, enz.). Respons (of repressie) heeft betrekking op de fase van de acute ramp. In de responsfase moet de dreigende ramp beteugeld worden. Repressie leunt in eerste instantie op de in de preparatie voorbereide maatregelen. Denk hierbij aan het daadwerkelijk inzetten van de noodoverloopgebieden of evacueren. Ook het nemen van ad hoc noodmaatregelen als het repareren van beschadigde dijken en het dichten van een ontstane bres in de dijk. Nazorg omvat de verschillende processen die zich na de calamiteit dienen af te spelen. Zo is nazorg gericht op het herstel van de oorspronkelijke situatie, zoals het herstel van de infrastructuur. Daarnaast is nazorg gericht op de hulpverlening en ondersteuning van slachtoffers en hulpverleners. Ten slotte omvat nazorg ook het verantwoordingsproces, waaronder ook evaluatie moet worden gerekend. In de voorgaande paragrafen is ingegaan op de veiligheidsketen en opschalingsystematiek van waterschappen. De onderlinge samenhang is in


45

de onderstaande tabel weergegeven. Tevens is in het omkaderde deel van de tabel het onderzoeksgebied aangegeven voor het onderzoek naar organisatorische maatregelen. Vertrekpunt daarbij is dat de doelstellingen van de PKB Ruimte voor de Rivier zijn gerealiseerd. Evacueren vergt een nauwgezette planning en besluitvorming. Verschillende actoren hebben daarin een rol. De politie heeft tot taak de verkeersregulering te organiseren, begeleiding van de evacuatie, de regulering van het inkomende hulpverleningsverkeer, de begeleiding van hulpverleningskonvooien, de handhaving van de openbare orde en rechtsorde binnen en buiten de dijkkring. De brandweer richt zich op redding van personen (en dieren) uit moeilijke situaties. De GHOR doet de uitvoering en coördinatie van het vervoer van hulpbehoevenden. Gemeentewerken: realiseren fysieke afzettingen op aangegeven weggedeelten en ondersteuning bij feitelijke evacuatie. De rol van de nutsbedrijven is het af- en aansluiten van de gas-, water en elektriciteitstoevoer naar het betreffende gebied. De Gemeentelijke sociale diensten zorgen voor coördinatie en opvang van evacués op verzamelplaatsen en het doorverwijzen van evacués naar opvangcentra buiten het gebied. Openbare vervoersmaatschappijen regelen het transport van grotere hoeveelheden personen vanuit het getroffen gebied naar de verzamelplaatsen en opvangcentra. Het leger ondersteunt de totale evacuatie met zwaar materieel en KPN Telecom ondersteunt op het gebied van verbindingen. Het ministerie van LNV organiseert de evacuatie van vee. De waterschappen bewaken en repareren de dijken en adviseren betrokken burgemeesters en het ROT. Rijkswaterstaat reguleert het scheepvaartverkeer en adviseert de betrokken burgemeesters en ROT. Bron: Intergemeentelijk Rampbestrijdingsplan Overstroming en Dijkdoorbraak Dijkring Ooijpolder Voor de gemeenten Groesbeek, Millingen aan de Rijn, Nijmegen en Ubbergen 2004j45

................................. Tabel 3

Samenhang tussen veiligheidsketen en opschalingsystematiek Pro-actie en preventie (fase 0) .......................

Differentiatie veiligheidsnormen door dijkverhoging en dijkversterking (optie 5).

Preparatie (fase 0) ..............................

Repressie (fase 1, 2 en 3) ..........................

Nazorg

Inrichten van een noodoverloopgebied (optie 3).

Inzetten van een noodoverloopgebied

Herstel van de functionaliteit van het gebied. Herstel infrastructuur.

...........................

Aanleg compartimenteringsdijken (optie 4)

Internationaal beleid (IRC en IMC)

Internationale afstemming over maatregelen (optie 1).

Afstemming over hoogwaterberichtgeving, hulpverlening, coördinatie.

Risicocommunicatie

Organisatorische maatregelen: Voorbereiden van fysieke (nood)maatregelen.

Inzetten van fysieke (nood)maatregelen.

Voorbereiden van de overige organisatorische maatregelen (planvorming, opleiden en oefenen etc) en crisismanagement-processen (coördinatie, communicatie etc)

Het inzetten van de overige organisatorische maatregelen en het uitvoeren van de crisismanagementprocessen.


Herstel functionaliteit. Schadeafhandeling.

46

4.3 Het crisisgehalte bij overstromingen Het overstromen van gebieden, of alleen al de dreiging daarvan, leidt tot situaties die mogen worden gekwalificeerd als crisis. In ieder geval situaties die leiden tot die perceptie. Het domein van crisisbeheersing wordt inhoudelijk verder uitgediept door in te gaan op begrippen als dreiging, risico, urgentie en tolerantie. Dit zijn belangrijke elementen18 die bijdragen aan het ‘crisisgehalte’ van een ongewenste gebeurtenis. Het crisisgehalte19 zoals dat onderdeel uitmaakt van het CrisisInterventieModel bestaat uit de elementen (1) dreiging/risico en de daaruit voortvloeiende urgentie (waarom nemen we de maatregelen die we nemen); (2) kritische tijdruimtefactoren (met welke factoren moet rekening worden gehouden); en (3) tolerantiegrenzen (wanneer is er reden om maatregelen te nemen). Uit de voor dit onderzoek uitgevoerde interviews blijkt dat er grote verschillen zijn in de problematiek in de twee stroomgebieden. Een voorbeeld daarvan betreft de waterafvoer die vanuit Duitsland en vanuit België op ons land afkomt. De afvoer vanuit Duitsland is gebonden aan een natuurlijk plafond terwijl er voor de afvoer vanuit België (voornamelijk regenwater) in principe geen maximum hoeveelheden kunnen worden vastgesteld. Een ander aspect is de zichttermijn. De afvoer vanuit België heeft een korte zichttermijn (=de periode dat een verantwoorde voorspelling van waterstanden gemaakt kan worden) en is moeilijker te voorspellen dan de afvoer vanuit Duitsland. Geïnterviewden benadrukken dat de maatregelen bovenstrooms grote effecten (kunnen) hebben op de kans op overstromingen benedenstrooms. Een voorbeeld hiervan is het nemen van maatregelen in het stroomgebied van de Maas. Als daar bovenstrooms kades met bijvoorbeeld zandzakken worden verhoogd waar dat niet bedoeld is in verband met natuurlijke retentie van water, leidt dit gelijk tot negatieve effecten in de vorm van hogere waterstanden benedenstrooms. Door de structuur van het rivierensysteem zal een hoogwatersituatie nagenoeg altijd leiden tot problematiek die de schaal van de gemeente overstijgt.

4.4 Dreiging / risico en urgentie 4.4.1 Risico’s in algemene termen Voor de organisatie van de rampenbeheersing20 is het formuleren van de dreiging belangrijk. Tussen 1998 en 2002 hebben zich in Europa meer dan 100 overstromingen voorgedaan die grote schade hebben veroorzaakt, waaronder de catastrofale overstromingen van de Donau en de Elbe in 2002. Sedert 1998 hebben in Europa overstromingen circa 700 mensenlevens geëist, hebben ongeveer een half miljoen burgers als gevolg van watersnood tijdelijk hun woning moeten verlaten en is voor tenminste 25 miljard euro verzekerde economische schade toegebracht21. ................................................................................... Noten

18

Zie ook het CrisisInterventieModel. Crisis Onderzoek Team, Het machtige raderwerk staat stil, Samsom, Alphen aan den Rijn, 2002 19 Crisis Onderzoek Team, Het machtige raderwerk staat stil, Samsom, Alphen aan den Rijn, 2002 20Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsnota crisisbeheersing 2004 – 2007, juni 2004 21 Europees Milieuagentschap, Environmental Issue Report nr. 35, 2003.


47

In 1993 en 1995 zorgde hevige, aanhoudende regenval voor overstromingen in een aantal landen aan de Maas en de Rijn, te weten: Duitsland, Frankrijk, België en Nederland. In het boek Flood response en Crisismanagement in Western Europe schrijven Rosenthal en ’t Hart: “Inundation of large cities and municipalities throughout France, Belgium, Germany and the Netherlands disrupted community life for several weeks, resulting in substantial damage the corporations, farms and households. The floods demonstrated once again the continued vulnerability of modern societies to natural hazards. Although vast amounts of money have been spent on the management of river systems and coastlines, using more and more advanced techniques, the forces of nature still act in ways that both surprise and harm communities”22. De waarde van de eigendommen waarvoor overstromingsschade dreigt, is in sommige gevallen astronomisch. Zo leven er bijvoorbeeld meer dan 10 miljoen mensen in gebieden langs de Rijn die bij extreem hoge waterstanden gevaar lopen en wordt de potentiële schade door overstromingen op 165 miljard euro becijferd. Ook voor kustgebieden bestaat een soortgelijk risico bij stormvloed. De totale waarde van de economische activa die zich op een afstand van 500 meter of minder van de Europese kusten bevinden, met inbegrip van stranden, landbouwgronden en industriële installaties, wordt momenteel op 500 à 1000 miljard euro geraamd23. Naast de economische en maatschappelijke schade kunnen overstromingen ook ernstige gevolgen veroorzaken voor het milieu, bijvoorbeeld wanneer waterzuiveringsinstallaties onderlopen of wanneer installaties van fabrieken waar grote hoeveelheden toxische chemicaliën liggen opgeslagen, schade oplopen. Overstromingen kunnen ook waardevolle vochtige biotopen vernielen en de biodiversiteit doen afnemen. De schade veroorzaakt door de (bijna) overstromingen in 1993 en 1995 in Nederland was aanzienlijk. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt in “natte” of directe kosten, en “droge” of indirecte kosten. De directe kosten worden veroorzaakt door schade aan huizen en meubilair. De indirecte kosten worden veroorzaakt door gederfde inkomsten van bedrijven door het (tijdelijk) stilleggen van het productieproces, en de kosten van het verplaatsen van bijvoorbeeld huisraad en vee. De natte kosten zijn relatief gemakkelijk in te schatten. Voor de droge kosten is dat veel minder het geval. De directe kosten van de overstroming in de provincie Limburg in 1993 bedroegen 254 miljoen gulden. De schade voor bedrijven bedroeg 74 miljoen gulden, de schade voor boeren bedroeg 19 miljoen gulden. De rest van de schade werd geleden door burgers24. De financiële schade in de provincie Limburg was in 1995 kleiner door de ervaringen uit 1993 en de tijdige waarschuwing van burgers zodat zij tijd hadden om preventieve maatregelen te nemen.25 In 1995 dreigde een dijkdoorbraak in de provincie Gelderland. Uiteindelijk hebben de dijken het gehouden, maar de droge kosten die gepaard gingen met het verplaatsen van vee en huisraad, en het stilleggen van het productieproces zorgde voor aanzienlijke kosten. ................................................................................... Noten

22

Rosenthal, U. en P. ’t Hart (eds), Flood Response and Crisis Management in Western Europe, A Comparative Analysis, Springer, 1998; 1 23 EUrosion: http://www.eurosion.org 24 Rosenthal, U. en P. ’t Hart (eds), Flood Response and Crisis Management in Western Europe, A Comparative Analysis, Springer, 1998; 144 25 Ibid.


48

Voor de compensatie voor geleden schade van burgers werd het Nationaal Rampenfonds aangesproken. Tevens werden regelingen in het leven geroepen voor de compensatie van boeren en bedrijven. De compensaties werden in belangrijke mate door de overheid verstrekt. Ondanks het feit dat de overheid niet rechtens is verplicht om de gelede schade te vergoeden, is toch besloten de schade grotendeels te vergoeden. Bij deze keuze speelden politieke en morele overwegingen een rol.26 Daar zal verandering in komen. “Het gunstkarakter van 1993 en 1995, waarin particulieren en organisaties in belangrijke mate door het Nationaal Rampenfonds en overheid voor de geleden schade werden gecompenseerd, zal verdwijnen en plaatsmaken voor een voor de burgers en organisaties rechtszekerder regeling. Gedupeerden zijn dan niet meer afhankelijk van de goedgeefsheid of politieke opportuniteit van het moment”27. Twee trends wijzen volgens de Europese Commissie op een mogelijke toename van het overstromingsrisico in Europa. Ten eerste is het aannemelijk dat ten gevolge van de klimaatverandering28 (toename van de neerslagintensiteit en stijging van de zeespiegel) zowel de omvang als de frequentie van overstromingen in de toekomst zullen toenemen. Ten tweede is er sprake van een opmerkelijke toename van de bevolkingsdichtheid en de concentratie van economische activa in zones waar een overstromingsrisico bestaat. 4.4.2 Waterstaatkundige risico’s In deze paragraaf gaan we nader in op de oorzaken van de hoogwaterproblemen en het belang voor de rampenbestrijding van het zo snel mogelijk inzicht krijgen in de te verwachten waterstanden. Twee mechanismen vormen samen de natuurlijke bedreiging voor de Nederlandse waterkeringen: storm voor de kust en de overgangsgebieden en afvoer van de grote rivieren. Bij beide mechanismen bepaalt de duur van de belasting hoe lang een waterkering deze kan weerstaan. Bij storm treden twee fenomenen op: opzet van de waterstanden in open water als gevolg van wind en golven. Nederland is op basis van deze dreiging onder te verdelen in vier gebieden: 1. Het bovenrivierengebied, waar de rivierafvoer veruit de belangrijkste natuurlijke gevarenbron is. Dit betekent dat er voor hoogwater een zichttijd van twee à drie dagen is. 2. De kust, de stormvloedkeringen en de Maasmond. Waar de opzet extreem groot is, zijn dammen en stormvloedkeringen aangebracht (afsluiting Zuiderzee en Deltawerken). De waterkeringen worden belast door de waterstand met golven, die met name bepaald worden door wat er zich buitengaats afspeelt. De belangrijkste gevarenbron is storm op zee. De zichttijd is daardoor kort, veelal slechts 1 getijde periode (ongeveer 6 uur). De rivierafvoer speelt hier geen rol.

................................................................................... Noten

26

Zie: Duin, M.J. van en J.J. Mesu, Wie zal dat betalen? Overheid, schadevergoeding en aansprakelijkheid bij wateroverlast, in: Blad Bestuurskunde, jaargang 4, nummer 8, p.p. 361369; 365 27 Duin, M.J. van en J.J. Mesu, Wie zal dat betalen? Overheid, schadevergoeding en aansprakelijkheid bij wateroverlast, in: Blad Bestuurskunde, jaargang 4, nummer 8, p.p. 361-369; 368 28 IPCC (2001): Climate Change: The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. J.T. Houghton et al. (red.).


49

3. De overgangsgebieden, zoals het landinwaartse deel van de kust en het uitstroomgebied van de IJssel in het Ketelmeer. De belangrijkste gevarenbronnen zijn hier de hoge rivierafvoeren in combinatie met opwaaiing van de waterstand bij storm vanuit de meren. In de meren bepalen met name de golven de dijkhoogten. De belangrijkste onzekerheid is die van de wind. Dat betekent dat de zogenaamde zichttijd afhangt van de voorspeltermijn van de windverwachtingen, die circa 6 tot 12 uur bedraagt. De waarschuwingstijd voor het nemen van maatregelen is dus vrij gering; 4. Het merengebied met het IJsselmeer en het Markeermeer.

4.5 Urgentie: Beschikbaarheid van tijd bepaalt de mate van 4.5 voorbereiding Door goede voorspellingen kunnen voorbereidingen worden getroffen. De zichttijd bepaalt hoeveel tijd er is voor het nemen van maatregelen in het kader van de rampenbeheersing. Bij de bovenrivieren is het zo dat extreme afvoeren meerdere dagen van tevoren zijn te voorspellen, een eventuele extra bedreiging door storm is echter maximaal een dag vooruit bekend. Rampenbestrijdingsmaatregelen moeten dus gericht zijn op in korte termijn inzetbare tijdelijke versterkingsmaatregelen en bij zeer extreme situaties (misschien ook) in het zijdelings aflaten van water. Bij een extreme storm is het bijna onmogelijk om tijdig maatregelen te nemen omdat de waarschuwingstijd gering is. Daardoor is het bijna onmogelijk tijdig te evacueren. Daardoor ligt er een grote druk op een goede communicatie met de bevolking. Mensen moeten kunnen vluchten naar huizen boven de verwachte waterstand bij overstroming. In sommige diepe polders is dit meer dan 5 meter. Het is dus belangrijk die mensen per gebied weten wat de beste strategie is. Goed gefundeerde moderne gebouwen kunnen een behoorlijke waterkracht weerstaan. Dit is een duidelijk ervaringsgegeven uit Indonesië. De mogelijkheid dat bij een situatie van hoogwater evacuatie (personen, vee en goederen) zal moeten plaatsvinden, is reëel. Daarbij kan het zijn dat de evacuatie binnengemeentelijk, dan wel buitengemeentelijk plaatsvindt en/of voor kortere dan wel langere duur is. Tot een evacuatie kan bestuurlijk besloten worden (de burgemeester neemt dat besluit), maar kan ook spontaan plaatsvinden. Afstemming van een evacuatiebesluit in bovengemeentelijk verband is – zeker bij een hoogwatersituatie – noodzakelijk. De CdK zal daarbij coördinerend (kunnen) optreden29. Met name in het rivierengebied ziet men een dreigend hoogwater enkele dagen van tevoren aankomen. Dat geeft de tijd noodmaatregelen te treffen en een evacuatie in gang te zetten. Echter, rivierdijken kunnen ook doorbreken door plotselinge faalmechanismen, bijvoorbeeld wanneer een deel van de dijk onverwachts afschuift (zoals bij Wilnis is gebeurd door droogte). In deze gevallen is de beschikbare tijd voor evacuatie zeer beperkt.

................................................................................... Noot

29

Een evacuatiebesluit als noodverordening (ex artikel 176 Gemeentewet) wordt door de CdK getoetst. Hierbij zal bezien worden of er sprake is van een noodsituatie, subsidiariteit, proportionaliteit en spoedeisendheid.


50

4.6 Tolerantiegrenzen 4.6.1 Algemeen Met het begrip tolerantiegrens bedoelen we dat men vooraf vastgesteld wanneer er wordt overgegaan tot het nemen van maatregelen. Dat kan bijvoorbeeld zijn bij het overschrijden van een bepaald waterstandsniveau. Overstromingen van rivieren kunnen zich voordoen telkens wanneer de natuurlijke of door de mens aangelegde afwateringssystemen de aangevoerde hoeveelheid regenwater niet meer kunnen verwerken, of wanneer de waterkeringen het laten afweten. Plaatselijke beschermingsmaatregelen tegen overstromingen veroorzaken een domino-effect in stroomopwaarts of stroomafwaarts gelegen gebieden. Als in één gebied bijvoorbeeld waterbouwkundige maatregelen worden genomen om het water zo snel mogelijk uit het eigen stroomsegment af te voeren, dan betekent dit dat het water sneller terechtkomt bij de buren benedenstrooms. Daarom is het van cruciaal belang dat de additionele bescherming tegen overstromingen (bijvoorbeeld door het nemen van fysieke noodmaatregelen) langs de hele loop van stromen en rivieren op een juiste, gecoördineerde en geïntegreerde wijze wordt aangepakt. Zo krijgen bijvoorbeeld de kades in de onbedijkte Maas een veiligheidsniveau van 1/250 per jaar in 2015 als alle plannen worden uitgevoerd. Bij hogere waterstanden gaat men ervan uit dat de omkade gebieden onderlopen en dienen als retentiebekkens, een natuurlijke vorm van waterberging. Wanneer de kades echter met zandzakken en/of bigbags verhoogd worden, vindt deze waterberging niet plaats met als gevolg hogere waterstanden benedenstrooms. 4.6.2 Faseringen Voor het opschalen van de rampenbeheersingsorganisatie is het belangrijk dat eenduidige begrippen worden gehanteerd. Omdat de invulling van het begrip “fase” niet overal gelijk wordt toegepast is afgezien van het koppelen van getallen (bijvoorbeeld ‘fase 2’ of ‘coördinatiefase 3’) aan de bijbehorende inhoudelijke grens (bijvoorbeeld een waterstand van NAP + 44.10m). Deze inhoudelijke grenzen worden wel gegeven in de hierna volgende paragrafen. 4.6.1 Opschalingsystematiek zoals die door de waterschappen wordt toegepast De responsfase in geval van overstromingen kunnen we verder onder verdelen met behulp van de opschalingsystematiek die bij veel waterschappen wordt gebruikt.30 In de onderstaande tabel wordt dat verder uitgewerkt.

................................................................................... Noot

30

In paragraaf 2.3 wordt dit coördinatiemodel verder uitgewerkt.


51

De binnen de waterschappen veelal gehanteerde opschalingsystematiek31 in het kader van de calamiteitenzorg32 gaat uit van vier fasen33. Deze fasen worden hierna beschreven. Het fasenmodel kan gekoppeld worden aan de GRIP-structuur zoals die in de rampenbestrijding wordt gebruikt34. In die gevallen komt de coördinatiefase 1 overeen met GRIP1, fase 2 met GRIP 2, fase 3 met GRIP 3 en fase 3 in een rampsituatie met GRIP4. Coördinatieniveau 0 (ofwel fase 0) geldt voor de dagelijkse werksituatie. In deze fase zijn geen bijzondere coördinatiestructuren nodig. Min of meer reguliere incidenten zullen tijdens de normale operationele werkzaamheden worden opgelost. Coördinatiefase 1 gaat in als er sprake is van de bestrijding van een dermate ernstig incident waarbij aanvullende coördinatie nodig is voor de bestrijding van het (ernstige) incident. Het voorval is van een dusdanige omvang, dat het nog binnen de betreffende afdeling of sector van een waterschap bestreden kan worden. Er is al wel afstemming met de algemeen-bestuurlijke kolom v.w.b. de operationele taken. Bij Coördinatiefase 2 is sprake van de bestrijding van een dreigende calamiteit. Op het ogenblik dat een incident ernstige vormen aan gaat nemen of het sectorhoofd het nodig vindt dat de coördinatie van de bestrijding overgedragen moet worden aan de operationeel leider, beslist de operationeel leider of er wordt overgegaan van coördinatiefase 1 naar coördinatiefase 2. Coördinatiefase 2 kenmerkt zich onder meer door het feit dat het incident niet meer in het kader van de normale taakuitoefening kan worden afgedaan en er bestuurlijke coördinatie noodzakelijk is. Coördinatiefase 3 betreft de bestrijding van een calamiteit. Deze coördinatiefase kenmerkt zich door een situatie waarin de waterstaatskundige calamiteit een ernstige verstoring van de openbare veiligheid kan veroorzaken. Tevens wordt het leven en de gezondheid van personen en/of grote materiële belangen in ernstige mate bedreigd. Ook kan er sprake zijn van milieuramp, waarmee grote ecologische belangen gemoeid zijn.

Het komt voor dat waterschappen ook gebruik maken van een fase 4 om aan te geven dat er daadwerkelijk sprake is van een rampsituatie. 4.6.4 Fasering in Limburg In de provincie Limburg wordt niet gewerkt met de fasering zoals in Gelderland en Noord-Brabant. In het model rampbestrijdingsplan hoogwater Maas worden 4 hoogwaterfases onderscheiden (deze zijn niet gekoppeld aan de GRIP35-fasering). Alvorens er sprake is van een alarmfase, wordt gesproken van fase groen. In fase groen is de gemeente waakzaam, omdat het water in de Maas stijgt. Er is echter nog geen sprake van alarmering. Omdat fase groen feitelijk geen alarmfase is wordt gesproken van 4 hoogwaterfasen. Een beknopt overzicht van de dreiging

................................................................................... Noten

31

Deze opschalingsystematiek is gebaseerd op het model voor een calamiteitenzorgsysteem van de Unie van Waterschappen. 32 In de functionele kolom wordt gesproken over calamiteitenorganisatie. In de algemeenbestuurlijke kolom over rampenbestrijding. 33 De binnen de rampenbestrijding gehanteerde opschalingsystematiek, aangeduid als GRIPstructuur, wordt toegelicht in de bijlagen bij dit rapport. 34 GRIP staat voor Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure. 35 Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure


52

en activiteiten in de verschillende fasen is weergegeven in de onderstaande tabel. Iedere gemeente koppelt de voor de gemeente relevante waterstanden aan een kleurcodering. Het regionale en provinciale niveau volgt de opschaling van de gemeente.36 ................................. Tabel 4

Relatie tussen de dreiging, de hoogwaterfase en de situatie in de gemeente

Dreiging

Fase

Het water in de Maas begint te stijgen Maastricht: NAP + 42,75m bij Borgharen

Groen

Situatie in de gemeente

Er is sprake van waakzaamheid. De waterstand wordt nauwlettend gevolgd.

Het water in de Maas loopt de uiterwaarden in, solitaire

In de gemeente worden routinematige

buitendijkse bebouwing kan geïsoleerd raken of beperkt

handelingen uitgevoerd om het stijgende

onderlopen. Deze fase gaat in als de waterstand de 3

alarmeringsdrempel (1500 m /sec te Borgharen-Dorp)

Geel

water het hoofd te kunnen bieden.

overschrijdt. Maastricht37 : NAP + 43.55m bij Borgharen Het water stijgt verder, toegangswegen tot bepaalde

Verregaande maatregelen zijn nodig. Er

wijken of buurten lopen onder, maar zijn nog wel

is echter nog geen reden tot ernstige

bruikbaar. Verdergaande beschermende maatregelen zijn nodig om overstromingen en wateroverlast

Oranje

zorg. De situatie is nog volledig onder controle.

binnendijks te voorkomen. Maastricht: vanaf NAP + 44.60m Het water stijgt zover dat de beschermende maatregelen

Door de hoge waterstand bestaat de kans

worden bedreigd. Bepaalde wijken of buurten binnendijks

dat de controle over het hoogwater

dreigen geïsoleerd of (beperkt) overstroomd te raken.

verloren gaat. Er is sprake van

Deze fase gaat in ieder geval in als de waterstand de

(meerdere) dreigende situaties. De

kruinhoogte van de dijken tot op 50 cm nadert.

Rood

Maastricht: vanaf NAP + 45.00m

situatie is zorgwekkend. Bestuurlijke besluitvorming omtrent (preventieve) evacuatie is in deze fase nadrukkelijk aan de orde.

De beschermende maatregelen zijn onvoldoende. Het water stijgt hoger dan de dijken, kades en coupures, grote gebieden lopen onder en/of raken geïsoleerd.

Overstromingen vinden op grote schaal Blauw

plaats. De situatie is niet meer onder controle.

Maastricht: vanaf NAP + 45.85m

................................................................................... Noten

36

Als in één van de gemeenten de rode fase wordt vastgesteld dan volgt de regio en de provincie deze kleur v.w.b. het nemen van maatregelen. De gemeenten kunnen zich in een verschillende fase bevinden. 37 Iedere gemeente koppelt een waterstand aan de kleurfasering. In deze tabel is de gemeente Maastricht als voorbeeld gebruikt.


53

In de onderstaande tabel is weergegeven hoe bijvoorbeeld het Waterschap Aa en Maas omgaat met fasering.

Als de waterstand te Borgharen-Dorp NAP+44.10m overschrijdt wordt de coördinatiefase 1 verhoogde waakzaamheid ingesteld. Er komt een operationeel team (OT) bijeen. Als de waterstand te BorgharenDorp NAP+45.05m overschrijdt, stelt het OT coördinatiefase 2 beperkte dijkbewaking in. Als de waterstand te Borgharen-Dorp NAP+45.80m overschrijdt, stelt het OT coördinatie fase 2a voorwaarschuwing permanente dijkbewaking in voor de dijkposten Boxmeer tot en met Oijen. Voor de dijkposten Lith tot en met Hedikhuizen en Deuteren is het overschrijden van een waterstand van NAP+18.45m te Geleld beneden bepalend voor het instellen van fase 2a. Als de waterstand te Geleld beneden NAP+18.45m overschrijdt, adviseert het OT de dijkgraaf het Beleidsteam (BT) bijeen te roepen en coördinatiefase 3 permanente dijkbewaking in te stellen voor de dijkposten Boxmeer tot en met Oijen. Voor de dijkposten Lith tot en met Hedikhuizen en Deuteren is het overschrijden van een waterstand van NAP+13.30m te Stamboek beneden bepalend voor het instellen van fase 3. De besluitvorming wordt hiermee opgeschaald tot bestuurlijk niveau. Coördinatiefase 4 is niet gekoppeld aan een bepaalde waterstand, maar aan een calamiteit die het BT als ramp kwalificeert. In geval van hoogwater op de Maas zal dit waarschijnlijk een dijkdoorbraak, overstroming of niet (meer) goed functionerend waterkerend kunstwerk zijn. De dijkgraaf waarschuwt dan de bevoegde gezangen in het kader van de rampenbestrijding, te weten de Commissaris van de Koningin en de Burgemeesters. De maatregelen voor de veiligheid worden dan gecoördineerd door PCC/RCC. Het OT zorgt voor herstel, ophoging of andere maatregelen aan de waterkering. Uit: Hoogwatercalamiteitenplan Waterschap Aa en Maas

4.6.5. Fasering in de provincie Gelderland In de provincie Gelderland38 wordt gewerkt aan de hand van het intergemeentelijk rampbestrijdingsplan overstroming en dijkdoorbraak. Hierin onderscheidt men een viertal fasen. De eerste fase (“normale toestand”) voor de Maas gaat in als bij Borgharen een waterstand van NAP + 45.00m is bereikt. Voor de Rijn geldt dat er bij Lobith een waterstand van NAP + 16.15m wordt verwacht. Voor beide gevallen geldt ook dat er een verwachting is van een duidelijke was. Afgesproken is dat in de gemeenten, waterschappen en polderdistricten maatregelen worden getroffen om het normaal functioneren van technische voorzieningen te garanderen. De Kernstaf van de provincie komt bijeen. De instelling van één of meer Regionale Coördinatie Centra wordt voorbereid. Tevens vindt er afstemming plaats op gemeentelijk niveau in het gemeentelijk coördinatiecentrum (GCC). De tweede fase (“verhoogde waakzaamheid”) voor de Maas gaat in als bij Borgharen een waterstand van NAP + 45.50m is bereikt en de prognose aangeeft dat er een duidelijke was te verwachten. Voor de Rijn geldt een verwachte waterstand bij Lobith van NAP + 16.90m en de prognose van een duidelijke was. De provinciale rampenstaf komt tijdens kantooruren bijeen en één of meerdere regionale coördinatiecentra worden ingesteld. De derde fase (“permanente dijkbewaking”) voor de Maas betekent dat bij Borgharen een waterstand van NAP + 46.00m bereikt is. Voor de Rijn geldt een verwachte waterstand van Lobith NAP + 17,65m en er is de prognose dat er een verdere stijging is te verwachten. Er is in deze situatie sprake van een dreigende ramp. Het provinciale coördinatiecentrum stelt daarvoor een ................................................................................... Noot

38

Provincie Gelderland, Draaiboek Hoogwatersituaties, versie 30 september 2002


54

24-uurs bezetting in. In deze fase denkt men onder meer aan het uitvoeren van (preventieve) evacuaties. De vierde fase (“((dreigende)) ramp”) is een dijkdoorbraak en/of een overstroming van een dijk. Er is in deze fase een acute noodsituatie ontstaan. In deze fase wordt mogelijk geëvacueerd. 4.6.6 Fasering in provincie Noord-Brabant39 De eerste fase (“normale toestand”) is niet gekoppeld aan een waterstand. De tweede fase (“verhoogde waakzaamheid”) voor de Maas gaat in als bij Borgharen de waterstand zich bevindt tussen NAP + 44.10 tot 45.05m. Voor de Rijn bij Lobith geldt een waterstand tussen NAP + 14.00 en 15.00m. De maatregelen in deze fase hebben met name betrekking op het verzamelen en uitwisselen van informatie. De derde fase (“beperkte dijkbewaking”) is van toepassing bij waterstanden in de Maas bij Borgharen die liggen tussen NAP 45.05 en 45.80m. Voor de Rijn geldt waterstanden tussen NAP + 15.00 en 16.00m. Er is sprake van beperkte dijkbewaking en er vindt overleg plaats tussen de direct betrokkenen. De vierde fase (“permanente dijkbewaking”) voor de Maas betekent dat bij Borgharen een waterstand die hoger is dan NAP + 45.80m. Voor de Rijn geldt een verwachte waterstand van Lobith die hoger is dan NAP + 16,40m. Er is in deze situatie sprake van permanente dijkbewaking en de rampenbestrijdingsorganisatie is operationeel. In de vijfde fase (“((dreigende)) ramp”) is een dijkdoorbraak en/of een overstroming van een dijk en is er sprake van een dreigende ramp. In deze fase denkt men onder meer aan het uitvoeren van noodmaatregelen. De vierde fase. Er is in deze fase een acute noodsituatie ontstaan. In deze fase wordt mogelijk geëvacueerd. 4.6.7 Fasering in de provincie Overijssel Waar een dreigende ramp voorafgegaan wordt door een waarschuwingsperiode hanteert de provincie Overijssel vier opschalingniveaus die met kleuren worden aangeduid. Een crisis doorloopt niet per se alle fases. Fase groen is de normale situatie, fase geel geeft aan dat een ambtelijk preparatieteam regelmatig bijeenkomt om de toestand te evalueren en om het provinciaal bestuur daarover te informeren, in de fase oranje worden situatierapporten opgesteld voor het provinciaal bestuur, in de fase rood is de provinciale rampenstaf 24 uur per etmaal actief. Fase Groen (normale situatie). Normaal peilbeheer door waterbeheerders. Toetsing calamiteitenplannen. Actualiseren draaiboeken. Initiëren opleidingen en oefeningen. Uitvoering maatregelen ter voorkoming van wateroverlast door beheerders. Provincie heeft toezicht op primaire waterkeringen en op de te houden oefeningen door beheerders van waterstaatswerken. Fase Geel (alertheid). Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +14.00m Lobith, IJsselmeer NAP +2.10m Kampen Bovenhaven, NAP +1.35m Kattendiep. Verzamelen en analyseren informatie. Regelmatige bijeenkomsten van een ambtelijk preparatieteam. Situatierapporten naar leden provinciaal beleidsteam. Advisering over te nemen maatregelen. Intensivering ................................................................................... Noten

39

Provincie Noord-Brabant, Draaiboek Hoogwater 2004-2005


55

communicatie tussen betrokken peilbeheerders waterschappen, provincies en Rijkswaterstaat. Fase Oranje (hoogwater). Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +15.00m Lobith, IJsselmeer: NAP +2.25m Kampen Bovenhaven, NAP +1.50m Kattendiep. Als fase 1. De rampenstaf werkt vanuit het PCC. De burgemeesters worden geïnformeerd. Fase Rood (extreem hoogwater). Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +16.00m Lobith, IJsselmeer: Bij doorgaande peilstijging. Ondersteunend team en verbindingsploeg permanent operationeel in PCC. Dagelijkse bespreking situatie in provinciaal beleidsteam of vaker indien de toestand dat noodzakelijk maakt. Communicatie als fase 2. Dreigende ramp. Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +16.50m bij Lobith, IJsselmeer: bij doorgaande peilstijging. Ondersteunend team en verbindingsploeg permanent operationeel in PCC. Dagelijkse bespreking situatie in provinciaal beleidsteam of vaker indien de toestand dat noodzakelijk maakt. Grootschalige evacuatie dient overwogen te worden. CdK overlegt met burgemeesters over eventuele evacuatie. 4.6.8 De faseringen40 op een rijtje ................................. Tabel 5

De faseringen op een rijtje Fasering ...............

