PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ

Výzkumný úkol WB-09-05 Ministerstva pro místní rozvoj ČR v rámci programu „Výzkum pro potřeby regionů“

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ

Odpovědný řešitel: Ing. Tomáš Pápol, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Spoluřešitelé: Doc. Ing. Vladimíra Šilhánková, PhD., Univerzita Pardubice RNDr. Zita Kučerová, Centrum Evropského projektování Ing. Miroslav Pavlas, Univerzita Pardubice, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Ing. Monika Stiborová, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Ing. Michal Šimka, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Ing. Petra Pokludová, Univerzita Pardubice Příjemce koordinátor: Projektová a rozvojová agentura, a.s. Sídlo: Jeruzalémská 962/3, 110 00, Praha 1 Kancelář: Senovážné náměstí 23, 110 00, Praha 1 IČ: 27065359 Příjemci: Univerzita Pardubice Fakulta ekonomicko-správní Studentská 95/1, 530 00, Pardubice IČ: 00216275 Centrum evropského projektování Wonkova 1142/1, 500 02, Hradec Králové IČ: 71218840

Projektová a rozvojová agentura, a.s.

Autoři: Doc. Ing. Vladimíra Šilhánková, PhD. (kapitola 2) RNDr. Zita Kučerová (kapitola 8, 9) Ing. Miroslav Pavlas (kapitoly 1, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11) Ing. Tomáš Pápol (kapitoly 1, 3.1.1, 3.3, 5, 6, 7, 8.3, 10, 11) Ing. Michal Šimka (kapitola 5, 8)


Obsah 1 ÚVOD................................................................................................................................................ 11 1.1. CÍLE PROJEKTU .............................................................................................................................. 13 1.2. METODIKA ...................................................................................................................................... 13 1.3. ČLENĚNÍ ELABORÁTU A VÝZNAM JEDNOTLIVÝCH KAPITOL ............................................................... 13 2 TEORETICKÝ ÚVOD K PROBLEMATICE MIKROREGIONŮ......................................................... 17 2.1. REGIONY, JEJICH VZNIK A VYMEZOVÁNÍ .......................................................................................... 18 2.1.1. OSÍDLENÍ A SÍDLA .......................................................................................................................... 18 2.1.2. REGIONY ...................................................................................................................................... 21 2.1.3. REGIONÁLNÍ PROCESY ................................................................................................................... 32 2.2. ŠIRŠÍ POJETÍ URBANIZACE, VÝVOJ SOCIÁLNĚ-GEOGRAFICKÉHO SYSTÉMU ......................................... 42 2.3. ZÁVĚR TEORETICKÉHO ÚVODU – OD TEORIE K PRAXI ....................................................................... 45 3 APLIKACE POJMU MIKROREGION V PRAXI ............................................................................... 49 3.1. POJEM MIKROREGION...................................................................................................................... 50 3.1.1. LEGISLATIVNĚ-ADMINISTRATIVNÍ VYMEZENÍ ..................................................................................... 51 3.2. OBECNĚ K PROBLEMATICE SDRUŽOVÁNÍ MALÝCH A VENKOVSKÝCH OBCÍ .......................................... 54 3.2.1. PROBLÉMY MALÝCH OBCÍ ............................................................................................................... 54 3.2.2. CHARAKTERISTIKA A SOUČASNÁ SITUACE VENKOVSKÝCH OBCÍ .......................................................... 56 3.3. MOŽNOSTI SPOLUPRÁCE OBCÍ ......................................................................................................... 58 3.4. FUNKCE A VÝZNAM MIKROREGIONŮ ................................................................................................. 59 3.4.1. ZALOŽENÍ MIKROREGIONU ............................................................................................................. 60 3.4.2. FUNGOVÁNÍ MIKROREGIONU .......................................................................................................... 62 3.5. FUNGOVÁNÍ MIKROREGIONŮ V PRAXI ............................................................................................... 65 3.5.1. POPIS AKTUÁLNÍHO STAVU SDRUŽOVÁNÍ OBCÍ ................................................................................. 65 3.5.2. ZHODNOCENÍ APLIKACE POJMU MIKROREGION V PRAXI A SOUČASNÉHO STAVU ................................... 67 4 PLÁNOVÁNÍ NA ÚROVNI MIKROREGIONŮ ................................................................................. 69 4.1. STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ MIKROREGIONŮ ....................................................................................... 72 4.1.1. VÝCHODISKA PRO ZPRACOVÁNÍ STRATEGICKÝCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ ................................... 73 4.1.2. METODY ZPRACOVÁNÍ STRATEGICKÝCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ ................................................ 74 4.1.3. PROCES STRATEGICKÉHO PLÁNOVÁNÍ V MIKROREGIONECH ............................................................... 75 4.1.4. ČASOVÝ RÁMEC............................................................................................................................. 80 4.1.5. PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ A REALIZACI STRATEGICKÝCH DOKUMENTŮ ........................... 80 4.2. ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ, JEHO VYUŽITÍ A VYUŽITELNOST U MIKROREGIONŮ .......................................... 82 4.2.1. VYMEZENÍ A ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKA ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ ..................................................... 83 4.2.2. NÁSTROJE ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ .................................................................................................. 85 4.2.3. AKTÉŘI ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ ....................................................................................................... 87 4.2.4. ÚZEMNÍ PLÁN A REGULAČNÍ PLÁN .................................................................................................. 88 4.2.5. ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ A JEHO APLIKACE V MIKROREGIONECH – MOŽNOSTI, PROBLÉMY .......................... 92 4.3. EKONOMICKÉ (FINANČNÍ) PLÁNOVÁNÍ MIKROREGIONŮ ..................................................................... 94 4.3.1. ROZPOČET ................................................................................................................................... 94 4.3.2. ROZPOČTOVÝ VÝHLED ................................................................................................................. 100

Strana 5 / 286


4.3.3. HOSPODAŘENÍ V RÁMCI JEDNOTLIVÝCH FOREM SPOLUPRÁCE OBCÍ .................................................. 103 4.3.4. PROBLÉMY SPOJENÉ S HOSPODAŘENÍM A FINANČNÍM (EKONOMICKÝM) PLÁNOVÁNÍM MIKROREGIONŮ . 104 4.4. VAZBA PLÁNOVACÍCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ ....................................................................... 109 4.4.1. VAZBA PLÁNOVACÍCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ NA DOKUMENTY VĚTŠÍCH ÚZEMNÍCH CELKŮ ........ 110 4.4.2. VZÁJEMNÁ VAZBA JEDNOTLIVÝCH TYPŮ ROZVOJOVÝCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ ...................... 111 4.5. ZHODNOCENÍ PLÁNOVACÍCH NÁSTROJŮ JAKO VÝCHODISKA PRO TVORBU SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ. 113 5 ZDROJE FINANCOVÁNÍ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ MIKROREGIONŮ ................................... 115 5.1. FINANCOVÁNÍ Z VLASTNÍCH ZDROJŮ ............................................................................................. 116 5.2. DOTACE ....................................................................................................................................... 117 5.2.1. DOTAČNÍ PROGRAMY NESTÁTNÍCH/SOUKROMÝCH ORGANIZACÍ....................................................... 118 5.2.2. KRAJSKÉ DOTAČNÍ PROGRAMY ..................................................................................................... 118 5.2.3. NÁRODNÍ DOTAČNÍ PROGRAMY..................................................................................................... 121 5.2.4. NADNÁRODNÍ DOTAČNÍ PROGRAMY............................................................................................... 126 5.3. ÚVĚROVÉ FINANCOVÁNÍ A SYSTÉM PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP ............................................... 131 6 TVORBA SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ JAKO PROSTŘEDEK K ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ ................................................................................................................................ 137 6.1. VÝCHODISKA A SPECIFIKA PŘÍPRAVY PROJEKTŮ VEŘEJNÉHO SEKTORU .......................................... 138 6.1.1. TEORETICKÝ ÚVOD DO PROJEKTOVÉHO MANAGEMENTU ................................................................. 138 6.1.2. ZÁKLADNÍ PRINCIPY PŘÍPRAVY EFEKTIVNÍCH PROJEKTŮ ................................................................. 142 6.1.3. EFEKTIVNOST VEŘEJNÉHO SEKTORU ............................................................................................. 147 6.1.4. LEGITIMITA = KVALITA ................................................................................................................ 149 6.1.5. ČETNOST A PŘÍPRAVNÁ FÁZE PROJEKTŮ, MANAŽER MIKROREGIONU................................................ 151 6.1.6. VAZBA PROJEKTU NA PLÁNOVACÍ NÁSTROJE ................................................................................. 155 6.2. PROCES TVORBY SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ ..................................................................................... 157 6.2.1. ČASOVÉ HLEDISKO ...................................................................................................................... 157 6.2.2. PŘÍPRAVA PROJEKTOVÉHO ZÁMĚRU .............................................................................................. 157 6.2.3. POSOUZENÍ PROVEDITELNOSTI ZÁMĚRU ........................................................................................ 163 6.2.4. PŘÍPRAVA VLASTNÍ REALIZACE PROJEKTU ..................................................................................... 171 6.2.5. REALIZACE PROJEKTU ................................................................................................................. 173 6.2.6. PROVOZNÍ FÁZE .......................................................................................................................... 177 6.2.7. POPROVOZNÍ FÁZE ...................................................................................................................... 179 7 SOUHRNNÝ PŘEHLED SPOLEČNÝCH PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ ..................................... 181 7.1. EXTERNÍ FAKTORY ........................................................................................................................ 182 7.1.1. LEGISLATIVNĚ-SPRÁVNÍ PROBLÉMY ............................................................................................... 182 7.1.2. PROBLÉMY SPOJENÉ S PLÁNOVÁNÍM ............................................................................................. 184 7.1.3. PROBLÉMY PŘI TVORBĚ A REALIZACI SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ ......................................................... 193 7.2. INTERNÍ FAKTORY ......................................................................................................................... 199 7.2.1. PROBLÉMY VYPLÝVAJÍCÍ Z ÚZEMNÍHO VYMEZENÍ ............................................................................ 199 7.2.2. PROBLÉMY PŘI VÝKONU FUNKCÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY.......................................................................... 205 7.2.3. PROBLÉMY SPOJENÉ S PLÁNOVÁNÍM ............................................................................................. 209 7.2.4. PROBLÉMY PŘI TVORBĚ A REALIZACI SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ ......................................................... 224 8 VÝZKUM VYBRANÝCH MIKROREGIONŮ ................................................................................... 229

Strana 6 / 286


8.1. SYSTÉM KRITÉRIÍ PRO VÝBĚR STATISTICKÉHO VZORKU ................................................................... 230 8.2. ANALÝZA DATABÁZE MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE .............................................. 231 8.2.1. ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKY MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE .................................... 231 8.2.2. SOUHRN VŠEOBECNÝCH PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE ........................... 232 8.3. ANALÝZA MIKROREGIONŮ ZAHRNUJÍCÍCH OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ .................................. 239 9 PŘÍPADOVÁ STUDIE MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA................................................. 243 9.1. ÚVOD ........................................................................................................................................... 244 9.2. DEFINICE CÍLŮ A VÝSTUPŮ PŘÍPADOVÉ STUDIE .............................................................................. 244 9.2.1. ZÁKLADNÍ CÍL ............................................................................................................................. 244 9.2.2. SPECIFICKÉ CÍLE ......................................................................................................................... 244 9.3. VŠEOBECNÉ INFORMACE O MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA .................................................... 246 9.4. PROFIL ÚZEMÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ...................................................................... 247 9.4.1. POLOHA MIKROREGIONU.............................................................................................................. 247 9.4.2. DOPRAVA ................................................................................................................................... 247 9.4.3. EKONOMIKA ................................................................................................................................ 248 9.4.4. OBYVATELSTVO A TRH PRÁCE ...................................................................................................... 250 9.4.5. ZEMĚDĚLSTVÍ ............................................................................................................................. 251 9.4.6. INFRASTRUKTURA ....................................................................................................................... 252 9.4.7. OBČANSKÁ VYBAVENOST ............................................................................................................. 252 9.4.8. CESTOVNÍ RUCH ......................................................................................................................... 253 9.5. ANALÝZA FUNGOVÁNÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA .......................................................... 254 9.5.1. PROBLÉMOVÉ OBLASTI MIKROREGIONU ......................................................................................... 256 9.5.2. ANALÝZA PLÁNOVACÍCH NÁSTROJŮ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ....................................... 257 9.6. PŘÍPRAVA SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ DSO URBANICKÁ BRÁZDA ....................................................... 260 9.6.1. ZKUŠENOSTI MIKROREGIONU S PŘÍPRAVOU SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ................................................ 260 9.6.2. HLAVNÍ PROBLÉMY PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ V RÁMCI MIKROREGIONU ........................... 261 9.6.3. ABSORPČNÍ KAPACITA ÚZEMÍ........................................................................................................ 261 9.6.4. PLÁNOVANÉ AKTIVITY MIKROREGIONU .......................................................................................... 262 9.7. ZÁVĚR PŘÍPADOVÉ STUDIE – VYHODNOCENÍ POZNATKŮ O MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ..... 263 9.7.1. PROBLÉMY MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ............................................................................ 263 9.7.2. NÁVRH NÁSTROJŮ A DOPORUČENÍ PRO ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ....... 265 10 MANAŽERSKÉ SHRNUTÍ ............................................................................................................ 267 10.1. DOPORUČENÍ PRO MÍSTNÍ SAMOSPRÁVU (NA ÚROVNI OBCÍ A MIKROREGIONŮ) .............................. 268 10.2. DOPORUČENÍ PRO OSTATNÍ ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY ................................................................ 269 11 ZÁVĚR.......................................................................................................................................... 273 12 SEZNAM PŘÍLOH ........................................................................................................................ 277 13 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY.............................................................................................. 279

Strana 7 / 286


Seznam tabulek, grafů a obrázků v textu Seznam tabulek

TABULKA 1: PŮSOBNOST ORGÁNŮ OBCE VE VĚCECH ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ.............................. 89 TABULKA 2: SCHÉMA TYPŮ PLÁNOVÁNÍ MIKROREGIONŮ .....................................................113 TABULKA 3: NEJUŽÍVANĚJŠÍ TYPY PPP PROJEKTŮ ............................................................135 TABULKA 4: HRANICE EKONOMICKÉHO HODNOCENÍ PROJEKTŮ DLE SROP ................................143 TABULKA 5: VZTAH NÁKLADŮ NEEFEKTIVNOSTI A NÁKLADŮ VYTVÁŘENÍ EKONOMICKÉHO HODNOCENÍ ...................................................................................................................145 TABULKA 6: ROZDĚLENÍ REGIONŮ DLE REGULATIVU NUTS A LAU ..........................................156 TABULKA 7: KATEGORIZACE SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ DLE STRUKTURÁLNÍ POLITIKY EU ...............156 TABULKA 8: POCHYBENÍ OBCÍ A DSO PŘI HOSPODAŘENÍ (ZA ROK 2004)...................................193 TABULKA 9: PŘIŘAZENÍ MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE K VŠEOBECNÝM PROBLÉMŮM MIKROREGIONŮ................................................................................................232 TABULKA 10: NEJVĚTŠÍ ÚSPĚCHY A PROBLÉMY MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE Z POHLEDU JEJICH ZÁSTUPCŮ ................................................................................235 TABULKA 11: NÁVRHY ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ PRO STÁTNÍ SPRÁVU (ZE STRANY ZÁSTUPCŮ DSO) .........237 TABULKA 12: VŠEOBECNÉ ÚDAJE O MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA .................................246 TABULKA 13: ADMINISTRATIVNĚ SPRÁVNÍ ČLENĚNÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ..............247 TABULKA 14: HOSPODAŘENÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ZA ROK 2005.........................249 TABULKA 15: ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ VE ČLENSKÝCH OBCÍCH MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA .....259 TABULKA 16: PROBLÉMY MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA (VERIFIKACE PRAKTICKÉ ČÁSTI VÝZKUMU) ......................................................................................................263

Seznam grafů

GRAF 1: ROZDĚLENÍ DSO PODLE POČTU ČLENSKÝCH OBCÍ A PODLE POČTU OBYVATEL ................231 GRAF 2: PODÍL MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA NA POČTU OBYVATEL HRADCE KRÁLOVÉ .......249 GRAF 3: VÝVOJ POČTU TRVALE ŽIJÍCÍCH OBYVATEL V MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ..........250

Seznam obrázků

OBRÁZEK 1: MONOCENTRICKÁ AGLOMERACE PRAHY........................................................... 19 OBRÁZEK 2: BICENTRICKÁ AGLOMERACE – HRADECKO–PARDUBICKÁ ........................................ 20 OBRÁZEK 3: POLYCENTRICKÁ AGLOMERACE OSTRAVSKA...................................................... 20 OBRÁZEK 4: KONURBACE VÝCHODNÍHO POBŘEŽÍ USA ......................................................... 21 OBRÁZEK 5: OSÍDLENÍ ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY V 9. STOLETÍ ............................................... 24 OBRÁZEK 6: CENTRA OSÍDLENÍ V ČESKÉ REPUBLICE V SOUČASNOSTI ....................................... 24 OBRÁZEK 7: DIFERENCIACE ÚZEMÍ ČR DLE EXPONOVANOSTI ................................................. 25 OBRÁZEK 8: UPLATNĚNÍ STŘEDISKOVÉ STRUKTURY OSÍDLENÍ V ÚZEMNÍM PLÁNU HRADECKOPARDUBICKÉ SÍDELNÍ REGIONÁLNÍ AGLOMERACE 1987 .................................................. 26 OBRÁZEK 9: MIKROREGION 1. STUPNĚ – MIKROREGION HLINSKO ............................................ 29 OBRÁZEK 10: MIKROREGION 2. STUPNĚ – OKRES SVITAVY .................................................... 29 OBRÁZEK 11: MEZOREGION 1. STUPNĚ – KRÁLOVÉHRADECKO................................................ 31 OBRÁZEK 12: MAKROREGIONY EVROPY........................................................................... 31 OBRÁZEK 13: TYPY PROSTOROVÉ MOBILITY OBYVATEL ČR ................................................... 33 OBRÁZEK 14: SALDO PŘESHRANIČNÍ MIGRACE .................................................................. 36 OBRÁZEK 15: SCHÉMA PŘÍMÉ (VLEVO) A NEPŘÍMÉ URBANIZACE (VPRAVO)................................. 37 OBRÁZEK 16: MÍRA URBANIZACE JEDNOTLIVÝCH STÁTŮ SVĚTA.............................................. 38 OBRÁZEK 17: PODÍL MĚSTSKÉHO OBYVATELSTVA V OKRESECH ČR .......................................... 38 OBRÁZEK 18: URBAN SPRAWL V USA.............................................................................. 40 OBRÁZEK 19: SCHÉMA DEURBANIZACE ........................................................................... 40 OBRÁZEK 20: NÁVRH BROADACRE CITY OD F.L.WRIGHTA .................................................... 41 OBRÁZEK 21: VÝVOJ PROSTOROVÉ STRUKTURY SOCIÁLNĚ GEOGRAFICKÉHO SYSTÉMU ................. 45 OBRÁZEK 22: ROZLOŽENÍ REGIONŮ ČESKÉ REPUBLIKY SE SOUSTŘEDĚNOU PODPOROU STÁTU V LETECH 2004 – 2006 ..................................................................................................... 46 OBRÁZEK 23: MĚSTSKÉ A VENKOVSKÉ OBCE PODLE POČTU OBYVATEL A PODLE TYPU ÚŘADU V OBCI K 1. LEDNU 2005.................................................................................................. 57

Strana 8 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ OBRÁZEK OBRÁZEK OBRÁZEK OBRÁZEK OBRÁZEK OBRÁZEK OBRÁZEK OBRÁZEK

24: ÚZEMNÍ ROZLOŽENÍ MIKROREGIONŮ V ČESKÉ REPUBLICE .................................... 66 25: MIKROREGIONY V ČESKÉ REPUBLICE PODLE PRÁVNÍ FORMY ................................. 66 26: SCHÉMA PLÁNOVACÍHO PROCESU (APLIKOVATELNÉHO PRO ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ) ....... 71 27: FÁZE STRATEGICKÉHO PLÁNOVÁNÍ............................................................... 76 28: SCHÉMA PROJEKTOVÉHO TROJIMPERATIVU ...................................................139 29: SCHÉMA VZTAHU KONCEPCE PRODUKTU A ÚROVNĚ MANAGEMENTU .....................140 30: SCHÉMA TRVALÉ UDRŽITELNOSTI................................................................164 31: MAPA MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA....................................................245

Strana 9 / 286

Kapitola Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů

1 ÚVOD

Autoři: Ing. Miroslav Pavlas Ing. Tomáš Pápol

Strana 11 / 286


V České republice je více než 500 obcí sdruženo do mikroregionů1, přesto se dá říci, že jejich počtu zcela neodpovídá jejich přínos, resp. využití potenciálu ve smyslu jejich existence. Se vstupem do Evropské unie, která v jistém smyslu podporuje právě mikroregionální politiku, snaha řady českých obcí o sdružování do větších celků zesílila. Mikroregiony ve formě dobrovolných svazků obcí2 jsou velmi často vytvářeny s vidinou získání finančních prostředků z evropských i národních fondů. Zkušenosti obcí s vzájemným sdružováním v posledních letech a především realita právě končícího programovacího období pro čerpání strukturálních fondů Evropské unie však ukazují, že pro řadu obcí zůstaly výsledky snahy o realizaci rozvojových záměrů daleko za očekáváním. Příčin tohoto stavu je řada a je třeba je vnímat v širších souvislostech. V praxi se ve značné míře setkáváme s tím, že řada mikroregionů de facto nevyvíjí žádnou činnost a jedná se pouze o formální sdružení obcí. Důvody jsou různé a v hojné míře provázejí tyto svazky obcí již od jejich vzniku - mj. důsledkem nejednoznačné právní úpravy, územního vymezení, vymezení předmětu činnosti. S tím pak úzce souvisí problematika lidských zdrojů, rozvojových dokumentů apod. Zástupci sdružených obcí jsou si problémů v převážné míře dobře vědomi a za hlavní příčiny nevyužitého potenciálu svých společných aktivit často označují jak vnitřní, tak především vnější faktory (mj. právě faktory legislativní a finanční aspekt). Výše naznačené problémy jsou předmětem konferencí i činností vědeckých týmů, které se problematickou sdružování obcí ve větší či menší míře zabývají. V tuzemské, všeobecně dostupné odborné literatuře je problematice věnována pozornost spíše okrajově. Řešení projektu vychází ze základní hypotézy, že lze vytvořit model fungování mikroregionů v České republice a identifikovat základní problémy, které brání využívání jejich potenciálu pro tvorbu společných projektů (s přihlédnutím k ekonomické a demografické situaci či místním specifikům jednotlivých svazků obcí v Královéhradeckém kraji). Proces tvorby a realizace společných projektů je zároveň prostředkem rozvoje jednotlivých obcí a argumentem pro podporu jejich sdružování a společných aktivit, neboť společné úsilí poskytuje mnohem větší záruku vyváženého rozvoje území. V případě, že jsou tyto aktivity různým způsobem limitovány, je limitována praktická činnost a částečně i smysl mikroregionů, což z hlediska regionálního rozvoje jistě není žádoucí. Příjemcem výsledků výzkumu bude Ministerstvo pro místní rozvoj, pro něž budou navrženy konkrétní nástroje a doporučení k řešení zkoumaných problémů. Důraz při jejich sestavení bude kladen na jejich praktickou využitelnost tak, aby jejich aplikací bylo možné zvýšit efektivitu mikroregionů, a to nejen v oblasti společných projektů. Návrhy a doporučení se budou bezprostředně týkat činnosti mikroregionů a aktivit nezbytných k úspěšné tvorbě a realizaci společných projektů. Problematika účinného rozvíjení činnosti mikroregionů prostřednictvím tvorby společných projektů je jedním z problémů místních správ s vysokou četností výskytu, který dosud nebyl komplexně zpracován. Tento elaborát by proto měl v první řadě sloužit jako vodítko při vytváření příznivějšího klimatu pro efektivní činnost mikroregionů v České republice směřujícího k vyváženému rozvoji jejich území.

1 Dle údajů Ústavu územního rozvoje působí v České republice více než 500 mikroregionů (údaj se vztahuje k výzkumu za rok 2005). Blíže viz http://www.uur.cz/default.asp?ID=2208. 2 Dále v textu též jako „svazky obcí“, „svazky“, „DSO“.

Strana 12 / 286


1.1. Cíle projektu Projekt zkoumá všeobecné problémy spojené se založením a fungováním mikroregionu, a to z různých úhlů pohledu (fyzio-geografické, sociálně-geografické, legislativně administrativní vymezení), problematiku plánování v mikroregionech a zejména možnosti zpracování a financování společných projektů. Pro názornost je problematika ještě zúžena na oblast cestovního ruchu (zejména v rámci doporučení pro efektivní přípravu projektů). K verifikaci tohoto přístupu má posloužit případová studie Mikroregionu Urbanická brázda. Cílem projektu je vytvořit návrh metodického přístupu k řešení problémů místních správ sdružených do mikroregionů na příkladech z odvětví cestovního ruchu. Dílčími cíli projektu jsou: 1. Analýza problémů spojených se sdružováním obcí, resp. zakládáním a fungováním mikroregionů (z legislativního, územního a ekonomického hlediska). 2. Analýza specifických problémů mikroregionů vztahujících se k tvorbě společných projektů s důrazem na oblast cestovního ruchu. 3. Návrh možností řešení problémů bránících tvorbě a úspěšné realizaci společných projektů. 4. Návrh nástrojů vedoucích k motivaci orgánů veřejné správy ke zintenzivnění spolupráce formou mikroregionů a dosahování lepších výsledků při tvorbě společných projektů. Snahou řešitelského týmu je poskytnout náměty, návrhy a doporučení, aby bylo mikroregionům usnadněno dosahování výsledků v projektové činnosti, popř. by měl přispět k odstraňování nejčastějších chyb a nedostatků, k nimž při zakládání i fungování v řadě případů dochází.

1.2. Metodika Za účelem vytvoření přehledu společných problémů mikroregionů bylo využito induktivního způsobu – jednak shromáždění známých či alespoň částečně popsaných skutečností, jednak výzkumu celkem 46 mikroregionů Královéhradeckého kraje. V těchto svazcích řešitelský tým zjišťoval, jak pracují na svém rozvoji, jaká je jejich současnost a jaké mají plány do budoucna. Analýza byla provedena syntézou dostupných dat a empirického šetření (vytvoření databáze mikroregionů Královéhradeckého kraje, e-mailová korespondence se zástupci těchto svazků). Tento výzkum bude mít dostatečnou vypovídací hodnotu, protože byl tvořen na území Královéhradeckého kraje, kde jsou zastoupena různá území mikroregionů. Vybrané území tak poskytuje záruku, že výsledky projektu mohou být později aplikovány i v jiných krajích republiky. Aplikovatelnost výsledků bude přímo ověřena na příkladu z jiného kraje. Elaborát je koncipován tak, aby postihnul (prostřednictvím kombinace empirické a induktivní formy výzkumu) nejdůležitější problémy mikroregionů vztahující se k jejich činnosti (resp. existenci) a zejména tvorbě společných projektů.

1.3. Členění elaborátu a význam jednotlivých kapitol Záměrem zpracovatele nebylo vytvořit pouze všeobecnou studii, s víceméně akademickými závěry. Protože se však jedná o výzkumný projekt, je vytvořený elaborát souborem tří části – teoretické, praktické a návrhové. Všechny tři části se na sebe z logických důvodů odkazují a teoretické deskripce a závěry jsou podpořeny praktickými ukázkami a dopady, aby elaborát neztratil charakter jednolitého celku.

Strana 13 / 286


Teoretická část je zaměřena na determinanty vymezení mikroregionů a klade důraz na problémy, které s jednotlivými aspekty funkčnosti mikroregionů souvisejí. Z důvodu užití příkladů teoretická část v některých případech extenduje i do praktické roviny. Praktická a návrhová část jsou koncipovány odlišně, a to mj. v souvislosti s použitou rétorikou. Při užití specifických termínů se odkazují na část teoretickou, a to proto, aby nedocházelo k duplicitním výkladům pojmů či osvětlením vazeb a postupů. Tyto části jsou odrazem potřeby nabídnout prakticky aplikovatelné výsledky výzkumu, a obsahují proto různá konkrétní doporučení. Zpracovatel se v textu zcela záměrně snaží volit srozumitelnou rétoriku, a přiblížit tak celý proces přípravy i realizace projektů co nejširšímu okruhu uživatelů. Důraz byl kladen na srozumitelnost a věcnost textu a popis praktických důsledků definovaných pojmů či postupů. Vzhledem k zaměření projektu vyplývajícímu ze zadání Ministerstva pro místní rozvoj se textem prolínají příklady z praxe, zaměřené zejména na oblast cestovního ruchu. Druhou, následující kapitolou elaborátu se věnuje obecnému postavení mikroregionů v regionální struktuře, zákonitostem osídlení v České republice a exkurzu do urbanizačních procesů. Jejím smyslem je pochopit mikroregiony z hlediska regionálních procesů, regionální organizace a existujícího systému osídlení, protože při ustanovení řady mikroregionů nebylo k těmto aspektům vůbec přihlédnuto. Smyslem navazující, třetí kapitoly je přiblížit aplikaci pojmu mikroregion v praxi a zvláštní pozornost věnovat legislativně-administrativnímu vymezení mikroregionů. Tato kapitola poukazuje na současný stav legislativy v oblasti sdružování obcí, zabývá se jejími změnami oproti době před přijetím nového zákona o obcích a poukazuje na možné nejasnosti. Problematika sdružování obcí je dále zúžena na malé a venkovské obce v periferních oblastech, pro něž sdružení do mikroregionů může být prakticky jedinou efektivní cestou k řešení rozvojových záměrů. Součástí této kapitoly je všeobecný popis a rozbor fungování mikroregionů, včetně faktorů předurčujících jejich úspěch nebo problémy. Čtvrtá kapitola se zabývá plánovacími nástroji aplikovanými nebo aplikovatelnými na úrovni mikroregionů. Smyslem této kapitoly je charakterizovat tři základní typy plánování (strategické, územní, finanční) a zdůraznit jejich bezprostřední vazbu na tvorbu projektů. Jednotlivé typy plánování jsou zkoumány i z hlediska nejčastějších problémů a úskalí při jejich aplikaci. Smyslem páté kapitoly je přehledně sumarizovat možnosti financování společných projektů mikroregionů. Kapitola je rozdělena na dvě části - financování z vlastních zdrojů a financování z cizích zdrojů, resp. smíšené financování (dotace, PPP a úvěrové financování). Šestá kapitola přibližuje problematiku projektového managementu a procesu tvorby společných projektů, přičemž se zaměřuje na specifika tzv. veřejných projektů, zejména jejich efektivnosti a legitimity. Vedle přípravné (předinvestiční) fáze přibližuje realizační i provozní fázi projektů a objasňuje vazby mezi nimi. Stěžejní sedmou kapitolou výzkumného projektu je souhrnný přehled společných problémů mikroregionů, kde se prolínají 3 roviny výzkumu (tj. teoretická, praktická, návrhová). Všechny identifikované problémy jsou rozděleny do skupin (externí, interní) a zařazeny do tematických okruhů (územní vymezení, legislativně-správní, výkon funkcí veřejné správy, plánování, tvorba a realizace společných projektů). Jednotlivé problémy jsou zkoumány z hlediska příčin i důsledků, tak aby bylo možné navrhnout adekvátní postup řešení tvořících součást metodického přístupu k řešení mikroregionů. Navrhovaná řešení jsou rozdělena podle ovlivňujících subjektů. Osmá kapitola shrnuje výsledky dvou šetření a vyhodnocuje údaje dvou databází – Královéhradeckého kraje a mikroregionů zahrnujících obec s rozšířenou působností. Tato Strana 14 / 286


kapitola má podpůrný význam pro ověření výsledků výzkumu a potvrzení či vyvrácení stanovené hypotézy. V rámci verifikace výsledků výzkumu je v deváté kapitole zpracována Případová studie Mikroregionu Urbanická brázda, jejímž smyslem je posoudit, nakolik lze identifikované problémy vysledovat u fungování svazku malých obcí v zázemí velkého města. Smyslem desáté kapitoly elaborátu je manažerské shrnutí závěrů plynoucích z elaborátu s využitím metod pravděpodobnosti a statistiky a přiblížení celkového klimatu v oblasti sdružování obcí a jejích problematik. Smyslem závěrečné kapitoly je zhodnotit výsledky výzkumu, konfrontovat je s původním očekáváním a potvrdit či vyvrátit stanovenou hypotézu. Ve formě příloh elaborátu jsou prezentovány výsledky empirického šetření formou dotazníků, komponenty databází a modelové příklady doporučených náležitostí tvorby projektů.

Strana 15 / 286


2

TEORETICKÝ ÚVOD K PROBLEMATICE MIKROREGIONŮ

Kapitola se věnuje obecnému postavení mikroregionů v regionální struktuře, zákonitostem osídlení v České republice a exkurzu do urbanizačních procesů. Jejím smyslem je pochopit mikroregiony z hlediska regionálních procesů, regionální organizace a existujícího systému osídlení, protože při ustanovení řady mikroregionů nebylo k těmto aspektům vůbec přihlédnuto.

Autor: Doc. Ing. Vladimíra Šilhánková, PhD.

Strana 17 / 286


2.1. Regiony, jejich vznik a vymezování Problematika rozvoje mikroregionů a zejména problematika tvorby jejich rozvojových projektů se v posledním desetiletí dostala do popředí zájmu nejen regionalistů, ale i strategických plánovačů a veřejné správy, resp. samosprávy. Tlak na řešení společných problémů mikroregionů dále zesílil se vstupem České republiky do Evropské unie, který přinesl možnosti čerpání finančních prostředků ze Strukturálních fondů. V této souvislosti se ukázalo, že přestože existuje, resp. byla ustanovena celá řada mikroregionů (na základě zákona č. 128/2000 Sb., o obcích), jejich ustanovení bylo většinou politickým, resp. administrativním aktem a jen málokdy vycházelo ze studia regionálních procesů, regionální organizace a existujícího systému osídlení. Pokud tedy chceme nalézt řešení pro odstraňování problému mikroregionů při tvorbě společných projektů, musíme se nejprve zamyslet nad tím, co je mikroregion, jaké je obecné postavení mikroregionů v regionální struktuře, jaké jsou zákonitosti systému osídlení v České republice (od něhož se regionální struktura odvozuje), jaké jsou trendy v urbanizačních (a dnes zejména v suburbanizačních až desurbanizačních procesech). Teprve po tomto úvodním zkoumání můžeme přejít ke studiu a řešení konkrétních současných problémů našich mikroregionů.

2.1.1. Osídlení a sídla Definic osídlení lze nalézt řadu. Snad jen pár za mnohé na úvod: Oberstein a Cach uvádějí (2001), že se jedná o „Soubor všech sídelních útvarů, všech základních výrobních a nevýrobních fondů a veškerého obyvatelstva na daném území zahrnující i všechny vztahy mezi jednotlivými sídelními útvary ve sféře výroby, obsluhy, bydlení a využívání volného času, vztahy mezi těmito sférami, jakož i důsledky antropogenních činností.“3 Nebo „soubor všech sídelních útvarů, základních výrobních a nevýrobních fondů a veškerého obyvatelstva v daném území, zahrnující i vztahy mezi jednotlivými sídelními útvary ve sféře výroby, obsluhy, bydlení a rekreace i vztahy mezi těmito sférami.“4 V anglicky mluvících oblastech se pro označení osídlení používá termínů „settlement pattern“ doslova „šablona sídel“, který označuje „prostorové rozdělení shluků populace různé velikosti“ nebo termínu „settlement net“ doslova „síť sídel“, který označuje „strukturu regionu formovanou kombinací venkovských a městských prvků – jejich obyvatelstvem, funkcemi a aglomeračními formami“.5 Obecně tedy můžeme osídlení definovat jako „soustavu lidských sídel včetně vybavení s nimi souvisejícího a sítí, které je propojují“. Výše uvedené definice nám ale přinesly řadu dalších pojmů, jimž se musíme alespoň dílčím způsobem věnovat, abychom pochopili zákonitosti a vazby v regionální struktuře a mohli s nimi dále správně pracovat. Prvním a nejdůležitějším pojmem je samozřejmě sídlo. Sídlo jako jednotka osídlení, kterou tvoří jakékoliv trvale obydlené a prostorově oddělené seskupení bytových i nebytových objektů, případně i jednotlivé prostorově oddělené trvalé obydlí.6 Sídla pak

3

Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983. Oberstein, I., Cach, J. Názvosloví urbanismu a územního plánování. České vysoké učení technické, Fakulta architektury, Praha: 2001. Materiál z výzkumného úkolu MSM 210000026 „Proměny urbanismu“ in http://www.uur.cz/slovnik2/default.asp?action=hl_retezec. 5 Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. 6 Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983. 4

Strana 18 / 286


dělíme na městská a venkovská. Venkovská sídla (vesnice) jsou sídla do 5.000 obyvatel s převahou zemědělské činnosti. Podle polohy v osídlení je dělíme na: zemědělská; příměstská; ostatní. Oproti tomu města jsou sídla nad 5 tis. obyvatel, kde převažují nezemědělské funkce (průmysl, služby, správa, …). Města dělíme (v podmínkách ČR) podle jejich velikosti na: 1. malá města (od 5.000 obyv.) např. Slatiňany, Nový Bydžov, Hořice; 2. střední města (od 20.000 obyv.) Chrudim, Jičín, Havlíčkův Brod; 3. velká města (cca 100.000 obyv.) Pardubice, Hradec Králové, Liberec; 4. velkoměsta, metropole (od 1 mil. obyv.) Praha.7 Jak vyplývá z definice osídlení i z logiky věci, jednotlivá sídla spolu vytvářejí vztahy a vazby, tj. vytvářejí „soustavu lidských sídel“. Soustava sídel je v současnosti „hierarchická soustava, v níž jsou jednotlivým sídlům na základě jejich vzájemných vztahů a jejich hospodářského, společenského a kulturního významu zjištěny úrovně funkcí, jež by měla v sídelní soustavě zajišťovat.“8 Skupiny sídel často vytvářejí tzv. aglomerace. Aglomerace je urbanizované území městského charakteru s více než 100.000 trvale bydlícími obyvateli, tvořené obcemi s intenzivními ekonomickými, sociálními a územně-technickými vazbami.9 Aglomerace je vždy charakterizována počtem a významem jádra, a proto z hlediska urbanistického dělíme aglomerace na: 1. monocentrické (např. Praha, Brno); 2. bicentrické (např. Hradecko-pardubická aglomerace); 3. polycentrické (např. Ostravsko). Obrázek 1: Monocentrická aglomerace Prahy

7

Šilhánková, V., Koutný, J., Čablová, M. Urbanismus a územní plánování, Univerzita Pardubice, Pardubice: 2001. 8 Upraveno dle Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA, Brno: 1983. 9 Tichá T. a kol. Slovník pojmů užívaných v právu životního prostředí (1. vydání). ABF – nakladatelství ARCH, Praha: 2004.

Strana 19 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 2: Bicentrická aglomerace – Hradecko–pardubická

Obrázek 3: Polycentrická aglomerace Ostravska

V rámci aglomerace mají potom jednotlivá města rozdílné postavení v její struktuře. Podle významu dělíme města na centrum regionu nebo aglomerace (Pardubice); významné centrum osídlení (Chrudim) a ostatní města (Slatiňany). Strana 20 / 286


Specifickým typem aglomerace jsou konurbace, což jsou v podstatě souměstí - spojení dvou nebo více měst v jeden celek se zachováním správní samostatnosti měst. 10 Obrázek 4: Konurbace východního pobřeží USA

2.1.2. Regiony V naší současné praxi se velmi často skloňují termíny jako „regionální politika“, „regionální rozvoj“, „mikroregiony“ apod., aniž by byly kladeny a zodpovídány otázky, co tyto termíny obsahují a od čeho se odvozují. Tento projekt si klade za cíl řešit „problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů“. Pro to, abychom tedy mohli skutečně tuto problematiku řešit, musíme si v prvé řadě ujasnit pojmosloví a základní terminologický systém, v rámci něhož budeme na jednotlivé jevy nahlížet, a co pod jednotlivými termíny budeme chápat. V prvé řadě nám půjde o vymezení pojmu „region“. Nejobecnější výklad, který můžeme nalézt, je „krajinný celek různého řádu, správní celek, okrsek, rajon“11. Stručný Oxfordský slovník definuje region jako: oblast (pruh země, prostor, místo), která má více či méně jasně stanovené hranice nebo určité vlastnosti; určitou část státu.12 Pokud se budeme zabývat různými pohledy na vymezení pojmu region, tak můžeme zjistit, že urbanistická teorie chápe region zejména jako prostor zázemí velkých měst, prostor aglomerací. Hovoří o regionálních městech, kterými se rozumějí širší sídelní soustavy s určitou dělbou funkcí, i o městských regionech, zahrnujících města s gravitujícím okolním osídlením. Rozlišují se plánovací a správní regiony, které se člení na jednotlivé subregiony, mající specifické znaky a svá sídelní střediska.13 10 11 12 13

Pásková, M. Zelenka, J. Výkladový slovník cestovního ruchu. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002. Slovník cizích slov. Levné knihy Kma, Praha: 2006. Podle REGIO databáze Reference Guide. EC, Luxemburg: 2001. Hrůza, J. Slovník soudobého urbanismu. Odeon, Praha: 1977.

Strana 21 / 286


Novější urbanistická teorie nabízí i inovovaný pohled na region, chápaný v širších vazbách (zejména s ohledem na sbližování pohledu urbanismu a socioekonomické geografie, resp. regionalistiky). Současní teoretici urbanismu tedy definují region jako: „Účelově (často abstraktně) vymezené území, jehož hranice jsou dány významnými funkčními vazbami (zejména v případě městského regionu) anebo společnými charakteristikami fyzikálními, přírodními, klimatickými, ekonomicko-sociálními, etnickými, jazykovými atd. Velikostně se region pohybuje od městského regionu, až do velikosti území několika států, pro něž lze vysledovat společné charakteristiky.“14 Komplexnější pohled na region nám ale přeci jen nabízí teorie socioekonomické geografie, kde je region chápán jako „území na zemském povrchu s od ostatních odlišným, ale vnitřně sourodou (konzistentní) strukturou buď fyzických prvků, nebo socioekonomických prvků a jejich rozvoje. Tyto prvky pak vytvářejí významovou jednotku a jeho odlišení od ostatních území. Existuje nekonečné množství kritérií, na jejichž základě jsou regiony vymezovány: fyzické atributy jako např. klima, typ povrchu, půdy atd.; socioekonomické charakteristiky zahrnující strukturu osídlení, ekonomické aktivity, využití území (land use), jazyk atd.15 Z výše uvedené definice je tedy patrné, že na region můžeme nahlížet ze dvou základních úhlů pohledu, a to z pohledu fyzicko-geografického a z pohledu sociálněgeografického. Fyzicko-geografické vymezení je historicky starší a opírá s o takové faktory jako je poloha a velikost pohoří, toky řek, klimatické podmínky, reliéf apod. Toto vymezení mělo rozhodující vliv zejména v historických etapách vývoje osídlení, kdy byla ekonomická základna právě těmito prvky limitována. Teprve rozvoj technologií pomohl překonat fyzicko-geografické limity území a v praxi se objevily jiné (dnes významnější a dominující faktory) – faktory sociogeografické. Mezi tyto faktory lze uvézt např. hospodářskou strukturu, rozmístění výroby a spotřeby, rozmístění obyvatelstva, jazykové, kulturní a sociální rozvrstvení obyvatelstva apod. Pro to, abychom mohli dále s pojmem region pracovat, musíme se zmínit o některých jeho nejvýznamnějších atributech, a to je zejména jeho vymezování, jeho vlastnostech a v neposlední řadě jeho dalším členění.

Vymezení regionu Každý, ať už fyzicko-geograficky nebo sociogeograficky pojatý region vymezujeme za pomoci tří základních prvků. Jsou jimi jádro, zázemí a hranice regionu. Jádrem se rozumí místo v území (většinou nejstarší sídlo nebo jeho část, která byla základem dalšího strukturálního vývoje sídla, resp. systému osídlení v daním místě. Je to v podstatě krystalizační jádro, kolem kterého sídlo, resp. systém osídlení rostl. V jádru jsou soustředěny nejintenzivněji vztahy a vazby, které v regionu probíhají – hovoříme zde o vyšší kvalitě a intenzitě aktivit. Jádrem regionu je obvykle město, jehož sídelní vztahy k okolí dosahují takové intenzity, že jsou rozhodujícím faktorem pro vznik sídelní regionální aglomerace. Sídelní regionální aglomerace může mít několik jader – viz rozbor výše u termínu aglomerace.16 Podle významu centra pak také rozlišujeme jejich významovou úroveň a hovoříme o centrech mikroregionálních, mezoregionálních či

14

Oberstein, I., Cach, J. Názvosloví urbanismu a územního plánování. České vysoké učení technické, Fakulta architektury, Praha: 2001. Materiál z výzkumného úkolu MSM 210000026 „Proměny urbanismu“ in http://www.uur.cz/slovnik2/default.asp?action=hl_retezec. 15 Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. 16 Zpracováno na základě definic, uvedených v následujících zdrojích: Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983; Krásný, J. Názvosloví urbanismu. 1976; Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987.

Strana 22 / 286


makroregionálních, to podle rozsahu jejich zázemí a množství zejména vybavenosti, která je zde soustředěna (Řádovostní hierarchizace regionů – viz níže). Zázemím regionu rozumíme území, které přiléhá k centru (jádru) a má s ním různě intenzivní vztahy a vazby. Podle úhlu pohledu z jakého na toto území nahlížíme, dělíme zázemí regionu na území zájmové a na území spádové. Zájmovým územím chápeme území přilehlé k centru (sídlu), ve kterém převládají současné nebo výhledové vztahy k tomuto centru (sídlu) a ve kterém se uspořádání musí řešit ve vzájemné funkční a technické závislosti s tímto sídlem,17 tj. jde tu o území, kdy samo centrum (jádro) má zájem na užívání tohoto území, ať již z hlediska zdrojů (zejména zásobování centra vodou), z důvodů prostoru pro rekreaci obyvatel jádra, ale např. i jako prostoru pro odvoz a ukládání komunálního odpadu produkovaného centrem. Naproti tomu spádové území je území, v němž jsou sídla, jejichž obyvatelstvo dojíždí za základním občanským vybavením a zpravidla za částí pracovních příležitostí do centra,18 tj. území, které má zájem na užívání výhod, které centrum přináší vysokou intenzitou vztahů a vazeb, jež zde probíhají. Jedná se nejen o umístění administrativně–správní vybavenosti situované v centru, ale i o další typy zejména občanské vybavenosti vyššího řádu (školství, zdravotnictví, kultura apod.). Hranice regionů jsou většinou tvořeny jako hranice přírodní, historické nebo jako administrativní. Hranice vymezené z hlediska funkce správy a vládnutí vyžadují vytvoření administrativních jednotek na nižší úrovni než je stát. Někdy se jedná o přirozené nebo historické regiony, jindy o administrativní jednotky vytvořené uměle rozhodnutím administrativních orgánů.19 V oblasti sociogeografické regionalizace pak hovoříme o tzv. oscilaci hranic, tj. o fenoménu, jenž popisuje skutečnost, že existují území, která přirozeně spádují k více různě umístěným centrům.

Vlastnosti regionu Každý region můžeme popsat několika základními vlastnostmi, které nám nejen pomohou pochopit jeho socioekonomické danosti, ale při správné interpretaci mohou i pomoci nastavit správné parametry jak pro vnější podporu daného regionu, tak i pro autostimulační procesy v rámci příslušného regionu. V praxi se nejčastěji zabýváme následujícími třemi vlastnostmi: poloha; struktura; integrace. Poloha regionu je vyjádřena exponovaností jeho jádra. Exponovanost potom chápeme jako agregátní vyjádření polohy územních prostorů a jejich významové postavení v celém sociogeografickém systému. Je zde tedy uvažována vzdálenost a návaznost dílčích jednotek vůči hlavním centrům osídlení, jejich metropolitním územím, hlavním komunikacím atd. ale také velikost a významnost těchto jednotek samotných i intenzita osídlení v jejich bližším okolí. V této souvislost je třeba zmínit, že metropolitní oblasti a hlavní centra osídlení jsou relativně stabilní na velmi dlouhých časových úsecích, jak ukazuje srovnání osídlení území České republiky v 9. století, tj. na počátku tvorby sídelní struktury na našem území a lokalizací nejvýznamnějších center osídlení v současnosti.

17

Česko-rakousko-slovenská příručka územně plánovací terminologie. Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover: 2000. 18 Upraveno dle Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983. 19 Skokan, K. Evropská regionální politika: v kontextu vstupu České republiky do Evropské unie. Repronis, Ostrava: 2003.

Strana 23 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 5: Osídlení území České republiky v 9. století

Obrázek 6: Centra osídlení v České republice v současnosti

Z výše uvedeného je třeba rozhodující váhu při stanovování exponovanosti přisuzovat makropolohovým faktorům, neboť základními „zdroji“, resp. východisky diferenciace systému osídlení jsou přirozeně nejvýznamnější střediska, hlavní aglomerační (koncentrační) prostory a osy. Souhrnným výsledkem hodnocení exponovanosti (perifernosti) je generalizovaná forma komplexně funkční zonace specifikující různé relativně homogenní prostory. Tato homogenita je pak výrazem nejen příslušné atraktivity nebo naopak neatraktivity polohy, nýbrž i všeobecné úrovně intenzity osídlení (především výskyt a velikostní diferencovanost středisek) a odpovídající základní funkční specializace (z hlediska zastoupení hlavních ekonomických sektorů, z hlediska územní intenzity výskytu střediskových funkcí apod.). Na základě hodnocení čtyř základních kritérií, jako jsou potenciální hodnocení mezopolohy, hodnocení mezopolohy z hlediska realizovaných vztahů, potenciální hodnocení makropolohy a charakterizace makropolohy z hlediska realizovaných vztahů, bylo stanoveno 7 základních kategorií polohy na ose exponovanost – perifernost.20 Jsou jimi: 1. výrazně exponovaná poloha; 2. středně exponovaná poloha; 3. slabě exponovaná poloha; 4. neutrální poloha; 20

Hampl, M., Gardavský, V., Kühnl, K. Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987.

Strana 24 / 286


5. slabě periferní poloha; 6. středně periferní poloha; 7. výrazně periferní poloha. Obrázek 7: Diferenciace území ČR dle exponovanosti21

Druhou významnou vlastností regionu je jeho struktura vyjádřená poměrem jádra a zázemí. Je definována jako „způsob a intenzita rozmístění základních sídelních jednotek v daném území“ nebo jako „rozmístění, velikost, členění a vzájemné prostorové i funkční vztahy sídelních útvarů a ostatních prvků osídlení (dopravní sítě, lineární tahy infrastruktury, výrobní, rekreační a jiné zóny ležící mimo sídelní útvary, prvky krajiny)“.22 V minulosti byla u nás struktura osídlení pevně organizačně fixována v tzv. střediskové soustavě osídlení. Jednalo se v podstatě o administrativní fixaci a hierarchizaci sídelní soustavy, v níž „byly vybraným sídelním útvarům na základě jejich vzájemných gravitačních vztahů a jejich hospodářského, společenského a kulturního významu určeny úrovně střediskových funkcí, jež měly v sídelní soustavě zajišťovat“. V rámci této soustavy byly stabilizovány některé termíny pro označení významu sídla ve struktuře osídlení, které jsou dodnes používány, a to i přesto, že tato administrativně stanovená struktura osídlení přestala po roce 1989 fungovat na administrativně stanovených vztazích a vazbách. Jedná se zejména o následující termíny: Jádro sídelní regionální aglomerace - město, jehož sídelní vztahy k okolí dosahují takové intenzity, že jsou rozhodujícím faktorem pro vznik sídelní regionální aglomerace. Sídelní regionální aglomerace může mít několik jader. Přidružené centrum osídlení - středisko osídlení na území sídelní regionální aglomerace nebo městského regionu, které plní pro okolní obce některé funkce jádra aglomerace a má intenzívní vztahy k jádru aglomerace. Středisko osídlení obvodního významu - městský sídelní útvar, který ve střediskové sídelní soustavě představuje středisko vyššího stupně, v němž se soustřeďuje bytová, občanská a průmyslová výstavba. Poskytuje pracovní příležitosti a služby občanského vybavení jak vlastnímu obyvatelstvu, tak i obyvatelstvu svého spádového území. V jeho spádovém území je zpravidla několik středisek osídlení místního významu, s nimiž vytváří jednotnou sídelní soustavu.

21 Zdroj: Hampl, M., Gardavský, V., Kühnl, K. Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987. 22 Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983.

Strana 25 / 286


Středisko osídlení místního významu - sídelní útvar, který ve střediskové sídelní soustavě plní funkci střediska nejnižšího stupně. Uspokojuje základní osobní a společenské potřeby jak svého obyvatelstva, tak i obyvatelstva svého spádového území. Přednostně se v něm rozvíjí bytová výstavba a výstavba občanského a technického vybavení. Za spodní hranici jeho velikosti se zpravidla považuje 1.500 obyvatel. Jeho funkce v střediskové sídelní soustavě nemusí zaniknout, stane-li se v důsledku změn správní organizace součástí obce, která je střediskem osídlení obvodního významu. Nestřediskové sídlo - venkovské sídlo, které nemá funkci střediska; jeho obyvatelstvo má spád ke středisku osídlení, jehož pracovní místa a občanská zařízení využívá; zůstává nestřediskovým sídlem i tehdy, stane-li se v důsledku změn v územní organizaci součástí obce, která je střediskem osídlení místního nebo obvodního významu. Rozlišují se : o

nestředisková sídla trvalého významu, tj. sídla s definovanou funkcí, jež je nositelem trvalého významu (obytnou, zemědělskou, rekreační apod.);

o

ostatní nestředisková sídla.23

Obrázek 8: Uplatnění střediskové struktury osídlení v Územním plánu Hradecko-pardubické sídelní regionální aglomerace 1987

23

Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983.

Strana 26 / 286


Struktura osídlení tedy popisuje podíl jednotlivých typů sídel uvnitř regionu (např. počet jader regionu (monocentrické, bicentrické nebo polycentrické regiony), podíl dalších sídel v regionu a zejména jejich vzájemné vztahy a vazby, jako je migrace, sídelní dělba práce apod. – viz kapitola regionální procesy.

Dělení regionů diferenciace a řádovostní hierarchizace Z pohledu dělení (nebo třídění) regionů můžeme hovořit o dvou základních přístupech, a to je na jedné straně jejich diferenciace na mikroregiony, mezoregiony (státní útvary) a makroregiony (nadstátní útvary – např. EU) a na straně druhé jejich řádovostní hierarchizace. Pro potřeby našeho výzkumného projektu je zásadní právě řádovostní hierarchizace regionů, která rozlišuje následující „řády“ regionů: subregiony; mikroregiony; mezoregiony; makroregiony. Řádovostní hierarchizace je základem sociálně-geografické regionalizace, kterou se v podmínkách České republiky dlouhodobě zabývá Prof. Hampl.24 Jde mu o stanovení celkové organizace systému osídlení a stanovení rozsahu regionální působnosti středisek a vymezení komplexních sociálně-geografických regionů různých řádů. Stěžejní pro stanovování řádovostní hierarchizace regionů je kvalitativní a kvantitativní hierarchizace jejich středisek. V regionální hierarchizaci provedené v roce 1991 byly specifikovány tři základní hierarchické úrovně u středisek komplexního typu, tj. u středisek s dostatečně vyvinutými funkcemi pracovními i obslužnými. 1. 12 středisek „vyššího řádu“ je možno specifikovat nejsnadněji, stejně jako jejich vnitřní rozdělení do tří subkategorií: Praha – Brno a Ostrava – ostatní. Je to členění zcela totožné s členěním podle regionálního významu a s výjimkou přiřazených Karlových Varů odpovídá i členění podle významu funkčního. Tato centra lze v podmínkách České republiky charakterizovat jako velkoměstského typu, jako centra s rozsáhlou regionální působností a s relativně značným stupněm koncentrace vyšších služeb a kvartérních aktivit. 2. Druhou základní hierarchickou úroveň představuje síť středních a silnějších center mikroregionálních. Přibližně ji lze specifikovat jako průnik souboru středně velkých středisek a středisek mikroregionálních bez nejslabší kategorie. V ČR jich lze nalézt 60. Tato města jsou označována za základní mikroregionální střediska. Nejnižší kategorii středisek relativně komplexního typu je možné všeobecně charakterizovat jako soustavu doplňujících, resp. vedlejších středisek na mikroregionální úrovni. V širším vymezení lze tento soubor definovat jako sjednocení „ostatních“ středisek mikroregionálních i středisek subregionálních. Subregionální střediska jsou chápána jako střediska „přechodného typu“ s částečnou vyvinutostí mikroregionální funkce. Jedná se jednak o relativně větší střediska s omezenou regionální působností a jednak o malá, avšak v důsledku izolované polohy poměrně regionálně významná města.

24

Hampl, M. a kol. Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice, Univerzita Karlova, Praha: 1996.

Strana 27 / 286


Řádovostní hierarchizace regionů25 U řádovostní hierarchizace budeme pro potřeby tohoto výzkumu vycházet se sociogeografické diferenciace České republiky zpracovávané opakovaně Prof. Hamplem. Z pohledu řádovostní hierarchizace rozlišujeme tři základní typy regionů a tři další podtypy: Subregiony. Mikroregiony. o

1. řádu;

o

2. řádu;

Mezoregiony. o

1. řádu;

o

2. řádu;

Makroregiony. Subregiony jsou relativně nekomplexní územní celky, tj. území, kde nejsou uzavřeny (kde se nedají realizovat) nejdůležitější a nejčastější potřeby obyvatel – vztahy mezi bydlištěm, pracovištěm a základními službami. V subregionu jedna z těchto základní funkcí chybí – nejčastěji se jedná o absenci pracovních příležitosti, tj. obyvatelstvo sice v daném prostoru bydlí (neboť funkce bydlení je z tohoto pohledu základní), je obslouženo základní občanskou vybaveností (velmi často v jejím neúplném rozsahu, např. jen základními funkcemi samosprávy území, základní lékařskou péčí a v oblasti obchodu a služeb pak zejména prodejnami se zbožím každodenní potřeby, jako jsou potraviny či drogistické zboží). Velmi často v subregionálním prostoru absentuje možnost pracovních příležitostí, které jsou realizovány mimo tento prostor. Subregiony bývají velmi často zázemím (spádovým územím) tzv. příměstskou zónou velkých měst, a jejich obyvatelé pracují v tomto centru (jádru osídlení). Mikroregiony jsou z hlediska teorie regionalistiky prostorové celky relativně malého rozsahu, kde jsou ale již relativně uzavřeny základní regionální procesy. V daném prostoru lze tedy realizovat všechny základní vztahy a vazby mezi bydlištěm – pracovištěm a občanskou vybaveností. V podmínkách České republiky je v zásadě vyvinuta dvoustupňová mikroregionální organizace. Mikroregiony 1. stupně lze v podstatě přirovnat spádovým územím středisek osídlení obvodního významu. V České republice lze takto označit cca 151 středisek. V mikroregionech 1. stupně jsou obvykle již zcela vyvinuty: základní občanská vybavenost, jako jsou základní (event. i mateřská) škola, základní zdravotnická zařízení tj. ordinace dětského a praktického lékaře a stomatologa; základní administrativa, a to nejen v samostatné působnosti obcí, ale i nejnižší úroveň přenesené působnosti administrativy státní (centry mikroregionů 1. stupně jsou v současném administrativním členění obvykle obce s pověřenou působností tzv. „obce III. stupně“); základní vybavení obchodu a služeb místního významu (prodejny maloobchodu zpravidla v docházkové vzdálenosti obyvatel s prodejní plochou do 1.000 m2 prodejní plochy se základním sortimentem potravinářského a drogistického zboží a dalšího rychloobrátkového zboží (oděvy, domácí potřeby apod.). 25

Zpracováno na základě Hampl, M., Gardavský, V., Kühnl, K. Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987.

Strana 28 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 9: Mikroregion 1. stupně – mikroregion Hlinsko

Mikroregiony 2. stupně lze v podstatě přirovnat k okresům. Tyto mikroregiony mají 64 středisek, která do 31. prosince 2002 měla statut okresních měst. Vztahy mezi bydlištěm, pracovištěm a komplexem základních služeb jsou na tomto mikroregionálním stupni již zcela dominantní pro formování příslušných územních celků. Současně platí, že prostorová organizace těchto vztahů má až na vzácné výjimky nodální formu: vztahy typu středisko–zázemí (při úzkém vymezení středisek). Přestože obecná státní administrativa v podobě okresních úřadů byla na tomto stupni zrušena, vlastní členění České republiky na úrovni mikroregionů 2. stupně, tj. okresů, zůstalo zachováno (správa specifických oblastí – policie, soudy, správa sociálního zabezpečení, statistika apod.). Centra mikroregionů 2. stupně jsou již také vybavena vyšší občanskou vybaveností, jako jsou např. střední školy, kina, divadla, polikliniky, event. nemocnice. V oblasti obchodu a služeb se již vyskytují „obchodní zařízení regionálního významu“ reprezentované zejména velkoplošnými, velkokapacitními zařízeními maloobchodu s prodejní plochou obvykle do 3.000 m2 situovanými u kapacitní městské komunikace ve vnějším městském pásmu, které slouží jak obyvatelům města, tak i přilehlým obcím regionu (dojížďka 20 minut). V oblasti služeb je již středisko mikroregionu 2. stupně rovněž plně vybaveno – zařízení nevýrobních i výrobních služeb, ubytovací kapacity apod. Obrázek 10: Mikroregion 2. stupně – okres Svitavy

Strana 29 / 286


Z pohledu veřejné správy se pod termínem mikroregion můžeme setkat s celou řadou dalších výkladů, např.: „V praxi se zpravidla jedná o účelové mikroregiony, sdružení obcí. V ČR jsou často vytvářeny za účelem získání společné podpory pro čerpání prostředků ze státních fondů a z fondů EU.“26 Oberstein k tomuto pojmu uvádí: „Mikroregion nelze definovat jen jako území řádově menší než region. Mikroregion je skutečně často sdružením pouhých několika obcí, nese však dále typický znak aktivního vzniku „zdola“, zpravidla za účelem dosažení určitého cíle“.27 Z tohoto úhlu pohledu pak mikroregion lze chápat rovněž jako „sdružení několika obcí za účelem dosažení společného cíle“. Typickým rysem takového svazku je vznik z vlastní iniciativy, nikoliv příkazem nadřízeného orgánu nebo ze zákona. Spolupráce mezi obcemi se uskutečňuje:28 na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu; na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích; zakládáním právnických osob podle Obchodního zákoníku dvěma nebo více obcemi.29 Mezoregiony odpovídají územně rozsáhlým jednotkám, jejichž integrita je již částečně vázána na prostorové vztahy obyvatelstva. Jedná se o územně rozsáhlé jednotky, které jsou již plně vybaveny tzv. nadmístní občanskou vybaveností, jako je administrativa vyššího stupně (v současném administrativním členění České republiky zejména orgány krajské úrovně), vysoké školy, (fakultní) nemocnice, velké sportovní areály (kryté stadiony, speciální zařízení pro sport a rekreaci), zařízení pro kulturu, jako jsou divadla, opery, filharmonie apod. V oblasti obchodu a služeb jdou zde již situovány komplexy velkých supermarketů a hypermarketů (s prodejní plochou od 3.000 do 10.000 m2), event. kombinovaná i se zařízeními pro volnočasové aktivity (rozsáhlá polyfunkční víceobjektová obchodní centra – shopping mally, multikina, squashová a bowlingová centra apod.). Z regionálních vztahů na této úrovni má význam např. nedenní dojížďka za prací (přechodná migrace), dojížďka do vyšších školských zařízení a dojížďka do vybraných – hierarchicky vyšších – druhů občanské vybavenosti. Velký význam na této úrovni mají vztahy mezi výrobními jednotkami a institucemi a zejména kvartérní činnosti. Sociogeografickou hierarchizaci České republiky na úrovni mezoregionů lze rozdělit na dva základní stupně: mezoregiony 1. stupně; mezoregiony 2. stupně. Mezoregiony 1. stupně – Lze určit 11 mezoregionů, resp. odpovídajících 12 mezoregionálních středisek (v případě východočeské aglomerace Hradec králové a Pardubice), z těchto 12 středisek lze pak dále sekundárně zdůraznit zvýšený význam tří nejsilnějších jednotek – Prahy, Brna a Ostravy, jež můžeme označit za centra mezoregionů 2. stupně. Důležitým znakem mezoregionální diferenciace je to, že její prostorová forma je jen částečně nodálního typu a integritu řady mezoregionů zajišťuje spíše celý systém silných a vzájemně propojených středisek, než jediné centrum chápané v úzkém vymezení.

26

Pásková, M., Zelenka, J. Výkladový slovník cestovního ruchu. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002. Oberstein, I., Cach, J. Názvosloví urbanismu a územního plánování. České vysoké učení technické, Fakulta architektury, Praha: 2001. Materiál z výzkumného úkolu MSM 210000026 „Proměny urbanismu“. 28 Problematikou legislativního vymezení mikroregionů se podrobně zabývá kapitola 3.1.1. 29 Dostupné na http://cs.wikipedia.org/wiki/Mikroregion. 27

Strana 30 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 11: Mezoregion 1. stupně – Královéhradecko

S makroregionem ztotožňujeme celou Českou republiku, přičemž jedinečná kvalitativní i kvantitativní pozice Prahy v systému osídlení umožňuje specifikovat toto jediné makroregionální centrum. Obrázek 12: Makroregiony Evropy

Regionální rozdíly Jak je patrné z výše uvedeného textu, pod pojmem „region“ se skrývá složitý systém jeho prvků, úrovní a řádů. Protože každé území na naší planetě, na našem kontinentu, v našem státě patří do regionálního systému (je součástí minimálně jednoho, ale obvykle řady různých typů regionů) je logické, že mezi jednotlivými regiony budou existovat – a v praxi samozřejmě existují – „regionální rozdíly“. Tyto regionální rozdíly se dotýkají jak rozdílů ve fyzické podstatě regionu (regiony nížinné, podhorské, horské, ale třeba i přímořské či pouštní), tak v podstatě sociogeografické (různá míra zaměstnanosti v regionu, různá struktura vzdělanostní, náboženská apod.). O regionálních rozdílech můžeme hovořit ze dvou základních úhlů pohledu, a to jednak z pohledu na samotné území (tj. hovoříme o tzv. územní diferenciaci) a z druhé strany, tj. z hlediska územní intenzity.

Strana 31 / 286


Územní diferenciace vychází z vnější diferenciace společnosti, organizace společnosti v prostředí (území). Jedná se o komplexní systém s pronikavou vnitřní heterogenitou hierarchického typu (viz především hierarchie měst jako jader regionů). Tato hierarchie je primárně podmíněna nerovnoměrností v rozmístění přírodních podmínek, sekundárně je ale výrazně umocněna aktivitou lidí, resp. společnosti. Z hlediska územní intenzity pak ještě můžeme dle Hampla rozlišit: diferenciaci z hlediska lidí; diferenciaci socioprofesních skupin. Územní intenzita z hlediska lidí vychází z chápání lidí jako (bio)sociálních elementů charakterizovaných vnitřními předpoklady i vnějšími zájmy jedinců. V podstatě se jedná o sociální nadstavbu biologicky založené a geneticky podmíněné homogenity lidského druhu, tj. homogenity určitého druhu elementů. Sociálně-ekonomický systém jako základ diferenciace socioprofesních skupin pak lze chápat jako společnost v užším smyslu. Svým uspořádáním představuje semikomplexní („vnitřní“) strukturu společnosti, vyjadřující vzájemné vztahy lidí a institucí „relativně nezávislých“ na vnějších podmínkách, na vnějším prostředí společnosti. Z hlediska formy uspořádání je tato struktura částečně heterogenní: např. z hlediska diferenciace příjmů nebo podílu na moci jednotlivých lidí, jejich skupin apod.30 V rámci regionů a v rámci jejich vzájemné interakce dochází k základní polarizaci: homogenita – heterogenita, která vychází ze složitých oboustranných vztahů konkurenčních i kooperačních: konkurence prvků v rámci společných pravidel hry, střetávání parciálních a celkových zájmů, specializace částí v rámci kooperujících celků. Homogenita je pak podmínkou zachování vnitřní integrity a sounáležitostí prvků společnosti, možnosti komunikace a aktivní participace těchto prvků. Heterogenita je zdrojem podnětů vývoje, specializace částí a dělby činností v rámci kooperativně organizovaného celku. Regionální rozdíly jsou navíc v čase proměnlivé (hovoříme o regionální dynamice) a jsou podstatou většiny regionálních procesů (viz níže). Přístup k řešení regionálních rozdílů v rámci regionální politiky je pak základem celé řady teorií regionálního rozvoje (skupina teorií tzv. regionální rovnováhy a skupina teorií regionální nerovnováhy).31

2.1.3. Regionální procesy Mezi jednotlivými sídly / regiony dochází k vztahům a vazbám, které nazýváme sídelní nebo regionální procesy. Regionální procesy jsou vztahy, podle nichž lze relativně objektivně a přesně určovat sounáležitost prvků osídlení a převládající spád. U regionálních procesů v praxi v zásadě rozlišujeme 2 úrovně, a to procesy na úrovni: 1. mikroregionální – dojížďka za prací a dojížďka za službami; 2. mezoregionální – řada rovnocenných vztahů – dojížďka za vyšším školstvím, službami, nedenní dojížďka za prací aj. Mezi základní procesy patří zejména: migrace a mobilita; sídelní / regionální dělba práce; urbanizace.

30

Hampl, M. a kol. Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice, Univerzita Karlova, Praha: 1996. 31 Blíže viz Blažek, J., Uhlíř, D. Teorie regionálního rozvoje, Karolinum, Praha: 2002.

Strana 32 / 286


Migrace a mobilita V souvislosti se studiem pohybů obyvatel v rámci určitých území se lze v literatuře setkat se dvěma pojmy – pojmem mobility a migrace. Přestože v určitých situacích lze tyto dva pojmy chápat jako synonyma, bude lépe je významově odlišit. Mobilita v nejširším slova smyslu je „pohyblivost, schopnost pohybu, přemístitelnost“32. Je to množství lidí, kteří se každodenně přemísťují.33 V regionalistce, stejně tak jako v sociální geografii či teorii cestovního ruchu označuje veškeré pohyby osob v prostoru, dělí se na migraci a cirkulaci.34

Druhy prostorové mobility obyvatelstva35 Zjednodušené členění základních forem prostorové mobility obyvatelstva si můžeme ukázat na následujícím obrázku: Obrázek 13: Typy prostorové mobility obyvatel ČR

Specifickou formou prostorového pohybu tedy je: sezónní migrace (dočasná změna pobytu); kyvadlové migrace (přesun mezi pracovištěm a trvalým bydlištěm); nepravidelné migrace (cesty za nákupem, kulturou, sportem, službami, apod.). 32

Slovník cizích slov. Levné knihy Kma, Praha: 2006. Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. 34 Pásková, M., Zelenka, J. Výkladový slovník cestovního ruchu. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002. 35 Netušilová, R. Migrace za prací a trh práce na příkladu Královéhradeckého kraje (diplomová práce), Univerzita Pardubice, Pardubice: 2006. 33

Strana 33 / 286


Dojížďka (pohyb do cílové oblasti) a vyjížďka (pohyb ze zdrojové oblasti), ale i sezónní migrace jsou pohyby obyvatelstva, které patří do skupiny kyvadlové migrace. Hlavní součástí kyvadlové migrace je pracovní migrace jako pravidelně se opakující pohyb (denní nebo týdenní) mezi bydlištěm a pracovištěm. Pracovní migrace tvoří také podstatnou část sezónní migrace. Dojížďka obyvatelstva do zaměstnání představuje významný sociální jev, jehož rozsah, vzdálenosti, směry a formy reflektují ekonomickou strukturu daného regionu. Odpovídají na jedné straně dosaženému stupni koncentrace obyvatel (resp. sídelní rozdrobenosti) a na straně druhé rozmístění pracovních příležitostí. Úzkou souvislost dojížďky se sídelní strukturou lze dokumentovat na příkladu malých obcí. Ty jsou dlouhodobě zdrojem intenzivní vyjížďky, naproti tomu pracovní příležitosti jsou obvykle koncentrovány teprve v obcích s určitou kritickou (populační) velikostí. Tradiční model, kdy intenzita dojížďky je inverzně závislá na velikosti obce, je postupně doplňován novými vývojově vyššími formami prostorových interakcí charakterizovanými především zvyšováním objemu i intenzity pohybu obyvatel mezi jednotlivými městy navzájem. Funkční propojování městských aglomerací je zvláště v posledních letech stále častěji doprovázeno složitějšími formami územní dělby práce uvnitř jednotlivých aglomerací (např. přesun pracovních příležitostí z vlastního města na okraj či až za jeho administrativní hranice, typické např. pro logistické aktivity, maloobchod nebo některé formy průmyslu s vyššími nároky na plochu a větším dopadem na životní prostředí). Tyto změny se v praxi projevují mimo jiné i zvýšením váhy protisměrných pracovních toků na celkové dojížďce. Dojížďku je tedy nutno chápat jako proces vztahově-integrační, podílející se významným způsobem na formování funkčně-prostorových vazeb sídlení struktury. Jednotlivé formy je možno rozlišit podle: návratnosti (relativně vratné – relativně nevratné); pravidelnosti či frekvence (denní – týdenní – měsíční – v nepravidelné periodě); délky trvání (v rámci dne – v delším časovém cyklu). První skupina je tvořena migračními pohyby, které můžeme chápat jako jednorázová, relativně nevratná přemístění doprovázená změnou trvalého bydliště. Migrační pohyby mají relativně nízkou četnost, ale důležitý socioekonomický rozměr (odráží do značné míry atraktivitu jednotlivých územních celků). Ve srovnání s ostatními formami mobility představují pohyby, které jsou statisticky nejlépe dokumentovány (díky pravidelné evidenci, byť s určitými výhradami ve vnitroměstském či naopak mezinárodním měřítku). Druhá významná skupina je tvořena širokým spektrem cirkulačních (kyvadlových) pohybů. Nejdůležitějším reprezentantem je každodenní dojížďka do zaměstnání. Jde o pohyb v porovnání s ostatními formami mobility zdaleka nejčetnější (podle anketárních šetření uskutečněných v minulosti tvořila pracovní dojížďka více než 60 % všech pohybů obyvatel starších 15 let). Podobně jako v případě migrace, představuje přirozený proces spontánně reagující na rozmístění disponibilních pracovních příležitostí. Speciálním typem dojížďky je pendlerství. Pestrou skupinu cirkulačních pohybů představují různé nepravidelné nedenní cesty. Jejich směry jsou v některých případech poměrně striktně administrativně předurčeny (návštěva úřadu, lékaře), jinde jde o zcela subjektivní volbu (nákupní centra, kulturní služby aj.). V prostorovém uspořádání těchto cest se významně uplatňuje hierarchický (vícestupňový) model organizace. Tržní, ale i veřejné služby specializovanější a náročnější povahy jsou obvykle lokalizovány pouze ve větších městech (vyžadují větší nároky na dojížďku ze spádových obcí), naopak některé základní služby bychom teoreticky měli nalézt v každé obci. Příklady různých hierarchických typů dojížděk je nespočet (kino – divadlo, běžné potravinářské zboží – průmyslové zboží – specializované produkty, obvodní lékař – okresní nemocnice – specializované pracoviště s působností pro kraj / ČR), nejcharakterističtěji se projevují

Strana 34 / 286


v členění území podle vykonávané státní správy (obec – správní obvod POÚ – správní obvod ORP – okres – kraj – ČR). Poslední typ cirkulačních pohybů je reprezentován cestami, které se realizují v delším časovém intervalu. Jednotlivé formy prostorové mobility jsou složitě propleteny vzájemnými vazbami, v různých kombinacích dochází k jejich návaznosti, zastupování či doplňování. Příkladem vzájemného prolínání je stále častější účelové spojování cest (práce + nákupy, nákupy + kultura / zábava, nákupy + rekreace, práce + vzdělávání), návaznost lze dokumentovat časovou sousledností mezi přechodným a trvalým bydlištěm, resp. mezi krátkodobým a dlouhodobým pobytem (někteří cizinci pobývající v ČR, na bázi dlouhodobého pobytu se později stanou občany ČR s trvalým bydlištěm v ČR). Příkladem zastupování je nárůst pracovní dojížďky v nedenní formě jako reakce na klesající objem meziregionální migrace (mj. z důvodu přetrvávajících deformací v oblasti nájemního bydlení). Jestliže současně s prostorovou mobilitou pracovní síly dochází i ke změně bydliště, hovoříme o migraci. Migraci proto můžeme vymezit jako jednu z hlavních forem geografické mobility, která je spojena se změnou bydliště. Migrace je „přemísťování, stěhování, přecházení, změna místa pobytu“.36 V oblasti sociální geografie je „trvalá nebo polotrvalá změna místa pobytu. Je chápána ve vztahu ke dvěma základním prvkům, a to času a prostoru. Definice migrace pak vyžaduje specifikaci obou těchto prvků časového horizontu a prostorové ohraničení v rámci nichž, resp. přes něž je migrace uskutečňována.“ 37 Migrace obyvatelstva bývá definována jako forma trvalé, dlouhodobé či krátkodobé mobility (procesu / přesunu) jednotlivců nebo skupin lidí v prostoru mezi dvěma územními jednotkami, která znamená obvykle trvalou změnu pobytu, tj. změnu (stálého, trvalého) bydliště. Jen taková změna je skutečnou migrací, a proto ji musíme odlišovat od ostatních forem prostorového pohybu, které nevedou k trvalé změně bydliště, ale jen k dočasné. Tento proces má několik forem, které se od sebe velmi liší.

Formy migrace Migrace má různé formy38, které se navzájem podstatně liší: Z pohledu směru uskutečňovaného pohybu v prostorových systémech (krajinné sféře) lze rozlišit emigraci, což je počet jedinců, kteří se z této populace odstěhovali za určitou jednotku času (zpravidla rok), a imigraci, což je naopak počet jedinců, kteří se do této populace za příslušnou časovou jednotku přistěhovali.39 Jevy samotné se pak označují jako vystěhovalectví či přistěhovalectví. Každý individuální pohyb nabývá obou forem – pro oblast vystěhování je emigrací, pro oblast přistěhování je imigrací. Z časového hlediska se mluví o migraci krátkodobé či dočasné (temporary), dlouhodobé (long-term) nebo trvalé (permanent). Z hlediska dodržování zákonů dané země či zemí lze rozlišovat migraci legální a nelegální. Z hlediska příčin a motivů dělíme migraci na dobrovolnou, tj. takové stěhování, které vyplývá z vlastní iniciativy migranta. Opakem dobrovolné migrace je nedobrovolná

36

Slovník cizích slov. Levné knihy Kma, Praha: 2006. Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. 38 Netušilová, R. Migrace za prací a trh práce na příkladu Královéhradeckého kraje (diplomová práce), Univerzita Pardubice, Pardubice: 2006. 39 Dostupné na http://cs.wikipedia.org/wiki/Migrace. 37

Strana 35 / 286


(násilná, vynucená) migrace, kdy jsou jednotlivci donucováni ke stěhování z důvodu např. územně-technických apod. Další formou migrace je vnější a vnitřní migrace. Vnější migrace zahrnuje pohyby přes hranice vymezené oblasti, vnitřní migrace zahrnuje pohyby uvnitř hranic vymezené oblasti. Mluvíme též o zahraniční a vnitrostátní migraci. Výsledkem vnitrostátní migrace není změna počtu obyvatelstva státu, ale pouze změna jeho prostorového rozmístění, kdežto zahraniční migrace mění počet obyvatel státu. Obrázek 14: Saldo přeshraniční migrace40

Sídelní (regionální) dělba práce Jedná se o vztah mezi sídly, zejména městem a venkovem, příp. mezi městy v rámci aglomerace (dojížďka za prací, za službami a obchodem X vyjížďka za rekreací). V souvislosti se sídelní, resp. regionální dělbou práce pak rozdělujeme území do dvou typů podle vztahu centra a jeho zázemí. Rozlišujeme území zájmové a spádové (viz výše). Základem sídelní, resp. regionální dělby práce jsou procesy mobility (event. i migrace), které byly popsány výše. Dále se u sídelní, resp. regionální dělby práce může jednat o rozdělení funkcí jejich rozmístění v prostoru (mj. průmyslová a administrativní funkce jádra – centra regionu a zemědělská, příp. rekreační funkce zázemí).

Urbanizace V nejširším výkladu je urbanizace chápána jako „soustřeďování hospodářského a kulturního života do velkých měst na úkor venkova“41 nebo jde také o „podíl obyvatel žijících ve městech“.42 Poněkud přesněji definuje urbanizaci urbanistická teorie, která v ní vidí „mnohostranný sociálně-ekonomický proces vyznačující se stěhováním obyvatelstva do měst, růstem měst, změnami funkčního využití území sídel, koncentrací, intenzifikací a diferenciací městských druhů činností (funkcí) nebo výroby v širokém smyslu slova, vznikem nových forem a prostorových struktur osídlení a rozšířením městského způsobu života se specifickou strukturou styků, kulturou, systémem hodnotových orientací atd.“.43

40 41 42 43

Zdroj: National Geographic zvláštní příloha. Nedatováno. Slovník cizích slov. Levné knihy Kma, Praha: 2006. Srov. http://cs.wikipedia.org/wiki/Urbanizace. Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA, Brno: 1983.

Strana 36 / 286


Je to tedy proces, ve kterém dochází k relativnímu i absolutnímu růstu měst. Urbanizace je úzce spojena s procesy industrializace a demografické revoluce, s vědeckotechnickým rozvojem a ekonomickou úrovní státu či oblasti. Je provázena význačnými sociálními změnami, které souvisejí s přechodem od společnosti tradiční ke společnosti moderní. Spolu s koncentrací obyvatelstva do měst dochází i ke koncentraci výroby, služeb, funkcí apod. a ke strukturálním změnám ve výrobních procesech. Urbanizace přináší i rozsáhlé sociální změny a pronikání městského způsobu života do celého osídleného prostoru. Proces urbanizace má několik fází; nejprve příliv obyvatelstva do všech městských center, poté zejména do největších měst. Po nasycení nastává suburbanizace, někdy až dezurbanizace (snižování počtu obyvatelstva na administrativním území městských sídel. Velká města sice existovala již ve starověku, ale urbanizace ve velkém měřítku se objevila až od začátku průmyslové revoluce (konec 18. století). V počátečních fázích byla industrializace hnací silou urbanizace, avšak v současných rozvojových zemích je příliv obyvatelstva do měst dán především relativním přelidněním zemědělských oblastí. Ve vyspělých zemích se již podíl městského obyvatelstva výrazně nezvětšuje (v některých zemích dosáhl i přes 80 %.44 Z pohledu urbanistické teorie rozlišujeme několik typů prostorového vyjádření urbanizace. Jsou to zejména samotné urbanizační procesy, které můžeme rozdělit na proces přímé a nepřímé urbanizace. Přímá urbanizace je chápána jako stěhování venkovského obyvatelstva přímo do velkých měst. Tento typ urbanizace je dnes charakteristický zejména pro země třetího světa (Afrika, Jižní Amerika, Jihovýchodní Asie), kde kromě hlavního města – metropole – obvykle neexistuje nebo není dostatečně rozvinutá struktura menších měst regionálního významu a existuje tu pouze venkovské osídlení. Obrázek 15: Schéma přímé (vlevo) a nepřímé urbanizace (vpravo)

Nepřímá urbanizace pak představuje extenzivní proces růstu městského obyvatelstva, v územích, kde je rozvinuta hierarchická struktura osídlení. Obyvatelstvo se pak nejčastěji stěhuje z venkova do nejbližšího města (regionálního centra) a teprve v následující generaci / generacích pokračuje urbanizace z malého města do města většího, tj. metropole. Světová urbanizace stále stoupá a v současnosti se nachází na 47,5 %.

44

Všeobecná encyklopedie ve čtyřech svazcích, nakladatelství Diderot, Praha: 1997.

Strana 37 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 16: Míra urbanizace jednotlivých států světa45

Česká republika má míru urbanizace 74,6 %, což znamená, že na vesnici žije pouze čtvrtina obyvatel.46 Obrázek 17: Podíl městského obyvatelstva v okresech ČR47

V České republice ovšem počet obyvatel žijících ve městech už 15 let stagnuje. Tato skutečnost je způsobena tím, že se v urbanizačním procesu začaly uplatňovat vývojově mladší typy, a to zejména suburbanizace a deurbanizace, a teprve v posledním období i zpětný urbanizační proces zvaný reurbanizace. Suburbanizace je proces rozšiřování předměstí, prostorová změna osídlení charakteristická hromadným stěhováním obyvatel z centrálních částí městských aglomerací a konurbací na jejich okraje a za administrativní hranice městských celků se zachováním 45

Zdroj: National Geographic, zvláštní příloha. Nedatováno. Srov. http://cs.wikipedia.org/wiki/Urbanizace. 47 Zdroj: Koutný, J. Urbanistické aspekty suburbanizace (prezentace): in odborné kolokvium Suburbanizace – hrozba fungování malých měst, Univerzita Pardubice, Pardubice: 18. května 2006. 46

Strana 38 / 286


úzkých funkčních vztahů nově osídlených území se sídelními jádry.48 Suburbanizace je fáze urbanizačního procesu, kdy stagnuje nebo ubývá počet obyvatel jádrového města a roste počet obyvatel v obcích příměstské zóny. Proces suburbanizace je kontinuální změna sociálního a fyzického prostředí z venkovského na předměstské.49 Suburbanizace je v současnosti považována za závažný problém, kterému se věnuje celá řada autorů i výzkumných kolektivů.50 Jedním z projevů suburbanizace je urban sprawl (do češtiny někdy překládaný jako „sídelní kaše“). Jde o vytváření nové výstavby mimo existující kompaktní zastavěná území, v oblastech vlivu rozvoje metropolitních měst, v pásech okolo hlavních dopravních tahů nebo na křižovatkách hlavních dopravních tahů. Často je tento nový rozvoj na úkor aktivit, investic a relokací ze zastavěného území metropolitních měst. Obchodní, logistická a jiná komerční zařízení vznikají na komunikačních křižovatkách a podél dálničních a hlavních silničních tahů. Při urban sprawlu se zvyšuje závislost na osobní automobilové dopravě. Urban sprawl přitom vyvolává řadu negativních důsledků, jakými jsou např.: V okolí větších i menších měst a mimo zastavěná území obcí se rozkládají čistě obytná území - kolonie rodinných domků - bez návaznosti na jakoukoliv občanskou vybavenost. V zastavěných územích a centrech měst se nedostává veřejných prostředků a soukromého kapitálu na obnovu existující výstavby či existující nevyužité infrastruktury. Městská sídliště se stávají ghetty se zvýšenou kriminalitou a s amortizovaným a poloprázdným bytovým fondem.51 Urban sprawl se vyznačuje neúnosně vysokými nároky na zábor půd i náklady na budování dopravní a technické infrastruktury. V porovnání s kompaktní zástavbou jsou takto lokalizované objekty, komplexy a zařízení příčinou mnohem vyšších spotřeb energií a vody i jejich ztrát v rozvodných sítích. Mnohonásobně roste potřeba mobility značné části obyvatelstva nových obytných zón na okrajích měst či za jejich administrativními hranicemi v suburbánních oblastech. Každodenní dojíždění za prací, do škol, za službami, nákupy a kulturou vyžaduje překonávání stále větších vzdáleností. Tyto lokality nemohou být dostatečně obslouženy veřejnou dopravou, a lidé zde bydlící či pracující jsou striktně závislí na používání individuální automobilové dopravy. Pravidelné nerekreační využívání alternativních způsobů přepravy (chůze, cyklistika) je zde nereálné. Komerční objekty umístěné ve „volné“ krajině indukují růst přepravních výkonů osobní i nákladní silniční dopravy. Radikálně se zvyšují výdaje na modernizaci a údržbu silniční infrastruktury. Cenové relace i charakter rozptýlené rezidenční zástavby v suburbánních zónách dokumentují sociální segregaci. Rozvoj příměstských oblastí celkově koresponduje s úpadkem vnitřních částí měst. Klesá celková rozloha částečně přirozených ekosystémů, biocenter a biokoridorů i půd vhodných pro zachování udržitelného stupně zemědělského, lesnického a rekreačního využívání krajiny. Stále více je tak narušována schopnost původně vyváženého přírodního prostředí poskytovat tzv. komplexní ekologický servis.52

48

Pásková, M., Zelenka, J. Výkladový slovník cestovního ruchu. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002. Koutný, J. Urbanistické aspekty suburbanizace (prezentace): in odborné kolokvium Suburbanizace – hrozba fungování malých měst, Univerzita Pardubice: 18. května 2006. 50 Sýkora, L. Suburbanizace a její sociální, ekonomické a ekologické důsledky. Ústav pro ekopolitiku, Praha: 2002; Hnilička, P. Sídelní kaše. Otázky k suburbánní výstavbě rodinných domů, ERA, Brno: 2005. 51 Koutný, J.: Urbanistické aspekty suburbanizace (prezentace): in odborné kolokvium Suburbanizace – hrozba fungování malých měst, Univerzita Pardubice: 18. května 2006. 52 Blíže viz http://www.ekopolitika.cz/default.php. 49

Strana 39 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 18: Urban sprawl v USA53

Jiným projevem vystěhovávání obyvatel z měst je proces tzv. deurbanizace (někdy též desurbanizace nebo dezurbanizace). Deurbanizací označujeme postupné snižování počtu stálých obyvatel měst. Původně bytové domy v centrálních kompaktně zastavěných zónách velkoměst jsou rekonstruovány na kancelářské objekty či zcela nahrazovány novými budovami využívanými k čistě komerčním účelům. Část populace v produktivním věku se z těchto zón a z panelových sídlišť stěhuje do obcí v suburbánním zázemí. Značný počet lidí v postproduktivním věku využívá ke stálému bydlení své rekreační objekty na venkově.54 Obrázek 19: Schéma deurbanizace

Teorie deurbanizace má svůj základ již na konci 19. století, kdy P. A. Kropotkin navrhoval rozptýlení průmyslu do venkovských osad. Konkrétní „urbanistický“ tvar dostaly představy v projektech B. Tauta a jím vedené skupiny těsně po 1. světové válce a v některých projektech sovětské architektonické avantgardy, jako bylo např. Zelené město

53 54

Zdroj: http://www.unce.unr.edu. Blíže viz na http://www.ekopolitika.cz/default.php.

Strana 40 / 286


u Moskvy, nebo lineární sídelní soustavy v soutěži na Magnitogorsk. Také Broadacre City F. L. Wrighta patří mezi koncepce, vedoucí k představě jakéhosi anti-města. V praxi má ale deurbanizace především podobu samovolného procesu u velkoměstských prostorů. Podstatný vliv na tyto přesuny má automobilizace umožňující dostupnost bydlišť mimo intenzivně urbanizované území, a tím nevhodné zřeďování osídlení.55 Obrázek 20: Návrh Broadacre City od F.L.Wrighta56

Posledním prostorově vyjádřitelným typem urbanizačního procesu je reurbanizace – zjednodušeně „návrat obyvatel do měst“. Je to proces, při kterém dochází k opětovnému osídlování centrálních zón měst a metropolitních regionů. Opuštěné administrativní a komerční budovy i historické industriální stavby (bývalé objekty továren, dílen, mlýnů a jiných technických zařízení) jsou restaurovány a rekonstruovány ke zcela novému funkčnímu využití. Současný trend bydlení a práce v tzv. „lofts“ propagují buď příslušníci vrstev s velmi vysokými příjmy (historické objekty s luxusními velkoplošnými byty nestandardními plochou, polohou, prostorovým uspořádáním i vybaveností, velkými ateliéry a podobnými prostory) nebo příslušníci středních příjmových tříd preferující komunitní styl života (historické objekty s menšími byty, kulturními centry, kluby, ateliéry a galeriemi).57 Proces reurbanizace potom může nabývat různých forem, jako je rekonverze, revitalizace či gentrifikace.58 Revitalizace je v urbanistické terminologii současnosti je chápána jako proces ekonomické, sociální a prostorové restrukturalizace urbanizovaných prostorů.59 V širším kontextu je revitalizace jedním z prvků rozvoje. (Rozvoj je zde chápán jako proces přinášející větší, vyspělejší nebo lepší organizovanost.60) Obecně pak tedy můžeme revitalizací rozumět zejména proces, tj. soubor činností, které při užití standardizovaného postupu a užití stanovených materiálů (analýz, plánů, ...) povedou k oživení neadekvátně využívaného nebo nerozvinutého městského prostředí.61 Regenerace je chápána jako proces obnovy historicky, kulturně a esteticky hodnotných urbánních souborů (tj. např. i k areálům historických továren, kasáren apod.). V současné urbanistické teorii je pojímána jako jeden z typů revitalizace, specificky zaměřený na ochranu výše zmiňovaných historických, kulturních a estetických hodnot 55

Hrůza, J.: Slovník soudobého urbanismu, Praha: Odeon, 1977. Zdroj: http://www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp294.asp. 57 Blíže viz http://www.ekopolitika.cz/default.php. 58 Šilhánková, V. a kol. Rekonverze vojenských brownfields. Univerzita Pardubice, Pardubice: 2006. 59 Sýkora, L. Gentrifikace: měnící se tvář vnitřních měst. In Sýkora, L. Teoretické přístupy a vybrané problémy v současné geografii (1. vydání). Přírodovědecká fakulta University Karlovy, Praha: 1993. 60 Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. 61 Šilhánková, V. Revitalizace centrálních částí měst (disertační práce), Vysoké učení technické v Brně, Fakulta architektury, Brno: 2000. 56

Strana 41 / 286


v „deprivovaném“ urbánním prostředí. Je chápána spíše jako obnova a údržba existujících struktur stavebního fondu, která si klade za cíl dosažení soudobých standardů (zejména hygienických) ve starší zástavbě, očistění jejich struktury od nevhodných součástí a nevhodných způsobů využití a nalezení vhodného soudobého funkčního využití. Zcela specifickým termínem je pojem rekonverze. Pokud bychom při výkladu termínu rekonverze vycházeli z jeho anglického ekvivalentu „reconversion“, museli bychom jej vnímat jako „návrat zpět k původnímu stavu“62. V tuzemských podmínkách je rekonverze chápána jako „nové využití objektů, které pozbyly svoji původní funkci. Rekonverze je považována za specifickou s ohledem na běžnou architektonickou praxi zejména tím, že není předem definován stavební program a že pracuje s existující urbanistickou, stavební a architektonickou strukturou. Zemánková poukazuje na skutečnost, že kvalita projektu rekonverze je svázána s adekvátností mezi stávajícími prostory a potenciálním využitím, nabídnutými plochami a potřebami provozních programů, konfigurací míst a možného fungování, existující formou a novou funkcí, starým architektonickým významem a novou představou.63 Gentrifikace je proces, při němž dochází k rehabilitaci obytného prostředí některých čtvrtí a postupnému vytlačování a nahrazování původního obyvatelstva příjmově silnějšími vrstvami. Při tomto procesu dochází ke změně sociálního charakteru a zlepšení fyzického stavu lokality. Tento proces vzniká v podstatě samovolně a vzhledem k nepropracovanosti teorie jej zatím není dost dobře možné plánovat. Nahrazování sociálně slabších skupin obyvatelstva skupinami silnějšími probíhá spontánně a dosud nebyly vysledovány zákonitosti výběru lokality gentrifery. Gentrifikace je proces velmi zajímavý, ne však příliš rozsáhlý, a to ani ve vyspělých tržních ekonomikách, kde je normálně fungující trh s byty. V našich podmínkách nedokonalého trhu s byty, tj. v omezených možnostech výběru místa pro bydlení, je proces gentrifikace v praxi téměř neznámý.64

2.2. Širší pojetí systému

urbanizace,

vývoj

sociálně-geografického

S poněkud jiným pojetím urbanizace se můžeme setkat v teorii socio-ekonomické geografie, která chápe urbanizaci jako „proces modernizace a koncentrace obyvatelstva“ a rozlišuje tři základní koncepce urbanizace: 1. demografickou interpretaci, která chápe urbanizaci jako proces růstu podílu obyvatelstva ve městech, resp. v urbánním prostředí a zároveň růstu velikosti největších urbánních center (aglomerací); 2. strukturální nebo ekonomickou interpretaci, která je spojena s aktivitami celé populace, ale primárně se změnami v ekonomické struktuře, urbanizace doprovází industrializaci a úroveň (míra) urbanizace je v pozitivní korelaci s ekonomickým rozvojem; 3. behaviorální interpretaci, která je založena na zkušenostech člověka v průběhu času a modelech jeho chování, tj. chápání urbanizace jako způsobu života.65 Např. Hampl (1987)66 popisuje proces urbanizace jako součást tzv. koncentračního procesu. Koncentrační proces je chápán především jako proces vedoucí k formování nové – 62

The Pocket Oxford Dictionary, Oxford University Press: 1992. Zemánková, H. Rekonverze starých továren, Vysoké učení technické v Brně, Brno: 1991. 64 Šilhánková, V. Revitalizace centrálních částí měst (disertační práce), Vysoké učení technické v Brně, Fakulta architektury, Brno: 2000. 65 Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. 66 Hampl, M. Gardavský, V., Kühnl, K, Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987. 63

Strana 42 / 286


vývojově vyšší hierarchické organizace sociálně-geografických systémů, resp. systémů osídlení. Hampl v zásadě rozlišuje dva aspekty urbanizace, a to v prvé řadě vnější změny v organizaci společnosti, a to zvláště růst městského obyvatelstva a zvyšování územní koncentrace obyvatelstva, a vedle toho poukazuje na vnitřní změny v organizaci společnosti (vývoj ekonomických sektorů, změny v sociálním chování obyvatelstva apod.) Za další fázi vnitřních změn v urbanizačním procesu lze považovat proces metropolizace, tj. proces navazující na urbanizaci vnitřní změny prostorové struktury, kde dochází k uvolnění prostorových forem polarizace a potlačení nodální formy prostorové (regionální) organizace. V tomto pojetí lze rozlišit v zásadě dvě formy urbanizace, a to: 1. urbanizaci extenzivní, tj. proces růstu měst, resp. ztotožněně proces růstu územní koncentrace obyvatelstva; 2. urbanizaci intenzifikační (někdy též zvanou nepřímou urbanizací), která je charakterizována jako komplex procesů působení a osvojování městských způsobů chování a organizace života, městské kultury a městských forem sociálních kontaktů a hodnotových orientací obyvateli, kteří ve městech nebydlí.67 Jinými slovy jde o růst působnosti měst, kde koncentrace jevů je nahrazována koncentrací kontaktů jevů. Základním znakem extenzivního urbanizačního procesu je relativní souhlasnost kvantitativních a kvalitativních změn, jejich vzájemná podmíněnost, stejně jako relativní souhlasnost koncentračních tendencí u kvalitativně různých komponentů. Z těchto hledisek se také podstatně liší extenzivní urbanizace od vyšší – intenzifikační fáze vývoje osídlení. Z obecných charakterizací extenzivního vývoje systému osídlení vyplývá dominantní úloha koncentračního procesu při vytváření nového typu hierarchické organizace tohoto systému. Hierarchizaci lze totiž považovat za širší a obsahově bohatší proces, a to jak z hlediska její kvalitativní funkce, tak i z hlediska její historické neomezenosti. Hierarchizační proces je nejpodstatnějším výrazem vývoje sociálně-geografických systémů, je vyjádřením podstaty organizace těchto systémů. V tomto smyslu je koncentrační proces jen historicky omezenou etapou, je jen určitou fází přetváření hierarchické organizace. Klíčový význam pak má ten typ hierarchie, který vychází ze vztahu celku a částí, a to v jeho specifické (řádovostní) podobě: makroregion – mezoregion – mikroregion apod. Jádrem vývoje regionální organizace, resp. systému osídlení je pak do značné míry vývoj hierarchizace samotných středisek, resp. měst. Z takto široce pojatých regionálních procesů lze pak odvozovat obecný vývoj prostorové struktury sociálně-geografického systému, jak to dělá Hampl (1987)68, který odvozuje tři typy prostorového uspořádání systému osídlení ve vztahu ke třem základním stádiím růstu osídlení. Sociálně-geografické systémy 69 charakterizuje jako průnik široce chápaného komplexně-geografického systému a široce chápaného systému společnosti. Rozlišuje tři hlavní vývojová stádia sociálně-geografických systémů: statické, dynamické a organické, stejně tak jako vývojové procesy vedoucí k přeměnám stavů sociálněgeografických systémů byly rozlišeny na extenzivní a intenzifikační. Statický systém odpovídá období preindustriální společnosti, kde lze ze sociálněekonomického pohledu zdůrazňovat dominantní úlohu primárního sektoru, omezenou sociální mobilitu a dominantnost nedemokratických (totalitních) forem politické 67

Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983. Hampl, M., Gardavský, V., Kühnl, K. Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987 69 Hampl definuje sociálně-geografický systém jako systém lidí a těch jejich vztahů, které jsou relativně významně podmíněny vnějším prostředím. 68

Strana 43 / 286


organizace. Z hlediska vnější organizace společnosti je pak charakteristická omezená úloha měst, slabá prostorová mobilita obyvatelstva a výrazná determinovanost rozložení obyvatelstva i navazujících aktivit přírodními podmínkami. V tomto stádiu došlo k dynamizaci struktur na základě specializace a zároveň vzájemné kooperace jednotlivých jeho prvků. Rozvinutí funkční dělby ale bylo možné jen při zajištění potřebné komunikace prvků. V prvních fázích vývoje, v podmínkách statického sociálně-geografického systému, však bylo osídlení relativně rozptýlené a prostorová mobilita obyvatelstva byla omezená. Nejjednodušší a prvotní formou integrované dělby funkcí bylo proto nutně fyzické, resp. územní soustředění obyvatelstva a výrobních prostředků do určitých míst, a to obvykle do střediskových uzlů. V důsledku nerovnoměrné diferenciace vnějších podmínek rozvoje, v důsledku částečného propojování středisek i všeobecné potřeby hierarchické organizace byl soubor středisek potupně diferován a jeho hierarchizace byla prohlubována. Tak došlo k přeměně výchozí relativně statické struktury ve strukturu relativně dynamickou, k přeměně omezeně heterogenního a strukturovaného systému v systém vysoce heterogenní a hierarchicky složitě strukturovaný. Dynamický systém - Tento typ sociálně-geografického systému odpovídá fázi industriální společnosti, kdy ve společnosti dochází zejména k rozvoji sekundárního sektoru (průmyslu a procesům industrializace), je zde značná socioprofesní mobilita, dochází k demokratizaci politického systému. Ve změnách vnější organizace má rozhodující úlohu extenzivní fáze urbanizačního procesu (růst města a počtu městského obyvatelstva). Hlavní důsledky extenzivních procesů koncentrace se projevily v přeměně rozmístění jevů a speciálně pak v přeměně rozmístění samotného obyvatelstva. Odpovídající procesy měly tudíž relativně nevratný charakter, a to především dominantně jednosměrně orientovanou migraci obyvatelstva. V podstatě jednostranně uskutečňovaný hierarchický rozvoj středisek vedl zákonitě k jednostrannému prohlubování diferenciace regionálních systémů, k vytváření hierarchie nerovnocenností konkurenčního typu. Současně ovšem tento vývoj vedl i k polarizaci regionů a podmínil novou kvalitu jejich integrace. Ta byla založena v zásadě na kooperaci (dělbě funkcí) mezi regionálními středisky a jejich zázemím, na kooperaci, která však vyplývala z nerovnocennosti středisek a zázemí, vyspělých oblastí a oblastí zaostalých. Organický systém - Možnosti zvyšování územní koncentrace obyvatelstva a dalších aktivit nebyly ovšem nevyčerpatelné. Jako brzdící faktory extenzivního koncentračního procesu se postupně projevily územně technická omezení, ekologické problémy i sociální reakce na územní rozdíly v životní úrovni. To vše podmínilo nahrazování extenzivních forem koncentrace formami intenzifikačními. Funkce intenzifikačních koncentračních procesů je ovšem obecně stejná jako funkce procesů extenzivních – rozšiřování integrovaných systémů a prohlubování vnitřní dělby práce, avšak způsob realizace těchto změn je jiný. V podstatě jde o transformaci koncentrace obyvatelstva a některých aktivit na koncentraci jejich kontaktů, jde tedy vlastně o prohlubování heterogenity sociálněgeografických systémů. V oblasti společenského vývoje se organický systém v podstatě promítá do podoby postindustriální společnosti, kdy dochází k přenosu těžiště rozvoje (růstu) na terciální a zejména kvartální sektor, všeobecný a vícesměrně orientovaný růst sociální mobility, zvyšující se úloha informačních kontaktů, aktivity subjektů a růstu propojenosti systému. V ekologické sféře by mělo docházet k přeměně konkurenčního (exploatačního) přístupu společnosti k přírodě na přístup kooperační, vedoucí ke skutečné ochraně i tvorbě prostředí.

Strana 44 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 21: Vývoj prostorové struktury sociálně geografického systému70

2.3. Závěr teoretického úvodu – od teorie k praxi Byly připomenuty základní teoretické otázky týkající se osídlení, jeho struktury, regionů, jejich vymezování a základních rozdílů atd. To ovšem pro úspěšnou realizaci projektu nemůže být dostatečné. Ještě je třeba nahlédnout, jak fungují výše uvedené teoretické zákonitosti v praxi, jak byly transformovány pro každodenní užití. V prvé řadě je třeba zmínit, že náš právní řád vymezuje zcela utilitární pohled na region prostřednictvím Zákona č. 248/2000 Sb. o podpoře regionálního rozvoje, který definuje region jako „územní celek vymezený pomocí administrativních hranic krajů, okresů, správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem, správních obvodů obcí s rozšířenou působností obcí nebo sdružení obcí, jehož rozvoj je podporován podle tohoto zákona“.71 Na základě zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, pak vymezuje Ministerstvo pro místní rozvoj regiony se soustředěnou podporou státu, z čehož vyplývá, že v praxi existuje selektivní přístup k řešení problémů jednotlivých mikroregionů (na úrovni mikroregionů 2. stupně, tj. z hlediska administrativního členění na úrovni okresů). Mezi podporované regiony patří: strukturálně postižené regiony, ve kterých se soustřeďují negativní projevy strukturálních změn, dochází k útlumu odvětví a výrobních podniků a k růstu nezaměstnanosti; k jejich vymezení slouží ukazatele charakterizující zejména trh práce a rozvoj podnikání; hospodářsky slabé regiony, které na základě ukazatelů hospodářského a sociálního rozvoje vykazují podstatně nižší úroveň rozvoje, než je průměrná úroveň v České republice; k jejich vymezení slouží ukazatele charakterizující zejména trh práce, hospodářskou úroveň a strukturu a úroveň příjmů obcí a obyvatel;

70

Zdroj: Hampl, M., Gardavský, V., Kühnl, K. Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987. 71 Hampl, M., Gardavský, V., Kühnl, K. Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987.

Strana 45 / 286


venkovské regiony, které jsou charakterizovány nízkou hustotou zalidnění, poklesem počtu obyvatel a vyšším podílem zaměstnanosti v zemědělství; k jejich vymezení slouží ukazatele charakterizující zejména vývoj počtu obyvatelstva, strukturu jeho zaměstnanosti a podíl obyvatelstva ve venkovských sídlech; ostatní regiony, jejichž podporování státem je žádoucí z jiných důvodů, např. pohraniční regiony, bývalé vojenské prostory, regiony postižené živelnými pohromami, regiony se silně narušeným či poškozeným životním prostředím, regiony s méně příznivými podmínkami pro rozvoj zemědělské výroby, regiony s vyšší průměrnou mírou nezaměstnanosti, než je průměrná úroveň v České republice.72 Obrázek 22: Rozložení regionů České republiky se soustředěnou podporou státu v letech 2004 – 2006

Veškeré rozdělení regionů dnes vychází z „Klasifikace územních celků (NUTS) v Evropské unii“, kterou zavedl v roce 1988 Evropský statistický úřad Eurostat jako tzv. klasifikaci územních jednotek NUTS – (La Nomenclatue des Unités Territoriales Statistiques). Tato klasifikace je určena pro: sběr, přípravu a harmonizaci regionálních statistik členských států Evropské unie; sociálně-ekonomickou analýzu regionů a určování dopadů regionální politiky v rámci Evropské unie; směrování zásahů regionální politiky Evropských společenství podle jednotlivých cílů strukturální politiky při poskytování pomoci ze strukturálních fondů. NUTS 0 = stát, tj. Česká republika; NUTS 1 = území České republiky; NUTS 2 = oblast, tj. sdružené kraje nebo regiony soudržnosti – celkem 8; NUTS 3 = kraj podle zákona č. 347/1997 SB. – celkem 14; NUTS 4 = okresy; NUTS 5 = obec, tj. zpravidla základní územní jednotky, celkem 6244.

72

Blíže viz http://www.strukturalni-fondy.cz/rps/regionalni-politika.

Strana 46 / 286


Pro potřeby strukturální a regionální politiky jsou důležité tzv. NUTS 2, kterých je v České republice celkem 8 a které přibližně odpovídají území s 1 milionem obyvatel, a NUTS 3, kterých je v ČR celkem 14 (kraje). Protože se projekt zaměří dále na problematiku mikroregionů, je třeba uvést ještě několik poznámek na toto téma. V prvé řadě je třeba zmínit, že naše úsilí bude zaměřeno na řešení problému mikroregionů 1. stupně, a to ještě navíc nikoli v jejich „čistě vymezené podobě vyplývající ze studia sociogeografické regionalizace“, ale často velmi „divoce“ sestavených v duchu výroku Prof. Küstenmachera z Univerzity v Kaiserslauternu, který říká, že „do mikroregionu patří každý, kdo se přidá“. U nás se tak v praxi děje na základě zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, který v § 49 říká, že „obce mají právo být členy svazku obcí za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů a mohou vytvářet svazky obcí, jakož i vstupovat do svazků obcí již vytvořených“73. Z toho pak vychází fakt, že v praxi se jednotlivé mikroregiony velmi liší jak svoji velikostí, tak i polohou vůči rozhodujícím centrům osídlení. Především u větších mikroregionů může uvnitř vymezeného řešeného území dále docházet k významným rozdílům v intenzitě využití území, k rozdílnému využití krajiny nebo k rozdílům třeba v ekonomickém postavení jednotlivých obcí. Je zřejmé, že problémy obcí, které leží v blízkosti dominantního města v centru řešeného mikroregionu, a sídel na okraji řešeného území s nižší intenzitou veřejné dopravy, malým podílem ekonomických subjektů, ale například s intenzivním chatařením, jsou velmi rozdílné.74 Přesto existuje celá řada témat a postupů, které jsou jednotlivým mikroregionům společné, a právě těmi se budeme zabývat v další části tohoto výzkumného projektu.

73

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích. Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 58.

74

Strana 47 / 286


3

APLIKACE POJMU MIKROREGION V PRAXI

Kapitola poukazuje na současný stav legislativy v oblasti sdružování obcí, zabývá se jejími změnami oproti době před přijetím nového zákona o obcích a poukazuje na možné nejasnosti. Problematika sdružování obcí je dále zúžena na malé a venkovské obce v periferních oblastech, pro něž sdružení do mikroregionů může být prakticky jedinou efektivní cestou k řešení rozvojových záměrů. Součástí kapitoly je všeobecný popis a rozbor fungování mikroregionů, včetně faktorů předurčujících jejich úspěch nebo problémy.

Autoři: Ing. Miroslav Pavlas Ing. Tomáš Pápol (3.1.1, 3.3)

Strana 49 / 286


3.1. Pojem mikroregion Český právní řád pojem „mikroregion“ nezná. Např. v zákoně č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje se užívá jen termín region, jímž se rozumí celek vymezený pomocí administrativních hranic krajů, okresů, správních obvodů obcí s rozšířenou působností, obcí nebo sdružení obcí. V minulosti se pojem mikroregion identifikoval nejčastěji s územím s obcí s pověřeným obecním úřadem. Z uvedeného vyplývá jeho užití hned v několika významech, které lze shrnout do tří základních skupin: 1. Pojem je používán ve smyslu geografickém, jako určité území nebo oblast (vyplývá z regionalizace – viz kapitola 2.1.2). 2. Pojem je používán ve smyslu neformální spolupráce obcí, kdy stačí souhlas obecních zastupitelstev. 3. Pojem je používán ve smyslu formalizované spolupráce několika obcí sdružených do uskupení, jež je právnickou osobou. Jak ovšem upozorňuje Ježek75, pojem mikroregion nelze ztotožnit s regiony v geografickém slova smyslu, což činí značné problémy s použitím tohoto pojmu, neboť geograficky vymezované mikroregiony jsou v ČR obdobou německých Arbeitsmarkregionen76. V zásadě je pod pojmem mikroregion chápáno dobrovolné sdružení obcí s různým typem právní subjektivity tak, jak je charakterizován v subkapitole 3.1.1. V této souvislosti je ovšem třeba upozornit, že neplatí obrácená implikace, tzn. že ne vždy právní forma svazku obcí je mikroregionem.77 Dle Knolla mikroregionem zpravidla nazýváme větší území, než je území jedné obce, jež však má společné problémy či rysy, příp. se jedná o přirozené spádové území, kde více subjektů, nejčastěji obcí, spolupracuje na řešení společných či obdobných problémů. Knoll pojímá mikroregion v širším významu, než je svazek obcí. Ten je jen jedním z aktérů spolupráce v rámci mikroregionu (spolu s obcemi, místními podnikateli, občanskými sdruženími, nadacemi, zájmovými sdruženími občanů i podnikatelů a fyzickými osobami). V tomto pojetí je mikroregion všeobecně respektovanou územní jednotkou, která ovšem nebývá samostatným subjektem konstituovaným do formy právnické osoby.78 Toto chápání mikroregionu úzce souvisí s partnerstvím na místní úrovni. Jak vyplývá z dalších kapitol, partnerství ve smyslu zapojení širokého okruhu aktérů a občanů do plánovacích a rozhodovacích procesů, má na efektivitu spolupráce obcí významný vliv.79

75

Ježek, J. Současná situace regionálního plánování v České republice (článek), Západočeská univerzita v Plzni, nedatováno. Dostupné na http://www.svrr.zcu.cz/RegionalniplanovanivCR.doc. 76 Arbeitsmarktregionen (regiony trhu práce) lze definovat jako funkčně ohraničené plochy využívané především pro analýzy regionální ekonomie. Tyto regiony splňují kritérium (40 – 60 min. v závislosti na atraktivitě jádra) a vyznačují se velikostí více než 50.000 obyvatel. Blíže viz Eckey, H., Kosfeld, R., Türck, M. Abgrenzung deutscher Arbeitsmarktregionen - Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge. Universität Kassel, Institut für Volkswirtschaftslehre. Kassel: 2006. 77 Jako příklad může posloužit svazek obcí České dědictví UNESCO, který sdružuje města a obce z celé České republiky. 78 Knoll, J., Knoll V. Svazek nebo sdružení a další formy spolupráce obcí. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002, s. 3. 79 Blíže viz Kol. autorů, Local Partnership for Berger Governance. OECD PUBLICATIONS, Paris: 2001.

Strana 50 / 286


Mikroregion s administrativními hranicemi (dvou a více obcí / měst) je většinou spojován s pojmem „sdružení / svazek“ (nebo obec s rozšířenou pravomocí), a mikroregion bez administrativních hranic vyjadřuje účelově vytvořené území podle subjektivně stanovaných kriterií (např. ekonomický, příhraniční, marketingový mikroregion).