Gelderland ............................

Noord-Brabant ............................

Overijssel ............................

Fase “normale toestand”

Maas: 45.00m bij Borgharen bereikt

Niet gekoppeld aan een waterstand.

Niet gekoppeld aan een waterstand.

Maas: waterstand tussen 44.10m en 45.05m bij Borgharen Rijn: waterstand tussen 14.00m en 15.00m bij Lobith

(Fase geel) Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +14.00m Lobith IJsselmeer NAP +2.10m Kampen Bovenhaven NAP +1.35m Kattendiep

Rijn: 16.15m bij Lobith verwacht Fase “verhoogde waakzaamheid”

Maas: 45.50m bij Borgharen bereikt Rijn: 16.90m bij Lobith verwacht

Fase van “beperkte dijkbewaking”

n.v.t.

Maas: waterstand tussen 45.05m en 45.80m bij Borgharen Rijn: waterstand tussen 15.00m en 16.00m bij Lobith

(Fase oranje) Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +15.00m Lobith IJsselmeer:NAP +2.25m Kampen Bovenhaven NAP +1.50m Kattendiep

Fase “permanente dijkbewaking”

Maas: 46.00m bij Borgharen bereikt

Maas: waterstand hoger dan 45.80m bij Borgharen Rijn: waterstand hoger dan 16.40m bij Lobith

(Fase rood) Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +16.00m Lobith IJsselmeer: Bij doorgaande peilstijging

Dijkdoorbraak en/of overstroming van een dijk

Alarmpeilen/criteria: IJssel: NAP +16.50m bij Lobith IJsselmeer: Bij doorgaande peilstijging

Rijn: 17.65m bij Lobith verwacht Fase “(dreigende) ramp”

Dijkdoorbraak en/of overstroming van een dijk

.................................................................................... Noot

40

Omdat de faseringen in Limburg per gemeente verschillen zijn deze niet in de tabel opgenomen.


56

De hierboven genoemde waterstanden worden door het RIZA berekend en via het systeem van hoogwaterberichtgeving verspreid onder de diverse actoren. Voor de voorspellingen van de waterstanden en de berichtgeving daarover verder benedenstrooms zijn de regionale diensten van Rijkswaterstaat verantwoordelijk. In het Eindrapport Deel II Bijlage 4 Hoogwaterberichtgeving wordt dit onderwerp verder uitgewerkt.

4.7 Afsluiting Na de beschouwingen over het studiegebied, rampenbeheersing, het ramptype overstromingen gaan we nu over tot het beschrijven van de organisatorische maatregelen in de hoofdstukken fysieke (nood)maatregelen, maatregelen in de algemeen-bestuurlijke kolom, maatregelen in de functionele kolom water, internationale samenwerking en ontwikkelingen in het domein van rampenbeheersing. Daarbij geven we de resultaten weer van de interviews, literatuur etc. De deelconclusies die in deze hoofdstukken worden getrokken vormen de basis voor de hoofdconclusies in hoofdstuk 11.


57


58

5 Fysieke (nood)maatregelen ...................................................................................

5.1 Introductie Het brede palet aan organisatorische maatregelen hebben we opgedeeld in vier typen maatregelen (zie hiervoor hoofdstuk 1): Fysieke (nood)maatregelen, overige organisatorische maatregelen, bestuurlijke coördinatie en besluitvorming en informatie-uitwisseling en communicatie. Het eerste type maatregelen wordt zelfstandig in dit hoofdstuk beschreven. De overige typen maatregelen komen terug in de volgende hoofdstukken die ingaan op maatregelen in de algemeen-bestuurlijke kolom en maatregelen in de functionele kolom water. In dit hoofdstuk worden de conclusies weergegeven uit een omvangrijk deelonderzoek naar fysieke (nood)maatregelen. Dit deelonderzoek bestaat uit de volgende delen bij dit hoofdrapport: • Deel IV: hoofdadvies over de inzet van organisatorische en fysieke (nood)maatregelen in bovenmaatgevende situaties. • Deel V: toelichting op het aantal km fysieke (nood)maatregelen. • Deel VI: toelichting op de kostenraming van de fysieke en organisatorische noodmaatregelen. • Deel VII: inventarisatie welke fysieke noodmaatregelen ingezet (kunnen) worden in bovenmaatgevende situaties. • Deel VIII: het verslag van de workshop Verkenning (on)mogelijkheden fysieke noodmaatregelen bij dijkdoorbraak. In deze hierboven genoemde deelonderzoeken zijn de volgende deelvragen onderzocht: Welke fysieke (nood)maatregelen verwachten waterschappen in bovenmaatgevende situaties in het rivierengebied in te zetten en om welke hoeveelheden, uitgedrukt in aantal km, gaat het? Wat zijn in het rivierengebied de geschatte additionele kosten van voorbereiding, inzet en afbouw van fysieke noodmaatregelen bij bovenmaatgevende afvoeren en wat zijn de geschatte kosten van bijbehorende additionele organisatorische en logistieke inspanningen op decentraal niveau? Is het haalbaar (zowel technisch als organisatorisch en logistiek gezien) om op deze schaal te trachten het restrisico in bovenmaatgevende situaties te reduceren door inzet van fysieke (nood)maatregelen? Om de eerste vraag te beantwoorden is zowel gekeken naar fysieke (nood)maatregelen, die door de functionele kolom water genomen worden als naar fysieke (nood)maatregelen, die door de algemeen-bestuurlijke kolom genomen worden. Dit staat beschreven in paragraaf 5.2 en 5.3. Vervolgens is gekeken naar het type en het aantal maatregelen in paragraaf 5.4. Het antwoord op de tweede onderzoeksvraag wordt in paragraaf 5.5 gegeven en het advies over de haalbaarheid van fysieke noodmaatregelen in bovenmaatgevende situaties staat in paragraaf 5.6. Tot slot worden in paragraaf 5.7 deelconclusies getrokken.


59

5.2 Fysieke (nood)maatregelen in de functionele kolom water In deze paragraaf worden de fysieke noodmaatregelen, die door de functionele kolom water ingezet worden, toegelicht aan de hand van de preparatiefase, responsfase en nazorgfase uit de veiligheidsketen. 5.2.1 Preparatie In de preparatiefase houden de waterbeheerders zich, als het gaat om fysieke (nood)maatregelen bezig met een aantal activiteiten: • Het inzetten van fysieke (nood)maatregelen in de responsfase Is een logistiek omvangrijke operatie, daarom is oefenen essentieel. Dit gebeurt in de preparatiefase. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om oefeningen met zandzakvulmachines. • Op het logistieke vlak bereidt de functionele kolom water zich voor door het aanleggen en in stand houden van voorraden. Dit betreft het in te zetten materiaal (bijvoorbeeld zandzakken) en materieel (bijvoorbeeld zandzakvulmachines). • In plaats van zelf voorraden aan te leggen sluiten waterbeheerders waakvlamovereenkomsten af met aannemers voor door hen te verlenen diensten in acute situaties. Het gaat daarbij onder meer om het reserveren van pompen en overig hulpmaterieel bij aannemers. 5.2.2 Responsfase Fysieke noodmaatregelen worden in de responsfase ingezet door de waterkeringbeheerder om de dijk tijdelijk en acuut te verhogen of te verstevigen. Voorbeelden van deze maatregelen zijn het inzetten van zandzakken, strobalen, geobags, geotextiel, enz. Fysieke noodmaatregelen kunnen getroffen worden op locaties waarvan vooraf bekend is dat ze een gevoelige plek zijn of een zwakke schakel vormen. Bijvoorbeeld het leggen van zandzakken op locaties waarvan bekend is dat de kerende hoogte van de waterkering bij harde wind onvoldoende is om zware overslag te doorstaan. Ook kunnen ze ad hoc genomen worden op het moment dat tijdens een rampsituatie een probleem wordt geconstateerd. Bijvoorbeeld het extra ondersteunen van een waterkering waarin tijdens hoogwater scheurvorming is geconstateerd of het plaatsen van zandzakken rondom een wel. Hoewel fysieke noodmaatregelen voor gevoelige dijktrajecten en voor ad hoc versterking op een ander moment ingezet worden (preventief of na constateren beschadiging) zijn de maatregelen zelf gelijk: een zandzak kan zowel als voorzorgsmaatregel als ad hoc ingezet worden. Het inzetten van fysieke noodmaatregelen gaat gepaard met een omvangrijk logistiek proces. Bijvoorbeeld: het zand en de zandzakvulmachine moeten georganiseerd en vervolgens naar de dijk getransporteerd worden, daar wordt een werkterrein ingericht, iemand vult de zandzakmachine met zand, anderen vullen en verplaatsen de zandzakken, leggen ze op de juiste plaats. Naast de fysieke (nood)maatregelen kunnen waterbeheerders in de responsfase ook een aantal andersoortige maatregelen nemen. We noemen er hier zes. Het gaat daarbij ten eerste om het afkondigen van een maalbeperking of maalstop; ten tweede het controleren van poldergemalen en hoogwatergemalen; ten derde het sluiten van coupures in primaire waterkeringen en het controleren er van; ten vierde het inzetten van de voorbereide fysieke noodmaatregelen of nemen van maatregelen om de dijk te herstellen na doorbraak; ten vijfde de inzet van pompen met een


60

grote capaciteit door Rijkswaterstaat; en tenslotte de (technische) inzet van een noodoverloopgebied. 5.2.3 Nazorgfase De rol van de waterbeheerder is ook na de ramp erg groot. In de nafase denken we aan de uitvoering van herstel- en versterkingswerkzaamheden door aannemers en het herstel van infrastructuur na inzet van fysieke maatregelen (afrasteringen, wegherstel).

5.3 Fysieke noodmaatregelen in de algemeen-bestuurlijke kolom De maatregelen die in de algemeen-bestuurlijke kolom worden genomen met betrekking tot fysieke (nood)maatregelen richten zich voornamelijk op het oefenen en de hulpverlening door de brandweer. Het gaat daarbij om het oefenen ten behoeve van de inzet van fysieke noodmaatregelen (bijvoorbeeld de inzet van pompmaterieel).

5.4 Type en hoeveelheid in te zetten fysieke (nood)maatregelen 5.4.1 Deelonderzoeksvraag In de vorige paragrafen is gekeken naar fysieke noodmaatregelen, onderscheiden naar de fasen uit de veiligheidsketen en naar inzet door de functionele kolom water versus de algemeen bestuurlijke kolom. In deze paragraaf wordt nader toegelicht om wat voor soort maatregelen het gaat en om welke hoeveelheden. De eerste deelonderzoeksvraag m.b.t. fysieke (nood)maatregelen luidde als volgt: Welke fysieke (nood)maatregelen verwachten waterschappen in bovenmaatgevende situaties in het rivierengebied in te zetten en om welke hoeveelheden, uitgedrukt in aantal km, gaat het? Deze deelonderzoeksvraag is in twee delen op te knippen, namelijk 1) welke maatregelen ingezet worden en 2) om welke hoeveelheden het gaat. In de volgende subparagrafen worden de conclusies hiervan samengevat. Onderzocht is welke fysieke (nood)maatregelen de waterschappen gebruiken aan de hand van een vragenlijst, die aan 12 waterkeringbeheerders gestuurd is en aan de hand van literatuur. Het resultaat hiervan is opgenomen in het rapport “Inventarisatie inzet fysieke (nood)maatregelen)”, deel VII bij dit rapport. Tevens is een workshop Verkenning (on)mogelijkheden fysieke (nood)maatregelen bij dijkdoorbraak georganiseerd. Het resultaat hiervan is opgenomen in deel VIII bij dit rapport. In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt in: – fysieke (nood)maatregelen ter voorkoming van een dijkdoorbraak en, – fysieke (noodmaatregelen tijdens of na een dijkdoorbraak. In de volgende paragrafen zullen deze twee aspecten worden uitgewerkt. 5.4.2 Fysieke (nood)maatregelen ter voorkoming van een dijkdoorbraak Hierbij wordt onderscheid gemaakt in maatregelen bij kruinhoogte tekort van de dijk en maatregelen bij stabiliteitsproblemen. Voor dijken met hoogte tekort hebben de waterschappen aangegeven vooral zandzakken,


61

strobalen of geobags in te zetten om tijdelijk de kruin van de dijk te verhogen. Bij verwachte stabiliteitsproblemen wordt een steunberm aangelegd en/of worden wellen opgekist. Het onderzoek laat zien, dat er een verschil in werkwijze tussen de waterschappen onderling is. Sommige waterschappen maken bijvoorbeeld gebruik van strobalen, terwijl andere waterschappen bijvoorbeeld zandzakken prefereren. Verschil in lokale situatie (een waterkering in stedelijk versus landelijk gebied, al dan niet goed bereikbaar, dijktraject gevoelig voor storm of alleen hoge afvoeren, etc.) verklaart deels de keuze voor bepaalde fysieke (nood)maatregelen. Daarnaast zijn dergelijke verschillen logisch gezien de huidige organisatie van de calamiteitenzorg bij waterschappen. Waterschappen zijn autonome organisaties met duidelijk omschreven taken, o.a. waterkeringzorg en calamiteitenzorg. De invulling en uitvoering hiervan wordt regionaal naar eigen inzicht van de waterschappen verzorgd. Uit het onderzoek blijkt dat aan het verschil in werkwijze zowel een verschil vanwege de fysisch-geografische gesteldheid van het gebied (bijvoorbeeld landelijk versus stedelijk gebied of bovenrivierengebied versus overgangsgebied) en praktijkervaringen in het eigen gebied als een verschil in inzicht en kennis over de vereiste kwaliteit en kwantiteit van fysieke (nood)maatregelen ten grondslag ligt. Waterschap Groot Salland heeft grondig onderzoek (inclusief praktijktests) gedaan welke zandzakken aan de gewenste kwaliteit voldoen en het meest praktisch en snel toepasbaar zijn. Verschil in werkwijze kan problematisch worden wanneer andere waterschappen een in de praktijk minder goed functionerende fysieke (nood)maatregel kiezen, die ze wanneer ze over dezelfde kennis en ervaring beschikten wellicht niet zouden kiezen. De juiste keuze voor een fysieke (nood)maatregel bepaalt het al dan niet succesvol zijn van inzet van de maatregel en kan zelfs het verschil tussen droge of natte voeten betekenen. Waterschappen zoeken elkaar wel steeds meer op om afspraken te maken over dergelijke voorbereiding (bijvoorbeeld gezamenlijke aanschaf van een bepaald type zandzakken). Deze ontwikkelingen nemen de laatste jaren toe en vragen naar alle waarschijnlijkheid de komende jaren nog meer aandacht en landelijke afstemming/ uniformering. Verder is geconstateerd dat er ten aanzien van de wens om met behulp van de inzet van fysieke (nood)maatregelen in bovenmaatgevende situaties het restrisico op overstromingen te reduceren diverse leemten in kennis bestaan. Wanneer voor deze nieuwe strategie gekozen dient onderstaande kennis ontwikkeld te worden: 1. Inzicht in de locaties waar de minste oversterkte boven maatgevende situatie aanwezig is. Deze kennis is momenteel wel beschikbaar, maar niet paraat. 2. Inzicht in de grenswaarde voor de inzet van fysieke noodmaatregelen: uitgaande van het huidige beschikbare materiaal en materieel is niet bekend hoeveel km dan maximaal tijdelijk versterkt kan worden. 3. Inzicht in de vereiste kwaliteit en kwantiteit van in te zetten mensen, materiaal en materieel. 4. Inzicht in de consequenties van inzet van fysieke noodmaatregelen op de veiligheid van de dijk zelf: hoeveel zandzakken kan je plaatsen zonder dat de dijk door het extra gewicht bezwijkt? Via de Adviezen Kerende Waakhoogte en Kritiek Golfoverslagdebiet van het cluster Veiligheid (zie deel IV en V bij dit rapport) is hier voorzichtig het eerste onderzoek naar gedaan.


62

5. Inzicht in het fysisch maximum voor de Maas. Voor de Rijn is onderzoek gedaan naar het fysisch maximum voor de afvoer uit Duitsland. Ook vindt een studie plaats naar wat het leggen van zandzakken in Duitsland op de in Nederland binnenkomende afvoer betekent. Dit is voor de Maas niet bekend. 6. Inzicht in de consequenties van inzet van fysieke noodmaatregelen op benedenstrooms gelegen gebieden. Hier dient op stroomgebiedniveau afstemming over plaatsvinden Dit geldt zowel internationaal – nationaal als interregionaal. Essentieel is om de vraag en het aanbod aan fysieke (nood)maatregelen landelijk te inventariseren en op elkaar aan te laten sluiten. 5.4.3 Fysieke (nood)maatregelen tijdens of na een dijkdoorbraak Hierbij wordt onderscheid gemaakt in maatregelen om een bres te dichten en maatregelen om bij een dijkdoorbraak schade te beperken. De eerste conclusie is, dat er nauwelijks of geen kennis is over de mogelijkheden om met fysieke noodmaatregelen een bres te dichten of schade tijdens een overstroming te beperken. De verwachting is echter, dat ondanks het gebrek aan kennis en praktijkervaring, besluitnemers tijdens een dijkdoorbraak mogelijkheden om de bres te dichten zullen overwegen. Daarom is geconcludeerd, dat het beter is hierover vooraf (in droge tijden) na te denken. Voorgesteld wordt een onderzoek te doen naar de kansrijkheid van verschillende mogelijkheden van fysieke (nood)maatregelen tijdens of na een dijkdoorbraak en op basis daarvan te besluiten bepaalde maatregelen bij een dijkdoorbraak juist wel of juist niet als kansrijke maatregel te beschouwen en dit als richtlijnen in de betreffende calamiteiten- en rampbestrijdingsplannen vast te leggen. Echter, men moet niet verwachten dat door meer kennis zonder meer oplossingen worden gevonden voor het probleem van het dichten van een bres, omdat de verwachting is, dat het zeer moeilijk is, en de kans van slagen daarom zeer klein, om een bres snel te dichten. Hierbij behoort ook de vraag gesteld te worden in hoeverre men zich voor wil bereiden op dit soort situaties. Brainstormenderwijs is echter wel een aantal opties voor fysieke (nood)maatregelen tijdens of na een dijkdoorbraak beschouwd. Voor het beperken van de schade tijdens een overstroming door maatregelen in het gebied te nemen zijn twee kansrijke maatregelen benoemd: compartimentering en het leeg laten stromen van een gebied via een geforceerde bres. Beide maatregelen zijn echter sterk afhankelijk van het gebied. Compartimentering is niet over grote lengten mogelijk. Opvallend is, dat hoewel beide maatregelen als fysieke noodmaatregel tijdens hoogwater bedoeld zijn, de maatregelen aan kansrijkheid winnen door vooraf de mogelijkheden goed te onderzoeken, voor te bereiden en uit te werken (onder andere door gebieden en specifiek te beschermen locaties in kaart te brengen en overstromingsscenario’s door te rekenen). 5.4.4 Welke hoeveelheden, uitgedrukt in aantal km, fysieke (nood)maatregelen waterschappen verwachten in te zetten Vervolgens is onderzocht welke waterstandsverhogingen per riviertak voor drie scenario’s) bovenmaatgevende situaties (Rijn en Maas respectievelijk scenario 1: 16.5000 m3/s en 4.000 m3/s, scenario 2: 17.000 m3/s en 4.200 m3/s en scenario 3: 18.000 m3/s en 4.600 m3/s te verwachten zijn. Op basis hiervan is bekeken of de dijken hiervoor voldoende hoog zijn, een hoogte tekort of een hoogte overschot hebben en over hoeveel km


63

stabiliteitsproblemen verwacht worden. Hierbij is onderscheid gemaakt in een praktijkinschatting van het aantal kilometer door de waterschappen en berekeningen, die gemaakt zijn als referentiekader. In de onderstaande tabel wordt per rivier(tak) weergegeven met welke maximale waterstandstijging voor de te onderscheiden afvoeren rekening moet worden gehouden.

................................. Tabel 6

Indicatie verwachte waterstandverhoging in aantallen cm t.o.v. de referentiesituatie in 2015 voor verschillende scenario’s van waterafvoer

Riviertak

Scenario 1 16.500 m3/s (bij Lobith) ................



Bovenrijn, Waal, Pannerdensch Kanaal

15 cm

30 cm

60 cm

IJssel

10 cm

15 cm

30 cm

Nederrijn, Lek*

5 cm*

5 cm*

5 à 10 cm*

4000 m3/s** (bij Borgharen)



20 cm

50 cm

80 cm

.....................

Maas

* Uitgangspunt is een aangepaste afvoerverdeling bij afvoeren hoger dan 16.000 m3/s waarbij de Nederrijn, Lek wordt ontzien * en dus relatief meer water via de andere riviertakken wordt afgevoerd ** De genoemde afvoeren zijn voor de scenario’s 1 en 2 niet gerelateerd aan afvoeren voor de overige riviertakken

Tabel 7 en 8 tonen het aantal km waarvoor fysieke (nood)maatregelen per bovenmaatgevend scenario ingezet dienen te worden. Meer informatie over de wijze waarop het aantal km fysieke (nood)maatregelen bepaald is staat in deel IV en V van dit rapport. Conclusies ten aanzien van de haalbaarheid van inzet fysieke (nood)maatregelen voor het genoemd aantal kilometer staan in paragraaf 5.4.


64

................................. Tabel 7

Overzicht km bepaald door praktijkinschatting en berekeningen voor hoogtetekorten 16.500 / 4.000 m3/s .......................... Scenario 1: Scenario 1: Zandzakken geobags & strobalen ............ ............

17.000 / 4.200 m3/s .......................... Scenario 2: Scenario 2: Zandzakken geobags & strobalen ............ ............

18.000 / 4.600 m3/s .......................... Scenario 3: Scenario 3: Zandzakken geobags & strobalen ............ ............

93 53

0 2

103 101

77 10

11 118

114 51

Praktijkinschatting

19

0

19

0

Berekeningen

19

0

19

0

Niet doorgerekend Niet doorgerekend

Niet doorgerekend Niet doorgerekend

1 1

0 0

1 2

0 0

1 5

0 1

113 73

0 2

123 123

77 10

12 123

114 52

.......................

Bovenrivierengebied Praktijkinschatting Berekeningen Benedenrivierengebied

IJsseldelta Praktijkinschatting Berekeningen Totaal Praktijkinschatting Berekeningen

................................. Tabel 8

Overzicht km bepaald door waterschappen voor stabiliteitsproblemen

.......................

16.500 / 4.000 m3/s .......................... Scenario 1: Scenario 1: Opkisten Steunberm ............ ............



198

17

209

72

61

116

10

5

10

5

0

0

1

1

1

1

1

1

209

23

220

78

62

117

Bovenrivierengebied Praktijkinschatting Benedenrivierengebied Praktijkinschatting IJsseldelta Praktijkinschatting Totaal Praktijkinschatting


65

De in bovenstaande tabel genoemde kilometers zijn bedoeld als denkrichting voor de orde van grootte van het aantal km fysieke noodmaatregelen. Het genoemd aantal km is een goede benadering gegeven de beschikbare tijd van het onderzoek. De bij praktijkinschatting genoemde kilometers zijn door de waterschappen gecheckt en aangeleverd en worden voldoende betrouwbaar geacht om conclusies te trekken en aanbevelingen te doen. Zowel vanuit de praktijkinschatting als vanuit de berekeningen is aangegeven dat de genoemde kilometers als globale cijfers beschouwd moeten worden. Op dit moment wordt het genoemd aantal kilometer als een maximum beschouwd. Wanneer voor de optie organisatorische maatregelen gekozen wordt dient het genoemd aantal km via een nadere specificatieslag aangescherpt te worden om de behoefte aan mensen, materiaal en materieel helder in beeld te krijgen. De conclusies ten aanzien van de haalbaarheid van inzet van fysieke (nood)maatregelen over deze lengten zijn gebaseerd op de praktijkinschatting en gaan ervan uit dat genoemd aantal km opkisten daadwerkelijk via opkisten gerealiseerd kan worden. Wanneer dit via steunbermen aangepakt moet worden, wordt het over die lengte aanleggen van steunbermen niet haalbaar geacht. Opgemerkt wordt, dat het voor scenario 2 bij praktijkinschatting genoemd aantal km zandzakken en strobalen in een aantal gevallen hoger is dan het voor scenario 3 genoemd aantal km dijken. Dit wordt veroorzaakt door de inschatting van het aantal km door waterschap Rivierenland. Dit waterschap heeft het RBSO advies Kerende Waakhoogte (dijken falen bij waterstanden 0,50m hoger dan MHW) overgenomen, hetgeen betekent dat in scenario 3 het overgrote deel van de dijken bij waterschap Rivierenland bezweken is en er op die trajecten dus geen fysieke (nood)maatregelen meer kunnen worden genomen. De verschillen tussen de praktijkinschatting en de berekeningen worden nader toegelicht in deel IV en V van dit rapport. Er zijn diverse mogelijkheden, die kunnen leiden tot reductie van het genoemd aantal km en daarmee ook de kosten. Deze mogelijkheden worden in deel IV en V van dit rapport beschreven.

5.5 Kosten van inzet van fysieke (nood)maatregelen Deelonderzoeksvraag 2 is een vervolg op deelonderzoeksvraag 1 en luidt als volgt: Wat zijn in het rivierengebied de geschatte additionele kosten van voorbereiding, inzet en afbouw van fysieke noodmaatregelen bij bovenmaatgevende afvoeren en wat zijn de geschatte kosten van bijbehorende additionele organisatorische en logistieke inspanningen op decentraal niveau? Opgemerkt wordt, dat de gehanteerde technische uitgangspunten impliceren dat er nog extra beleidssteun en versterkingen binnen de huidige beleidskaders nodig zijn om de waterkeringen in het onderzochte rivierengebied aan de gestelde normen voor 2015 te laten voldoen. Echter, in de kostenramingen worden de kosten van benodigde dijkversterkingen om de referentieniveaus te halen, niet meegenomen. Het rapport gaat ervan uit dat de dijken versterkt zijn. Financiering van de benodigde rivierverruimings- en/of dijkversterkingprojecten is geen onderdeel van RBSO, maar valt onder Ruimte voor de Rivier of het hoogwaterbeschermingsprogramma van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.


66

De kosten bij het in de vorige paragraaf gegeven aantal km fysieke (nood)maatregelen zijn bepaald door achtereenvolgens de eenheidsprijzen per fysieke (nood)maatregel te bepalen, die gecombineerd met het berekende aantal km de totale kilometerafhankelijke kosten geven. Daar zijn de per waterschapsorganisatie kilometeronafhankelijke kosten (bijvoorbeeld waakvlamcontracten met aannemers of aanschaf van een voorraad zandzakken) bij opgeteld. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de totale kosten waarin onderscheid wordt gemaakt tussen kilometeronafhankelijke en kilometerafhankelijke kosten. De kosten zijn gespecificeerd per gebied en per riviertak. Bij de specificatie per riviertak zijn de kosten bovendien nader gespecificeerd voor de onderzochte waterschappen. De in tabel gepresenteerde kosten zijn gebaseerd op het aantal kilometer, dat uit de praktijkinschatting volgt. In deel VI van dit rapport staan ook de kosten behorende bij de berekeningen van het aantal kilometers.

................................. Tabel 9

Kosten van noodmaatregelen per waterschap en riviertak in € per jaar Gebied/riviertak/waterschap

Beschouwd aantal km’s aan dijken

..........................

...........

Kosten in € per jaar ...................................................................... KilometerKilometer-afhankelijke kosten (2) onafhankelijke kosten (1) scenario 1 scenario 2 scenario 3 ................. ................ ................ .................

Bovenrivierengebied

681

€ 426,587

€ 93,997

€ 129,458

€ 89,875

€ 230.618 € 54.563

€ 52.267 € 33.061

€ 78.290 € 41.705

€ 79,367 €0

€ 34.287 € 107.118

€ 662 € 8.006

€ 1456 € 8.006

€ 2501 € 8.006

€ 41,553

€ 6,968

€ 6,968

€0

€ 9,853 € 11,781 € 19,920

€ 2,269 € 4,700 €0

€ 2,269 € 4,700 €0

€0 €0 €0

€ 33,855

€ 1,121

€ 1,121

€ 1,121

€ 33,855

€ 1,121

€ 1,121

€ 1,121

€ 501,995

€ 102,087

€ 137,547

€ 90,996

Maas* Bovenrijn, Waal, Pannerdensch Kanaal Nederrijn/Lek IJssel Benedenrivierengebied

194

Maas Merwede (verlengde van Waal) Nederrijn/Lek IJsseldelta

40

IJssel TOTAAL

913

Ad *: Voor het aantal km fysieke (nood)maatregelen en de bijbehorende kosten is voor de Maas alleen het deel in het bovenrivierengebied beschouwd, de onbedijkte Maas is buiten beschouwing gebleven.