3.1.1. Legislativně-administrativní vymezení Vícekolejné chápání pojmu mikroregion a nejednotná právní forma jednotlivých sdružení obcí má do značné míry původ v legislativním procesu, resp. právním prostředí v České republice, o němž pojednává tato subkapitola. Převážná většina představitelů malých obcí se snaží řešit relativní snižování kvality života svých obyvatel zvyšováním úrovně poskytovaných veřejných služeb a využívají k tomu možností stávající legislativy. Právo na sdružování místních orgánů zakotvila Evropská charta místní samosprávy.80 Asociační právo zde vychází z principu kooperace ve všech otázkách společného zájmu. Tento princip zahrnuje i právo vytváření zájmových sdružení a svazků, včetně těch, jejichž účelem je přeshraniční spolupráce. Článek 10 stanoví, že právo místních orgánů stát se členem sdružení, které chrání a rozvíjí jejich společné zájmy, resp. mezinárodního sdružení místních orgánů, musí být uznáno každým státem.81 V 90. letech 20. století nebyl v České republice vytvořen právní rámec pro sdružování obcí do větších celků (tj. mikroregionů). Proto tak obce činily na základě občanského zákoníku. V roce 2000 byl přijat zákon o obcích (č. 128/2000 Sb.), který mimo jiné právně vymezil základní formy spolupráce mezi obcemi. Jednou z nich je vznik dobrovolného svazku obcí. Zákon současně stanovil, že se obce nemohou sdružovat na základě občanského zákoníku, proto mikroregiony, které vznikly před přijetím zákona, se většinou transformovaly v dobrovolné svazky obcí (DSO).82 Další fungování a činnost mikroregionů jako zájmového sdružení právnických osob dle § 2 20, písm. f) až j) Občanského zákoníku je možná pouze jako smluvní spojení s fyzickou či právnickou osobou. Spolupráce obcí tak nemůže mít dále formu zájmového sdružení právnických osob (v němž jsou sdruženy pouze obce) a smlouvy o sdružení bez právní subjektivity (konsorcium) podle občanského zákoníku, což předešlá právní úprava umožňovala. Jak uvádí Knoll, nová právní úprava zákona o obcích vychází z premisy, že vztahy mezi veřejnoprávními korporacemi, jimiž obce dle § 2 zmíněného zákona jsou, se nemají řídit právní úpravou dle práva soukromého, ale dle práva veřejného.83

Právní možnosti vzájemné spolupráce obcí Od účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, tj. od 12. listopadu 2000 existují již pouze tři právní možnosti vzájemné spolupráce obcí. V § 46 citovaného zákona, odst. 2 je spolupráce obcí vymezena následujícími způsoby: 1. Na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu. 2. Na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí (dále jen „svazek obcí“ či „DSO“).

80

Konkrétně je toto právo kodifikováno v článku 10 – Právo místních orgánů na sdružování. Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 57. 82 Centrum evropského projektování (vlastní průzkum). Hradec Králové: 2005. 83 Knoll, J., Knoll V. Svazek nebo sdružení a další formy spolupráce obcí. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002. 81

Strana 51 / 286


3. Zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona dvěma nebo více obcemi, přičemž zvláštním zákonem je míněn Obchodní zákoník.84 AD 1 Na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu Smlouva mezi dvěma a více obcemi ke splnění konkrétního úkolu se uzavírá na dobu určitou nebo neurčitou, cílem smlouvy může být např. stavba určená ke společnému užívání. Předmětem této smlouvy však nemůže být vznik právnické osoby. Smlouva musí mít písemnou formu. Musí být předem schválena zastupitelstvy obcí pod sankcí neplatnosti. Zákon o obcích stanoví v § 48, odst. 2 obligatorní náležitosti smlouvy. K prevenci případných sporů mezi obcemi, které jsou účastníky smlouvy, zákon upravuje způsob dělení majetku získaného výkonem společné činnosti obcí na základě smlouvy a odpovědnost účastníků smlouvy ze závazků třetím osobám, pokud smlouva neupraví tyto záležitosti jinak. Jak uvádí Návrh věcného záměru novely zákona o obcích (2005)85, tyto monofunkční svazky jsou relativně nestabilní a po splnění úkolu pro který byly zřízeny např. po realizaci stavby vodovodu, kanalizace atd. se často rozpadají.86 Přestože v návrhu novely citovaného zákona je uvedena téměř polovina obcí, která tuto formu využívá, je zároveň poukázáno na klesající trend vytváření svazků tohoto druhu (potvrzují to jak výzkumy týkající se problematiky sdružování obcí, tak i regionální databáze87). AD 2 Na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí Vyšší forma spolupráce obcí se zakládá smlouvou o vytvoření dobrovolného svazku obcí za účelem ochrany a prosazování společných zájmů. Členy svazku mohou být jen obce. Obce mohou také vstupovat do svazku obcí již vytvořených za podmínek upravených stanovami svazku. Svazek obcí je právnickou osobou (§ 49 zákona o obcích). Svazky obcí zajišťují společné plnění jejich úkolů ve sféře samostatné působnosti a sdružují k tomu prostředky. Zákon široce vymezuje předmět činnosti svazku obcí, a to demonstrativním způsobem, činnosti svazku obcí mohou proto směřovat i k dalším úkolům v samostatné působnosti obcí, než které vypočítává zákon. Svazek obcí může být jednoúčelový i víceúčelový. Ve smyslu § 49 citovaného zákona obce vytvářejí víceúčelové „svazky obcí“ za účelem rozsáhlejší spolupráce (tj. ve všech nebo téměř všech činnostech vymezených v § 50 výše citovaného zákona) a za účelem realizace složitějších „integrovaných“ projektů. Návrh věcného záměru novely zákona o obcích (2005) tyto svazky označuje za relativně stabilní a jako vhodnější formu sdružování obcí. Této formy spolupráce využívá cca 39 % obcí.88 Zákonem vymezené předměty činnosti svazku obcí sledují zejména úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu, zabezpečování čistoty obce, shromažďování, odvozu a zneškodnění komunálních odpadů, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, zavádění a 84

Matrasová, E; Šlouf, V. Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů s komentářem. 2. aktualizované a doplněné vydání. Polygon, Praha: 2003. 85 Dostupné na http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html. 86 Některé tyto účelově založené svazky však po splnění úkolu nezanikají, nýbrž pouštějí se do realizace dalších společných projektů a rozšiřují svou tematickou oblast působnosti. V Královéhradeckém kraji lze uvést jako příklad svazek Brodec, který byl původně založen za účelem plynofikace. V současné době již usiluje o dosažení dalších společných cílů členských obcí: značení cyklotras, úprava návsí, zajištění přístupu k vysokorychlostnímu internetu atd. 87 Např. v Královéhradeckém kraji je v současné době registrováno 46 dobrovolných svazků obcí, z nichž 7 je úzce účelově zaměřeno – plynofikace obcí, provozování společného vodovodu a ČOV atd. 88 Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html.

Strana 52 / 286


zdokonalování sítí technického vybavení, systémů veřejné dopravy k zajištění dopravní obslužnosti obcí, úkoly v oblasti ochrany ovzduší, provoz lomů, pískoven a zařízení sloužících k těžbě a úpravě nerostných surovin, správu majetku obcí, zejména místních komunikací, lesů, domovního fondu a zařízení spravovaných obcemi. Přílohou smlouvy o vytvoření svazku obcí jsou jeho stanovy, jejichž náležitosti stanoví § 50, odst. 2 zák. o obcích. Ve stanovách musí být uveden zejména název a sídlo, počet členů, orgány89 a působnost svazku obcí, jeho majetek, zdroje příjmů, práva a povinnosti členů svazku obcí atd. Zákon stanoví též počátek účinnosti smlouvy o vytvoření svazku obcí, kterou schvalují zastupitelstva obcí. O právní způsobilosti svazku obcí, jeho registraci, zrušení a zániku platí příslušná ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob.90 Svazek obcí je zrušen rozhodnutím zastupitelstev obcí, které svazek vytvořily. Ustanovení o způsobu rozhodnutí o zrušení svazku by mělo být obsahem zakladatelské smlouvy. Zániku či zrušení sdružení musí předcházet likvidace. Svazek obcí zaniká výmazem z registru. Před zánikem svazku se vyžaduje jeho likvidace. Ve stanovách svazku musí být uvedeno, jakým způsobem budou vypořádány majetkové vztahy se třetími osobami a jaké bude vypořádání podílu členských obcí svazku na zisku či úhradě ztráty vzniklé jeho činností. Institut svazku obcí umožňuje též širší demokratickou participaci na činnosti svazku. Občané obcí sdružených ve svazku obcí mají zejména právo účastnit se zasedání orgánů svazku obcí, podávat jim písemné náměty a vyjadřovat se k návrhu rozpočtu a k závěrečnému účtu svazku obcí. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích potvrzuje v § 151, odst. 4 kontinuitu dobrovolných svazků obcí, které byly založeny podle dříve platného znění Zákona o obcích a zůstaly jimi do účinnosti nového zákona o obcích. Svazky obcí podle platného zákona o obcích se stala i zájmová sdružení právnických osob založená pouze obcemi podle § 20 a násl. Občanského zákoníku, která ve smyslu § 151, odst. 5 do 31. 12. 2001 splnila podmínky stanovené § 50 a 51 platného zákona o obcích pro smlouvu o vytvoření svazku obcí a náležitosti jeho stanov.91 AD 3 Zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona Zákon o obcích dále jako formu spolupráce mezi obcemi stanoví zakládání právnických osob podle zvláštního zákona, tj. zejména podle Obchodního zákoníku (akciové společnosti nebo společnosti s ručením omezeným), také však obecně prospěšné společnosti podle zák. č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech. Dosavadní zkušenosti nasvědčují tomu, že dobrovolný svazek obcí je optimální formou dlouhodobé a víceúčelové spolupráce mezi obcemi. Je také nejvýznamnější z hlediska hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje mikroregionů.92

89

Např. Knoll uvádí v návrhu stanov tyto orgány svazku obcí: členská schůze (statutární zástupci členských obcí, řídící orgán), předseda (statutární a výkonný orgán, zastupující svazek vůči třetí osobě, zodpovědný – spolu s účetní – za přípravu rozpočtu), revizní komise (složená ze statutárních zástupců členů svazku, kontrolní orgán). Knoll, J., Knoll V. Svazek nebo sdružení a další formy spolupráce obcí. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002. Příloha č. 5 Návrh Stanov dobrovolného svazku obcí zpracovaný v souladu s § 50, odst. 2 Zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), s. 19. 90 Zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, v platném znění, § 20, písm. i) až j). 91 91 Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně – Analýzy současných právních forem podporujících optimalizaci funkce obcí ve výkonu veřejné správy a jejích limitů. Dostupné na: www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/c_analyz.pdf. 92 Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně – Analýzy současných právních forem podporujících optimalizaci funkce obcí ve výkonu veřejné správy a jejích limitů. Dostupné na www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/e_proved.pdf.

Strana 53 / 286


Další zákonné normy Obce zakládají zájmová sdružení právnických osob se soukromoprávními subjekty, tj. s právnickou nebo fyzickou osobou, případně více těmito subjekty (§ 20, písm. f) až j)) občanského zákoníku). Obec může figurovat jako společník a. s. či spol. s r. o.93 Obce se mohou sdružovat rovněž dle zvláštních zákonů (zákon č. 227/1997 Sb., nadační zákon, zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech). Vyskytují se však, byť v mnohem menší míře, i jiné formy meziobecní spolupráce, případně svazky obcí fungující bez jakéhokoliv právního ustavení.

Členství ve svazku obcí Členem svazku obcí může být pouze obec, není možné, aby členem svazku obcí byl kraj či jiná právnická osoba. Obce mohou nejen vytvářet nové svazky obcí, ale rovněž vstupovat do svazků již vytvořených. Není ani vyloučeno členství v několika svazcích současně. Při přistoupení ke svazku se postupuje obdobným způsobem jako při založení svazku, tzn. že zastupitelstvo přistupující obce musí schválit podpis existující zakladatelské smlouvy a stanov. Podmínky přistoupení nových obcí ke svazku a také vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu, určují platné stanovy DSO. Zákon pamatuje i na možnost občanů zasahovat do činnosti svazku (§ 52 zákona č.128/2000 Sb.). Občané obcí, které jsou členy svazku, jsou oprávněni účastnit se zasedání orgánu svazku a nahlížet do zápisů o jeho jednání. Mají rovněž právo podávat písemné návrhy.

3.2. Obecně k problematice sdružování malých a venkovských obcí Výzkum se bude především soustředit na malé a venkovské obce v periferních oblastech, pro které je sdružení do mikroregionů prakticky jedinou efektivní cestou k řešení rozvojových záměrů, jejich problémy při sdružování a realizaci projektů jsou obzvláště markantní a dosud se nikdo nezabýval hledáním metodického přístupu k hledání východisek pro jejich zástupce. Jak je uvedeno v následujících subkapitolách, velikost obce je jen jednou z charakteristik, na jejímž základě jsou vymezovány venkovské obce. Malá obec tedy nemusí být nutně obcí venkovskou, neboť se nemusí vyznačovat funkčními charakteristikami vesnice (tj. zejména zemědělský charakter). Příkladem malé obce, která není venkovským sídlem jsou např. příměstská sídla (suburbs na okrajích Prahy).

3.2.1. Problémy malých obcí Sídelní struktura České republiky se vyznačuje velkou rozdrobeností. V České republice došlo po roce 1990, na rozdíl od trendu v západoevropských zemích, k dezintegračním procesům. Osamostatnily se převážně malé obce. Zatímco v roce 1989 bylo v ČR cca 4.100 93

Žádné ustanovení jakéhokoliv právního předpisu výslovně nezakazuje, aby i svazek obcí vstupoval do obchodních společností jako společník, naopak dle § 1, odst. 2 ve spojení s § 23, odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů lze tuto možnost dovodit (zákon č. 250/2000 Sb.). Srov. Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html.

Strana 54 / 286


obcí, v letech 1990 a 1991 jejich počet přesáhl šest tisíc a v počet obcí v roce 2004 činil 6.244.94 Česká republika je na prvním místě mezi evropskými zeměmi, pokud jde o podíl obcí s méně než 1.000 obyvateli. Přitom v Evropě 16 zemí vůbec nemá obce s menším počtem obyvatel než 1.000. I když podíl těchto obcí na celkovém počtu obyvatel (pouze 17,2 % obyvatelstva ČR) a na tvorbě hrubého domácího produktu je malý, významný je podíl na rozsahu spravovaného území (téměř 80 % všech obcí). V řadě případů jde o oblasti v nichž je umístěna významná část přírodního potenciálu státu (např. nerostné bohatství), což ovšem vyžaduje kvalitní správu tohoto potenciálu. U malých obcí (do 1.000 obyvatel95) lze zjistit několik základních, dlouhodobě působících trendů. Mezi ně patří zejména: postupné stárnutí obyvatelstva, rychlejší než u celkové populace; zvýšená migrace obyvatel v produktivním věku do měst; úbytek schopností poskytovat služby (z kvantitativního i kvalitativního hlediska); rostoucí převaha obytné a rekreační funkce nad funkcemi ekonomickými a obslužnými; rychlý úbytek pracovních míst a následné zvyšování vyjížďky obyvatel za prací, rostoucí závislost na mikroregionálních a regionálních střediscích; malá diverzifikace pracovních míst, nízké příjmy a vyšší míra dlouhodobé nezaměstnanosti, omezená dostupnost a kvalita služeb podporujících podnikání; snižování úrovně dopravní obslužnosti veřejnou dopravou; obecný nedostatek finančních prostředků k zajištění základních funkcí a rozvojových záměrů (obtížný přístup k úvěrům i nedostatek vlastních finančních zdrojů na spolufinancování projektů); ztížené podmínky pro výkon státní správy a samosprávy; omezená soběstačnost v plnění potřebného rozsahu uložených funkcí.96 Malé obce mohou velmi omezeně naplňovat poslání místní územní samosprávy – pečovat o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů, zejména bydlení, dopravy, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Nemají předpoklady pro využívání některých samostatných působností vyhrazených zastupitelstvu obce, nemají potřebné zázemí pro vypracování a realizaci komplexního programu rozvoje obce. Nejsou respektovaným partnerem orgánů kraje a státních orgánů.97 Nejsou schopny generovat dostatečné daňové příjmy, mají horší přístup k příjmům návratného charakteru, velkou část jejich finančních zdrojů pojmou výdaje na administrativu, resp. mandatorní výdaje, při zajišťování řady služeb nemohou využít úspor z rozsahu, obtížně získávají kvalifikovaný personál.98 94

Zdroj: http://www.czso.cz (k 22. listopadu 2005). Některé prameny uvádějí jako hranici pro malé obce počet obyvatel menší než 500. Viz např. Maříková, P., Malé obce – sociologický pohled. Sociologická laboratoř KHV PEF, Česká zemědělská univerzita Praha, Praha. 2004. 96 Problematika malých obcí (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=5783262. 97 Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně – Analýzy současných právních forem podporujících optimalizaci funkce obcí ve výkonu veřejné správy a jejích limitů. Dostupné na www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/c_analyz.pdf. 98 Optimalizace právního a ekonomického prostředí pro rozvoj a zvýšení efektivnosti výkonu územní veřejné správy (výzkumný projekt Ministerstva vnitra ČR). Masarykova univerzita v Brně. Brno: 2005. Dostupné na www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/g_navrh.pdf. 95

Strana 55 / 286


Z výše uvedeného vyplývá, že takové obce nemohou z hlediska svých materiálních, finančních a personálních zdrojů plnit v celém rozsahu své samosprávné funkce právně stvrzené v jejich samostatné působnosti a jen v omezené míře mohou vykonávat přenesenou působnost.

3.2.2. Charakteristika a současná situace venkovských obcí V České republice je pojem venkov chápán jako protiklad města, tedy jako prostor mimo města. Historicky se městské právo sestávalo z řady privilegií a bylo udělováno králem, církví nebo šlechtou. V současné době nemůže získat statut města obec s méně než 3.000 obyvateli, historicky však titul města mají i obce s méně než 1.000 obyvatel. Pro pojem venkova se používá řada definic a ani v OECD ani v EU nedošlo ke jejímu sjednocení. V kontextu předmětu tohoto výzkumu se jeví dostačující vymezení venkova jako „souboru venkovských obcí, venkovských regionů nebo soubor venkovských území (prostorů)“99. Definice venkovských obcí lze z hlediska jejich obsahu rozdělit do tří oblastí: definice vycházející z hustoty obyvatelstva; definice vycházející z velikosti obce; definice vycházející z některých kvalitativních znaků obce. Vedle definice venkovských obcí se užívají další kritéria pro klasifikaci uvnitř venkovských oblastí. Mezi ně patří: zdanitelný příjem na obyvatele; míra nezaměstnanosti; kvalita životního prostředí; počet osob s trvalým pobytem; počet pracovníků v jednotlivých odvětvích národního hospodářství; počet ekonomicky aktivních obyvatel a řada dalších.100 Statistickou hranicí, běžně používanou v ČR pro vymezení venkovských obcí, je 2.000 obyvatel101. Obce s nižším počtem obyvatel než 2.000 jsou v našich podmínkách považovány za venkovské. Existují však i typické vesnice, které mají obyvatel více a podle tohoto kritéria venkovem nejsou (nejvíce na jižní Moravě a na Ostravsku).102 Venkovských obcí vymezených na základě těchto dvou kritérií je dle údajů Ministerstva zemědělství České republiky 5.612 (k 1. lednu 2005), a to je 89,82 % ze všech obcí. Pro vymezení venkova používá Evropská unie metodiku klasifikace regionů OECD, založenou na kritériu přepočtené hustoty obyvatel. Podle této metodiky se regiony – kraje (jednotky NUTS 3) člení na tři typy: převážně venkovské regiony – více než 50 % obyvatel žije ve venkovských obcích (pro tento účel definované jako obce s méně než 150 obyvateli na 1 km2); významně venkovské regiony – ve venkovských obcích žije 15 až 50 % obyvatel, převážně městské regiony – ve venkovských obcích žije méně než 15 % obyvatel. Níže uvedený kartogram znázorňuje vymezení obcí podle počtu obyvatel a typu úřadu v obci (tj. zda se v obci nachází městský úřad):

99

Viz www.mze.cz/UserFiles/File/EAFRD/Priloha1(d).doc. Blíže viz Střeleček, F. Velikost obcí a ekonomická aktivita obyvatelstva, 1. část (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6207352. 101 Jedná se o vymezení venkovské obce jako statistické jednotky. Jiné vymezení nabízí urbanistický přístup, který je obsažen v subkapitola 2.1.1. 102 Viz www.mze.cz/UserFiles/File/EAFRD/Priloha1(d).doc. 100

Strana 56 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 23: Městské a venkovské obce podle počtu obyvatel a podle typu úřadu v obci k 1. lednu 2005103

Definice venkovských obcí daná hustotou obyvatelstva je užší a vzhledem k plošné velikosti některých malých obcí je vylučuje z venkovských oblastí.104 Dlouhodobě nepříznivý vývoj sociálně-ekonomických faktorů venkovských obcí snižuje kvalitu života jejich obyvatel i využití přírodně-ekonomického a lidského potenciálu spravovaného území, což přináší národohospodářské ztráty. Míra nepříznivého působení sociálně - ekonomických faktorů se zvyšuje s klesající velikostí obce.105 Tyto ztráty jsou ve vztahu vzájemné implikace s procesem snižování atraktivity prostředí obcí, jež vedou k prohlubování rozdílů v životní úrovni mezi městským a venkovským prostorem.106 Mezi ekonomickými a demografickými ukazateli venkovských obcí je vysoká korelační závislost. Ze všech uvedených hledisek jsou na tom nejhůře malé obce do 200 obyvatel. Nižší ekonomická aktivita, vysoký průměrný věk obyvatelstva, záporné migrační saldo, vysoký podíl ekonomicky aktivních obyvatel vyjíždějících za prací mimo obec, nízká profesní skladba a zaměstnanost v pro venkov netypických odvětvích. S rostoucí velikostí obce se jednotlivé ukazatele zlepšují. Zvyšuje se ekonomická aktivita obyvatelstva, snižuje se průměrný věk, roste aktivní migrační saldo, snižuje se

103

Zdroj: www.mze.cz/UserFiles/File/EAFRD/Priloha1(d).doc. Blíže viz Střeleček, F. Velikost obcí a ekonomická aktivita obyvatelstva, 2. část (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6222626. 105 Blíže viz např. Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na: http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html. 106 Viz Sdělení Komise - Politika soudržnosti pro podporu růstu a zaměstnanosti: Strategické obecné zásady Společenství, 2007-2013 ze dne 5. července 2005 (Kapitola 5. Zohlednění územního rozměru politiky soudržnosti) 104

Strana 57 / 286


podíl ekonomicky aktivních obyvatel vyjíždějících za prací mimo obec, roste profesní skladba obyvatelstva.107

3.3. Možnosti spolupráce obcí Spolupráce obcí je nutná pro optimalizaci výkonů veřejné správy. Této optimalizace lze dosáhnout dvěma způsoby: sloučením malých obcí; vytvořením či podporou různých forem spolupráce – sdružování obcí. Existence malých obcí je ohrožována jejich ekonomickou situací (vzhledem k nevhodně nastavenému systému rozpočtového určení daní). Přesto je zde silná snaha o zachování samostatnosti. Během posledních 4 let zaniklo sloučením s větší obcí (městem) pouze 10 venkovských obcí.108 Z dosud provedených výzkumů109 vyplývá, že pouze zanedbatelné procento starostů obcí do 2.000 obyvatel možnost sloučení s další obcí připouští. Jednou z nejsilněji vnímaných zábran slučování obcí je skutečnost, že sloučením obcí obec nebo obce, které nejsou právním nástupcem sloučených nebo připojených obcí ve smyslu ustanovení § 19, odst. 6 zákona o obcích, ztrácejí svoji samosprávnou identitu.110 Další silnou zábranu tvoří jistý patriotismus obyvatel a jejich pochopitelná silná identifikace se svou obcí. Představitelé malých obcí (kterých je v ČR většina), s vědomím omezení daných velikostí jejich obce, ve stále větší míře rozvíjejí meziobecní spolupráci. Jde především o spolupráci obcí v rámci spádových obvodů (v podstatě již vytvořených a stabilních) nebo o spolupráci účelovou, mimo střediskovou soustavu (např. sdružení pro řešení zásobování vodou, odvozu odpadu, čištění odpadních vod).

Sdružování obcí Sdružování obcí ve smyslu tohoto výzkumného projektu je nezbytné odlišit od vyšších územních samosprávných celků. Projekt se ve všeobecné rovině zabývá sdružováním a jinými způsoby spolupráce jednotlivých obcí ke společnému obstarávání záležitostí (a to jak některých záležitostí obecní samosprávy, tak i agend státní správy vykonávaných obcemi).111 Pro sdružování obcí je charakteristické, že při něm dochází k přenesení určité působnosti (jinak příslušející jednotlivým obcím) na jiný útvar, resp. k přenosu výkonu některých agend náležejících orgánu určité obce na útvar, který je pak bude vykonávat jménem této obce. Sdružení obcí mohou vznikat zpravidla na základě dobrovolného projevu vůle obcí formalizovaného v jejich veřejnoprávní smlouvě (eventuální podmínkou platnosti takové smlouvy může být její schválení určitým orgánem).

Formy spolupráce obcí za účelem obstarávání společných záležitostí Svazky obcí

107

Blíže viz Střeleček, F. Velikost obcí a ekonomická aktivita obyvatelstva, 2. část (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6222626. 108 Viz www.mze.cz/UserFiles/File/EAFRD/Priloha1(d).doc. 109 Průzkum Sociologické laboratoře KHV PEF, Česká zemědělská univerzita, Praha: 2004. 110 Oproti tomu vznik dobrovolných svazků obcí jako nejčastější formy spolupráce obcí (viz dále) má na rozdíl od sloučení menších obcí výhodu v zachování integrity členských obcí. 111 Kopecký, M. Právní postavení obcí. Základy obecního práva. CODEX Bohemia, s.r.o., Praha: 1998.

Strana 58 / 286


K obstarávání jednotlivých určitých úkolů vlastní i přenesené působnosti umožňují některé právní úpravy vytvářet svazky obcí, které vykonávají jim svěřené úkoly vlastním jménem a na vlastní zodpovědnost. Svazkům obcí náleží samostatná právní subjektivita. Blíže se touto problematikou zabývá kapitola 3.1.1. Výkon veřejné správy orgány jiných obcí Formu sdružení obcí mohou představovat i případy, kdy orgány jedné obce vykonávají některé úkoly veřejné správy na území více obcí. Přijetím těchto veřejných úkolů přebírá pověřená obec práva a povinnosti zbylých obcí, které jsou spojeny s těmito úkoly; zbylé obce jsou pak povinny ze zákona spoluúčastnit se na náhradě vzniklých nákladů. Další způsoby vzájemné spolupráce obcí Vedle těchto forem sdružování obcí ke společnému obstarávání úkolů na úseku veřejné správy, příp. jiných veřejných záležitostí (spojení obecní správy, správní obce, svazky obcí, zajišťování výkonu veřejné správy jinou obcí), se lze setkat i s dalšími způsoby vzájemné spolupráce obcí. Kopecký upozorňuje na možnost společných aktivit několika obcí (a případně dalších právnických či fyzických osob) v oblasti ekonomického podnikání.112 Dále upozorňuje, že při těchto činnostech mají obce zásadně stejné postavení jako jiné právnické osoby (soukromého práva). V souvislosti s předmětem výzkumu je relevantní připomínka, že zákonodárce může eventuální podnikatelský rámec aktivity obcí omezit jen na případy, měla-li by taková činnost charakter veřejně prospěšných služeb, popř. jsou myslitelná jiná omezení. Vedle spolupráce s jinými obcemi téhož státu mohou obce rozvíjet partnerské vztahy se zahraničními městy a obcemi (v rámci různých forem ekonomické spolupráce, pravidelné výměny delegací, společné ekologické akce apod.). Tyto další způsoby spolupráce se od prvních dvou (uvedených samostatně) liší především tím, že nemají přímý vliv na rozsah a způsob plnění úkolů obcí na úseku veřejné správy, nedochází při nich k přenosu působnosti obcí ani k vytváření nových orgánů, které by disponovaly administrativní pravomocí.

3.4. Funkce a význam mikroregionů Obecně lze účel sdružování obcí do mikroregionů rozdělit do následujících dvou skupin: Seskupení za účelem všeobecného rozvoje - Tento rozvoj je specifikován nejčastěji ve strategickém dokumentu sdružení.113 Blíže viz kapitola 4.1. Seskupení vzniklé za účelem konkrétní akce – Nejčastěji se jedná o akce investiční (vybudování infrastruktury – kanalizace, vodovod, komunikace, popř. investice týkající se cestovního ruchu, tj. budování turistické infrastruktury – např. cyklostezky). V praxi se lze setkat s nejrůznějšími účely spolupráce obcí (blíže viz kapitola 8.2) z nichž za nejčastější lze označit zejména následující: společná propagace mikroregionu v cestovním ruchu; úprava a rozvod pitné vody;

112

Kopecký, M. Právní postavení obcí. Základy obecního práva. CODEX Bohemia, s.r.o., Praha: 1998. Řada svazků Královéhradeckého kraje např. uvádí ve stanovách jako účel svazku „koordinování celkového rozvoje území mikroregionu na základě společné strategie“).

113

Strana 59 / 286


plynofikace obcí; svoz komunálního odpadu. Založení mikroregionu je výhodné či spíše žádoucí v případě, kdy je efektivnější realizovat rozvojovou aktivitu na území větším, než je katastrální území pouhé jedné či dvou obcí (zejména u velkých akcí typu budování technické infrastruktury). Hlavním cílem založení mikroregionu by ovšem mělo být společné řešení více problémů (cestovní ruch, životní prostředí, zemědělství, infrastruktura, ekonomický rozvoj, rozvoj lidských zdrojů).

3.4.1. Založení mikroregionu Význam založení mikroregionu Význam založení mikroregionu je v podstatě dvojí: První pro samotné obce, které si prostřednictvím sdružování se ve svazky uvědomují vazby s okolními obcemi a učí se těchto vazeb využívat. Jde tedy o jakousi akumulaci potenciálu, zdrojů a silných stránek do jisté míry homogenního územního celku za účelem uceleného rozvoje daného území a současné eliminace jeho slabých stránek. Druhý význam vzniku mikroregionu je zásadní nejen z hlediska předmětu tohoto výzkumu. Zpracované strategické rozvojové plány uceleného území a z nich vycházející projekty umožňují členským obcím čerpání finančních prostředků z tzv. národních dotačních programů ČR a zejména pak ze strukturálních fondů Evropské unie (před vstupem České republiky do EU se jednalo o předstrukturální fondy). Praktický význam existence svazků obcí tedy spočívá ve vzájemné výměně zkušeností a pomoci mezi členskými obcemi, ve sdružování prostředků (zejména finančních) i lidských kapacit a jejich efektivnějším využití, případně i ve splnění požadavků na minimální velikost, tj. minimálního počtu obyvatel, při předkládání žádostí o některé druhy dotací a podpor. Mikroregiony jsou také vhodným flexibilním prvkem českého rozvojového plánování, kdy jsou pro mnohé považovány za protipól vůči neflexibilnímu konceptu centrálních míst. Mikroregiony se také jeví jako vhodný a v ČR realizovatelný nástroj, jak koncentrovat dosud až příliš roztříštěnou sídelní strukturu a jak stabilizovat rozvoj především venkovských regionů (podpora tzv. integrovaných projektů mikroregionů).114

Předpoklady pro založení mikroregionu Problematiku integrace obcí do mikroregionů není možné chápat jen jako spojování či slučování obcí (z hlediska přístupu soc. geografie, nikoliv ve smyslu právního sloučení), ale jako provázání a propojení jejich záměrů, resp. aktivit v územně uceleném zájmovém prostoru s cílem dosažení žádoucích změn ve všech obcích. Tato propojenost zájmů členských obcí by měla uznávat dva stěžejní principy, a to věcnou a prostorovou integritu: Věcná integrita se týká existence jednotícího věcného motivu vedoucího ke vzniku mikroregionu, který může být pojat komplexně či úžeji (viz níže).115 114

Ježek, J. Současná situace regionálního plánování v České republice (článek), Západočeská univerzita v Plzni, nedatováno. Dostupné na http://www.svrr.zcu.cz/RegionalniplanovanivCR.doc. 115 Blíže viz Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 57.

Strana 60 / 286


Prostorová integrita znamená požadavek územní celistvosti mikroregionu. Tento požadavek je takřka automaticky splněn v případech, když vznikají zájmová sdružení venkovských obcí v přirozeném spádovém území. Uvedené principy jsou dle Evropské projektování116 a z něj vycházející projekty.

unie

předpokladem

pro

integrované

Pro vytváření a zejména „správné“ fungování sdružení obcí je důležité, zda vzniklé sdružení objektivně odpovídá determinantám území. Jinak řečeno, zda nevznikají náhodná seskupení obcí, která nemají předpoklady pro svůj optimální vývoj. Jak upozorňuje např. Perlín, mozaikovitě vymezené nebo nespojité venkovské mikroregiony signalizují problémy při spolupráci obcí, obtíže jsou pravděpodobné mj. i při prosazení jednotné mikroregionální strategie.117 Základem pro vznik mikroregionu je dobrovolná, ale i nezbytná spolupráce obcí, která je dána spádovostí, historickými i současnými vazbami, společně řešenými problémy, apod. Je logické, že když jedna obec řeší „běžné“ problémy, jako například zásobování plynem, otázky zásobování pitnou a užitkovou vodou, dopravní obslužnost, otázky školství a další, je v jejím zájmu řešit tyto otázky v širších (mikroregionálních) souvislostech, tedy společně se svými sousedními obcemi, a využít tak možnost úspor z rozsahu, která vede ke zvýšení kvality a rozsahu poskytovaných služeb (jak územního, tak věcného). Ze zkušeností existujících svazků obcí vyplývá, že k jejich úspěšnému založení a zejména fungování je nezbytné naplnění čtyř základních podmínek: 1. Existence shodných problémů obnovy a rozvoje ve více spolu sousedících obcích, nejčastěji spjatých historickými kořeny a přírodním územím. 2. Iniciativa vzešlá ze samotných obcí, tedy od obecních zastupitelstev, občanských sdružení a samotných občanů. 3. Ochota samosprávných orgánů jednotlivých obcí přenést část pravomocí a kompetencí na orgány svazku obcí. 4. Vnitřní solidarita sdružených obcí, tedy ochota respektovat skutečnost, že ne všechny akce svazku obcí budou vždy a za všech okolností stejně výhodné pro všechny sdružené obce z věcného i časového hlediska. Tyto podmínky mohou být naplněny pouze v dobrém společenském klimatu a při existenci společných názorových východisek, ke kterým patří rámcová představa jednotlivých obcí o cílech, které chtějí při obnově a rozvoji dosáhnout, skutečné odhodlání, vůle a schopnost alespoň užší skupiny reprezentantů jednotlivých obcí překonávat překážky a hledat řešení.118 K takto formulovaný čtyřem podmínkám zpracovatel elaborátu doplňuje pátý bod: 5. Jasné formulování konkrétního organizačního a odpovědnostního modelu, stejně jako systému komunikace (inspiraci lze najít např. v ISO standardech řízení firmy). Výše uvedené doplnění vyplývá jak z poznatků blíže rozvedených v kapitole 0, tak z obecného principu, že pro zřízení dobře fungujícího mikroregionu nestačí pouze splnit základní podmínky stanovené právním řádem ČR, ale navíc stanovit systém spolupráce pro

116

Integrované projektování je chápáno ve smyslu tzv. integrované strategie mikroregionu (též strategický plán). Této problematice se podrobně věnuje kapitola 4.1. 117 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 59. 118 Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 57.

Strana 61 / 286


definici a zejména naplňování společné strategie. Mikroregion se musí stát „dobře fungující firmou“ a nikoliv pouze „založenou právní osobou“.

Velikost sdružených obcí jako kritérium při zakládání mikroregionu Seskupení menších obcí v zázemí velkého města Jedná se o sdružení obcí kolem silného krystalizačního jádra s regionální působností, přičemž převaha tohoto centra je jednoznačná. Jádro seskupení představuje tzv. „motor rozvoje“ pro sdružené obce. Dobře vymezený mikroregion by měl dle Perlína existovat okolo přirozeného regionálního centra – města, kde jsou pro obyvatele celého území umístěny základní služby, kam vysoký podíl obyvatel z mikroregionu dojíždí do zaměstnání a kde jsou umístěny alespoň některé správní funkce (okresní úřad, obecní úřad III. stupně, pověřený obecní úřad apod.). Při hledání všeobecných problémů mikroregionů je nutné sledovat právě zapojení jednotlivých obcí do takových přirozených sociálně-geografických územních celků. Jako další úroveň hodnocení je nutné sledovat vztah řešeného území k vyšším nadřazeným regionům v rámci České republiky. Pro celkový rozvoj území je velmi významné, zda řešené území leží v blízkosti většího správního střediska nebo na rozvojové ose, která je dlouhodobě aktivní, nebo zda mikroregion leží v periferní venkovské oblasti a je relativně vzdálen od významnějších středisek.119 Tento názor zastává rovněž Kašparová, mikroregiony s jádrovým městem (velkou obcí), které zajišťuje mnohé obslužné funkce, mají lepší rozvojové předpoklady. Takové uspořádání umožňuje postupně dosahovat vyšší úrovně občanské vybavenosti a poskytovat lepší služby jak pro podnikatele a firmy, tak pro obyvatele mikroregionu.120 Seskupení obcí obdobné velikosti nebo významu Jedná se o oblast, kde struktura sdružených obcí je víceméně homogenní. Při určování homogenity obcí z hlediska velikosti lze uplatnit statistické metody, popř. kritérium výběru zjednodušit (např. srovnáním dvou největších obcí mikroregionu, kdy je rozdíl v rozloze či počtu obyvatel menší než dvojnásobný).

3.4.2. Fungování mikroregionu Pro dobré fungování mikroregionu je rozhodující zvolit hned při jeho založení správnou strategii. Při zakládání mikroregionu je rovněž vhodné zvolit odpovídající název. Jeho volba se často řídí mírou centrality území (viz kapitola 3.4.1). Např. v Královéhradeckém kraji je řada mikroregionů přirozeně pojmenována po svém centru (Broumovsko, Nechanicko). Názvy mikroregionů, které nejsou vázány na nějaké významné centrum, většinou charakterizují celé území (v Královéhradeckém kraji např. Dobrovolný svazek obcí Region Orlické hory, Svazek obcí Horní Labe). Mezi nejdůležitější zásady efektivního fungování mikroregionu, které je nutné uplatnit již při jeho zakládání, patří: 1. Vypracování vyváženého obsahu a rozsahu stanov svazku obcí, tj. pravidel jeho fungování v duchu dobrovolně přijatých společenských cílů. 2. Zřízení pružné, ale plně demokratické řídící struktury svazku, která zajistí operativní rozhodování, respektování názorů jednotlivých členů a efektivní kontrolu a kontinuitu rozvojových strategií. Tato zásada by se mohla ve zkratce 119 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 54. 120 Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 9.

Strana 62 / 286


charakterizovat: „více profesionality, méně politiky“. V Evropské unii a v mezinárodní terminologii známé též jako „Governance without government“, nebo „Less government, and more governance“121. 3. Formulování jednoznačných pravidel hospodaření svazku obcí, tj. pravidel pro získávání a využívání finančních zdrojů a dalšího majetku sdružení, včetně úpravy členských poplatků, majetkových podílů apod. 4. Vymezení činností, kterými se bude svazek obcí dlouhodobě zabývat. Pro dobré fungování mikroregionu je nezbytné, aby byl bez větších obtíží spravovatelný, a aby mezi zástupci samospráv obcí i samotnými obyvateli docházelo ke stálým kontaktům.122

Majetkoprávní podmínky fungování mikroregionů Majetkové poměry a vztahy ve svazku obcí patří mezi citlivá místa vzájemného smluvního vztahu. Napjatost většiny obecních rozpočtů vytváří tlak na obecní zastupitelstva, aby velmi pečlivě posoudila poměr mezi objemem finančního a dalšího majetku vloženého do sdružení a z toho plynoucí přínos pro členské obce. Totéž platí pro nakládání s majetkem vytvořeným za doby trvání svazku. Obecní zastupitelstva by měla především sledovat, zda je s ním nakládáno účelně a z hlediska rozdělování výnosů paritně vůči všem členům. Majetkové poměry ve svazku a způsob koordinace majetkových vztahů během existence sdružení by měly být upraveny již v jeho stanovách (§ 50, odst. 2 Zákona o obcích). V praxi se osvědčila dvoustupňová úprava, v níž je zakotvena rámcová úprava majetkových vztahů ve stanovách a detailní pravidla jsou stanovena v provozně ekonomickém (vnitřním) řádu. Taková úprava je operativní a umožňuje svazku obcí pružně reagovat na změny zákonů týkající se daní, účetnictví, oceňování majetku, dotační politiky apod., aniž by bylo nutno měnit často stanovy a absolvovat s tím spojené správní úkony, například novou registraci stanov.123

Management rozvoje Mikroregion je zastupován managementem (radou, výborem), který je složen většinou ze 3 - 5 starostů, kteří zastupují prakticky všechny ostatní obce mikroregionu, případně i zástupců jiných institucí (okresní úřad, zájmové komory, podnikatelé a další). Tento management komunikuje s vnějším okolím mikroregionu, iniciuje a připravuje náměty projektů.124 Při neformální podobě mikroregionů, kdy ke vzniku stačí pouze souhlas obecních zastupitelstev, není nutné počítat s provozními finančními náklady, neboť vklad obcí je dán zájmem starostů i o problémy většího území než pouze jejich samotné obce. Přestože finanční náklady nejsou pro funkci takového mikroregionu obligatorní, jistá míra 121

Touto zásadou se blíže zabývá např.: European Union - Committee of the Regions: The regional and local dimensions in establishing new forms of Governance in Europe, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003. 122 Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 57-58. 123 Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 59. 124 Ústava ČR zná pouze obecní a krajskou samosprávu. Jakýkoliv svazek obcí musí být proto pokládán za odvozený od vlastní obecní samosprávy. Z toho zejména vyplývá, že základní orgán svazku obcí nemůže být volen přímo občany dotčených obcí, čímž by se vytvářel nový stupeň samosprávy. Takovou konstrukci nedovoluje Ústava České republiky. Základní orgán svazku obcí by měl být volen příslušnými zastupitelstvy obcí na principu delegace. Blíže viz Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně – Analýzy současných právních forem podporujících optimalizaci funkce obcí ve výkonu veřejné správy a jejích limitů. Dostupné na www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/c_analyz.pdf.

Strana 63 / 286


profesionalizace (dříve či později si určité finanční prostředky vyžádá) posune efektivitu spolupráce výrazně kupředu a lze ji jenom doporučit. Nejvýznamnější rozdíl je zaznamenán v systému toku finančních prostředků, kdy formální mikroregion disponuje formalizovaným rozpočtem, zatímco případné financování neformální spolupráce plyne z rozpočtu každé jednotlivé obce. Později je možno tento neformální mikroregion přeměnit na svazek obcí s vlastními stanovami a registrací (podmínkou čerpání finančních prostředků z EU to však není). Jedna obec může být i ve více mikroregionech, proto může dojít například k tomu, že vznikne jeden mikroregion ze dvou původně zamýšlených apod. Z tohoto pohledu je významný Výzkum zavádění managementu rozvoje jako nástroje zvyšování absorpční kapacity a úspor finančních prostředků v mikroregionech125. V rámci výzkumu je uvedena následující typologie managementu rozvoje: 1. Svazek obcí – samospráva: Tento typ managementu rozvoje je rozdělen do dalších 4 složek: o

Strategická – orgány dané oficiálními dokumenty a zakládající listinou (valná hromada, rada apod.).

o

Výkonná – zajišťující a zodpovídající za rozvoj daného území (předseda, místopředseda).

o

Koordinační – doplňkové struktury mikroregionu podléhající a kontrolované oficiálními orgány mikroregionu (pracovní skupiny, servisní organizace, manažeři).

o

Iniciační – struktura širší kooperace různých subjektů či jednotlivců při střednědobém a dlouhodobém plánování a realizaci aktivit (NNO, podnikatelé, veřejnost).

2. Manažer (zaměstnanec obce s rozšířenou působností) v mikroregionu, který sdružuje všechny obce v působnosti obce s rozšířenou působností: Manažer plní úkoly, které mu uloží volené orgány mikroregionu (zejména předseda, valná hromada), vytváří vnitřní směrnice mikroregionu a předkládá je valné hromadě. Iniciuje aktivity a projekty mikroregionu, je zodpovědný za jejich vyhodnocení a poskytuje informace o činnosti mikroregionu. Praktickou rovinou a důsledky se zabývá kapitola 6.1.5 a vyhodnocení terénního průzkumu – příloha č. 7. 3. Místní akční skupina složená ideálně z 1/3 veřejného sektoru (obecní samosprávy, svazky obcí, příspěvkové organizace jimi zřízené, sbory dobrovolných hasičů apod.), z 1/3 podnikatelským sektorem (rolníci, řemeslníci, počítačové firmy, obchodníci, chovatelé, …) a z 1/3 neziskovými organizacemi (církvemi, občanskými sdruženími, …).126 4. Další typy: Manažer může být zaměstnancem konkrétní obce v mikroregionu (ne však složeného z obcí s rozšířenou působností). Často jsou využívány dotace na zajištění jeho fungování (ať už ve formě dotací poskytovaných přímo na management DSO, na úhradu nákladů spojených se zpracováním plánovacích a programovacích dokumentů, poradenskou činnost nebo formou uznatelných režijních nákladů podpořeného projektu). Manažer může být najat externě na mandátní smlouvu (často jde o manažery, kteří pracují pro více mikroregionů). Na

125

Škrabal I., Ryšavý, D. Výzkum zavádění managementu rozvoje jako nástroje zvyšování absorpční kapacity a úspor finančních prostředků v mikroregionech - Výzkum a analýza typologie managementu v mikroregionech Olomouckého a Zlínského kraje. Přerov: 2005. 126 Dostupné na http://www.cesbrod.cz/item/leader-jsme-u-toho.

Strana 64 / 286


realizaci konkrétních projektů, popř. na jejich přípravu bývají najímány externí firmy.

3.5. Fungování mikroregionů v praxi 3.5.1. Popis aktuálního stavu sdružování obcí Monitoringem mikroregionů (geografické vymezení a funkčnost mikroregionů v ČR, výzkum z hlediska právních forem a rozvojových dokumentů) se v letech 2000 – 2006 zabýval výzkumný tým Ústavu územního rozvoje v Brně.127 V roce 2005 existovalo v České republice 474 mikroregionů128 (z nichž však některé nevyvíjejí činnost), které pokrývaly cca 2/3 území České republiky. Hranice správního obvodu obce s rozšířenou působností přesahuje 137 mikroregionů, hranice kraje pak 32 mikroregionů. Do mikroregionů je zapojeno cca 4.680 obcí (tj. přes 70 % z celkového počtu obcí) a jejich počet se zvyšuje. Minimální počet obcí v mikroregionu jsou 2 obce, maximální je 47 obcí. Průměrný počet obcí v mikroregionu je 11 obcí129, průměrný počet obyvatel je cca 13,3 tis. osob, největší mikroregion má 262,8 tis. obyvatel.130 Důvody, které vedou ke vzniku jednotlivých mikroregionů, jsou různé. V minulosti vznikaly zejména monotematicky zaměřené mikroregiony, které většinou po splnění účelu, za kterým byl mikroregion vytvořen, nepokračovaly v další spolupráci. Některé mikroregiony na základech spolupráce založené na jednorázovém úkolu postavily další spolupráci a svůj komplexní rozvoj. Mikroregiony, vznikající „zdola“ mají tedy v poslední době stále častěji komplexní charakter a monofunkční mikroregiony se vyskytují stále v menší míře. Geografické vymezení se stále více blíží reálným funkčním mikroregionům a velmi často nodálním spádovým mikroregionům.131 Následující obrázek znázorňuje územní rozložení mikroregionů v České republice. Překryvy dvou a více mikroregionů jsou označeny šrafováním.

127

Ústav územního rozvoje v Brně. Dostupné na http://www.uur.cz/ . Jde o mikroregiony, které byly v tomto období tak nazývány (nejen svazky obcí, ale i vysoký podíl sdružení právnických osob). Zdroj: Labounková, V. (konzultace): in odborné kolokvium Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů, Univerzita Pardubice, Pardubice: 24. října 2006. 129 Pro porovnání se vzorkem respondentů provedeného dotazníkového šetření viz příloha č.7. 130 Zdroj: Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na: http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html. 131 Blíže viz Monitoring mikroregionů a rozvojových dokumentů mikroregionů. Ústav územního rozvoje, Brno: 2004. Dostupné na http://www.uur.cz/default.asp?ID=1922. 128

Strana 65 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 24: Územní rozložení mikroregionů v České republice132

Z dosud posledního dotazníkového průzkumu provedeného Ústavem územního rozvoje v roce vyplývá, že naprostá většina mikroregionů má právní formu svazku obcí podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Obrázek 25: Mikroregiony v České republice podle právní formy133

132

Zdroj: Monitoring mikroregionů a rozvojových dokumentů mikroregionů. Ústav územního rozvoje, Brno: 2005. Dostupné na http://www.uur.cz/default.asp?ID=2208. 133 Zdroj: Zdroj: Monitoring mikroregionů a rozvojových dokumentů mikroregionů. Ústav územního rozvoje, Brno: 2005. Dostupné na http://www.uur.cz/default.asp?ID=2208.

Strana 66 / 286


Vysoký podíl mikroregionů má zpracován aktuální rozvojový dokument. Snaha zpracovat strategické dokumenty je evidována u nově vzniklých mikroregionů, u již fungujících mikroregionů je po několika letech pociťována neaktuálnost dokumentu, což vede k jeho aktualizacím. Tento trend představuje určitý posun oproti stavu z předchozích let (2002), kdy až 70 % rozvojových dokumentů bylo zpracováno za účelem získání dotace (blíže viz subkapitola 4.1.5).

3.5.2. Zhodnocení aplikace pojmu mikroregion v praxi a současného stavu Byly připomenuty základní interpretace pojmu mikroregion, a to především s ohledem na platnou legislativu. Hovoříme-li o mikroregionech v souvislosti s přípravou projektů, měli bychom mít na paměti, co přesně tímto pojmem označujeme. V této souvislosti je třeba podotknout, že výzkum se zaměřuje především na dlouhodobější a širší typ spolupráce obcí za účelem jejich rozvoje. Pro účely výzkumu je pod pojmem mikroregion chápán především třetí uvedený význam, tj. formalizovaná spolupráce několika obcí. Pro tvorbu společných projektů je takřka jedinou životaschopnou platformou, kterou lze nazývat mikroregionem, dobrovolná spolupráce obcí s různým typem právní subjektivity tak, jak je charakterizován v subkapitole 3.1.1. V textu nejsou opomenuty ani ostatní možné formy sdružování obcí, a to zejména v případě, kdy jsou v určitých ohledech v kontrastu právě ke svazkům obcí. Zpracovatel si je vědom skutečnosti, že neplatí obrácená implikace, tzn. že ne vždy právní forma svazku obcí je mikroregionem.134 Interpretace pojmu mikroregion je do značné míry problematická, neboť není jednoznačná - přesný ekvivalent tohoto pojmu není podchycen v žádné právní úpravě. Tato nejednoznačnost má svůj podíl na skutečnosti, kdy za mikroregiony jsou vydávány různé celky (zejména tzv. subregiony). Svazky obcí, které tvoří územní celky na úrovni subregionů, nemají uzavřeny vztahy mezi bydlištěm, pracovištěm a základními službami. Tato disproporce ovšem není nikterak vztažena do praxe, takže tyto svazky mají de facto stejné možnosti ucházet se o finanční prostředky určené mikroregionům (dotační tituly nerozlišují, zda svazek obcí je zároveň mikroregionem). Mikroregionem lze označovat i neformální spolupráci obcí. Výzkum se bude v dalších částech především soustředit na malé a venkovské obce v periferních oblastech, pro které je sdružení do mikroregionů prakticky jedinou efektivní cestou k řešení rozvojových záměrů, jejich problémy při sdružování a realizaci projektů jsou obzvláště markantní a dosud se nikdo nezabýval hledáním metodického přístupu k hledání východisek pro jejich zástupce.

Problémy vyplývající ze stávající legislativní úpravy Z legislativního vymezení pojmu mikroregion vyplývá, že na začátku devadesátých let panovaly nejasnosti v právním zakotvení svazků obcí. Postupem času se je podařilo částečně eliminovat, byť také dosud poslední úprava v zákoně č. 128/2000 trpí jistými nedostatky. Roztříštěnost a nekomplexnost stávající právní úpravy sdružování obcí je pro žádoucí rozsáhlejší a hlubší spolupráci obcí překážkou. Přestože svazky obcí jsou zřizovány k podpoře při zabezpečování plnění úkolů veřejné správy obcemi, jejich právní regulaci upravuje občanskoprávní kodex. Tato obecná úprava obsažená v občanském zákoníku se vztahovala a vztahuje i na svazky obcí jako na zájmová sdružení obcí. V § 51 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, odst. 3, který se týká právní způsobilosti obcí, je odkaz na § 20, 134

Jako příklad může posloužit svazek obcí České dědictví UNESCO, který sdružuje města a obce z celé České republiky.

Strana 67 / 286


písm. i) a 20 j) občanského zákoníku, což je pro záměr meziobecní spolupráce zcela nepostačující. Dobrovolný svazek obcí má vystupovat jako jiný právní subjekt než zájmové sdružení právnických osob, ale současně je mu ukládáno řídit se právní úpravou pro zájmová sdružení. Dobrovolný svazek obcí není použitelný pro účely společného výkonu veřejné správy vůči dalším subjektům. V rámci dobrovolného svazku mohou obce spolupracovat, samozřejmě s určitými odlišnostmi, především v otázkách, kde mohou spolupracovat i soukromoprávní subjekty. To je také příčinou skutečnosti, že podstatnou část právních vztahů dobrovolných svazků obcí upravuje občanský zákoník.135 V předchozím textu byla již zmíněna nejednoznačnost výkladu vlastnické způsobilosti svazku obcí. Nejednoznačně lze chápat rovněž možnost svazků obcí zakládat právnické osoby. Zatímco zákon o obcích platný do roku 2000 v § 20, písm. a, odst. 3 jasně uváděl, že svazek obcí může k plnění úkolů, pro něž byl vytvořen, zakládat právnické osoby, pozdější právní úprava podobné ustanovení postrádá. Nikde však nenalezneme ani opačné tvrzení, tedy že by svazek obcí nesměl zakládat vlastní právnické osoby, popř. účastnit se na činnosti právnické osoby s jinými subjekty.136 Postup svazků by v tomto případě neměl být v rozporu s právní úpravou platnou pro obce (zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů).

135

Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na: http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html. 136 Optimalizace právního a ekonomického prostředí pro rozvoj a zvýšení efektivnosti výkonu územní veřejné správy (výzkumný projekt Ministerstva vnitra ČR). Provedení analýzy současných ekonomických forem z hlediska sdružování samosprávných celků a jejich limitů Masarykova univerzita v Brně. Brno: 2005.

Strana 68 / 286


4

PLÁNOVÁNÍ NA ÚROVNI MIKROREGIONŮ

Smyslem kapitoly je charakterizovat tři základní typy plánování (strategické, územní, finanční) a zdůraznit jejich bezprostřední vazbu na tvorbu projektů. Jednotlivé typy plánování jsou zkoumány i z hlediska nejčastějších problémů a úskalí při jejich aplikaci.

Autor: Ing. Miroslav Pavlas

Strana 69 / 286


Těžko si lze představit efektivní snahu řešit rozvoj území prostřednictvím tvorby a realizace projektů bez aplikace plánovacích nástrojů. Plánování jako jeden z atributů myslících bytostí je známo z nejstarších historických epoch.137 Plánování jako kvalifikovaný odhad budoucnosti k moderní společnosti neoddělitelně patří. Chceme-li dobře odhadovat budoucí vývoj jakéhokoliv společenství, je nutné vycházet ze stavu současného. Ten je dobře znám v dosavadním vývoji, v trendech, kterými naše společenství prošlo v uplynulé době, nebo ve stavu naší společnosti, pro kterou chceme hledat cesty k dalšímu rozvoji. Plánování lze definovat jako „systematické bilancování reálných cílů a prostředků rozvoje všech oblastí života společnosti, ústící do formulace více či méně závazného plánu budoucího vývoje.“ Oproti prognózování směřuje plánování k jednoznačnému závěru o budoucnosti a ve formě plánu vypracovává normativní pokyny k zajištění konkrétních úkolů v konkrétních lhůtách. Výsledkem plánování je plán, který lze definovat jako soustavu více či méně závazných nebo indikativních opatření, postupů a podmínek, které vedou k dosažení vytýčených cílů. Plán se od prognózy liší jednak svou jednoznačností (neobsahuje alternativy či varianty) a podstatně kratším časovým horizontem, jednak je bezprostředně spjat s řízením a usměrňováním vývoje (prognóza je naopak spjata především s odhadováním a výzkumem rozmanitých možností vývoje).138 Zatímco plánování jako forma abstraktního myšlení je vlastní všem myslícím bytostem, plány jako nástroj organizace činnosti lidských společenství mohou pro své uskutečnění nabývat různých forem: od naprosté nezávaznosti po dogmatické centrální řízení všech činností v totalitních systémech.139 Abychom mohli lépe naplňovat naše budoucí plány, musíme kromě formulace příštích plánů také hledat cesty, jak těchto plánů dosáhneme. Tedy hledat a postupně naplňovat dílčí kroky, které povedou ke splnění cílů (plánů), které jsme si předsevzali. V případě, že nehledáme postupné kroky jak dosáhnout našich stanovených cílů, pak je obtížné mluvit o plánování.140 Podle Klestila (1997) je možno plány klasifikovat jako: 1. smysl či poslání – identifikuje společenský účel a základní funkci, respektive úlohu dané instituce; 2. cíle – představují konec, ke kterému směřují činnosti141; 3. strategie – definujeme je jako určení dlouhodobých cílů a stanovení nezbytných činností, jak těchto cílů dosáhnout; 4. taktiky – jsou zvláštním druhem plánů, které všeobecně určují či objasňují postupy nebo způsoby uvažování při rozhodování. Pomáhají rozřešit sporné otázky dříve, než se z nich stanou problémy142; 5. postupy – jsou velmi často používané plány, vymezující posloupnost a provádění jednotlivých kroků (operací) budoucích činností, v návaznosti na použití taktik upravují jejich realizaci; 137

K historickým souvislostem plánování blíže viz např. Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997. Vystoupil, J. Prognózy a modely v regionálním rozvoji (pracovní texty). ESF MU, Brno: 2003. s. 7. 139 Blíže viz Klestil, a kol., Základy managementu, Masarykova univerzita, Brno: 1997; Kampf, R. Management, Univerzita Pardubice: 1996. 140 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 4. 141 Často jsou chybně zaměňovány za úkoly (úkoly se mohou totiž jedině odvozovat od cílů a plněním přispívat k dosažení cílů). (Klestil, a kol., Základy managementu, Masarykova univerzita, Brno: 1997, s. 46.) 142 Konkrétním příkladem taktiky je tzv. Marketingový mix, který je blíže popsán v kapitole 6.1.1. 138

Strana 70 / 286


6. pravidla – určují specifické požadavky na budoucí činnosti a jiné záležitosti s vyloučením jakékoliv volnosti rozhodování (na rozdíl od taktik), většinou představují nejjednodušší typ plánu; na rozdíl od postupu určují provádění činnosti bez specifikace časové posloupnosti; pravidlo může a nemusí být součástí postupu; 7. programy – jsou kombinací více druhů plánů a slouží obvykle k realizaci rozsáhlejších cílových řešení; obvykle bývají podporovány rozpočtem; 8. rozpočty – jsou numerickým vyjádřením očekávaných výsledků; většinou jsou zpracovány ve finančních jednotkách, nevylučuje se však použití i v jiných měřitelných veličinách (normohodiny, jednotky produkce atp.); často může být rozpočet základním plánovacím nástrojem i základním standardem pro následnou kontrolu; může být spojen s programem nebo je vázán s určitým obdobím, nejčastěji rokem.143 V praxi se můžeme setkat se širokým výčtem druhů plánů, avšak ne všechny je lze ve skutečnosti za plány považovat. Užší chápání obsahu a formy plánování bývá častou příčinou neefektivnosti plánování. Správné uvažování vede k závěru, že plán představuje jakýkoli postup budoucích činností a může nabývat podob uvedených dále v textu.144 Jeden z pohledů na proces plánování, využívaný převážně pro plánování územní, znázorňuje následující schéma: Obrázek 26: Schéma plánovacího procesu (aplikovatelného pro územní plánování)145

Stanovení cílů Podmínky (analýza stavu) Prostředky, koncepce postupu

Vnější vlivy Zpětná vazba Poznatky z plánovacího procesu

Uskutečnění plánu Uvedený postup plánování platí podle Maiera stejně tak pro plánování individuální a krátkodobé, jako pro dlouhodobé plánování týkající se velkých skupin lidí. Aby mohl být plán týkající se více než jednoho člověka uskutečněn, musejí se všichni dotčení lidé vzdát části své svobody rozhodování ve prospěch záměrů plánu. Všechny naznačené obecné fáze a vztahy procesu plánování mají svůj význam. Opomene-li se kterákoliv z nich, zvláště při formalizovaném plánovacím procesu (tj. postupu plánování, který se řídí danými zásadami, např. metodikou či legislativou), je vysoce pravděpodobné, že průběh plánovacího procesu ztratí svou racionalitu a že nebude dosaženo cíle, pro který byl plánovací proces určen. V průběhu plánovacího procesu ne každý může dosáhnout svých cílů naplno. Existují rozlišnosti v zájmech, někdy i rozpory a často je nezbytné volit kompromisy. Velice často musejí lidé, kteří plánují rozhodování mezi zájmy každého ze zúčastněných, najít vhodný kompromis, se kterým bude spokojeno více různých skupin.

143

Blíže viz Klestil, a kol., Základy managementu, Masarykova univerzita, Brno: 1997. Pavlas, M. Význam vazby strategického a územního plánování pro rozvoj města (na příkladu města Jihlavy), (diplomová práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2003, s. 19. 145 Zdroj: Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997, s. 4. 144

Strana 71 / 286


Plánování by mělo být aktivně orientováno, během tohoto procesu musí existovat těsné spojení mezi plánováním a realizací, krok po kroku se přibližovat ke komplexnímu rozvoji, a komplexu projektů, které mohou být realizovány okamžitě.146 Plánovací dokumenty je možné rozdělit na 4 skupiny, které jsou spolu nesouměřitelné v úrovni: technické plánování pro využití území (ÚPN, urbanistická studie); plánování pro funkční oblasti (energetický generel, koncepce rozvoje cestovního ruchu); technické plánování opatření (investiční záměry, návrhy realizačních projektů); sociálně ekonomické plánování (koncept rozvoje území).147

4.1. Strategické plánování mikroregionů Hovoříme-li o plánování na úrovni mikroregionů, v převážné míře máme na mysli plánování strategické, a to zejména v podobě přípravy programů rozvoje svazků obcí. Je to především proto, že tvorba strategického dokumentu (často jako prostředku k dosažení na tuzemské a především evropské dotační prostředky) byla od 90. let 20. století významným impulsem pro sdružování obcí. Potřeba zpracovávat strategické rozvojové dokumenty na vyšší úrovni konkretizace, které odpovídá územní jednotka menší než je kraj, vede v souvislosti se vznikem mikroregionů stále více ke zpracovávání rozvojových dokumentů mikroregionů. Jak uvádí Perlín, strategický plán představuje nejen klíčový nástroj rozvoje území, ale současně i platformu pro komunikaci rozhodujících účastníků sociálního a ekonomického rozvoje.148 Strategické plánování se v našich městech a obcích začalo objevovat přibližně v polovině 90. let 20. století, kdy první osvícené radnice dospěly k závěru, že řídit – zejména velké město, pouze na základě ad hoc rozhodnutí či ročních rozpočtů je prakticky nemožné.149 Proces strategického plánování nemá (např. ve srovnání s územním plánováním) v našich podmínkách dlouhou historii, o čemž svědčí mj. i neustálé hledání nejvhodnější metodiky pro tvorbu strategického dokumentu (a to jak na úrovni mikroregionů, tak na úrovni měst a obcí) i všeobecně platné a uznávané definice. Proces strategického plánování mikroregionů má řadu aspektů, které s předmětem výzkumu souvisí pouze okrajově, proto jsou následující subkapitoly zaměřeny na ty z nich, které jsou klíčové pro realizaci strategií (což představuje základní podpůrný nástroj pro tvorbu projektů mikroregionů).

146

Schmidt-Kallert, E. A short introduction to microregional planning (článek). Blíže viz http://www.fao.org/regional/SEUR/pubs_en.htm. 147 Kol. autorů, Metodické teze ke zpracování strategie rozvoje mikroregionu. Regionální rozvojová agentura, Plzeň: 1999. 148 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 9. 149 Šilhánková, V. Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů, referát ve sborníku konference „Aktuální otázky rozvoje regionů II“. Univerzita Pardubice, Pardubice: 2002.

Strana 72 / 286


4.1.1. Východiska pro zpracování strategických dokumentů mikroregionů Na rozdíl od územního plánování není strategické plánování v české legislativě a ani v jednotlivých nařízeních EU explicitně uvedeno. Strategický plán je sice zmíněn v několika právních předpisech, většinou však pouze nepřímo. Pravomoci a povinnosti obce v oblasti rozvoje jsou vymezeny poměrně obecně v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (o obecním zřízení) a v zákoně č. 129/2000, o krajích (o krajském zřízení), jež vyhrazují zastupitelstvu „schvalovat program rozvoje obce“150 (zákon o obcích, § 84, odst. 2), „koordinovat rozvoj územního obvodu, schvalovat programy rozvoje územního obvodu kraje podle zvláštních zákonů, zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění“ (zákon o krajích, § 35, odst. 2), a podle jednotlivých rozvojových témat pak v řadě specializovaných zákonných norem.151 Jako hlavní legislativní oporu pro strategické plánování je možné uvést Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který obecně upravuje problematiku regionálního plánování a definuje jednotlivé dokumenty regionálního rozvoje.152 Kromě Strategie regionálního rozvoje ČR se zákon výslovně nezmiňuje o dalších typech strategických dokumentů, to však neznamená, že by jejich zpracování omezoval nebo nedoporučoval. Proto kromě výslovně uvedených strategických dokumentů vznikají i další strategické dokumenty, které nejsou výslovně zmíněny v citovaném textu zákona nebo mají jiné parametry, jiné návrhové období nebo jinak definované parametry zpracování. Přesto mohou být označeny jako strategické dokumenty. Proto strategický plán nemůže být nikdy závazný ve smyslu vymahatelný. Strategický plán nemůže nikoho zavazovat, tj. závazně stanovovat způsob chování, způsob rozhodování nebo třeba vymezovat ekonomické či sociální regulativy činnosti. Pokud je ovšem strategický plán vypracován jako životaschopný dokument se skutečnou ambicí přispět k rozvoji území, mělo by každé další rozhodování o podstatných věcech rozvoje sdružených obcí být vždy konfrontováno se strategickým plánem.153 Jako důsledek legislativní neukotvenosti a toho, že neexistuje žádná oficiální metodika či obsahové standardy pro zpracování rozvojových dokumentů, liší se vzniklé dokumenty nejen svými názvy (často se lze setkat s názvy jako „integrovaná strategie rozvoje“, „strategický plán“ aj., přičemž často je název přímo odvozen od účelu, pro nějž se dokument zpracuje154), ale i obsahem a účelem zpracování.

150

Zákon formuluje kompetenci zastupitelstva projednat a schválit program rozvoje (strategický plán) aniž by však uvedl povinnost vyhlásit závazné části například vyhláškou obce nebo kraje. Tím se akt schválení dokumentu posouvá do více symbolické podoby, schválení strategického plánu má deklarativní charakter, není na zastupitelstvu legislativně vymahatelné a má podobu politické deklarace obce, kraje, jehož politická reprezentace se tímto krokem přihlašuje k navržené podobě sociálního a ekonomického rozvoje svěřeného území. Toto deklarativní schválení je vymahatelné pouze v politické rovině a je nutné ho chápat jako politický závazek zvolených reprezentantů. Blíže viz Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 11. 151 Pavlas, M. Význam vazby strategického a územního plánování pro rozvoj města (na příkladu města Jihlavy), (diplomová práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2003, s. 49. 152 Strategie regionálního rozvoje je definována jako střednědobý dokument na období 3 - 7 let, který formuluje přístup státu k podpoře regionálního rozvoje, poskytuje potřebná východiska a stanovuje rozvojové cíle a zásady pro vypracování regionálních programů rozvoje. Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, § 2. 153 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 11-12, 18. 154 Např. název „integrovaná strategie“ byl často využíván pro uplatňování předvstupního programu SAPARD. Program obnovy venkova používá pojem „integrované programy sociálně ekonomického rozvoje venkovských mikroregionů“.

Strana 73 / 286


Perlín doporučuje zpracování strategického plánu pro větší a velké svazky obcí, které mají dostatečnou ekonomickou i sociální kapacitu a mají skutečně zájem vytvářet a realizovat společné programy. Většinou se jedná o svazky obcí, které mají více než 10.000 obyvatel, svazky obcí, které mají možnost financovat profesionálního manažera a kde vedoucí představitelé většiny obcí (největších) obcí skutečně mají vůli zaměřit svoji politiku na reálné a dlouhodobé rozvojové cíle, jež nesměřují pouze k rozvoji jedné obce, ale které mohou přispět i celému regionu.155 Strategický rozvojový dokument mikroregionu by měl být zpracován minimálně na dobu 4 let (jedno volební období), jako výhodnější se však jeví dlouhodobější dokument (např. v souladu s evropským šestiletým modelem), který může být zpřesňován úpravou postupových kroků. Musí stanovit priority rozvoje mikroregionu, nelze předpokládat, že pomocí tohoto dokumentu lze řešit veškeré aspekty rozvoje území. Jednotlivé strategické cíle a postupové kroky je nutno navrhovat ve vzájemné vazbě. Dokument je nutno považovat za otevřený, tzn., že při změně podmínek je nutno prověřit účelnost postupových kroků a případně je upravit. Do přípravy a projednávání dokumentu musí být vtažena veřejnost (obyvatelé, zájmové skupiny, fyzické a právnické osoby, podnikající v území), v opačném případě bude realizovatelnost cílů velmi obtížná. Strategický rozvojový dokument musí být stanoven s ohledem na reálné možnosti mikroregionu, a to především finanční.156 Koncepční dokumenty, a to i ty, které si pořizují obce a sdružení obcí, nejsou, resp. by neměly být teoretickým samoúčelem, ale nástrojem pro praktické zkvalitnění strategického řízení rozvoje.157

4.1.2. Metody zpracování strategických dokumentů mikroregionů Perlín rozlišuje v zásadě dva základní přístupy ke zpracování strategického plánu, které se od sebe odlišují především mírou zapojení místních představitelů a expertů:158 1. expertní postup práce; 2. komunitní postup práce. Expertní postup práce je charakterizován vysokou mírou odborného přístupu zpracovatele a malou mírou participace místních odborníků a zadavatele. Expertní metoda zpracování strategického plánu je založena na postupném vypracování dokumentu skupinou najatých expertů, kteří zpravidla nejsou přímo z daného města – s ním se v průběhu zpracování seznamují nebo čerpají informace od dalších místních expertů. K této variantě se stále přiklánějí představitelé měst a obcí ve většině případů, neboť je pro ně relativně méně pracná. Slabinou je malá nebo povrchní znalost místního prostředí, konkrétních vztahů a konkrétních problémů. Největším úskalím této zvolené metody je její malá hloubka projednání.159 Na zpracování rozvojových dokumentů mikroregionů se podílejí 4 hlavní typy zpracovatelů. Jedná se o odborné firmy, rozvojové agentury, fyzické osoby a v minulosti byly v některých případech zpracovateli rovněž okresní úřady. 155

Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 23. 156 Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 10. 157 Přikryl, J. Kvalita strategického plánování na lokální úrovni v ČR. Příloha č. 5 Projektu Místní Agendy 21 v Programu sociálního a ekonomického rozvoje municipalit. Národní síť zdravých měst: 2005. 158 Blíže viz Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006. 159 Pavlas, M. Význam vazby strategického a územního plánování pro rozvoj města (na příkladu města Jihlavy), (diplomová práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2003.

Strana 74 / 286


Odborně zaměřené firmy zaujímají mezi zpracovateli přitom přední místo ve většině regionů České republiky. Druhým nejčetněji zastoupeným zpracovatelem rozvojových dokumentů mikroregionů jsou rozvojové agentury. Rozložení jejich zastoupení mezi zpracovateli v jednotlivých krajích ČR však je však nerovnoměrné.160 Komunitní postup práce je naopak založen na opakovaných diskuzích s místními odborníky, kteří pod vedením externích odborníků sami zpracovávají nebo se podílejí na zpracování vlastního strategického plánu. Úspěšnost metody je do značné míry dána sestavením širokého týmu místních znalců, kde by měli být zastoupeni jak představitelé místní správy, tak i představitelé státní správy, vedoucí pracovníci velkých podniků, místní aktivisté a další osobnosti, které se zajímají o rozvoj města. Výhodou této metody je její jasná orientace na konkrétní problémy a konkrétní řešení, může ovšem narazit na nezájem místních expertů. Úskalím je rovněž nevyváženost při zpracování jednotlivých problémových okruhů. V konkrétní praxi neexistují dokumenty, které by byly vypracovány důsledně pouze pomocí jedné nebo druhé metody. Vhodnost aplikace jednotlivých přístupů závisí mj. na velikosti řešeného území a potenciálu místních expertů. Pro kvalitu a životaschopnost zpracovaného dokumentu je zřejmě určující nalezení vhodné kombinace obou metod. Jen výjimečně se objevují případy, kdy by pořizovatel koncepčního dokumentu byl sám také jeho zpracovatelem.

4.1.3. Proces strategického plánování v mikroregionech Strategický plán rozvoje svazku obcí (mikroregionu) lze charakterizovat jako arbitrární strategický dokument, který orientuje další rozvoj dobrovolného svazku obcí (mikroregionu) na vymezené období.161 Strategický plán je programem rozvoje mikroregionu, který je zaměřen na identifikaci a využití místních zdrojů a směřuje k podpoře požadovaných nebo chybějících aktivit v regionu ze zdrojů regionu. V obecné rovině by měl být strategický plán složen ze čtyř základních částí: 1. analýza řešeného území; 2. identifikace klíčových problémů; 3. strategie vedoucí k dosažení cílového stavu; 4. programy, které vedou k naplnění strategie. Názorně se dají jednotlivé kroky strategického plánování schematicky shrnout takto (Vozáb):

160

Blíže viz Monitoring mikroregionů a rozvojových dokumentů mikroregionů. Ústav územního rozvoje, Brno: 2004. Dostupné na http://www.uur.cz/default.asp?ID=1924. 161 Tuto definici používají např. tvůrci výzkumného úkolu Systém regionálního řízení. DHV, Technická univerzita Ostrava. Ostrava: 2006.

Strana 75 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 27: Fáze strategického plánování162

ANALYTICKÁ ČÁST podklady

popis území

analýza SWOT

STRATEGICKÁ ČÁST cíle

akční plány

strategie

REALIZAČNÍ ČÁST projekty

opatření

realizace

MONITOROVACÍ A HODNOTÍCÍ ČÁST monitorování vyhodnocování

Analýza je podkladem a hlavním faktografickým materiálem pro všechny další kroky procesu zpracování strategického plánu města. Představuje proces shromáždění podkladů, to znamená už zpracovaných studií, územních plánů a ostatních prací o obcích i zpracování popisu svazku na základě získaných údajů o jeho stavu. Jak upozorňuje např. Schmidt-Kallert, analytická fáze plánovaní není geografický průvodce danou oblastí.163 Tvoří hlavní východisko pro následující SWOT analýzu - analýzu silných a slabých stránek mikroregionu a jeho budoucích příležitostí a možných ohrožení. Přechod mezi klasifikací problémů a vlastní strategií představuje vize rozvoje (tj. obecné představy o budoucím rozvoji). V některých dokumentech nejsou vize samy o sobě formulovány, v dalších dokumentech představují základní rámec pro zaměření dalšího rozvoje. Vize je možné definovat na základě převažujících směrů rozvoje nebo podle úrovní očekávání (optimistická, reálná, pesimistická). Strategická část představuje z hlediska strategického plánování klíčovou fázi, spočívá ve stanovení cílů, určení strategií k jejich dosažení a návrzích, jak tyto strategie naplnit. K vytvořené rozvojové vizi je třeba stanovit dlouhodobé cíle, které ji specifikují. Jelikož v návrhové části je uplatňována metoda postupné konkretizace, představují dílčí cíle

162

Zdroj: Vozáb, J., Zeman, M., Mazurek, L. Jourová, V. Příručka člena zastupitele obce (kapitola 4. Rozvoj obce), VCVS ČR, Praha: 2002, s. 62. 163 Schmidt-Kallert, E. A short introduction to microregional planning (článek). Blíže viz http://www.fao.org/regional/SEUR/pubs_en.htm.

Strana 76 / 286


(u komunitní metody programy v počtu tři až čtyři) soubor postupných cílů, které by se měly realizovat, aby bylo dosaženo naplnění dlouhodobého cíle.164 Zatímco analýza – zhodnocení dosavadního vývoje a hledání dosavadních trendů vývoje - je relativně snadná (proto i tak dominující ve většině strategických plánů), vzájemně propojené zhodnocení dosažených výsledků, stanovení jejich významu a navržení základních strategických cílů je již obtížnější. Zdaleka nejtěžší, avšak pro strategický plán klíčové, je nalezení reálných kroků, které povedou ke uskutečnění strategických vizí a plánů. Ve většině strategických plánů je právě tato část – tedy definice opatření v podobě dílčích kroků, velmi často podceňována až zanedbávána. Programy a opatření představují soubor nástrojů, které by měly vést k dosažení kýženého cílového stavu v řešeném území. U každého programu, opatření by měl být formulován hlavní (globální cíl každého programu / opatření a dále identifikovány specifické cíle, které je účelné naplněním jednotlivých opatření dosáhnout. Opatření již představuje zcela konkrétní nástroj strategického rozvoje, který musí jasně formulovat CO, KDY, KDE, KDO, a ZA KOLIK chceme v řešeném území zajistit nebo podporovat.165 V případě, že zpracování strategického plánu zadávají orgány svazku, pak všechny kroky vedoucí k zadání, projednání i schvalování musejí být projednány příslušnými orgány svazku, kterým je zpravidla Rada svazku nebo Valná hromada. Předpis, který by upravoval postup projednávání jednotlivých fází strategického plánu, neexistuje. Za optimální pro následnou úspěšnou realizaci lze označit situaci, kdy zpracovatelé spolupracují na tvorbě strategického plánu se zadavatelem a společně pak výsledky této kooperace prezentují před veřejností. Jak uvádí Perlín (str. 44), veřejné projednání strategického plánu by mělo být organizováno minimálně po ukončení analytických prací a po formulování vizí rozvoje (na konci syntézy). Strategický plán svazku obcí by měl být schválen jak na jednání valné hromady svazku, tak zastupitelstvy všech zúčastněných obcí. Předmětem schvalování jsou jednotlivé strategie, programy a soubor opatření k programům (strategická část). Během procesu plánování se mohou objevit nové informace, které vyžadují přizpůsobení cílů, které byly z počátku sestaveny, nebo vypracování pozdějších fází (např. přeformulování střednědobé rozvojové strategie).166 Podle rozsahu strategického plánu a rozsahu předpokládaných změn by měla být prováděna pravidelně každý rok nebo každý druhý rok aktualizace dokumentu. Všechny dokumenty připravované v rámci jednotlivých programů pro strukturální fondy musejí obsahovat jasně identifikovatelné ukazatele (tzv. monitorovací ukazatele, resp. indikátory), které slouží pro hodnocení jednotlivých programů. Jedná se o splnění jednoho z požadavků Evropské unie v oblasti strategického plánování, jehož účelem je zabezpečit efektivní vynakládání finančních prostředků. Indikátory umožňují provádět evaluaci (vyhodnocení) strategického plánu, a to po dokončení strategického dokumentu, resp. před zahájením jeho realizace (ex ante), v průběhu realizace (middle term) a po skončení vymezeného období realizace dokumentu (ex post).

164

Geršlová, K., Regionální rozvoj a strategické plánování na příkladu mikroregionu Vamberecko (magisterská práce). Univerzita Karlova, Praha: 2003, s. 43. 165 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 17, 40-42. 166 Schmidt-Kallert, E. A short introduction to microregional planning (článek). Blíže viz http://www.fao.org/regional/SEUR/pubs_en.htm.

Strana 77 / 286


Specifické a inovativní prvky ve strategickém plánování vyplývající z Iniciativ Společenství Pokud jednotlivé programy Evropské unie vyžadují zpracování programového dokumentu jako rámce pro poskytování podpory, vždy pro jednotlivé dokumenty uvádějí jasná věcná i formální kritéria na přípravu a projednávání dokumentu. Směrnice EU upravují pro hlavní dokumenty strukturální politiky pravidla pro projednávání a pro hodnocení jednotlivých dokumentů včetně stanovení základního rozsahu projednání jednotlivých dokumentů s dalšími aktéry rozvoje. Orgány Evropské unie při hodnocení jednotlivých programových dokumentů kladou mimo jiné i velkou pozornost na ohodnocení jednotlivých dokumentů, resp. na průběžné evaluace přípravy dokumentu, jeho plnění a následné vyhodnocení efektivity vynaložených prostředků.167 LEADER + Iniciativa LEADER je úspěšnou metodou rozvoje venkova aplikovanou v Evropské unii od roku 1991. Jejím cílem je podporovat decentralizovaný rozvoj venkovských oblastí, založený na aktivitě místních subjektů. Základem její realizace je partnerství ziskových i neziskových subjektů v daných regionech, jež vyúsťuje do integrovaného strategického záměru rozvoje daného regionu. V období let 2004 - 2006 není iniciativa LEADER+ pro nové členské státy EU dostupná, nahrazují ji však opatření založená na shodných principech. V České republice jsou to LEADER ČR, podopatření Rozvoj venkova v rámci operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (LEADER+) a podprogram Podpora obnovy venkova, dotační titul 7. Jejich smyslem je připravit ČR na využití iniciativy LEADER v následujícím rozpočtovém období EU, tj. v letech 2007 - 2013168. Program LEADER ČR (dále jen „LEADER“) je určen na jedné straně mikroregionům (o velikosti 10 000 - 100 000 obyvatel) a jejich organizačním strukturám, které vytvářejí společné rozvojové strategie, a na druhé straně místním subjektům, které realizují konkrétní projekty.169 V rámci programu LEADER + je právě strategický plán (pod názvem integrovaná rozvojová strategie venkovského mikroregionu) nejen nástrojem pro formulaci hlavních cílů rozvoje regionu, ale současně i trvalou platformou pro komunikaci starostů, představitelů neziskového sektoru a podnikatelů nad hlavními tématy rozvoje daného území. Základním článkem programu je místní partnerství - místní akční skupiny (Local Action Groups), organizace složené ze zástupců veřejné správy, podnikatelů, neziskových organizací, veřejnosti. V ČR mohou mít MAS formu občanských sdružení nebo obecně prospěšných společností (blíže viz kapitola 3.4.2). Jedním z typů aktivit v rámci programu mikroregionu“170, jejíž osnova je následující:

je

„Realizace

strategie

rozvoje

1. Stručné představení mikroregionu (po stránce geografické, ekonomické, historické, …) a analýza stavu na místní úrovni.

167 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 10. 168 Červená, G. LEADER - venkov sobě (Zkušenosti z činnosti místních akčních skupin (MAS) ve Středočeském kraji) – článek. Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6244076. 169 Blíže viz http://www.businessinfo.cz/cz/clanky/program-leader-cr/1001045/. 170 Konkrétní investiční projekty v zájmu mikroregionu, podle priorit strategie uvedených v záměru místní akční skupiny. Blíže viz Program LEADER ČR (Podrobná osnova záměru místní akční skupiny). Ministerstvo zemědělství ČR, nedatováno.

Strana 78 / 286


2. Shrnutí dosud uplatňovaných politik (EU) v mikroregionu (zejména s ohledem na ekonomické dopady na danou oblast a s ohledem na skladbu zúčastněných aktérů). 3. Podněty a strategie územního rozvoje (SWOT analýza, podněty rozvoje). 4. Popis záměru financovaného v rámci Programu LEADER ČR (na základě podporovaných témat). 5. Prokázání pilotní povahy záměru (projektová fiše). 6. Rozčlenění záměru podle opatření (včetně cílových skupin, finančního plánu a monitoringu). 7. Popis realizace partnerství (konkrétní vymezení partnerů ve fázi přípravy a realizace, kritéria výběru projektů, participace veřejnosti). 8. Organizace místní akční skupiny (organizační struktura pro výběr projektů, administrativní činnost a rozhodování). Z výše uvedené osnovy je patrné, že se od procesu strategického plánování tak, jak bylo dosud popsáno, do značné míry odlišuje, a to především jinou návazností některých kroků a novými prvky ve strategickém plánování (projektové fiše, princip realizace partnerství). Jasné zacílení takového dokumentu a jeho závaznost ve vztahu k poskytnutí finančních prostředků a realizaci mohou vést k přehodnocení dosavadního úzu o strategickém plánování.

Integrované plány rozvoje měst V souvislosti s přípravou operačních programů politiky soudržnosti Evropské unie pro programovací období 2007 – 2013 (zejména Integrovaný operační program, Regionální operační programy), jejich implementací a možnými formami podpory budou mít města mimo jiné možnost přistoupit k tvorbě „Integrovaných plánů rozvoje měst“. Ty lze chápat jako akční plány sloužící k propojení individuálních projektů do ucelených strategií, komplexních operací, které vytvoří lepší předpoklady pro akceleraci rozvojového potenciálu území a tím pro získání finančních prostředků právě z Fondů EU.171 Integrovaný plán rozvoje města navazuje na obecný strategický dokument města (např. program rozvoje města) a územní plán rozvoje města. Je založen pouze na projektech využívajících evropských peněz pro období 2007 - 2013, který město předkládá přímo příslušnému řídícímu orgánu na celé období 2007 - 2013. Obsahuje předpokládaný podrobný seznam projektů včetně definovaných dopadů, výstupů a výsledků v souladu s definovanými oblastmi podpory a cíli stanovenými příslušnými operačními programy. Tento plán je vyhodnocen minimálně každé dva roky. Řídící orgán v 1. kroku schválí finanční příslib na realizaci Integrovaného plánu. Integrovaný plán rozvoje bude pak realizován prostřednictvím jednotlivých projektů, které byly uvedeny v Integrovaném plánu. Příjemci podpory v rámci Integrovaného plánu mohou být město, kraj a jeho organizace a nestátní neziskové organizace.172 Integrovaný plán rozvoje bude realizován individuálními, integrovanými projekty anebo s využitím nástrojů v souladu s článkem 44 obecného Nařízení 1083/2006 ES.

171

Blíže viz http://www.mepco.cz/. Zápis z jednání pracovní skupiny pro strukturální politiku SMO ČR dne 6. září 2006. Dostupné na http://www.smocr.cz/pracovni-skupiny/pracovni-skupina-1/default.aspx. 172

Strana 79 / 286


4.1.4. Časový rámec Jako dlouhodobou strategii je možné označit takový dokument, který je připravován s horizontem naplnění delším než 10 let. Taková strategie řeší především dlouhodobé programy a pokouší se identifikovat trendy sociálně ekonomického rozvoje na delší období. Orientuje se na dlouhodobé změny nebo trendy rozvoje a neřeší aktuální nebo dílčí témata (např. dokumenty orientované na podporu rozvoje podnikání, tvorbu zdravého životního prostředí). Ve většině českých a moravských venkovských mikroregionů platí, že je vhodnější použít spíše střednědobé strategie.173 U dlouhodobě orientovaných strategií nejvíce hrozí problém obecně definovaných strategií, frázovitosti a obtížné realizovatelnosti opatření. Strategický plán mikroregionu by měl být v optimálním případě střednědobým dokumentem (tj. horizont 5 – 10 let). Střednědobé strategie rozvoje jsou zaměřeny na řešení částečných problémů a témat a mají za cíl umožnit další rozvoj regionu. Je však nutné sledovat další dílčí časové horizonty a diskutovat změny, ke kterým v rámci těchto vymezených časových rámců dochází. Na úrovni operativní (tj. krátkodobý časový horizont v rozmezí 1 – 4 let) je dokument zpravidla orientován na velmi rychlá a zcela konkrétní opatření, která je nutné nebo vhodné v řešeném území uskutečnit. Takto chápaný dokument má realizační charakter a má blízko k rovině tvorby projektů, proto má své opodstatnění (bez vypracování analýzy území a zasazení do kontextu strategie) spíše u sdružení menších venkovských obcí či monotematických svazků. Výhodou velmi konkrétně rozpracovaného plánu je zejména snazší zajištění provázanosti s rozpočtem svazku. V této souvislosti je třeba zmínit, že krátkodobé strategické plány byly plošně zpracovávány zejména ve 2. polovině 90. let 20. století, kdy se metoda strategického plánování začala postupně etablovat v českých městech a obcích. Specifickou podobou operativního plánu je integrovaný plán (viz výše).

4.1.5. Problémy mikroregionů při tvorbě a realizaci strategických dokumentů Účelová tvorba strategického dokumentu Již několikrát byla v tomto elaborátu zmíněna souvislost tvorby strategických dokumentů s možností čerpání finančních prostředků z fondů České republiky a Evropské unie.174 Problémy mikroregionálních strategií se ve svých pracích dlouhodobě zabývá Perlín (2001, 2006). Iniciační podporu pro zpracovávání strategických dokumentů venkovských mikroregionů nepochybně sehrál dotační titul Program obnovy vesnice. Po změně a rozšíření okruhu podporovaných aktivit (1997) byl do programu dále zařazen i Dotační titul č. 7 Integrované projekty venkovských mikroregionů s podporou až do výše 70 % skutečně vynaložených nákladů na zpracování dokumentů. Na základě tohoto národního dotačního titulu a všeobecného očekávání podpory pro aktivity, které v souladu s principem programování EU byly čerpány jak v předvstupním období, tak i po vstupu do EU, zahájily jednotlivé venkovské obce bez jakékoliv přípravy práce na vzniku desítek strategických dokumentů.

173

Blíže viz Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 15-16, 56. 174 Z výzkumů, které byly provedeny (např. Masarykova univerzita v Brně, 2005) vyplývá, že za účelem získání dotace je vypracována většina strategických dokumentů (až 70 %).

Strana 80 / 286


Dalším příkladem takto vyvolaného boomu při používaní strategických dokumentů mohou být mnohé mikroregionální strategie, které vznikaly pod vlivem neskromných očekávání, jež předcházely uplatňování programu SAPARD nebo se nyní odkazují na jednotlivé fondy a programy EU. Ve většině případů takové svazky obcí již nikdy dále žádnou další aktivitu nevytvářejí a běžná spolupráce obcí při zajišťování každodenní agendy nebo účelová spolupráce při zajištění jednoho konkrétního projektu pokračuje stejně jako dříve.175 Dochází k paradoxu, na který upozorňuje mj. Přikryl. Pro velkou část pořizovatelů koncepčních dokumentů sice byla vidina dotací (zejména z Evropské unie) jednou z rozhodujících motivací pro zpracování strategického plánu, praktická podoba a orientace ze strategie vyvozovaných rozvojových dokumentů však příliš velké šance na dosažení těchto vnějších zdrojů finančních prostředků nedává.

Problémy spojené s tvorbou strategického dokumentu Hodnocením kvality strategických dokumentů s využitím induktivní metody na základě sběru a komparace rozvojových dokumentů se zabýval Přikryl (2005) v rámci projektu Místní agendy 2001. Kromě obtíží spojených s realizací koncepčních dokumentů upozornil na některé negativní jevy spojené s jejich zpracováním.176 Přestože míra kombinace expertní a komunitní metody zpracování strategického plánu by měla být v optimálním případě závislá na velikosti řešeného území a potenciálu místních expertů, realita je odlišná. Silně převažuje expertní způsob zpracování strategických plánů a jen výjimečně se objevují případy, kdy by pořizovatel byl sám také zpracovatelem dokumentu. Samotná metodika tvorby dokumentu, resp. její specifika, pak není diktována ekonomickými či sociálními zvláštnostmi jednotlivých mikroregionů, ale především know how a standardy expertních zpracovatelů, kteří se na vzniku příslušné strategie (v různé míře, nejčastěji ovšem určujícím způsobem) podíleli. Strategický plán venkovských svazků obcí je založen také na solidaritě mezi obcemi. Např. umístění průmyslového areálu v jedné z obcí mikroregionu pomůže snížení nezaměstnanosti, snížení dojížďky do vzdálenějšího centra, a tím i zvýšení životní úrovně jednotlivých obyvatel celého svazku obcí. Její absence způsobuje vzájemnou konkurenci sdružených obcí při získávání finančních prostředků na realizaci jednotlivých programů a opatření strategického plánu, což je do značné míry v rozporu se smyslem sdružování obcí. Často je již při tvorbě dokumentu pro starosty jednotlivých obcí obtížné oprostit se od místních souvislostí a orientovat se na obecnější problémy. Problém nastává rovněž při koordinaci procesů strategického plánování v jednotlivých obcích, resp. vazby jednotlivých dokumentů. Častá výjimečnost obsahu, formy a využití strategických dokumentů brání jejich funkčnímu provázání se sousedícími územími obcí v rámci vyšších celků (regionů).177 Častým problémem je veřejné projednávání plánů, resp. neúčast či pouze formální účast lokálních aktérů (tzv. stakeholderů), kteří se neidentifikují s dokumentem, na jehož tvorbě z různých důvodů neparticipovali. Přitom naplňování strategických cílů je na těchto subjektech do značné míry závislá, takže podcenění veřejného projednání de facto předurčuje proces realizace strategického plánu k neúspěchu. Totéž platí v případě, 175 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 6, 9, 23. 176 Přikryl, J. Kvalita strategického plánování na lokální úrovni v ČR. Příloha č. 5 Projektu Místní Agendy 21 v Programu sociálního a ekonomického rozvoje municipalit. Národní síť zdravých měst: 2005. 177 Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004, s. 175.

Strana 81 / 286


nepodaří-li se zajistit aktivní participaci představitelů zainteresovaných obcí (zejména při expertním zpracování dokumentu – viz subkapitola 4.1.2). Specifickým problémem je schvalování jednotlivých dokumentů mikroregionálního rozvoje, kde by se na přípravě a tedy i realizaci navržených kroků mělo podílet více obcí. Dokument by měla z logiky věci proto schvalovat každá obec ve svém zastupitelstvu, a tím se politicky zavázat k naplnění jednotlivých části programu. To je nejen organizačně velmi obtížné, ale často i politicky nepraktické a dokument, i když je vypracován pro území složené z více obcí, není obcemi, kterých se týká, takto formálně přijímán.178

Problémy spojené s realizací strategického dokumentu V minulých letech bylo v ČR zpracováno mnoho strategií obcí a mikroregionů, které byly sice dobře myšleny, ale nepodařilo se je realizovat. Strategie jsou často málo provázány (integrovány) s tvorbou a rozvojem finančních a lidských zdrojů. Samostatnou kapitolou je absence silných manažerských nástrojů pro realizaci strategií, nízké zapojování občanů a v neposlední řadě neexistence motivačních faktorů k realizaci strategií pro pracovníky úřadů, kteří jsou většinou přímo odpovědní za její realizaci. Ze strategických dokumentů se stávají seznamy příležitostí a nepřehledné elaboráty. Výkonnost je měřena zpravidla pouze finančními ukazateli, tj. naplněním rozpočtu.179 U svazků sdružujících menší (především venkovské) obce, kde je často se objevujícím problémem i absence finančních i personálních zdrojů způsobilých zabezpečit realizaci strategických dokumentů, tj. zejména formou tvorby a realizace společných projektů, Perlín (str. 51 – 52) poukazuje na možnost řešení v zapojení se do větších uskupení, popř. hledání jednodušších forem aktivit, než je náročná realizace složitého strategického dokumentu. V mnoha dokumentech mikroregionálního rozvoje často zcela chybí vlastní strategická část. Zpracovatelé formulují vizi rozvoje a poté rovnou přecházejí k různým způsobem formulovaným opatřením, dílčím krokům, které je doporučují provést. Takový dokument je pro uživatele obtížně použitelný, protože snižuje možnost jasné identifikace cíle, jakého je třeba formulací strategie dosáhnout a také snižuje možnost zpětného hodnocení úspěšnosti jednotlivých navrhovaných kroků. Velmi častými problémy (na něž poukazují ve svých pracích např. Přikryl, Perlín, Šilhánková) je nerealizovatelnost či obecnost (resp. nekonkrétnost) stanovených cílů.

4.2. Územní plánování, u mikroregionů

jeho

využití

a

využitelnost

V době zpracování tohoto výzkumného projektu se nachází české územní plánování na rozhraní: 31. prosince 2006 přestává platit zákon180, který oblast územního plánování upravoval (byť byl několikrát novelizován) po dobu třiceti let. Dne 1. ledna 2007 nabývá účinnosti nový Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který oblast územního plánování významně změní, a to nejen z důvodu zavádění nových pojmů a plánovacích nástrojů, ale i z procesního hlediska.

178

Blíže viz Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006. 179 Jak realizovat vizi rozvoje města – metoda balanced scorecard ve městě Vsetín (článek). Dostupné na http://www.mepco.cz. 180 Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů.

Strana 82 / 286


Dosavadní zkušenosti s možností využití územně plánovacích nástrojů na úrovni mikroregionů tedy vycházejí z praxe dané dosud platným zákonem a možné změny tohoto stavu dnes nelze s úspěchem zcela vyhodnotit. Proto jsou následující subkapitoly pojímány s ohledem na tuto situaci – nejprve budou nastíněny principy a zásady územního plánování, poté bude ve stručnosti popsána oblast územního plánování podle stávající legislativy, v další části textu budou představeny nejvýraznější změny v územním plánování dle nové legislativy (která se v době zpracování projektu nachází v tzv. legisvakanci) a naznačeny možné změny a styčné plochy s oblastí územního plánování na úrovni mikroregionů (včetně využitelnosti územního plánování pro mikroregiony a problémů s tím spojených). Účelem tohoto projektu není postihnout celou problematiku územního plánování, proto je pojetí následujících subkapitol koncipováno především jako informační základna pro možné využití v rámci mikroregionů a některé aspekty územního plánování jsou s ohledem na tuto skutečnost popsány pouze okrajově.

4.2.1. Vymezení a základní charakteristika územního plánování Vymezení dle stávající legislativy Na rozdíl od strategického plánování, kde neexistuje přesná a všeobecně akceptovaná definice, v případě územního plánování ji nacházíme v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů. O tom, že se dosud jedná o živou a z velké části vystihující definici, svědčí mj. i fakt, že nová zákonná úprava181 z této definice při vymezení cílů územního plánování do značné míry vychází (viz dále). Územní plánování je v našich podmínkách (§ 1, odst. 1) dosud platnou legislativou definováno následovně: „Územní plánování soustavně a komplexně řeší funkční využití území, stanoví zásady jeho organizace a věcně a časově koordinuje výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území.“ Stavební zákon má na územní plánování i další požadavky, a to zejména na vytváření předpokladů „k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek – půdy, vody a ovzduší“ (§ 1, odst. 2).

Vymezení dle nové legislativy Jak již bylo zmíněno, definice obsažená v Zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) je modifikací stávajícího vymezení, které především zasazuje do kontextu udržitelného rozvoje území182 (§ 18, odst. 2): „Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje.“

181

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). V oblasti územního plánování a regionální politiky je možno za východisko považovat dokument EU „Evropské perspektivy územního rozvoje“ (ESDP) a dokument rady Evropy „Řídící principy udržitelného rozvoje na evropském kontinentu“. V obou dokumentech je udržitelný rozvoj území definován jako vyvážený rozvoj ekonomický, sociální a environmentální, který zachovává a zlepšuje příznivé životní prostředí, zachovává sociální soudržnost a rozvíjí ekonomiku s vysokou přidanou hodnotou, která má minimální negativní vlivy na životní prostředí. K udržitelném rozvoji v novém stavebním zákoně blíže viz Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. 182

Strana 83 / 286


Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, která specifikuje terminologii pro oblast územního plánování, byla v době zpracování projektu ve fázi návrhu.183 Cíl územního plánování, který zohledňuje princip udržitelného rozvoje, je obsažen v § 18 stavebního zákona, odst. 1: „Cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích.“

Základní charakteristika a obecné principy územního plánování Zákonnou definici lze doplnit i o zestručněnou charakteristiku podle dostupných pramenů, jak se o to ve své disertační práci pokusila Friedmannová. Územní plánování, zahrnující v sobě komplexně řešenou urbanistickou koncepci a komplexní tvorbu a ochranu životního prostředí v nejširším smyslu slova, je zcela specifickou funkcí státní správy a místní samosprávy. Je nejdůležitějším nástrojem pro koordinovanou činnost v území. Jako disciplína analyzuje vzájemné vztahy a důsledky přírodních podmínek a lidské činnosti v území a jako soustavná činnost reguluje a koordinuje uspořádání a způsob využití území podle předem stanovených zásad a technických podmínek, které stanoví územně plánovací dokumentace.184 V souvislosti s přípravou projektů lze územní plánování charakterizovat jako „právní a administrativní postupy a institucionální opatření pro umisťování investic a rozvojových projektů a pro usměrňování způsobu, kterým je využívána a rozvíjena krajina“.185 Maier (1997) formuluje tři specifické rysy územního plánování: týká se vždy většího počtu lidí vytvářejících různé zájmové skupiny (vlastníci nemovitostí, podnikatelé aj.); rozhodnutí týkající se dalšího vývoje území mají dlouhodobý efekt; zprostředkovaně působí i na to, co se děje mimo vymezené území a čas. Maier rovněž dále podotýká, že na rozdíl od projektování, které je jasně vymezeno počátkem, jednotlivými fázemi a ukončením projektu, je územní plánování soustavný proces probíhající v cyklech. Počátek nového cyklu plánování je zpravidla vyvolán poznatkem, že je třeba zásadně revidovat cíle, že se změnily podmínky nebo prostředky, nebo že uskutečňování plánu není v souladu s předpoklady. Poznatek, že k některé z těchto zásadních změn došlo, poskytují zpětnou vazbu, kterou musí mít proces územního plánování v sobě zabudován.186 Protože zájmy směřující do určitého území se vlastně střetávají (konkurují si), lze územní plánování také označit jako nástroj řešení střetů zájmů směřujících do určitého území. Střetávají se zde zájmy individuální navzájem, individuální s veřejnými i veřejné

183

Poslední aktualizace webových stránek Ministerstva pro místní rozvoj, sekci věnované Novým právním předpisům a návrhům prováděcích vyhlášek (http://www.mmr.cz/index.php?show=001025010007006) proběhla 25. 9. 2006. 184 Friedmannová, L. Transformace tématických mapových děl z analogové formy do formy digitální (na příkladu územně plánovací dokumentace), disertační práce. Masarykova univerzita, Brno: 2000. 185 Healey, P., a kol. Making Strategic Spatial Plans in Europe. UCL Press, London: 1997. 186 Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997, s. 5.

Strana 84 / 286


mezi sebou. V procesu územního plánování se rozhoduje o tom, které z těchto zájmů se v daném území prosadí, tzn. budou realizovány.187 Obecným cílem územního plánování je dosáhnout optimálního využití území, a to z hlediska: komunity, která je užívá nebo kterou užívání území ovlivní, jako celku; dlouhodobých efektů. Mezi faktory, které zhodnocení území ovlivňují, patří: dostupnost: dosažitelnost pro osoby a zboží; kvalita prostředí: bezkoliznost, hygiena, prostředí, estetické, kulturní a sociální kvality.188

4.2.2. Nástroje územního plánování Základními nástroji územního plánování jsou dle nové legislativní úpravy: Územně plánovací podklady (ÚPD) (§ 25) – jedná se o územní studii (nahrazuje urbanistickou studii, územní generel189, územní prognózu190, které v současnosti nemají právní důsledky a formalizované postupy při pořizování)191 a územně analytické podklady (nahrazují územně technické podklady). Politika územního rozvoje (PÚR) – jedná se o nový nástroj na celorepublikové úrovni (§ 31). Předpokládá se cyklická aktualizace, schvalována bude vládou.192 Mezi územně plánovací dokumentaci (ÚPD) patří zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. Zásady územního rozvoje (ZÚR), upravené v § 36, nahradí územní plán velkého územního celku193. V nadmístních souvislostech zpřesňují cíle a úkoly územního plánování v souladu s PÚR, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí. Budou se zpracovávat pro celé území kraje a jejich pořízení a aktualizace budou povinné.194 V případě významné změny v území, kde

187

Pekárek, M. Územní plánování – jeho postavení a úloha při ochraně životního prostředí a jeho vztahy k dalším koncepčním nástrojům ochrany životního prostředí z pohledu práva, referát, III. česko-polskoslovenská konference práva životního prostředí, 25. - 26. 10. 2002, Brno, (dostupné na http://www.cspzp.cz/konference01/pekarek.doc). 188 Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997, s. 5. 189 Dle dosud platné legislativy se zpracovává, je-li účelné ověřit vliv některé složky osídlení a krajiny mající podstatný vliv na využití území (např. generel dopravy, generel bydlení). 190 Dle dosud platné legislativy slouží k prověření možností dlouhodobého rozvoje území na základě rozboru územně technických podmínek, stavu životního prostředí území, demografických a sociologických podkladů a ekonomických předpokladů rozvoje území; pro území více obcí nebo okresů (příp. pro území hlavního města Prahy) slouží též jako podklad pro zpracování územního plánu 191 Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. 192 Dne 17. 5. 2006 byl materiál „Návrh Politiky územního rozvoje ČR“ projednán vládou ČR a schválen usnesením vlády č. 561. Materiál byl připravován ve spolupráci s ostatními ústředními orgány státní správy a s kraji. Dostupné na http://www.mmr.cz/index.php?show=001025007006. 193 Dle § 9 Zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů, stanoví ÚP VÚC uspořádání a limity řešeného území, vymezí významné rozvojové plochy, hlavní koridory dopravy a technické infrastruktury, územní systémy ekologické stability a další území speciálních zájmů. 194 Snahou zákonodárce bylo odstranit současné nedokonalosti, kdy např. Středočeský kraj nemá dosud zpracován ÚP VUC, což vede k problémům v koordinaci mezi Prahou a jejím zázemí v oblasti dopravy, technické infrastruktury atd. Blíže viz Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané

Strana 85 / 286


půjde o zájem více obcí a v dohodě s obcemi, bude v ZÚR vymezeno území, pro které se má zpracovat regulační plán a kde jej bude kraj vydávat (s výjimkou veřejně prospěšných staveb a opatření nadmístního významu). ZÚR se vydávají formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Jsou závazné pro pořizování a vydávání územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. 195 Územní plán (§ 43) nahrazuje územní plán obce196. Stejně jako dosud se jedná o územně plánovací dokumentaci (ÚPD), jejíž pořízení záleží na rozhodnutí obce, není tudíž povinné. Územní plán zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se ZÚR kraje a s PÚR.197 „Stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (tj. urbanistickou koncepci), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.“ „Územní plán se pořizuje a vydává pro celé území obce, pro celé území hlavního města Prahy, popřípadě pro celé území vojenského újezdu.“198 Regulační plán (§ 61) v řešené ploše (kromě nezastavěného území) ve schváleném rozsahu nahrazuje územní rozhodnutí a je závazný pro rozhodování v území. Oproti dosud platné právní úpravě je jeho nové pojetí nastaveno odlišně. Je pořizován jako skupinové územní rozhodnutí a svým obsahem a právními účinky se k němu výrazně přibližuje. Je tedy obnovou neboli jinou formou územního rozhodnutí. „Stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření.“ Územní řízení (§ 84) – Územní rozhodnutí je správní rozhodnutí, kterým se do území umísťují stavby nebo se mění způsob využití území, případně se vyhlašuje ochrana důležitých zájmů v území. Územní rozhodnutí vydávají místně příslušné stavební úřady na základě žádosti navrhovatele (stavebníka) jako výsledek územního řízení. Průběh územního řízení se na rozdíl od procesu územního plánování řídí správním řádem.199 Změny právní úpravy se dotýkají i úpravy druhů územních rozhodnutí, kterými jsou rozhodnutí o: 1. umístění stavby nebo zařízení (rozhodnutí o umístění stavby);

referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. 195 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), § 36. 196 Dle § 9 Zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů, stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje hranice zastavitelného území obce. V územním plánu obce se vyznačí hranice současně zastavěného území obce; zpracovává se pro vymezené území více obcí nebo může být zpracován pro vymezenou část území hlavního města Prahy a územně členěných statutárních měst. 197 Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. 198 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), § 43, odst. 1 a 4. 199 Šilhánková, V., Koutný, J., Čablová, M. Urbanismus a územní plánování, Univerzita Pardubice, Pardubice: 2001, s. 97.

Strana 86 / 286


2. změně využití území; 3. změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území; 4. dělení nebo scelování pozemků; 5. ochranném pásmu. Nový stavební zákon zavádí některé nové formy územního řízení. Vedle standardního územního řízení zavádí zjednodušené územní řízení200 (stavebním úřadem je zpracován návrh výroku územního rozhodnutí, stavebníkem zveřejněn; v případě, že nejsou vzneseny nějaké změny, námitky či připomínky, bude územní rozhodnutí vydáno, v opačném případě bude provedeno standardní územní řízení) a územní souhlas (obdoba ohlašování staveb podle dosud platné legislativy, kdy stavebník sdělí stavebnímu úřadu svůj záměr v území; pokud tento záměr neodporuje veřejným zájmům a jsou doložena kladná stanoviska dotčených orgánů a souhlasy účastníků řízení, vydá stavební úřad souhlas, který není správním rozhodnutím a nelze se proti němu odvolat).201

4.2.3. Aktéři územního plánování Pořizovatelem se dle § 2 stavebního zákona202 rozumí příslušný obecní úřad, krajský úřad, Ministerstvo pro místní rozvoj nebo Ministerstvo obrany, který pořizuje územně plánovací podklady, územně plánovací dokumentaci, vymezení zastavěného území nebo politiku územního rozvoje. Orgány obcí, které vykonávají dle § 6 působnost ve věcech územního plánování, jsou: obecní úřad obce s rozšířenou působností, tj. úřad územního plánování; obecní úřad určený nařízením kraje pro výkon činnosti pořizovatele; stavební úřad; obecní úřad, který není úřadem územního plánování, ani úřadem určeným pro činnost pořizovatele; zastupitelstvo obce. Při pořizování územně plánovacích podkladů, územně plánovací dokumentace a v územním řízení hájí veřejné zájmy podle zvláštních předpisů dotčené orgány (dosud se užívá pojem „dotčené orgány státní správy“). Jedná se o všechny orgány a instituce, jejichž vyjádření je nezbytné získat, aby bylo možno územně plánovací dokumentaci zpracovat, projednat a následně schválit.203 Nově zákon zavádí právní názor kontinuity stanovisek dotčených orgánů. Když se dotčený orgán například vyjádří při konceptu územního plánu, je vázán svým stanoviskem a neměl by při návrhu územního plánu uplatňovat stanovisko jiné (jen za podmínek vymezených citovaným zákonem). Dalším novým ustanovením je povinnost vydávat koordinovaná stanoviska, která zaručuje, aby z jednoho úřadu neodešla protichůdná stanoviska.204 200 Dosud platná právní úprava (stavební zákon) umožňovala sloučení územního a stavebního řízení, a to v případech vymezených tímto zákonem. 201 Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. 202 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). 203 Šilhánková, V., Koutný, J., Čablová, M. Urbanismus a územní plánování, Univerzita Pardubice, Pardubice: 2001, s. 98. 204 Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006.

Strana 87 / 286


Zásadní úlohu v celém systému pořizování územně plánovací dokumentace zastává zastupitelstvo obce. Rozhoduje v samostatné působnosti o pořízení územního a regulačního plánu, schvaluje zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu, vydává územní plán, projednává zprávu o uplatňování územního plánu a vykonává další činnosti vymezené citovaným zákonem. Dále vydává regulační plán, vymezení zastavěného území a vykonává další činnosti podle citovaného zákona.

4.2.4. Územní plán a regulační plán V této subkapitole se podrobně zaměříme na dva typy ÚPD, jejichž řešené území je totožné s územím obce, přičemž regulační plán má nepřímý dopad i na území širší. Tyto dva nástroje jsou zdůrazněny i s ohledem na to, že jejich pořízení obcemi sdruženými do mikroregionu má vliv na jejich spolupráci (z hlediska účelu i možných územních dopadů), a to včetně tvorby společných projektů. Jak uvádí Maier (1997), územní plán konkretizuje program rozvoje v území a zpravidla205: stanovuje vizi budoucího stavu území a rozvojovou politiku, která k ní povede; poskytuje místním orgánům podklady pro rozhodování v konkrétních situacích; může sloužit jako právní dokument (např. pro některé právní úkony, jako je vyvlastnění).206 Po formální stránce207 je územní plán složen z textové části, obsahující zejména základní údaje a popis řešení všech složek území obce (města), a grafické části. Regulačním plánem může obec významně ovlivnit stavební rozvoj ve svém území (na jeho základě bude možné provést stavbu pouze se stavebním povolením nebo ohlášením stavby stavebnímu úřadu).

205

Tyto funkce se platností nového stavebního zákona nemění. Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997, s. 207 Pro kompletní přehled náležitostí územního plánu obce viz Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, Příloha 6, I. Obsah územního plánu. 206

Strana 88 / 286

Tabulka 1: Působnost orgánů obce ve věcech územního plánování208 Zastavěné území

ÚPD

Orgány obce ÚAP

Územní studie

Obecní úřad obce s rozšířenou působností (úřad územního plánování)

Pořizuje pro svůj obvod.

Pořizuje pro vlastní obec a obce, které nevykonávají činnost pořizovatele.

Obecní úřad určený nařízením kraje pro výkon činnosti pořizovatele

Poskytuje informace pro pořizování.

Pořizuje pro vlastní obec.

Obecní úřad není určen pro výkon činnosti pořizovatele

Poskytuje informace pro pořizování. Uplatňuje námitky.

Zastupitelstvo obce

Stavební úřad

ÚP

RP





Rozhoduje o pořízení. Schvaluje zadání, příp. Rozhoduje o pořízení. pokyny pro zpracování Vydává. návrhu. Podává zprávu o uplatňování.

Poskytuje informace pro pořizování.

Projednává a Rada obcí pro udržitelný vydává rozvoj vyjádření.

Strana 89 / 286

208

ZÚR

Rozhodnutí, návrhy


Vydává rozhodnutí o směně pozemků. Je dotčeným orgánem v územním řízení, pokud nevydává územní rozhodnutí. Podává návrh na vložení dat do evidence územ. plán. činnosti. Podává návrh na vložení dat do evidence územ. plán. činnosti.

Vydává.

Vydává územní opatření o asanaci a stavební uzávěře. Vydává územní rozhodnutí a územní souhlas.

Projednává vyhodnocení vlivů ÚPN na udržitelný rozvoj území a vydává vyjádření.

Zdroj: Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006.


Územně plánovací podklady


Proces pořízení územního plánu a regulačního plánu Územní plán Pořízení územního plánu bude nově upraveno v § 44 a násl. stavebního zákona a v prováděcích vyhláškách.209 O pořízení územního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce:210 1. z vlastního podnětu; 2. na návrh orgánu veřejné správy; 3. na návrh občana obce; 4. na návrh fyzické nebo právnické osoby, která má vlastnická nebo obdobná práva k pozemku nebo stavbě na území obce. Návrh na pořízení územního plánu se podává u obce, pro jejíž území se územní plán pořizuje. Pořízení územního plánu se skládá ze dvou hlavních etap: zadání a návrh územního plánu. V případě, že je nutné zpracovat a vyhodnotit varianty řešení, dělí se etapa zpracování územního plánu na koncept a návrh. Koncept i návrh územního plánu musejí být zpracovány ve shodném rozsahu, koncept obsahuje oproti návrhu i varianty řešení.211 Podkladem pro zadání územního plánu jsou územně analytické podklady, doplňující průzkumy a rozbory, příp. územní studie (viz subkapitola 4.2.2). Na základě rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracuje návrh zadání územního plánu. V návrhu zadání stanoví hlavní cíle a požadavky na zpracování návrhu územního plánu, případně vymezí řešené území u územního plánu pro vymezenou část území hlavního města Prahy (§ 47 stavebního zákona). Pokud je tak stanoveno v zadání územního plánu, zajistí pořizovatel pro obec zpracování konceptu územního plánu a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (§ 48 stavebního zákona). Na rozdíl od dosud platné právní úpravy pořízení konceptu v rámci územně plánovacího procesu nebude povinné. Zda bude koncept povinný, musí být určeno v zadání. Na základě schváleného zadání územního plánu nebo schválených pokynů pro zpracování návrhu územního plánu pořizovatel pořídí pro obec zpracování návrhu územního plánu; vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území není součástí návrhu územního plánu, pokud bylo součástí konceptu, nebo pokud zadání neobsahuje požadavek na jeho zpracování (§ 50 stavebního zákona). Citovaný zákon (§ 56) nově zavádí opatření proti průtahům při pořizování územního plánu. Pokud je v procesu pořizování ÚPD překročena lhůta 1 roku od předchozího rozhodnutí zastupitelstva obce, musí pořizovatel předložit zastupitelstvu obce, pro kterou je územní plán pořizován, návrh rozhodnutí o dalším postupu pořizování.