Bovenstaande tabel geeft de kosten in euro’s per jaar weer, uitgesplitst per riviertak. De kilometeronafhankelijke kosten bedragen ca. € 502.000,– per jaar en hebben daarmee een aandeel van minimaal 70% in de totale kosten.


67

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de start-up kosten, jaarlijkse kosten en kosten per calamiteit. Genoemde bedragen, die gebaseerd zijn op een praktijkinschatting, hebben betrekking op de Bovenrijn, Waal, IJssel Nederrijn, Lek en Maas tezamen en zijn afgerond. Start-up kosten betreft de investeringskosten zoals aanschaf materiaal en materieel. Jaarlijkse kosten zijn de overige vaste kosten zoals training, opslag, waakvlamovereenkomsten. De investeringskosten en de jaarlijkse kosten zijn onafhankelijk van het aantal km fysieke (nood)maatregelen, omdat waterschappen zich op een bepaalde basis omvang voorbereiden. De kosten per calamiteit zijn de kosten voor inzet van de maatregelen (zonder rekening te houden met de kans van voorkomen van de calamiteit), dit zijn kilometerafhankelijke kosten. Afvoerscenario 3 wordt hier vanwege de Advies kerende waakhoogte verder buiten beschouwing gelaten (zie paragraaf 5.4). In de onderstaande tabel is het kostenoverzicht opgenomen. ................................. Tabel 10

Kostenoverzicht Scenario ..........................







Kostenbesparingen zijn mogelijk door: 1. De in de vorige paragraaf genoemde mogelijkheden om het aantal km te reduceren uit te voeren; 2. Het afsluiten van waakvlamovereenkomsten door de waterschappen Groot Salland en, met name, Aa en Maas in plaats van het op voorraad houden van grote aantallen zandzakken. Hierdoor reduceren de kilometer onafhankelijke kosten van de waterschappen. Het benodigde materiaal en materieel zal in dit geval door de aannemers aangeschaft moeten worden. Belangrijk aandachtspunt hierbij is de in paragraaf 5.2.2. genoemde conclusie, dat er momenteel geen inzicht in is in de benodigde en beschikbare capaciteit aan mensen, materiaal en materieel. Of dit via waterschappen, aannemers, militairen, vrijwilligers of anderszins verzorgd wordt, feit blijft dat er voldoende aanbod moet zijn om in de vraag te voorzien. Tweede aandachtspunt is dat waakvlamovereenkomsten voor de huidige hoeveelheden kostenreducerend zijn. Het is niet bekend of voor dit voor de voor bovenmaatgevende situaties berekende hoeveelheden nog steeds van toepassing is; 3. Meer inzet van de goedkope maatregel strobalen in plaats van zandzakken (nu alleen voor waterschap Rivierenland bij een verhouding zandzakken/strobalen van 50%/50%). Opgemerkt wordt dat dit een kostenbesparing op kan leveren, maar dat dit in relatie tot de kwaliteit en de daardoor geleverde extra bescherming (uit oogpunt van veiligheid) van de maatregel bezien moet worden om te voorkomen dat dit resulteert in een bezuiniging met ongewenste gevolgen voor de veiligheid;


68

4. De aan te brengen dijkhoogte voor zandzakken te optimaliseren (nu 0,4m als standaardhoogte aangehouden, voor Groot Salland zelfs 0,6m).

5.6 Haalbaarheid van inzet fysieke (nood)maatregelen De derde deelonderzoeksvraag luidt als volgt: Is het haalbaar (zowel technisch als organisatorisch en logistiek gezien) om op deze schaal te trachten het restrisico in bovenmaatgevende situaties te reduceren door inzet van fysieke (nood)maatregelen? Ten aanzien van deelonderzoeksvraag 3 merken we op dat we alleen gekeken hebben naar de haalbaarheid van inzet van fysieke (nood)maatregelen om waterstandsverhogingen voor drie scenario’s van bovenmaatgevende situaties te keren. Het effect hiervan in termen van reductie van het overstromingsrisico is niet in deze studie meegenomen, maar wordt onderzocht door het RBSO cluster Veiligheid. Benadrukt wordt, dat de keus tot welk niveau wij in Nederland ons voor willen bereiden op bovenmaatgevende situaties (scenario 1, 2 of 3 of ergens tussenin) en de manier waarop we dat doen (met organisatorische en fysieke nood(maatregelen) of via structurele inrichtingsmaatregelen) een politieke keus is. Echter politiek gezien kunnen we het restrisico op overstromingen wel via organisatorische en fysieke (nood)maatregelen willen verminderen, de vraag is of we dat technisch, organisatorisch en logistiek gezien ook kunnen? In het onderzoek is deze vraag via de vragenlijsten en de interviews aan de waterschappen voorgelegd, waarbij wederom onderscheid is gemaakt in de drie scenario’s. Scenario 1: Rijnafvoer 16.500 m3/s, Maasafvoer 4.000 m3/s Om scenario 1 het hoofd te kunnen bieden via fysieke (nood)maatregelen krijgen waterschap Aa en Maas en Rivierenland beiden het hoogste aantal km voor hun kiezen. Zowel waterschap Aa en Maas, Rivierenland en Groot Salland geven aan geen problemen met het aantal km fysieke noodmaatregelen behorende bij scenario 1 te hebben, mits er voldoende mensen, materiaal en materieel (afgestemd op de behoefte) beschikbaar is en het hele proces logistiek goed uitgedacht, voorbereid, geoefend en bestuurlijk-juridisch vastgelegd is. Dit geldt voor zowel de Rijn en Rijntakken als de Maas. Scenario 2: Rijnafvoer 17.0 00 m3/s, Maasafvoer 4.200 m3/s Wanneer scenario 2 optreedt, dient waterschap Rivierenland het hoogst aantal km fysieke (nood)maatregelen in te zetten. Rivierenland geeft in de interviews aan ook dit aan te kunnen, mits zij voldoende militaire ondersteuning krijgen en het genoemd aantal km opkisten daadwerkelijk via opkisten gerealiseerd kan worden. Wanneer dit via steunbermen aangepakt moet worden, wordt het over die lengte aanleggen van steunbermen niet haalbaar geacht. Doorredenerend zijn wij van mening dat de andere waterschappen, die bij scenario 2 minder km aan fysieke (nood)maatregelen in hoeven te zetten dan waterschap Rivierenland, in dat geval scenario 2 ook aan moeten kunnen. Waterschap Aa en Maas geeft echter aan dat de resultaten van het project Veiligheid Nederland in Kaart (anno 31 mei 2005) aantonen dat voor de Maas over grote lengte pipingproblemen te verwachten zijn. De in het kader van RBSO gehouden


69

inventarisatie van aantal km pipingmaatregelen op grond van praktijkinschatting waterschappen resulteert in een kleine 60 kilometer waterkeringen waarlangs pipingmaatregelen bij waterschap Aa en Maas verwacht worden. Het nemen van piping maatregelen op deze schaal uitgaande van de huidige beschikbare middelen en menskracht is voor waterschap Aa en Maas op dit moment niet haalbaar. Daarom wordt voor de Maas scenario 2 als niet-haalbaar beschouwd. Dit is het geval tenzij nader onderzoek aantoont dat het aantal km waarover piping maatregelen genomen hoeft te worden aanzienlijk lager uitvalt of er nieuwe snellere methoden gevonden worden om over genoemde lengtes in korte tijd pipingmaatregelen uit te voeren. Voor de Bovenrijn, De Waal, de IJssel, de Nederrijn en de Lek wordt scenario 2 wel haalbaar geacht, mits aan de bij scenario 1 genoemde voorwaarden wordt voldaan. Scenario 3: Rijnafvoer 18.000 m3/s, Maasafvoer 4.600 m3/s Ten aanzien van scenario 3 wordt geconcludeerd dat het voor de Bovenrijn, de Waal en de Maas onmogelijk is om deze waterstandverhogingen tegen te gaan door inzet van fysieke (nood)maatregelen, omdat veel dijken zich dan vermoedelijk in zeer kritieke toestand bevinden of bezweken zijn. Het is onder die omstandigheden onwenselijk om mensen op de dijken te laten werken om fysieke (nood)maatregelen in te zetten. Voor de Nederrijn, de Lek en de IJssel is het mogelijk om met fysieke (nood)maatregelen de waterstandverhogingen te keren, de vraag blijft of het wenselijk is.

5.7 Deelconclusies Deelconclusie 1 ten aanzien van haalbaarheid inzet fysieke noodmaatregelen in bovenmaatgevende situaties Samengevat wordt het volgende ten aanzien van inzet van fysieke noodmaatregelen geconcludeerd:


70

................................. Tabel 11

Haalbaarheid scenario 1 Scenario 1 ....................




Aantal km*

Haalbaar

....................................

............................



Aantal km*

Haalbaar

................................. Tabel 12




....................................

............................




Maas: 50 cm



Aantal km*

Haalbaar

.....................................

............................

................................. Tabel 13






Onhaalbaar





71

Beseft dient te worden dat de inzet van organisatorische en fysieke (nood)maatregelen om het restrisico op overstromingen te reduceren een kwetsbaar logistiek proces is (het blijft mensenwerk) en dat er grenzen zijn wat je aan dijken kan versleutelen. Deelconclusie 2 Benodigde capaciteit (mensen, materieel en materiaal) is op dit moment nog niet op orde Er bestaat binnen de waterschapswereld onduidelijkheid over de vereiste kwantiteit en kwaliteit van materiaal en materieel voor de inzet van fysieke noodmaatregelen bij een grootschalige hoogwatersituatie. Er is tijdens een ramp te weinig zicht op de capaciteit (mensen en middelen) vanuit centraal niveau (terwijl je juist moet verdelen). De fysieke noodmaatregelen vervullen een belangrijke rol in het voorkomen van overstroming en dijkdoorbraak. Het in te zetten materiaal en materieel moet dus voldoen aan een zekere standaardkwaliteit. Knelpunt bij de aanschaf van materiaal en materieel kan de kwaliteit zijn door het ontbreken van kwaliteitscriteria. Zo heeft bijvoorbeeld waterschap Groot Salland ervaren dat polipropeen zandzakken te glad waren om te stapelen, wat voor hoogwatersituaties een essentiële eis is. Ook bleken bepaalde zandzakken bij vorst te verpulveren. Ook het gebruik van een zandzakvulmachine gaat niet altijd zonder slag of stoot: bij testen bleken de zandzakken te smal te zijn, waardoor veel tijd verloren ging met gepruts om de zak aan te laten sluiten. Hieruit blijkt het grote belang van testen en oefenen. Tot slot zijn er voldoende mensen nodig om de maatregelen daadwerkelijk in te zetten. Dit kan middels vrijwilligers (dijkleger), militairen, loonwerkers via aannemers, eigen personeel, enz. De wijze waarop dit gebeurd is de eigen keuze van het waterschap, mits bekend is hoeveel mensen nodig zijn en waar ze vandaan komen. Er zijn veel maatregelen voorbereid voor het beschermen van dijken. Er zijn echter geen of nauwelijks, maatregelen voorbereid voor het beschermen van kunstwerken bij bovenmaatgevende waterafvoeren. De waterschappen geven echter aan hier geen problemen door te verwachten, omdat de constructies vaak veel beter bestand zijn tegen overslag of andere faalkansmechanismen. Conclusie: Vraag en aanbod (zowel m.b.t. de kwaliteit als de kwantiteit) van mensen, materiaal en materieel voor het inzetten van fysieke noodmaatregelen dient landelijk geïnventariseerd te en op elkaar afgestemd worden. Voorkomen dient te worden dat verschillende waterschappen rekenen op dezelfde capaciteit, ongeacht of dat de inzet van militairen of zandzakken uit de voorraad van een aannemer betreft. Deelconclusie 3 Voor het kunnen nemen van fysieke (nood)maatregelen is het noodzakelijk de inzet ervan logistiek goed voor te bereiden, te oefenen en vast te leggen in plannen Voor goede voorbereiding op rampenbestrijding en juiste inzet van fysieke (nood)maatregelen is geoefendheid van mensen met het in te zetten materiaal en materieel essentieel. Een aantal waterschappen maakt tijdens hoogwater gebruik van loonwerkers om fysieke (nood)maatregelen in te zetten. Geoefendheid bij aannemers, loonwerkers, vrijwilligers, dijkleger en soms waterschappen zelf, en de samenwerking daartussen voor de inzet van fysieke noodmaatregelen is niet altijd gegarandeerd.


72

Uit het onderzoek is verder gebleken dat er onvoldoende bestuurlijke afspraken zijn over inzet van fysieke noodmaatregelen. Locale bestuurders kunnen, op basis van de bevoegdheden die zij hebben vanuit de rampenbestrijding, zelfstandig maatregelen nemen met mogelijk negatieve effecten benedenstrooms. Er bestaat geen verplichting om dit soort maatregelen te toetsen op de effecten elders in het stroomgebied. Als bijvoorbeeld op kades in het bovenstrooms deel van de onbedijkte Maas te veel kades worden verhoogd door het plaatsen van zandzakken, heeft dat consequenties voor de benedenstroomse gebieden. Het ontbreekt actoren veelal aan inzicht in welke maatregelen welke effecten benedenstrooms hebben. Afstemming tussen lokaal en stroomgebiedniveau van inzet fysieke noodmaatregelen en vastleggen hiervan in plannen is echter noodzakelijk i.v.m. mogelijke negatieve effecten benedenstrooms. Uit het onderzoek blijkt niet dat er bestuurlijke afspraken zijn gemaakt over het nemen van maatregelen (nationaal en internationaal) in het stroomgebied. Er zijn wel afspraken met Duitsland over het niet afwentelen van risico’s op elkaars grondgebied. Conclusie: Om de waterstandsverhogingen in genoemde scenario’s van bovenmaatgevende situaties te kunnen keren is het vanwege de omvangrijke kilometers aan maatregelen essentieel dat het logistieke proces hiervoor van tevoren volledig doordacht, voorbereid, getest, geoefend en bestuurlijk-juridisch (bijvoorbeeld in de calamiteitenplannen van de waterschappen) vastgelegd is. Zonder deze voorbereiding is de kans van slagen van vermindering restrisico door inzet van organisatorische en fysieke (nood)maatregelen nagenoeg nihil. Deelconclusie 4 Het is noodzakelijk om nader onderzoek te doen naar de rol van piping en naar innovatieve maatregelen Dit nader onderzoek is op te delen in twee componenten: 1) nader onderzoek naar piping-problemen en 2) nader onderzoek naar innovatieve maatregelen. Nader onderzoek naar piping is noodzakelijk om de volgende reden: Wanneer uit dit onderzoek blijkt dat het aantal km met piping problemen voor de Maas aanzienlijk lager is dan nu bekend, is ook voor de Maas het keren van waterstandsverhogingen door inzet van fysieke (nood)maatregelen voor scenario 2 haalbaar. Aan de andere kant kan nader onderzoek naar piping ook opleveren dat opkisten voor trajecten met waterstandsverhogingen van 30 cm over meer niet voldoende is om piping-problemen en/of stabiliteitproblemen op te lossen en er wel over grote lengte (hogere en/of bredere of nieuwe) steunbermen noodzakelijk zijn. In dat geval is het niet mogelijk om met behulp van organisatorische en fysieke (nood)maatregelen bovenmaatgevende situaties (tot en met scenario 2 met name voor de Bovenrijn en de Waal) hoogte- en/of stabiliteitsproblemen aan te pakken. Nader onderzoek naar innovatieve maatregelen is noodzakelijk om de volgende redenen: Wanneer uit dit onderzoek innovatieve maatregelen of nieuwe plaatsingmethoden van fysieke noodmaatregelen ontwikkeld worden, kunnen wellicht voor de Maas toch voor het huidig bekend aantal kilometer maatregelen genomen worden, omdat er bijvoorbeeld minder mensen nodig zijn of dat het plaatsen sneller gaat. Kortom: nader onderzoek kan er wellicht toe leiden dat het logistieke proces geen probleem meer is en dat ook voor de Maas het keren van


73

waterstandsverhogingen door inzet van fysieke (nood)maatregelen voor scenario 2 haalbaar wordt. Uit het RBSO Onderzoek kerende waakhoogte en kritiek golfoverslagdebiet (zie deel IV en V van dit rapport) blijkt dat het aantal kilometer fysieke noodmaatregelen wellicht sterk gereduceerd kan worden wanneer op vooraf bekende windgevoelige trajecten lichte materialen (bijvoorbeeld strobalen of innovatieve kunststoffen) geplaatst worden. Uit het huidige onderzoek blijkt dat dit waarschijnlijk het overstromingsrisico sterk kan reduceren.

5.8 Afronding Het volgende hoofdstuk beschrijft de bevindingen in het onderzoek m.b.t. overige organisatorische maatregelen, de bestuurlijke coördinatie en besluitvorming en de informatie-uitwisseling en communicatie.


74

6 Maatregelen in de algemeen-bestuurlijke kolom ...................................................................................

6.1 Introductie Om inzicht te krijgen in hoe het systeem van rampenbeheersing ‘werkt’, geven we in dit hoofdstuk een overzicht van de huidige stand van zaken met betrekking tot de organisatorische voorbereiding op overstromingen in Rijn en Maas. De centrale vraag die aan dit hoofdstuk ten grondslag ligt luidt: “Op welke wijze zijn de organisaties, in de algemeen-bestuurlijke kolom, die belast zijn met het voorkomen, beperken en bestrijden van overstromingen, momenteel voorbereid op (dreigende) overstromingen vanuit de Rijn en Maas?” In hoofdstuk 3 zijn we ingegaan op de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de algemeen-bestuurlijke kolom. Voor de verdere beantwoording van de centrale vraag gaan we uit van de volgende drie aspecten: (1) overige organisatorische maatregelen; (2) bestuurlijke coördinatie en besluitvorming; en (3) informatievoorziening en communicatie. Een hoogwatersituatie ten gevolge van hoge waterafvoeren komt nooit zomaar uit de lucht vallen. Er is altijd sprake van een situatie die men kan zien aankomen. Dat betekent dat organisatorische maatregelen al lang worden genomen voordat er sprake is van bovenmaatgevende afvoeren. Dit proces valt binnen de normale opschalingstructuren die zijn afgesproken. In dit hoofdstuk leggen we de resultaten die verkregen zijn uit literatuurstudie en interviews. We sluiten dit hoofdstuk af met het formuleren van deelconclusies.

6.2 Overige organisatorische maatregelen 6.2.1 De bestuurlijke ‘sense of urgency’ lijkt nog niet zo hoog te zijn Uit de interviews blijkt dat de bestuurlijke prioriteit ten aanzien van het ramptype Overstromingen niet zo hoog (meer) is. Het bestuurlijk overleg op provinciaal niveau tussen CdK en rijksheren vindt bijvoorbeeld volgens geïnterviewden te weinig plaats om te kunnen komen tot een goede onderlinge afstemming. Het gevolg hiervan kan zijn dat de voorbereiding op rampenbestrijding een te lage prioriteit krijgt en dat er te weinig gemeenschappelijke voorbereiding plaatsvindt.


75

6.2.2 Risicokaarten Provincies zijn momenteel aan de slag met de op het landelijk model gebaseerde risicokaart.41 Het is de bedoeling dat vanaf 2006 iedereen op internet kan nagaan welke risico’s (gevaarlijke stoffen, overstromingen etc.) er in zijn buurt bestaan. Momenteel worden de aanvullende criteria vormgegeven in een Algemene Maatregel van Bestuur. Voorzien is voor onder andere het ramptype overstromingen een gestandaardiseerde vormgeving. Voor de vormgeving van de overstromingsrisico's in de ministeriële regeling zal onder meer gebruik worden gemaakt van de in opdracht van BZK samengestelde Leidraad risico-inventarisatie van SAVE. De risicokaart presenteert eenvoudig het gebied dat bij een denkbare bedreiging (hoog water plus doorbraak) onder water kan komen te staan. Wateroverlast wordt buiten beschouwing gelaten. Het doel van de risicokaart is meervoudig. Het gaat om het informeren van de inliggende gemeenten over de recente en te verwachten waterstanden en de gevolgen er van, het aanvragen van intra- en interregionale bijstand, voorlichting en informatie, ontruimen en evacuatie, opvang en verzorging, afzetten en afschermen rampterrein, regelen verkeer, handhaven openbare orde, hulp bij het evacueren van vee en het voorkomen en beperken van schade aan particuliere bezittingen. In algemene zin ontbreekt het echter aan een gedegen inzicht in langere termijn effecten van overstromingen m.b.t. milieuschade, sociaal-maatschappelijke ontwrichting en daarop te treffen maatregelen. Dit heeft ook effect op de kwaliteit van de risicokaarten. Nu al zijn, ten behoeve van het register risicosituaties gevaarlijke stoffen (RRGS), voor drie ramptypen databases in gebruik voor de productie en beheer door provincies van de provinciale risicokaarten betreffende gevaarlijke stoffen. Overheden leveren de informatie aan en het RIVM is verantwoordelijk voor het beheer. Voorzien is voor de overige (10) ramptypen, waaronder overstromingen, een gestandaardiseerde vormgeving middels een in ontwikkeling zijnde ministeriële (BZK) regeling. Voor de vormgeving van de overstromingsrisico's in de ministeriële regeling zal onder meer gebruik worden gemaakt van de in opdracht van BZK samengestelde Leidraad risico-inventarisatie. 6.2.3 Kennis Een adequate rampenbeheersing vergt een goede kennis van eigen en elkaars rollen, taken en bevoegdheden. Keer op keer komt uit evaluaties van oefeningen en de interviews naar voren dat de rolvastheid van de actoren nog niet in voldoende mate is ontwikkeld waardoor men elkaars taken onnodig overlapt en daardoor al snel competentiestrijd zou kunnen ontstaan. Dit kan zijn veroorzaakt doordat het vaak nog steeds ontbreekt aan kennis van elkaars taken en verantwoordelijkheden. Ook speelt acceptatie van elkaars taken, rollen en verantwoordelijkheden hierbij een belangrijke rol. Dit heeft een negatief effect op de werking van het systeem van crisisbeheersing en rampenbestrijding. 6.2.4 Stand van zaken m.b.t. de preparatie in algemene zin Uit de interviews komt naar voren dat men een zekere centrale sturing verwacht. Door het ontbreken er van wordt de rampenbestrijding door een aantal betrokkenen als iets te vrijblijvend ervaren. Een factor die daarin zou ................................................................................... Noot

41

Op de risicokaart worden de eigenlijke 'bronnen' van overstromingsgevaar in principe niet gepresenteerd. Dat zouden bijvoorbeeld kwetsbare dijkvakken of kunstwerken kunnen zijn. De risicokaart presenteert eenvoudig het gebied dat bij een denkbare bedreiging (hoog water plus doorbraak) onder water kan komen te staan.


76

kunnen meespelen is dat de regionale brandweer nog niet in alle gevallen de centrale speler is binnen de regio, die ze zou moeten of kunnen zijn. In het rapport ‘Risico’s in bedijkte termen’ komt een zorgelijk beeld naar voren ten aanzien van het voorbereid zijn op calamiteiten. De schaal en realiteitswaarde van oefeningen is volgens het rapport te beperkt, calamiteitenplannen schieten tekort en de beheerders van waterkeringen en de rampenbestrijdingsorganisatie zijn niet goed op elkaar ingespeeld. Het is “twijfelachtig of Nederland met een eventuele grote overstroming kan omgaan”. Het rapport constateert ook dat de realistische ‘oefening’ van 1993 heeft geleid tot een aanmerkelijk beter functionerende calamiteitenorganisatie in 1995.42 Dit zorgelijke beeld kan enigszins worden genuanceerd door de resultaten van dit onderzoek. De situatie lijkt zich toch wel ten goede te keren blijkt uit de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden. Zie hiervoor ook het Deel II Bijlagen 2 Implementatie weten regelgeving. In opdracht van het Ministerie van BZK zijn de Leidraad Maatramp (LMR) en de Leidraad Operationele Prestaties (LOP) ontwikkeld. Met behulp van de LMR zijn regio’s in staat om voor een achttiental ramptypen te kunnen bepalen wat de ontstane hulpbehoefte is. Bijvoorbeeld bij een overstromingsramp. Met behulp van de LOP kunnen regio’s inzichtelijk maken wat de operationele inzetbehoefte is aan de hand van de hulpvraag. In de twaalf voor dit onderzoek benaderde veiligheidsregio’s, die te maken kunnen krijgen met overstromingsrampen vanuit de grote rivieren, is de LMR uitgewerkt en heeft men dus de door die regio geldende maatramp beschreven. Over het algemeen is in deze regio’s de LOP bestuurlijk vastgesteld of wordt voorzien dat deze binnenkort zal worden vastgesteld. Slechts één regio (Zuid-Holland-Zuid) heeft er expliciet voor gekozen om de LOP niet vast te stellen. Na inventarisatie43 van de beoogde knelpunten tussen hulpvraag en operationele inzet van hulpdiensten en gemeentelijke diensten blijkt dat in meer dan de helft van de bij overstromingsrampen uit de grote rivieren betrokken veiligheidsregio’s, voorspelbaar grote capaciteitstekorten ten aanzien van de operationele inzetcapaciteit van hulpverleningsdiensten worden verwacht. Deze capaciteitsproblemen lijken voor de GHOR het grootst. Verschillende factoren leiden er echter toe dat een overstromingsramp naar verwachting een minder grote (acute) hulpbehoefte veroorzaakt dan over het algemeen aangenomen wordt. Meestal kan men een overstromingsramp zien aankomen. Zeker als deze is veroorzaakt door een hoge waterafvoer vanuit Duitsland of België. Van cruciaal belang daarbij is echter om een goed waarschuwingssysteem ‘in place’ te hebben om vroegtijdig een dreigende overstroming te signaleren, zodat maatregelen kunnen worden genomen om de gevolgen van de ramp te beperken. Ook verkleint de mate van (zelf)redzaamheid van burgers de hulpbehoefte. Ten aanzien van bijvoorbeeld het proces opvang en verzorging zal daardoor naar verwachting in de praktijk een kleinere hulpvraag ontstaan dan op basis van de LOP voorzien wordt. ................................................................................... Noten

42

Risico’s in bedijkte termen, een evaluatie van het beleid inzake de veiligheid tegen overstromen, RIVM, mei 2004, pag. 16 Zie Bijlage 2 Implementatie weten regelgeving m.b.t. preparatie op rampenbestrijding

43


77

Veiligheidsregio’s met een maatgevend niveau van maatramp III of lager lijken over het algemeen in de hulpvraag te kunnen voorzien; er bestaat in die regio’s geen restrisico ten aanzien van overstromingsrampen. Dit wil overigens niet zeggen dat de capaciteit voldoende is om andere ramptypen, zoals een ongeval met giftige stof in de lucht, te kunnen beheersen. 6.2.5 Het coördineren van bijstand op nationaal niveau Een grote (dreigende) overstroming zoals die van 1993/1995 vergt een grote operationele inzet. Om bijstand(saanvragen) op nationaal niveau te coördineren, is het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) ingesteld. Verschillende respondenten zien in het LOCC een belangrijke meerwaarde ten aanzien van de coördinatie van bijstand. Het LOCC ontwikkelt dynamische overzichten van de beschikbare capaciteit van de hulpverleningsdiensten en militaire capaciteit in Nederland. Zo weet zij altijd welke regio welke capaciteit heeft. Overstromingsrampen zullen snel regio-overschrijdend zijn. In de coördinatie van de bijstand zal daarom rekening worden gehouden met het feit dat benedenstroomse gebieden op een gegeven moment zelf problemen met hoogwater zullen krijgen. Bijstand zal in niet-betrokken regio’s worden aangevraagd. Er zijn op nationaal en regionaal niveau nog weinig of geen specifieke afspraken over internationale bijstand bij overstromingen. Internationale bijstand wordt over het algemeen ad hoc geregeld via het LOCC. Verschillende regio’s hebben interregionale afspraken gemaakt over bijstand, maar nauwelijks specifiek voor overstromingsrampen. Er is geen heldere internationale afstemming over coördinatie en bijstand in het grensgebied. 6.2.6 Plannen De stroomgebieden van Rijn en Maas hebben te maken met een zelfde ramptype. Als een stroomgebied wordt beschouwd als een afzonderlijk systeem dan heeft de zwakste schakel daarin te maken met een groot risico. Het voorbereidingsniveau moet over de hele linie voldoende zijn. Een meer gestandaardiseerde wijze hoe om te gaan met de preparatie voor rampenbestrijding kan zorgen voor een gelijk voorbereidingsniveau. Uiteraard is het normale beleid van toepassing maar het verdient aanbeveling om te kijken of er niet een gemeenschappelijke benadering mogelijk is. Het gaat dan om het opstellen van plannen van de Rijksoverheid, coördinatieplannen (provincie), ramp(bestrijdings)plannen (gemeenten), regionale beheersplannen en evacuatieplannen. De harmonisatie van planvorming is dus nog niet in alle regio’s voltooid. Over het algemeen zijn in de meeste veiligheidsregio’s voorzieningen getroffen om de plannen op elkaar te laten aansluiten. Het waterschap neemt bijvoorbeeld zitting in een multidisciplinaire werkgroep of krijgt inzage in nieuw ontwikkelde algemene rampbestrijdingsplannen. Met andere (gefuseerde) waterschappen worden afspraken gemaakt over het op elkaar laten aansluiten van de verschillende plannen. De veiligheidsregio’s zijn bezig met de ontwikkeling van een regionaal beheersplan en zullen deze op 1 juli vaststellen. Voor de rampenbestrijding bij het ramptype Overstromingen zijn de bestrijdingsplannen van cruciaal belang. Door de enorme complexiteit van de bestrijding van hoogwatersituaties zijn de bestrijdingsplannen over het algemeen nog te weinig concreet. Vooral de veelomvattende logistieke consequenties van evacuatieplannen zijn nog niet overal even goed


78

doordacht. Dit soort plannen zijn voor watergerelateerde risico's niet verplicht. Inventarisatie in 2004 door het ministerie van BZK (peildatum oktober) heeft aangetoond dat vrijwel alle gemeenten (circa 99%) inmiddels beschikken over een geactualiseerd rampenplan (incl. ramptype overstromingen dus). Echter inzicht in de 'watergerelateerde' rampbestrijdingsplannen is nog niet helemaal rond. Een eerste inventarisatie bij de provincies44 levert het volgende beeld op voor de provincies in het studiegebied. ................................. Tabel 14

Inventarisatie stand van zaken rampbestrijdingsplannen water bij provincies

Provincie .................... Gelderland

Noord-Brabant

Plannen voor het ramptype overstromingen .............................................................................. Deze provincie geeft een zeer duidelijk (en positief) beeld. 51 van de 56 gemeenten hebben een rampbestrijdingsplan overstromingen en dijkdoorbraak als bedoeld in de Wrzo. De 5 ontbrekende gemeenten hebben o.b.v. risico-inventarisatie geen overstromingsgevaar (maken geen onderdeel uit van een dijkring). Model rampbestrijdingsplan (rbp) overstromingen en dijkdoorbraak is in 1995 opgesteld door provincie, regio en gemeenten (in brede werkgroep). Hulpverleningsregio Gelderland Zuid heeft dit model in beheer en past deze indien nodig aan. Het rampbestrijdingsplan wordt per dijkring opgesteld. Er zijn in Noord-Brabant geen specifieke rampbestrijdingsplannen als bedoeld in de Wrzo. Wel zijn er: Het provinciaal Draaiboek Hoogwater, dat jaarlijks opnieuw wordt vastgesteld ● In Brabant Noord: een Regionaal Draaiboek Hoogwater de Maas ● Draaiboeken Hoogwater van de waterschappen ● Een convenant Benedenrivieren (Woudrichem), dat momenteel herzien wordt en mogelijk wordt ● het een rampbestrijdingsplan ● Calamiteitenplannen waterschappen met daarin verschillende scenario's. ●

Zuid-Holland

Zuid-Holland heeft de beschikking over een rampbestrijdingsplan voor hoogwater op de Waal en Boven Merwede. Er is een rampbestrijdingsplan stormvloed (gemeente Katwijk) en een provinciaal draaiboek watercalamiteiten (in voorbereiding).