209

Návrh vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, Zvláštní část. 210 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), § 44. 211 Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti.

Strana 90 / 286


Na základě požadavku krajského úřadu nebo dotčených orgánů se pro územní plán vyžaduje vyhodnocení vlivu na životní prostředí.212 O upraveném a posouzeném návrhu územního plánu se koná veřejné projednání (§ 52 stavebního zákona). Pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky projednání a zpracuje návrh rozhodnutí o námitkách uplatněných ke konceptu i návrhu územního plánu (§ 53 stavebního zákona). Územní plán se vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Obsah územního plánu se nebude od dosud platné úpravy příliš lišit, měl by však být jednodušší. Navrátilová (2005) upozorňuje, že podrobnost územních plánů vyvolaná potřebou ovlivnit územní rozhodování stavebního úřadu, vede k častým změnám a omezení platnosti dokumentu. Jestliže obec bude moci vymezit území, která musejí být řešena regulačními plány, může od této podrobnosti upustit. Jedná se o posílení role obce, a to i v případě, že nebude pořizovatelem územního plánu.213 Zastupitelstvo může rozhodnout o spojení pořízení územního plánu a regulačního plánu. Jedním z požadavků na novou legislativní úpravu územního plánování bylo vytvoření lepších podmínek pro uplatnění účasti veřejnosti při projednávání územních plánů.214 Veřejnost má zajištěnu svoji účast při projednávání ÚPD a nově zejména ve veřejném územním řízení. S tím souvisí i zavedení zvláštního institutu zástupce veřejnosti, kterému je svěřeno oprávnění podávat námitky a také všechny řádné a mimořádné opravné prostředky. Účelem této úpravy je zajistit laické veřejnosti možnost účasti na projednávání ÚPD a v územním řízení. Regulační plán O pořízení regulačního plánu může zastupitelstvo rozhodnout na základě územně plánovací dokumentace nebo i tehdy, nebyl-li územní plán pro obec pořízen. Pro zpracování regulačního plánu je závazný územní plán. Obec v územním plánu vymezí plochu a stanoví, že v této ploše bude vydán regulační plán, tzn. že se v této ploše nebude vydávat individuální územní rozhodnutí. Tento regulační plán si schvaluje obec, jde tedy o určitý způsob atrakce územního rozhodnutí ze stavebního úřadu na obec. V rámci územního plánu jsou pak stanoveny podmínky pro pořízení regulačního plánu a pro jeho vydání, které jsou zadáním regulačního plánu.215 Pořízení územního plánu bude nově upraveno v § 62 a násl. stavebního zákona a v prováděcích vyhláškách.216 V návaznosti na stavební zákon, který rozlišuje regulační plán pořizovaný z podnětu (§ 66 stavebního zákona) a regulační plán pořizovaný na žádost (§ 66 stavebního zákona) upravuje vyhláška podrobné náležitosti podnětu i žádosti. O pořízení regulačního plánu z podnětu rozhoduje příslušné zastupitelstvo v samostatné působnosti. Zastupitelstvo obce nebo kraje při schválení určuje, které druhy územních rozhodnutí jsou v řešeném území nahrazeny vydaným regulačním plánem. 212

Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů ve znění zákona č. 93/2004 Sb., příp. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších změn a doplňků. 213 Navrátilová, A. Územní plánování v novém stavebním zákoně (Některé okruhy problémů v návrhu nového stavebního zákona) – článek. In Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. 214 Viz např. Ježek, J. Současná situace regionálního plánování v České republice (článek), Západočeská univerzita v Plzni, nedatováno. Dostupné na http://www.svrr.zcu.cz/RegionalniplanovanivCR.doc. 215 Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. 216 Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, Zvláštní část.

Strana 91 / 286


Při pořizování regulačního plánu na žádost předkládá žadatel (zpravidla investor) mj. návrh regulačního plánu projednaný s dotčenými orgány. Součástí žádosti je rovněž návrh plánovací smlouvy, kterou schvaluje příslušné zastupitelstvo před vydáním regulačního plánu v samostatné působnosti. Regulační plán se bude vydávat formou opatření obecné povahy podle správního řádu.

4.2.5. Územní plánování a jeho aplikace v mikroregionech – možnosti, problémy Jak vyplývá z předchozího textu, Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), možnost územního plánování na úrovni mikroregionů (resp. jejich nejčastější právní formy svazků obcí) nezmiňuje. Ani dosud platná právní úprava výslovně neuváděla územní plán svazků obcí mezi územně plánovacími nástroji. Brotánek a kol. (1998) označují možnost pořizování územních plánů více obcemi najednou za zvláštní případ. Zdůrazňují ovšem přednosti takového postupu, který by „nepochybně mohl vést k podstatné šetrnosti při vynakládání finančních a dalších prostředků, k vyšší soustředěnosti činností a tudíž účelnosti a účinnosti zpracovávané dokumentace“.217 Myšlenka rozšíření územního plánování na mikroregiony přitom zazněla např. během Národní diskuse o budoucnosti venkova České republiky v krajích.218 V souvislosti se změnami územně plánovacích nástrojů se objevily diskuse o tom, jaké důsledky budou mít tyto změny do budoucna. Dosud platný stavební zákon pamatoval na možné sdružování obcí ustanovením, že po dohodě schvalujících orgánů se může zpracovat územní plán společně pro území více obcí219. Tuto část ustanovení nová právní úprava neobsahuje a Zásady územního rozvoje, které nahrazují územní plán VÚC, jsou definovány s řešeným územím totožným se správními územími krajů (§ 36). V diskusích k návrhu zákona mj. zaznělo, že „v rozporu s potřebami praxe zmizela možnost pořídit územní plány homogenních území se společnou věcnou problematikou s vymezením řešeného území odlišným (od krajů), jako byly územní plány národních parků a chráněných krajinných oblastí, sídelních regionálních aglomerací a městských regionů, mikroregionů. Možná se nad tímto schematickým pokrytím území ČR územně plánovací dokumentací krajů bude lépe „úřadovat“ a územně plánovat krajským a ústředním orgánům, ale určitě ne stavebním úřadům, Správám národních parků a chráněných krajinných oblastí, sdružením obcí.“220 Územním plánováním svazků obcí, resp. mikroregionů zmiňuje pouze výzkum Masarykovy univerzity v Brně (2005), který jej mezi výčtem strategických, programových a operačních dokumentů regionálního a municipálního managementu charakterizoval jako „arbitrární strategický dokument, který vymezuje další rozvoj území dobrovolného svazku obcí (mikroregionu) na vymezené období“.221

217

Brotánek, A.: Odpovědné (územní) plánování správy venkovských obcí a mikroregionů (sborník). Praha: 1998, s. 62 218 Blíže viz www.narodnidiskuse.cz. 219 Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů, § 9, odst. 1. 220 Říha, M. Nový stavební zákon - očekávání a skutečnost (Komentář k textu návrhu zákona v podobě odeslané z PS do Senátu PČR). Dostupné na http://www.stuz.cz/view.php?cisloclanku=2006031001. 221 Optimalizace právního a ekonomického prostředí pro rozvoj a zvýšení efektivnosti výkonu územní veřejné správy (výzkumný projekt Ministerstva vnitra ČR). Masarykova univerzita v Brně. Brno: 2005. Dostupné na www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/g_navrh.pdf.

Strana 92 / 286


Výše uvedené důvody úzce souvisejí s realitou územního plánování na úrovni mikroregionů, resp. svazků obcí. Na celém území České republiky není znám případ, kdy by měl mikroregion zpracován územní plán pro celé území (zpracovány jsou pouze pro jednotlivé obce). Protože se výzkum blíže věnuje problematice venkovských obcí v periferních oblastech, je třeba říci, že tyto obce velmi často územní plán pořízen nemají, takže ve svazku jsou zastoupeny vedle obcí s pořízeným územním plánem. Kromě uvedených příčin lze za tímto stavem hledat i souvislosti s procesem pořízení územního plánu.222 Zajistit územní plán pro více obcí společně by bylo dle stávající úpravy komplikované (přesto ne vyloučené) např. z pohledu vyvěšování oznámení ve stejných lhůtách na úřední desce a schvalování jednotlivých etap procesu územního plánování v zastupitelstvech členských obcí svazků. Rovněž změny územního plánu vyvolané potřebou jedné obce by se odrazily na dokumentu celého svazku obcí. Jednodušší je pořízení urbanistické studie223, která však není závazným dokumentem ze zákona. Za dosud platné právní úpravy platí, že na návrh pořizovatele může být při schválení zadání územního plánu obce upuštěno od zpracování konceptu řešení územního plánu obce, jestliže bylo řešení prověřeno urbanistickou studií projednanou podle § 21, odst. 2 a 4 zákona č. 50/1976.224 V nové právní úpravě nahrazuje urbanistickou studii územní studie, která je součástí územně analytických podkladů.225. Řešením tohoto problému by mohla být motivace k pořízení územní studie ze strany státní správy. Jednou z cest je poskytování finančních prostředků na projekty svazků obcí, které mají územní dopady, pouze těm svazkům obcí, které mají územní studii zpracovánu. Jediným nástrojem územního plánování řešícím území významné pro více obcí v nové právní úpravě je tak regulační plán. Kraj v zásadách územního rozvoje vymezí, kde má být územní rozhodnutí nahrazeno regulačním plánem. Vždy se to musí týkat plochy nadmístního významu, tzn. že půjde o významnou změnu v území, která je důležitá pro rozvoj více obcí a kraje jako celku. Vzhledem k tomu, že pro zpracování regulačního plánu je závazný územní plán, který se ovšem týká území obce. Smyslem regulačního plánu tedy nebude řešit území více obcí (např. svazku obcí), nýbrž území pro více obcí významné. Problémem územního plánování mikroregionů je především nekoordinovaný přístup jednotlivých obcí v procesu pořizování ÚPD a ÚPP, které časově nezávisle na sobě pořizují územně plánovací dokumentaci. Na úrovni mikroregionů je žádoucí alespoň koordinace územních plánů a územního plánování členských obcí svazků.226 To potvrzuje mj. i hodnocení mikroregionů Libereckého kraje za rok 2004 zpracované Českým statistickým úřadem.227

222 Vzhledem k tomu, že tento stav je popisován v době platnosti Zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jsou jeho možné příčiny v této části textu dávány do souvislostí s touto právní úpravou. 223 Urbanistická studie „řeší územně technické, urbanistické a architektonické podmínky využití území“, patří mezi územně plánovací podklady. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů, § 3, odst. 2. 224 Dle konzultace s odborníky Ústavu územního rozvoje (Konzultační středisko pro úřady územního plánování, http://www.uur.cz/default.asp?ID=2471. 225 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), § 30. 226 Koordinaci územního plánu má uvedenu jako předmět činnosti mikroregionu 7 svazků obcí (mezi nimi i Mikroregion Urbanická brázda, kterým se podrobně zabývá případová studie) z celkového počtu 46 (což představuje cca 15 %, přičemž do celkového počtu je zahrnuto i 8 monotematických svazků obcí). 227 Zdroj: www.liberec.czso.cz/xl/edicniplan.nsf/t/10003F32A0/$File/711.pdf.

Strana 93 / 286


4.3. Ekonomické (finanční) plánování mikroregionů Finanční (ekonomické) plánování přímo souvisí s dalšími nástroji plánování (územní, strategické) obcí a jejich svazků, přestože se na něj v literatuře, v teoretických výčtech a bohužel často i v praktických činnostech zapomíná. Finanční plánování je prvkem, který vnáší do řízení organizace (např. instituce, podniku nebo města) orientaci na finanční cíl, dále pak omezuje finanční riziko. U soukromých subjektů se jeho operabilním finančním cílem stává nejčastěji zisk, u veřejnoprávních subjektů (mezi které řadíme obce a jejich sdružení) je jeho cílem efektivní hospodaření s disponibilními finančními prostředky a veřejný prospěch, jenž je ve většině případů determinován dostupností služby. Nejobecněji se finančním plánováním rozumí proces posuzování celkových efektů finančního a investičního rozhodování, jehož výsledkem je finanční plán.228 Při finančním plánování se rozlišuje časový horizont: krátkodobého finanční plánování (do 1 roku); střednědobého finanční plánování (2 – 5 let). U dlouhodobého finančního plánu (často i delším, než je horizont 3 až 5 let) není nejdůležitější forma prezentace ani přesnost výpočtů, jako spíše kvalitativní verbálně komentované vyjádření faktorů, s nimiž se počítá při zajištění plánované úrovně objemu finančních prostředků.229 Obce mají v současném systému financování malé možnosti přímého ovlivnění svých příjmů. Systém financování samospráv se v ČR také velmi často podstatným způsobem mění, což obcím středně- a dlouhodobé finanční plánování znesnadňuje.230 Přestože pro účely projektu je pojem mikroregion do značné míry ztotožňován se svazkem obcí, resp. formalizovanou spoluprací obcí, je třeba brát v úvahu i finanční plánování na úrovni obcí. Zatímco formální mikroregion (svazek obcí) disponuje formalizovaným rozpočtem, případné financování neformální spolupráce plyne z rozpočtu každé jednotlivé obce. Při zkoumání finančního plánování mikroregionů je tedy třeba alespoň rámcově zohlednit obě úrovně finančního plánování: na úrovni obcí; na úrovni svazků obcí. Toto členění se v následujícím textu promítá i s ohledem na skutečnost, že fiskální autonomie jednotlivých sdružených obcí má významný vliv na hospodaření mikroregionu (a to jak neformálního, tak i formálního uskupení obcí). Jak uvádí zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, finanční hospodaření svazků obcí se řídí jejich ročním rozpočtem a rozpočtovým výhledem.231

4.3.1. Rozpočet Rozpočet svazku obcí upravuje Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 4, odst. 1): Rozpočet územního samosprávného celku a svazku obcí

228 Kubálek, T., Modely finanční analýzy a finanční strategie a jejich realizace na počítači. Autoreferát disertace k získání vědecké hodnosti kandidáta ekonomických věd. Vysoká škola ekonomická, Praha: 1992. 229 Grünwald, R. Holečková, J. Finanční analýza a plánování podniku, VŠE, Praha: 1999, s.117. 230 Program rozvoje města Říčany. DHV CR, spol. s r.o., 2005. 231 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, § 2, odst. 1.

Strana 94 / 286


je finančním plánem, jímž se řídí financování činnosti územního samosprávného celku a svazku obcí. Rozpočet zahrnuje odhadované příjmy a výdaje v příštím období (rozpočtový rok je shodný s rokem kalendářním). Stanovené příjmy jsou pouze prognózou, která vychází z minulých let, právních předpisů a vztahů k ostatním rozpočtům. Výdaje pokrývají okruh potřeb, které jsou určeny orgány samosprávy. Pro rozpočet dobrovolného svazku obcí platí v zásadě stejná pravidla jako pro rozpočty obcí a krajů (s výjimkou obsahu rozpočtu, tedy struktury příjmů a výdajů, viz dále).

Příprava a schvalování rozpočtu svazků obcí Pravidla pro sestavení, projednávání a schválení rozpočtu jsou dána Zákonem o obcích č. 128/00 Sb., Zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a dále zákonem o státním rozpočtu. Zákon o obcích nespecifikuje, jaké orgány má svazek obcí mít ani jejich složení a pravomoci. Je tedy na každém svazku, jak při jednotlivých fázích rozpočtového procesu rozdělí kompetence mezi jednotlivé orgány. Toto rozdělení pravomocí by mělo být obsaženo ve stanovách svazku. Je nepsaným pravidlem, že schvalovat rozpočet i závěrečný účet by měl vrcholný orgán. Při sestavování rozpočtu musí vzít svazek obcí v úvahu (kromě uvedených) zejména následující materiály a informace: Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, v platném znění;. Vyhláška o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů.232

částech

Návrhy rozpočtů jednotlivých sdružených obcí. Uzavřené smlouvy. Informace krajského úřadu příslušného kraje, MF ČR, návrh Zákona o státním rozpočtu na příslušný rok. Schválený rozpočet předchozího roku, upravený rozpočet a skutečnost v době přípravy rozpočtu příslušného roku. Pro prosazení se v rozpočtu je určující fáze přípravy rozpočtu. Výdaje na regionální rozvoj musejí být plánovány již v rozpočtovém výhledu a při přípravě rozpočtu na běžné období nesmějí být vnímány jako nárazníková zóna, která umožňuje převody na jiné, aktuálně důležitější účely. Pokud by rozpočet nebyl schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se hospodaření svazku pravidly rozpočtového provizoria, a to až do schválení rozpočtu. Tato pravidla potřebná k zajištění plynulosti hospodaření stanoví orgány svazku obcí. Příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení. Změny v rozpočtu se provádějí rozpočtovými opatřeními, které se evidují podle časové posloupnosti. Takto stanovený rozpočet je svazek obcí povinen zveřejnit v členských obcích nejméně 15 dnů před jeho projednáním ve svém orgánu, aby se k němu mohli občané členských obcí písemně vyjádřit ve stanovené lhůtě nebo při jeho projednávání 232

Vyhláška MFČR č. 426/2006 Sb. ze dne 23. srpna 2006, o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů.

Strana 95 / 286


v příslušném orgánu. Obdobným způsobem se musí provést zveřejnění závěrečného účtu, který se neprodleně po jeho schválení předkládá zastupitelstvům členských obcí. Po skončení kalendářního roku se údaje o ročním hospodaření svazku obcí souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. V závěrečném účtu jsou obsaženy údaje o plnění rozpočtu příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby a o dalších finančních operacích včetně tvorby a použití fondů v tak podrobném členění a obsahu, aby bylo možné zhodnotit finanční hospodaření svazku obcí a jimi zřízených nebo založených právnických osob a hospodaření s jejich majetkem. Součástí závěrečného účtu je vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, rozpočtům krajů, obcí, státním fondům a jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob.233 Svazek obcí je také povinen dát přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok auditorovi234 či krajskému úřadu. Předmětem tohoto přezkoumávání je hospodaření podle rozpočtu, hospodaření s ostatními finančními prostředky a nakládání s majetkem.235

Členění rozpočtu svazků obcí Základním členěním rozpočtu podle rozpočtové skladby je rozdělení na 2 části: 1. běžnou; 2. kapitálovou. Běžný rozpočet, resp. běžné příjmy a výdaje, představují stabilní část rozpočtu, neboť zahrnují více či méně pravidelně se opakující položky, zejména tzv. mandatorní výdaje, které se v čase příliš nemění a nelze je příliš ovlivnit. Rozhodování o nich je v podstatě rutinní záležitostí a hledání případných úspor poměrně obtížné. Saldo běžného rozpočtu by mělo být vždy kladné, výsledkem by měl být přebytek. Na rozdíl od běžného rozpočtu představuje kapitálový rozpočet relativně nestabilní část celkového rozpočtu obcí i svazku obcí. Jednotlivé položky se mohou v čase měnit i výrazně. Je to dáno jejich charakterem a rozhodování o nich je rozhodováním jedinečným a nevratným (rozhodnutí o prodeji části majetku obce - hmotného nebo finančního, nebo o modernizaci, dokončení či výstavbě obecní infrastruktury). V návrhu běžného rozpočtu není zohledňována předpokládaná inflace. V návrhu kapitálového rozpočtu jsou navrhovány k přednostnímu pokrytí rozestavěné investiční akce z roku předchozího vyplývající z uzavřených smluv. Dále jsou navrženy k pokrytí akce, u kterých je zažádáno o dotaci ze strukturálních fondů EU nebo ze státního rozpočtu. Poslední skupinu tvoří akce řešené usnesením orgánů svazku obcí. Dále se rozpočet dělí na část příjmovou a výdajovou.

Příjmová část rozpočtu Rozsah a struktura příjmů a výdajů rozpočtu závisí na předmětu činnosti a na konkrétních aktivitách, které svazek obcí vyvíjí. Pokud je svazek obcí koncipován spíše jako administrativní orgán, který plní koordinační funkce v území a zastřešuje investiční akce, budou tvořit hlavní část jeho příjmů členské příspěvky, hlavní část jeho výdajů zejména osobní náklady. Pokud je svazek obcí i realizátorem investičních akcí, bude

233

Šelešovský, J. a kol. Finanční hospodaření a rozpočtová pravidla územních samosprávných celků – oblast finanční a kontrolní. Masarykova univerzita v Brně: 2004 (s. 13, 16). 234 Náklady spojené s přezkoumáním hospodaření nezávislým auditorem hradí svazek ze svého rozpočtu. 235 Matrasová, E., Šlouf, V. Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů s komentářem. 2. aktualizované a doplněné vydání. Polygon, Praha: 2003.

Strana 96 / 286


zajištění činnosti svazku personálně i materiálně náročnější a portfolio příjmů a zejména výdajů bude diverzifikovanější. Základním předpokladem pro úspěšné a stabilní fungování činnosti svazku obcí je zajištění si příjmů v dostatečné výši a přiměřené struktuře. Druhy příjmů hospodářství svazků obcí jsou obdobné jako u obcí a měst. Výjimku tvoří pouze daňové příjmy, které svazkům obcí nenáležejí. Celkově lze příjmy svazků obcí rozdělit do tří základních skupin. Jedná se o příjmy nedaňové a kapitálové, které plynou z větší míry do rozpočtu ze spravovaného území a dále přijaté dotace, jako příspěvek státu na financování vybraných oblastí. Součástí přijatých dotací jsou převody z fondu vedlejší hospodářské činnosti města, dotace od obcí a dotace ze zahraničí. Svazky obcí mohou mít následující typy příjmů:236 1. příjmy z vlastní činnosti, včetně příjmů z nakládání s majetkem (příjmy za poskytované služby, tzv. uživatelské poplatky – vodné, stočné, odvoz komunálního odpadu apod.); 2. příjmy z hospodaření subjektů, v nichž má svazek obcí majetkový vklad (podíl na zisku, např. v podobě vyplacených dividend u akciové společnosti); 3. převody prostředků z vlastních peněžních fondů (viz dále); 4. dotace (viz kapitola 5.2); 5. příjmy návratného charakteru237 (úvěr od peněžního ústavu, návratné půjčky a finanční výpomoci od jiných subjektů);238 6. ostatní. AD Peněžní fond Rozpočtem se řídí hospodaření samosprávy a zastupitelstvo v něm může vyjádřit vůli oddělit rozpočet kapitálový a provozní, případně připustit použití běžných příjmů na kapitálové výdaje. Nevýhodou rozpočtu je jeho časová omezenost. Určitou platformou s delší životností je rozpočtový výhled. Ten je však zatím v řadě případů chápán jako „pomocný nástroj“, přestože mu je přiznána právní závaznost. Řešení skýtá § 5 zákona o rozpočtových pravidlech (č. 250/2000 Sb.), který upravuje peněžní fondy územních samosprávných celků. Umožňuje zřídit peněžní fond, jehož zdroje není nutno vyčerpat v každém rozpočtovém období. Je tedy možno ponechat i trvale stanovené prostředky mimo výdaje.239 Podle ustanovení § 6, odst. 3 citovaného zákona, se ukládá územním samosprávným celkům sledovat podnikatelskou činnost účetně mimo rozpočtové příjmy a výdaje. Tato povinnost se v tomto ustanovení sice výslovně neukládá též dobrovolným svazkům obcí, platí však obecný princip uvedený v § 1 odst. 2 cit. zákona, že se jeho ustanoveními řídí také hospodaření dobrovolných svazků obcí (leda že by zákon stanovil jinak - ale to se v tomto vztahu nestalo). Peněžní fond, jehož použití není přísně účelově vymezeno, je jakousi obdobou fondu rezerv a rozvoje, který tvoří většina obcí, nebo rezervního fondu příspěvkových organizací. 236 Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně – Analýzy současných právních forem podporujících optimalizaci funkce obcí ve výkonu veřejné správy a jejích limitů. Dostupné na www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/e_proved.pdf. 237 Z hlediska druhového třídění se rozpočtové skladby neřadí mezi příjmy (třídy 1 až 4), ale mezi financující operace (třída 8). 238 Blíže viz subkapitola „Problémy spojené s hospodařením a finančním a ekonomickým plánováním“, která se mj. zabývá některými problematickými aspekty spojenými s využíváním návratných finančních prostředků. 239 Cogan, R. Kapitálový fond jako nástroj finanční politiky územní samosprávy (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=5997076.

Strana 97 / 286


Jeho hlavním zdrojem jsou přebytky rozpočtového hospodaření běžného roku. Svazek si tímto způsobem vytváří finanční rezervu pro případ krytí nečekaných výdajů. Fond tak může sloužit k doplnění finančních prostředků rozpočtového hospodaření, a to jak v případě časového nesouladu mezi příjmy a výdaji v průběhu rozpočtového roku, tak v případě hrozícího schodku hospodaření na konci rozpočtového roku, a dále k zabezpečení dalších neplánovaných potřeb svazku. Prostřednictvím účelových fondů si svazek „spoří“ na zabezpečení investičních akcí většího rozsahu nebo vyčleňuje finanční prostředky na jiný specifický účel. Použití finančních prostředků účelových peněžních fondů je přísně vázáno na účel, za jakým byly fondy založeny. Toto má svou pozitivní i negativní stránku. Vázanost finančních prostředků ve fondu sice zaručí, že tyto prostředky nebudou rozmělněny v běžných administrativních výdajích, může však dojít i k situaci, kdy ve fondu vznikne přebytek prostředků, které budou chybět na jiném úseku. Proto není velké množství účelových fondů považováno za ideální řešení, protože dochází k velkému rozdrobení veřejných příjmů. Otázka tvorby a použití účelových fondů je zcela v kompetenci orgánů svazku, je tedy na nich, jak tuto oblast právně zajistí, jké podmínky stanoví pro převod prostředků z účelových fondů do normálního rozpočtu.240 Vhodnost tvorby peněžního fondu tak závisí na velikosti svazku a šíři spektra jeho činností. AD Dotace Usnadnění přístupu k některým dotačním zdrojům je stále silným impulsem pro vznik svazků obcí241. Tento fakt dokládá, jak značný význam v celkové struktuře příjmů mikroregionů dotace mají. Jejich výše má vliv především ve fázi vzniku svazku, kdy na pokrytí jeho výdajů dosud není vytvořena dostatečná majetková základna. Z tohoto důvodu se dotacím jako jednomu ze stěžejních zdrojů financování společných projektů podrobně věnuje kapitola 5.2.

Výdajová část rozpočtu Výdaje jsou nenávratné platby a poskytované návratné půjčky za účelem realizace rozpočtové politiky v členění na běžné a kapitálové. Rozhodující skupinou výdajů územních rozpočtů jsou běžné výdaje související s financováním veřejných statků, jak upřednostněných, tak ostatních, zejména lokálních a regionálních, tzn. jedná se o alokační výdaje.242 Jak již bylo uvedeno, svazky obcí jsou zakládány k obstarávání společných záležitostí na úseku veřejné správy. Mezi tyto záležitosti patří zejména produkce určitých veřejných statků, u nichž je díky možnosti využití úspor z rozsahu efektivnější, pokud se zabezpečují v rámci většího fiskálního společenství než je samostatná obec. Z hlediska návratnosti se výdaje člení na nenávratné (zejména výše uvedené na zajištění veřejných statků), návratné (vynaložené za účelem zhodnocení v budoucnu, včetně splátek úvěrů).

240

Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně – Analýzy současných právních forem podporujících optimalizaci funkce obcí ve výkonu veřejné správy a jejích limitů. Dostupné na www.mvcr.cz/odbor/reforma/pdf_opti/e_proved.pdf. 241 To potvrzuje mj. i výzkum provedený v rámci mikroregionů Královéhradeckého kraje, viz kapitola 8.2.2. 242 Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004, s. 271.

Strana 98 / 286


Obsah rozpočtu Nezbytnými součástmi rozpočtu jsou úvodní slovo, obsah, shrnutí a souhrnné tabulky, podrobný popis všech běžných a kapitálových výdajů, informace o dluhu a další podpůrné materiály. Jak vyplývá z předchozího textu, pro rozpočet dobrovolného svazku obcí platí v zásadě stejná pravidla jako pro rozpočty obcí a krajů. Jinak je tomu v případě obsahu rozpočtu, tedy struktury příjmů a výdajů. Konkrétní struktura příjmů a výdajů vždy závisí na konkrétním svazku obcí, na předmětu jeho činnosti a na způsobu jeho naplňování. Zatímco u příjmů se lze setkat s jejich relativně stejnou strukturou u většiny svazků obcí, výdaje jednotlivých svazků obcí jsou u jednotlivých svazků diferencované (především z hlediska funkčního třídění), a to v závislosti na předmětu činnosti. Informace obsažené v rozpočtu jsou rozděleny do čtyř skupin (tyto skupiny se dají vztáhnout jak na svazek obcí, tak na jednotlivé obce):243 1. Rozpočet podává informace o klíčových politických rozhodnutích, na kterých je rozpočet postaven. Rozpočtový proces je totiž kromě jiného i způsobem, jak racionalizovat alokaci vzácných zdrojů. Jedná se o možnost, jak všeobecně přijatelným způsobem navrhnout a prosadit změny ve finanční i nefinanční oblasti. Rozpočet obsahuje i politickou strategii, tedy způsob, jak prosadit politické plány a hodnoty vedení svazku směrem k úředníkům a občanům. 2. Rozpočet jako politický nástroj vyžaduje jasné vyjádření cílů a strategie vedení svazku a současně by měl vysvětlit dopad politických změn na činnost obcí a úroveň poskytovaných služeb. To ovšem vyžaduje, aby rozpočet obsahoval dlouhodobé a krátkodobé cíle, resp. základní východiska při sestavování rozpočtu. 3. Rozpočet jako finanční plán (viz dále). 4. Rozpočet jako plán činnosti svazku obcí – Rozpočet je nejen finančním a politickým plánem pro vedení svazku obcí, ale i plánem, kterým se řídí množství poskytovaných služeb a způsob jejich poskytování. Jedná se o základní nástroj, který má vedení svazku k dispozici pro řízení úřadu (byrokracie) při poskytování služeb veřejnosti. 5. Rozpočet jako nástroj komunikace mezi občany a svazkem obcí - Zveřejnění rozpočtu svazku obcí umožňuje jejímu vedení oznámit občanům změny priorit, důvody pro přijatá rozhodnutí a vizi do budoucna. Jak uvádí Sedmihradská244, rozpočet je vnímán především jako finanční plán obce, což výrazně ovlivňuje obsah a formu zveřejněného rozpočtu. Ve zveřejněném rozpočtu často chybějí kvalitní informace o výši a struktuře dluhu města, o jednotlivých fondech a o finančních vztazích mezi rozpočtem a organizacemi města. Občané v řadě případů rovněž dostávají málo informaci o východiscích jeho sestavování.

Rozpočet jako finanční plán Zásadní funkcí rozpočtu obce / města jako nástroje krátkodobého finančního plánování je poskytnout finanční plán, kterým se budou řídit fiskální operace na příští rok. Proces finančního plánování obsahuje:

243

Blíže viz Sedmihradská, L. Informace poskytované obecním rozpočtem (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6204863. 244 V příspěvku vychází z výsledků výzkumného projektu "Rozpočtový proces obcí" financovaného Grantovou agenturou České republiky.

Strana 99 / 286


1. Projekci finanční situace na začátku a na konci příštího fiskálního roku. 2. Výdaje na činnosti jednotlivých organizačních jednotek v běžném a předcházejícím fiskálním roce tak, aby bylo možné s nimi porovnat navrhované výdaje v příštím fiskálním roce. 3. Odhad rozpočtových příjmů, který obsahuje seznam všech zdrojů rozpočtových příjmů, a to opět v běžném a v příštím roce včetně faktorů, které mohou skutečnou výši příjmů vzhledem k odhadu změnit. 4. Budoucí očekávané události, které si vyžádají změny v činnostech tak, aby byla zajištěna finanční stabilita a solventnost obce. 5. Informace o investičních výdajích, příp. o způsobu jejich financování. 6. Informace o výši dluhu a dluhové služby, resp. potvrzení toho, že dluhová služba se v budoucnu nevymkne kontrole.245 Kvalita odhadu výše uvedených náležitostí ovlivňuje reálnost i splnění sestaveného rozpočtu. V České republice jsou rozpočty sestavovány pouze na jeden kalendářní rok a zatím chybí prvek dlouhodobějšího rozpočtového plánování. Ve vyspělých evropských zemích se sestavují i střednědobé finanční plány – rozpočtové výhledy, na dobu 3-5 let. Toto je v některých zemích uzákoněno, někde sestavují rozpočtové výhledy jen velká města.246

4.3.2. Rozpočtový výhled Rozpočet města (obce, svazku obcí) je sestavován a schvalován jako finanční plán pouze na období jednoho roku – jedná se tedy o plán krátkodobý. Z tohoto pohledu nemůže být použit jako účinný dlouhodobý nástroj řízení, ale jako výchozí dokument pro tvorbu nástrojů, které splňují podmínku delšího časového horizontu. Pro delší časové období, než je jeden kalendářní rok (rozpočtové období), se teprve v posledních letech sestavuje rozpočtový výhled na delší časové období, tzn. alespoň střednědobá rozpočtová prognóza. Je to nezbytné pro dlouhodobější plánování územního rozvoje, zejména investiční výstavby financované z územního rozpočtu.247 Jeho přínos se projeví i při sledování trendů ročních rozpočtů. Povinnost zpracovávání rozpočtového výhledu vyplývá z ustanovení Zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 2, odst. 1): „Finanční hospodaření územních samosprávných celků a svazků obcí se řídí jejich ročním rozpočtem a rozpočtovým výhledem.“248 Charakteristiku rozpočtového výhledu rovněž nacházíme v citovaném zákoně (§ 3, odst. 1 a 2): „Rozpočtový výhled je pomocným nástrojem územního samosprávného celku sloužícím pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodářství. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet.

245

Hrabalová, S. Využívání rozpočtových výhledů (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6204863. 246 Blíže viz Sedmihradská, L. Informace poskytované obecním rozpočtem (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6204863. 247 Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004, s. 253. 248 Jasně zakotvená povinnost vyplývá ze změny tohoto zákona.

Strana 100 / 286


Rozpočtový výhled obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobějších závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. Rozpočtový výhled by měl být jedním z nejdůležitějších dlouhodobých nástrojů řízení města. Cílem sestavování střednědobých finančních plánů je především snaha o vyrovnaný rozpočet z dlouhodobého hlediska a koordinace investičních požadavků municipalit. Z tohoto pohledu by měl rozpočet (obce, města, svazku obcí) vycházet z rozpočtového výhledu a respektovat především dlouhodobé investiční záměry obsažené a popsané ve výhledu.249 Rozpočtový výhled: Umožňuje plánovité využití rozpočtových prostředků. Podává přehled o přibližném vývoji rozpočtových příjmů a výdajů. Umožňuje posouzení vhodnosti různých způsobů financování investičních akcí (tj. například vydání komunálních obligací či úvěr) a možnosti města jejich splácení. Tvoří důležitý mezikrok mezi stanovenou strategií a běžným rozpočtem, ze které zároveň vyplyne finanční proveditelnost zamýšlených akcí / projektů, včetně jejich vlivu na ostatní kapitoly rozpočtu. Hlavním přínosem rozpočtového výhledu je efektivní usměrňování ekonomiky a financování rozvoje měst a obcí (resp. svazků obcí). Kromě toho se rozpočtový výhled váže, byť nepřímo, na povinnost státu vytvářet rovněž střednědobý plán. Umožňuje zpracování podkladů k zajišťování mimořádných finančních zdrojů, a to jak návratných, tak i nenávratných. Právě v oblasti požadavků na mimořádné dotace se promítá vazba na střednědobý výhled státu. Využití rozpočtového výhledu s sebou také přináší lepší řízení zadluženosti municipalit (závazků a jejich splácení) a municipality (obce, města, svazky obcí) mají představu o maximálním únosném zadlužení. Rozpočty na běžný rok svými výdaji zcela vyčerpávají předpokládané příjmy a chybějící finanční prostředky pak města a obce hledají především v úvěrech a dotacích. Přitom umoření dluhů může vézt ke krizovým situacím, a to až k předlužení obce. Omezený časový horizont jednoho roku, pro který je zpracováván rozpočet, zastiňuje následky, které neuvážené čerpání finančních zdrojů v běžném roce způsobí v letech následujících. Lze předpokládat, že tyto i jiné okolnosti vedly zákonodárce k tomu, že v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ukládá územním samosprávným celkům a svazkům obcí sestavovat rozpočtový výhled.250

Sestavení rozpočtového výhledu Při konstrukci rozpočtového výhledu je zapotřebí údajů rozpočtu běžného roku. Při odhadu budoucích příjmů a výdajů rozpočtu (především běžných) je nutno vycházet z minulého vývoje těchto položek. Rozpočet města je tedy jedním ze základních dokumentů pro zpracování rozpočtového výhledu města. Obvykle se sestavuje v několika variantách, které zohledňují různé možnosti budoucího vývoje veličin důležitých pro konstrukci odhadu příjmů a výdajů rozpočtu.

249

Blíže viz http://www.volny.cz/krejska/5a6ver.htm. Oborovský, J. Rozpočtový výhled jako nástroj řízení dluhové služby (článek). Veřejná správa č. 26/2001. Dostupné na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2001/0026/26konz.html.

250

Strana 101 / 286


Rozpočtový výhled by měl být sestaven jak pro kapitálovou část rozpočtu, tak pro běžnou.251 Hrabalová upozorňuje na problémové otázky, které je důležité zvážit při zavádění víceletého rozpočtu do praxe:252 Jak bude víceletý rozpočet provázán se strategickým plánem a dalšími nástroji, které svazek obcí při svém řízení využívá. Jaký bude způsob provádění změn víceletého rozpočtu v průběhu období, na které bude přijímán. Jakým způsobem bude řešena situace, kdy dojde k překročení výdajů dané činnosti. Jakým způsobem budou stanoveny priority jednotlivých krátkodobých a dlouhodobých projektů a aktivit po dobu, na kterou je sestavován víceletý rozpočet, a jak budou tyto priority promítnuty do rozpočtu. Jakým způsobem bude řešena situace, kdy skutečné příjmy budou nižší než očekávané. Jakým způsobem budou řešeny požadavky na zabezpečení projektů lidskými zdroji při provádění změn v projektech. V jakém vztahu k sobě budou výsledky běžného a kapitálového účtu na konci roku, tzn. zda bude možné využít přebytek běžného rozpočtu k vyrovnání deficitu kapitálového účtu. Jakým způsobem bude probíhat informování o plnění víceletého rozpočtu v průběhu rozpočtového cyklu. Zda se do víceletého rozpočtu budou promítat i potencionální závazky svazku obcí. Při sestavení rozpočtového výhledu je vhodné vycházet z předpokládaných výdajů svazku obcí (tento postup platí i pro obce a města) – tj. postup od cílů ke zdrojům. Při odhadu výdajů je třeba respektovat cíle rozvoje svazku stanovené ve strategickém dokumentu. V dalším kroku jsou určeny budoucí příjmy. Ve většině případů budou výdaje vyšší, což způsobí schodek rozpočtu. Tato situace vyvolá potřebu hledání dalších zdrojů pro financování výdajové stránky rozpočtu. Schodek by se však neměl objevit na straně běžného rozpočtu. Pokud nejsou dodatečně nalezené zdroje pro financování investičních potřeb dostatečné, má svazek obcí při řešení rozpočtového schodku několik dalších možností (především úvěr). Úkolem rozpočtového výhledu je potom umožnit posouzení, zda je svazek schopen v budoucích letech financovat své kapitálové výdaje a vhodnost daného způsobu zadlužení. V dlouhodobém horizontu by měl být rozpočtový výhled rozhodně vyrovnaný, čímž bude splňovat jedno ze základních rozpočtových pravidel.

Principy sestavování rozpočtových výhledů Pro potřeby rozpočtového výhledu je členění příjmů a výdajů použité v každoročně sestavovaném rozpočtu příliš podrobné. V časovém horizontu 3-5 let nelze spolehlivě odhadnout výši jednotlivých položek příjmů a výdajů. Z tohoto důvodu je třeba sloučit 251

Blíže viz http://www.volny.cz/krejska/5a6ver.htm. Hrabalová, S. Víceleté rozpočtování a možnosti jeho využití na úrovni municipalit (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6193125. 252

Strana 102 / 286


(agregovat) některé položky a sledovat jejich trendový vývoj do budoucnosti. Při tom je třeba respektovat tyto skutečnosti: Globální nebo zhuštěné vymezení úkolů – pro dlouhodobé rozpočtové výhledy není možné vymezovat jednotlivé a podrobné úkoly. Toto je úkolem každoročně sestavovaných rozpočtů pro jeden rok. Rozpočtový výhled zachycuje strategické cíle a úkoly, které jsou výsledkem procesu strategického plánování na úrovni obce (svazku obcí). Jejich konkrétní vymezení je obsahem dlouhodobého strategického plánu rozvoje. Respektování faktorů rizika a variantnost – vývoj faktorů okolí je značně nejistý, a proto nelze výhled a jeho varianty posuzovat z hlediska jediného (nejpravděpodobnějšího) vývoje těchto faktorů okolí. Rozpočtový výhled a jeho jednotlivé složky by měly vycházet z tvorby a hodnocení jednotlivých variant, které se mohou odlišovat. Pouze výběr z většího počtu variant může vést k volbě skutečně dobrého plánu. Posuvný způsob zpracování – Rozpočtové období pro rozpočtový výhled by mělo být vymezeno flexibilně – většinou 3 - 5 let. Po uplynutí jednoho roku se plán upravuje, přičemž se začleňuje další rok (systém „klouzavých rozpočtů“). Tímto způsobem je dosaženo těsné vazby ke každoročnímu rozpočtování, protože rozpočet musí být propojen s rozpočtovým výhledem na celé období. Aktualizace a zpřesňování cílů – Při podstatných změnách faktorů podnikatelského okolí se může objevit nutnost opravy původních cílů. Plán je potřeba aktualizovat vždy při významných změnách externích či interních faktorů. Finanční přijatelnost úkolů – Součástí dlouhodobého rozpočtového výhledu by měla být analýza finanční přijatelnosti úkolů. Strategické cíle a úkoly musejí být vymezeny při respektování určitých faktorů (velikost svazku, počet obyvatel, preference voličů i ekonomický potenciál sdružených obcí). V rámci rozhodování o finanční přijatelnosti investice je nutné počítat i s následnými provozními náklady, které jsou zpravidla vyvolány realizací projektu a které zatíží v dalších letech běžný rozpočet.253

4.3.3. Hospodaření v rámci jednotlivých forem spolupráce obcí Rozdělení majetku nabytého společnou činností se odlišuje na základě způsobu spolupráce uvedeného v § 46, odst. 2 Zákona o obcích, jenž je popsán výše. Smlouva uzavřená ke splnění konkrétního úkolu Pokud obce spolupracují na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu, a nevznikla tedy nová právnická osoba, rozdělí si majetek nabytý společnou činností stejnými díly, nedohodly-li se ve smlouvě jinak. Smluvní strany jsou odpovědny za závazky společně a nerozdílně. Zákon o obcích jim však dává opět volnost v tom, že se mohou ve smlouvě dohodnout jinak.254 Svazek obcí Zvolí-li si obce za formu spolupráce vytvoření „svazku obcí“, upravuje jeho hospodaření Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (ve znění pozdějších předpisů). Podle jeho ustanovení hospodaří dobrovolný svazek obcí jak

253

Blíže viz http://www.volny.cz/krejska/5a6ver.htm. Srov. např. Matrasová, E., Šlouf, V. Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů s komentářem. 2. aktualizované a doplněné vydání. Polygon, Praha: 2003. 254

Strana 103 / 286


s majetkem do něj vloženým (z vlastního majetku členských obcí), tak s majetkem nabytým jeho činností. Majetek do svazku vložený zůstává ve vlastnictví obce, která jej do něj vložila a orgány svazku obcí s ním mohou nakládat jen v rozsahu jim svěřeném stanovami svazku.255 Výklad zákona není jednoznačný u majetku získaného vlastní činností svazku obcí. Zákon neobsahuje žádné jednoznačné ustanovení, které by upravovalo vlastnické poměry takto získaného majetku. V tomto případě se svazek obcí nachází v podobné pozici jako příspěvková organizace. Havlan poukazuje na to, že tak vznikl „dvojí typ veřejného majetku u jednoho veřejného subjektu“ („veřejný majetek“256 vlastněný svazkem obcí nebo jednotlivými členskými obcemi). Řada svazků obcí nabyla před účinností uvedeného zákona (tj. před 1. lednem 2001) majetek do vlastnictví (např. vodovodní či kanalizační systémy převodem od Fondu národního majetku), přičemž zákon nenutí převést tento majetek zpět do vlastnictví členských obcí (tj. neexistuje žádné takové přechodné ustanovení). Tento fakt je dle Havlana důkazem toho, že o vlastnické způsobilosti svazků obcí, a to ani podle nových předpisů, nemůže být pochyb.257 Podle některých pramenů však svazek obcí nemá vlastnická práva k žádnému majetku, tedy ani k majetku, který získal vlastní hospodářskou činností.258 Melion a Sabová tvrdí: „V žádném případě nelze použít pojmu „vlastnictví” k majetku dobrovolného svazku obcí, jde pouze o správu toho majetku, který byl dobrovolnému svazku obcí svěřen členskými obcemi. Jeho vlastnictvím také není majetek získaný jeho vlastní činností, jestliže se má rozdělit na členské obce při zániku dobrovolného svazku obcí.“259

4.3.4. Problémy spojené s hospodařením a finančním (ekonomickým) plánováním mikroregionů Problém rozpočtového určení daní Sdružování obcí do mikroregionů dosud není pro malé obce řešením níže popsaného problému, který se týká rozpočtového určení daní (tj. sdílených daní bez územní vazby). Jde o mechanismus, který zásadním způsobem ovlivňuje příjmovou základnu obcí, neboť obce takto získávají značnou část svých příjmů.260 Sdílené daně nelze ztotožňovat s daňovými příjmy obcí. Systém sdílených daní, pomineme-li některé výjimky, je zákonem garantovaný systém přerozdělování neúčelových dotací.261 Současný systém rozpočtového určení daní je u nás uplatňován od roku 2001262 a do rozpočtů obcí plynou sdílené daňové příjmy relativně dvěma samostatnými toky: 255

Matrasová, E., Šlouf, V. Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů s komentářem. 2. aktualizované a doplněné vydání. Polygon, Praha: 2003. 256 Ve smyslu majetku, který patří tzv. subjektu veřejného práva a který slouží k veřejnému účelu - viz zejména § 49 odst. 1 a § 50 odst. 1, Zákona o obcích. 257 Havlan, P. Majetkoprávní podstata „institucionalizovaných“ vykonavatelů vlastnického práva a jiných majetkových práv územních samospráv v Česku (článek). Právny obzor 2/2004, s. 167. 258 Např. Melion, M.: Finance územní samosprávy. EIA, Hradec Králové: 2000. 259

Zprávy Ministerstva financí ČR - číslo 1 ročník 2001, čj.: 124/112 364/2000.

260

Kameníčková, V. Rozpočtové určení daní (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=5961359. 261 Blíže viz Váňa, L. K legislativní úpravě RUD (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6217770. 262 Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů.

Strana 104 / 286


1. Sdílené daně s územní vazbou (daň z nemovitosti, daň z příjmů fyzických osob z podnikání, daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a daň z příjmů právnických osob pokud je právnickou osobou samotná obec). 2. Sdílené daně bez územní vazby (daň z příjmů právnických osob, daň z příjmů fyzických osob z podnikání, daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, daň z příjmů fyzických osob srážková a daň z přidané hodnoty). V tomto případě se obce podílejí 20,59 % na celkovém centrálním výnosu vybraných daní podle zařazení obce do velikostní kategorie a počtu obyvatel obce. Rozpočtové určení daní z roku 2001 vzalo za základ pro rozdělování daňových výnosů uvedených sdílených daní daňové příjmy předcházejícího období. Do systému bylo zavedeno 14 velikostních kategorií obcí, ovšem jejich zastoupení je nerovnoměrné.263 Daně jsou pro příslušné velikostní kategorie rozdělovány na základě zjištěného průměru výnosnosti v příslušné kategorii před zavedením tohoto systému. Velikostní kategorie obcí nemají vymezeny žádná ekonomická či funkční východiska. Jde pouze o formální rozdělení do skupin tak, aby byla postižena výrazná velikostní diferenciace obcí v České republice. Změna velikosti o jednoho obyvatele v obci na hranici velikostní kategorie, znamená přechod do jiné velikostní kategorie a je s tím spojena změna přerozdělovaných daňových příjmů.264 Přitom pro tuto obec se tato změna počtu obyvatel v podstatě neprojeví v jejich výdajích. Naopak při změně počtu obyvatel obci v rámci velikostní kategorie se změní pouze výnos daní odvozený od počtu obyvatel.265 Dochází tak k paradoxní situaci, kdy se města a obce s počtem obyvatel na hranici velikostní kategorie snaží uměle udržet žádoucí počet obyvatel, popř. jej nějakým způsobem zvýšit, a to i za cenu finanční kompenzace.266 Je zjevné, že malé obce vyznačující se nedostatkem finančních zdrojů jsou ve finančních kompenzacích vynaložených na udržení či zvýšení počtu obyvatel značně limitovány. Svaz měst a obcí poukazuje ještě na další problém - údaje podle bilance počtu obyvatel Českého statistického úřadu jsou jiné, zpravidla nižší, než evidence obyvatel Ministerstva vnitra.267 Jak je uvedeno mj. v důvodové části návrhu věcného záměru novely zákona o obcích (2005), u kategorií s malým počtem obyvatel způsobuje stanovení příslušných koeficientů značné finanční znevýhodnění malých obcí proti velkým. Daňové výnosy ze sdílených daní na obyvatele jsou u hl. m. Prahy šestkrát vyšší než pro obce do 100 obyvatel. Problém nenalézá řešení ani při sloučení obcí (není výhodné z důvodu poměrně nízkého nárůstu zdrojů pro nově vzniklé obce, který těžko může pro jejich představitele být odpovídající kompenzací ztráty integrity sloučených obcí), ani sdružování obcí do mikroregionů, neboť svazky obcí nemohou být do velikostních kategorií řazeny jako celek, tj. na základě součtu počtu obyvatel členských obcí. Jak demonstruje níže uvedený 263

Nejčastěji uváděným příkladem je velikost kategorie obcí od 100 001 do 150 000 obyvatel, kam patří pouze město Olomouc (cca 102 000 obyvatel). Přitom existuje početná skupina měst s počtem obyvatel jen o několik tisíc obyvatel nižších. Na tuto situaci upozorňuje např. Svaz měst a obcí (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6217770). 264 Odstranit tyto extrémní rozdíly by mohla náhrada stávajícího odstupňování koeficientů formou plynulé křivky. O tomto řešení se zmiňuje např. Eliáš. Blíže viz Eliáš A. Rozpočtové určení daní - K diskuzi o změnách rozpočtového určení daní pro obce (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6188327. 265 Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na: http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html. 266 Příkladem je statutární město Jihlava (počet obyvatel města osciluje kolem hranice 50.000 obyvatel, přičemž trendem je postupný úbytek obyvatel), která obyvatelům nově registrujícím trvalé bydliště na území města nabízí finanční příspěvek. 267 Např. Váňa, L. K legislativní úpravě RUD (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6217770.

Strana 105 / 286


příklad, z hlediska ekonomických podmínek má mikroregion oproti větším obcím nerovné postavení. Dochází opět k paradoxní situaci, kdy mikroregiony, jejichž vznik je pro rovnovážný rozvoj území žádoucí a potřebný, jsou pro svou aktivní činnost finančně značně limitovány již při svém vzniku. Tento stav se stal jedním z impulsů pro přípravu novely zákona o obcích, jejíž návrhová část jej demonstruje na následujícím příkladě. Mikroregion „Zlatohorsko“ s celkovým počtem obyvatel 10.060 má celkovou sdílenou daňovou výtěžnost 44,9 mil. Kč (součet za všechny obce v mikroregionu). Obec Čelákovice se stejným počtem obyvatel, tj. 10.060 obyv., měla dle zákona 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, v roce 2003 sdílenou daňovou výtěžnost 55,5 mil. Kč., tj. o cca 10,6 mil. Kč více než součet za všechny obce v mikroregionu.268 Problém ekonomického plánování Mezi nejvýznamnější problémy střednědobého rozpočtového plánování, které se vyskytují v současné době v ČR na úrovni územní samosprávy, patří:269 Schopnost reálného odhadu, zejména odhad budoucích příjmů, jejich meziroční vývoj a kvalitní analýza možného budoucího vývoje potřeb, jak veřejného, tak i soukromého sektoru a jeho vztah k rozpočtu obce, resp. kraje. Dlouhodobější vyjasnění koncepce vztahů územního rozpočtu k ostatním článkům rozpočtové soustavy, zejména ke státnímu rozpočtu a neměnnost principů těchto vztahů alespoň ve střednědobém horizontu (např. dlouhodobější platnost daňového určení, dlouhodobější platnost ukazatelů, podle kterých se poskytují dotace ze státního rozpočtu apod.). Jak upozorňuje Peková (2004), to se týká i situací, kdy během roku jsou přiděleny dotace na financování nepředvídatelných, neplánovaných potřeb (např. odstranění následků živelných pohrom). Značným problémem je využití dotací, které jsou územní samosprávě poskytovány ze státního rozpočtu koncem rozpočtového období s podmínkou, že pokud se do konce roku nevyužijí, propadnou tyto finanční prostředky zpět do státního rozpočtu. V praxi to znamená buď utratit finanční prostředky bez ohledu na hospodárnost, nebo o ně příjemce dotace přijde, neboť se budou muset do státního rozpočtu (podle zásady propadávání finančních prostředků) vrátit. V České republice k této praxi stále ještě dochází, což podlamuje hospodárnost i serióznost vztahů v rozpočtové soustavě. Oblast organizační, tj. spolupráce mezi volenými a výkonnými orgány, kvalita auditu, úroveň ekonomického poradenství apod., a to i ve vztahu k vyšším článkům rozpočtové soustavy (pomoc ze strany ústředních orgánů, v nichž pracují zpravidla mnohem zkušenější, kvalifikovanější pracovníci apod.). V současném systému je tok peněz do územních rozpočtů zcela v rukou centrální vlády, která stanovuje daně, jež vstoupí do systému sdílených daní a jak se jejich výnosy rozdělí mezi státní rozpočet a rozpočty územní samosprávy, ale i jak se rozdělí mezi jednotlivé kraje a obce. Navíc bezprostředně rozhoduje o dotacích. Význam příjmů, které obce a kraje získávají vlastním rozhodnutím, je tudíž velmi malý.270 Daně spravují finanční úřady a pro obce z toho nevyplývají žádné náklady. Obce se však musejí spoléhat na jiný subjekt, pokud jde o očekávané daňové příjmy a celkovou kontrolu nad výběrem a placením daní. Vedlejším efektem rozpočtového určení daní

268

Zdroj: Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na: http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html. 269 Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004, s. 254. 270 Kameníčková, V. Ekonomické postavení územní samosprávy, 1. část - Rozpočtové příjmy regionů nezávisí na jejich ekonomické síle (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6223220.

Strana 106 / 286


v České republice je skutečnost, že došlo k téměř úplnému potlačení významu místních daní. Přitom se jedná o daně, které se považují za nástroj přizpůsobování příjmové základny územní samosprávy jejím záměrům a prioritám místních obyvatel. Obce v ČR jsou tak v současnosti závislé na každoročním rozhodování o výši daňových sazeb a pravidlech daňového přerozdělování, což způsobuje značnou finanční nejistotu ve vztahu k budoucímu vývoji těchto příjmů. Je evidentní, že výše popsaný stav není ideální, proto je optimální rozložení daňových pravomocí stále předmětem mnoha diskusí. Diskuze přitom má různá východiska a sleduje rozdílné zájmy (centrální orgány, malé obce, velká města).271 Jako řešení nabízí např. Trhlínová posílení daňové autonomie obcí, jehož hlavním přínosem je zvýšení možností dlouhodobého plánování vývoje příjmů obecních rozpočtů. Přenos fiskálních kompetencí na obce vytváří prostor pro dlouhodobější finanční strategie prostřednictvím plánování vývoje výše a struktury příjmů do obecních rozpočtů.272 Problém střednědobého ekonomického plánování Oborovský (2001) upozorňuje na to, že význam rozpočtového výhledu není v mnoha městech a obcích správně pochopen, dokonce bývá často bagatelizován. Přestože je uzákoněna povinnost sestavování rozpočtového výhledu, řada obcí i svazků obcí rozpočtový výhled nesestavuje.273 Zastupitelstva si neuvědomují, že má-li obec rozpočtový výhled sestaven, usnadňuje jí nejen každoroční zpracování rozpočtu na běžný rok, ale především zkvalitňuje její celkovou ekonomiku.274 Současná právní úprava, která uzákonila povinnost rozpočtový výhled sestavovat, může vést k tomu, že pokud města nejsou přesvědčena o přínosech využívání tohoto nástroje a nemají dostatek informací, jak rozpočtový výhled sestavit, mohou sestavovat rozpočtový výhled pouze formálně, aby byla splněna zákonná povinnost. Potom se však zcela vytrácí podstata využití tohoto nástroje, a to je zlepšení jejich finančního plánování a řízení. V takovém případě je sestavení takového dokumentu zbytečné a v podstatě znamená plýtvání s dostupnými zdroji města. Na základě těchto závěrů vyvozených z výzkumu Masarykovy univerzity v Brně zaměřeného na využití rozpočtových výhledů městy v České republice Hrabalová usuzuje, „že by mělo být ponecháno na rozhodnutí města, zda bude tento nástroj využívat, protože potom nepůjde o formální aplikaci tohoto nástroje“. Na všeobecnou neochotu významné části měst a obcí ke zpracování rozpočtového výhledu poukazuje rovněž Hrabalová. Jako nejčastější (vzájemně související) důvody nevyužívání rozpočtového výhledu bývají uváděny: neexistence požadavku na zpracování rozpočtového výhledu ze strany zastupitelstva města; absence metodiky pro sestavování rozpočtového výhledu;

271

Blíže viz Kameníčková, V. Rozpočtové určení daní (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=5961359. 272 Trhlínová, Z. Finanční autonomie obcí, 2. část (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6230600. 273 Toto tvrzení je možné doložit např. na případové studii v rámci tohoto projektu (viz kapitola 9). 274 Oborovský, J. Rozpočtový výhled jako nástroj řízení dluhové služby (článek). Veřejná správa č. 26/2001. Dostupné na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2001/0026/26konz.html.

Strana 107 / 286


chybějící přesvědčení samotných pracovníků finančních odborů města o tom, že je účelné rozpočtový výhled sestavovat.275 Problematická je také struktura příjmové stránky měst (resp. obcí a svazků obcí), kdy více než 80 % příjmů je tvořeno daňovými příjmy a příjmy z dotací. Města mají problémy s odhadem výše daňových příjmů, protože dochází k častým změnám v právních normách, které ovlivňují jejich výši (ať už se jedná o změnu rozpočtového určení daní či změnu v zákonech upravujících jednotlivé daně). Vedle toho však většina daňových příjmů nezávisí na aktivitě obce, jejich výnosy jsou rozdělovány s ohledem na počet obyvatel obce. Dalo by se předpokládat, že tato skutečnost odhad výše budoucích daňových příjmů usnadní. Není tomu tak zejména proto, že na úrovni státu chybí předpovědi výnosu těchto daní, ale i makroekonomické predikce, ze kterých by města mohla při odhadu daňových příjmů vycházet. Často také neexistuje provázanost mezi rozpočtem a rozpočtovým výhledem, rozpočtový výhled není začleněn do rozpočtového procesu. Rozpočtový výhled je sestavován ve formě, která není příliš srozumitelná ani pro ty, kteří o něm mají rozhodovat, ani pro veřejnost. Ta není v některých městech ani do celého procesu realizace rozpočtového výhledu zapojena.276 Zadluženost obcí a mikroregionů Přílišná zadluženost je určujícím faktorem v hospodaření některých obcí, je to určitá nerovnováha v hospodaření a spočívá v přílišném objemu závazků. Zadluženost obcí a mikroregionů souvisí především s tzv. návratnými příjmy (viz subkapitola „Rozpočet“). Návratné příjmy (a to především úvěry) jsou spojeny s úrokovým zatížením. Je třeba zvážit, zda bude subjekt schopen v budoucnu dluh včetně úroků splácet a zda tím příliš neohrozí financování ostatních výdajů. Dalším problémem návratných příjmů je „mezigenerační“, nebo spíše „mezizastupitelské“ přerozdělování. O přijetí úvěru, popř. o emisi obligací často rozhodují jiní lidé než ti, na kterých následně leží břemeno splácení vzniklého dluhu. Toth označuje použití úvěrů na akce, které většinou nepřinášejí alespoň takový zisk, který by vykompenzoval splátky jistin i úroků, za krajní řešení. Investice hrazené z úvěrů by měly být proto doplněny o hodnocení efektivnosti.277 Blíže je tato problematika rozvedena v kapitole 5.3. Problém zadluženosti místních samospráv (a zřejmě alespoň částečně i jeho řešení) úzce souvisí s rozpočtovým určením daní. Eliáš v této souvislosti uvádí, že obce musejí plnit stále více povinností, které jim ukládají zákony, aniž by k tomu dostávaly potřebné finanční zdroje. Nutnost vybudovat a udržovat potřebnou infrastrukturu v obcích zase vyžaduje stále více investičních prostředků, což vede právě ke zvyšování zadluženosti.278 Systém příjmů územní samosprávy je koncipován téměř nezávisle na ekonomické síle regionů měřené hrubým domácím produktem. Systém dotací nevykazuje téměř žádnou souvislost s velikostí rozpočtu jednotlivých územních samospráv regionů měřenou příjmy na obyvatele. Dlouhodobě vysoký podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích územní

275

Hrabalová, S. Využívání rozpočtových výhledů (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6204863. 276 Hrabalová, S. Využívání rozpočtových výhledů (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183. 277 Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004, s. 302. 278 Eliáš A. Rozpočtové určení daní - K diskuzi o změnách rozpočtového určení daní pro obce (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6188327.

Strana 108 / 286


samosprávy se nemohl neodrazit na růstu místního dluhu, čímž se územní rozpočty odlišují od rozpočtu státního.279 K regulaci zadluženosti obcí280 stát využívá opatření nelegislativního typu pomocí ukazatele dluhové služby.281 V roce 2005 vláda stanovila limit 30 %, nad který je zadluženost obcí již problematická. Při jeho překročení bylo nezbytné, aby obce výši ukazatele zdůvodnily a doložily dalšími materiály – např. rozpočtovým výhledem. Konkrétní ustanovení tohoto typu se ovšem dosud netýká svazků obcí. Jak uvádí Eliáš, výše dluhové služby je sice důležitým ukazatelem, ale nemusí být tím rozhodujícím pro posouzení jejího hospodaření. Při posuzování hospodaření obcí a mikroregionů je třeba klást důraz zejména na účelnost zadlužení obcí a také zhodnocení jejich majetku. Krátkodobá vysoká dluhová služba vůbec nemusí znamenat, že obec špatně hospodaří, pokud její investice směřuje ke zlepšení vybavenosti obce a rozšíření jejího majetku. Uvedená úvaha platí zejména pro dobrovolné svazky obcí, jejichž zadluženost se pohybuje na úrovni 1 mld. Kč. Jejich dluhová služba má svá specifika (nemají daňové příjmy), ale především prostřednictvím DSO se na venkově řeší problémy mikroregionů, obnova a rozvoj infrastruktury, které obce mohou řešit pouze ve vzájemné spolupráci. Případné návrhy na regulaci této oblasti by neměly být ukvapené.

4.4. Vazba plánovacích dokumentů mikroregionů Z předchozího textu vyplývá, že způsob tvorby strategického, finančního a územního plánu, tedy dokumentů stěžejních pro obce (popř. města či regiony), je naprosto odlišný a výsledkem každého jednotlivého procesu má být něco jiného. Dosud pouze několik měst či obcí se začalo podrobněji zabývat faktem, že mezi strategickým, územním plánem a rozpočtem je určitá nenáhodná souvislost. Kromě vzájemné „horizontální“ vazby jednotlivých dokumentů na úrovni mikroregionů, jejichž absence často souvisí s „všeobecnými“ problémy mikroregionů (a to především sdružujících venkovské obce v periferních oblastech), mají plánovací dokumenty ještě jednu dimenzi – významnou pro tvorbu, financování i realizaci projektů, totiž „vertikální“ návaznost na dokumenty „vyššího řádu“, a to zejména na plány vymezené větším správním územím, tedy především krajské rozvojové dokumenty. Vzhledem k tomu, že oba typy vazeb souvisejí s jiným typem problémů mikroregionů, bude v následujícím textu věnována pozornost oběma.

279

Kameníčková, V. Ekonomické postavení územní samosprávy, 2. část - Rozpočtové příjmy regionů nezávisí na jejich ekonomické síle (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6230747. 280 Na rozdíl mj. od Eliáše poukazuje Hrabalová (2005) na to, že výpočet ukazatele dluhové služby není regulací zadluženosti. Spíše se jedná o situaci, kdy se stát snaží zabránit tomu, aby prostředky ze státního rozpočtu a státních fondů neplynuly do obcí, které by mohly být předluženy (stát sice nenese odpovědnost za přijímání závazků a předlužení obcí, ale neexistuje právní rámec proto, jak situaci předlužené obce řešit a jak její závazky uhradit, což způsobuje tlak na státní intervenci). Příspěvek je dostupný na http://www.blisty.cz/art/23747.html. 281 Obsah dluhové služby se definuje takto: zaplacené úroky (položka 5141 rozpočtové skladby); uhrazené splátky vydaných dluhopisů (položky 8xx2 rozpočtové skladby); splátky jistin (položky 8xx4 rozpočtové skladby); splátky leasingu (položka 5178 rozpočtové skladby). Podle metodiky schválené vládou ČR se dluhová služba poměřuje k součtu daňových příjmů, nedaňových příjmů (např. příjmy z pronájmu, poplatky za služby, které obce poskytují, či přijaté úroky) a dotací (poskytovaných obcím na základě zákona o státním rozpočtu). Blíže viz např. Zprávy Ministerstva financí ČR - číslo 3, ročník 2004. Dostupné na www.mfcr.cz.

Strana 109 / 286


4.4.1. Vazba plánovacích dokumentů mikroregionů na dokumenty větších územních celků Rozvojové předpoklady malého venkovského území jsou do značné míry ovlivňovány i ekonomickou silou a postavením větších regionů a strategiemi, které větší územní celek připravuje nebo realizuje. Proto by se měl zpracovatel strategie rozvoje mikroregionu seznámit s obdobnými texty (Program rozvoje kraje, Regionální operační program, popř. některé dílčí strategické dokumenty), které stanovují základní cíle rozvoje a vymezují rozvojové strategie pro větší území. Je velmi vhodné, pokud i strategie mikroregionu bude při formulaci svých rozvojových cílů vycházet ze znalosti těchto dokumentů. Strategie větších územních celků nejsou strategickým dokumentům mikroregionů v právním slova smyslu „nadřazeny“ (na rozdíl od územního plánu, kde je návaznost jasně stanovena stavebním zákonem), ale znalost a kooperace se strategickými záměry celého kraje nebo jednotky NUTS 2 může pouze přispět k realizaci jednotlivých záměrů v mikroregionu.282 Rozvojové dokumenty mikroregionů řeší území více obcí a jsou spojovacím článkem mezi obcemi a Programem rozvoje kraje. Program rozvoje kraje je pro dokumentace mikroregionů výchozím dokumentem. Vzhledem k tomu, že ona „nadřazenost“ (např. programu rozvoje kraje ke strategickému dokumentu mikroregionu) není právně podložená, není ani právně vynutitelná (v právním slova smyslu jsou nadřazeny pouze strategie na celostátní úrovni strategiím na úrovni krajů). Pokud ovšem svazky obcí žádají pro své aktivity o finanční zdroje z veřejných rozpočtů vyšší územní jednotky (mj. z rozpočtu kraje), je soulad jejich strategie s takovým dokumentem nezbytný a je podmínkou pro přidělení finančních prostředků. Soulad musí být prokázán nejméně v té části (resp. pro příslušný společný projekt), které se týká žádost o finanční prostředky. Struktura souladu projektu s rozvojovou strategií vyššího územního celku může být např. následující: Název programu / koncepce / strategie. Priorita / strategický cíl. Opatření. Jakým způsobem projekt přispěje k dosažení zamýšlených aktivit. Přínosy pro kraj/ mikroregion/ obec (kvantitativní vyjádření). Anotace zdroje (odkaz, kde je dokument zveřejněn, schvalující subjekt, verze dokumentu a strana). Zasazení strategického dokumentu mikroregionu do soustavy dokumentů umožňuje zohlednit všechny faktory, které mohou ovlivnit zpracování nebo realizaci strategie. Častým problémem svazků obcí je, že se souladem s dokumenty vyšší územní jednotky vůbec nezabývají nebo se snaží jej deklarovat pouze formálně. V této souvislosti lze mikroregionům jen doporučit, aby při zpracování svého strategického dokumentu znaly „vyšší“ strategii, přestože jejich lokální strategie může být jiná. Tento nesoulad sám o sobě není důvodem k nerealizování projektu, je-li pro něj zajištěn jiný zdroj financí. V takovém případě by ovšem měla u představitelů členských obcí panovat shoda v tom, že tento projekt chtějí a budou jej prosazovat, ačkoli jsou si vědomi jeho nesouladu se strategií vyššího územního celku. V úvodním odstavci této subkapitoly byla popsána optimální varianta, kdy je krajský dokument výchozím dokumentem pro strategický dokument mikroregionu. V praxi bohužel 282

Blíže viz Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 54.

Strana 110 / 286


nastává i situace, kdy je soulad hledán dodatečně (ex post) a účelově, tj. většinou ve snaze o získání finančních prostředků z krajského rozpočtu. Uvedená cesta není správná a při optimálně nastaveném procesu přidělování finančních prostředků by neměla vést k jejich získání. Kromě souladu s dokumenty regionálního či nadregionálního charakteru vyžaduje strategie soulad rovněž s lokálními strategiemi a dokumenty programového či strategického charakteru (např. Strategie rozvoje obce). Kašparová (2002) v této souvislosti uvádí, že na rozvoj obcí mají vliv a do rozvojových dokumentů pořizovaných mikroregiony vstupují i rozvojové záměry z dokumentů, pořizovaných jinými subjekty, a to z těchto důvodů: podle platné legislativy musejí být některé plány zpracovány a rozvoj obce musí být řízení v souladu s těmito plány (např. územní systémy ekologické stability); územní plán obce i regulační plán musejí ze zákona respektovat závaznou část územního plánu velkého územního celku; jestliže byl dokument pořízen, je povinnost jej využít – např. vymezení záplavového území se přebírá do územního plánu obce; do rozvojových dokumentů obcí je vhodné využít poznatků z jiných podkladů – oborových generelů, dílčích studií, plánu komplexních pozemkových úprav atd.283 Při finančním (ekonomickém plánování) je vazba na rozpočty sdružených obcí naprosto nezbytná a jejich návrhy sestavování musí vzít svazek obcí v úvahu. Totéž platí pro informace krajského úřadu týkající se rozpočtu kraje a návrh Zákona o státním rozpočtu na příslušný rok (viz kapitola 4.3).

4.4.2. Vzájemná vazba jednotlivých typů rozvojových dokumentů mikroregionů Ačkoli není aplikace územního plánování na úrovni mikroregionů v České republice využívána, byla již zmíněna jeho souvislost se strategickým plánováním. Územní plánování řeší, co a za jakých podmínek je v území možné. Mělo by vytvářet předpoklady pro rovnováhu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot v území. Strategické plánování se zabývá rozvíjením, ovlivňováním, využíváním a naplňováním těchto hodnot.284 Modely vztahu strategického a územního plánu, jak je můžeme v praxi vysledovat, jsou v zásadě následující:285 1. Strategický a územní plán vůči sobě nemají žádnou vazbu – nejhorší, přitom v praxi nečastější varianta, která vzniká zejména v důsledku špatné informovanosti představitelů měst a obcí, jež nevědí, co by měli od obou dokumentů a jejich případné vazby očekávat, příp. i v důsledku manažerského selhávání, kdy není koordinována práce jednotlivých odborů úřadu. Oba plány se tak stávají pouhou čárkou do příloh k žádostem o dotaci.

283

Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002, s. 10. Vozáb, J., Zeman, M., Mazurek, L. Jourová, V. Příručka člena zastupitele obce (kapitola 4. Rozvoj obce), VCVS ČR, Praha: 2002, str. 63. 285 Takto možnosti vztahu obou dokumentů definuje Šilhánková, V. Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů (referát ve sborníku konference „Aktuální otázky rozvoje regionů II“, Svoboda nad Úpou 2. - 3. 7. 2002). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2002. 284

Strana 111 / 286


2. Strategický plán předchází zpracování územního plánu - dokument se vyznačuje obecněji formulovanými vizemi a záměry, které slouží zejména jako „společenská objednávka“ pro zadání územního plánu. Nevýhodou je poměrně malá akčnost takového strategického plánu a velmi těžko proveditelné sledování jeho naplňování. Rizikem může být, když strategický dokument klade na územní plán požadavky, které jsou územně nesplnitelné. 3. Strategický plán následuje po zpracování územního plánu - územní plán definuje podmínky využití ploch a strategický plán následně hledá možné aktivity na těchto plochách.286 Strategický plán má v tomto případě realizační charakter a jedná se o relativně krátkodobý plán zaměřený přímo na realizaci jednotlivých dílčích cílů, který kombinuje jasně vymezené lidské i finanční zdroje. Nevýhodou takto koncipované vazby mezi jednotlivými dokumenty může být ztráta globálního pohledu na problémy města či obce, zejména na ty problémy, které nejdou vztáhnout ke konkrétnímu území a vyjádřit v územním plánu (problematika sociální či zdravotnické péče, práce s mládeží apod.). 4. Strategický a územní plán jsou zpracovávány současně a jejich jednotlivé kroky se vzájemně prolínají ovlivňují a doplňují. Oba dokumenty se tak stávají partnery při harmonizaci rozvoje obce či města. V praxi se však dosud jedná o výjimečnou situaci. Tato fáze poskytuje největší prostor pro zohlednění ekonomické dimenze obou plánů i jejich vazby.287 Podobně je velmi žádoucí, existuje-li vazba mezi strategickým a finančním plánováním. Na vliv víceletého rozpočtu na zlepšení strategického a dlouhodobého plánování upozorňuje např. Hrabalová: „Zastupitelé a vedoucí jednotlivých oddělení jsou nuceni rozhodovat o realizovaných výdajích a očekávaných příjmech obce v dlouhodobějším horizontu, což znamená, že pro vytvoření víceletého rozpočtu je třeba definovat dlouhodobé priority a cíle rozvoje obce. Rozpočtový výhled také vytváří finanční rámec pro realizaci strategického plánu. Informuje o tom, zda jsou aktivity plánované ve strategickém plánu realizovatelné a za jakých podmínek.“288 Kromě velmi časté situace, kdy neexistuje žádná vazba mezi stěžejními prvky plánování rozvoje (zejména na úrovni menších měst a obcí), však převládá situace, kdy nemá realizace strategií žádnou návaznost na finanční plánování, tj. rozpočet a rozpočtový výhled svazku obcí (resp. obcí či měst). Příčinou může být oddělené zpracování obou dokumentů, v praxi ovšem převládá stav, kdy víceleté finanční plány u svazků obcí, resp. U obcí a měst chybějí zcela. Je-li součástí takto izolovaného dokumentu časový harmonogram, těžko může dojít k jeho dodržení, neboť realizace programů (které vedou k uskutečnění strategie) bude vždycky determinována nedostatkem finančních prostředků. Realizaci některých opatření tak bude nutné odložit, protože budou chybět finanční prostředky, jiná opatření – především menšího rozsahu – budou v realizaci (navzdory časovému harmonogramu) preferovány, např. zbudou-li v rozpočtu peníze využitelné k těmto účelům. Perlín v této souvislosti upozorňuje na finanční a časový nesoulad při možnostech realizace některých cílů (časově a investičně náročná opatření vedle rychlých a finančně dostupných kroků).

286 Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 14. 287 Pavlas, M. Význam vazby strategického a územního plánování pro rozvoj města (na příkladu města Jihlavy), (diplomová práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2003, s. 106. 288 Hrabalová, S. Víceleté rozpočtování a možnosti jeho využití na úrovni municipalit (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6193125.

Strana 112 / 286


4.5. Zhodnocení plánovacích nástrojů jako východiska pro tvorbu společných projektů Jednotlivé nástroje podpory pro rozdílné typy regionů ve státech EU vycházejí při formulování rozsahu podpory z principu programování. Princip programování vychází z toho, že efektivní podpora, která vede k signifikantnímu rozvoji sledovaných aktivit nemůže být nahodilá, ale musí být založena na promyšleném sledu kroků, které společně vedou k naplnění hlavního cíle. Proto je již delší dobu podpora z fondů EU založena na soustředěné podpoře pro skutečně zaostávající nebo jinak vymezené oblasti a vychází z dlouhodobého programu, který definuje dosavadní problémy a nalézá nástroje, jak tyto problémy překonat. V rámci tohoto programu nalézají jednotliví klíčoví aktéři sociálního a ekonomického rozvoje shodu nad hlavními problémy v regionu a společně formulují program, který vede k překonání identifikovaných problémů. Právě strategický plán je dokumentem, který umožňuje jak jasně identifikovat klíčové problémy, tak nalézt nástroje, jak tyto problémy postupně odstranit.289 Tento druh plánování je na úrovni svazků obcí nejrozšířenější, nejedná se ovšem o jediný typ plánování. Stejně jako v případě měst a obcí rozlišujeme na úrovni mikroregionů následující typy plánování: 1. územní; 2. strategické; 3. ekonomické (finanční). Jak již bylo zmíněno, aplikace strategického plánování je spojena se sdružováním obcí velmi často. Složitější a méně jednoznačná je aplikace zbývajících dvou úrovní. Vezmemeli v úvahu i časové hledisko, získáme v kombinaci s jednotlivými typy plánování 9 možností plánování v rámci mikroregionů. Následující tabulka tedy znázorňuje míru aplikace (a aplikovatelnost) tří úrovní plánování v členění podle časového hlediska: Tabulka 2: Schéma typů plánování mikroregionů Typ plánování Horizont Strategické Územní Ekonomické Dlouhodobý

X

0

0

Střednědobý

XX

0

X

Operativní

X

0

XX

Vysvětlivky: X

na úrovni mikroregionů využíváno v menší míře;

XX

na úrovni mikroregionů využíváno běžně;

0

na úrovni mikroregionů nevyužíváno.

Dlouhodobý horizont - horizont naplnění delší než 10 let u strategického plánování, resp. 15 let u územního plánování. Střednědobý horizont – horizont 5 – 10 let u strategického plánování; 2 – 5 let u finančního plánování. Operativní horizont – 1 rok u finančního plánování, 1 – 4 roky u strategického plánování. 289

Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006, s. 9.

Strana 113 / 286


Na rozdíl od územního plánování, jehož proces je již 30 let dán legislativou, nemá strategické ani finanční plánování jednotnou či oficiální metodiku. U strategického plánování na úrovni mikroregionů to vede k tomu, že existuje mnoho různých typů dokumentů s různými názvy a různou strukturou a jejich zpracování se řídí pouze doporučeními odborníků, kteří vycházejí ze svých zkušeností a znalostí, a běžnými postupy poradenských a konzultantských firem. U finančního plánování to vede k neochotě zpracovávat víceleté rozpočty (rozpočtové výhledy) nebo k jejich formálnímu zpracování, aby bylo vyhověno dikci zákona. V oblasti územního plánování stávající legislativa (dosud platný stavební zákon) ponechávala prostor pro zpracování územních plánů vyšších územních celků (a to i na úrovni několika obcí), nový stavební zákon, jenž nabude účinnosti k 1. lednu 2007 tento nástroj nahradil zásadami územního rozvoje, jejichž řešené území je totožné se správním územím krajů. Na úrovni mikroregionů tedy zřejmě přetrvá stav, kdy pro jejich území nejsou zpracovávány společné územní plány a jako možnost se do budoucna jeví časová koordinace územních plánů členských obcí svazků nebo pořízení společné územní studie, která slouží k ověření možností a podmínek změn v území a podklad k pořizování územně plánovací dokumentace, jejich změn a pro rozhodování v území. Jednotlivé typy plánování spolu úzce souvisejí, resp. měly by souviset (viz kapitola 4.4), což je v praxi velmi často opomíjeno. Důsledkem je ztížená nebo omezená realizovatelnost strategií mikroregionů, ať už z důvodů nezávaznosti strategických dokumentů (a jejich povrchního rozpracování), nebo nezajištění potřebných finančních zdrojů, které je taktéž třeba plánovat. Lze konstatovat, že přestože se jedná o rozdílné procesy i výsledné dokumenty (z hlediska obsahu řešení, zpracování i závaznosti), každý z nich má při tvorbě a realizaci projektů své nezastupitelné místo, ať už řeší území jednotlivých obcí nebo mikroregionů jako celků.

Strana 114 / 286


5

ZDROJE FINANCOVÁNÍ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ MIKROREGIONŮ

Kapitola přehledně sumarizuje možnosti financování společných projektů mikroregionů. Je rozdělena na dvě části - financování z vlastních zdrojů a financování z cizích zdrojů, resp. smíšené financování (dotace, PPP a úvěrové financování). Druhá část popisuje konkrétní dotační možnosti. Doplněním kapitoly jsou přílohy č. 1 a 2.

Autoři: Ing. Tomáš Pápol Ing. Michal Šimka

Strana 115 / 286


Pro financování realizace svých rozvojových záměrů mohou mikroregiony použít třech základních přístupů: 1. Financování z vlastních zdrojů: o

prostředky sdružené do rozpočtu dobrovolného svaku obcí;

o

prostředky z rozpočtů jednotlivých členů mikroregionu (DSO, sdružení).

2. Financování z cizích zdrojů: o

půjčky – úvěrové financování;

o

systém Public-Private-Partnership;

o

dotace (zejm. účelově vázané).

3. Financování smíšené Smíšené financování je používáno v drtivé většině případů. Je způsobeno podmínkami poskytování finančních zdrojů třetími subjekty pro realizaci konkrétního projektu a vychází ze zcela logické nutnosti finančně zainteresovat realizátora projektu tak, aby bylo omezeno riziko nehospodárného nakládání s poskytnutými finančními prostředky. Míra použití jednotlivých přístupů je výrazně ovlivněna rozpočtem projektu a lze konstatovat, že s jeho zvyšováním roste i tlak na financování projektů za pomoci cizích zdrojů. V současnosti převládá přístup smíšeného financování, a to z důvodu využívání dotačních programů, které umožňují pokrytí části nákladů projektu (50-95%, výjimečně pak 100%290).

5.1. Financování z vlastních zdrojů Financováním z vlastních zdrojů rozumíme takové financování, při kterém členové mikroregionu (DSO) sdruží vlastní rozpočtové prostředky, které následně použijí pro realizaci společného projektu. Tyto prostředky se stávají součástí rozpočtu mikroregionu (DSO). Systémy naplňování rozpočtu DSO jsou v zásadě dva: Solidární systém – tento princip je využíván zejména mikroregiony mající za cíl dlouhodobou spolupráci. Výše příspěvku je zpravidla určena ročním příspěvkem na jednoho obyvatele vynásobeného počtem obyvatel členské obce. Benefitní systém – s tímto principem se setkáváme zejména u ad hoc spolupráce obcí, tedy v případech mikroregionů založených za účelem realizace konkrétního projektu. Příspěvky jednotlivých obcí jsou dány mírou užitků, které každá obec z realizovaného projektu zaznamená. Výpočet příspěvku může být vázán na katastrální výměru členské obce, délku silniční infrastruktury aj. (přirozeně záleží na účelu spolupráce obcí). Takto stanovený příspěvek pak reprezentuje míru spolufinancování projektu každou jednotlivou obcí. Z hlediska účelu poskytnutých příspěvků můžeme definovat jejich dva druhy: 1. Příspěvek na zabezpečení vlastní funkce (provozu) mikroregionu; 2. Příspěvek na realizaci společného projektu. V praxi jsou tyto systémy i druhy příspěvků v převážné většině kombinovány, a to tak, že pro zajištění provozu je využíván systém solidárních plateb a pro realizaci společných projektů systém benefitní. Je však třeba zdůraznit, že financování mikroregionů může být ryze solidární či ryze benefitní – bez ohledu na druh příspěvku. A zde se objevuje možnost 290

Např. některá opatření programu Podpora rozvoje venkova České republiky na období 2007-2013.

Strana 116 / 286


podpory větších měst okolním obcím, kdy by větší město přispívalo solidárně do rozpočtu mikroregionu více a menší obce by z těchto prostředků mohly financovat větší či menší rozvojové projekty bez nutnosti žádat o dotace. Vzhledem k tomu, že se v DSO sdružují především menší obce venkovského charakteru, jejichž rozpočty neumožňují realizaci finančně náročnějších rozvojových investic, je financování z vlastních zdrojů v podmínkách České republiky využíváno spíše pro finančně méně náročné rozvojové záměry neinvestičního charakteru, či zajišťování společných služeb (svoz komunálního odpadu, společná péče o zeleň aj.). Omezené investiční možnosti obcí jsou determinovány hned několika faktory: 1. příliš vysokým podílem mandatorních výdajů na celkových výdajích obecních rozpočtů; 2. rozpočtovým určením daní ve smyslu malé fiskální autonomie obcí; 3. nízkou efektivitou veřejné správy jako celku; 4. nízkým podílem nedaňových příjmů obcí. Dalším způsobem použití vlastních zdrojů, je samostatné financování konkrétních částí společného projektu jednotlivými členskými obcemi. Takový projekt se však blíží spíše tzv. partnerskému projektu, tedy projektu, jehož nositelem je „Leading Partner“ koordinující ostatní partnery projektu, jež se zavážou financovat a realizovat konkrétní část projektu. Tento typ financování se používá v případech volné formy spolupráce obcí (mikroregionu), a to zejména není-i spolupráce zaštítěna subjektem s právní subjektivitou, která je v drtivé většině případů pro nositele projektu obligatorní podmínkou. Dále se tento přístup může uplatnit v případech dotačních programů, které neumožňují, aby o dotaci žádal dobrovolný svazek obcí jako subjekt – viz následující kapitola.

5.2. Dotace Při zajišťování financování společných projektů mikroregionů, a tedy i při jejich přípravě, hrají v ČR dotační prostředky prim. Je to způsobeno již výše zmíněným faktem, že DSO sdružují především menší obce venkovského charakteru, jejichž rozpočty neumožňují realizaci finančně náročnějších rozvojových investic291. Pro účely této studie provedla Projektová a rozvojová agentura, a.s. průzkum dotačních programů, jehož výsledkem je sestavená tabulka sumarizující možnosti mikroregionů (v naprosté většině jde o právní subjektivitu DSO) a přehledně charakterizující podmínky takto identifikovaných dotačních programů, které kladou na žadatele. Přehledná sumarizace dotačních příležitostí a jejich podmínek je obsažena v příloze č. 1. Dotační programy lze rozdělit do několika kategorií, a to podle subjektu spravujícího dotační program, přičemž každá z takto vzniklých kategorií má zároveň svá specifika. Sumarizace obsahuje pouze stávající programy (rok 2006) a byla zpracována v červnu 2006. Zpracovatel bohužel nemohl zapracovat i budoucí operační programy na roky 20072013, neboť k těmto programům nebyly ani v době finalizace elaborátu (prosinec 2006) vytvořeny dokumenty popisující dotační podmínky v detailech, které tabulka zachycuje. Přesto jsou dotační příležitosti pro obce a mikroregiony zachyceny níže v textu, a to v kvalitě a kvantitě informací, které byly k dispozici. Jako doplňující zdroj informací lze užít přílohu č. 2, ve které jsou uvedeny podporované aktivity jednotlivých operačních programů, tak jak jsou uvedeny v jejich verzích z října 2006. Příloha je členěna podle

291

V praxi ČR lze za takovou investici považovat investici v řádech již od několika jednotek milionů korun.

Strana 117 / 286


jednotlivých operačních programů a oblastí intervence. U každé oblasti je uvedena způsob, jakým může mikroregion požádat o dotaci. Zda: 1. jako subjekt s právní subjektivitou (DSO); 2. prostřednictvím zvolené obce jako Leading partnera projektu (tato obec bude odpovědná za projekt, dodržení stanovených indikátorů apod.).

5.2.1. Dotační programy nestátních/soukromých organizací Do této kategorie řadíme dotační programy/granty spravované nadacemi (Nadace Partnerství, Nadace Vltava, Nadace Civilia aj.) či většími společnostmi (ČEZ, IBM, Microsoft, Siemens, Nokia aj.). V případě nadací lze zobecnit zaměření jejich podpory na několik oblastí: podpora komunitního plánování; péče o životní prostředí (zejm. veřejnou zeleň). Příspěvky se většinou pohybují v řádu několika desítek až stovek tisíc korun. Větší společnosti poskytují finanční prostředky třetím osobám ve formě grantů, a to v rámci svých marketingových aktivit (tzv. sociální marketing, resp. sociální marketingová koncepce). Zaměření takových grantů koresponduje se zaměřením a filosofií konkrétní firmy. Tak například společnost Microsoft podporuje rozvoj ICT, ČEZ podporuje dětská hřiště v rámci své strategie „Duhová energie“ atd. Dotační programy nestátních/soukromých organizací lze označit za nejméně náročné, a to jak z hlediska přípravy žádosti o dotaci, tak z hlediska její administrace. Jistými nevýhodami jsou: velmi nízké povědomí o jejich existenci, resp. o vyhlášených „kolech výzev“; relativně nízká alokace finančních prostředků. Proč jsou tyto programy mnohdy na pokraji zájmu dokresluje i výsledek doplňujícího terénního průzkumu (pro podrobnější informace viz příloha č. 7). Ten byl zaměřen na mikroregiony, jejichž vedoucí obcí je obec s rozšířenou působností a mimo jiné ukázal, že i tyto mikroregiony, které mají relativně výhodnější pozici v tom, že zahrnují i větší, a tedy finančně stabilnější obec, využívají manažery mikroregionu pro Fundraising a lobbing pouze ve 26 % případů. A právě Fundraising a lobbing je přitom úzce spjat s možností posílit nedaňové příjmy svazku obcí.

5.2.2. Krajské dotační programy Krajské dotační programy lze rozdělit na Regionální operační programy (ROP spolufinancované z prostředků SF EU) a Krajské granty.

Regionální operační programy292 Byť jednotlivé ROP spadají administrativně pod tzv. regiony soudržnosti, lze je považovat za krajské, neboť zaměření priorit ovlivňovaly kraje, nikoliv orgány centrální státní správy. Do skupiny operačních programů patří sedm, respektive devět293 regionálních operačních programů, jmenovitě: ROP NUTS II Jihovýchod; 292 293

Pro bližší informace viz příloha č. 2. Operační programy vztahující se k hlavnímu městu Praze nejsou vhodným zdrojem pro mikroregiony (DSO).

Strana 118 / 286


ROP NUTS II Jihozápad; ROP NUTS II Moravskoslezsko; ROP NUTS II Severovýchod; ROP NUTS II Severozápad; ROP NUTS II Střední Čechy; ROP NUTS II Střední Morava. Dotační programy jsou koncipovány v rámci územních jednotek NUTS II, které mohou sdružovat více krajů a jsou základním systematickým a závazným nástrojem zejména pro statistické účely a poskytování statistických informací Evropské unii v rámci čerpání prostředků z jejích strukturálních fondů. Globálním cílem ROP je urychlení rozvoje regionů ČR, zvýšení jejich konkurenceschopnosti a atraktivity pro investice a posílení kvality života obyvatel při respektování vyváženého a udržitelného rozvoje regionů vycházející z využití jejich potenciálu.294 Oblasti jejich podpory, respektive specifické cíle ROP, které jsou relevantní pro mikroregiony (DSO) jako žadatele, lze shrnout do následujících priorit. Region od regionu se liší ve formulaci, méně již v reálném obsahu (obecně je možné říci, že se ROPy soustředí na konkrétní regionální problémy daného území, a podporují tak využití jeho potenciálu): modernizace technické infrastruktury zvyšující přitažlivost regionu pro investice při zohledňování ochrany životního prostředí; zvýšení podílu cestovního ruchu na hospodářské prosperitě regionu a na vytváření pracovních příležitostí; modernizace a zlepšení podmínek pro obyvatele ve městech a na venkově, související s rozvojem hmotného prostředí, lidských zdrojů, kultury a volnočasových aktivit, přispívajících ke zvýšení atraktivity těchto území pro hospodářský rozvoj.295 S ohledem na již konkrétní znění jednotlivých regionálních programů můžeme rozdělit základní prioritní osy určené mikroregionům následovně: dostupnost (doprava) a infrastruktura; rozvoj udržitelného cestovního ruchu; stabilizace a udržitelný rozvoj regionu (měst a venkovských sídel). Zaměření konkrétních prioritních os se odvíjí od výchozího stavu tematické oblasti v daném regionu. Regionální operační programy mají pečlivou, přehlednou a universální strukturu. Globální a specifické cíle priorit, a tedy i jednotlivých projektů, musejí být v souladu se strategií regionu. Většinou se jedná o nevratnou přímou pomoc, která je přidělena na základě tří typů operací: grantová schémata; integrované projekty; jednotlivé projekty. Regionální operační programy počítají i s projekty vyžadujícími několikamilionové dotace, přičemž výše alokace je u každého programu určena jinak. Její výše by měla být

294 295

http://www.strukturalni-fondy.cz/regionalni-op. Tamtéž.

Strana 119 / 286


uvedena v tzv. Příručce pro žadatele296. V každé výzvě pak může být mírně upravena. Tyto drobné úpravy se však týkají spíše rozsahu uznatelných nákladů než celkové relativně vyjádřené výše dotace. V drtivé většině programů se počítá alespoň s určitou finanční spoluúčastí žadatele (v případě územní samosprávy zpravidla do 15 % tzv. uznatelných nákladů). Konkrétní aktivity, tedy v podstatě návrhy na potenciálně úspěšné projekty, jsou u každého opatření (v programovacím období 2007-2013 se užívá termín oblasti intervence) již vypsány. Při přípravě projektu je tedy důležité mít na paměti všechny konkrétně určené požadavky a snažit se naformulovat cíle a dopady a samotné aktivity projektu tak, aby odpovídal strategiím, cílům a podporovaným aktivitám daného ROPu. Toto platí také o dalších dotačních programech, národních i nadnárodních. Blíže je tento princip nastíněn v kapitole 6.2.2(podkapitola „Druhý draft projektového záměru – logický rámec“) a příloze č. 6. Zaměřme se na ony priority, jež se formulačně v jednotlivých dokumentech obměňují, ale obsahově zůstávají podobné. 1. Dopravní infrastruktura Mezi nejčastější navržené podporované aktivity patří činnosti spojené s rozvojem veřejné dopravy, hromadné dopravy, bezmotorové dopravy, lokálně případně drážní či letecké dopravy. 2. Cestovní ruch Podporované aktivity lze rozdělit na infrastrukturu a služby. Některé dokumenty specifikují úžeji například ubytovací a stravovací zařízení, koncentrují se na marketing či revitalizaci památek. V rámci priority cestovního ruchu mají DSO šanci začlenit projekty věnující se kultuře, ačkoliv je to vždy zprostředkovaně v souvislosti s rozvojem turismu. Jedná se především o obnovu a zpřístupnění památek, výstavbu kulturních zařízení či zajištění doplňkových kulturních služeb. Bohužel žádný ROP neoperuje s prioritou zaměřenou čistě na kulturu bez jiných ekonomizujících hledisek. 3. Regenerace a rozvoj území Opatření se většinou v zaměření dělí na města a venkov. Zpravidla jsou odděleni možní žadatele o podporu na města od určitého počtu obyvatel (např. ROP NUTS II Severozápad dělí žadatele na města od a do 10 tis. obyvatel), nebo jsou potenciální žadatelé přímo vyjmenováni (ROP NUTS II Jihovýchod určuje v některých oblastech intervence tyto: „Blansko, Břeclav, Havlíčkův Brod, Hodonín, Pelhřimov, Třebíč, Vyškov, Znojmo a Žďár nad Sázavou vymezená jako střediska regionálního významu“). Mezi nejčastější podporované aktivity patří úprava veškeré infrastruktury, odstraňování ekologických zátěží, znovuoživení nevyužívaných lokalit, činnosti spojené s rozvojem zdravotnictví, vzdělávání, a komunitního života, revitalizace objektů a veřejných prostranství, úprava či výsadba zeleně a další. V některých ROPech je možné nalézt prostor pro projekty související s kulturou, především zaměřených na objekty pro kulturu či revitalizaci památek. Zde ovšem nemusí jít o projekty vázané na cestovní ruch a je tak šance získat dotaci například i na památky, které z nějakého důvodu nemohou být zpřístupněny.

Krajské granty Krajské granty jsou zpravidla plně financovány z rozpočtu kraje. Jejich alokace je relativně nízká a výše dotace se zpravidla pohybuje od desítek tisíc do několika málo 296

V době dokončení tohoto elaborátu ještě nebyly k dispozici.

Strana 120 / 286


jednotek milionů korun. Přehled dosavadních programů (národních, krajských i vybraných nadačních) vytvořený k červnu 2006 je k dispozici ve formě přílohy č. 1.

5.2.3. Národní dotační programy Obdobně jako u krajských dotačních programů lze i v národním měřítku rozdělit dotační programy na tzv. Operační programy (OP – spolufinancované ze SF EU) a národní resortní dotační programy financované z rozpočtových kapitol jednotlivých ministerstev či státních organizací a fondů. Oba typy programů navazují na rozvojovou strategii a cíle politiky soudržnosti definované v Národním rozvojovém plánu ČR pro období 2007-13.

Operační programy297 Řídícím orgánem každého operačního programu, jenž je zodpovědný za jeho realizaci, je příslušný ministerský resort. Jejich struktura a podmínky pro přijetí projektu jsou obdobné jako u dotačních dokumentů krajských. Dotace mohu dosahovat mnohamilionových částek. Do kategorie národních operačních programů patří: OP Životní prostředí; OP Doprava; OP Podnikání a inovace; OP Lidské zdroje a zaměstnanost; Program rozvoje venkova České republiky na období 2007 - 2013; Integrovaný operační program; OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost; OP Výzkum a vývoj pro inovace. Pro mikroregiony jako dobrovolné svazky obcí ovšem jako dotační zdroj připadají v úvahu pouze následující dokumenty: Integrovaný operační program Integrovaný operační program (IOP) je komplementární k připravovaným operačním a regionálním operačním programům. Za tímto účelem definuje intervence v navzájem souvisejících oblastech rozvoje cestovního ruchu, kultury, informační společnosti, péče o zdraví, bydlení a veřejné správy. Vytváří synergický a sjednocující přístup těchto intervencí pro plošné a národně homogenní posílení konkurenceschopnosti a kvality žití ve venkovských a městských regionech napříč ČR. Je spolufinancován z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Celková alokace na program činí 1553,0 mil. EUR.298 Jeho řídícím orgánem je Ministerstvo pro místní rozvoj. Mikroregiony jako DSO mohou zpracovávat individuální projekty určené pro podporu nevratnou přímou pomocí. Vhodnými aktivitami jsou: zavádění informačních technologií v územní veřejné správě – digitalizace a elektronizace veřejné správy – v rámci specifického cíle zpřístupnění moderních

297 298

Pro bližší informace viz příloha č. 2. http://www.strukturalni-fondy.cz/iop.

Strana 121 / 286


informačních technologií všem při soustředění na investice do infrastruktury veřejných informačních služeb; rozvoj a využití kulturního dědictví – obnova a využití památkových objektů, kulturní služby a kulturní průmysl – v rámci specifického cíle obnova a efektivní využití kulturního potenciálu České republiky pro podporu ekonomického a sociálního růstu a zvýšení atraktivity území. Podnikání a inovace Operační program Podnikání a inovace (OPPI) je hlavním programovým dokumentem realizace politiky hospodářské a sociální soudržnosti v sektoru průmyslu a významným nástrojem realizace Koncepce rozvoje malého a středního podnikání na období 2007-2013. Spolufinancován bude z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF).299 Jeho řídícím orgánem je Ministerstvo průmyslu a obchodu. Pro územní samosprávné celky, mezi něž se řadí i mikroregiony jako DSO, připadají v úvahu tři zaměření: podnikatelské projekty, podnikání v energetických službách - podpora je poskytovaná formou bezúročných a podřízených úvěrů a záruk usnadňujících přístup malým a středním podnikatelům k externím zdrojům financování, zejména bankovním úvěrům – v rámci specifického cíle zvýšit inovační činnost v průmyslu; úspora energie, obnovitelné zdroje energie – výroba, zavádění, modernizace, snižování ztrát - podpora je poskytována formou dotací nebo podřízených úvěrů s finančním příspěvkem - v rámci specifického cíle zvýšit účinnost užití energií v průmyslu a využití obnovitelných, příp. i druhotných zdrojů energie (vyjma podpory spaloven); podnikání a inovace ve významu platforem spolupráce, infrastruktury pro rozvoj lidských zdrojů a infrastruktury pro podnikání - podpora je poskytována formou dotací - v rámci specifického cíle povzbudit spolupráci sektoru průmyslu s výzkumem a vývojem. Životní prostředí Operační program Životní prostředí (OPŽP) je zaměřen na zlepšování kvality životního prostředí a tím i zdraví obyvatelstva jako nutného předpokladu atraktivnosti a konkurenceschopnosti státu a jeho regionů při využití inovačních efektů politiky životního prostředí pro udržitelný rozvoj. Program bude spolufinancován z Evropského fondu pro regionální rozvoj a Fondu soudržnosti.300 Jeho řídícím orgánem je Ministerstvo životního prostředí. Podpora je poskytována formou nevratné finanční podpory. Pro mikroregiony jako DSO skýtá tento OP široký prostor pro uplatnění projektů v oblastech: vodohospodářská infrastruktura a snižování povodňového rizika – zvýšení čistoty vod, zlepšení jakosti pitné vody, informační i stavební protipovodňová opatření; zvyšování kvality ovzduší, snižování emisí; 299 300

http://www.strukturalni-fondy.cz/oppi. http://www.strukturalni-fondy.cz/opzp.

Strana 122 / 286


ekologické nakládání s odpady, odstraňování ekologických zátěží; omezování průmyslového znečištění; obnova krajinných struktur (vodních, lesních…), optimalizace vodního režimu, regenerace obydlené krajiny; environmentální vzdělávání, poradenství a osvěta. Lidské zdroje a zaměstnanost Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost (OP LZZ) je jedním ze tří programů pro realizaci podpory z Evropského sociálního fondu v oblasti rozvoje lidských zdrojů v České republice na období 2007-2013. Je spolufinancován z Evropského sociálního fondu, přičemž celková alokace na tento program pro příští rozpočtové období činí 1811,8 mil. EUR. To představuje 7% z celkové sumy z fondů EU pro ČR.301 Jeho řídícím orgánem je Ministerstvo práce a sociálních věcí. V dokumentu nejsou přímo jmenováni příjemci podpory, ale u jednotlivých opatření jsou uvedeni takzvané cílové skupiny. Dobrovolné svazky obcí připadají v úvahu u opatření: mezinárodní spolupráce – jde o neinvestiční vzdělávací informačně zaměřené projekty – v rámci specifického cíle zintenzivnění mezinárodní spolupráce v lidských zdrojích a zaměstnanosti; technická pomoc – podpora při veškeré administrativní přípravě projektu. Program rozvoje venkova Program rozvoje venkova (PRV) na období 2007 - 2013 vychází z Národního strategického plánu rozvoje venkova. Je financován z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. Program je primárně určen pro subjekty podnikající v zemědělství a pro projekty realizované na území obce do 2000 obyvatel. Rozpočty předkládaných projektů by proto měly odpovídat tomuto zaměření. Řídícím orgánem je Ministerstvo zemědělství. Dobrovolné svazky obcí mohou čerpat přímé nevratné dotace, které často počítají se spolufinancováním, a to v rámci zaměření: investice do lesů; investice do hospodářství a občanského vybavení a služeb; investice do přírodního a kulturního dědictví venkova; investice do vzdělávacích a informačních aktivit; investice do získávání dovedností a animace; realizace projektů spolupráce mezi územími nebo nadnárodní spolupráce s cílem povzbudit spolupráci mezi místními akčními skupinami302 v rámci členských států a na území třetích zemí - využití příkladů nejlepší praxe, inovace a přenos znalostí.

301

http://www.strukturalni-fondy.cz/oplzz Místní akční skupina Leader – obecně prospěšná společnost podle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech (nebo její nástupnická forma), občanské sdružení podle zákona č.83/1990 Sb., o sdružování občanů, zájmové sdružení právnických osob podle § 20, písm. f) zákona č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, nadace podle zákona č. 526/2002 Sb. Místní akční skupinou nemůže být obchodní společnost, občanské sdružení podle § 829 zákona č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, svazek obcí.

302

Strana 123 / 286


Pokud se týče spojitosti PRV a odvětví kultury, šanci mají především projekty spojené s obnovou kulturních památek a institucí, okrajově s pořádáním kulturních akcí.

Resortní – státní dotační programy Vyjma národních dotačních programů, přímo napojených na strukturální fondy EU, existují ještě státní dotační programy, jež financují jednotlivá ministerstva či státní organizace a fondy (ČMZRB, SFDI, SFŽP apod.). Tyto zdroje jsou přirozeně schopné pokrýt mnohem menší náklady než zdroje evropské, ale přesto poběží souběžně, a budou tak doplňovat škálu dotačních možností. Některá ministerstva (např. MMR či MKČR) již připravují dotační programy, které budou využity pro podporu přípravy projektové dokumentace pro ty projekty, které se budou ucházet o dotaci z „evropských fondů“. Jejich cílem je zvýšení absorpční kapacity tam kde je to nejvíce nutné, tedy u subjektů, kteří mají odůvodněnou potřebu rozvojových investic a zároveň nejsou dostatečně finančně silní na to, aby financovali vytvoření projektové dokumentace. Další výhodou těchto programů je např. v resortu kultury poskytnutí dostatečného času, resp. náskoku na přípravu potřebné dokumentace, neboť zejména u nemovitých kulturních památek existuje oprávněná obava, že by bylo velmi obtížné dodržet časové hledisko definované pravidlem „n+3“. V těchto případech totiž pouze samotné stavební úpravy budou časově velmi náročné a lhůty potřebné k přípravě dokumentace pro zadání stavby (DZS) a realizační dokumentace stavby (RDS) včetně následného výběru zhotovitele by časový stres pouze zvyšovaly. Nutno podotknout, že v souvislosti s nutností zabezpečení národního spolufinancování strukturálních fondů EU lze předpokládat, že budou tyto resortní dotační programy naplněny finančními prostředky méně, než tomu bylo v těchto či minulých letech a některé mohou být dokonce ukončeny (konkrétní informace nejsou v době zpracování elaborátu známy). Výběrem ze širokého spektra programových dokumentů, spadajících vždy do kompetence daného resortu, jež jsou významné pro mikroregiony jako DSO, uvádíme následující: Program na podporu rozvoje průmyslových zón303 Program uděluje podporu formou přímých dotací, dotací úroků a návratných finančních výpomocí z prostředků státního rozpočtu a formou bezúplatných či zvýhodněných převodů státního majetku za účelem podpory rozvoje průmyslových zón. Přispívá ke zvyšování konkurenceschopnosti investičního prostředí zejména v hospodářsky slabých či strukturálně postižených regionech a k vytváření předpokladů pro vznik nových pracovních míst. Správcem Programu je Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR.304 Státní program na podporu úspor energie a využití obnovitelných zdrojů energie305 Program uděluje pomoc projektům v podobě přímé nevratné pomoci nebo dotací. Spadá do kompetence Ministerstva životního prostředí ČR. Je rozdělen na dvě opatření, která jsou dále strukturována následovně:

303 304 305

http://www.mpo.cz/dokument862.html. http://www.mpo.cz/cz/podpora-podnikani/prumysl-zony-a-technolog-centra/. http://www.sfzp.cz/cs/narodni-programy/vyhlasene-programy/.

Strana 124 / 286


A. Podpora investičních projektů na využívání obnovitelných zdrojů energie investiční podpora environmentálně šetrných způsobů vytápění a ohřevu vody pro byty a rodinné domy pro fyzické osoby, zásobování energií v obcích a částech obcí, včetně bytových domů, vytápění a ohřevu vody nebo výroby elektřiny ve školství, zdravotnictví a objektech sociální péče, vytápění bytů a rodinných domů tepelnými čerpadly pro fyzické osoby, vytápění a ohřevu vody v účelových zařízeních. B. Podpora vybraných neinvestičních projektů v oblasti využívání obnovitelných zdrojů energie - podpora vzdělávání, propagace, osvěty a poradenství v rámci celostátní strategické kampaně na podporu využívání obnovitelných zdrojů energie, podpora vydávání knižních publikací Programy Ministerstva kultury ČR306 Tento resort vyhlašuje množství menších, účelně specifikovaných dotačních prostředků, též prospěšných mikroregionům, z nichž je možné spolufinancovat například projekty spojené s péčí o kulturní památky. Rozhodující je vždy oprávněnost nakládat s památkou, tedy být jejím vlastníkem či subjektem kompetentním k jakýmkoli úpravám. Havarijní program - z tohoto programu jsou poskytovány finanční příspěvky pro zabezpečení nejnaléhavějších oprav nemovitých kulturních památek, zejména na odstranění havarijního stavu střech a nosných konstrukcí staveb. Program regenerace městských památkových rezervací a městských památkových zón - je nástrojem k obnově kulturních památek nacházejících se v nejcennějších částech našich historických měst, prohlášených za památkové rezervace a památkové zóny. Finanční příspěvky mohou být z něho poskytovány pouze tehdy, pokud má příslušné město zpracovaný vlastní program regenerace a pokud se zároveň finančně podílí společně s vlastníkem na obnově kulturní památky. Program záchrany architektonického dědictví - tímto programem je podporována obnova kulturních památek tvořících nejcennější součást našeho architektonického dědictví, jako jsou hrady, zámky, kláštery, historické zahrady, kostely a podobně. Zamýšlené práce přitom musejí směřovat k záchraně kulturní památky nebo záchraně těch jejich částí, které tvoří podstatu kulturní památky. K žádosti o zařazení do Programu se přikládá zvláštní druh dokumentace, tzv. projekt záchrany kulturní památky. Program péče o vesnické památkové rezervace, vesnické památkové zóny a krajinné památkové zóny - zaměřuje se na podporu obnovy a zachování kulturních památek, zejména památek lidové architektury, jako jsou například zemědělské usedlosti, chalupy, kapličky a boží muka, které se nacházejí v uvedených památkově chráněných územích. Program restaurování movitých kulturních památek - z tohoto programu jsou poskytovány finanční příspěvky na náklady spojené s obnovou (restaurováním) movitých kulturních památek, zejména takových, které jsou významnými díly výtvarných umění nebo uměleckořemeslnými pracemi a jsou umístěny v budovách zpřístupněných veřejnosti pro kulturní, výchovně-vzdělávací nebo náboženské účely. Programy Ministerstva pro místní rozvoj ČR307 MMR každoročně vyhlašuje dotační tituly v rámci programu Podpora regionálního rozvoje s cílem vyváženého rozvoje státu nebo územního obvodu kraje (správní úřady,

306 307

http://www.mkcr.cz/granty-a-dotace/default.htm. http://www.mmr.cz/index.php?show=001024003.

Strana 125 / 286


kraje, obce) a vytvoření podmínek pro koordinaci a realizaci hospodářské a sociální soudržnosti. V roce 2006 byly vypsány programy podporující: rozvoj severozápadních Čech a Moravskoslezského regionu; rozvoj průmyslových podnikatelských subjektů na území NUTS 2 Severozápad a Moravskoslezsko a v dalších regionech se soustředěnou podporou státu; rozvoj hospodářsky slabých a strukturálně postižených regionů; obnovu a výstavbu technické infrastruktury v bývalých vojenských újezdech Ralsko a Mladá; a dále podprogram Podpora obnovy venkova; Obnova obecního a krajského majetku postiženého živelní nebo jinou pohromou. Dále vyhlašuje MMR programy ošetřující problematiku bytové politiky308, v letošním roce zaměřené například na výstavbu podporovaných bytů, výstavbu technické infrastruktury, regeneraci panelových sídlišť či opravy domovních olovněných rozvodů. SFDI - Státní fond dopravní infrastruktury309 Účelem SFDI je rozvoj, výstavba, údržba a modernizace silnic a dálnic, železničních dopravních cest a vnitrozemských vodních cest. Kromě vlastního financování výstavby a údržby Fond dále poskytuje příspěvky na: průzkumné a projektové práce, studijní a expertní činnosti zaměřené na dopravní infrastrukturu (výstavba, modernizace a opravy silnic a dálnic, dopravně významných vodních cest a stavby celostátních a regionálních drah); zvýšení bezpečnosti dopravy a jejího zpřístupňování osobám s omezenou schopností pohybu a orientace; výstavbu a údržbu cyklistických stezek. Program podpory obnovy vozidel městské hromadné dopravy a veřejné linkové autobusové dopravy310 Tento program vypisuje Ministerstvo dopravy ČR. Cílem programu je podpora obnovy vozového parku veřejné linkové dopravy a městské hromadné dopravy ke zlepšení kultury a kvality cestování ve veřejné dopravě a tím řešení tíživé dopravní situace na komunikacích především na hlavních tazích a ve městech. V rámci obnovy vozidel městské hromadné dopravy je prioritou též lepší přístupnost těchto vozidel pro osoby se sníženou schopností pohybu a orientace. Zvláštní podporu pak mají vozidla na ekologický pohon. Podpora je přidělována jako systémová investiční dotace.

5.2.4. Nadnárodní dotační programy311 V rámci samostatného Cíle 3 strukturálních fondů, nazvaného Evropská územní spolupráce, budou v programovém období 2007-2013 realizovány programy pro

308 309 310 311

http://www.mmr.cz/index.php?show=001026047. http://www.sfdi.cz. http://www.mdcr.cz/cs/Programy+a+projekty/Program+podpory+obnovy+vozidel/. Pro bližší informace viz příloha č. 2.