Overijssel

In de provincie Overijssel is een intergemeentelijk rampbestrijdingsplan overstroming en dijkdoorbraak voor dijkring 11 IJsseldelta (gemeenten Kampen, Elburg, Oldebroek en Hattem). De waterschappen in Overijssel beschikken allen over een calamiteitenplan. De provincie beschikt over een provinciaal Draaiboek Hoogwater, dat jaarlijks opnieuw wordt vastgesteld.

Limburg

In Limburg zijn er rampbestrijdingsplannen hoogwater. Het aantal is nog niet bekend.

Utrecht

De provincie heeft een model rampbestrijdingsplan dijkdoorbraak opgezet. Er is een rampbestrijdingsplan extreme neerslag/droogte in voorbereiding.

Uit deze inventarisatie blijkt dat er geen sprake is van een uniform kwaliteitsniveau in Nederland. Het niveau van planvorming is in iedere provincie verschillend.

................................................................................... Noot

44

Overleg ICOOV, dd. 19 april 2005


79

6.2.7 Toezicht door provincies op plannen De provincies hebben een toezichthoudende rol hebben op de planvorming. Het is niet geheel duidelijk in hoeverre er wordt getoetst of de plannen op elkaar zijn afgestemd. Dat geldt voor plannen binnen de veiligheidsregio, tussen de veiligheidsregio’s en binnen het stroomgebied. Er is geen centrale regie voor een gezamenlijke verbetering van de preparatie op rampenbestrijding bij hoogwatersituaties. Daardoor loopt men het risico dat er, over de gehele linie, niet een gelijk niveau van planvorming en oefenen ontstaat. 6.2.8 Procedures Overstroming is een ramptype dat de algemene procedures van de rampenbestrijding volgt. Voor het ramptype hoogwater zijn er dus geen aparte procedures. Bij hoogwatersituaties volgen ook de alarmering en opschaling de normale procedures zoals die binnen de rampenbestrijding zijn ontwikkeld. Een uniforme alarmering zou het zogenaamde ‘opschalen’ transparanter kunnen maken. Er is op dit moment geen uniforme invulling van de landelijke GRIP-structuur in alle veiligheidsregio’s. Daardoor kan het voorkomen dat bij een gelijkluidend GRIP-niveau er bij verschillende veiligheidsregio’s op onderdelen een andere rampenbestrijdingsorganisatie is opgeschaald. Dit kan leiden tot afstemmingsproblemen tussen regio’s. Een dergelijk verschil maakt het ook voor de betrokken waterschappen lastig om daarin een eigen weg te vinden. Omdat het water zich niets aantrekt van landsgrenzen lijkt het nemen van vergelijkbare maatregelen in de diverse landen voor de hand te liggen. Als er in het Duitse grensgebied wordt geëvacueerd is het in een aantal gevallen mogelijk ook verstandig dat aan de Nederlandse zijde te doen. Er is echter (nog) geen internationale afstemming over opschalingcriteria. Daardoor is het ook niet altijd duidelijk wie nu het aanspreekpunt is in het andere land, zowel op bestuurlijk als op operationeel niveau. Om hier invulling aan te geven is het project VIKING opgestart. 6.2.9 Opleiden en oefenen Kennis en ervaring vervaagt snel. Onder meer door personeelsverloop vervaagt kennis over hoe om te gaan met hoogwatersituaties. Opleiden (selectie en kennisoverdracht) en oefenen (opdoen vaardigheden) vormen daarom de belangrijkste pijlers in de voorbereiding op de rampenbestrijding. De algemene en functionele kolom lijken elkaar op het vlak van multidisciplinair oefenen al redelijk te kunnen vinden. De wijze waarop waterschappen worden betrokken bij regionale oefeningen of bij de totstandkoming van het regionaal oefenbeleidsplan wisselt sterk. Er is in veel regio’s nog geen gemeenschappelijk oefenbeleid dat zich uitstrekt over de algemeen-bestuurlijke kolom én de functionele kolommen. In enkele regio’s worden waterschappen meegenomen in de ontwikkeling van het oefenbeleidsplan en nemen zij zitting in een multidisciplinaire overleggroep. In andere regio’s worden zij op ad hoc-basis betrokken bij regionale, multidisciplinaire oefeningen met een watergerelateerd scenario. Over het algemeen zijn regionale oefenbeleidsplannen in ontwikkeling of reeds vastgesteld. In sommige regio’s is het oefenbeleidsplan ook langs de waterschappen gestuurd voor commentaar. Multidisciplinaire opleiding en oefening vindt nog te weinig plaats. Niet iedereen ziet het nut en de


80

noodzaak van multidisciplinair oefenen omdat het nogal eens ontbreekt aan het daadwerkelijk lering trekken en implementeren van de aanbevelingen. De volgende oefening begint dan weer ‘op nul’. Multi- en monodisciplinair opleiden en oefenen van bestuurders en operationele diensten is een omvangrijke activiteit. Vanuit enkele provincies vinden multidisciplinaire oefentrajecten plaats. In Gelderland zullen in het kader van project VIKING bijvoorbeeld ook multidisciplinaire oefeningen worden gehouden. In het verleden zijn waterschappen niet structureel betrokken bij het regionale oefenbeleid. Het blijkt dat incidenteel waterschappen wel betrokken zijn geweest bij multidisciplinaire watergerelateerde oefeningen. 6.2.10 Een evacuatieplan is complex Voordat een besluit tot evacueren kan worden genomen moeten de logistieke consequenties er van goed worden doordacht omdat het een gigantische logistieke operatie betreft met zeer veel aspecten. Het is een knelpunt dat dit nog niet is gebeurd. Het is vanuit het oogpunt van bevolkingszorg noodzakelijk om de bevolking maar één keer te evacueren. Meerdere verplaatsingen kunnen bij mensen traumatische ervaringen achterlaten. Als bekade gebieden eilanden worden is evacuatie moeilijker. 6.2.11 Evacuatiebesluiten nemen in een acute rampsituatie Evacueren is een noodmaatregel die noodzakelijk wordt als de openbare veiligheid in een gebied wordt bedreigd. Naar is gebleken bij de evacuatiebesluiten in 1995 spelen economische factoren in de besluitvorming geen dominante rol. De redding van mens en dier is de belangrijkste prioriteit gebleken. 6.2.12 Er is onvoldoende zicht op de nafase Overstromingen hebben een grote impact op het overstroomde gebied. Er is onvoldoende beeld en inzicht met betrekking tot de periode na de hoogwatersituatie. Daardoor moet de organisatie van de nafase op dat moment ad hoc worden ontwikkeld. Het scenario van ‘de nafase’ is nog niet goed doordacht met uitzondering van de schadeafwikkeling. Het proces van schadeafwikkeling is georganiseerd via de Wet tegemoetkoming schade bij rampen.

6.3 Bestuurlijke coördinatie en besluitvorming 6.3.1 Bestuurlijke afspraken en coördinatie Afspraken over bestuurlijke coördinatie en besluitvorming zijn beschreven in plannen (t.b.v. intergemeentelijke samenwerking en samenwerking gemeente, provincie, rijk en waterschappen) en bestuurlijke convenanten. Op Rijksniveau wordt het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming gebruikt. 6.3.2 Bestuurlijke coördinatie op provinciaal niveau Bestuurlijke coördinatiemechanismen in hoogwatersituaties vormen geen strak keurslijf. Er kunnen nog steeds verschillende bestuurlijke ‘arrangementen’ worden getroffen. De situatie zal wat dat betreft nu niet veel verschillen van de situatie in 1998.45 De huidige bestuurlijke structuur en coördinatiemechanismen lijken nog niet goed op hoogwatersituaties ................................................................................... Noot

45

Zie Extreme regen 1998, COT, juni 1999


81

Naast de reguliere partners in de rampenbestrijding rondom hoogwater, dient een aantal specifieke instanties bij de evacuatie van vee te worden betrokken. Dit zijn de regiodirecteur LNV van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Er worden ook evacuatieplannen voor vee voorbereid. De landbouworganisaties, zoals GLTO en ZLTO, zijn vanwege hun directe relaties met de diverse plaatselijke veehouders uitermate geschikt om een rol in de evacuatie en opvang van vee en in de informatieverstrekking aan veehouders te vervullen. Om hun rol goed te kunnen vervullen wijzen de organisaties per dijkring een agrarisch contactpersoon aan, die actuele informatie over het gebied kan verstrekken. De Dierenambulance Nijmegen kan een rol hebben in de verzorging van achtergebleven dieren en in de opvang van huisdieren bij een evacuatie. Zij kunnen ook eventuele andere vrijwilligers coördineren die zich voor het welzijn van huisdieren willen inzetten. De Regiodirecteur LNV neemt zitting in het ROT en onderhoudt contacten met bovengenoemde organisaties Bron: Intergemeentelijk Rampbestrijdingsplan Overstroming en Dijkdoorbraak Dijkring Ooijpolder Voor de gemeenten Groesbeek, Millingen aan de Rijn, Nijmegen en Ubbergen 2004

toegesneden. Naar verwachting zal de vorming van de veiligheidsregio daar verandering in kunnen brengen. Een te snelle opschaling leidt al snel tot een bestuurlijke chaos, vertraging en verwarring. Daarom moet bij hoogwatersituaties iedereen zich aan de eigen rol en afspraken houden. Evacuatie is een van de meest in het oog springende maatregelen bij hoogwatersituaties. Bestuurders worden geconfronteerd met twee vormen van evacuatie: de preventieve en de repressieve evacuatie. Het uitvoeren van een evacuatie vereist zeer goed overleg met betrokkenen om hen er van te overtuigen dat een preventieve evacuatie beter is dan een repressieve evacuatie. 6.3.3 De rol van de provincie bij een hoogwatersituatie ter discussie Op dit moment is het provinciale niveau het laagste niveau waarop een integrale afweging kan worden gemaakt van de effecten van een (dreigende) ramp op de vitale belangen en de daarbij behorende vitale sectoren, objecten, goederen en diensten. Dat komt onder meer doordat op dit niveau alle beleidskolommen zijn vertegenwoordigd. Een aantal geïnterviewden geeft anderzijds aan dat met name de slagvaardigheid in hoogwatersituaties van de ondersteunende diensten van een provincie wordt overschat. De aanwijzingsbevoegdheid van de CdK wordt in hoogwatersituaties wel als een nuttig instrument beoordeeld. (Dreigende) overstromingen hebben grote effecten op de gehele Nederlandse maatschappij. Daarnaast lijkt er enerzijds een beperkte doorzettingsmacht van de provincies te zijn en anderzijds lijkt er een sterkere doorzettingsmacht te ontstaan door de vorming van de veiligheidsregio’s. Het is de vraag wat dat betekent voor de rol van de rijksoverheid. Het is de vraag of die in deze situatie ook zou moeten worden versterkt.


82

6.3.4 Rol van de Rijksheren in de veiligheidsregio is nog niet uitgekristalliseerd maar is wel belangrijk Het is op dit moment nog niet duidelijk wat de rol wordt van de rijksheren in de veiligheidsregio. Het blijkt in de praktijk lastig om hen bij de voorbereiding op rampenbestrijding te betrekken. De wettelijke positie van de Rijksheer houdt in dat hij in bepaalde omstandigheden op grond van mandaat de bevoegdheid namens zijn vakminister kan uitoefenen. Het mandaat kan algemeen zijn of kan een bepaald geval betreffen. De bevoegdheden blijven primair bestemd voor de betreffende minister. Regelgeving van positie van de Rijksheer en zijn bevoegdheden is nu vrij verbrokkeld geregeld. De regeling voor Rijksheren is op dit moment nog toegesneden op het ergste geval en houdt onvoldoende rekening met wat er ligt tussen normale omstandigheden en een grootschalige crisis. Gezien de vrij brede problematiek die als gevolg van een hoogwatersituatie zal ontstaan lijkt het voor de hand te liggen dat we in die situaties, in principe, de volgende Rijksheren aantreffen: • Ministerie VROM: de regionale VROM-inspecteur, vanuit de verwachting dat hoogwater onder meer zal leiden tot aanzienlijke milieuschade en schade aan gebouwen; • Ministerie LNV: de voedselcommissaris (regionaal directeuren), landbouw en veeteelt zullen in de overstroomde gebieden direct worden geraakt; • Ministerie V&W: hoofdingenieur directeur, verantwoordelijk voor de primaire waterkeringen en transport(infrastructuur)vraagstukken; • Ministerie VWS: rijksinspecteur voor de Volksgezondheid, gezondheid is een van de kwetsbare aspecten bij hoogwatersituaties, zorg voor zieken en ouderen; • Ministerie EZ: nader te benoemen functionarissen, het onderstromen van gebieden, maar ook het evacueren van mensen, goederen en dieren, leidt automatisch tot economische ontwrichting; daarnaast heeft EZ ook een belangrijke rol waar het de nutsvoorzieningen betreft; • Ministerie Financiën: nader te benoemen functionarissen, in het kader van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen • Ministerie Defensie: de regionaal militair commandanten, er zal in (dreigende) hoogwatersituaties en bij overstromingen een uitgebreid beroep worden gedaan op de middelen van Defensie. Kennis en expertise van de Rijksheer heeft zowel voor, tijdens als na rampen grote meerwaarde voor de veiligheidsregio. Deze expertise op het specifieke vakterrein is soms decentraal, soms alleen centraal aanwezig. Door het inschakelen van Rijksheren bij het Regionaal Veiligheidsbestuur wordt doorwerking in de ambtelijke voorbereiding op regionaal niveau bewerkstelligd en kan een betere afstemming tussen de regionale niveaus onderling en samenwerking met centraal niveau worden bereikt. Voor de nieuwe positionering van de Rijksheer moet daarbij een duidelijk onderscheid worden aangebracht tussen de taken van de Rijksheer in de preparatiefase en die in de responsfase. 6.3.5 Het ramptype overstromingen stelt hoge eisen aan de samenwerking tussen regio’s Naar verwachting van een aantal geïnterviewden zijn de regio’s tijdens de repressiefase volledig gericht op de problematiek binnen de eigen regio. Geïnterviewden stellen vraagtekens bij de wijze waarop in dat soort situaties de “horizontale” afstemming tussen de regio’s gaat plaatsvinden. Men verwacht dat dit probleem naar verwachting (voor een deel) wordt opgelost na de vorming van de veiligheidsregio’s.


83

6.3.6 Taken en verantwoordelijkheden Hoewel de bestuurlijke bevoegdheidsverdeling tussen algemeenbestuurlijke en functionele kolom zeer vaak is beschreven lijkt het erop dat de betrokken dit toch nog als onvoldoende transparant ervaren of moeite hebben elkaars rollen en verantwoordelijkheden te accepteren.

6.4 Informatievoorziening en communicatie 6.4.1 Gebruik maken van het mechanisme van zelfredzaamheid vereist goede communicatie Burgers bereiden zich voor op die ongevallen, die zij als voldoende bedreigend ervaren om zich op voor te bereiden.46 Als zelfredzaamheid een belangrijke rol speelt bij hoogwatersituaties is het noodzakelijk dat de communicatie naar de burger goed is geregeld. Dat geldt zowel vóór, tijdens als na de ramp. Burgers en bedrijfsleven moeten over mogelijke dreigingen en de door hen te plegen voorbereidingen op overstroming

Burgers twijfelen aan waterbeleid overheid Tweederde van de Nederlanders voelt zich onvoldoende beschermd tegen overstromingen. Die conclusie trekt Maurice de Hondt uit een enquete op verzoek van ingenieursbureau Arcadis. De helft van de burgers vraagt zich af of de overheid wel alert genoeg is. […] De helft van de Nederlanders ervaart de toename van stormvloeden de komende twintig jaar als een serieus gevaar. Bijna driekwart van de bevolking maakt zich zorgen om overstromingen door dijkdoorbraken in het binnenland. Bron: www.cobouw.nl

goed zijn geïnformeerd. Op dit moment is te constateren er op het gebied van zowel de risicoals de crisiscommunicatie nog wat te verbeteren valt. Op z’n minst kun je stellen dat het ontbreekt aan een bij de burgers bekend ‘veiligheidsplan’. Naast dit plan spelen nog twee factoren een rol bij de afweging die de gealarmeerde burger maakt of het beschermende maatregelen moet treffen47. Dit betreft de tijdigheid van de waarschuwing om nog te kunnen reageren vóór de rampimpact en de familiesituatie. De familiesituatie is medebepalend voor de reactiesnelheid. Over het algemeen aarzelen families met het nemen van beschermende maatregelen als niet alle familieleden veilig zijn of bijeen zijn. Bij evacuaties trekken families veelal als groepen op, niet als verzameling individuen. Ze wachten bijvoorbeeld op elkaar om gezamenlijk te vertrekken. Dit kan grote problemen veroorzaken indien de tijdsdruk van de evacuatie hoog is. Het genoemde onderzoek naar zelfredzaamheid van burgers concludeert onder meer dat de publieke perceptie van risico’s allesbepalend is voor de reactie erop. Andere conclusies geven aan dat burgers zich niet voorbereiden op rampen met een kleine kans (ook al hebben deze een groot effect zoals bij hoogwaterrampen) en dat de burgers verwachten van de overheid dat deze informatie geeft over risico’s. Autoriteiten hebben echter moeite met risicocommunicatie en hebben nauwelijks aandacht voor het faciliteren van zelfredzaamheid. ................................................................................... Noten

46 47

Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, COT, 2004, pag. 14 Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, COT, 2004, pag. 27


84

6.4.2 Instrumenten in ontwikkeling voor de verbetering van de communicatie naar burgers Voor het informeren van burgers in acute rampsituaties zijn ontwikkelingen in gang gezet om de communicatie te verbeteren. Een voorbeeld hiervan is het cell-broadcastingsysteem waarbij burgers in een bepaald gebied via SMS kunnen worden geïnformeerd over een ramp. Het project NOAH heeft twee doelstellingen. Allereerst het ontwikkelen en op basis van bestaande systemen optimaliseren van een operationeel hoogwater systeem. Het project richt zich onder andere op het beschikbaar stellen van heldere, eenduidige en betrouwbare informatie voor alle betrokken actoren in de aanloop naar en tijdens hoogwatersituatie. Het tweede doel is publieke bewustwording: het hoogwaterbewustzijn van burgers te vergroten. Op Europees niveau is beleid in ontwikkeling m.b.t. risicocommunicatie. Om de bewoners van de Rijnvallei bewust te maken van het overstromingsrisico is een Rijnatlas opgesteld. Deze atlas bevat kaarten van het overstromingsrisico (basiskaarten) en kaarten waarop het overstromingsgevaar voor de mens en voor de materiële activa bij extreem hoogwater is aangegeven. Om de internationale samenwerking te vergemakkelijken is in december 2004 door de STOWA (Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer) een “Wörterbuch Überschwemmungen” gemaakt. Dit document is door samenwerking van de projecten NOAH, Viking en HIS tot stand gebracht. Een van de gemeenschappelijke delers van deze drie projecten is de organisatie van de informatiehuishouding bij (dreigende) overstromingen. 6.4.3 Communicatie-instrumenten Nederland beschikt over een noodnetsysteem dat voorzien in een vaste net telefoonverbinding tussen geabonneerden (maximaal 10.000). Daarnaast wordt gebruik gemaakt van het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem (WAS). Een sirene netwerk dat met geluid burgers kan waarschuwen. Deze kunnen dan vervolgens kijken naar de (regionale) rampenzenders. Voor de hulpverleningsdiensten wordt het nieuwe communicatiesysteem C-2000 ontwikkeld. Er is een DecisionSupportSystem – Escape in ontwikkeling. Dit systeem geeft informatie over evacuatietijden bij overstromingen.

6.5 Deelconclusies in de algemeen-bestuurlijke kolom 6.5.1 Deelconclusies overige organisatorische maatregelen Deelconclusie 5 Ondanks alle preventieve maatregelen blijft het noodzakelijk om voorbereidingen te treffen voor rampenbeheersing omdat er een restrisico blijft bestaan Het reduceren van risico’s door het nemen van preventieve maatregelen, zoals noodoverloopgebieden, heeft, volgens een groot aantal voor dit onderzoek geïnterviewden, nagenoeg geen significante invloed op de wijze waarop de rampenbestrijding nu is georganiseerd. Het uitgangspunt is dat zolang er een daadwerkelijk risico is, men zich voorbereidt op rampenbestrijding. Hoezeer de dijken worden verbeterd, de noodzaak


85

voorbereidingen te treffen voor rampenbeheersing blijft. Deelconclusie 6 Het ontbreekt aan een ‘sense of urgency’ en een centrale regie voor de preparatie rampenbestrijding voor de stroomgebieden Het voorbereidingsniveau voor de rampenbeheersing moet in de stroomgebieden van Rijn en Maas over de hele linie voldoende zijn. Er is op dit moment geen kwaliteitssysteem die dat op dit stroomgebiedniveau en integraal kan borgen. Er is geen centrale regie voor een gezamenlijke verbetering van de preparatie op rampenbestrijding bij hoogwatersituaties. Daardoor loopt men het risico dat er, over de gehele linie, niet een gelijk niveau van planvorming en oefenen ontstaat. Uit het onderzoek blijkt dat de bestuurlijke ‘sense of urgency’ niet meer zo hoog is als na de dreigende overstromingen van 1993 en 1995 waardoor het onderwerp overstromingen niet die aandacht krijgt die het verdient. Daardoor kan de kwaliteit van de crisisbeheersing en rampenbestrijding achterblijven bij de gestelde doelen. Minder aandacht leidt tot minder prioriteit en tot minder beschikbare middelen. Bovendien draagt het niet bij aan een effectieve multidisciplinaire samenwerking. Deelconclusie 7 Multidisciplinaire samenwerking niet eenvoudig te realiseren doordat het ontbreekt aan (1) voldoende inzicht in en acceptatie van rollen, taken en bevoegdheden; (2) een eenduidig toegepaste opschalingsystematiek; en (3) een gemeenschappelijk oefenbeleid. Ten eerste ontbreekt het in inzicht in elkaars rollen, taken en bevoegdheden. Hoewel een adequate rampenbeheersing een goede kennis vereist van eigen en elkaars rollen, taken en bevoegdheden komt keer op keer naar voren dat de rolvastheid van de actoren nog niet in voldoende mate is ontwikkeld waardoor men elkaars taken onnodig overlapt en daardoor al snel competentiestrijd zou kunnen ontstaan. Ten tweede is er geen uniforme invulling van de opschalingsystematiek. Dat geldt zowel voor de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure als het fasenmodel zoals dat door waterbeheerders wordt gehanteerd. Er is ook geen internationale afstemming over opschalingcriteria. Daardoor is het ook niet altijd duidelijk wie nu het aanspreekpunt is in het andere land, zowel op bestuurlijk als op operationeel niveau. Ten derde is er nog geen sprake van een gemeenschappelijk oefenbeleid in alle regio’s. De regionale brandweer als spilorganisatie in de voorbereiding op de rampenbestrijding is belast met de planning, inhoud en organisatie van multidisciplinaire opleidingen en oefeningen. Op het niveau van de (veiligheids) regio moet een opleidings- en oefenplan worden vastgesteld. Door multidisciplinair te oefenen kunnen de algemene kolom van rampenbestrijding en de functionele kolom water dichter bij elkaar worden gebracht. Er is echter in veel regio’s nog geen gemeenschappelijk oefenbeleid dat zich uitstrekt over de algemeen-bestuurlijke kolom én de functionele kolommen. De wijze waarop waterschappen worden betrokken bij regionale oefeningen of bij de totstandkoming van het regionaal oefenbeleidsplan wisselt sterk. Deelconclusie 8 Er zijn voorzienbaar grote capaciteitstekorten bij overstromingen Uit de implementatie van de Leidraad Maatramp en Leidraad Operationele


86

Prestaties blijkt dat in meer dan de helft van de bij overstromingsrampen uit de grote rivieren betrokken veiligheidsregio’s, voorspelbaar grote capaciteitstekorten ontstaan ten aanzien van de operationele inzetcapaciteit van hulpverleningsdiensten. Mogelijk dat door het hebben van een goed waarschuwingssysteem, waardoor de waarschuwingstermijn wordt vergroot, deze grote (acute) hulpbehoefte enigszins mee kan vallen. Een tweede aspect dat daarbij meespeelt is de mate van (zelf)redzaamheid van burgers. Veiligheidsregio’s met een maatgevend niveau van maatramp III of lager lijken over het algemeen in de hulpvraag te kunnen voorzien; er bestaat in die regio’s geen restrisico ten aanzien van overstromingsrampen. Deelconclusie 9 Hoewel de planvorming aan kwaliteit wint is deze nog niet op orde We zien dat de planvorming aan kwaliteit wint door recente wijzigingen in de wetgeving. Het blijkt dat de eisen door alle betrokken waterschappen zijn geïmplementeerd. Er vindt afstemming plaats over planvorming binnen de eigen waterkolom en tussen de algemene kolom en de waterkolom. Aan deze constatering zit een aantal opmerkingen vast. Ten eerste blijkt uit een bij de provincies gehouden inventarisatie dat er een zeer verschillend niveau van planvorming is m.b.t. plannen voor hoogwatersituaties. Hoewel de provincies een toezichthoudende rol hebben op de planvorming is het niet geheel duidelijk in hoeverre er wordt getoetst of de plannen op elkaar zijn afgestemd. Ten tweede zien we op nationaal en regionaal niveau nog weinig of geen specifieke afspraken over internationale bijstand bij overstromingen. Ten derde constateren we dat door de enorme complexiteit van de bestrijding van hoogwatersituaties zijn de bestrijdingsplannen voor overstromingen over het algemeen nog te weinig concreet zijn. Ten vierde zien we dat evacueren een zeer complexe logistieke operatie is waarvan de consequenties nog niet helemaal zijn doordacht. Deelconclusie 10 Het ontbreekt aan inzicht in langere termijn effecten van overstromingen Provincies maken risicokaarten zodat burgers vanaf 2006 via het internet kunnen nagaan welke risico’s (gevaarlijke stoffen, overstromingen etc.) er in zijn buurt bestaan. In algemene zin ontbreekt het echter aan een gedegen inzicht in langere termijn effecten van overstromingen m.b.t. milieuschade, sociaal-maatschappelijke ontwrichting en daarop te treffen maatregelen. 6.5.2 Deelconclusies Bestuurlijke Coördinatie en Besluitvorming Deelconclusie 11 Het bestuurlijk coördinatiemechanisme is aan veranderingen onderhevig waardoor er een onduidelijke situatie is ontstaan hetgeen een slagvaardige rampenbeheersing niet bevordert Ten eerste staat de rol van de provincie bij rampenbeheersing ter discussie. Enerzijds is er het niveau waarop nog een integrale afweging kan worden gemaakt van de effecten van een (dreigende) ramp op de vitale belangen en de daarbij behorende vitale sectoren, objecten, goederen en diensten en anderzijds de slagvaardigheid in hoogwatersituaties van de provincie. Het is de vraag wat dat betekent voor de rol van de rijksoverheid. Ten tweede is de rol van de Rijksheren in de veiligheidsregio is nog niet uitgekristalliseerd maar is wel belangrijk. Kennis en expertise van de


87

Rijksheer heeft zowel voor, tijdens als na rampen grote meerwaarde voor de veiligheidsregio. Voor de nieuwe positionering van de Rijksheer moet daarbij een duidelijk onderscheid worden aangebracht tussen de taken van de Rijksheer in de preparatiefase en die in de responsfase. Deelconclusie 12 De rol van de regio wordt belangrijker De rol van de regio’s belangrijker worden vanwege de grote impact die het ramptype overstromingen heeft. Uit de interviews blijkt echter dat men verwacht dat de regio’s zich volledig zullen richten op de problematiek binnen de eigen regio waardoor de “horizontale” afstemming tussen de regio’s onder druk zou kunnen komen te staan. Deelconclusie 13 Door goed gebruik te maken van het mechanisme van zelfredzaamheid van de burger kan het aantal slachtoffers worden beperkt maar dat vereist wel goede communicatie Gebruik maken van het mechanisme van zelfredzaamheid vereist goede communicatie naar de burger. Dat geldt zowel vóór, tijdens als na de ramp. Burgers en bedrijfsleven moeten over mogelijke dreigingen en de door hen te plegen voorbereidingen op overstroming goed zijn geïnformeerd. Op dit moment is te constateren er op het gebied van zowel de risicoals de crisiscommunicatie nog wat te verbeteren valt.

6.6 Afronding Het volgende hoofdstuk beschrijft de bevindingen in het onderzoek m.b.t. overige organisatorische maatregelen, de bestuurlijke coördinatie en besluitvorming en de informatie-uitwisseling en communicatie.


88

7 Hulpverleningscapaciteit ...................................................................................

7.1 Introductie Het vaststellen van de benodigde hulpverleningscapaciteit voor het ramptype overstromingen is noodzakelijk om te kunnen beoordelen of de huidige hulpverleningscapaciteit voldoende is voor situaties waarin er sprake is van (dreigende) overstromingen en dijkdoorbraken.

7.2 Knelpunten in de regio m.b.t. de hulpverleningscapaciteit 7.2.1 In meer dan de helft van de hulpverleningsregio’s in het studiegebied ontstaan voorspelbaar grote capaciteitstekorten Uit een in het kader van dit onderzoek gehouden inventarisatie op basis van de (bestuurlijk vastgestelde) resultaten van de Leidraad Operationele Prestaties (LOP) blijkt dat in meer dan de helft van de hulpverleningsregio’s in het studiegebied voorspelbaar grote capaciteitstekorten ontstaan ten aanzien van de operationele inzetcapaciteit afgezet tegen de hulpbehoefte bij overstromingsrampen. Deze capaciteitsproblemen lijken met name voor de Geneeskundige Hulp Ongevallen en Rampen (GHOR) het grootst. Regio’s met een maatgevend niveau van III of lager48 lijken over het algemeen in de hulpvraag te kunnen voorzien. Vrijwel alle regio’s, met uitzondering van Zuid-Limburg, die met overstromingen te maken kunnen krijgen, zullen volgens de LMR en LOP op de top van hun kunnen moeten presteren. Regio’s die op maatrampniveau IV of V zitten, zullen voorspelbaar met grote capaciteitsproblemen worden geconfronteerd. Deze zijn voor het eerste uur het grootst. Dit zal naar verwachting leiden tot veel slachtoffers. Veel zal afhangen van de (zelf)redzaamheid van burgers om de calamiteit het hoofd te bieden, omdat hulpverleners nooit voldoende mensen en middelen ter plaatse zullen hebben in het “gouden uur”. In de uren daarna zullen ook grote capaciteitsproblemen optreden die onder andere door middel van interregionale en internationale bijstand zijn op te vangen. Probleem bij overstromingsrampen is echter wel dat de calamiteit zich over meerdere regio’s zal voordoen. Dit legt grote druk op de beschikbare interregionale capaciteit. Ook overige hulpverleningscapaciteit (zoals van het ministerie van Defensie) zal worden ingezet bij grootschalige overstromingsrampen. Tevens zal grote behoefte ontstaan aan de inzet van vrijwilligers.

................................................................................... Noot

48

Dit betekent dat er tot 25.000 personen in de bedreigde regio wonen die eventueel moeten worden gered of geëvacueerd. Zie beschrijving Leidraad Maatramp verderop in het hoofdstuk.


89

Uit de inventarisatie, op basis van de gevoerde interviews met de coördinatoren of hoofden crisisbeheersing van de twaalf betrokken hulpverleningsregio’s, komen de volgende knelpunten naar voren. ................................. Tabel 15

Inventarisatie resultaten Leidraad Operationele Prestaties Hulp-verlenings-regio ......................

Maatscenario .........

Knelpunten .............................................................................