Strana 126 / 286


přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráci, tedy pokračování iniciativ ES Interreg IIIA, Interreg IIIB a Interreg IIIC. Dále budou také pokračovat síťové programy ESPON a INTERACT. Největší část finanční alokace pro Cíl 3 připadne přeshraniční spolupráci. Všechny programy budou financovány z Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF).312 5 bilaterálních operačních programů přeshraniční spolupráce, které jsou již schváleny ve své finální verzi (jsou v podobě výše zmiňovaných dokumentů, tedy podporované aktivity jsou vypsány a osvětleny relativně podrobně, tak aby žadatel mohl svůj projekt přímo zařadit do patřičné struktury): česko-saský; česko-bavorský; česko-rakouský; česko-slovenský; a česko-polský program. Dále operační programy, jejichž konečné znění bude teprve projednáno a schváleno: OP Mezinárodní spolupráce; OP Nadnárodní spolupráce; ESPON II; INTERACT II. Cílem programů přeshraniční spolupráce je podpora hospodářské a sociální integrace příhraničních území prostřednictvím odstraňování přetrvávajících bariér a posilování jejich rozvojového potenciálu. Budou posilovány vzájemné hospodářské, společenské a kulturní vztahy, společná péče o přírodní bohatství, rozvoj cestovního ruchu a budování flexibilního trhu práce. Specifickými cíli programů přeshraniční spolupráce jsou: 1. rozvoj místního podnikatelského prostředí a rozvoj cestovního ruchu v příhraničí; 2. posilování dostupnosti dopravy a informačních a komunikačních sítí; 3. ochrana životního prostředí, podpora obnovitelných zdrojů energie, předcházení vzniku ekologických a technologických rizik; 4. rozvoje měst a venkova; 5. rozvoj spolupráce, podpora vzdělání, výzkumu a vývoje, kultury, podpora integrace trhu práce a sociálního zařazení a podpora malých místních iniciativ, socioekonomických aktivit s cílem podpořit projekty typu "people to people". Řídicím orgánem operačních programů přeshraniční spolupráce je Ministerstvo pro místní rozvoj. PPS budou podporovány bilaterálně, vždy s příslušnou partnerskou zemí dohodnuté priority zajišťující společná řešení ve stanovených oblastech (konkrétní vymezení je součástí každého operačního programu).313

312 313

http://www.strukturalni-fondy.cz/uzemni-spoluprace. http://www.strukturalni-fondy.cz/uzemni-spoluprace.

Strana 127 / 286


Program přeshraniční spolupráce Svobodný stát Sasko – Česká republika Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) se na jednotlivých opatřeních podílí až 85% z celkových oprávněných a způsobilých výdajů. Celková alokace ERDF na program: 207,4 mil. EUR, z toho na české straně 67, 2 mil. EUR a na saské straně 140, 2 mil. EUR. Specifické cíle programu jsou: rozvoj společenských výchozích podmínek v dotačním programovém území prostřednictvím spolupůsobení společenství; vytvoření trvalých kooperačních struktur hospodářského zaměření; vytvoření trvalých kooperačních struktur nehospodářského zaměření.314 Prioritami programu jsou rozvoj společenských rámcových podmínek v dotační oblasti, rozvoj hospodářství a cestovního ruchu a zlepšení situace přírody a životního prostředí. Mikroregiony jako DSO mají šanci žádat o podporu v rámci všech priorit ve formě nevratných příspěvků, včetně fondu malých projektů a technické pomoci.

Program přeshraniční spolupráce Svobodný stát Bavorsko – Česká republika Program realizuje česko-německou spolupráci v příhraničních oblastech v období 20072013. Celková alokace na program je 55,0 mil. EUR. Specifické cíle programu jsou: zajištění trvale udržitelného hospodářského a sociálního rozvoje česko- bavorské příhraniční oblasti; vytvoření základních předpokladů trvale udržitelného rozvoje česko-bavorské příhraniční oblasti.315 Mikroregiony jako DSO mají rovněž v tomto programu možnost žádat o podporu z obou priorit programu, jež jsou zaměřeny následujícím způsobem: Hospodářský rozvoj, lidské zdroje a sítě - hospodářská spolupráce a rozvoj ekonomického prostoru; cestovní ruch, volný čas a rekreace; profesní vzdělávání a trh práce; výchova a všeobecné vzdělávání, věda, výzkum, kultura, zdravotnictví a sociální péče, civilní ochrana a ochrana před katastrofami; přeshraniční sítě; přeshraniční studie a koncepce, které jsou v obsahovém souladu s minimálně jednou oblastí intervence prioritní osy 1; technická pomoc; Rozvoj území a životního prostředí - životní prostředí a ochrana přírody; územní plánování a rozvoj venkovského prostoru; doprava; přeshraniční Informační a komunikační systémy a technologie; přeshraniční studie a koncepce, které jsou v obsahovém souladu s minimálně jednou oblastí intervence prioritní osy 2.

Program přeshraniční spolupráce Rakousko – Česká republika Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) se na jednotlivých opatřeních podílí až 85% z celkových oprávněných a způsobilých výdajů. Celková alokace na program je 107,4 mil.

314 315

http://www.strukturalni-fondy.cz/op-preshranicni-spoluprace-cr-sasko http://www.strukturalni-fondy.cz/op-preshranicni-spoluprace-cr-bavorsko

Strana 128 / 286


EUR. Globálním cílem programu je rozšíření a prohloubení spolupráce v přeshraničním regionu a podpora udržitelného ekonomického rozvoje přeshraničního regionu prostřednictvím odstranění existujících bariér a posílení celkového potenciálu rozvoje. Specifické cíle programu jsou: posílení ekonomické atraktivity území, rychlejších podmínek pro transfer know-how a podpora cestovního ruchu; zlepšení dostupnosti příhraničního regionu a zlepšení kvality prostředí.316 Také možnosti tohoto programu jsou mikroregionům jako žadatelům o podporu zcela otevřeny. Prioritní osy jsou rozčleněny následujícím způsobem: Socioekonomický rozvoj, cestovní ruch a transfer know-how - infrastruktura a služby související s podnikáním a inovacemi; cestovní ruch, kultura a hospodářské aktivity v oblasti volného času; rozvoj lidských zdrojů, trh práce, vzdělávání a kvalifikace; prevence zdravotních a sociálních rizik, sociální integrace; Regionální dostupnost a udržitelný rozvoj - doprava a regionální dostupnost; životní prostředí a prevence rizik; udržitelné sítě, institucionální spolupráce a územní plánování; Technická pomoc.

Program cezhraničnej spolupráce Slovenská republika - Česká republika Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) se na jednotlivých opatřeních podílí až 85 % z celkových oprávněných a způsobilých výdajů. Celková alokace na program je 92,74 mil. EUR. Globálním cílem programu je růst, koheze a konvergence přeshraničního regionu vytvářet funkční síť spolupracujících autorit s cílem podporovat udržitelný, integrovaný ekonomický, environmentální, sociální a kulturní integrovaný rozvoj přeshraničního regionu prostřednictvím zlepšení dostupnosti, rozvoje informatizace, turismu, zachováním a rozvojem kulturních tradic. Specifické cíle programu jsou: podpora rozvoje hospodářských a sociálních přeshraničních struktur zvyšujících konkurenceschopnost a zaměstnanost v regionu; zvyšování dostupnosti a kvality přeshraniční infrastruktury, která podporuje kohezi přeshraničního regionu.317 Priority programu a oblasti podpory jsou v tomto PPS formulovány nejstručněji. Mikroregiony jakožto součást veřejné správy mají možnost účastnit se dvou priorit ze tří, taktéž formou nevratné přímé pomoci, nemohou žádat dotace pouze na technickou pomoc. podpora sociokulturního a hospodářského rozvoje přeshraničního regionu a spolupráce; rozvoj dostupnosti přeshraničního území a životního prostředí.

316 317

http://www.strukturalni-fondy.cz/op-preshranicni-spoluprace-cr-rakousko http://www.strukturalni-fondy.cz/op-preshranicni-spoluprace-cr-slovensko

Strana 129 / 286


Program přeshraniční spolupráce Česká republika – Polská republika Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) se na jednotlivých opatřeních podílí až 85 % z celkových oprávněných a způsobilých výdajů. Celková alokace na program je 219,46 mil. EUR (včetně národního spolufinancování). Globální cíl programu představuje "podpora socio-ekonomického rozvoje území česko-polského pohraničí posilováním jeho konkurenceschopnosti a soudržností a propagací partnerské spolupráce jeho obyvatel". Specifické cíle programu jsou: zlepšení atraktivity česko-polské příhraniční oblasti; posílení ekonomického rozvoje česko-polské příhraniční oblasti; rozvoj partnerské spolupráce místních komunit a institucí česko-polské příhraniční oblasti. Prioritní osy a oblasti podpory programu, které jsou relevantní pro mikroregiony (DSO), opět tedy vyjma technické pomoci, vypadají následujícím způsobem: posilování dostupnosti, ochrana životního prostředí a prevence rizik - posilování dostupnosti; ochrana životního prostředí; prevence rizik; podpora rozvoje podnikatelského prostředí a cestovního ruchu - rozvoj podnikatelského prostředí; podpora rozvoje cestovního ruchu; podpora spolupráce v oblasti vzdělávání; podpora spolupráce místních společenství - územní spolupráce veřejných institucí; podpora společenských, kulturních a volnočasových aktivit; fond mikroprojektů. A nyní ještě stručně a orientačně k současnému stavu dalších čtyř programů, které na schválení a uvedení do praxe čekají se začátkem roku 2007. Vzhledem k tomu, že ještě není známá jejich konečná podoba v češtině, není dostatečně jasné, na které priority dosáhnou jakožto žadatelé také mikroregiony.

OP Meziregionální spolupráce Bude zpracován pouze jeden Operační program pro meziregionální spolupráci společný pro všechny členské státy a jeho plánované priority jsou: inovace a znalostní ekonomika (Lisabonské cíle) a životní prostředí a ochrana před riziky (Gothenburské cíle).

OP Nadnárodní spolupráce Prostor CADSES, jehož byla Česká republika doposud členem v rámci iniciativy pro nadnárodní spolupráci - INTERREG IIIB CADSES, byl rozdělen na dvě oblasti - severní a jižní. Při rozdělování byly vzaty v úvahu dosavadní zkušenosti a existující partnerství iniciativy INTERREG IIIB CADSES. Pro každý vymezený prostor nadnárodní spolupráce bude zpracován samostatný Operační program, přičemž ČR patří do Zóny SEVER - Středovýchodní Evropa. Plánované priority OP NS jsou: inovace, životní prostředí, dosažitelnost / dostupnost, udržitelná městská výstavba / rozvoj měst.

INTERACT II Program bude mít dvě priority: rozvoj a dodání služeb, technická asistence. Mezi plánované cíle patří: zlepšení efektivnosti územní spolupráce, přispění ke kvalitě územní spolupráce a podpora implementace programů přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráce, poskytnutí prostoru regionům k diskuzi o strategiích pro přeshraniční a nadnárodní regionální rozvoj a zajištění přenosu inovací. Závěrečný návrh Operačního programu bude předložen členským státům v prosinci 2006, dokončení a jeho předložení ke schválení Evropské komisi Řídícím orgánem je plánováno na leden 2007.

Strana 130 / 286


ESPON II (Monitorovací síť pro evropské územní plánování) Program je zaměřen na průběžné získávání a aktualizování informací o územním rozvoji tak, aby mohla být formulována doporučení založená na znalostech a vztahující se k rozhodnutím, jež jsou přijímána na politické úrovni.

Direct Grants Vyjma výše uvedených mezinárodních programů existují dále takzvané Direct Grants (přímé granty) Evropské unie. Celkem existuje na 450 vypsaných dotačních programů v souladu s evropskou politikou, které jsou tříděny podle sektoru, resp. příjemce dotace (soukromý, veřejný, neziskový), zaměření (vzdělání, výzkum, služby, kultura, zaměstnanost, energie, zemědělství, doprava, životní prostředí atd.) a území (některé programy se vztahují také na nečlenské země).318 Co se týče spektra zaměření, přesahují evropské fondy české národní programy přirozeně například v takových oblastech jako jsou lidská práva či humanitární pomoc. Příjemcem podpory bývají nejčastěji soukromé nebo veřejné instituce, zřídka jednotlivci. Informace o programech jsou přístupné na Internetu319 v anglickém jazyce. Dotace jimi poskytované nejsou zpravidla tak vysoké jako u národních dotačních titulů (v desítkách až stovkách tisíc EUR). Žádosti lze podávat v češtině, je však doporučeno užít angličtiny nebo francouzštiny. Oproti národním dotačním titulům se jedná spíše o tzv. formulářové žádosti. Každý žadatel by měl být připraven řešit problematiku spojenou s různou právní úpravou subjektů (např. zřizovací listiny, daňová přiznání jejichž rozsah je v každé zemi jiný, apod.). Je také nutné si uvědomit, že se jedná o dotační tituly Evropské unie, a proto není divu, že mnoho z nich doporučuje či dokonce vyžaduje aktivní spolupráci subjektů hned z několika členských zemí EU. To však není pravidlo. Některé z programů mají v jednotlivých členských zemích styčná pracoviště – z kultury je to např. program Culture2000320 či MEDIA321. Oba jsou využitelné jak pro obce tak pro mikroregiony, a to na pořádání kulturních akcí, festivalů apod.

5.3. Úvěrové financování a systém Public-Private-Partnership Úvěrové financování a PPP (Public-Private-Partnership) přístup zatěžují rozpočty dalšími mandatorními výdaji a měly by být použity pouze v krajních případech, popřípadě pro projekty, které prokazatelně vygenerují dostatečné finanční prostředky na pokrytí ceny úvěrů, resp. finančních prostředků poskytnutých partnerem ze soukromého sektoru. Více než kde jinde proto platí, že by měl být projekt promyšlen do nejmenších detailů, a to především v oblasti finanční návratnosti. Oproti dotačním prostředkům, které kladou důraz na trvalou udržitelnost projektu je v tomto případě úzce posuzována zejména jeho ekonomický rozměr. Úvěrové financování je již naprosto standardizovaný postup, který je u všech subjektů způsobilých poskytovat finanční a bankovní služby víceméně obdobný, naproti tomu PPP přístup je v právním řádu i zvyklostech České republiky novum. Lze jen doporučit, aby se tímto přístupem manažeři mikroregionů intenzivně zabývali a podrobili analýze jeho pozitiva i negativa pro jim svěřený mikroregion a připravované projekty.

318 319 320 321

např. http://www.welcomeurope.com/default.asp?id=1100 např. http://ec.europa.eu/grants/index_en.htm http://www.culture2000.cz, resp. http://www.institutumeni.cz/index.php?cmd=page&id=23 http://www.mediadesk.cz

Strana 131 / 286


Pojem PPP jako takový není v právním řádu ČR zakotven. Je obecně užíván pro projekty, na nichž se společně podílí soukromý a veřejný sektor, a které směřují k uspokojování veřejných služeb (služeb zpravidla zajišťovaných veřejným sektorem). Pojem PPP tedy obecně označuje formy spolupráce mezi orgány veřejné správy a podnikatelským sektorem za účelem zajištění financování, výstavby, obnovení, správy či údržby veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejné služby. Hlavním motivem této spolupráce pro zástupce veřejného sektoru je využití know-how a specifik pracovních postupů charakteristických pro soukromý sektor, které by při správně nastaveném projektu měly vést k efektivnější nabídce veřejných statků a služeb. To by měl být také cíl, smysl posuzování a rozhodování manažera mikroregionu a jeho vrcholných volených orgánů, zda projekt realizovat za pomocí přístupu PPP či standardních postupů (vlastní zdroje, úvěr, dotace). Právní řád ČR implementuje princip PPP Koncesním zákonem322, kterým jsou upraveny tzv. Koncesní projekty, Koncesní řízení, Koncesní smlouvy a okolnosti s tím související. PPP vztahy bývají zpravidla dlouhodobé (v desítkách let), přičemž společným a jedním ze základních rysů koncesních smluv je nemožnost uzavírání PPP vztahu upravených koncesní smlouvou na dobu neurčitou323. Dalším charakteristickým rysem je významná úloha provozovatele, který se účastní různých fází projektu (návrh, vyhotovení, provedení, financování). Veřejnoprávní zpravidla partner definuje pouze cíle, které je nutné z hlediska veřejného zájmu, kvality poskytovaných služeb a cenové politiky dosáhnout, a přebírá odpovědnost za dohled nad jejich dodržením. Níže jsou uvedeny tři základní přístupy k PPP projektům uvedené na příkladě investičního/stavebního projektu: 1. Financování rehabilitace či výstavby nemovitosti soukromým subjektem přičemž stát či veřejnoprávní korporace platí pravidelné poplatky nebo vytvoří podmínky pro platby až do doby ukončení smluvního vztahu. 2. Financování rehabilitace či výstavby nemovitosti soukromým subjektem za podmínky bezplatného užívání budovy (či se symbolickým nájmem) popřípadě jiných úlev či protiplnění (po dobu uvedenou ve smlouvě). 3. Převedení vlastnického práva (práva hospodařit s majetkem státu) k nemovitosti na soukromý subjekt za podmínky financování její rehabilitace tímto soukromým subjektem a současném vymínění nabídky veřejného statku či služby (po dobu uvedenou ve smlouvě). U výše popsaných základních typů pak lze nalézt nejrůznější nuance spojené s možností převodu vlastnických práv, jejich časovým harmonogramem či rozdělením funkcí obou partnerů při realizaci projektu. Obecně lze základní požadavky na PPP projekty definovat následovně: Dosavadní zkušenosti ukazují, že PPP projekty musejí být pečlivě naplánovány a řízeny tak, aby zapojovaly partnery z různých kultur, s různou řídicí praxí a cíli. Úspěch závisí na míře, v jaké PPP projekty zajišťují zapojení ziskové sféry a zároveň vyvažují veřejné a soukromé cíle, v jaké zapadají do odpovídajících státních systémů, optimalizují dohody o financování, vytvářejí příslušné mezinárodní vazby, zapojují MSP a na míře, v jaké jsou hodnoceny. Musejí najít správnou rovnováhu mezi dostatečnou kontrolou nad projektem pro soukromého investora (zajištění jistoty investic) a zároveň udržení požadované 322 323

Zákon č. 139/2006Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) § 16, odst. 4, koncesního zákona

Strana 132 / 286


kontroly nad užíváním projektu. Se zřetelem na výše uvedená tvrzení musejí být PPP projekty zároveň i atraktivní pro obě smluvní strany. Míra financování soukromým subjektem pak zpravidla determinuje rozsah jeho práv a povinností. Délka smlouvy víceméně reflektuje investiční náročnost a „strategičnost“ projektu. V resortu kultury lze předpokládat, že by se měla pohybovat v řádech několika desítek let. Každý PPP projekt je svým způsobem unikátní a vyžaduje velmi důkladné a odborné propracování z hlediska právního, ekonomického i technického. Samotné realizaci navržených projektů musí nutně předcházet velmi podrobná ad hoc analýza, která by měla vyhodnotit a identifikovat rizika projektu (zejména finanční, organizační, personální) a stanovit cesty k jejich eliminaci. V této fázi je nezbytné prověřit především finanční stránku, neboť ve většině případů PPP projekty vyvolávají budoucí mandatorní výdaje veřejnoprávních korporací (v našem případě mikroregionů) popř. státu. Tyto výdaje mohou zvyšovat objem veřejného dluhu, a proto stát reguluje jejich aplikaci. V praxi se to projevuje tak, že podle Koncesního zákona jsou smlouvy rozděleny na: Koncesní smlouvy (upravuje část třetí koncesního zákona); Významné koncesní smlouvy (upravuje část čtvrtá koncesního zákona). Hlavním dělícím faktorem je předpokládaný příjem koncesionáře (předpokládaná hodnota veřejné zakázky podle zákona o veřejných zakázkách), který je pro případy různých zadavatelů koncesním zákonem stanoven taxativně. Vzhledem k zaměření tohoto elaborátu na malé obce a mikroregiony uveďme odpovídající ustanovení zákona (§ 20 odst. 2, písm. e) a f), podle kterého je rozlišena významná koncesní smlouva: obec do 25 000 obyvatel, příspěvková organizace, u níž vykonává funkci zřizovatele, nebo jiná právnická osoba podle §2 odst. 1 písm. d), je-li tato obec ve vztahu k této osobě v postavení podle §2 odst. 1 písm. d) bodu 2, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 50.000.000 Kč, a jiný zadavatel324, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 100.000.000 Kč. přičemž §2 odst. 1 písm. d): d) jiná právnická osoba, pokud 1. byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a 2. je financována převážně státem nebo jiným zadavatelem nebo je státem nebo jiným zadavatelem ovládána nebo stát nebo jiný zadavatel jmenuje nebo volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím nebo kontrolním orgánu. V případě, že jde o významnou koncesní smlouvu, pak zákon taxativně stanovuje postup schválení koncesního projektu. Jeho součástí je i rozpočtový dozor Ministerstva financí České republiky, kdy si je zadavatel (v našem případě obec či mikroregion) povinen vyžádat si předchozí stanovisko Ministerstva financí. První fází PPP projektu je vytvoření tzv. Koncesního projektu podle požadavků Koncesního zákona. Dle § 21, odst. 2 koncesního zákona se Koncesním projektem rozumí“ 324

rozumí se jiný než ČR, kraj, hl. m. Praha, obec či jiná právnická osoba podle §2 odst. 1 písm. d), je-li ČR, kraj, hl. m. Praha nebo obec ve vztahu k této osobě v postavení podle §2 odst. 1 písm. d) bodu 2.

Strana 133 / 286


„základní vymezení činnosti, která má být předmětem koncesní smlouvy, základní vymezení ekonomických podmínek a právních vztahů vyplývajících z realizace koncesní smlouvy a ekonomické posouzení výhodnosti jejího zajištění formou koncesní smlouvy; podrobnosti obsahu koncesního projektu stanoví prováděcí právní předpis325“. Důraz při přípravě projektu by měl být kladen na vytvoření Cost-Benefit analýzy, jejímž výsledkem jsou finančně-ekonomické indikátory - zejména doba návratnosti investice, na jejíž základě by měla být stanovena doba trvání smluvního vztahu. Velmi podrobná Cost-benefit analýza umožní i jasné odůvodnění výhodnosti řešení projektu PPP přístupem, a také rychlejší rozhodování bankovních institucí, které se v mnoha případech budou podílet na jejich financování. Vedle výše zmíněných analýz bude potřeba vytvořit i následující, jež budou vyžadovány tzv. „Koncesním zákonem“ a souvisejícími právními předpisy326: analýzu potřeb zadavatele; analýzu možností řešení; analýzu způsobů realizace doporučené varianty. Analýza potřeb zadavatele by měla identifikovat objektivní potřeby zadavatele vedoucí k vymezeným požadovaným cílům a měla by navazovat na jeho plánovací nástroje (blíže viz kapitola 6.1.6). Analýza možností řešení by měla popisovat možné způsoby zajištění potřeb zadavatele, včetně jejich ekonomického posouzení (vazba na Cost-Benefit analýzu), a doporučení varianty, která je pro zadavatele nejvýhodnější. Dále by měla obsahovat popis ekonomických a jiných důsledků v případě, že by daná potřeba nebyla zajišťována vůbec. Analýza způsobů realizace doporučené varianty by měla obsahovat a z hlediska výhodnosti porovnávat alespoň dvě formy řešení, s tím, že jedna z navržených forem by měla být realizována formou koncesní smlouvy a další varianta(y) jinou formou. Dále musí být zřejmé předpokládané finanční toky koncesionáře a zadavatele vztahující se k předmětu koncesní smlouvy po celou dobu předpokládané účinnosti koncesní smlouvy. Po vytvoření a důkladné konzultaci těchto předběžných analýz (Koncesního projektu), bude moci přistoupit k zahájení tzv. Koncesního řízení. Po zdárném průběhu výběrového (koncesního) řízení, jež bude obdobou veřejné zakázky, pak může dojít k uzavření transakční (smluvní) dokumentace. V této souvislosti je však nutné důrazně upozornit, že pro PPP projekty je charakteristická značná komplikovanost vzájemných práv a povinností a tudíž platí, že základem úspěšnosti každého PPP projektu je dobrá smlouva, jejíž základní náležitosti upravuje tzv. Koncesní zákon (viz výše). Rizika vyplývající ze špatně vytvořené smlouvy navíc rostou s délkou uzavřeného smluvního vztahu. Při přípravě smlouvy je nutné zvážit především otázku spravedlivého (rovného) rozložení rizik ve smluvní dokumentaci, typických a problematických ustanovení, definice, smluvních pokut, náhrad škod, možnosti předčasného ukončení smlouvy. Je nutné přesně stanovit kontrolní milníky, systém péče o nemovitost apod. Pro lepší představu lze uvést demonstrativní výčet, resp. typizaci rizik a jejich obvyklých nositelů: plánovací a projekční (veřejný sektor); stavební (soukromý sektor);

325 326

Vyhláška MMR č. 217/2006 Sb. ze dne 15. května 2006, kterou se provádí koncesní zákon. viz Vyhláška MMR č. 217/2006 Sb. ze dne 15. května 2006, kterou se provádí koncesní zákon.

Strana 134 / 286


provozní (soukromý sektor), ovšem s výjimkou, kdy za škodu způsobenou koncesionářem v přímé souvislosti s poskytováním služby uživatelům odpovídá uživatelům služby zadavatel (obce, mikroregion)327; organizační a personální (společně veřejný i soukromý sektor); poptávkové (soukromý sektor); legislativní (veřejný sektor). Níže jsou uvedeny základní a nejpoužívanější modely PPP principu328329: Tabulka 3: Nejužívanější typy PPP projektů BOO (Build Own Operate)

POSTAV-VLASTNI-PROVOZUJ

PP (privátní partner) financuje a buduje infrastrukturní projekt. Po ukončení výstavby PP zařízení vlastní, a také jej provozuje po celou dobu životnosti. PP získává příjmy z provozu projektu. BOT (Build Operate Transfer)

POSTAV-PROVOZUJ-PŘEVEĎ

PP financuje a buduje infrastrukturu. PP zařízení provozuje po časově limitované období (obvykle 20 – 40 let) a získává příjmy z provozu projektu. Na konci tohoto období je vlastnictví infrastruktury převedeno na veřejný sektor. LDO (Lease Develop Operate)

PRONAJMI-OPRAV-PROVOZUJ

Veřejnoprávní subjekt pronajme PP majetek. Ten investuje svůj kapitál na renovaci, modernizaci či rozšíření majetku (zařízení) a po časově limitované období ho provozuje. BBO (Buy Build Operate)

KUP-POSTAV-PROVOZUJ

Zadavatel (veřejnoprávní subjekt) prodá PP s cílem zabezpečit veřejné služby (popř. veřejné služby rozšířit) majetek za podmínky, že provede jeho obnovu (rekonstrukci, opravu) včetně jeho případného rozšíření. Zadavatel přitom umožňuje PP zabezpečení provozu těchto služeb. DBM (Design Build Maintain)

NAVRHNI-POSTAV-SPRAVUJ

PP navrhuje a buduje infrastrukturu Infrastrukturu po celou dobu vlastní veřejný sektor PP spravuje infrastrukturu a dostává od veřejného sektoru poplatky za dostupnost DBO (Design Build Operate)

NAVRHNI-POSTAV-PROVOZUJ

PP navrhuje a buduje infrastrukturu Infrastrukturu po celou dobu vlastní veřejný sektor PP provozuje infrastrukturu a dostává od veřejného sektoru poplatky za dostupnost

327

§ 19, odst. 3, zákona č. 139/2006Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) Deloitte Czech Republic B.V., organizační složka: PROJEKT 1p/05 – 3 Aplikace principu PPP při realizaci politiky HSS, květen 2006 329 Euro-Trend, s.r.o.: Účetní a daňové postupy při realizaci projektů PPP v České republice, červen 2006 328

Strana 135 / 286


6

TVORBA SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ JAKO PROSTŘEDEK K ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ

Kapitola přibližuje problematiku projektového managementu a procesu tvorby společných projektů, přičemž se zaměřuje na specifika tzv. veřejných projektů, zejména jejich efektivnosti a legitimity. Vedle přípravné (předinvestiční) fáze přibližuje realizační, provozní i případnou poprovozní (likvidační) fázi projektů a objasňuje vazby mezi nimi. Důraz je kladen na návrh takových postupů, které povedou ke zvýšení efektivity činnosti mikroregionů, zejména v oblasti tvorby společných projektů.

Autor: Ing. Tomáš Pápol

Strana 137 / 286


6.1. Východiska a specifika přípravy projektů veřejného sektoru Dříve, než bude věnován prostor vlastní tvorbě společných projektů mikroregionů a především všemu, co s nimi souvisí, co jim předchází, co následuje a s jakými problémy se mikroregiony potýkají, popř. potýkat mohou, považujeme za důležité stručně nastínit, co je podstatou projektování obecně, jaké jsou jeho zásady, aspekty a jaká jsou specifika přípravy veřejných projektů.

6.1.1. Teoretický úvod do projektového managementu Dle normy ISO 10006 „Směrnice jakosti v managementu projektu“ je projekt „jedinečný proces sestávající z řady koordinovaných a řízených činností s daty zahájení a ukončení, prováděný pro dosažení předem stanoveného cíle, který vyhovuje specifickým požadavkům, včetně omezení daných časem, náklady a zdroji, a kvalitě.“ V návaznosti na definici projektu dle ISO 10006 lze upozornit na několik skutečností: Projekt se skládá z řady dílčích procesů (přičemž řada z nich je zapojována opakovaně), sám o sobě je ovšem projekt procesem jedinečným. Projekt vždy zaměstnává skupinu lidí a ovlivňuje jiné skupiny lidí. Je vždy spojen s rizikem neúspěchu, protože je jedinečný a nikdy zcela nevíme, co nás v průběhu jeho realizace čeká nebo zaskočí. Pro úplnost je třeba doplnit, že projektování je jasně vymezeno počátkem, fázemi a ukončením projektu (naproti tomu srov. územní plánování – kapitola 4.2.1). Projektování je procesem konkretizace a realizace výstupů plánování. V návaznosti na plánování lze projektování definovat jako „sestavení konkrétních obrazů budoucnosti, konkretizace detailů plánu a programu.“. Společnou podstatou programování, plánování a projektování je předpoklad aktivního působení na společenské procesy, předpoklad nějakého konkrétního řešení perspektivních problémů (v tom je rozdíl oproti prognózování, které tento aspekt neobsahuje).330 Projekt lze tedy chápat jako nástroj k naplnění strategie. Zda se realizací projektu přiblížíme cíli stanovenému strategií (strategický cíl) závisí na tom, jakým způsobem projekt připravíme (definujeme) a jakým způsobem jej zrealizujeme. Obě fáze jsou závislé na tom, jakým způsobem dokážeme motivovat a vést lidské zdroje. Vedení lidských zdrojů je však pro projektový management pouze nástrojem a nelze tyto dvě dovednosti ztotožňovat a stavět na roveň. Projekt je určen definovaným rozsahem činností, které mají být realizovány v rámci určeného časového horizontu a schválených nákladů. Tyto 3 základní faktory musejí být efektivně kombinovány, aby bylo dosaženo očekávaných výsledků. Je-li jeden z faktorů mimo oblast udržitelnosti projektu, musejí být zbylé dva upraveny. Tato závislost je vyjádřena projektovým trojimperativem (trojúhelníkem) „Čas – Provedení – Náklady“. Projektový manažer proto musí umět motivovat lidské zdroje tak, aby provedly projekt včas, kvalitně a hospodárně.

330

Vystoupil, J. Prognózy a modely v regionálním rozvoji (pracovní texty). ESF MU, Brno: 2003. s. 7.

Strana 138 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Obrázek 28: Schéma projektového trojimperativu331

Jak upozorňuje Roseneau, podmínky trojimperativu je v praxi velmi obtížné splnit. Protože všechno, k čemu může během realizace jakéhokoliv projektu dojít, znamená hrozbu, že nebudou dosaženy požadované specifikace provedení a práce na projektu se zpozdí, čili dojde ke skluzu, a tím i k překročení rozpočtu. Protože žádný projekt nepostupuje podle plánu, úspěšný manažer projektu musí potenciálním problémům věnovat náležitou pozornost, pokud chce podmínkám trojimperativu vyhovět.332 Za řízení projektu od jeho počátku do konce je odpovědný projektový manažer. Hlavním motivem realizace projektu by měl být efektivní rozvoj mikroregionu dosažený legitimními cestami, a investor (mikroregion) by tedy měl mít zájem na jeho dokonalé přípravě. Přesto lze tvrdit, že důraz na přípravnou fázi projektu je v České republice stále velmi malý a důsledky jejího zanedbání podceňované. Proto se následující text zabývá zejména touto fází. Nejdříve je potřeba rozlišit pojmy Strategický management a Projektový management, neboť zejména v případech dobrovolné spolupráce subjektů (nejen obcí) často splývají, což je dáno zejména snahou o zachování co nejštíhlejší organizační struktury. Projektový management je proces plánování, koordinování a řízení úloh a zdrojů pro dosažení definovaného cíle za daný čas, s definovanými zdroji a s omezenou cenou (tzv. trojimperativ – viz výše). Výsledkem projektu je produkt, přičemž produkt obce / mikroregionu lze v návaznosti na principy strategického řízení / plánování333 chápat ve dvou pojetích: 1. širším – produktem obce / mikroregionu je jeho vlastní fyzické a sociální prostředí (definován strategicky - strategickým managementem); 2. užším – produkt je tvořen vlastním výstupem jednotlivého projektu ve formě stavebně obnoveného objektu, uspořádané marketingové kampaně apod. (výsledek jednotlivého projektu – projektového managementu). V širším pojetí je pro mikroregion společným projektem již samotná existence mikroregionu, definování jeho strategie, nastavení implementačních struktur aj. Proto by měl projektový management mikroregionu prorůstat celou jeho strukturou a dobou existence, avšak organicky navazovat na strategický management (strategické plánování – viz kapitola 4.1), nikoliv jej nahrazovat. Vazby mezi projektovým a strategickým managementem, stejně jako vztah obou pojetí produktů znázorňuje následující schéma:

331 332 333

Zdroj: http://www.shine.cz/23.html. Rosenau, Milton, D. Řízení projektů. Computer Press, Praha: 2000. Viz kapitola 4.1.

Strana 139 / 286


Strategický management

Obrázek 29: Schéma vztahu koncepce produktu a úrovně managementu Pojetí produktu

Úroveň

Širší

Strategická

Celková koncepce produktu

plánovací nástroje

Dílčí produkty

Projektový management

Projektová

Užší

Projekt A

Projektová dokumentace

Produkt A

Projekt B


Produkt B

Projekt C


Produkt C

Pro konkrétní přiblížení pojmu „Produkt“ využijme marketingového přístupu. Marketing města (obce) se v souvislosti s marketingem neziskových organizací začal objevovat v 80. letech 20. století. Podle Philipa Kotlera je marketing místa souhrn aktivit pro vytvoření, udržení a změnu znalostí, postojů a chování vůči určitým místům. Jeho cílem je přilákat do určitého města, státu či země nové obyvatele, turisty a investory. Podle toho tedy můžeme tzv. citymarketing dělit na: rezidenční; turistický; komerční. Z marketingového pohledu je produkt tvořen několika složkami definovaných v tzv. Marketingovém mixu, což je soubor taktických marketingových nástrojů (nikoliv strategických nástrojů). Tento soubor představuje a konkretizuje všechny kroky, které organizace činí, aby vzbudila poptávku po produktu. Příslušné kroky se nejčastěji dělí do 4 segmentů, tedy 4P (Product, Price, Place, Promotion). Jedná se o taktické nástroje, neboť vedou k naplnění strategie, nejsou tedy strategií samotnou. V případě obcí / mikroregionu však s těmito 4P aplikovanými v soukromého sektoru nevystačíme, neboť je přirozené, že oproti běžnému zboží, či běžným službám je situace v případě obce, a tedy i mikroregionu, složitější. Flexibilita je nižší, možnosti ovlivnění jednotlivých složek omezené (např. změnit umístění či ovlivnit územní rozsah obce). Inovace probíhají nesporně pomaleji a jsou mnohem nákladnější. Proto se v definicích citymarketingu tak často objevuje doporučení zaměřit se v prvé řadě na propagaci.334 Veřejný sektor je dále mnohem více ovlivněn politickou situací a veřejným míněním. Právě proto Kotler doporučuje marketingový mix rozšířit o další dvě P pro citymarketing, a mluví tak o marketingu v širších souvislostech – tzv. megamarketingu. Jde o politickou situaci (Power) a veřejné mínění (Public Relations). Vliv obou faktorů uveďme na následujícím příkladě. Bude nepochybně rozdíl mezi:

334

Srov. s výsledky terénního šetření (Příloha č. 7) které naznačují, že se komunikací s občany a tvorbou Public Relations zabývá manažer mikroregionu či zaměstnanec s obdobnou pracovní náplní pouze v cca 1/3 případů.

Strana 140 / 286


obcí (mikroregionem) s průhlednou a stabilní politickou situací při pluralitním systému a zastoupení politických stran, kde zastupitelé operativně spolupracují; obcí (mikroregionem) s vnitřními, popřípadě i vnějšími komunikačními problémy. V případě veřejného mínění tomu bude podobně. Obecním orgánům a institucím se bude nepochybně mnohem lépe pracovat, pokud budou mít podporu místních obyvatel a dalších zainteresovaných aktérů rozvoje (stakeholderů). Z výše uvedeného schematického znázornění vyplývá, že dílčí produkty (produkt podle užšího pojetí) tvoří podmnožinu celkového, širšího pojetí produktu. Z toho také plyne nutnost stanovení jednoznačných vazeb dílčích projektů na plánovací nástroje a ona organická vazba projektového managementu na strategický management mikroregionu. Tuto vazbu by měl zajišťovat specialista - manažer mikroregionu. V tomto širším pojetí by byla úspěšnost / kvalita produktu mikroregionu, jež je hodnocena občany členských obcí mikroregionu (obce, města), determinována následujícími taktickými složkami: Vlastní složku produktu (Product) budou tvořit zejména: pracovní příležitosti pro ekonomicky aktivní obyvatele; bydlení pro obyvatele pro obyvatele bydlící v obci trvale či přechodně; investiční příležitosti pro investory; výrobní potenciál pro odběratele i dodavatele; obchodní příležitosti pro obchodníky i zákazníky; rekreační, léčebné možnosti pro rekreanty a pacienty; turistické atrakce a zajímavosti pro domácí i zahraniční zájemce; kulturní, zdravotní, vzdělávací, sportovní, sociální možnosti pro vlastní obyvatele, ale i pro okolní. Cenu (Price) celková úroveň cen za jednotlivé dílčí produkty, které město nabízí nebo je schopno poskytnout (mimo přímých plateb uživatelů služby to jsou např. i místní daně, které jsou v ČR prozatím utlumeny – viz kapitola 7.1.2 „Problém potlačení významu místních daní a malá fiskální autonomie obcí“). Distribuci (Place) dopravní možnosti města včetně systému hromadné dopravy. Propagaci (Promotion) veškerý systém prostředků, jimiž město dává o sobě vědět a oslovuje veřejnost. Přestože se v dalším textu zaměříme na projektový management, tedy užší pojetí produktu, je třeba zdůraznit, že nejen vytváření oněch v užším slova smyslu chápaných společných projektů a spolupráce na zpracování jejich projektové dokumentace, ale i samotné sdílení poznatků, dat a informací vede k lepším obecným analytickým podkladům. Ty lze posléze velmi efektivně využívat již pro stanovení strategických cílů mikroregionu, a tedy i náplně jednotlivých investičních i neinvestičních akcí. I toto sdílení však musí mít svůj řád, odpovědnostní modely a sledovat jasně definovaný a většinově přijatý společný cíl. Sdružování obcí do mikroregionu by tedy nemělo být motivováno pouze realizací společných projektů, a to navíc za účelem zisku dotace, ale stanovením a implementací společné strategie (která může, ale pro každý mikroregion nutně nemusí mít podobu strategického dokumentu) a dlouhodobé operativní spolupráce.

Strana 141 / 286


6.1.2. Základní principy přípravy efektivních projektů Každý projekt je jedinečný, a proto nelze vytvořit obecný návod, zabezpečující efektivní realizaci všech možných typů projektů. Lze však stanovit obecně platnou metodiku, která zabezpečí minimalizaci rizik a maximalizaci pozitivních efektů (včetně externalit). Pro úplnost je potřeba připomenout naprosto základní účel projektového managementu, který by měl zamezit vytváření tak absurdních projektů, jakými byly výstavba nájemní průmyslové haly v 1. záplavové zóně či výstavba akvaparku v obci o 200 obyvatelích bez přívodu vody apod. Projektů, které jsou realizovány bez ohledu na zřejmé nedostatky a nežádoucí rizika i na jejich zřejmý minimální přínos a efektivitu. Proto, aby nevznikaly takové projekty je třeba provést již při zpracování prvních draftů investičních záměrů hrubé výstupy níže uvedených analýz. Pojem analýza může na tomto místě působit velmi komplikovaně a časově i finančně náročně, v této fázi však nejde o nic jiného než o uvědomění si svých možností, což by i pro průměrně zdatného manažera, znalého současné situace a základních potřeb řešeného území, nemělo představovat výraznější problém, ba naopak otázku několika minut, maximálně několika hodin odpovědného přemýšlení. Dále v textu již od takto nesmyslně stanovených projektů budeme abstrahovat. Časová analýza projektů vychází z doby trvání realizace činností a určuje nejdříve možné a nejpozději přípustné termíny začátků a konců realizace činností, nejdříve možný termín dokončení celého projektu, časové rezervy činností.335 Analýza zdrojů porovnává časový průběh nároků na čerpání zdrojů s disponibilním množstvím zdrojů. Rozlišují se jednorázové použité zdroje, jako jsou materiály, energie, finance, a opakovaně používané, tj. lidské zdroje, provozní prostředky a vybavení. Cílem analýzy zdrojů bývá nejčastěji: minimalizace potřeby zdrojů; dodržení limitu zdrojů; rovnoměrné čerpání zdrojů. Nákladová analýza se zabývá určením nejvhodnějšího průběhu projektů z hlediska vzájemného vztahu časů a nákladů na realizaci projektu. Za součást projektu je však nutné považovat již jeho přípravnou fázi a právě z důvodu, aby byl projekt co nejefektivnější (nejhospodárnější), je třeba postupovat hospodárně (efektivně) i při jeho přípravě, neboť i tu je nutno započítat do celkových nákladů projektu. Bylo by přirozeně absurdní zpracovávat analýzu posuzující maximální možný stupeň dalších analýz vzhledem k hospodárnosti projektu. Proto je třeba definovat takový algoritmus postupu přípravy projektu, který by byl obecně aplikovatelný optimálně na všechny typy projektů a zajišťoval: minimalizaci nákladů; minimalizaci rizik; adekvátní posouzení proveditelnosti projektu. Proto je níže nastíněn postup, jehož smyslem je vytvořit pouze ty analýzy, které jsou nutné pro daný stupeň rozhodování a nevytvářet dokumentaci s rigidně stanovenou strukturou, jejíž některé kapitoly mohou být pro konkrétní projekt irelevantní, a tím zcela zbytečně zvyšovat náklady na jeho přípravu. 335

Rosenau, Milton, D. Řízení projektů. Computer Press, Praha: 2000.

Strana 142 / 286


Obecně lze v rámci přípravné fáze projektového cyklu pro veřejný sektor doporučit vytvoření: 1. základní analýzy potřeb, z níž vyplyne základní rámec projektu; 2. co nejpodrobnějšího popisu projektu (včetně adekvátního stupně stavebnětechnické dokumentace – v prvotní fázi zpravidla postačí zaměření objektu a jeho jednotlivých místností); 3. cash-flow investiční i provozní fáze projektu; 4. analýzu bodu zvratu projektu; 5. analýzu rizik a citlivostní analýzu. Tyto kroky by měly být učiněny bez ohledu na velikost rozpočtu či budoucí přínosy projektu, neboť se stanou podkladem pro další rozhodovací procesy. Kroky uvedené pod body 3 - 5 jsou součástí tzv. studie proveditelnosti a pokud jejich výsledky naznačí nutnost studii proveditelnosti vytvořit, stanou se zároveň jejím podkladem, a tím sníží náklady na její zpracování. Jejich odpovědné vytvoření by mělo eliminovat základní rizika spojená s nekvalitní technickou dokumentací, s předimenzováním kapacity objektu / projektu apod., neboť zejména analýza bodu zvratu, analýza rizik a citlivostní analýza odhalí, kolik klientů bude potřeba obsloužit, aby nebyl projekt ztrátový, a zda je tento počet reálný či nikoliv. Další postup přípravy projektů je závislý jak na finanční náročnosti projektů, tak na míře užitků, které realizace projektu vygeneruje. Pro určení postupu přípravy projektu by investor z veřejného sektoru měl brát v úvahu následující tři základní kritéria: 1. celkové realizační náklady projektu (pozor, zahrnují veškeré náklady, tedy i např. úroky z úvěru apod., avšak nikoliv náklady na posuzování jejich proveditelnosti, neboť jejich vynaložení je právě předmětem budoucího rozhodovacího procesu); 2. vliv provozní fáze projektu na rozpočet investora (v našem případě se jedná o veřejný rozpočet, a o to více je nutné toto hledisko brát v úvahu); 3. celkový přínos (užitek) projektu. Základní informace a kritické argumenty pro všechna tato kritéria přitom poskytnou výše doporučené dokumentace a analýzy. Vzali-li bychom v úvahu pouze první kritérium, mohli bychom metodiku posuzování projektů navrhnout podobně, jako tomu bylo i u dotačního programu SROP (Společný regionální operační program), kde byla hranice posuzování pro veřejné projekty stanovena fixně, a to na čtyřech úrovních336: Tabulka 4: Hranice ekonomického hodnocení projektů dle SROP

336

Úroveň náročnosti

Od výše investice

Do výše investice

Typ ekonomického hodnocení projektu

Pozn.

I

Min. velikost projektu

4 mil. Kč

Zjednodušená SP

Metodika MMR

II

4 mil. Kč

10 mil. Kč

Základní SP

Metodika MMR

III

10 mil. Kč

90 mil. Kč

Základní SP + Základní CBA

Metodika MMR

IV

90 mil. Kč

-

Základní SP + rozšířená CBA

Metodika EK

Zdroj: Příručka pro žadatele (verze 3.7) - Příloha 4 - Osnovy hodnocení

Strana 143 / 286


Tento systém je pro konečného uživatele velmi názorný a jasný. Navíc pro rozhodování nevyžaduje hlubokou znalost projektu – pouze řádový odhad jeho rozpočtu. Toto zjednodušení má však svá úskalí. Mohou totiž vznikat i investičně nenáročné projekty, avšak s vysokým provozním rozpočtem, jež je zároveň citlivý na výkyvy v nabídce či poptávce a může významně zatížit budoucí veřejné rozpočty. Stejně tak mohou obsahovat významná nežádoucí rizika. Z tohoto důvodu je Zjednodušená studie proveditelnosti tak, jak je stanovena v metodice MMR, pro veřejné projekty SROP nepřijatelná, neboť neobsahuje analýzu řízení rizik a analýzu citlivosti. Rozpočty veřejných subjektů se navíc řádově liší, a proto např. pro mikroregion (obec) s ročním rozpočtem 10 mil. Kč se může i 4 mil. projekt stát destabilizujícím a ohrožujícím její finanční zdraví. O to víc, pokud na jeho realizaci musí použít cizí, nedotační prostředky. V dalších kolech výzev SRP byla hranice hodnocení redukována na 1 fixní úroveň, a to 90 mil. Kč, kdy projekty: s realizačními náklady do 90 mil. Kč = Studie proveditelnosti dle předepsané struktury (viz Příloha č. 3) s realizačními náklady nad 90 mil. Kč = Studie proveditelnosti dle rozšířené předepsané struktury (viz Příloha č. 3) a Cost-Benefit Analýza dle metodiky Evropské komise. Ani toto zjednodušení systému však neeliminovalo nedostatek, jímž je nevytváření citlivostní analýzy projektů pro investiční akce s rozpočtem nižším než 90 mil. Kč. Z výše uvedených důvodů lze doporučit posuzování proveditelnosti projektu pomocí ukazatele vztaženého k rozpočtu investora, nikoli k jeho celkovým realizačním nákladům. Tuto nedokonalost eliminuje právě druhé výše zmíněné kritérium - vliv provozní fáze projektu na rozpočet investora. V této souvislosti je pro mucipální sféru třeba zmínit ryze pozitivní přínos vytváření tzv. rozpočtového výhledu (viz kapitola 4.3.2). Podpůrným argumentem, proč posuzovat veřejné projekty i podle vlivu provozní fáze projektu na rozpočet investora je fakt, že veřejné projekty nejsou zaměřeny na generování zisku, a proto ani nemohou být jednoduše posuzovány podle finanční návratnosti investice. Naopak by měly být posuzovány podle vlivu projektu na rozpočet veřejného subjektu, a to s ohledem na udržitelnost projektu. Jinými slovy je třeba posoudit, zda si veřejný subjekt může dovolit tento projekt realizovat a provozovat, aniž by to omezilo jeho ostatní funkce. Z toho plyne také fakt, že i projekty, jejichž příjmy nenavrátí celkovou výši investice, mohou být podporovány. Podpora by však měla být redukována na projekty: které budou pro veřejný subjekt finančně udržitelné – tedy ty projekty, které vygenerují dostatečné příjmy pro zajištění svého provozu (viz problematika rozpočtového výhledu – kapitola 4.3.2); u kterých bude mít veřejný subjekt dostatečné prostředky na jejich bezproblémové dotování a tyto dotace budou vyváženy společenskými užitky (viz třetí kritérium). Vstupní informací pro rozhodování se stane rozpočet provozní fáze projektu, což předpokládá ocenění příjmové i nákladové stránky provozní části. Z takto stanoveného cash-flow provozní fáze projektu vyplyne i vliv na rozpočet investora. Pro rozhodování budou dále potřebné výstupy analýzy bodu zvratu, analýzy rizik a citlivostní analýzy projektu, což odůvodňuje výše uvedené doporučení vytváření těchto analýz bez ohledu na velikost projektu. Pokud projekt nezatíží v provozní fázi veřejné rozpočty nijak významně, nemusí investor posuzovat jejich efektivitu tak důkladně, neboť případné odchylky vyplývající z možné neefektivnosti nepřevýší náklady na další, podrobnější posuzování jeho proveditelnosti. Hranici, od které je třeba projekt posuzovat podrobněji a po kterou méně podrobně, nelze paušalizovat a závisí na uvážení konkrétního investora. Obecně však lze

Strana 144 / 286


říci, že by měl být zvolen takový stupeň podrobnosti posuzování projektu, u něhož náklady na toto posuzování nepřekročí předběžně modelované náklady neefektivnosti. Np < Nn kde: Np = Náklady na posouzení projektu Nn = Náklady neefektivnosti Pro rozhodování je možné využít metodu kvantifikace možné odchylky (neefektivnosti) vážené pravděpodobností jejího výskytu a odhadovanou mírou eliminace této odchylky zpracováním dalších stupňů analýz. Jako názorný příklad poslouží následující tabulka. Je však nutné dodat, že níže nastíněný postup nelze brát jako jediný vstupní údaj pro rozhodování, ale jako jeden z podpůrných argumentů pro expertní rozhodnutí, kdy se vyplatí investovat další prostředky do přípravy a kdy by to bylo již kontraproduktivní (náklady na přípravu by přesáhly možné modelované náklady neefektivnosti). Pro toto rozhodování je přirozeně možné využít i jiných postupů pro tzv. rozhodování za rizika a nejistoty337. Dalším smyslem uvedení této metody / tabulky je argumentace, že do rozhodování o tom, zda a jakou analýzu provést, zasahuje tolik proměnných, že nelze povinnost jejich vytváření paušalizovat a stanovit ji fixně od jakékoliv hranice investiční náročnosti projektu. Tabulka 5: Vztah nákladů neefektivnosti a nákladů vytváření ekonomického hodnocení náklady

kumulativně

Náklady neefektivnosti

Odchylka v přínosech projektu

10%

25%

33%

50%

Pravděpodobnost výskytu odchylky

70%

50%

20%

8%

36

90

118,8

180

3600

360

900

1188

1800

---

252

450

237,6

144

50%

126

225

118,8

72

Vliv na roční rozpočet mikroregionu / roční odchylka (vyplyne z CashFlow projektu) Životnost projektu Celkový vliv provozní fáze projektu / celková odchylka Celková odchylka vážená pravděpodobností jejího výskytu Míra eliminace odchylek

360 10 let

10

Všechny níže uvedené analýzy

---

290

>

>

>

>

CBA (kumulativně SP+CBA)

70

180

>

<

>

>

Podrobná analýza cílových skupin (terénní průzkumy apod.)

110

220

>

<

>

>

Studie proveditelnosti (SP)

70

110

<

<

<

>

Cash-Flow, Bod zvratu, analýza rizik, citlivostní analýza

40

40

<

<

<

<

Náklady jsou uvedeny v tis. Kč

V našem fiktivním příkladě byla životnost projektu stanovena na 10 let a roční vliv na rozpočet mikroregionu kvantifikován ve výši 360 tis. Kč (např. osobní náklady na jedno 337

viz např. František Ochrana: Manažerské metody ve veřejném sektoru, Nakladatelství Ekopress, s.r.o.:2002

Strana 145 / 286


pracovní místo plus roční splátka úvěru, aj.). Na tomto místě je nutné upozornit, že nezáleží na tom, zda se jedná o kladný či záporný vliv, neboť našim cílem je zvýšení efektivnosti projektu, nikoliv pouhé snížení jeho možné ztráty. Náklady neefektivnosti jsou reprezentovány i ztrátou užitku, kterého bychom mohli dosáhnout, byl-li by projekt efektivnější. Celkový vliv provozní fáze projektu je 3.600.000 Kč. Poté jsme odborným odhadem stanovili pravděpodobnost výskytu 10 % odchylky na 70 %, 25 % odchylky na 50 % atd. Postup pro stanovení relativní míry odchylky ani pro odhad nelze zobecnit, neboť by měl vycházet z celkového charakteru projektu a odhadu rizik (zejména změna v poptávce, resp. míra vytížení objektu apod.). Faktory zvyšující efektivitu přirozeně investor v této fázi ještě nemůže konkrétně definovat, neboť ty odhalí až dalšími analýzami. V této fázi se pouze rozhoduje, zda má tyto analýzy učinit či nikoliv a možná odchylka je pouze expertně odhadnuta. U relativně stabilního projektu, který vytvoří v provozní fázi pouze jedno pracovní místo s nízkým finančním obratem, bude modelovaná odchylka zpravidla nižší, např. (5, 10 a 15 %). Náklady neefektivnosti jsme stanovili tak, že „Vliv na roční rozpočet mikroregionu“ (4. řádek tabulky) jsme vynásobili: možnou „Odchylkou v přínosech projektu“ od modelovaných výstupů (řádek 2); dále „Pravděpodobností výskytu odchylky“(řádek 3); a „Mírou eliminace odchylek“ vypracováním podrobnějších analýz, kterou jsme stanovili na 50 % (řádek 8). Výsledek je uveden v 8. řádku tabulky. V dalších řádcích tabulky jsme ocenili náklady na vytváření jednotlivých analýz a vypočetli kumulativní náklady. Z tabulky vyplynulo, že i v případě 33% odchylky, která nastane pouze s 20% pravděpodobností se nám vyplatí zpracovat studii proveditelnosti. Z tabulky dále vyplývá, že pro modelový projekt se již s největší pravděpodobností nevyplatí zpracovat všechny analýzy, neboť náklady na jejich vytvoření by přesahovaly jejich přínos - eliminaci možných odchylek. Je nutné zdůraznit, že potřebnost vytváření dalších analýz bude dále umocněna, pokud existují různé investiční varianty projektu, mezi kterými je třeba se rozhodovat. Třetím kritériem je celkový přínos (užitek) projektu. Toto kritérium úzce souvisí s druhým kritériem, avšak zahrnuje obtížně kvantifikovatelné (nefinanční) přínosy projektu. Efektivnost veřejného projektu nelze posuzovat pouze prostřednictvím finančních ukazatelů. Pro efektivnost projektu jsou stejně důležité (ve veřejném sektoru mnohdy důležitější) společenské užitky / přínosy projektu. Bohužel ze specifik veřejných projektů vyplývá mimo jiné i značná obtížnost a mnohdy i nemožnost kvantifikovat tyto užitky. Vzhledem k charakteristice veřejných projektů lze vliv tohoto kritéria očekávat ve formě dalšího prohlubování (rozšiřování) finančně vyjádřených odchylek, neboť platí: amplituda možné odchylky fin. přínosů < amplituda odchylky fin. a nefin. přínosů Pokud toto kritérium bude brát investor v úvahu, bude spíše podporovat rozhodnutí směřující k vytváření dalších studií, a to zejména v případech, kdy se náklady na další posuzování projektu budou blížit odhadnutým odchylkám (nákladům neefektivnosti). Pro uvědomění si možné neefektivnosti projektu způsobené odchylkou na straně užitků je nutné celkové pochopení projektu, a je tedy nezbytné mít k dispozici podrobnou projektovou dokumentaci, která bude kvantifikovat zejména maximální možný počet obsloužených občanů obce či jiné specifické cílové skupiny.

Strana 146 / 286


Vezmeme-li v úvahu všechna tři kritéria, pak bude mít efektivní projekt následující charakteristiky: 1. V realizační fázi budou veřejné prostředky využity maximálně hospodárně. 2. Provozní fáze projektu bude navržena tak, aby vytvářela co nejmenší tlak na veřejné rozpočty. 3. Nebude možné zvýšit užitek z realizovaného projektu kteréhokoliv subjektu, aniž by se snížil užitek ostatních. Toto pojetí odpovídá tzv. paretovské efektivnosti, která je rozebrána v kapitole 6.1.3. Proto lze i v praxi doporučit následující postup (schéma je znázorněno v Příloze č. 4): 1. Vytvořit podrobný popis projektu – projektovou dokumentaci. 2. Zpracovat cash-flow provozní fáze projektu, stanovit bod zvratu projektu, zpracovat analýzu rizik a analýzu citlivosti. 3. Na základě výstupů těchto analýz rozhodnout, zda je potřebné podrobněji posuzovat proveditelnost projektu, a tedy vytvořit Studii proveditelnosti (blíže viz kapitola 6.2.2). 4. Na základě výstupů studie proveditelnosti rozhodnout, zda je nutné vytvořit i Costbenefit analýzu (CBA - blíže viz kapitola 6.2.2). Pro konkretizaci lze uvést následující příklad: Bude-li z analýzy citlivosti vyplývat, že je cash-flow projektu výrazně náchylný na nějaký faktor (např. počet obsloužených klientů, změny v sazbách minimálních mezd či růst mezd apod.), je v zájmu investora, aby blíže posoudil řízení lidských zdrojů, vytvořil marketingový mix či marketingovou strategii apod. K tomu slouží studie proveditelnosti. Součástí vytváření studie proveditelnosti je tzv. Fine-tuning projektu, což znamená, že pokud Studie proveditelnosti odhalí nějakou nedokonalost, je možné projekt upravit a eliminovat ji. Bude-li ze studie proveditelnosti vyplývat, že i po všech těchto úpravách bude potřeba analyzovat i nefinanční, společenské užitky, pak je vhodné přistoupit k vytvoření Cost-Benefit analýzy, která investorovi slouží k: 1. kvantifikaci finančních i nefinančních přínosů projektu, včetně pozitivních i negativních externalit, což umožní hlubší posouzení legitimity projektu (viz kapitola 6.1.4); 2. odůvodnění projektu jeho kvantifikovanými společenskými užitky (ve veřejném sektoru plní úlohu vhodného nástroje pro politické vyjednávání / rozhodování). Specifickými analýzami jsou analýzy cílových skupin projektu, resp. terénní marketingové průzkumy. Tyto typy analýz je vhodné vytvářet v případě, kdy budou příjmy projektu závislé na počtu obsloužených klientů. Sestavení marketingového mixu „od stolu“ neefektivnost projektu zpravidla neodhalí a pokud ano, pak ne v plné míře. Proto je jejich vytvoření mnohdy účelnější než Cost-Benefit analýza či jiné, jí podobné expertní elaboráty (Cost-Effectiveness analýza apod.). Bohužel jsou tyto průzkumy mnohdy finančně i časově velmi nákladné.