Gelderland-Zuid

V

14 brandweercompagnieën zijn benodigd. Slechts 2 zijn binnen een uur beschikbaar. Er zijn onvoldoende IC-bedden, ambulances, specialisten en verpleegkundigen beschikbaar. Er zijn binnen het uur te weinig politieagenten beschikbaar. De meeste gemeentelijke processen zijn door intergemeentelijke pooling op te vangen. Processpecifiek ontstaan grote knelpunten: bij een overstroming zijn 1500 begeleiders benodigd.

Gelderland midden

V

Berekend is dat een overstromingsramp voor de brandweer en politie schaarsteproblemen oplevert, maar deze zijn acceptabel. De ramp is vanuit de GHOR niet beheersbaar. De gemeentelijke en multidisciplinaire processen zijn beheersbaar.

Noord Oost Gelderland

III of IV

De capaciteit van de brandweer is voldoende. Vanuit de GHOR kan voor slechts 25% aan de vraag worden voldaan. De politie kan zelf de processen ‘strafrechtelijk onderzoek’ en ‘begidsen’ uitvoeren. De andere processen slechts deels. De gemeenten hebben onvoldoende capaciteit voor de processen. Met regionale bijstand zijn de meeste processen wel te verrichten. Voor het proces ‘opvang en verzorging’ geldt een ernstig tekort aan medewerkers.

IJsselvecht / IJsselland

V

Grofweg kan de regio incidenten tot en met niveau 3 aan.

Utrecht

V

In de regio Utrechts Land hebben de hulpverleningsdiensten en gemeentelijke diensten onvoldoende capaciteit voor de bestrijding van een grootschalige overstroming. In het bijzonder de GHOR zal grote inspanningen moeten leveren om gaten te dichten.

Hollands Midden

III*

Geen knelpunten verwacht. Becijferd was dat met name het proces opvang veel capaciteit zou vergen, maar de verwachte hulpvraag is naar beneden bijgesteld, omdat in de praktijk men eerder opvang zal zoeken bij familie of vrienden.

Zuid-Holland Zuid

V

Gekozen is om de LOP niet vast te stellen vanuit de overweging dat voor overstromings rampen een onevenredige, onrealistisch hoge voorbereiding wordt gevraagd van de hulpdiensten. Een knelpunt kan optreden indien alle bijstandspotentieel al is “vergeven” aan andere regio’s. Van belang is dat nationale coördinatie plaatsvindt.

Rotterdam Rijnmond

III

De regio kan een maatramp op niveau III het hoofd bieden is de verwachting. De regio heeft voor alle relevante processen voldoende materieel en mankracht om een overstroming adequaat te kunnen bestrijden.

Midden- en West- Brabant IV

Geen van de diensten haalt de gevraagde inzetcapaciteit. Het hiaat tussen benodigd en inzetbaar is het grootst voor de GHOR

Zuid-Limburg

I**

Ten aanzien van het vervoer van geëvacueerden of gewonden kan een knelpunt ontstaan als Borgharen en Itteren door hoogwaterstanden niet meer via de wegen bereikbaar zijn.

Noord-Midden Limburg

II

Er zijn geen knelpunten voorzien tussen hulpvraag en aanbod van operationele inzet.

Brabant-Noord

III

Overstromingsrampen vergen veel capaciteit, maar deze zijn veelal ver van te voren te zien aankomen. Door middel van bijstand kan voldoende capaciteit worden ingewonnen, zelfs ingeval van een dijkdoorbraak van de Maas.


90

Bij een zevental regio’s zijn capaciteitsproblemen te voorzien daar zij in maatscenario IV49 of V zitten ten aanzien van overstromingsrampen. 7.2.2 Het ontbreekt nog aan een bovenregionale vaststelling van de hulpbehoefte De inventarisatie betreft een regionale hulpbehoefte. Er is geen bovenregionale inventarisatie, op basis van verschillende scenario’s, van de hulpbehoefte beschikbaar. Denkbaar is dat verschillende, nog te ontwikkelen, scenario’s zullen leiden tot een verschillend niveau van hulpbehoefte. Daar komt bij dat er geen inzicht is in de effecten die bijstand uit andere regio’s heeft op het zorgniveau in die regio. Dit zal door het LOCC in kaart worden gebracht aan de hand van scenario’s. 7.2.3 Het ontbreekt aan een uitputtend inzicht in aanvullende hulpverleningscapaciteit Er is geen uitputtend inzicht in alle aanvullende en beschikbare middelen in Nederland die zouden kunnen worden ingezet bij (dreigende) overstromingsrampen. Dit betreft bijvoorbeeld de militairen die in te zetten zijn op basis van de Civiel-Militaire-Bestuurlijke Afspraken (CMBA), vrijwilligers, dijkleger of materieel (vlotten) van de reddingsdiensten. 7.2.4 Aanvullende reddingscapaciteit is beperkt Naast het op lossen van capaciteitsproblemen door middel van interregionale of internationale bijstand, kan ook een beroep worden gedaan op andere middelen. Defensie heeft 3000 militairen beschikbaar voor civiele rampbestrijding en 400 vlotten. Ook kan er een beroep worden gedaan op een onbekend aantal vrijwilligers en de (zelf)redzaamheid van burgers in rampsituaties. Zeker ten aanzien van geneeskundige hulpverlening zal veel afhangen van de redzaamheid van burgers met een EHBO-diploma, zoals onder andere bij de cafébrand in Volendam en de aanslagen in Madrid is gebleken. Ook zal (spontane) zelfevacuatie ertoe leiden dat het aantal te redden personen en slachtoffers in de praktijk lager zal zijn. Aanvullende reddingscapaciteit kan, ter indicatie, worden geleverd door de Koninklijke Landmacht, de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Nederlandse Bond tot het Redden van Drenkelingen. In de onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de beschikbare reddingscapaciteit. ................................. Tabel 16

Aanvullende hulpverleningscapaciteit Koninklijke Landmacht ..................................

Koninklijke Luchtmacht ..................................

Reddingsbrigades ..................................

3000 militairen

Reddingscapaciteit per helikopter

6000 personen met vlotten per dag

200 militairen binnen 8 uur, 300 militairen binnen 12 uur, 1000 militairen binnen 24 uur en 1500 militairen meer dan 24 uur. Voor opvang is per provincie een Defensiecomplex met voldoende capaciteit aangewezen.

6500 personen per dag.

en 6000 personen met helikopters per dag. Dit is onvoldoende om een grootschalige reddingsoperatie in een groot overstroomd gebied uit te voeren.

................................................................................... Noot

49

Meer dan respectievelijk 50.000 en 75.000 personen bevinden zich in die regio in overstroomgebieden.


91

7.3 Systematiek voor het verdiepen van het inzicht in de behoefte 7.3 aan hulpverleningscapaciteit bij (dreigende) overstromingen Omdat er op dit moment nog onvoldoende inzicht is in wat een evacuatie exact kost aan hulpverleningscapaciteit, is het binnen het kader van dit onderzoek moeilijk om vast te stellen wat de exacte behoefte aan (extra) hulpverleningscapaciteit is. Een aantal onzekerheden speelt daarbij een rol. Onzeker is bijvoorbeeld in welke mate bewoners van gebieden al spontaan evacueren50, wat de demografische ontwikkelingen als vergrijzing voor effect hebben, etc. Om toch een zeer globale inschatting te kunnen maken van de benodigde hulpverleningscapaciteit maken we gebruik van de systematiek die de Leidraad Maatramp geeft. Dit is een hulpmiddel bij het vaststellen van een maximale hulpbehoefte waarmee een regio in het kader van de rampenbestrijding serieus rekening wordt gehouden. Daartoe wordt beschikbare informatie over de risico’s in een regio geordend tot: • Inzicht in het risicobeeld, uitgedrukt in achttien ramptypen; • Een voorstel voor een maatscenario (maatgevende ontwerpscenario’s) bij ieder ramptype dat in een specifieke regio relevant is; • Een samenvatting daarvan in termen van een ‘maatramp’, waarmee de regio aangeeft tot welk niveau men (met behulp van andere regio’s) geprepareerd wil zijn”.51 Een maatscenario is de (voorgestelde) maatgevende grootte voor een bepaald ramptype in een regio. Deze worden getypeerd met een omschrijving en een korte aanduiding van de omvang (klasse I t/m V). Een maatramp is de samenvatting van de maatscenario’s van een regio. Het gaat daarbij om een indicatief beeld waarin de grootste hulpvragen per discipline worden samengevat. 7.3.1 Maatramp overstromingen De schaal waarop het ramptype overstromingen wordt uitgedrukt is het aantal bewoners binnen een dijkring die bij overstroming met minstens 1 meter water te maken kunnen krijgen52. In de Leidraad worden (minstens) twee alternatieve scenario’s onderscheiden: een dreigende overstroming waardoor preventief geëvacueerd wordt (inclusief vee) en een feitelijke overstroming voordat een evacuatie is uitgevoerd. In de laatste situatie is een uitgebreide reddingsoperatie en medische hulpverlening nodig. Waarschijnlijk bepalend is de bereikbaarheidsproblematiek, zeker wanneer een calamiteit zich acuut aandient, alhoewel dit niet waarschijnlijk is. In onderstaande figuur zijn enkele voorbeelden aangegeven van calamiteiten die zich voordeden in Nederland. In februari 1953 (Zeeland en Zuid-Holland) waren er 67 dijkdoorbraken met als gevolg 1.835 doden en circa 72.000 mensen die na de overstroming geëvacueerd moesten worden. In 1995 zagen we preventieve spoedevacuaties langs de grote rivieren van in totaal bijna 250.000 mensen plus veel vee. In Limburg zijn toen alleen de gebieden met uitgebreide bewoning ondergelopen. ................................................................................... Noten

50

Onduidelijk is of de ervaringen van de evacuatie in 1995 als maatgevend kunnen worden beschouwd. 51 Leidraad Maatramp; pag. 6 52 Leidraad Maatramp; pag. 76


92

In 1998 dreigde in verschillende delen van het land omvangrijke wateroverlast door overvloedige regenval”.53 ................................. Figuur 6

Overstromingen in 1953, 1993 en 1995

Limburg 1993 en 1995

Betrokken bewoners per regio

Watersnoodramp, 1953 Rivierengebied, 1995

5000

10000

25000

I

II

III

Overstroming

50000

IV

>75000

V

7.4.1 Het bepalen van het maatscenario Voor het maatscenario voor Overstromingen is op de eerste plaats van belang of er in de regio gebieden zijn die voldoen aan de onderstaande primaire criteria: • “Gebieden met een overschrijdingskans van meer dan 1/4000 en andere gebieden die in 1993 of 1995 overstroomden of door overstroming werden bedreigd; echter • Voor zover ze door een enkelvoudige gebeurtenis (hoog water en/of dijkdoorbraak) onherroepelijk zouden kunnen onderlopen. Gebieden beschermd door een stormvloedkering of dubbele dijk behoren daartoe niet; gesloten dijkringen in tweede linie, dus achter een andere en niet zelf aan het water liggend, evenmin; en • Voor zover ze bij een overstroming in substantiële mate minstens een meter onder water zouden komen.54 [.] Voor gebieden langs de grote rivieren wordt de hoogste waterstand gehanteerd die in 1993 of 1995 zou zijn opgetreden, respectievelijk is opgetreden. Voor droogmakerijen geldt als indicatie het normale peilverschil tussen het omringende water en de diepteligging.55

7.4 Verdiepen inzicht in de hulpbehoefte per rampbestrijdingsproces 7.4.1 Hulpbehoefte per proces vertaalt in de inzet van hulpdiensten en gemeentelijke diensten De Leidraad Maatramp verschaft inzicht in de hulpbehoefte per proces. Door middel van de Leidraad Operationele Prestaties kan de hulpbehoefte per proces worden vertaald in de inzet van hulpdiensten en gemeentelijke diensten. Beide leidraden vullen elkaar dus aan. Geconcludeerd kan worden dat de meeste hulpverleningsregio’s een maatscenario boven de 2 of 3 niet alleen aan zullen kunnen door middel van de inzet van de eigen capaciteit. Op dat moment dient beroep te worden gedaan op interregionale of internationale bijstand, zoals ook bij de vuurwerkramp in Enschede is gebeurd.

................................................................................... Noten

53 54

Leidraad Maatramp; pag. 77 Door ‘vultijden’ ontstaat traagheid waardoor sommige ‘diepe’ gebieden niet aan het criterium voldoen. 55 Leidraad Maatramp; pag. 77-78


93

7.4.2 Van belang zijnde processen voor het ramptype overstromingen Voor het onderzoek is gekozen voor het uitwerken van vijf belangrijke rampbestrijdingsprocessen. • • • • • • • • • • •

56

Bestrijding brand/ emissie gevaarlijke stof (brandweer); Redden/ technische hulpverlening (brandweer); Geneeskundige hulpverlening (GHOR); Verkeer regelen (politie); Afzetten en afschermen (politie); Registreren slachtoffers (gemeente); Voorlichting; Waarschuwen bevolking; Ontruimen/evacueren; Opvang en verzorging; Toegankelijk/ begaanbaar maken.

7.4.3 Indicatieve berekening per rampbestrijdingsproces Een indicatieve berekening zal worden gemaakt voor de hierboven onderstreepte rampbestrijdingsprocessen om te beoordelen hoe groot de voorziene capaciteitsproblemen zullen zijn in de regio’s die op niveau V zitten. Het gaat daarbij om de volgende hulpverleningsregio’s: GelderlandMidden, Gelderland-Zuid, IJssel-Vecht, Utrecht en Zuid Holland-Zuid. Berekend zal worden – uitgaande van de maatramp overstromingen en op basis van de LOP – wat de gevraagde hulpverlenerscapaciteit is, afgezet tegen de beschikbare hulpverleningscapaciteit. De beschikbare hulpverlenerscapaciteit is gebaseerd op de gegevens van het LOCC. Gekeken wordt naar de daadwerkelijk aanwezige capaciteit binnen de regio’s. Op hoofdlijnen zal blijken wat de hulpvraag is die niet binnen de eigen regio kan worden opgelost, maar waarvoor interregionale of internationale bijstand voor is benodigd. De berekening wordt op het hoogste abstractieniveau gemaakt; de brandweercapaciteit en -vraag wordt uitgedrukt in brandweercompagnieën (BC), de politiecapaciteit wordt uitgedrukt in pelotons en de geneeskundige hulpverleningscapaciteit wordt uitgedrukt in geneeskundige combinaties (GC) en ambulances. De gemeentelijk processen worden in dit overzicht buiten beschouwing gelaten. We analyseren de voor het ramptype overstromingen meest relevante57 processen en maken daarbij gebruik van de systematiek van de Leidraad Operationele Prestaties. De hulpverleningscapaciteit hangt in de praktijk af van verschillende randvoorwaarden, zoals het niet beschikbaar zijn van hulpverleners vanwege een groot evenement of het niet interregionaal willen uitlenen van de eigen hulpverleners aangezien problemen in de eigen regio worden verwacht, hetgeen zich bij overstromingsrampen of ziektegolven kan voordoen. Het LOCC heeft een grove inschatting gemaakt van de beschikbaarheid. Globaal kan men stellen dat 80% van de hulpverleningscapaciteit 80% van de tijd beschikbaar is. Daarin zitten uiteraard pieken en dalen. Dynamische overzichten, waarin verdisconteerd zijn de evenementen in de regio, zullen nog worden ontwikkeld, alsmede een scenario voor overstromingsrampen vanuit de grote rivieren.

................................................................................... Noten

56

De LOP stelt dat deze processen binnen de rampenbestrijding bij een overstromingsramp het meest urgent zijn, daar zij binnen een uur dienen worden gestart. 57 Voor het doel van dit onderzoek is gekozen voor het geven van een globale indicatie van de behoefte aan hulpverleningscapaciteit op basis van een beperkt aantal processen.


94

7.4.4 Het rampbestrijdingsproces redden/technische hulpverlening (brandweer) ................................. Tabel 17

Rampbestrijdingsproces redden/ technische hulpverlening in één regio Hulpvraag 58 ....................

Gevraagde capaciteit ....................

Aanwezige capaciteit Knelpunt ......................... ...... ......................... .............

T159: 180

Ca. 6

Gelderland-Midden 1,

In het “gouden uur” treden grote

binnen een uur

Brandweercompagnieën

Gelderland-Zuid 1, IJssel-Vecht 1, Utrecht 2, Zuid Holland-Zuid 1

capaciteitsproblemen op, hetgeen zal leiden tot slachtoffers


Ca. 3,5 Brandweercompagnieën

33 Brandweer-compagnieën in Nederland

Het ter plaatse krijgen van voldoende Brandweer-compagnieën zal door middel van interregionale bijstand kunnen worden opgelost


Ca. 30 Brandweercompagnieën

33 Brandweer-compagnieën in Nederland

Grote capaciteitsproblemen zullen ontstaan. De inzet van de nationale reserve zal noodzakelijk blijken

De gestelde hulpvraag moet steeds worden gezien in het licht van een gebied waarin zich 75.000 personen bevinden. In een gebied van 75.000 inwoners is sprake van 180 T1 slachtoffers die binnen één uur moeten worden geholpen. 7.4.4 Het rampbestrijdingsproces geneeskundige hulpverlening (GHOR) ................................. Tabel 18

Rampbestrijdingsproces geneeskundige hulpverlening in één regio Hulpvraag ....................




72 ambulances


In het “gouden uur” treden grote capaciteitsproblemen op, hetgeen zal leiden tot slachtoffers


Ca. 6 GC

In iedere regio is 1 GC aanwezig, in Rotterdam-Rijnmond zijn er 2 aanwezig

Het ter plaatse krijgen van voldoende GC’s en ambulances zal door middel van interregionale bijstand kunnen worden opgelost

N.v.t.



Onbekend

................................................................................... Noten

58

Bij de hulpvraag wordt uitgegaan van minstens 75.000 personen. De begrippen T1, T2 en T3 worden gebruikt binnen de geneeskundige hulpverlening. Zij geven de ernst van de toestand van de patiënt aan. 60 De begrippen T1, T2 en T3 worden gebruikt binnen de geneeskundige hulpverlening. Zij geven de ernst van de toestand van de patiënt aan. 59


95

7.4.6 Het rampbestrijdingsproces verkeer regelen en afzetten en afschermen (politie) ................................. Tabel 19

Rampbestrijdingsproces verkeer regelen en afzetten en afschermen in één regio Hulpvraag ....................


Aanwezige capaciteit ......................... .....

Knelpunt ......................... .............

70 af te zetten punten

280 politie-agenten

Onbekend

Onbekend

7.4.7 Het rampbestrijdingsproces handhaven openbare orde61 ................................. Tabel 20

Rampbestrijdingsproces handhaven openbare orde in één regio Hulpvraag ....................



Knelpunt ......................... .............

Aantal aanwezige personen 75000

750 politie-agenten

Onbekend

Onbekend

Aantal ordeverstoorders 500

> 3 pelotons ME

Gelderland-Midden 1, Gelderland-Zuid 1, IJssel-Vecht 1, Utrecht 3, Zuid Holland-Zuid 1,5, 44 pelotons in Nederland

Indien zich vrij plotseling grootschalige openbare ordeproblemen voordoen, is onvoldoende capaciteit aanwezig. Met interregionale bijstand kunnen de problemen worden opgevangen

Aantal aanstichters 100

100 aanhoudingsteams

Onbekend

Onbekend

................................................................................... Noot

61

Het handhaven van de openbare orde is weliswaar geen ‘urgent’ proces bij overstromingsrampen volgens de LOP. Het is echter zeker niet uit te sluiten dat zich openbare ordeproblemen voordoen. In Duitsland bijvoorbeeld trachtten ramptoeristen de opgeworpen beschermende maatregelen tegen de overstroming te saboteren (zie: Rosenthal U. en P. ’t Hart, Flood Response and Crisis Management in Western Europe, A Comparative Analysis, Springer, 1998; 167).


96

7.4.8 Het rampbestrijdingsproces ontruimen en evacueren (multidisciplinair) ................................. Tabel 21

Rampbestrijdingsproces ontruimen en evacueren in één regio Hulpvraag ....................



T75.000 evacués

188 medewerkers Actiecentrum Ontruiming en Evacuatie

Onbekend

De medewerkers bestaan uit medewerkers vanuit de gemeente, politie en GHOR. Capaciteitsproblemen worden verwacht, zeker indien meerdere regio’s met (dreigende) overstromingen worden geconfronteerd

75.000 evacués

1500 begeleiders

Onbekend

Grote capaciteitsproblemen worden verwacht, zeker indien meerdere regio’s met (dreigende) overstromingen worden geconfronteerd

75.000 evacués

94 bussen

Onbekend

75 voertuigen voor vervoer invaliden

Onbekend

Grote capaciteitsproblemen worden verwacht, met name ten aanzien van de gevraagde ambulance-inzet, zeker indien meerdere regio’s met (dreigende) overstromingen worden geconfronteerd

975 ambulances62 (bedlegerigen)

630 ambulances in Nederland

75 GHORbegeleiders

Onbekend

7.5 Globale berekening van de benodigde capaciteit bij een grootschalige overstroming 7.5.1 Een scenario met overstromingen in drie regio’s In deze paragraaf wordt voor de beeldvorming een zeer globale indicatie gegeven van de hulpvraag en -capaciteit bij de grootschalige overstroming. Als eerste uitgangspunt daarvoor kiezen we een scenario met overstromingen die zich tegelijkertijd voordoen in drie regio’s. Als tweede uitgangspunt kiezen we er voor dat er zich nog geen preventieve evacuaties hebben voorgedaan. Er is dus sprake van verrassing. Voor deze indicatie worden dezelfde rampbestrijdingsprocessen gebruikt als in de voorgaande paragrafen. Het gaat dan om redden/technische hulpverlening, geneeskundige hulpverlening, verkeer regelen/afzetten & afschermen, handhaven openbare orde en ontruimen & evacueren. Voor de berekening maken we gebruik van de systematiek die voortkomt uit de Leidraad Operationele Prestaties. Er is geen gebruik gemaakt van de uitwerkingen zoals die door de diverse regio’s zijn gemaakt. Bij een grootschalige overstroming die zich uitstrekt over de drie fictieve regio’s zal naar verwachting een zeer groot tekort ontstaan in het aanbod van de hulpverleningscapaciteit. In de onderstaande tabel is voor de beeldvorming een fictief scenario gebruikt van 225.000 te evacueren personen. In dit voorbeeld is sprake van gelijktijdige dijkdoorbraak en/of overstroming in circa 3 regio’s. Het betreft dus een van de ‘zwartste’ maar wel voorstelbare scenario’s. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de ................................................................................... Noot

62

Het aantal benodigde ambulances zal in de praktijk veel kleiner zijn, omdat een overstromingsdreiging tijd geeft om bijvoorbeeld bedlegerige personen te evacueren. Een ambulance kan meerdere personen evacueren. Hoeveel zij per uur kunnen vervoeren hangt af van de lokale omstandigheden, zoals de afstand die zij moeten afleggen. Een complicerende factor kan zijn de onbereikbaarheid van een gebied door een overstroming.


97

negatieve effecten zoals weergegeven worden onder meer positief beïnvloed door (1) de hoogwatervoorspellingen (Maas zichttijd 1 tot 2 dagen, Rijn 2 à 3 dagen); (2) de tijdige beslissing om te evacueren, (3) logistieke factoren en toegankelijkheid; (4) hoeveelheid te evacueren vee en goederen; (5) bereidheid van de bevolking om te evacueren; (6) tijdige beschikbaarheid van voldoende hulpverleningsdiensten. In de praktijk is een overstroming vaak een onverwachte gebeurtenis. Hoewel een hoogwater soms – bijvoorbeeld op de grote rivieren – tot enkele dagen vooruit is te voorspellen, is een overstroming dit niet, omdat het bezwijken van een dijk niet goed valt te voorspellen. Bovendien kan een dijk bezwijken door een ander faalmechanisme dan overloop; en dat kan al bij beneden-maatgevende waterstanden.63

7.5.2 Het rampbestrijdingsproces redden/ technische hulpverlening (brandweer) ................................. Tabel 22

Proces redden/technische hulpverlening bij grootschalige overstromingen Hulpvraag bij 225.000 personen64 ....................

Gevraagde capaciteit

Aanwezige capaciteit

Knelpunt

....................

......................... .....

......................... .............


Ca. 18 BC

15 Brandweer-compagnieën (BC) in Benedenrivierengebied (11 regio’s)



Ca. 10,5 BC

33 BC in Nederland

De benodigde BC’en kunnen nooit binnen de vier uur op de benodigde plaatsen zijn


Ca. 90 BC

33 BC in Nederland

Er zijn in heel Nederland volstrekt onvoldoende BC’en aanwezig om aan de gevraagde inzetcapaciteit te voldoen.

7.5.3 Het rampbestrijdingsproces geneeskundige hulpverlening (GHOR) ................................. Tabel 23

Proces geneeskundige hulpverlening bij grootschalige overstromingen Hulpvraag ....................



Knelpunt ......................... .............


216 ambulances



T2: binnen vier uur

Ca. 18 Geneeskundige Combinatie (GC)

In iedere regio is 1 GC aanwezig, in Rotterdam-Rijnmond zijn er 2 aanwezig

Er zijn volstrekt onvoldoende ambulances en GC’s in Nederland om binnen de gestelde tijd aan de hulpvraag te voldoen


n.v.t.


Onbekend

................................................................................... Noten

63

Delft Hydraulics & HKV, Overstromingsrisico dijkringen in Nederland, betooglijn en deskundigenoordeel, April 2004 64 Bij de hulpvraag wordt uitgegaan van 225.000 personen.


98

Aangezien GC’s vaak te laat komen om T1 slachtoffers te behandelen, ligt het accent in het eerste uur op behandeling door omstanders met EHBOdiploma en ambulancepersoneel. 7.5.4 Het rampbestrijdingsproces verkeer regelen en afzetten en afschermen (politie) ................................. Tabel 24

Proces verkeer regelen en afzetten en afschermen bij grootschalige overstromingen Hulpvraag ....................



Knelpunt ......................... .............

210 af te zetten punten

840 politie-agenten

Onbekend

Onbekend

7.5.5 Het rampbestrijdingsproces handhaven openbare orde65 ................................. Tabel 25

Rampbestrijdingsproces geneeskundige hulpverlening in één regio Hulpvraag ....................



Aantal aanwezige personen 225000

2250 politieagenten

Onbekend

Aantal ordeverstoorders 1500

> 9 pelotons ME

22 pelotons in Indien zich vrij plotseling grootschalige Benedenrivierengebied (11 regio’s), openbare ordeproblemen voordoen, 44 pelotons in Nederland is onvoldoende capaciteit aanwezig. Deze zijn niet op te vangen met interregionale bijstand

Aantal aanstichters 300

300 aanhoudingsteams

Onbekend

Voorspelbaar kan niet aan de hulpvraag worden voldaan

Onvoldoende aanhoudingsteams kunnen worden ingezet om aan de hulpvraag te voldoen

................................................................................... Noten

65

Het handhaven van de openbare orde is weliswaar geen ‘urgent’ proces bij overstromingsrampen. Het is zeker niet uit te sluiten dat zich openbare ordeproblemen voordoen. In Duitsland bijvoorbeeld trachtten ramptoeristen de opgeworpen beschermende maatregelen tegen de overstroming te saboteren (zie: Rosenthal U. en P. ’t Hart, Flood Response and Crisis Management in Western Europe, A Comparative Analysis, Springer, 1998; 167).


99

7.5.6 Het rampbestrijdingsproces ontruimen en evacueren (multidisciplinair) ................................. Tabel 26

Proces Ontruimen en evacueren bij grootschalige overstromingen Hulpvraag ....................


Aanwezige capaciteit ......................... ....

Knelpunt ......................... .............

225.000 evacués

564 medewerkers Actiecentrum O&E

Onbekend

Grote capaciteitsproblemen ten aanzien van proces ontruimen en evacueren zijn te verwachten

225.000 evacués

4500 begeleiders

Onbekend

Grote capaciteitsproblemen zijn te verwachten

225.000 evacués

282 bussen 225 voertuigen voor vervoer invaliden 2925 ambulances66 (bedlegerigen) 225 GHORbegeleiders

Onbekend Onbekend

Grote capaciteitsproblemen worden verwacht, zeker ten aanzien van de gevraagde ambulance-inzet

630 ambulances in Nederland Onbekend

Bij een grootschalige overstroming die zich uitstrekt over meerdere regio’s zal naar verwachting een zeer groot tekort ontstaan in het aanbod van de hulpverleningscapaciteit. Nader onderzoek is noodzakelijk om deze zeer globale berekening (met een niet gevalideerde rekenmethode) te verfijnen.

7.6 Deelconclusies Deelconclusie 14 In meer dan de helft van de hulpverleningsregio’s in het studiegebied ontstaan voorspelbaar grote capaciteitstekorten en zal aanvullende hulpcapaciteit benodigd zijn Deelconclusie 15 Bij een (dreigende) calamiteit die zich in meerdere regio’s voordoet, zullen deze problemen aanzienlijker zijn en zal aanvullende hulpcapaciteit benodigd zijn Deelconclusie 16 Een complicerende factor voor de hulpverleners kan zijn het bereiken van slachtoffers in overstroomde gebieden Deelconclusie 17 De capaciteitsproblemen zijn het grootst in het “gouden uur”. Overstromingsrampen zullen zich echter nauwelijks meer zeer acuut voordoen, zoals bijvoorbeeld in 1993 het geval was. Er is tegenwoordig meestal een zekere zichttijd, hetgeen betekent dat de hulpverleners zich kunnen voorbereiden op de dreigende calamiteit. De negatieve effecten van een overstroming worden onder meer positief beïnvloed door (1) de hoogwatervoorspellingen (Maas zichttijd 1 tot 2 dagen, Rijn 2 à 3 dagen);

................................................................................... Noten

66

Het aantal benodigde ambulances zal in de praktijk veel kleiner zijn, omdat een overstromingsdreiging tijd geeft om bijvoorbeeld bedlegerige personen te evacueren. Een ambulance kan meerdere personen evacueren. Hoeveel zij per uur kunnen vervoeren hangt af van de lokale omstandigheden, zoals de afstand die zij moeten afleggen. Een complicerende factor kan zijn de onbereikbaarheid van een gebied door een overstroming.


100

(2) de tijdige beslissing om te evacueren, (3) logistieke factoren en toegankelijkheid; (4) hoeveelheid te evacueren vee en goederen; (5) bereidheid van de bevolking om te evacueren; (6) tijdige beschikbaarheid van voldoende hulpverleningsdiensten. Deze constatering benadrukt het belang van het nemen van organisatorische maatregelen. Deelconclusie 18 Het ontbreekt nog aan een bovenregionale vaststelling van de hulpbehoefte Deelconclusie 19 Het ontbreekt aan een uitputtend inzicht in aanvullende hulpverleningscapaciteit in Nederland Deelconclusie 20 Aanvullende reddingscapaciteit is beperkt Deelconclusie 21 De (zelf)redzaamheid van burgers is in de praktijk zeer belangrijk voor het beperken van slachtoffers en economische schade, temeer de hulpverleningscapaciteit aantoonbaar onvoldoende is om te voorzien in de hulpvraag (zeker in de eerste uren) bij grootschalige calamiteiten.

7.7 Afronding Het volgende hoofdstuk beschrijft de bevindingen in het onderzoek m.b.t. overige organisatorische maatregelen, de bestuurlijke coördinatie en besluitvorming en de informatie-uitwisseling en communicatie in de functionele kolom water.


101


102

8 Maatregelen in de functionele kolom water ...................................................................................

8.1 Introductie Om inzicht te krijgen in hoe het systeem van rampenbeheersing ‘werkt’ in de functionele kolom water, geven we in dit hoofdstuk een overzicht van de huidige stand van zaken met betrekking tot de organisatorische voorbereiding op overstromingen in Rijn en Maas. De centrale vraag die aan dit hoofdstuk ten grondslag ligt luidt: “Op welke wijze zijn de organisaties in de functionele kolom, die belast zijn met het voorkomen, beperken en bestrijden van overstromingen, momenteel voorbereid op (dreigende) overstromingen vanuit de Rijn en Maas?” In hoofdstuk 3 zijn we ingegaan op de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de functionele kolom water. Voor de verdere beantwoording van de centrale vraag gaan we uit van drie aspecten. Dit zijn (1) overige organisatorische maatregelen; (2) bestuurlijke coördinatie en besluitvorming; en (3) informatievoorziening en communicatie. In een van de eerdere hoofdstukken zijn de fysieke (nood)maatregelen reeds besproken. We sluiten dit hoofdstuk af met het formuleren van deelconclusies.

8.2 Overige organisatorische maatregelen 8.2.1 Veiligheidsketen als concept Het reduceren van risico’s door het nemen van preventieve maatregelen, zoals het inrichten van noodoverloopgebieden, heeft, volgens een groot aantal voor dit onderzoek geïnterviewden, nagenoeg geen significante invloed op de wijze waarop de rampenbestrijding nu is georganiseerd. Het uitgangspunt is dat zolang er een daadwerkelijk risico is, men zich voorbereidt op rampenbestrijding. Hoezeer de dijken worden verbeterd, de noodzaak voorbereidingen te treffen voor rampenbeheersing blijft. Er zijn wel accentverschillen afhankelijk van de gekozen optie voor noodoverloopgebieden of compartimenteren. Restrisico blijft hoeveel preventieve maatregelen er ook worden genomen. Iedere schakel in de veiligheidsketen vereist zijn eigen soort maatregelen. Er is onvoldoende scenario-ontwikkeling waardoor het ook niet voor iedereen duidelijk is wat er allemaal zou kunnen gebeuren bij hoogwatersituaties. Een veel voorkomend misverstand is dat men er van uitgaat dat door het nemen van kansreducerend maatregelen er geen risico meer aanwezig is. Dat is niet het geval. Er blijft altijd een restrisico over. Er kunnen dus situaties ontstaan waarbij zelfs kansreducerende maatregelen tekortschieten. Reactieve noodmaatregelen zijn dan noodzakelijk.


103

Andere organisatorische maatregelen uit te voeren in een responsfase door organisaties in de functionele kolom tijdens hoogwatersituaties hebben onder meer betrekking op het verwijderen vee van waterkeringen, alarmering en opschaling (‘fasen’), beperkte en permanente dijkbewaking67, coördinatie en besluitvorming, informatie-uitwisseling (onder andere waterstandmetingen en waterstandverwachtingen) en communicatie, inzet van uitvoeringsdiensten, inzet van aannemers, maatregelen voor het scheepvaartverkeer (snelheidsbeperking, stremming), juridische afhandeling en tenslotte het leiding geven aan het herstel van hoofdwaterkeringen. De meeste benaderde waterschappen hebben (waarvlam)overeenkomsten gesloten met aannemers en loonwerkers over het leveren van bijstand bij hoogwatersituaties. Enkele waterschappen hebben ervoor gekozen om geen waakvlamovereenkomsten af te sluiten in de overweging dat het maken van een sluitende overeenkomst zeer ingewikkeld is, de daadwerkelijke inzet slechts sporadisch zal voorkomen en de omvang van de inzet geheel afhangt van de te nemen maatregelen. Enkele waterschappen hebben afspraken gemaakt met vrijwilligers over dijkbewaking en er is een samenwerking ontstaan tussen waterschappen en Defensie. De nazorg door de functionele kolom bestaat hoofdzakelijk uit het opruimen en herstel van de dijk en de directe omgeving na de hoogwaterperiode. Om ter plaatse fysieke noodmaatregelen aan te brengen is vaak met groot materieel over de dijk, de wegen en de omliggende percelen gereden. Afrasteringen zijn verwijderd om bij de dijk te kunnen, wegen zijn beschadigd door de zware voertuigen, tuintjes zijn vertrapt en verwoest, etc. Al deze zaken moeten hetzij hersteld hetzij financieel vergoed worden door het waterschap.

................................. Figuur 7

Voorbeeld van rekenresultaten van verwachte waterstanden uit een overstromingsscenario (Bron: RWS, DWW Delft)

8.2.2 Risico’s Een aantal geïnterviewden geeft aan dat er voor de Maas onvoldoende scenario-ontwikkeling is, zodat onvoldoende bekend is wat er kan gebeuren. Het ontbreekt volgens hen aan risicoberekeningen en inzicht in slachtoffers en economische schade. Daarnaast lijken er onvoldoende maatregelen te zijn genomen voor het waarschuwen en evacueren van de bevolking.


104

8.2.3 Inundatiescenario’s Omdat het watersysteem zeer complex is en de omstandigheden zeer variabel zijn, is het niet mogelijk vooraf de locatie van een doorbraak te voorspellen. Om echter mogelijke locaties van dijkdoorbraken te selecteren worden inundatiescenario’s gemaakt door de vakdeskundigen. De ontwikkelde scenario’s geven een gemiddelde situatie weer. Afwijkingen in inundatiediepte en inundatiesnelheid zijn mogelijk. Een daadwerkelijke breuklocatie en een zich voordoende rivierwaterstand kan afwijken van de voor de voorspellingen gehanteerde uitgangspunten en daardoor verschillen veroorzaken tussen theorie en praktijk. De uitkomsten zijn derhalve indicatief en vragen altijd om een interpretatie op basis van de actuele situatie. De uitkomsten zijn wel van voldoende niveau om er bij de planvorming beleidsmatig mee te werken. Er zijn veel kaarten en er zijn veel gegevens om kaarten mee te maken. Echter risicokaarten waarop “risico = kans maal gevolg” wordt getoond zijn in Nederland nog niet beschikbaar. De wel beschikbare kaarten zijn niet landsdekkend (voornamelijk primaire keringen) en niet voor de kust. Op stroomgebiedniveau is er enkel voor de Rijn een kaart. Er zijn wel verschillende soorten gegevens waarmee risicokaarten gemaakt zouden kunnen worden. Bij de provinciale risicokaarten waarin verschillende risico’s aangegeven worden, zullen overstromingen in de toekomst worden meegenomen. Op zowel de kaarten van de Rijnatlas, provinciale risicokaarten en de HISkaarten wordt de waterdiepte aangegeven. Bij de provinciale risicokaarten wordt gewerkt met risicocontouren. In HIS is de Schade- en Slachtoffermodule opgenomen. Via project Veiligheid Nederland in Kaart worden voor 4 dijkringen gegevens m.b.t. de gevolgen gegeven. Tijdens hoogwatersituaties kunnen voor de primaire waterkeringen de HISkaarten continu worden geüpdate met de meest recente situatie van de hoogwaters. Deze informatie kan worden gebruikt voor het onderbouwen van besluiten. 8.2.4 Stroomgebiedbenadering De stroomgebieden van Rijn en Maas vormen een keten. Binnen deze keten zijn verschillende waterschappen verantwoordelijk voor het waterbeheer. Onderlinge afstemming zowel in de preparatieals de responsfase is noodzakelijk om de slagvaardigheid tijdens hoogwatersituaties te garanderen. Op dit moment vindt de onderlinge afstemming ad hoc plaats. 8.2.5 Kennis over het riviersysteem kan nog verbeteren Hoewel er veel studie is gedaan en er veel kennis aanwezig is, leeft nog steeds het gevoel dat de kennis over het gedrag van het riviersysteem bij extreme afvoeren kan worden verbeterd. Ook ontbreekt het aan een noodzakelijk overzicht van gevoelige en zwakke dijkvakken (scenariokaart op kilometerniveau) om adequaat te kunnen reageren als dat is vereist. Een aantal geïnterviewden geeft aan dat op het gebied van rampenbeheersing er een verbetering van de kwaliteit van de calamiteitenorganisatie noodzakelijk en mogelijk is. 8.2.5 Afstemming tussen waterbeheerders en de algemeen-bestuurlijke kolom Voorbereiding op rampenbestrijding is een omvangrijke taak. De waterbeheerders kijken wat dat betreft ook naar de ontwikkelingen in de


105

algemeen-bestuurlijke kolom. Over het algemeen lijkt het of er een centrale coördinatie ontbreekt daar waar deze mogelijk wel wenselijk is. 8.2.7 Planvorming wint aan kwaliteit De recente wijziging van de Waterstaatswet 1900 legt de waterbeheerders een aantal verplichtingen op waar het de voorbereiding op rampen betreft. Uit het onderzoek blijkt dat de eisen door alle betrokken waterschappen zijn geïmplementeerd. De waterschappen beschikken over het algemeen over een calamiteitenplan, met als onderdeel hiervan een calamiteitenbestrijdingsplan voor hoogwatersituaties. Zie voor een nadere detailuitwerking het Eindrapport Deel II Bijlage 2 Implementatie weten regelgeving m.b.t. preparatie op rampenbestrijding. De bevoegdheidsverdeling algemene kolom – waterkolom lijkt voor de gebruikers die in het kader van dit onderzoek zijn geïnterviewd nog steeds onvoldoende transparant te zijn. Op diverse manieren wordt er afgestemd binnen de eigen waterkolom en tussen de algemene kolom en de waterkolom. In de functionele kolom water ontwikkelt men zelf calamiteiten(bestrijdings)plannen. Tevens werkt men mee aan het opstellen van Draaiboeken Hoogwater. De calamiteiten(bestrijdings)plannen dienen daarbij als basis. Veelal maken waterschappen deel uit van projectgroepen gericht op waterbeheersing. Een andere vorm van afstemming betreft het uitwisselen van plannen met de multidisciplinaire partners ter beoordeling en vice versa. Door de invoering van de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR) lijkt de planvorming binnen de algemene en functionele kolom beter op elkaar afgestemd te worden. Beide kolommen lijken elkaar steeds makkelijker te vinden. Dat blijkt zowel uit de inventarisatie en als uit de gehouden interviews. 8.2.8 Oefenen planmatiger oppakken De wijze waarop de verschillende waterschappen regionaal of provinciaal worden betrokken bij het regionale oefenbeleid verschilt, zoals eerder gesteld, sterk per regio. Een zestal waterschappen in het Gelderse heeft een samenwerkingsverband aangegaan vanuit een gemeenschappelijke visie. Zij hebben een oefenbeleidsplan ontwikkeld dat eenduidig door hen zal worden uitgevoerd. In jaar 1 worden de verschillende teams binnen het waterschap geoefend. In jaar 2 wordt tussen deze teams geoefend. In jaar 3 zal tussen de verschillende waterschappen worden geoefend. In jaar 4 zal met de multidisciplinaire partners worden geoefend. Andere waterschappen zijn door recente fusies nog niet toegekomen tot de ontwikkeling van een oefenbeleidsplan of het planmatig houden van oefeningen. Vanuit de waterschappen bestaat over het algemeen wel sterk de behoefte om met de multidisciplinaire partners te oefenen. Slechts een enkel waterschap neemt zitting in een regionale multidisciplinaire stuurgroep om het oefenbeleid te vormen. 8.2.9 Samenwerking tussen waterbeheerders in de responsfase Waterschappen zijn in een responsfase afhankelijk van tijdige hoogwatermeldingen van Rijkswaterstaat (Rijksinstituut voor zoetwater en afvalwaterbehandeling RIZA). In de preparatiefase wordt de Unie van Waterschappen steeds effectiever door schaalvergroting in de waterwereld. Rijkswaterstaat wordt betrokken in de planvorming en er is afstemming van plannen tussen de waterbeheerders.


106

8.3 Bestuurlijke coördinatie en besluitvorming 8.3.1 Bestuurlijke afspraken en coördinatie Dijkgraven en directeuren van Rijkswaterstaat worden betrokken in bestuurlijk overleg op gemeentelijk, regionaal en provinciaal niveau. 8.3.2 Rol van de waterbeheerder in het regionaal veiligheidsbestuur Rol van de waterbeheerder in het regionaal veiligheidsbestuur is nog onderwerp van discussie. Het voorstel dat er nu ligt is om de dijkgraaf als adviserend lid een rol te geven. Onduidelijk is op dit moment wat de uitkomst van de discussie zal zijn. Het concept “regionaal crisisbestuur” is nog in ontwikkeling. 8.3.3 Beheersgebieden van waterbeheerders zijn niet congruent met grenzen van de rampenbestrijding waardoor zij te maken hebben met een veelheid aan bestuurlijke grenzen In de afgelopen jaren is een tendens ingezet om de beheersgebieden van waterschappen te vergroten. Daardoor hebben waterschappen met een groot aantal veiligheidsregio’s (bijvoorbeeld één waterschap dat drie veiligheidsregio’s omvat en andersom, regionale dienst Oost-Nederland heeft te maken met 7 veiligheidsregio’s) tegelijkertijd te maken. Er ontstaat, zeker tijdens hoogwatersituaties, spanning tussen de schaalgrootte van de waterschappen en de nadruk op de versterking van de regio (crisisbestuur). Het leidt ook tot knelpunten in operationele samenwerking en oefenen. 8.3.4 Rol van de waterbeheerder in de veiligheidsregio nog niet uitgekristalliseerd Rol van de waterbeheerder in het regionaal veiligheidsbestuur is nog niet vastgesteld. 8.3.5 Opschaling niet uniform ingevuld in de functionele kolom water Voor opschaling wordt door de organisaties in de functionele kolom water gebruik gemaakt van een fasestructuur. Deze fasestructuur wordt echter niet door alle waterbeheerders uniform ingevuld. Een aantal waterschappen heeft de GRIP-structuur ingevoerd in de eigen plannen door een koppeling te maken met de eigen coördinatiefasen. Het gebruik van verschillende uitvoeringswijzen van dezelfde begrippen kan leiden tot verwarrende situaties. In rampsituaties is dat niet erg bevorderlijk voor de coördinatie. In alle plannen is vastgelegd bij welke waterstanden er, bijna automatisch, moet worden opgeschaald naar een volgende fase. 8.3.6 Besluitvorming op basis van ‘harde’ informatie gewenst, maar dan moet die wel beschikbaar zijn Zoals eerder is aangegeven bestaat het crisisgehalte uit drie elementen68: dreiging, urgentie en onzekerheid. Om de onzekerheid te verminderen zoeken besluitvormers naar ‘harde’ informatie om op te kunnen besluiten. Het blijkt echter dat er, zoals eerder in dit onderzoek is vastgesteld, geen echt ‘harde’ gegevens over de toestand en gedragingen van het watersysteem zijn. In die situatie gaat het vertrouwen dat de bestuurder en de waterbeheerder in elkaar moeten hebben een belangrijke rol spelen. Zeker als je op organisatorische maatregelen ‘leunt’ moet de informatie om besluiten te kunnen nemen heel betrouwbaar zijn. ................................................................................... Noot

68

Het machtige raderwerk staat stil, COT, 2002, pag. 11


107

Actuele, betrouwbare en transparante informatievoorziening is randvoorwaardelijk voor het versnellen en verbeteren van het besluitvormingsproces waardoor uiteindelijk de fysieke rampbestrijding effectiever wordt. De betrouwbaarheid van voorspellingen wordt belangrijker naarmate bestuurlijke beslissingen direct zijn gekoppeld aan exacte waterstanden. Bij de opschaling is het essentieel dat de verschillende functionarissen uit de teams op één niveau eerder geïnformeerd worden omtrent een gebeurtenis. Hierdoor kan de eventueel verdere opschaling op een later tijdstip sneller verlopen. 8.3.7 Advisering van bestuurders in hoogwatersituaties Hoogwatersituaties vereisen een kwalitatief hoogstaande advisering vanuit de kant van de waterautoriteiten. Snelle betrouwbare informatievoorziening is bijvoorbeeld noodzakelijk om tijdig te kunnen evacueren. Dit is niet altijd mogelijk vanwege onder meer de complexe bestuurlijke situatie met zijn vele grenzen. Daardoor moet een waterschap een grote inspanning doen voor een sluitende coördinatie. Daarnaast zijn er vaak te veel adviseurs met mogelijk verschillende inschattingen over de situatie. Dat maakt het moeilijk om te komen tot een eenduidig beeld van de situatie. In dat soort situaties leidt dat er mogelijk toe dat de besluitvormer, de burgemeester bijvoorbeeld, aan de veilige kant blijft zitten terwijl dat niet nodig is. Daardoor zou bijvoorbeeld het besluit kunnen worden genomen om te evacueren terwijl dat (nog) niet nodig is.

8.4 Informatievoorziening en communicatie 8.4.1 Early warning van essentieel belang voor rampenbestrijding hoogwater Het is, zoals de overstromingen van ’93 en ’95 aantoonden, van groot belang dat een dreigende overstroming in een vroeg stadium wordt gesignaleerd, zodat maatregelen kunnen worden genomen om de (gevolgen van de eventuele) calamiteit te beperken. In 1993 gingen aan de hoogwaterstanden in Nederland, hoogwaterstanden in België vooraf. Rosenthal en ‘t Hart beschrijven dat als volgt: “On Sunday night, 19 December 1993, the Belgian TV station BRT first indicated the threat of a possible flood. That same afternoon the Belgian government warned that the water levels of the Meuse [Maas] had risen to a critical height. At that moment the Limburg section of RWS was still unaware of the threat. [T]here was no contact between Belgian and Dutch authorities. A Belgian spokesman said: ‘No contact was made from the Dutch side. And we did not call them. This is not one of our tasks”.69 De waterbeheerders in Nederland werden in 1993 volkomen verrast door de hoogwaterstanden. Dat heeft geleid tot een aanzienlijke verbetering van de hoogwaterdraaiboeken en de waarschuwingssystemen, zodat men in 1995 al veel beter was voorbereid. Om problemen in het vervolg te voorkomen zijn ook nadere afspraken gemaakt met Duitsland en België. Tevens zijn voor Rijn en Maas hoogwater actieplannen tot stand gekomen, waarin afspraken werden gemaakt over de verbetering van hoogwatervoorspellingen70. Rijkswaterstaat RIZA heeft met haar Belgische ................................................................................... Noten

69

Rosenthal, U. en P. ’t Hart, Flood Repsonse and Crisismanagement in Western Europe, A Comparitive Analysis, 1998; 116-117 70 Zie: Sprokkerreef, E., et al, Benefits of transnational flood forecasting: Example Rhine, Abtract of 2nd European Flood Alert System Workshop, 10-12 November 2004, Ispra


108

en Duitse evenknieën afspraken gemaakt over de actuele uitwisseling van meteorologische en hydrologische gegevens tussen beide landen. Op dit moment is er voor beide rivieren dus nog geen geautomatiseerd early warning system. Wel vindt zoals gezegd gegevensuitwisseling plaats tussen België en Nederland, en tussen Duitsland en Nederland. In combinatie met metingen van rivierstanden op meetpunten Borgharen (Maas) en Lobith (Rijn) is het mogelijk om vroegtijdig dreigende overstromingen te signaleren. Voor de Rijn geldt een zichttijd van 3 à 4 dagen. Verder vooruit worden voorspellingen zeer onzeker, vooral vanwege het feit dat weersvoorspellingen op die termijn niet zeer accuraat zijn. Voor de Maas geldt een zichttijd van een halve tot een hele dag gezien het feit dat neerslag in de Ardennen Nederland zeer snel kan bereiken en de Maas een “regenrivier” is. De zichttijd vanaf Boxmeer/Mook is circa twee dagen langer en daarmee vergelijkbaar met de Rijn. De werking van de vroegtijdige signalering zal in bijlage IV uitgebreid worden beschreven. 8.4.2 Hoogwatervoorspelinstrumenten vergen permanente verbetering Voor de informatievoorziening maakt men gebruik van verschillende instrumenten. Zoals bijvoorbeeld het HoogwaterInformatieSysteem. Ook wordt er een aantal nieuwe projecten op dit gebied uitgevoerd zoals NOAH en VIKING. De doelstelling van Viking is de verbetering van de landsoverschrijdende rampenbestrijding bij hoog water. Voor een hoogwaardige voorspelling van waterstanden moeten de hoogwaterberichtgevingsystemen, zoals Flowrijn en Flowmaas, permanent verbeterd worden. Dat kan bijvoorbeeld door het meenemen van de effecten van mogelijke overstromingen in de buurlanden. Het verbeteren van voorspellings- en waarschuwingssystemen is ook onderdeel van het Actieplan Hoogwater dat sinds 1998 van kracht is voor de Rijn. Hetzelfde geldt voor de Maas. Uit evaluaties van 2001 en 2002 blijkt dat deze systemen zijn verbeterd.71 Internationale samenwerking vindt plaats bij het ontwikkelen van FLIWAS (Flood Information and Warning System). Dit project voegt beschikbare hoogwatervoorspellingen, risicokaarten, draaiboeken en rampenplannen samen. Alle waterschappen in het bovenrivierengebied zijn betrokken bij de implementatie van dit systeem. Daarmee worden ICT-systemen beter op elkaar afgestemd. Nederland ontwikkelt momenteel een Flood Early Warning System (FEWS) voor Rijn en Maas. Daarbij wordt zo veel mogelijk samengewerkt met de andere landen in het Rijn- en Maasgebied. Deze systemen zullen dit jaar worden getest en zijn naar alle waarschijnlijkheid operationeel in 2006. Deze geautomatiseerde systemen zullen voorzien in het genereren van een permanente prognose van de waterstanden in Rijn en Maas. In bijlage IV zal de werking van de hoogwaterberichtgeving uitgebreid worden beschreven.

................................................................................... Noot

71

Risico’s in bedijkte termen, RIVM, 2004, pag. 60


109

8.4.3 Informatie-uitwisseling via Infraweb Op dit moment bestaat een systeem om snel informatie uit te wisselen tussen diensten; Infraweb. Dit systeem richt zich op incidenten op wegen en vaarwegen. Rijkswaterstaat RIZA en de regionale diensten van RWS zijn op dit systeem aangesloten. Het is een buitengewoon nuttig instrument om snel informatie uit te wisselen tussen aangesloten partijen. Het systeem voorziet ook in een logboekfunctie en partners kunnen zien of openstaande acties al zijn afgerond. Infraweb voorziet nog niet in een functie voor informatie-uitwisseling van hoogwaterstanden. Wellicht zal in de toekomst het systeem worden uitgebreid met een functie voor hoogwaterstanden, zodat betrokken partijen snel inzicht kunnen krijgen in de actuele hoogwatersituatie. Een bijkomend voordeel is dat deze gegevens overal via internet zijn te raadplegen. In de toekomst zou wellicht ook bijvoorbeeld de regionale brandweer toegang tot het systeem kunnen krijgen. Daarover dienen eerst heldere afspraken te worden gemaakt. 8.4.4 Effect van maatregelen wordt niet meegenomen in de hoogwatervoorspellingen In hoogvoorspellingen wordt geen rekening gehouden met effecten van ingezette fysieke maatregelen op de waterstand. Hoogwatervoorspellingen komen nu niet snel genoeg bij de waterbeheerders. De slagvaardigheid in hoogwatersituaties qua advisering van ondersteunende diensten provincie wordt overschat. 8.4.5 Informatie als basis voor besluitvorming Van de waterbeheerders wordt verwacht dat zij de bestuurders harde informatie leveren over de mogelijke risico’s van het rivierenstelsel. De huidige risicoberekeningen leveren de meest harde informatie. Deze berekeningen kunnen nog worden verbeterd. Het probleem, zoals dat geschetst wordt door een aantal geïnterviewden, met deze risicoberekeningen is dat zij het accent leggen op het risico van dijkdoorbraak bij bovenmaatgevende afvoer. Daardoor is er te weinig aandacht voor andere faalmechanismen van dijken. Een ander aspect is dat de hoogwatervoorspellingen weliswaar voldoende nauwkeurig zijn om adviezen te geven, maar altijd een zekere mate van onzekerheid blijven houden. Deze onzekerheden moeten worden ingecalculeerd. Hoogwatervoorspellingen zijn niet een eenvoudige rekensom waarbij je kunt zeggen dat 17,65+NAP geen probleem geeft en 17,66+NAP zal leiden tot een dijkdoorbraak. De waterbeheerder beschikt ook niet over een ‘thermometer’ die, bij een iets grotere zandmeevoerende wel of een wat verder gaande verweking, aangeeft wanneer de dijk precies zal bezwijken. 8.4.6 Kennis over de stabiliteit van dijken moet worden verbeterd Kennis over de stabiliteit van dijken is lastige materie, waar voortdurend onderzoek naar gedaan wordt. De onzekerheden die gepaard gaan met adviezen over de staat van de waterkeringen bemoeilijken het nemen van besluiten. Bestuurders varen blind op technische informatie. Het is een gegeven dat alhoewel de voorspellingen steeds beter worden er altijd onzekerheden blijven bestaan. Bestuurders, die niet om kunnen gaan met onzekerheden staan de noodzakelijke doortastende besluitvorming in de weg. Bestuurders zullen daarom moeten leren omgaan met dergelijke onzekerheden. De dijken zijn de afgelopen jaren versterkt op basis van uitgebreid grondmechanisch onderzoek. De kennis daarover en over gevoelige en


110

(mogelijk nog) zwakke dijkvakken worden verwerkt worden in scenariokaarten op kilometerniveau zodat men in de acute fase van de rampenbeheersing weer waar men de eerste prioriteit moet leggen. 8.4.7 Kennis over het gedrag van rivieren bij extreme afvoeren is nog niet optimaal Hoewel er zeer veel onderzoek is verricht naar de manier waarop het riviersysteem zich gedraagt, is meer onderzoek nodig om beter inzicht te krijgen in hoe de rivieren zich gedragen bij extreme afvoeren. Waterbeheerders hebben geen toegang tot het communicatiesysteem dat in de rampenbestrijding wordt gebruikt Waterbeheerders hebben behoefte aan een betrouwbaar systeem voor interne en externe communicatie voor hoogwatersituaties en andere (dreigende) rampen. Het is immers niet ondenkbaar dat de normale communicatie (telefoonverkeer en mobiele telefonie) in een rampsituatie tussen verantwoordelijke overheden beperkt is. De waterbeheerder heeft in die situatie geen alternatief. In de rampenbestrijding wordt daar voor gebruik gemaakt van het communicatiesysteem C-2000. Waterbeheerders hebben daar geen toegang toe. Afgewogen moet worden wat de voordelen zouden kunnen zijn in operationele omstandigheden als rondom de bestrijding van onder meer hoogwatersituaties de waterbeheerder toegang heeft tot C-2000.

8.5 Deelconclusies m.b.t. maatregelen in de functionele kolom water Deelconclusies die zowel voor de algemeen-bestuurlijke kolom als voor de functionele kolom water van toepassing zijn worden meegenomen in de deelconclusies voor de algemeen-bestuurlijke kolom om dubbelingen te voorkomen. Deelconclusie 22 Hoewel besluitvorming geschiedt op basis van ‘harde’ informatie over de risico’s in het stroomgebied en het vertrouwen dat de bestuurder heeft in de waterbeheerder, is het onvermijdelijk dat er onzekerheden blijven zitten in de advisering door de waterbeheerder. Ten eerste blijkt het dat er geen echt ‘harde’ gegevens over de toestand en gedragingen van het watersysteem zijn. Om onzekerheden te reduceren is er meer kennis noodzakelijk van de wijze waarop de rivieren zich gedragen bij extreme waterafvoeren. Voor de Maas lijkt er onvoldoende scenarioontwikkeling te zijn waardoor onvoldoende inzicht is in de wijze waarop de rivier zich gedraagt bij extreme afvoeren en is onvoldoende inzicht in de mogelijke maatregelen. Ten tweede ontbreekt het aan een noodzakelijk overzicht van gevoelige en zwakke dijkvakken (scenariokaart op kilometerniveau) om adequaat te kunnen reageren als dat is vereist. Hoewel de huidige berekeningen al vrij goed zijn hebben zij het nadeel dat zij te weinig aandacht hebben voor bijvoorbeeld andere faalmechanismen van dijken. Kennis over de stabiliteit van dijken lijkt onvoldoende te zijn waardoor het nemen van besluiten wordt bemoeilijkt. Ten derde is het niet mogelijk vooraf de locatie van een doorbraak te voorspellen omdat het watersysteem en het fysisch gedrag van waterkeringen zeer complex is en de omstandigheden zeer variabel zijn. De inundatiescenario’s zijn tot op zekere hoogte indicatief en vragen altijd om een interpretatie op basis van de actuele situatie. De uitkomsten zijn wel van voldoende niveau om er bij de planvorming en operationalisering van bijvoorbeeld een evacuatie, beleidsmatig mee te werken.


111

Op stroomgebiedniveau is er enkel voor de Rijn een kaart. Bij de provinciale risicokaarten waarin verschillende risico’s aangegeven zullen overstromingen en wateroverlast in de toekomst worden meegenomen. Ten vierde wordt in hoogvoorspellingen geen rekening gehouden met effecten van ingezette fysieke maatregelen op de waterstand. Ten vijfde geeft men aan dat in situaties van hoogwater, de hoogwatervoorspellingen nu nog niet snel genoeg bij de bestuurders terechtkomen. Deelconclusie 23 Bestuurlijke coördinatie wordt belemmerd door veelheid aan grenzen. Ten eerste verdienen de grensoverschrijdende dijkringen nadere aandacht. Vanwege de waterstaatkundige bijzonderheden van deze gebieden is internationale afstemming over bestuurlijke coördinatie en het nemen van maatregelen noodzakelijk. Ten tweede zijn de beheersgebieden van waterbeheerders niet congruent met grenzen van de rampenbestrijding daardoor hebben waterschappen met een groot aantal veiligheidsregio’s tegelijkertijd te maken. Er ontstaat, zeker tijdens hoogwatersituaties, spanning tussen de schaalgrootte van de waterschappen en de nadruk op de versterking van de regio. Deelconclusie 24 Er is een veelheid aan ontwikkelingen op het gebied van informatievoorziening maar de synergie tussen de algemeen-bestuurlijke en de functionele kolom ontbreekt. Deelconclusie 25 Waterbeheerders hebben in crisisomstandigheden behoefte aan een betrouwbaar communicatiesysteem dat geschikt is voor de communicatie tussen de organisaties in de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele kolom.

8.6 Afronding In het volgende hoofdstuk beschrijven we de aspecten van internationale samenwerking.


112

9 Internationale samenwerking ...................................................................................

9.1 Introductie In het kader van de rampenbeheersing vindt er internationale samenwerking plaats. In dit hoofdstuk gaan we nader in op bevindingen in het onderzoek m.b.t. taken en bevoegdheden, de overige organisatorische maatregelen, bestuurlijke coördinatie en besluitvorming en informatieuitwisseling en communicatie. We sluiten dit hoofdstuk af met het formuleren van deelconclusies.

9.2 Taken en bevoegdheden 9.2.1 Voor Duitse partners is het niet altijd duidelijk wie de verantwoordelijke actor is in Nederland In de afstemming met Nederland is het voor de Bezirksregierung72 niet altijd duidelijk wie verantwoordelijk is voor de communicatie en informatie. De meeste internationale afspraken vinden plaats op operationeel niveau tussen gemeenten en ‘Kreise’73. Zij zijn van praktische aard. Er is geen sprake van internationale planvorming, maar wel van overeenkomstige checklisten om bijstand te inventariseren en bijstand te bieden. 9.2.2 Wederzijdse (internationale) assistentie lastig vanwege verschillende juridische bases Op kleine schaal zijn er regelingen getroffen voor de samenwerking. Dit zou eigenlijk veel hoger, op europees niveau moeten worden vastgelegd. Zo is de rechtszekerheid van de verschillende functionarissen, wanneer zij hun beroep uitvoeren in het buitenland niet goed vastgelegd. Men verleent wel assistentie aan elkaar maar dat is niet gebaseerd op een juridische basis.

9.3 Overige organisatorische maatregelen 9.3.1 Op de werkvloer levert de internationale samenwerking geen problemen op Direct betrokkenen bij de rampenbestrijding in Duitsland en Nederland geven in de interviews aan dat internationale samenwerking in een hoogwatersituatie geen problemen oplevert. Informatie uitwisseling en praktische inzet van personeel en materieel zijn in de internationale samenwerking het meest van belang. Indien de ramp zich voltrekt op Duits grondgebied zal het Duitse rampenplan leidend zijn, in Nederland het Nederlandse. De verschillende landen moeten uiteraard wel op de hoogte zijn van de verschillende aanwezige plannen. Zo is men in Nederland bekend met de plannen van de Kreise met betrekking tot Hoogwater.

................................................................................... Noten

72 Een ‘Bezirk’ heeft in Duitsland ongeveer dezelfde bestuurlijke dimensie als een provincie in Nederland. Een Bezirk bestaat uit een aantal Kreisen. 73 Een ‘Kreis’ kan in Nederland worden vergeleken met een regio.


113

Geïnterviewden in Duitsland geven aan dat het wenselijk zou zijn als er meer eenduidigheid komt in wie met wie afspraken maakt. Door gebruik te maken van een leidraad zou de kwaliteit van de rampenbestrijding in Duitsland verhoogd kunnen worden. 9.3.2 Er is geen integrale internationale visie op de nafase na de overstromingsramp De nafase van een ramp kan op zich een ramp worden als deze niet goed wordt uitgevoerd. Het ontbreekt op internationaal niveau aan een integrale visie op de nafase na een overstromingsramp. 9.3.3 Taal is een van de belangrijkste knelpunten in de internationale samenwerking Een van de grootste problemen in de internationale samenwerking is de taal. Het verstaan van elkaar is meestal niet zo’n probleem, maar de interpretatie en beleving van begrippen is vaak lastiger. In Nederland is de rampenbestrijding en crisisbeheersing op een kleinere schaal georganiseerd (gemeentelijk niveau), waardoor de beleving anders is dan in Duitsland waar het op het niveau van de Kreise en de Bezirksregierung wordt afgestemd. Zo heeft bijvoorbeeld het Nederlandse woord opschaling vijf varianten in de Duitse taal die allemaal net niet de lading dekken van de Nederlandse interpretatie. 9.3.4 Het is niet voor iedereen vanzelfsprekend dat er grensoverschrijdende rampenplannen moeten worden gemaakt Gezamenlijke plannen zijn niet op voorhand een wenselijke oplossing omdat de structuur van rampenbestrijding en de verschillende eisen en normen in de landen nogal uiteenlopen. Zo zijn de normen (hoogwaterstanden) verschillend en zijn er verschillende maatregelen aan gekoppeld. Ook de structuur verschilt, zo heeft de politie in Duitsland haar eigen crisisorganisatie (met uitzondering van nationale rampen en crisis).

9.4 Bestuurlijke coördinatie en besluitvorming 9.4.1 Afstemming van maatregelen is niet vanzelfsprekend vanwege de grote belangen die beide landen zelf hebben In de toekomst zal men volgens een aantal geïnterviewden steeds meer vanuit de stroomgebiedbenadering gaan redeneren. Het gebruik maken van noodoverloopgebieden in Duitsland is echter niet zo gemakkelijk. Langs de Rijn is in Duitsland veel industrie gelegen. Dat maakt het moeilijk om gebieden te laten overlopen. Het is lastig om dat als maatregel te nemen om bijvoorbeeld overstroming in Nederland te voorkomen. Ook de kostenverdeling bij maatregelen die genomen worden in het ene land ten behoeve van het ander is lastig. 9.4.2 Internationale afstemming noodzakelijk m.b.t. de Ooijpolder, het Rijnstrangengebied en de Achterhoek Grensoverschrijdende dijkringen verdienen nadere aandacht. Het gebied van de Ooijpolder heeft bijvoorbeeld een bijzonder ligging in het stroomgebied van de Rijn. De landsgrens knipt het gebied in twee delen. Een eventuele dijkdoorbraak in Nederland kan daardoor hoogwatersituaties in Duitsland veroorzaken. Vanwege deze waterstaatkundige bijzonderheden van het gebied rondom de Ooijpolder is internationale afstemming over bestuurlijke coördinatie en het nemen van maatregelen noodzakelijk.


114

9.4.3 Nederland en Duitsland hebben verschillende structuren voor rampenbestrijding Structuurverschillen spelen in de internationale samenwerking een belangrijke rol. Het is niet duidelijk of de juiste Nederlandse en Duitse functionarissen met elkaar praten en afspraken maken. Zeker ten aanzien van de informatiedeling en de communicatie is het van belang dat de structuur helder is. Nu weet men de juiste persoon vaak wel te vinden, maar dit komt veelal voort uit het feit dat men elkaar informeel kent. Wie wanneer wie moet infomeren zou meer gestandaardiseerd moeten worden. 9.4.4 Voor oefenen is in Duitsland niet zoveel tijd beschikbaar Oefenen kan meer en beter. Iedereen is overtuigd van het feit dat oefenen goed is voor de samenwerking. In Duitsland kampt men echter met een minimale bezetting en beschikbaar budget waardoor oefenen lastig is. Men onderkent de waarde van oefenen maar men beschikt gewoonweg niet over de capaciteit om oefeningen voor te bereiden, uit te voeren en te begeleiden.

9.5Informatievoorziening en communicatie 9.5.1 Rol van de Europese Unie Om de paraatheid van de nationale instanties voor civiele bescherming ten aanzien van rampen te verbeteren, heeft de Europese Commissie een reeks bewakingsinstrumenten ontwikkeld die overstromingsprognoses en –monitoring op pan-Europees niveau mogelijk maken. Ingeval er overstromingsgevaar dreigt, worden de resultaten daarvan meegedeeld aan de bevoegde nationale instanties en diensten voor civiele bescherming alsook aan het Waarnemings- en Informatiecentrum van de Commissie74,75. Dat centrum coördineert wederzijdse bijstandsinterventies wanneer een lidstaat om dat soort hulp verzoekt. Daarnaast organiseert de Commissie ook opleidingscursussen voor nationale interventieteams en grootschalige oefeningen.

9.6 Deelconclusie Deelconclusie 26 Internationale samenwerking op het gebied van rampenbeheersing noodzakelijk maar heeft een aantal beperkingen vanwege structuurverschillen, het ontbreken van gemeenschappelijke plannen. Ten eerste spelen de structuurverschillen tussen Nederland en Duitsland en België een belangrijke rol. Het is niet duidelijk of de juiste Nederlandse en Duitse functionarissen met elkaar praten en afspraken maken. Zolang de regelgeving en structuur te veel verschilt zal het gezamenlijk opstellen van plannen niet leiden tot een kwaliteit verbetering in de samenwerking. Ten tweede is er nauwelijks sprake van internationale planvorming. Er zijn wel overeenkomstige checklisten om bijstand te inventariseren en bijstand te bieden. Ook is het niet voor iedereen vanzelfsprekend dat er grensoverschrijdende rampenplannen moeten worden gemaakt. Informatie uitwisseling en praktische inzet van personeel en materieel zijn in de internationale samenwerking het meest van belang.

................................................................................... Noten

74 75

Ingesteld krachtens Beschikking 2001/792/EG van de Raad. PB L 297 van 15.11.2001, blz. 7


115

Ten derde is afstemming van maatregelen niet vanzelfsprekend vanwege de grote belangen die beide landen zelf hebben. Ten vierde is taal een van de belangrijkste knelpunten in de internationale samenwerking.


116

10 Ontwikkelingen binnen het domein van 10 rampenbeheersing ...................................................................................

10.1 Introductie Binnen het domein van crisisbeheersing en rampenbestrijding spelen momenteel tal van ontwikkelingen. Het is van belang om inzicht te hebben in deze ontwikkelingen, omdat deze van invloed kunnen zijn op de organisatorische maatregelen. In de navolgende paragrafen worden de in dit kader meest relevante strategische beleidsontwikkelingen in internationaal verband, nationaal verband en regionaal/lokaal verband beschreven.

10.2 De ontwikkeling van rampenbestrijding naar crisisbeheersing in vogelvlucht Sinds 1985, na invoering van de Wet rampen en zware ongevallen76 en de herziene Brandweerwet, is de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid voor rampenbestrijding op gemeentelijk niveau geregeld. Nadien is Nederland door diverse rampen getroffen, zoals bijvoorbeeld de Cinduramp in Uithoorn, de Bijlmerramp in Amsterdam en de watersnood in het rivierengebied. Bij de afhandeling van deze rampen is gebleken dat de kwaliteit en het functioneren van de rampenbestrijdingsorganisatie te wensen overliet en dat verdere professionalisering van de hulpdiensten noodzakelijk was. Een nieuwe impuls voor de rampenbestrijdingsorganisatie vormde de multidisciplinaire samenwerking ter voorbereiding op de overgang naar het nieuwe millennium, waarbij rekening is gehouden met een grote potentiële crisissituatie. Het is hierbij gelukt om bestuurlijk en operationeel daadwerkelijk tot concrete multidisciplinaire samenwerking in de voorbereiding te komen. Tijdens de millenniumwisseling heeft Nederland niet met een daadwerkelijke crisis van doen gehad. Echter, kort hierna vond de vuurwerkramp in Enschede plaats en heeft begin 2001 de cafébrand in Volendam gewoed. Uit de uitgebreide onderzoeken en evaluatierapporten zijn destijds vele tekortkomingen in de hulpverlening geconstateerd. Rampenbestrijding staat vanaf dat moment hoog op de politieke en bestuurlijke agenda. Vervolgens ontstaat, als gevolg van crises in de veterinaire sector (o.a. varkenspest, MKZ, vogelpest), de komst van nieuwe virussen als SARS en crises in de energiesector, het beeld dat hedendaagse dreigingen complexer en grootschaliger zijn en meer impact hebben dan de ‘klassieke rampen’, zoals we die tot dan toe kennen. Dit wordt nog eens versterkt door de toegenomen terroristische dreiging als gevolg van de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten en 11 maart 2004 in Madrid, waarmee de ontwikkelingen ook een sterke internationale dimensie hebben gekregen. ................................................................................... Noot

76

Toen nog Rampenwet geheten.


117

De verschillende recente crises zijn aanleiding geweest om te onderkennen dat bepaalde sectoren binnen onze maatschappij ‘vitaal’ zijn voor het functioneren van onze samenleving. Binnen het interdepartementale project Bescherming Vitale Infrastructuur77 is water onder de noemer ‘keren en beheren’ als zo’n vitaal element aangemerkt. Duidelijk is geworden dat het ‘smalle’ denken in het kader van rampenbestrijding definitief uitgebreid moet worden naar de bredere context van crisisbeheersing, waarbij de overheid in samenwerking met andere organisaties streeft naar het beperken van grootschalige risico’s en daarmee gepaard gaande onveiligheid. In het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004 - 200778 is het begrip crisis gedefinieerd als een situatie die kan ontstaan als de nationale veiligheid in het geding is doordat één of meerdere vitale belangen worden aangetast en waarin de reguliere structuren en/of middelen niet toereikend zijn om de stabiliteit te handhaven.

10.3 Ontwikkelingen internationaal Formulering Europees veiligheidsbeleid Aangezien rampen en crisis niet gebonden zijn aan landsgrenzen wordt de internationale dimensie van crisisbeheersing van steeds groter belang. De samenwerking binnen Europa wordt structureel van aard en zal niet langer vrijblijvend zijn. In het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa wordt in dit kader gesproken van de solidariteitsclausule, die steun en bijstand garandeert aan landen en regio’s die te kampen hebben met natuurrampen of door mensen veroorzaakte rampen. In dit kader zijn ook het opstellen van Europese schaderegelingen te verwachten. Intensivering grensoverschrijdende samenwerking Nederland heeft in deze context direct te maken met België en Duitsland. De grensoverschrijdende samenwerking zal om steeds meer uitwisseling van informatie en kennis vragen. Daarnaast wordt afstemming in beleid en operationele uitvoering van steeds groter belang. Op dit moment lopen de veiligheidseisen op diverse terreinen nog ver uit elkaar.

10.4 Ontwikkelingen nationaal Naar een centrale regie De afgelopen jaren is steeds meer het inzicht ontstaan dat een succesvolle crisisbeheersing vraagt om centrale sturing en regie. In het beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 is de regie belegd bij de minister van BZK als coördinerend bewindspersoon voor crisisbeheersing. Deze regierol zal in de komende periode duidelijker worden verankerd en gepositioneerd, mede ook in relatie tot de andere departementen en decentrale overheden. Waar op Rijksniveau nu nog in de verschillende onderraden over crisisbeheersing wordt gesproken, waardoor samenhang in het beleid niet altijd aanwezig is, zal crisisbeheersing in de toekomst een zelfstandig beleidsthema worden dat eenduidig wordt gepositioneerd.

................................................................................... Noten

77

Actie nummer 10 uit het Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid, HTK 2001-2002, 27 925, nr. 10. 78 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 20042007, Den Haag: 2004.


118

Naar landelijke operationele coördinatie Ervaringen uit het verleden hebben aangetoond dat in geval van grootschalige inzet behoefte is aan landelijke coördinatie in de operationele ondersteuning. Het betreft hierbij zowel inspanningen in de voorbereidingsfase als in de responsfase. Ten aanzien van deze laatste fase gaat het met name om de coördinatie van de multidisciplinaire inzet en de geïntegreerde multidisciplinaire informatievoorziening. Juist voor de problematiek rond hoogwater is het essentieel dat vanuit een landelijk coördinatiepunt over de grenzen van de hulpverlenings- en brandweerregio’s heen gekeken kan worden. Bescherming Vitale Infrastructuur In het kader van het project Bescherming Vitale Infrastructuur (waarover eind 2005 aan de kamer wordt gerapporteerd) zijn verschillende sectoren en diensten in beeld gebracht die van belang zijn voor het instandhouden van het sociaal-, economisch en maatschappelijk verkeer. Keren en beheren is er daar een van. Per sector zijn kwetsbaarheden en risico’s benoemd. Op basis van de kwetsbaarheden en risico’s zal in de komende periode een pakket van intersectoraal samenhangende beschermingsmaatregelen opgesteld worden. Hierbij wordt in het bijzonder aandacht besteed aan de overlap van de sectoren, omdat reeds vastgesteld is dat uitval of verstoring in de ene sector grote gevolgen kan hebben voor één of meer van de sectoren. Ook voor de waterproblematiek is van belang dat ontwikkelingen in dit kader goed worden gevolgd. Implementatie alerteringssysteem Het doel van het landelijk alerteringssysteem is om duidelijkheid te geven aan overheidsinstanties, operationele diensten en relevante sectoren en bedrijven omtrent de noodzakelijke staat van alertheid in het kader van terrorismebestrijding. Het systeem is uitgewerkt voor enkele sectoren en zal in de toekomst uitgebreid worden met andere sectoren en crisistypen waaronder natuurrampen. Op landelijk en decentraal niveau zal in de komende jaren een eenduidig alerteringssysteem worden (door)ontwikkeld, met daaraan gekoppeld een uniforme opschalingprocedure, dat relevant zal zijn voor de aanpak van de hoogwaterproblematiek. Professionalisering risico- en crisiscommunicatie Risico- en crisiscommunicatie zal een integraal onderdeel worden van crisismanagement. De oorspronkelijke professionaliteit, kwaliteit en organisatie sluiten niet of onvoldoende aan op de veranderende risicosamenleving enerzijds en de veranderde behoeften van burgers anderzijds. Om dit te verbeteren is er een Expertisecentrum voor Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) ingericht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Vertrekpunt voor professionalisering is dat de overheid burgers op een goede en effectieve wijze over risico’s en dreigingen informeert en tegelijkertijd aangeeft dat crises – ongeacht de getroffen maatregelen - nooit volledig zijn uit te sluiten. Innovaties op dit terrein zijn in de komende periode te verwachten en zullen dan ook gevolgd moeten worden vanuit de waterkwantiteitsproblematiek. Vergroting belang informatie-uitwisseling en ICT Naast communicatie naar burgers is de communicatie en informatieuitwisseling tussen partijen (zowel bestuurlijk als operationeel) van steeds groter belang. De verschillende actoren beschikken over verschillende informatiesystemen en protocollen. Dit kan met name bij grootschalige inzet voor afstemmingsproblemen zorgen. De informatiearchitectuur ten behoeve van crisisbeheersing zal de komende periode gemoderniseerd


119

worden, waarbij optimaal gebruik wordt gemaakt van bestaande toepassingen. Opzetten publiekprivate samenwerking Op dit moment bestaan nog onvoldoende samenwerkingsverbanden tussen overheid en bedrijfsleven waar in samenhang het crisisbeheersingsbeleid vorm wordt gegeven. Door middel van gezamenlijke initiatieven kunnen risico’s en kwetsbaarheden beter beheerst worden en zal de samenhang tussen het gevoerde beleid en de praktijk meer geborgd worden. Publiek - private samenwerking is daarbij essentieel.

10.5 Ontwikkelingen regionaal / lokaal Implementatie Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s De veiligheidsregio vormt de spil van de crisisbeheersingsorganisatie. Met de veiligheidsregio wordt een regionaal crisisbestuur ingesteld dat verantwoordelijk is voor het crisisbeheersingsbeleid. In dit bestuur neemt ook de dijkgraaf van het waterschap zitting. Het bestuur wordt onder meer verantwoordelijk voor het opstellen van een regionaal crisisplan en het opstellen en uitvoeren van het regionale preparatieprogramma. Het streven is om eind 2006 25 Veiligheidsregio's te hebben met ieder een Regionaal Veiligheidsbestuur waarin alle burgemeesters van de gemeenten in de regio zijn vertegenwoordigd. Dit Veiligheidsbestuur is verantwoordelijk voor de voorbereiding op de rampen- en crisisbestrijding en daarmee voor de multidisciplinaire samenwerking in de regio. Tijdens een crisis zal een Regionaal Beleidsteam de crisis aansturen waarbij het opperbevel naar de voorzitter van het Regionaal Veiligheidsbestuur zal gaan. Op 7 juni 2005 is door de Tweede Kamer ingestemd met de brief over de hoofdlijnen van de inrichting van het Regionaal Veiligheidsbestuur (RVB). Het Beleidsplan is eerder door de Kamer akkoord bevonden en dat is het standpunt van het kabinet inzake crisisbeheersing dat we de komende jaren gaan invoeren. Wettelijk zijn de taken en bevoegdheden van het veiligheidsbestuur over 1,5 jaar geregeld. De met de stuurgroep Veiligheidsregio gemaakte afspraak is dat de veiligheidsregio's de komende jaren met convenanten tussen de verschillende besturen of met gemeenschappelijke regelingen aan de slag kunnen. De planvorming wordt voor het RVB verbreed naar crisisbeheersing. Dat wordt nu in overleg met het veld door het ministerie van BZK voorbereid. Aan het Landelijk beraad Crisisbeheersing is advies gevraagd over deze toekomstige planvorming. Het RVB wordt verantwoordelijk voor het Regionaal Crisisbeleidsplan waar de gemeenten vooral veel voordeel van moeten hebben bijv. voor het maken van een risico-inventarisatie. De gedachte is nu dat de lokale rampenplannen een onderdeel gaan uitmaken van het regionale crisisbeleidsplan. Consequenties beleidsplan Crisisbeheersing voor decentrale overheden De provincie zal een toetsende rol vervullen ten aanzien van de planvorming. De huidige provinciale taak in de coördinatie ten aanzien van de voorbereiding wordt naar alle waarschijnlijkheid overgedragen aan het te vormen regionaal crisisbestuur. In geval van crisis kan vanuit de veiligheidsregio rechtstreeks worden opgeschaald naar het nationale niveau. De minister van BZK kan daarbij zonodig een beroep doen op de commissaris van de Koningin. Beoogd wordt de doorzettingsmacht te beleggen bij de coördinerend burgemeester.


120

Verdere professionalisering hulpverleningsdiensten De komende jaren zal veel aandacht uitgaan naar professionalisering van de hulpverleningsdiensten. Met name de brandweerorganisatie zal, als coördinerende organisatie in geval van crisis en rampen, de omslag moeten maken naar een eigentijdse organisatie die aansluit bij haar omgeving. Binnen dit thema zal ook de komende periode veel aandacht besteed worden aan het multidisciplinair opleiden en oefenen. Uit onderzoek is gebleken dat in veel regio’s dit geen structurele vorm kent. In het kader van de op te stellen beheersplannen voortkomend uit de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding zal dit onderwerp verder uitgewerkt worden.

10.6 Deelconclusies autonome ontwikkelingen Voor het ramptype overstromingen zijn de volgende deelconclusies van belang. Deelconclusie 27 De internationale dimensie van crisisbeheersing wordt van steeds groter belang. De grensoverschrijdende samenwerking zal om steeds meer uitwisseling van informatie en kennis vragen. Daarnaast wordt afstemming in beleid en operatiën van steeds groter belang. Op dit moment lopen de veiligheidseisen op diverse terreinen nog ver uit elkaar. Deelconclusie 28 Een eenduidig alerteringssysteem, met daaraan gekoppeld een uniforme opschalingprocedure, op landelijk en decentraal niveau zal de komende jaren worden (door)ontwikkeld en relevant zijn voor de aanpak van de hoogwaterproblematiek. Deelconclusie 29 De veiligheidsregio vormt de spil van de crisisbeheersingsorganisatie maar de discussie over onder meer de schaal van de veiligheidsregio’s is nog niet afgerond. Daardoor is er onvoldoende helderheid over taken, rollen en bevoegdheden.


121


122

11 De overige vier opties gescoord ...................................................................................

11.1 Introductie In de voorgaande hoofdstukken is uitgebreid beschreven hoe de situatie is m.b.t. organisatorische maatregelen voor het ramptype overstromingen. In het onderzoek is ook gezocht naar die extra maatregelen die genomen zouden moeten worden als er een keuze gemaakt zou worden gemaakt voor een of meer van de andere opties.

11.2 Aanvullende maatregelen voor de overige opties In deze paragraaf wordt aangegeven welke aanvullende organisatorische maatregelen er genomen zouden moeten worden voor de genoemde opties ten opzichte van de optie Organisatorische Maatregelen zoals in de bovenstaande paragrafen uitgewerkt.

................................. Tabel 27

De vier opties gescoord

.....................

Fysieke maatregelen

Optie Internationale samenwerking ..................

Optie Noodoverloopgebieden .....................

Optie Compartimentering ....................

Optie Normverhoging

Geen aanvullende maatregelen. Internationale samenwerking is noodzaak en opgenomen in aanbevelingen

Inzet noodoverloop is een fysieke maatregel. Geen aanvullende fysieke noodmaatregelen noodzakelijk

Hoe groter de hoeveelheid dijken hoe hoger de kosten worden voor het aanhouden van voorraden.

Geen aanvullende organisatorische maatregelen. Het aantal kilometer dijk blijft gelijk en er blijft een (lager) restrisico bestaan.

Idem

Voorbereiden voorziene evacuatie voor nood-overloopgebieden.

Doordat bij

Idem

Overige organisatorische maatregelen

Nazorg na inzet noodoverloopgebied meenemen (herstel en juridisch economische afhandeling etc)

compartimentering dijkdoorbraak risico blijft geen aanvullende maatregelen

Idem

Heldere afspraken bestuurlijke bevoegdheid inzet noodoverloopgebieden

Doordat bij compartimentering dijkdoorbraak risico blijft geen aanvullende maatregelen

Idem

Idem

Communiceren naar betrokken partijen (burgers) over mogelijke inzet noodoverloopgebieden

Doordat bij compartimentering dijkdoorbraak risico blijft geen aanvullende maatregelen

Idem

Coördinatie en besluitvorming

Informatie en communicatie

....................


123

11.3 Deelconclusie Deelconclusie 30 Uit bovenstaande tabel blijkt dat welke optie er ook gekozen wordt de organisatorische maatregelen moeten worden genomen die passen bij de optie Organisatorische Maatregelen. Slechts in een paar gevallen moeten er aanvullende organisatorische maatregelen worden genomen bij keuze voor één of meer van de andere opties. Slechts bij de opties Noodoverloopgebieden en Compartimentering is er sprake van een beperkt aantal aanvullende organisatorische maatregelen.


124

12 Hoofdconclusies ...................................................................................

12.1 Introductie In het onderliggende hoofdrapport zijn de deelconclusies geformuleerd die zijn getrokken uit de verschillende onderzoeken. In dit hoofdstuk formuleren we de hoofdconclusies van het onderzoek in z’n geheel. Daarbij gaan we eerst in op de conclusies ten aanzien van de huidige situatie en vervolgens op de conclusies ten aanzien van de gewenste situatie in 2015. Het hoofdstuk sluiten we af met het formuleren van de hoofdconclusie van het onderzoek.

12.2 Conclusies ten aanzien van de huidige situatie Conclusie 1 Als de voorgenomen wijzingen van weten regelgeving (waar onder de veiligheidsregio) geïmplementeerd zijn, is op hoofdlijnen het wettelijk kader van voorbereiding op de rampbestrijding overstromingen op orde Bij het bekijken van het huidige wettelijke kader is niet gekeken naar de effectiviteit en efficiëntie van de wetgeving. Het creëren van voldoende doorzettingsmacht is daarvoor een belangrijke voorwaarde voor een adequate respons in crisissituaties. Hoewel het wettelijk kader feitelijk op orde is, is het momenteel in de praktijk soms lastig uitvoerbaar vanwege de vereiste afstemming tijdens de crisis met grote hoeveelheid actoren (bijvoorbeeld een waterschap dat met 4 provincies en 5 veiligheidsregio’s moet afstemmen). Ook blijken in de praktijk actoren elkaars rollen en verantwoordelijkheden onvoldoende te accepteren (zie conclusie 2). Voorgenomen veranderingen in de wetgeving, zoals bijvoorbeeld de ontwikkelingen op het gebied van de veiligheidsregio, maken het wettelijke kader effectiever en efficiënter. Zorgpunt is de rol die de rijksheren krijgen in het algemeen en de rol van de waterbeheerder in het bijzonder. Conclusie 2 Het is ten alle tijde noodzakelijk om organisatorische maatregelen te nemen omdat het restrisico nooit tot nul is te reduceren Hoewel er een bruikbaar palet aan weten regelgeving beschikbaar is wordt het nemen van organisatorische maatregelen bemoeilijkt. • Er is een gebrek aan een ‘sense of urgency’; • De centrale regie voor de preparatie rampenbestrijding (multidisciplinaire samenwerking, planvorming, oefenen) voor de stroomgebieden ontbreekt; • De, voor een goed functionerende rampenbeheersingsorganisatie, noodzakelijke multidisciplinaire samenwerking niet eenvoudig is te realiseren onder meer doordat (1) actoren elkaars taken, rollen en bevoegdheden onvoldoende kennen en/of accepteren; (2) er geen eenduidige opschalingsystematiek wordt toegepast; en (3) het ontbreekt aan een gemeenschappelijk oefenbeleid; • Er zijn grenzen aan wat met organisatorische maatregelen nog kan worden bereikt.


125

Conclusie 3 De preparatie voor rampenbeheersing, zowel in de algemeen-bestuurlijke als functionele kolom, is op dit moment nog niet op orde voor zowel de huidige taakstelling als voor bovenmaatgevende situaties Een aantal aspecten speelt bij de preparatie voor rampenbeheersing bij overstromingen een belangrijke rol. • De planvorming wint aan kwaliteit, maar is nog niet op orde (voldoen nog niet aan de huidige wettelijke normen of zijn onvoldoende aanwezig of kwalitatief niet op orde); • Het ontbreekt aan uniformiteit in de planvorming m.b.t. de bestrijding van hoogwater en dijkdoorbraak en aanpak; • Het ontbreekt over het algemeen aan rampbestrijdingsplannen op dijkringniveau (zoals bijvoorbeeld het model zoals dat in Gelderland wordt gebruikt), aan evacuatieplannen en plannen voor de nafase van een overstromingsramp; • Het bestuurlijk coördinatiemechanisme is aan veranderingen onderhevig waardoor er een onduidelijke situatie is ontstaan hetgeen een slagvaardige rampenbeheersing niet bevordert; • Er ontbreken specifieke interdepartementale plannen voor het ramptype overstromingen op centraal niveau terwijl ditramptype, door de grote impact er van, een centrale regie en integrale advisering vraagt; • Het ontbreekt aan inzicht in langere termijn effecten van overstromingen; • Er is een autonome ontwikkeling te onderkennen die aangeeft dat de internationale dimensie van crisisbeheersing van steeds groter belang wordt. De internationale samenwerking op het gebied van rampenbeheersing kent echter een aantal beperkingen vanwege structuurverschillen, het ontbreken van gemeenschappelijke plannen, verschil in belangen en de taalbarrière. Conclusie 4 In de responsfase bij een (dreigende) overstroming zullen bestuurders in de algemeen-bestuurlijke kolom en hulpverleners worden beperkt in hun optreden Dit komt door: • Er is onvoldoende helderheid over toekomstige taken, rollen, bevoegdheden en schaal, bij de spil van de crisisbeheersingsorganisatie, de veiligheidsregio, omdat de discussie daarover nog niet is afgerond; • Enerzijds de bestuurlijke behoefte aan ‘harde’ informatie over risico’s in het stroomgebied voor een goede besluitvorming en anderzijds de waterbeheerder die niet 100% kan garanderen of een dijk doorbreekt of niet, waardoor het vertrouwen van de bestuurder in de waterbeheerder niet altijd zo groot is als het wel zou kunnen zijn; • Een belemmering van een adequate bestuurlijke coördinatie door een veelheid aan grenzen waardoor er gemakkelijk conflicterende belangen kunnen optreden. Conclusie 5 Er is onvoldoende communicatie naar burgers, bestuurders en tussen betrokken diensten Communicatie is een van de belangrijkste pijlers voor een adequate rampenbeheersing. Uit het onderzoek blijkt het volgende: • Bij een onverwachte dijkdoorbraak is een groot aantal slachtoffers zeer waarschijnlijk. Preventieve evacuatie kan daarom veel


126

slachtoffers voorkomen. Daarvoor is het noodzakelijk dat de burgers zich hier bewust van en voorbereid op zijn. Communicatie hierover dient optimaal te zijn. Er is echter zowel vóór als tijdens een (dreigende) overstroming, onvoldoende communicatie naar de burger toe en kunnen we onvoldoende gebruik maken van de zelfredzaamheid van de burger; • Hoewel er goede initiatieven zijn (zoals VIKING en NOAH) ontbreekt het aan structurele samenwerking en synergie op basis van een gemeenschappelijk beleid tussen de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele kolom op het gebied van informatievoorziening. Het is wenselijk om partijen met een verplichtend karakter aan elkaar te binden. • Waterbeheerders hebben in crisisomstandigheden behoefte aan een betrouwbaar communicatiesysteem dat geschikt is voor de communicatie tussen de organisaties in de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele kolom Conclusie 6 Hoewel de (inter)nationale dimensie van crisisbeheersing steeds groter wordt en er een aantal goede initiatieven op dit terrein is genomen (VIKING, NOAH) ontbreekt het aan een gemeenschappelijk beleid op stroomgebiedniveau m.b.t. organisatorische maatregelen voor het ramptype overstromingen Conclusie 7 Het nemen van organisatorische maatregelen door de waterbeheerder wordt beperkt doordat de benodigde capaciteit (mensen, materieel en materiaal) voor de inzet van fysieke (nood)maatregelen op dit moment nog niet bij alle waterbeheerders op orde is voor zowel de huidige taakstelling als voor bovenmaatgevende hoogwatersituaties • Er bestaat binnen de waterschapswereld onduidelijkheid over de vereiste kwantiteit en kwaliteit van materiaal en materieel voor de inzet van fysieke noodmaatregelen bij een grootschalige hoogwatersituatie. Er is tijdens een ramp te weinig zicht op de capaciteit (mensen en middelen) vanuit centraal niveau (terwijl je juist moet verdelen vanwege de schaarste die zal gaan optreden). • Een centraal punt is ook de inzet van hulpverleners ten tijde van hoogwatersituaties. Het ministerie van Defensie levert, in het kader van de Civiel Militaire Bestuursafspraken (CMBA) een vangnet. Dit vangnet kan bij (dreigende) grootschalige overstromingen onvoldoende zijn waardoor er gebruikt gemaakt moet worden van ‘vrijwilligers’. Conclusie 8 Het nemen van organisatorische maatregelen door de algemeen-bestuurlijke kolom in de responsfase wordt beperkt doordat de benodigde hulpverleningscapaciteit voor het ramptype overstromingen op dit moment nog niet op orde is • Uit een inventarisatie op basis van de resultaten van de Leidraad Operationele Prestaties (LOP) blijkt dat in meer dan de helft van de hulpverleningsregio’s in het studiegebied voorspelbaar grote capaciteitstekorten ontstaan ten aanzien van de operationele inzetcapaciteit afgezet tegen de hulpbehoefte bij overstromingsrampen. Deze capaciteitsproblemen lijken met name voor de brandweer en de Geneeskundige Hulp Ongevallen en Rampen (GHOR) het grootst. Dit betreft dan met name de processen redden/technische hulpverlening, geneeskundige hulpverlening en ontruimen en evacueren.


127

• Er is geen bovenregionale inventarisatie, op basis van verschillende scenario’s, van de hulpbehoefte beschikbaar. • Bij een grootschalige overstroming die zich uitstrekt over meerdere regio’s zal naar verwachting een zeer groot tekort ontstaan in het aanbod van de hulpverleningscapaciteit. Dit blijkt uit de verkenning van een scenario van een gelijktijdige overstroming en/of dijkdoorbraak in drie fictieve regio’s. In het gebied bevinden zich 225.000 te evacueren personen en er is niet preventief geëvacueerd. Het betreft dus een van de ‘zwartste’ maar wel voorstelbare scenario’s. De cijfers zijn doorgerekend op basis van de gegevens uit de Leidraad Operationele Prestaties. • De negatieve effecten van een overstroming worden onder meer positief beïnvloed door (1) de hoogwatervoorspellingen (Maas zichttijd 1 tot 2 dagen, Rijn 2 a 3 dagen); (2) de tijdige beslissing om te evacueren, (3) logistieke factoren en toegankelijkheid; (4) hoeveelheid te evacueren vee en goederen; (5) bereidheid van de bevolking om te evacueren (naar schatting 90% mits goed geïnformeerd); (6) tijdige beschikbaarheid van voldoende hulpverleningsdiensten. Deze constatering benadrukt het belang van het nemen van organisatorische maatregelen.

12.3 Conclusies ten aanzien van de gewenste situatie in 2015 Organisatorische maatregelen in het kader van rampenbeheersing vormen een basislaag van maatregelen: ze zijn min of meer onafhankelijk van een scenario. De omvang van fysieke (nood)maatregelen is wel voor bovenmaatgevende situaties scenarioafhankelijk. Ook wordt opgemerkt dat organisatorische en fysieke (nood)maatregelen in bovenmaatgevende situaties niet bedoeld zijn om evacuaties te voorkomen of het evacuatietijdstip te verschuiven, maar om zo lang mogelijk een daadwerkelijke overstroming te voorkomen. Conclusie 9 Het huidige wettelijk kader (inclusief de voorgenomen veranderingen op het gebied van crisisbeheersing en de veiligheidsregio) van voorbereiding rampbestrijding overstromingen hoeft voor de gewenste situatie in 2015 niet aangepast te worden Organisatorische maatregelen zijn in bovenmaatgevende situaties niet wezenlijk anders dan in de huidige situatie en vragen geen ander wettelijk kader. Wel neemt het belang van goede invulling ervan toe, naarmate de situatie ernstiger wordt. Voor een effectieve en efficiënte respons is voldoende doorzettingsmacht een noodzakelijke voorwaarde. Conclusie 10 De optie Organisatorische Maatregelen wordt altijd genomen en vormt daarmee de basis voor alle rampenbeheersingsstrategieën. Combinatie met andere opties leidt tot een zeer beperkt aantal extra benodigde organisatorische maatregelen In het onderzoek is primair gekeken naar de organisatorische maatregelen. In hoofdstuk 10 is weergegeven wat er aan extra organisatorische maatregelen zouden moeten worden genomen als er een andere optie zou worden gekozen. Het gaat dus om een combinatie van de optie Organisatorische Maatregelen in combinatie met een van de andere opties. Uit hoofdstuk 10 blijkt dat welke optie er ook gekozen wordt de organisatorische maatregelen moeten worden genomen die passen bij de optie Organisatorische Maatregelen. Slechts in een paar gevallen moeten er


128

aanvullende organisatorische maatregelen worden genomen bij keuze voor één of meer van de andere opties. Slechts bij de opties Noodoverloopgebieden en Compartimentering is er sprake van een beperkt aantal aanvullende organisatorische maatregelen. Ook is het type organisatorische maatregelen in het algemeen onafhankelijk van de optie. De concrete invulling hiervan (bijvoorbeeld de wijze van evacueren) kan wel per optie verschillen. Conclusie 11 Haalbaarheid inzet fysieke noodmaatregelen in bovenmaatgevende situaties De inzet van fysieke (nood)maatregelen neemt toe, naarmate de afvoer in bovenmaatgevende situaties toeneemt. De conclusie ten aanzien van de haalbaarheid van fysieke noodmaatregelen is daarom wel uitgesplitst naar scenario en luidt als volgt:


129

Scenario ....................


Aantal km*

Haalbaar

....................................

............................





Scenario


Aantal km*

Haalbaar

....................................

............................




Maas: 50 cm



Aantal km*

Haalbaar

....................


.....................................

............................




Onhaalbaar




....................


Scenario

In bovenstaande tabel genoemd aantal km is gebaseerd op een praktijkinschatting van drie waterschappen en zijn naar boven afgerond per 5 km. Genoemde kilometers zijn bedoeld als denkrichting voor de orde van grootte van het aantal km fysieke noodmaatregelen. De genoemde kilometers worden voldoende betrouwbaar geacht om conclusies te


130

trekken en aanbevelingen te doen. Wanneer voor de optie organisatorische maatregelen gekozen wordt dient in samenwerking met andere waterschappen het genoemd aantal km via een nadere specificatieslag aangescherpt te worden om de behoefte aan mensen, materiaal en materieel (op welke plaats en in welke omvang) helder in beeld te krijgen Op basis van deze praktijkinschatting is in nauw overleg met de waterschappen de haalbaarheid van het voor genoemd aantal km inzetten van fysieke noodmaatregelen bepaald. De hierna gepresenteerde kosten zijn eveneens gebaseerd op deze praktijkinschatting. Naast de praktijkinschatting is het aantal km in te zetten fysieke noodmaatregelen voor hoogteproblemen ook via berekeningen bepaald, dit is echter niet voor piping of macro-stabiliteitsproblemen gedaan. Voor de resultaten daarvan wordt verwezen naar deel IV en V van het onderzoeksrapport. Kostenoverzicht: Scenario ..........................







Genoemde bedragen hebben betrekking op de Bovenrijn, Waal, IJssel, Nederrijn, Lek en Maas en zijn afgerond. Start up kosten betreft de investeringskosten zoals aanschaf materiaal en materieel. Jaarlijkse kosten zijn de overige vaste kosten zoals training, opslag, waakvlamovereenkomsten. De investeringskosten en de jaarlijkse kosten zijn onafhankelijk van het aantal km fysieke (nood)maatregelen, omdat waterschappen zich op een bepaalde basis omvang voorbereiden. De kosten per calamiteit zijn de kosten voor inzet van de maatregelen (zonder rekening te houden met de kans van voorkomen van de calamiteit), dit zijn km-afhankelijke kosten. Conclusie 12 Wanneer de overige organisatorische voorbereiding voldoet aan de huidige eisen van het wettelijk kader, met inbegrip van de implementatie van de huidige ontwikkelingen op dat gebied, is dit voldoende voor de organisatorische maatregelen voor 2015 Voorafgaande conclusies laten zien dat Nederland in de huidige situatie weliswaar het wettelijk kader van voorbereiding rampenbestrijding op orde heeft, maar dat de concrete uitvoering op dit moment niet op orde is. Wanneer dit tot het in het wettelijk kader vastgelegd niveau gebracht wordt, is dit tegelijkertijd voldoende voor de gewenste voorbereiding op rampbestrijding overstromingen in 2015.

12.4 Hoofdconclusie 12.4.1 Nederland kan beter zijn voorbereid op (dreigende) overstromingen en dijkdoorbraken Het onderzoek naar de organisatorische voorbereiding op overstromingen Rijn en Maas toont aan dat Nederland beter kan zijn voorbereid. Aanvullende organisatorische maatregelen zijn noodzakelijk om het overstromingsrisico te beheersen in situaties met bovenmaatgevende afvoeren. Het gaat hierbij om een breed pakket aan maatregelen variërend


131

van een meer duidelijke toedeling en afbakening van de verantwoordelijkheden en de planvorming tot verbetering van een aantal essentiële processen in de rampenbestrijding zoals evacuatie, informatievoorziening, communicatie/informatie uitwisseling tussen alle operationele diensten en beschikbaarheid mensen en materieel. 12.4.2 Naar verwachting kan boven de maatgevende waterafvoer tot 17.000 m3/s voor de Rijn en 4000 m3/s voor de Maas worden afgevoerd zonder dat er een overstroming plaatsvindt mits… Wanneer deze verbeteringen volledig zijn doorgevoerd is het mogelijk om het riviersysteem van de Rijn en de Maas in combinatie met de inzet van organisatorische noodmaatregelen maximaal te benutten. Hiermee kan naar verwachting boven de maatgevende afvoer tot 17.000 m3/s extra voor de Rijn en 4000 m3/s voor de Maas worden afgevoerd zonder dat er een overstroming plaatsvindt. Voorwaarde daarbij is dat de organisatorische maatregelen volledig zijn geëffectueerd en ‘piping’ geen problemen oplevert79. Nogmaals: uiteraard is de situatie in het rivierengebied dan wel al zo bedreigend dat grote delen van het rivierengebied geëvacueerd zullen zijn. Grote delen van Duitsland zullen dan al overstroomd zijn. ................................. Tabel 28

Huidige versus gewenste situatie Organisatorische Maatregelen ..................................

Huidige Situatie 2005 .................................

Wettelijke kader

Voldoet, mits veiligheidsregio geïmplementeerd is (incl., het hiervoor benodigde wettelijke kader) .

Capaciteit is, gegeven de huidige taakstelling, nog niet bij alle waterbeheerders op orde.

Fysieke (nood)maatregelen

Gewenste Situatie 2015 ........................................

Behoeft geen aanpassing

Er moeten additionele maatregelen worden genomen om op orde te komen als voor de optie Organisatorische Maatregelen wordt gekozen. Capaciteit is dan op orde gebracht en aanvullend onderzoek is uitgevoerd.

Voorbereiding rampenbeheersing in de algemeen-bestuurlijke kolom en de functionele kolom water

Voorbereiding is niet op orde.

Voorgestelde maatregelen zijn uitgevoerd.

................................................................................... Noot

79

Dit is belangrijk in verband met de “nee, tenzij…” optie die de haalbaarheid van scenario 2 bepaald. Zie verder conclusie 11.


132

13 Aanbevelingen ...................................................................................

13.1 Introductie In het vorige hoofdstuk is een aantal conclusies geformuleerd. Om de doelstellingen zoals geformuleerd in het project RBSO te kunnen halen in 2015 zal de basis van de rampenbeheersingsorganisatie ‘op orde’ moeten zijn. Alleen dan is de optie Organisatorische Maatregelen een bruikbare optie. Het op orde brengen cq verbeteren van de organisatorische maatregelen en het halen van het gewenste resultaat kan worden bereikt door het uitvoeren van de volgende aanbevelingen. De kanttekening die daarbij hoort is dat ongeacht welke maatregelen er worden genomen de kans dat het misgaat daardoor niet wordt weggenomen.

13.2 De aanbevelingen Het uitvoeren van een centrale regie80 door de ministeAanbeveling 1 ries van Binnenlandse Zaken en Verkeer en Waterstaat voor de preparatie van de rampenbeheersing in het bedijkte deel van het stroomgebied van Rijn en Maas met als doel om een acceptabel niveau van preparatie te bereiken in zowel de algemeen-bestuurlijke als in de functionele kolom water. De structuur van rampenbestrijding is sterk decentraal. Grootschalige overstromingen vragen om een sterkere centrale sturing met betrekking tot cruciale besluiten zoals evacuatie, maatregelen om overstromingen te beperken (zoals noodmaatregelen als dijken doorsteken, compartimenteringen aanbrengen, grensoverschrijdende maatregelen). Centrale regie in responsfase dient geborgd te worden in de wetgeving rondom crisisbeheersing en wetgeving rondom veiligheidsbestuur. Uitvoering moet zoveel mogelijk volgende de bestaande organisatie en structuren plaatsvinden. Dit vraagt ook om het verbeteren van de planvorming in de algemeenbestuurlijke keten. Gemeenten in het rivierengebied dienen te beschikken over een rampbestrijdingsplan op minimaal dijkringniveau waarbij specifiek aandacht moet worden geschonken aan de relevante processen: opschaling en ontruimen/evacuatie. Provincies zien hier op toe. Deze centrale regie81 kan bestaan uit de volgende punten: • Het ontwikkelen van een interdepartementaal draaiboek overstromingen en dijkdoorbraken als aanvulling op het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming;

................................................................................... Noten

80

Een centrale regie impliceert niet dat de regionale partners hun taken, vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, niet gewoon moeten blijven voortzetten. 81 Een centrale regie impliceert niet dat de regionale partners hun werk, vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, niet gewoon moeten blijven voortzetten.


133

• Het ontwikkelen van een Eenheid Planning en Advies Water (conform de Eenheid Planning en Advies Nucleair voor kernongevallenbestrijding) met als doel een integraal advies te kunnen geven aan de besluitvormers op Rijksniveau; • Het eenmaal per 4 jaar organiseren van een nationale oefening overstromingen; • Het ontwikkelen van een landelijk model voor het rampbestrijdingsplan overstroming en dijkdoorbraak. Implementatie hiervan dient per dijkring plaats te vinden. Benodigde capaciteit (mensen, materieel en materiaal) Aanbeveling 2 voor de inzet van organisatorische maatregelen in het algemeen en fysieke (nood)maatregelen in het bijzonder op orde brengen voor zowel de huidige taakstelling als voor bovenmaatgevende situaties Het afstemmen van vraag en aanbod ten aanzien van kwaliteit en kwantiteit van mensen, materiaal en materieel door een landelijke inventarisatie uit te voeren en een landelijke richtlijn (bijvoorbeeld leidraad organisatorische en fysieke (nood)maatregelen) op te stellen, waarna vervolgens de concrete regionale uitwerking in uitvoeringsplannen per waterschap vastgelegd dient te worden. Doel van de inventarisatie is om te voorkomen, dat er op decentraal niveau gedacht wordt voldoende capaciteit geregeld te hebben, terwijl dit eigenlijk op centraal niveau dezelfde capaciteit blijkt te zijn (bijvoorbeeld meerdere partijen waakvlamovereenkomst voor zandzakken met dezelfde aannemer). Doel van de landelijke richtlijn is om 1) alle betrokkenen hetzelfde kennisniveau te geven, 2) waar wenselijk en mogelijk bij te dragen aan uniformiteit (in ieder geval ten aanzien van kwaliteitscriteria) en 3) totaal beeld van aandachtspunten per maatregel te geven, zodat niet op verschillende plaatsen opnieuw het wiel uitgevonden wordt. Tot slot is regionale uitwerking in uitvoeringsplannen (bijvoorbeeld de calamiteitenplannen van de waterschappen) essentieel om een helder beeld van het totale logistieke proces te krijgen en alle daarbij behorende vereisen, actoren, taken en verantwoordelijkheden, zodat de inzet van fysieke noodmaatregelen op beschreven schaal ingezet kunnen worden. Oefenen en testen is ook hierbij noodzakelijk. Het wegwerken van de voorspelbare capaciteitstekorten Aanbeveling 3 op het gebied van de hulpverlening zal moeilijk te realiseren zijn. Daarom moet worden gezocht naar mogelijke alternatieven zoals compartimenteren en mogelijke maatregelen die de zelfredzaamheid verhogen, het nemen maatregelen zodat de logistieke operatie evacueren effectief en efficiënt kan worden uitgevoerd • Actoren in de stroomgebieden moeten de multidisciplinaire samenwerking versterken door het gezamenlijk opstellen van rampbestrijdingsplannen overstromingen, evacuatieplannen en plannen voor de nafase van een overstromingsramp en het organiseren van multidisciplinaire oefeningen; • Er moet een uniforme aanpak komen voor de ontwikkeling van rampbestrijdingsplannen overstromingen, evacuatieplannen en plannen voor de nafase van een overstromingsramp. Het concept van de veiligheidsregio moet worden Aanbeveling 4 afgerond en geïmplementeerd. De rol van de waterbeheerder moet daarin een stevige plaats krijgen


134

Het gaat daarbij ook om de plaats en rol van andere Rijksheren die betrokken zijn bij de rampenbeheersing bij overstromingen, zoals de vertegenwoordigers in de regio van het ministerie van Defensie, LNV (evacuatie vee) en EZ (bedrijven e.d.). Het versterken van de zelfredzaamheid van de burger Aanbeveling 5 door meer aandacht te hebben voor risico- en crisiscommunicatie Dat kan onder meer door burgers bijvoorbeeld te voorzien van informatie over wat te doen bij (dreigende) overstromingen, het opnemen van meer informatie over overstromingsrisico’s op de risicokaart of het verbeteren van de informatievoorziening in acute situaties (bijvoorbeeld door het cellbroadcastingsystem of mobiele telefoonberichtgeving te introduceren). Het concept van de veiligheidsregio moet worden Aanbeveling 6 afgerond en geïmplementeerd. De rol van de waterbeheerder moet daarin een stevige plaats krijgen Het gaat daarbij ook om de plaats en rol van andere Rijksheren die betrokken zijn bij de rampenbeheersing bij overstromingen, zoals de vertegenwoordigers in de regio van het ministerie van Defensie, LNV (evacuatie vee) en EZ (bedrijven e.d.). Bovenstrooms genomen maatregelen hebben effect op Aanbeveling 7 het benedenrivierengebied. Het water houdt zich daarbij niet aan landsgrenzen. Daarom moet de internationale samenwerking zowel op beleidsmatig als op operationeel niveau worden geïntensiveerd en gestructureerd (bijvoorbeeld op het gebied van informatie-uitwisseling en bestuurlijke coördinatie) cq er moet worden vastgesteld in hoeverre er aanvullende mogelijkheden zijn voor samenwerking die verder gaan dan nu het geval is (bijvoorbeeld op het gebied van gemeenschappelijke planvorming, kansreducerende maatregelen en oefenen). Hiervoor kan worden aangesloten bij reeds genomen initiatieven als VIKING en NOAH. Aanbeveling 8

Het uitvoeren van aanvullend onderzoek

Uit het onderzoek komt de volgende behoefte aan aanvullend onderzoek naar voren: • De rol van ‘piping’ en naar innovatieve maatregelen; • De logistiek van de fysieke (nood)maatregelen, de preventief te nemen maatregelen en de kosten van dit soort maatregelen; • Op basis van de Leidraad Operationele Prestaties komt een beeld naar voren van de knelpunten in de regionale hulpverleningscapaciteit. Nader onderzoek moet worden uitgevoerd naar de hulpverleningsbehoefte op bovenregionaal cq nationaal niveau in een situatie dat meerdere regio’s zijn of dreigen te worden overstroomd; • De lange termijneffecten van overstromingen m.b.t. milieuschade, sociaal-maatschappelijke ontwrichting en daarop te treffen maatregelen; • Communicatiemogelijkheden tussen de algemeen-bestuurlijke en de functionele kolom water.


135


136

14 Bijlagen bij het hoofdrapport ...................................................................................

14.1 Gebruikte afkortingen BZK CdK COPI CORT COT CTPI GBT GHOR GMT GRIP GS HIS IMC IRC KBA LMR LNV LOCC LOP NAP NCC PCC PKB RBSO RBT RCC RIZA ROT V&W VIKING WAT WBT WOT WRZO

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Commissaris van de Koningin Commando Plaats Incident Commando Rampterrein COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Coördinatieteam plaats incident Gemeentelijk Beleidsteam Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen Gemeentelijk Managementteam Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure Gedeputeerde Staten Hoogwaterinformatiesysteem Internationale Maascommissie Internationale Rijncommissie Kosten- en batenanalyse Leidraad maatramp Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum Leidraad operationele prestaties Nieuw Amsterdams Peil Nationaal Coördinatie Centrum Provinciaal Coördinatie Centrum Planologische Kernbeslissing Rampenbeheersingsstrategieën Overstromingen Regionaal Beleidsteam Regionaal Coördinatie Centrum Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling Regionaal Operationeel Team Ministerie van Verkeer en Waterstaat Verbesserung des Informationseinrichtung Katastrophenschutz bei Hochwasser in Nordrheinland, Westfalen und Gelderland Waterschapsactieteam Waterschapsbeleidsteam Waterschapsoperationeel team Wet rampen en zware ongevallen

14.2 Tabellen Tabel 1 Actoren in de algemeen-bestuurlijke kolom in het studiegebied Tabel 2 Actoren in de functionele kolom in het studiegebied Tabel 3 Samenhang tussen veiligheidsketen en opschalingsystematiek Tabel 4 Relatie tussen de dreiging, de hoogwaterfase en de situatie in de gemeente Tabel 5 De faseringen op een rijtje


137

33 34 46 53 56

Tabel 6 Indicatie verwachte waterstandverhoging in aantallen cm t.o.v. de referentiesituatie in 2015 voor verschillende scenario’s van waterafvoer Tabel 7 Overzicht km bepaald door praktijkinschatting en berekeningen voor hoogtetekorten Tabel 8 Overzicht km bepaald door waterschappen voor stabiliteitsproblemen Tabel 9 Kosten van noodmaatregelen per waterschap en riviertak in € per jaar Tabel 10 Kostenoverzicht Tabel 11 Haalbaarheid scenario 1 Tabel 12 Haalbaarheid scenario 2 Tabel 13 Haalbaarheid scenario 3 Tabel 14 Inventarisatie stand van zaken rampbestrijdingsplannen water bij provincies Tabel 15 Inventarisatie resultaten Leidraad Operationele Prestaties Tabel 16 Aanvullende hulpverleningscapaciteit Tabel 17 Rampbestrijdingsproces redden/technische hulpverlening in één regio Tabel 18 Rampbestrijdingsproces geneeskundige hulpverlening in één regio Tabel 19 Rampbestrijdingsproces Verkeer regelen en Afzetten en afschermen in één regio Tabel 20 Rampbestrijdingsproces handhaven openbare orde in één regio Tabel 21 Rampbestrijdingsproces ontruimen en evacueren in één regio Tabel 22 Proces redden/technische hulpverlening bij grootschalige overstromingen Tabel 23 Proces geneeskundige hulpverlening bij grootschalige overstromingen Tabel 24 Proces verkeer regelen en Afzetten en afschermen bij grootschalige overstromingen Tabel 25 Proces Handhaven openbare orde bij grootschalige overstromingen Tabel 26 Proces Ontruimen en evacueren bij grootschalige overstromingen Tabel 27 De vier opties gescoord Tabel 28 Huidige versus gewenste situatie

64 65 65 67 68 71 71 71 79 90 91 95 95 96 96 97 98 98 99 99 100 123 132

14.3 Figuren Figuur 1 Studiegebied Figuur 2 Vier typen gebieden Figuur 3 Verhouding tussen de bevoegdheden in de algemeenbestuurlijke keten en de functionele keten Figuur 4 Het bestuurlijke en operationele netwerk van een waterschap tijdens de rampenbestrijding Figuur 5 De veiligheidsketen Figuur 6 Overstromingen in 1953, 1993 en 1995 Figuur 7 Voorbeeld van rekenresultaten van verwachte waterstanden uit een overstromingsscenario (Bron: RWS, DWW Delft)


138

31 32 41 42 44 93 104

14.4 Bijlage gewenst onderzoek fysieke (nood)maatregelen Onderzoek voor specificatie van aantal km fysieke noodmaatregelen • Nader onderzoek naar piping is noodzakelijk om de volgende reden: Wanneer uit dit onderzoek blijkt dat het aantal km met piping problemen voor de Maas aanzienlijk lager is dan nu bekend, is ook voor de Maas het keren van waterstandsverhogingen door inzet van fysieke (nood)maatregelen voor scenario 2 haalbaar. Aan de andere kant kan nader onderzoek naar piping ook opleveren dat opkisten voor trajecten met waterstandsverhogingen van 30 cm over meer niet voldoende is om piping-problemen en/of stabiliteitproblemen op te lossen en er wel over grote lengte (hogere en/of bredere of nieuwe) steunbermen noodzakelijk zijn. In dat geval is het niet mogelijk om met behulp van organisatorische en fysieke (nood)maatregelen bovenmaatgevende situaties (tot en met scenario 2 met name voor de Bovenrijn en de Waal) hoogte- en/of stabiliteitsproblemen aan te pakken. Nader onderzoek naar piping en nieuwe materialen, materiële en logistieke processen kunnen aantonen dat piping (g)een probleem is of een handelbaar probleem is. • Inzicht in de locaties waar de minste oversterkte boven maatgevende situatie aanwezig is. Deze kennis is momenteel wel beschikbaar, maar niet paraat. • Inzicht in de grenswaarde voor de inzet van fysieke noodmaatregelen: uitgaande van het huidige beschikbare materiaal en materieel is niet bekend hoeveel km dan maximaal tijdelijk versterkt kan worden. • Inzicht in de consequenties van inzet van fysieke noodmaatregelen op de veiligheid van de dijk zelf: hoeveel zandzakken kan je plaatsen zonder dat de dijk door het extra gewicht bezwijkt? Via de Adviezen Kerende Waakhoogte en Kritiek Golfoverslagdebiet van het cluster Veiligheid (zie deel IV en V bij dit rapport) is hier voorzichtig het eerste onderzoek naar gedaan. Onderzoek innovatieve fysieke noodmaatregelen of plaatsingsmethodieken • Inzicht in fysieke (nood)maatregelen bekend en voorbereid voor het beschermen van kunstwerken bij bovenmaatgevende waterafvoeren. • Meer kennis over de fysieke noodmaatregelen die mogelijk kunnen worden genomen door de actoren in de functionele kolom water leidt zeer waarschijnlijk tot optimalisatie van de inzet hiervan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan innovatieve materialen, aanpassingen aan bestaande middelen om de werkflow te vergroten, zodat bijvoorbeeld zandzakken sneller gelegd kunnen worden, enz. Onderzoek naar afstemming vraag en aanbod capaciteit • Nader onderzoek moet uitwijzen hoeveel de waterschappen moeten investeren om in noodsituaties over voldoende materiaal en materieel te kunnen beschikken. Daarbij moet worden nagegaan welke hoeveelheid aan materiaal en materieel de aannemers waarmee zogenaamd waakvlamcontracten zijn afgesloten op tijd kunnen leveren. Zijn er voldoende arbeidskrachten? In welke mate is training van mensen nodig? • Aanbevolen wordt centraal te onderzoeken waar voldoende zand beschikbaar is en op welke wijze dat aangevoerd kan worden. • Ten aanzien van strobalen is niet bekend of de benodigde hoeveelheid op tijd geleverd kan worden. Nader onderzoek naar mogelijke leveranciers is nodig.


139

• Inzicht in de vereiste kwaliteit en kwantiteit van in te zetten mensen, materiaal en materieel. • Als een grotere zekerheid gewenst is ten aanzien van de vraag of de beschikbare (aannemers)capaciteit op decentraal niveau voldoende (voorbereid) is om noodmaatregelen onder de besproken scenario’s te kunnen implementeren, bevelen we aan volgens een concreet noodscenario of plan de capaciteit te onderzoeken. Onderzoek naar fysieke (nood)maatregelen tijdens of na een (dijk)doorbraak • Voorgesteld wordt een onderzoek te doen naar de kansrijkheid van verschillende mogelijkheden van fysieke (nood)maatregelen tijdens of na een dijkdoorbraak en op basis daarvan te besluiten bepaalde maatregelen bij een dijkdoorbraak juist wel of juist niet als kansrijke maatregel te beschouwen en dit als richtlijnen in de betreffende calamiteiten- en rampbestrijdingsplannen vast te leggen. • Voor het beperken van de schade tijdens een overstroming door maatregelen in het gebied te nemen zijn twee kansrijke maatregelen benoemd: compartimentering en het leeg laten stromen van een gebied via een geforceerde bres. Beide maatregelen zijn echter sterk afhankelijk van het gebied. Compartimentering is niet over grote lengten mogelijk. Opvallend is, dat hoewel beide maatregelen als fysieke noodmaatregel tijdens hoogwater bedoeld zijn, de maatregelen aan kansrijkheid winnen door vooraf de mogelijkheden goed te onderzoeken, voor te bereiden en uit te werken (onder andere door gebieden en specifiek te beschermen locaties in kaart te brengen en overstromingsscenario’s door te rekenen). • Beter beeld met betrekking tot de periode na de hoogwatersituatie. Daardoor moet de organisatie van de nafase op dat moment ad hoc worden ontwikkeld. Het scenario van ‘de nafase’ is nog niet goed doordacht. Onderzoek naar gedrag rivieren in extreme omstandigheden • Inzicht in het fysisch maximum voor de Maas. Voor de Rijn is onderzoek gedaan naar het fysisch maximum voor de afvoer uit Duitsland. Ook vindt een studie plaats naar wat het leggen van zandzakken in Duitsland op de in Nederland binnenkomende afvoer betekent. Dit is voor de Maas niet bekend. • Inzicht in de consequenties van inzet van fysieke noodmaatregelen op benedenstrooms gelegen gebieden. Hier dient op stroomgebiedniveau afstemming over plaatsvinden Dit geldt zowel internationaal – nationaal als interregionaal. Onderzoek n.a.v. RBSO advies Kritiek golfoverslagdebiet en Kerende waakhoogte • In het RBSO advies Kritiek golfoverslagdebiet wordt naast een formule voor het bepalen van het faalmechanisme golfoverslag, een nieuwe methodiek voorgesteld. Hierbij worden vaste kritieke overslagdebieten toegekend aan karakteristieke situaties, waarin de kwaliteit van gras en klei en helling van het binnentalud een rol spelen. Hier zal nader onderzoek naar gedaan moeten worden. De volgende waarden worden genoemd: • voor binnentalud < 1:2,5: Overslagdebiet 1 l/s/m; • voor binnentalud > 1:2,5 en gras/klei slechte kwaliteit: Overslagdebiet 5 l/s/m; • voor binnentalud > 1:2,5 en gras/klei goede kwaliteit: Overslagdebiet 25 l/s/m;


140

•

• •

•

•

• voor binnentalud > 1:2,5 en dijk bebouwd: Overslagdebiet 5 l/s/m. Wanneer het advies Kritiek overslagdebiet toegepast wordt en bovengenoemde overslagdebieten toegepast worden in plaats van 1 l/s/m kunnen de berekende kilometers in het bovenrivierengebied gereduceerd worden en dientengevolge de bijbehorende kosten ook. Dit principe heeft RIZA reeds toegepast bij de probabilistische benadering. Aanbevolen wordt hier nader onderzoek naar te doen. In beeld brengen welke dijktrajecten windgevoelig zijn (wordt in het kader van RBSO reeds door het cluster Veiligheid uitgezocht). In beeld brengen welke reductie dit oplevert op het overstromingsrisico (wordt in het kader van RBSO reeds door het cluster Veiligheid uitgezocht). In beeld brengen welke fysieke (nood)maatregelen (huidige en innovatieve) in de vorm van lichte golfoverslagreducerende materialen mogelijk en geschikt zijn om in te zetten op deze windgevoelige trajecten plus welke eisen ten aanzien van kwaliteit en kwantiteit van benodigd materiaal en materieel gesteld worden. In beeld brengen welke aanpassingen deze inzet vraagt aan de huidige calamiteitenorganisatie en waterkeringzorg bij de waterschappen. Aanbevolen wordt om het Advies kerende hoogten breed met de waterschappen te communiceren en de hieruit voortvloeiende aanpassingen in de noodmaatregelen en de kosten ervan verder uit te werken.


141


142


143

Rampenbeheersingsstrategie

Recommend Documents