6.1.3. Efektivnost veřejného sektoru Tendence k neefektivnosti veřejného sektoru je hlavním projevem jeho selhání i selhání veřejné vlády a veřejné správy. Užší pojetí efektivnosti se většinou chápe

Strana 147 / 286


v pojetí tzv. paretovské efektivnosti, kdy optimální řešení je takové, kdy už není možné zvýšit užitek kteréhokoliv jednotlivce, aniž by se snížil užitek ostatních338. Toto pojetí vychází ze tří předpokladů339, které lze pro společné projekty mikroregionů přiblížit následujícím způsobem: předpoklad hospodárnosti – zahrnuje náklady veřejného sektoru na vstupu (v případě projektů se bude jednat o rozpočet realizační i provozní fáze projektu) předpoklad individuálního užitku – každý jedinec má jiný pocit užitku (uspokojení), a projekty veřejného sektoru musejí uspokojit mnoho individuálních preferencí, neboť slouží mnoha občanům (srov. „soukromý“ projekt slouží investorovi). Efektivita projektu mikroregionu je tedy ovlivněna zejména výší užitku pro občany. předpoklad, že kolektivní užitek je individualistický – kolektivní užitek je tvořen sumou individuálních užitků. V rámci efektivnosti projektu je nutno posuzovat souhrn individuálních užitků v rámci jednotlivých obcí, mikroregionu jako celku, ale i státu. Efektivnost projektů mikroregionů je nutno posuzovat podle velikosti užitků pro uživatele (občany), což je mnohdy velmi obtížně kvantifikovatelné. Efektivní projekt mikroregionu je tedy takový projekt, u něhož již není možno zvýšit užitek uživatelů, aniž by došlo ke snížení užitku jiných a zároveň nelze snížit náklady na poskytování výstupu (realizační i provozní).

Problémy spojené s efektivností tvorby projektů V České republice je bohužel pojem „efektivní“ brán v mnoha případech za synonymum pojmu šetrný, a proto i přetrvává názor, že zejména ekonomicko-analytické přípravné práce projekt prodražují, prodlužují dobu nad ním strávenou a že jsou pouze výsledkem přebujelé byrokracie spojené zejména s dotačními procesy. Naprosto negativní vliv má tento přístup na ochotu zpracovávat studie proveditelnosti340, která je jedním z nejvýznamnějších nástrojů projektového managementu a tvoří základ efektivních rozhodovacích procesů. Praktické důsledky takového přístupu ze strany investora lze shrnout do dvou skupin: 1. V případě, že investor nepřipravuje projekt žádající o dotaci, studii proveditelnosti a další analýzy ani nezpracovává. To je příčinou velmi paradoxního jevu, kdy je investor de facto sám proti sobě, neboť se zcela dobrovolně vzdá jednoho z nejvýznamnějších podkladů pro rozhodovací procesy. 2. V případě, že investor žádá o dotaci na realizaci projektu, využívá studii k naprosto jinému účelu - pro odůvodnění projektu i za cenu zjevného nadhodnocení jeho přínosů. Žadatelé jsou přirozeně motivování ziskem dotace, a proto se mnohdy řídí naprosto nemanažerským přístupem „nejdříve udělám vše proto, abych získal dotaci a pak budu řešit to, jak ji nevracet“. Zpracovatelské firmy v tomto přístupu zpravidla žadatele podporují, neboť jsou motivovány co nejvyšší „dotační úspěšností“. Tato statistika totiž tvoří páteř jejich marketingových kampaní a v mnoha případech takřka jediný rozhodovací faktor potenciálních žadatelů při jejich výběru. První příklad není ve svých důsledcích tak fatální jako druhý, je však záludnější. Následky neefektivností, nebo dokonce zanedbání se neobjeví ihned a jejich náprava může 338 339 340

Peková, Pilný, Jetmar: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, ASPI: 2005. Peková, Pilný, Jetmar: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, ASPI: 2005. Pro definici viz kapitola 6.2.3.

Strana 148 / 286


být rozložena až do několika desítek let (zvýšené náklady na údržbu, nutné dostavby, příliš vysoké režijní náklady spojené s nadhodnocenou kapacitou, apod.). To vše zvyšuje výdaje veřejných rozpočtů, které mohou výrazně převýšit náklady potřebné na posouzení proveditelnosti (trvalé udržitelnosti) projektu a jeho fine-tuning směřující ke zvýšení efektivnosti. Druhý příklad s sebou nese mnohem závažnější důsledky. Za poskytnutou dotaci je investor odpovědný, a pokud se mu příliš optimistické vize nepodaří uskutečnit, může o dotaci přijít a navíc platit sankce za nedodržení podmínek stanovených smlouvou o poskytnutí dotace. Tyto případy zpravidla končí předlužením obce / obcí. V zájmu maximální objektivity je třeba poznamenat, že mohou nastat případy, kdy při vlastním vytváření studie proveditelnosti dojde zpracovatel k závěru, že projekt tak, jak je navržen, nelze provést efektivněji. Přesto lze tvrdit, že takových případů je naprosté minimum. Proč je zpracování studie proveditelnosti při vytváření společných projektů mikroregionů veskrze přínosné (a logické) dokládají následující subkapitoly.

6.1.4. Legitimita = kvalita Legitimita veřejné správy (zákonnost, oprávněnost) je v demokratických systémech založena na odborné a nestranné službě veřejnosti. Zatímco v případě „soukromých“ projektů stačí, aby byly v souladu se zákony (legitimita = legalita), zahrnuje legitimita veřejných projektů mnohem více prvků vycházejících z principů veřejné správy. Tyto principy stanovuje v rámci své suverenity každý stát. Česká republika a další právní, demokratické státy obecně uznávají následující341: 1. Důsledné dodržování práva, spolehlivost a předvídatelnost – každé jednání musí být podepřeno právní jistotou, nestranností a profesní nezávislostí. 2. Otevřenost a transparentnost (jednání, rozhodování, hospodaření s veřejnými prostředky) – musí být zajištěna možnost kontroly, povinnost zdůvodňovat svá rozhodnutí, zveřejňovat základní informace o svých činnostech i umožnit přístup k informacím. 3. Odpovědnost – každý orgán veřejné správy se musí zodpovídat ze své činnosti jinému orgánu a veřejnosti a musí podléhat různým formám dohledu. 4. Účinnost (efektivnost) – musí být udržován přijatelný poměr mezi použitými zdroji a dosaženými výsledky, úspěšnost v řešení problémů a dosahování cílů. Hlavní je přitom tzv. vnější efektivnost, tj. působení veřejné správy směrem do společnosti (plnění společenské úlohy veřejné správy). Srov. pojetí účinnosti a efektivnosti veřejných projektů v dosavadních dotačních programech, kdy je posuzována finančně. 5. Dodržování zásady rovnosti, nestrannosti a ochrana před zneužitím – všechny zákony a nařízení by měly být navrhovány a uplatňovány tak, aby byly neutrální a obecně platné a aby nemohlo dojít k jejich zneužití či k formám nespravedlnosti vůči vybraným fyzickým i právnickým osobám. Lze říci, že legitimita u projektů veřejné správy úzce souvisí též s pojmem kvalita veřejné správy. Dle kanadského institutu kvality (NQI - National Quality Institute) je kvalitu vhodné posuzovat dle sedmi kritérií342: 341

Blíže viz Ministerstvo vnitra ČR: Východiska reformy veřejné správy, kapitola 1.2.4. dostupné na http://www.mvcr.cz/reforma/info_vs/vychodis.html 342 NQI (National Quality Institute): Canadian Quality Criteria for the Public Sector.

Strana 149 / 286


1. Řídící schopnosti. K řídícím schopnostem patří jasné vymezení odpovědnosti a kompetencí, stejně jako strategické uvažování a plánování. Kritéria předpokládají průběžné měření efektivity řídících aktivit a pravidelné sledování toho, do jaké míry zaměstnanci na všech úrovních instituce chápou její poslání a důležitá nařízení. 2. Plánování, o kterém Kritéria uvažují v těsné souvislosti s hospodařením s obecním majetkem. Plán v tomto smyslu není dogma, kterému je třeba vše přizpůsobit. Jedná se o proces, který citlivě reaguje na vnější změny a vnitřní problémy a je průběžně vyhodnocován a aktualizován (srov. např. územní plánování – kapitola 4.2.1). 3. Zaměření na občana / klienta, což neznamená jen sledování názorů klíčových cílových skupin, budování dobrých vztahů s nimi, měření jejich spokojenosti, ale i schopnost reagovat na potřeby klientů novým produktem, změnou nabídky, opravou chybného článku procesu (srov. otázku Public Relations v kapitole 6.1.1 a výsledky terénního průzkumu – příloha č. 7 část „Hodnocení organizačního zabezpečení činnosti mikroregionu“). 4. Zaměření na lidi (lidské zdroje), v této části se objevuje pojem „participační prostředí“. Plánování lidských zdrojů má podporovat a urychlovat zavádění nových myšlenek do praxe, pomáhat zaměstnancům identifikovat se s institucí veřejné správy, ve které pracují. To se neobejde bez soustavného vzdělávání. Součástí Kritérií kvality pro veřejnou správu je také dotazník pro zaměstnance k vyhodnocení jejich schopnosti spolupráce a identifikace s institucí. 5. Řízení procesů, znamená neustálé vylepšování způsobů, jakými je uskutečňováno uspokojování potřeb občanů / zákazníků. Procesy jsou popsány a dokumentovány tak, aby případné problémy mohly být identifikovány a preventivně vyloučeny. Hovoří se o dvou typech procesů, jejichž cílem je poskytování služeb (jsou to vlastně data a informace transformované do kompletní, ucelené podoby, která je pro klienta přínosem) či tvorba integrovaných produktů (produkty jsou zhodnocením určitého konkrétního materiálního vybavení či expertiz do podoby, která je občanům / klientům užitečná). 6. Zaměření na dodavatele a partnery znamená organizaci vztahů s externími dodavateli (právnickými i fyzickými osobami). Smyslem budování partnerských vztahů s dodavateli je zvyšování úrovně služeb a integrovaných produktů a jejich soustavná modernizace s ohledem na současné podmínky a budoucí trendy. 7. Činnost organizace, výsledky institucí veřejné správy jsou měřeny spokojeností občanů. Přiměřená cena služeb a produktů, jejich dostupnost a funkčnost, informovanost o nových trendech a možnostech i ochota je aplikovat, zájem o názory a potřeby klientů a klíčových cílových skupin, to všechno je důkazem dobré práce veřejné správy. Legitimitu projektu je tedy nutno chápat v širším slova smyslu, a to i ve vztahu k efektivitě, neboť její dosažení nelze brát jen vhodným užitím komunitního plánování či řešením akcí prospěšných pro občany, ale projekt musí splňovat zároveň další kritéria: 1. musí být efektivní (účelné vynaložení vstupů ve všech fázích projektového cyklu za současné maximalizace užitků / přínosů); 2. musí být transparentní. Projekt s těmito předpoklady nelze vytvořit bez provedení potřebných analýz, včetně posouzení jeho proveditelnosti. O legitimitě obou současných přístupů zmíněných v předchozí subkapitole nelze vůbec hovořit, neboť v makroekonomických měřítcích se neefektivnosti z nich pramenící mění v neefektivnost veřejné správy jako celku, čímž zjevně dochází k popření efektivnosti jako jednoho ze základních principů veřejné správy. Strana 150 / 286


Dochází tak zpravidla k tlakům na vyšší zdanění obyvatelstva, omezení poskytování veřejných služeb apod. Z hlediska legitimity je tedy naprosto nutné se od těchto přístupů oprostit. Přestože jsou obce samosprávnými korporacemi, jsou též jednotkami vyšších územních celků (především státu, který je nejvyšší veřejnoprávní autoritou). Stát i obce by proto měly mít zájem na úzké spolupráci. Ta by se ze strany státu neměla projevovat pouze v rovině materiálního zajištění správních činností v obcích. Měla by se projevovat také při vzdělávání a výchově zaměstnanců obcí, při poskytování informací a metodických rad / pokynů. Orgány centrální státní správy, jejichž působnost zasahuje do regionální politiky, územního plánování atp. (Ministerstvo pro místní rozvoj), či územního členění státu a rozvoje veřejné správy jako celku (Ministerstvo vnitra), ale i kraje - krajské úřady - by měly podnikat takové kroky, které by dostatečně motivovaly místní samosprávu k promyšlené přípravě projektů (efektivita) a využívání principů komunitního plánování (legitimita). Způsobů je přitom celá řada. Od nefinančních motivačních metod (koordinované a kvalitativně garantované vzdělávání úředníků apod.), přes finanční podporu (dotace na analytické činnosti či profesní vzdělávání úředníků) až po legislativní instrumenty (obecně závazné právní předpisy a předpisy vydané ústředními orgány k jejich provádění). Určitá omezení přirozeně vyplývají z právního postavení obcí, podle kterého nejsou ve své samostatné působnosti vázány interními směrnicemi a pokyny orgánů státní správy (usnesení vlády). Mnohdy však doporučení a aktivní dobrovolná spolupráce jsou účelnější než příkaz (v našem případě ve formě normativního právního aktu). Toto doporučení má přirozeně oporu v právním řádu ČR a mimo jiné naplňuje cílové zaměření státní správy z něj vyplývající, kdy je „státní správa povinna sledovat dosažení cílů stanovených obecně závazně (zákonem) a kdy vystupuje jako garant určitého stavu, nebo jako subjekt zajišťující nápravu“343.

6.1.5. Četnost a přípravná fáze projektů, manažer mikroregionu, pracovní (akční) skupiny Dalším specifikem veřejných projektů je jejich četnost. Lze předpokládat, že aktivní mikroregion bude ve stejném časovém období realizovat více rozvojových projektů než jednotlivá organizace či firma. S tím úzce souvisí přístup k přípravné fázi projektů. Obecně lze doporučit dva možné modely zpracování potřebných analytických podkladů: 1. Zpracování vlastními odbornými silami a zabezpečení oponentury nezávislým odborníkem. 2. Zpracování nezávislým odborníkem a provedení oponentury vlastními odbornými silami. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že je nutné rozlišovat mezi vytvořením analytických podkladů včetně ekonomického hodnocení projektu a přípravou projektového záměru (viz níže). Zatímco projektový záměr může vytvořit i laik (nezaměňovat s proj. dokumentací), analýzy tohoto záměru musí vytvářet odborník. Kdyby tomu tak nebylo, došlo by k porušení základního smyslu existence těchto materiálů jako odborných elaborátů, a v tom případě by ani nemusely být vytvářeny. Jak z obou přístupů vyplývá, je v každém případě nutná oponentura analytických výstupů. To je dáno zejména účelem studie proveditelnosti, který spočívá v nezávislé analýze proveditelnosti projektu. Studie by neměla chybět u žádného finančně

343

Polián, M., Vybrané problémy územní samosprávy, Veřejná správa č. 41/1999.

Strana 151 / 286


náročnějšího projektu či projektu, u něhož lze předpokládat významný vliv na prvky regionálního rozvoje, Public Relations apod. V praxi se lze velmi často setkat s protiargumentací založenou na tvrzení, že investor o svém projektu ví nejvíce, stejně tak ví nejvíce o obcích mikroregionu, o potřebách jejich obyvatel atd. Tyto předpoklady jsou nutné pro vytvoření kvalitního a legitimního projektového záměru. Pro posouzení jeho proveditelnosti a analytické práce s tím související je nutno navíc zajistit subjektivně nezabarvený přístup. Touto problematikou se blíže zabývá kapitola 6.2.3. V případě jednotlivých organizací / firem je zpravidla efektivnější druhý model, který nevyžaduje vlastní vysoce odbornou kapacitu. Vyjednávací síla (zejména managementu soukromých firem) je ze zřejmých důvodů v mnoha případech vyšší než u úředníků manažerů, a snižuje tak náklady na vytváření potřebných dokumentací externím zpracovatelem. U společných projektů mikroregionů se na první pohled jako efektivnější jeví první model. Efektivnějším je ale pouze za jistých předpokladů. Funkci vlastního odborníka zastává nejčastěji tzv. manažer mikroregionu. Pokud však nemá k dispozici další odborníky, nelze zaručit, že zvládne kvalitně, dostatečně podrobně a časově efektivně vytvořit veškeré analytické podklady pro správná rozhodnutí, zároveň operativně řídit mikroregion a koordinovat veškeré projektové práce (ve všech projektových cyklech) a všech připravovaných i realizovaných projektů. Jeho úloha by měla spočívat v řízení a koordinaci veškerých projektových prací (nejen přípravných), stejně jako samotného provozu mikroregionu. Mnohem přirozenější je tedy pro funkci manažera mikroregionu úloha koordinátora a odborného oponenta. Toto tvrzení podporují i výsledky terénního šetření (viz příloha č. 7), které identifikovaly výrazný vliv funkce manažera při vytváření a přípravě projektů. Z plných 2/3 jsou neúspěšné ty mikroregiony, u nichž manažer připravuje projekt osobně / samostatně. Naproti tomu pouze v 1/3 případů jsou neúspěšní, pokud žádost zpracovává externí zpracovatel pod vedením a kontrolou manažera. Za specifickou zmínku stojí také tvorba Public Relations a lobbing. Tyto dovednosti by měly být vlastní každému manažerovi. Provedený dotazník odhaluje, že pro „komunikaci s občany a tvorbu Public Relations“ jsou manažeři využívání jen v cca 1/3 případů. Jiná situace nastává, když má mikroregion k dispozici dostatečný počet odborníků, který nemusí být nijak veliký (manažer a 2 - 3 vyškolení pracovníci). V tom případě může mikroregion směle analyzovat a připravovat projekty vlastními kapacitami.

Volba vhodného systému Efektivita jednotlivých přístupů záleží ad hoc na každém mikroregionu a je závislá na počtu připravovaných a realizovaných projektů. Kalkulační vzorec je relativně jednoduchý, kdy náklady na realizaci prvního přístupu nesmějí převýšit náklady spojené s aplikací druhého přístupu, tedy: N1 ≤ N2 kde: N1 = Osobní náklady na odborníky připravující podklady + náklady na materiál a vybavení + náklady na případná školení těchto odborníků + podíl režijních nákladů spojených se zaměstnáním těchto odborníků (zpravidla zanedbatelná částka). Ad Osobní náklady: I v případě, kdy obec disponuje investičním oddělením, nebo správcem majetku, neznamená, že disponuje odborníkem schopným zpracovat nezávislé analýzy a posoudit Strana 152 / 286


proveditelnost projektů (opět nezávisle). Abstrahujeme-li od vytíženosti těchto pracovníků pro mandatorní obecní záležitosti a přijmeme-li hypotézu, že jsou schopni tyto nezávislé analýzy vytvořit, je třeba osobní náklady vynásobit procentuálním vytížením těchto odborníků přípravou projektů. Zřídí-li mikroregion speciální analytickou skupinu (přijme nové zaměstnance), pak je nutné osobní náklady započítat v plné výši. N2 = Cena za vytvoření potřebných dokumentací nezávislým odborníkem, přičemž v případě: N1 je nutné kalkulovat dobu, ve které investor předpokládá přípravu projektů. N2 je nutné kalkulovat cenu za přípravu všech plánovaných projektů v daném časovém horizontu. Osobní náklady na manažera mikroregionu (či jinou obdobnou funkci) tvoří fixní náklady, které je nutné vynaložit při obou přístupech, proto není třeba je do kalkulace zahrnovat. Pokud je odměna manažera stanovena jinak než neměnnou měsíční mzdou, pak je třeba k nákladové položce N1 připočíst i zvýšení odměny spojené s přípravou takových projektů. V drtivé většině případů vychází druhý přístup ekonomicky efektivněji a je umocněn vyjednávacími schopnostmi manažera mikroregionu, které mohou náklady na expertní vytvoření potřebných analytických podkladů výrazně snížit. Předpokladem pro úspěšné využití druhého přístupu je správná volba externího zpracovatele. I tento faktor je výrazně ovlivněn kvalitami manažera mikroregionu. Pro analytické části přípravy společných projektů mikroregionů lze proto doporučit spolupráci s externími odborníky a osobnostní rozvoj manažera mikroregionu zaměřit na manažerské schopnosti (vyjednávací, řídící, koordinační atd.). Pro úplnost je nutné dodat, že výsledky terénního šetření (viz příloha č. 7) neprokázaly vliv samotné existence „manažera mikroregionu“ či jeho druhu (externí spolupracovník nebo kmenový zaměstnanec) na úspěšnost v dotačních řízeních. Tento výsledek však nelze interpretovat samostatně. Přínos manažera pro mikroregion je totiž determinován dalšími dvěma skupinami faktorů: 1. správnost zacílení jeho pracovní náplně (výsledky šetření jasně ukázaly, že v současné době není tento předpoklad naplněn); 2. profesně-kvalitativní aspekty, které je však nutno posuzovat individuálně, nikoliv statisticky.

Pracovní (akční) skupiny Dalším v mezinárodní praxi ověřeným modelem je vytváření orgánů mikroregionů stávajícími pracovníky jednotlivých obecních úřadů či zainteresovaných skupin (stakeholderů). Např. skupina pro rozvoj cestovního ruchu může být složena z kmenových odborníků jednotlivých členských obcí s poradními hlasy provozovatelů místní kulturní památky apod. Z toho mimo jiné vyplývá i důležitost dobře nastavených stanov a organizačních dokumentů mikroregionu – stanovené orgány, systém jmenování zástupců do těchto orgánů (jmenovitě, funkčně), systém hlasování apod. Inspirativními příklady z praxe se mohou stát tzv. přeshraniční spolupráce (CrossBorder Cooperation) a meziregionální spolupráce (Inter-territorial cooperation) jejichž různorodost a přístupy k nim odpovídají současnému stavu spolupráce obcí v ČR (viz legislativně-administrativní vymezení mikroregionu): V EU je v praxi u projektově-orientované spolupráce nejčastěji forma organizačního uspořádání spolupráce dána: evropskou právní úpravou; Strana 153 / 286


národní právní úpravou (srov. formální spolupráce obcí jako DSO); ad-hoc spoluprací na bázi vzájemných dohod (srov. neformální spolupráce obcí). V případě strategických forem spolupráce se můžeme v praxi setkat s následujícími formami spolupráce344: tzv. Euroregiony (Euregions) a jim obdobné struktury, které vystupují jako plnohodnotné skupiny měst a obcí s právní subjektivitou a mnohdy s významnými pravomocemi a zřízené pro multioborovou spolupráci; tzv. (Working Communities) fungující na základě společné dohody (working agreements), a to s omezenými pravomocemi; další více či méně formalizované typy spolupráce zřizované zejména pro management INTERREG a jiných programů a iniciativ EU. Meziregionální spolupráce odpovídají široce strukturované bilaterální, trilaterální, ale i multilaterální spolupráci, která bývá zpravidla zakládaná mezi místními a regionálními autoritami, jež nemusí být nutně ve vztahu přímého propojení. Opět lze takové struktury rozdělit podle úrovní spolupráce na projektově orientovanou a strategickou345. Projektově orientovaná spolupráce se obyčejně zabývá jednou oblastí, nebo omezeným výčtem společných zájmů a bývá ukončena splněním účelu spolupráce. Strategicky orientovaná spolupráce je zpravidla uskutečňována na bázi bilaterálních dohod (bilateral town twinning), bilaterálních regionálních spoluprací (bilateral regional partnership) a multilaterálních sítí (multilateral networks) za účelem implementace značného počtu projektů odpovídajících společnému zájmu / společným zájmům. Jistou analogií ke strategicky orientované spolupráci je v rámci ČR sdružení obcí „České dědictví UNESCO“, či „Česká Inspirace“, která sdružují města a obce spolu nesousedící a rozprostřená po celé ČR. Za příklad velmi dobře fungujícího regionu jsou často brány tzv. Working Communities (viz výše) COTRAGO (založeno 1982 – Švýc./Fran./Ita), ARGE ALP (1972 – Něm./Švýc./Rak./Ita.), Alpen – Adria a CTP (1983 – Špa./Fra./Andora)346. Jejich typické administrativní a organizační rámce jsou charakteristické následujícími aspekty. Rozhodovací procesy jsou zpravidla uskutečňovány ve dvou rovinách: Politické (Council of regional political leaders) – scházejí se zpravidla dvakrát ročně a projednávají strategii společného postupu. Předsednictví rotuje skrze regiony po 1 roce. Manažerské (Management of coordination committee) – jehož úkolem je schválení projektů a koordinace prací a monitoring společných projektů, a tedy zabezpečení cílů společných projektů. Implementaci projektů zajišťují pracovní skupiny tzv. Working Groups, které jsou zřízeny pro jednotlivé oblasti společného zájmu (např. kultura, doprava, životní prostředí, cestovní ruch, ...).

344

European Union - Committee of the Regions: Trans-European Cooperation between Territorial Authorities (New challenges and future steps necessary to improve cooperation), Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2002 345 dtto 346 dtto

Strana 154 / 286


6.1.6. Vazba projektu na plánovací nástroje Koncepční řešení problémů s ohledem na jejich vzájemnou provázanost se neobejde bez využívání nástrojů plánování. Proto je plánovacím nástrojům v tomto elaborátu věnována odpovídající pozornost, a to především se záměrem poukázat na problémy spojené s tímto procesem a implementací jeho výsledků (zejména pro mikroregiony). Připomeňme, že interpretace pojmu projekt v rámci výzkumu vychází z chápání EU, kdy projekty nejsou pouhou technickou dokumentací, ale připravenou a realizovatelnou akcí nebo souborem akcí s jednotícím cílem. Projekt je tedy souhrnem koordinovaných činností, které mají za cíl zrealizování předem naplánovaného cíle v předem stanovené kvalitě, termínech a nákladech. Samotná příprava projektů by měla navazovat na definované strategické cíle mikroregionu. Čím lépe a proveditelněji tyto cíle budou definovány, tím efektivnější projekty mohou vznikat a tím méně rizik budou obsahovat. Tento princip je již v současnosti podporován Evropskou unií (např. iniciativa LEADER+) a lze očekávat, že bude stále intenzivněji prosazován. Celá řada odborníků vnímá tyto principy jako nutnou reakci na nedostatky a příliš slabé výsledky přístupu založeném právě na vládnutí obcházejícího komunikaci s ostatními regionálními (sociálními) aktéry. Ve shodě pak doporučují, aby veřejné instituce delegovaly část jejich pravomocí na skupiny sdružující veřejné i soukromé organizace (viz např. tzv. MAS). Argumentem je fakt, že čím složitější (komplexnější) strategie, tím větší počet zainteresovaných subjektů (veřejných i soukromých), složitější rozhodovací procesy a větší nedostatek zdrojů pro jejich zajištění, což v rámci efektivity rozhodování vede k nutnosti oné spolupráce.347,348 Výše uvedený text již naznačil, že má li být projekt realizovatelný, nesmí obsahovat plochy střetu zájmů. Tvorba projektů by tedy neměla probíhat nahodile a jednoúčelově, ale jako nástroj konkretizace výsledku plánovacího procesu, který by měl plnit funkci stabilního základního kamene a sjednocujícího faktoru, neboť právě plánování je nástrojem řešení střetů zájmů. Pokud bude přípravě projektu předcházet proces plánování, pak je velmi pravděpodobné, že „třecí plochy“ budou mnohem menší a méně častější, neboť mnoho z nich bylo vyřešeno právě při procesu plánování. Touto vazbou se dále sníží pravděpodobnost výskytu jedno z rizik většiny projektů, kterým je prodloužení doby realizace spojené se zásahy odpůrců projektu či nalezením nepředpokládané (nikoliv nepředvídatelné) komplikace. Ne každý společný projekt je však výsledkem plánovacího procesu, může být projevem iniciativy jednotlivce, popř. může být vyvolán intenzivní potřebou řešení akutního problému (příkladem může být neudržitelný stav kanalizace několika obcí, který nesnese odklad a vyžaduje okamžité řešení, které lze uskutečnit pouze formou společného projektu), impulsem může být i předem neuvažovaná možnost (přístup k finančním prostředkům). Uvedené případy jsou ovšem spíše výjimkou a jejich výsledkem je řešení určitého dílčího problému, který je svým způsobem „vytržen z kontextu“ celkové situace daného území. Dalším argumentem podporující nutnost vazby projektů na plánovací nástroje je ten, že tvorba projektů by také měla vycházet z poznání o současném stavu území (srov.

347

European Union - Committee of the Regions: The regional and local dimensions in establishing new forms of Governance in Europe, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003. 348

Profingest Management School: Governance between administrative innovation, economic development and social identity, Bologna, 2001

Strana 155 / 286


kapitola 4.1.3), které chceme jejich prostřednictvím rozvíjet. Projekty by měly představovat formu východisek pro řešení identifikovaných problémů území. V praxi jsou projekty mikroregionů v mnoha případech financovány třetími subjekty prostřednictvím dotací, proto vedle základní vazby na plánovací nástroje mikroregionu je nutné zajistit i vazbu na dokumenty, které jsou výsledkem plánovacích procesů vyšších územních celků (kraj, region soudržnosti, stát, příp. nadnárodní organizace). Tento postup je v souladu s tzv. metodou programování (blíže viz kapitola 4.5). Konkrétní požadavky vyplývají z charakteru a územního rozsahu, resp. dopadu projektu. Z hlediska územního rozsahu / dopadu, který spoluurčuje význam projektu, lze rozlišovat projekty na: projekty národní úrovně – NUTS 1 (centrální, tedy nadregionálního významu); projekty úrovně - NUTS 2 (regiony soudržnosti, kterých je v ČR 8); projekty krajské úrovně - NUTS 3 (orgány krajské samosprávy a další instituce s takovouto působností); projekty mikroregionální úrovně (sdružení obcí) – LAU 2; projekty úrovně měst a obcí (tj. místního významu) – LAU 1.349 Pozn: Podle nových kritérií, která jsou v platnosti od 11. července 2003, je v rámci regulace tzv. klasifikace územních statistických jednotek NUTS zaveden třístupňový model (oproti původnímu pětistupňovému). V nižší úrovni jsou zavedeny jednotky LAU (z anglického Local Administrative Units), které nejsou předmětem regulace NUTS, a jejich charakteristiky se v jednotlivých členských zemích liší. Doporučenou velikost NUTS dle počtu obyvatel znázorňuje níže uvedená tabulka. Tabulka 6: Rozdělení regionů dle regulativu NUTS a LAU Minimum obyvatel

Maximum obyvatel

NUTS 1

3 mil.

7 mil.

NUTS 2

800 000

3 mil.

NUTS 3

150 000

800 000

Úroveň

LAU 1 (bývalé NUTS 4) LAU 2 (bývalé NUTS 5)

Nepodléhají regulativu NUTS

Z důvodu sjednocení přístupů se strukturální politikou EU a její podporou ve formě dotačních programů (v létech 2007-2013 tzv. Operační programy – viz kapitola 5.2 a příloha č. 2) je vhodné dělit společné projekty mikroregionů následovně (viz tabulka). Tabulka 7: Kategorizace společných projektů dle strukturální politiky EU Úroveň

Územní rozsah

Přeshraniční

Přesahující hranice ČR (tyto projekty budou podporovány zejména operačními programy zmíněnými v kapitole 5.2.4).

Projekty nadregionální

Přesahující hranice jednoho NUTS 2 (tyto projektu budou pravděpodobně podpořeny vybranými oblastmi intervence IOP – Integrovaný operační program).

349

Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004, s. 175.

Strana 156 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Zasahující na území více krajů NUTS 3, ale jednoho NUTS 2 (Regionální Operační programy – viz kapitola 5.2.2). Projekty regionální

Zasahující na území jednoho kraje NUTS 3 (Regionální Operační programy a krajské dotační programy – viz kapitola 5.2.2).

6.2. Proces tvorby společných projektů 6.2.1. Časové hledisko Z modelového časového harmonogramu středně náročného investičního projektu obsahujícího stavební činnosti (viz příloha č. 5), jehož jednotlivými fázemi se zabývají další podkapitoly, vyplývají některá obecná doporučení a závěry: 1. Vlastní ekonomické hodnocení projektu podporující maximalizaci jeho efektů a minimalizaci rizik zabere cca 2-4 měsíce, což ve srovnání s celkovou délkou jeho přípravy tvoří cca 1/6, maximálně 1/3 času. 2. Od zpracování investičního záměru po zahájení vlastní realizace stavby uplyne cca 16 měsíců. 3. Při přípravě projektu podmíněného přijetím dotace by měli investoři počítat s časovou náročností cca 6 měsíců na přípravu požadované hloubky informací, jež jim umožní podat žádost (pokud bude příslušný dotační titul vyžadovat pouze dokumentaci do úrovně k územnímu rozhodnutí). 4. Pokud bude dotační titul vyžadovat dokumentaci do úrovně ke stavebnímu povolení či stavební povolení samotné, pak je potřeba počítat s časovou náročností cca 1 roku.

6.2.2. Příprava projektového záměru Příprava projektového záměru ze své podstaty vyžaduje takřka 100% účast investora, resp. manažera mikroregionu. Proto není žádoucí přípravu projektového záměru svěřit externím odborníkům. Jejich úloha by měla být maximálně poradenská (tj. konzultační). V dílčích krocích, jako je například analýza trhu, lze využití externích služeb jenom doporučit, avšak s předpokladem, že je vytvoří profesionální firma, která má obdobné služby ve svém portfoliu a má s nimi zkušenosti. Na zvážení investora je, zda externího poradce využije pouze pro oponenturu, nebo pro zpracování celé analýzy.

Podrobná identifikace potřeb Naprosto nezbytným základem přípravy každého projektu je analýza potřeb. Ta by se neměla zobecnit pouze do roviny uvědomění si potřeby, tedy „je nutné rekonstruovat stávající kulturní dům“, ale měla by navíc identifikovat proč a s jakými předpoklady. Tímto postupem si investor uvědomí základní rizika či dokonce bariéry navrhovaného řešení a může hned v první fázi vytváření projektového záměru adekvátně zareagovat, čímž ušetří spoustu energie, času a mnohdy i finančních prostředků. Velmi častým příkladem je snaha o podporu tzv. kongresové turistiky, aniž investor zná požadavky tohoto druhu cestovního ruchu, což má za následek vznik mnohdy až absurdních projektů vytváření „kongresových center“ ve venkovském prostoru bez odpovídající doprovodné infrastruktury a dalších předpokladů. I taková formalita, jako je název projektu, může celkovou image odbornosti jeho zpracování naprosto minimalizovat. Snaha o vzletné pojmenování pak přirozeně vnutí myšlenku, že má investor přehnaná očekávání, nebo dokonce navrhuje naprosto nereálný projekt.

Strana 157 / 286


V první fázi by měl investor provést alespoň zběžný průzkum trhu zaměřený na identifikaci konkurence, pozice na trhu (resp. v sektoru), potenciální klientely a současných trendů v poptávce / nabídce. Hloubka zpracování dílčích analýz závisí přirozeně na zaměření projektu (např. analýza konkurence nebude relevantní u projektů zaměřených na plynofikaci či výstavbu ČOV). V dalších fázích je tento průzkum dále prohlubován a tvoří základ pro odůvodnění projektu a pro definici správného cíle a přínosů projektu. V případě mikroregionů je nezbytné provést průzkum mínění místních obyvatel (první krok směrem k legitimitě projektu). Následky neuskutečnění tohoto kroku mohou být velmi komplikující, nehledě na fakt, že se mikroregion vzdá významného vyjednávacího argumentu při zajišťování širší podpory pro realizaci projektu. Naopak se může stát, že se vystaví opačným efektům, kdy určitá skupina bude lobovat proti realizaci.

Projekty vycházející z plánování pro funkční oblasti – Marketingová studie Vzhledem k tomu, že podpora rozvoje cestovního ruchu patří k nejčastějším důvodům, resp. cílům založení mikroregionu, je vhodné se touto specifickou oblastí z hlediska projektového managementu blíže zabývat. Nejprve je nutné zdůraznit, že proto, aby se z mikroregionu stala přitažlivá turistická destinace, není postačující vytvořit propagační materiály a obnovit či vybudovat patřičnou infrastrukturu. Jedná se o složitý proces vyžadující značný stupeň koordinace a kooperace, a to nejen mezi členskými obcemi, ale mezi všemi lokálními aktéry (stakeholdery). Toho nelze dosáhnout bez odpovídající úrovně řízení (managementu) a bez jasně definovaného cíle a stanovených taktik jeho naplňování, které by měly být obsaženy právě v marketingové studii. Řízení (management) cestovního ruchu i vytváření marketingové studie je velmi specifická a komplexní činnost, a z hlediska časových i finančních dispozic tohoto výzkumného projektu se jí nelze podrobně zabývat. Je však nutné zdůraznit alespoň základní fakta: řízení by mělo být komplexně zabezpečeno na úrovni tzv. turistických regionů a pouze podpůrné, „lokální“ řízení na úrovni mikroregionální. Mikroregion zřízený za účelem podpory cestovního ruchu by měl disponovat tzv. marketingovou studií, která stanoví rozvojový cíl mikroregionu (případně s vazbou na turistický region) i taktiky vedoucí k jeho dosažení. Tento cíl i taktiky by měly vycházet z aktuálních terénních průzkumů a analýz, které jsou sice časově a mnohdy i finančně náročné, ale pro stanovení efektivní strategie kritické. Pro vytvoření studie lze doporučit služeb externího zpracovatele (přirozeně s oponenturou vlastních odborníků). Jedná se totiž o velmi specifický dokument, na jehož zpracování je třeba klást výrazné kvalitativní požadavky. Jelikož se jedná o vytvoření strategického dokumentu, je vhodný dvoukolový výběr zpracovatele. V prvním kole zpracovatel prokáže své kvalifikační předpoklady. Ve druhém kole kvalifikovaní účastníci podají nabídku. Základními kvalifikačními požadavky by měly být: dostatečná kapacita a zkušenost s vedením diskuzí se zástupci několika resortů (tyto diskuze budou velmi náročné na vedení a bez zkušenosti by se mohly stát značně kontraproduktivními); zkušenost s terénními průzkumy (terénní průzkumy jsou alfou a omegou marketingové studie, jejich vytváření je značně časově i finančně náročné, a proto by měly být zpracovány a hlavně vyhodnoceny velmi erudovaně);

Strana 158 / 286


portfolio vytvořených kvalitních marketingových studií (ve smyslu realizovatelných; nejvhodnější kvalifikací by mělo být zpracování studií, podle nichž se v praxi skutečně postupuje a mají vazbu na finanční otázky). Při výběru zpracovatele by měl mikroregion také zcela jasně prezentovat požadavek na rozsah průzkumů, neboť ty se stanou argumentem pro návrhovou část, a tedy ne pouze podpůrným, sekundárním výstupem. Proto musejí být validní a statisticky průkazné (determinantou průkaznosti je zejména počet respondentů a rozsah jejich portfolia). Podrobný popis systému dotazování a zajištění dvou výše uvedených požadavků by měl být vyžadovanou součástí návrhu / nabídky každého uchazeče. Při zpracování marketingové studie by se měl mikroregion vyvarovat na první pohled výhodným a propracovaným nabídkám od firem, které ovšem nemohou zajistit dostatečné zázemí pro korektní vypracování studie. Měl by též brát v potaz nejčastější chyby při zpracování takových elaborátů (srov. kapitola 4.1.5. Problémy mikroregionů při tvorbě a realizaci strategických dokumentů), z nichž nejzávažnější jsou: chybějící návaznost na územní plány; nedostatečná provázanost s ostatními strategickými dokumenty zejména strategickým plánem (v případech, kdy tyto již existující materiály nebyly před začátkem zpracování studií dostatečně vyhodnoceny); povrchní zpracování (obsahují pouze analytickou část a chybí jim část koncepční); absence navazující realizační fáze; úzká škála zástupců soukromých i právnických osob na setkáních se zhotovitelem studie; nezpracovaný nebo velmi povrchní terénní průzkum; izolace zpracovatele studie od reality (nebere v úvahu poptávkovou stranu, respektive její trend vývoje); výsledné studie jsou nerealistické, popř. nereálné.

První draft projektového záměru Tato fáze je zaměřena na definici cíle, účelu a výstupů projektu. Bude-li realizace projektu podmíněna přijetím dotace, je nutné od existence dotačních titulů a jimi vymezených podporovaných aktivit abstrahovat. Nyní jde o uvědomění si potřeb mikroregionu. Cíl lze charakterizovat následovně: Čeho chceme dosáhnout, i když víme, že toho pouze tímto projektem nedosáhneme. Účel reprezentuje změnu, kterou chceme dosáhnout realizací projektu. Výstupy jsou přímé výsledky realizační fáze projektu, tedy co se nakoupí, co se postaví apod. U definice výstupů je třeba být co nejkonkrétnější. Dále je nutné provést řádový odhad realizačních nákladů projektu, z nichž vzejde řádová představa o jejich celkové výši. Velmi důležitým momentem je identifikace nejvýznamnějších rizik, a to hned v prvních fázích projektové přípravy. Nejde o hledání důvodů, proč by projekt neměl být realizován, ale o identifikaci případných překážek či bariér v realizaci projektu tak, aby mohly být při jeho precizaci brány v úvahu, aby se mohl investor jejich naplnění co nejefektivněji vyhnout. Pokud to podmínky umožní, je vhodné projektový záměr vytvářet již ve spolupráci s budoucím provozovatelem (pokud s ním projektový záměr počítá).

Strana 159 / 286


Průzkum možností financování Třetím krokem by měla být identifikace způsobu a základních podmínek financování realizace projektu. Vzhledem k tomu, že je povinností každé obce(tedy i mikroregionu) se chovat jako správný hospodář, je nutné se zaměřit také na možnost zisku dotace. Na základě stanoveného cíle a účelu projektu lze identifikovat nejvhodnější dotační program a jeho prioritu / prioritní osu. S ní je nutno se co nejpodrobněji seznámit (zejména s jejím specifickým cílem, podporovanými aktivitami, podmínkami definujícími vhodnost žadatele, maximální možnou mírou podpory a způsobem uvolňování dotace). Na základě těchto informací je možné již velmi přesně odhadnout nároky na vlastní finanční prostředky. V úvahu je nutné brát zejména způsob uvolňování dotace, neboť v průběhu realizace projektu bude zcela jistě náročnost značně vyšší než rozdíl mezi dotací a celkovým rozpočtem projektu!

Identifikace strategických dokumentů Postupoval-li mikroregion při návrhu plánovacích nástrojů (a z nich vyplývajících projektů) i metodou programování (viz kapitola 4.5), je tento krok již víceméně splněn. Přesto je potřeba při přípravě projektu mít jasně stanovený jeho vztah ke strategickým dokumentům vyšších územních celků (včetně národních), a to zejména těch, o jehož zdroje financování se uchází. I při drobných úpravách cíle projektu (např. ve snaze získat dotaci) totiž může dojít k odchýlení od původního záměru, a tedy i vlastní rozvojové strategie. Toto riziko je možné označit za teoretické (vždyť i dotační programy by měly být v souladu s Národním rozvojovým plánem a národními resortními strategiemi), přesto je úkolem manažera mikroregionu předcházet možným potížím, a proto by tuto průběžnou kontrolu neměl podcenit / zanedbat.

Druhý draft projektového záměru – logický rámec Aktivitou bezprostředně navazující na všechny předchozí je sestavení logického rámce projektu (pro konkrétní příklad viz Příloha č. 6). V této fázi jsou již investorovi známy mantinely ve kterých se bude muset pohybovat, tedy alespoň pokud bude chtít získat dotaci. Zároveň zná potřeby, které si definoval ještě předtím, než byl ovlivněn dotačními (operačními) programy. V této fázi by měl přistoupit k hledání takových variant, které budou maximálně splňovat jeho požadavky, a které zároveň budou v souladu s cíli dotačních (operačních) programů. Po precizaci cíle, účelu a výstupů projektu je nutné přistoupit k vytvoření rámcového časového harmonogramu projektu a vytvoření tzv. marketingového mixu. Pro tyto účely postačí jeho nejjednodušší varianta, tedy varianta 4P (Product, Price, Place, Promotion – Produkt, Cena, Distribuce, Propagace). Optimální je využít přístupy tzv. CityMarketingu či MegaMarketingu350. Tím bude vytvořen přehled produktů/služeb, které budou tvořit výstup projektu, včetně systému vazeb: za kolik budou nabízeny, jakým způsobem budou distribuovány konečným uživatelům a jakým způsobem bude zajištěno, aby se o nových službách uživatelé dozvěděli. Posledním krokem této fáze by měl být odhad počtu a kvalifikace pracovníků nutných pro bezproblémové zabezpečení provozní fáze.

350

blíže viz kapitola 6.1.1

Strana 160 / 286


Stavebně-technická projektová dokumentace (u investičních - „tvrdých“ – projektů) Po vytvoření druhého draftu projektu by měl mít investor dostatečný přehled o cílech a výstupech projektu, který mu umožní jasnou specifikaci požadavků pro případné stavební, resp. technické projekční práce. Rozdělení prací a časové návaznosti bývají zpravidla následující: 1. Průzkumné práce a zaměření současného stavu. 2. Objemové a architektonické studie. 3. Projektová dokumentace pro územní inženýrských činností pro vydání ÚR.

rozhodnutí

(DÚR)

včetně

zajištění

4. Projektová dokumentace pro stavební povolení (DSP) včetně zajištění inženýrských činností pro vydání SP. 5. Projektová dokumentace pro výběr zhotovitele stavby (DZS) – též zadávací dokumentace stavby. 6. Realizační dokumentace stavby (RDS). Z projektového hlediska je optimálním postupem jmenování hlavního inženýra projektu (HIP) z řad zpracovatele stavebně-technické dokumentace. Veškerá komunikace mezi investorem a zpracovatelem by měla probíhat právě přes něj. Postup by měl být mírně odlišný v závislosti na rozsahu projektu: 1. kategorie – nejvýznamnější, řízené HIP ve spolupráci s hlavním inženýrem ateliéru (HIA), s možností konání technických porad s ředitelem ateliéru. 2. kategorie - většina zakázek střední důležitosti, s určením HIP a spolupracujícího s HIA. 3. kategorie - jednoduché zakázky malého rozsahu, s plnou zodpovědností HIP. Příprava stavebně-technické dokumentace je časově i finančně velmi náročná a bude se prolínat všemi dalšími fázemi přípravné části projektového cyklu. Bude-li realizace projektu podmíněna přijetím dotace, pak je nutno termíny zpracování jednotlivých stupňů podřídit dotačním podmínkám, neboť některé operační programy vyžadují společně se žádostí o dotaci dodání DÚR, některé dokonce DSP. Dále je velmi důležité počítat s adekvátní časovou náročností výběrového řízení (viz zákon č. 137/2006Sb., o veřejných zakázkách).

Řádové rozpracování finanční stránky projektu Nejdříve je vhodné sestavit rozpočet rozdělený podle jednotlivých oblastí projektu, který by měl vycházet již minimálně z expertních odhadů. Pro jejich vytvoření by měla postačit buď prohlídka budoucího staveniště expertem a kvantifikace výstupů projektu (viz první draft projektového záměru), nebo přiblížení produktu prostřednictvím marketingovém mixu (viz druhý draft projektového záměru), a to v závislosti na tom, zda se bude jednat o investiční či neinvestiční projekt. Posléze je potřeba sestavit řádový odhad provozních nákladů. Do něj je třeba zahrnout zejména ty složky nákladů, u kterých lze důvodně předpokládat, že budou tvořit více jak 10 % celkových nákladů. Zejména je třeba vyčíslit mzdové náklady. Pokud z vytvořeného marketingového mixu (viz kapitola 6.1.1) vyplývá, že pro provoz projektu bude potřeba využívat služeb externích firem, pak je naprosto nezbytné již v této fázi vyčíslit i náklady na tyto služby. Důležitý je i odhad režijních nákladů (elektřina, otop,

Strana 161 / 286


vodné a stočné), u kterých však lze předpokládat, že budou výrazně ovlivněny stavebnětechnickými detaily.

Definice variant řešení Tento krok tvoří jednu z nejdůležitějších částí projektové přípravy, jež je zároveň velmi náročná na rozhodování. Pokud však investor učinil výše popsané kroky, bude mít značně ulehčenou úlohu. Tato fáze spočívá ve stanovení „Minimální varianty“ a „Optimální varianty“ realizace projektu. Důležité je uvědomit si provázanost realizační a provozní fáze, neboť se mezi nimi bude zcela jistě objevovat více či méně intenzivní vztah implikace. Z toho také vyplývá již výše zmíněné doporučení, že by příprava projektu měla zahrnovat spolupráci s budoucím provozovatelem, který mlže mít specifické nároky na objekt a ovlivnit tak realizační (investiční) fázi projektu. Nejvhodnějším způsobem je postupovat od provozní fáze k investiční. Metoda spočívá v rozdělení portfolia v budoucnu nabízených služeb na dvě části: optimální, tedy nabízení služeb v plném rozsahu a kvalitě; minimální, tedy nabízení buďto pouze některých služeb, nebo služeb v omezené míře. K těmto službám (výsledkům projektu) je nutné přiřadit aktivity a výstupy projektu, které jsou nezbytné pro vytvoření podmínek pro jejich poskytování (stavební obnova objektu, provedení školení apod.). Dále pak rozpočty na jejich realizaci. Jedná se tedy o obdobu tzv. metody Mindmap. Minimální variantu zpravidla tvoří realizace s co nejmenšími realizačními náklady, avšak za předpokladu zachování základní kvality a kvantity plánované nabídky služeb. Optimální variantu zpravidla tvoří úplná realizace projektu, a to zejména z kvantitativního hlediska. V optimální variantě se většinou objevují i aktivity méně efektivní, resp. aktivity, které mají spíše efekt zvyšování atraktivity provozu. Je však rozlišovat mezi optimální a luxusní variantou. Investor by se tedy měl vyvarovat finančně příliš náročným postupům či nákupu luxusního vybavení. Smyslem veřejných projektů je efektivita, nikoliv poskytování luxusního zboží či služeb. Výstupem provedeného terénního šetření (příloha č. 7) je fakt, že mnoho mikroregionů je zřízeno v podstatě pouze za účelem společného vytváření dotačních projektů. Proto je vhodné doplnit, že stejně smyslem Strukturálních fondů EU je podpora efektivních projektů, a proto by se snadno mohlo stát, že by projekt byl označen za neefektivní – rozpočet by byl vzhledem k dopadům projektu příliš veliký. Další fází procesu je porovnání výsledků projektu s realizačními náklady, čímž dojde k rámcové kvantifikaci efektivity výstupů. Posledním krokem je „analýza kompromisů“. Jejím výstupem by měl být seznam aktivit, které nejsou pro projekt zcela nezbytné, a které naopak nezbytné jsou. To umožní definovat další varianty a „vyladit“ tak realizační i provozní fázi projektu (tzv. Fine tuning).

Identifikace partnerů a zainteresovaných skupin Partnerský princip přípravy, realizace i zajištění provozu projektu je v ČR značně podceňován. To je zapříčiněno zejména vysokou mírou obecnosti a neformálnosti dosavadních přístupů. Vhodným využitím partnerského principu lze užitek projektu velmi razantně zvýšit a rozšířit jeho dopad, což má zejména v oblasti cestovního ruchu naprosto zásadní vliv na trvalou udržitelnost a efektivnost projektu. I když je samotný mikroregion

Strana 162 / 286


založen na bázi partnerství, je vhodné při realizaci projektu spolupracovat s externími zainteresovanými subjekty (stakeholdery). Bude-li např. projekt zaměřený na obnovu objektu pro účely kulturního zařízení doplněn partnery z řad cestovních agentur, hudebních, divadelních souborů apod., bude mít značně ulehčenou úlohu při naplňování svých provozních kapacit, odůvodnění nezbytnosti projektu a samozřejmě i celkovou dobu návratnosti investice. Výběr realizační varianty řešení (viz předchozí krok) umožní vytvoření konkrétních požadavků na partnery a zároveň jasnou identifikaci zainteresovaných skupin (stakeholderů). Pro formalizaci partnerské spolupráce je naprosto nezbytná forma Partnerské smlouvy, jasně definující zejména: účel spolupráce; výstupy spolupráce; způsob spolupráce a komunikace; kontaktní osoby; práva a povinnosti obou smluvních stran; odpovědnosti. Z hlediska zvýšení pravděpodobnosti zisku dotace je optimální zajistit partnerský vztah pro všechny projektové fáze, tedy přípravnou, investiční, provozní a případně i poprovozní (likvidační).

Výběr provozovatele Pokud bude projekt předpokládat externího provozovatele, který ještě není znám, je vhodné v této fázi stanovit jasné požadavky na jeho výběr a pokud možno i zahájit výběrové řízení. Další aktivity budou zaměřeny na posouzení proveditelnosti záměru / projektu, a proto bude nutné provozovatele znát, nebo mít alespoň detailně stanovené nároky na jeho budoucí výběr.

6.2.3. Posouzení proveditelnosti záměru Role manažera mikroregionu je v této fázi velmi důležitá, a to hned z několika důvodů: 1. Musí správně rozhodnout, jakým způsobem bude reagovat na výsledky studie proveditelnosti. 2. V případě, že mikroregion disponuje dostatečnou kapacitou odborníků pro vytvoření studie vlastními silami, musí koordinovat analytický tým zpracovávající studii a vybrat vhodného nezávislého oponenta studie. 3. V případě, že mikroregion zvolí metodu externího zpracování studie, musí vybrat kvalitního zpracovatele a vyjednat co nejvýhodnější podmínky pro mikroregion a zhostit se úlohy oponenta. 4. Musí zabezpečit, aby studie proveditelnosti nenadhodnocovala přínosy projektu a plnila úlohu nezávislého a subjektivně nezabarveného dokumentu, který není tendenční. Studie proveditelnosti by měla komplexně posoudit navržený projektový záměr, identifikovat jeho případné slabé stránky a rizika, ale neospravedlňovat jejich existenci. Na základě jejího vytvoření, nebo v jeho průběhu by měl manažer mikroregionu zaujmout

Strana 163 / 286


jasné stanovisko, jak se k postaví k jejím výstupům, co udělá pro minimalizaci rizik či jakým způsobem projektový záměr upraví.

Udržitelnost Udržitelnost je základním trendem politik Evropské unie, a proto není divu, že je jedním ze základních kamenů posuzování „podporovatelnosti“ a „proveditelnosti“ projektů. Velmi zjednodušeně řečeno je projekt udržitelný tehdy, nevytváří-li negativní vliv na životní prostředí, je-li ekonomicky proveditelný a je-li sociálně žádoucí. Tyto tři podmínky musejí být dodrženy zároveň. Níže uvedené schéma prakticky přibližuje rozměr udržitelnosti v souvislosti s náplní projektu. Obrázek 30: Schéma udržitelnosti projektu

• • • •

Ekologicky životaschopné

• Investice do nemovitostí; • Rozvoj sektoru služeb v oblasti cestovního ruchu; • Růst úlohy IT ve společnosti; • Podpora rozvoje turistické infrastruktury; • aj.

Udržitelné řešení Sociálně žádoucí

Rozšíření kapacity ČOV; Zřízení tepelného čerpadla; Zřízení kontrolovaných parkovacích ploch; Kultivace krajiny s optimálním využitím zeleně; • Řízený pohyb turistů v rámci provozního schématu areálu; • aj.

Ekonomicky proveditelné • Veřejně prospěšná činnost v oblasti sociální integrace; • Zvýšení zaměstnanosti; • Sociální marketingová koncepce; • aj.

Struktura hodnocení proveditelnosti záměru Z podstaty studie logicky vyplývá i její základní členění dle kritérií udržitelného rozvoje (využitelných spíše pro investiční projekty), a to zda je projekt: ekonomicky proveditelný; sociálně žádoucí; ekologicky životaschopný. Podrobněji lze členění rozdělit na: Popisnou část stručný popis podstaty projektu a jeho etap; technické a technologické aspekty projektu; harmonogram projektu; rozpočet. Analytickou – ekonomickou a sociální

Strana 164 / 286


analýza trhu, odhad poptávky, marketingový mix popřípadě marketingová studie; management projektu, lidské zdroje (zaměstnanci) a organizace v přípravné, investiční, provozní i případné poprovozní (likvidační) fázi; zajištění investičního a oběžného majetku a režijní náklady; finanční analýza investora; finanční plán (cash-flow) a finanční analýza projektu351; ostatní socioekonomické vlivy projektu (kladné i záporné)352. Analytickou – životní prostředí lokalita projektu a vliv projektu na životní prostředí. Závěrečnou hodnotící citlivostní analýza; analýza a řízení rizik; závěrečné shrnující hodnocení – udržitelnost.353

Popisná část Studie proveditelnosti V případě, že je projekt připravován pro dotační program, má investor po konzultaci s poskytovatelem dotace k dispozici propracovaný projektový záměr, který je v souladu jak s jeho cíli a vizemi, tak s podmínkami jím vybraného dotačního titulu. Zároveň by měl mít zpracovány minimálně Objemové a architektonické studie v lepším případě DÚR či dokonce DSP jako stupně stavebně-technické dokumentace. Takto zpracovaný projektový záměr je ideálním podkladem pro vytvoření studie proveditelnosti a současnou precizaci, která je v souvislosti s posuzováním proveditelnosti zcela běžná a takřka nevyhnutelná. Tato část studie je sumarizací celého projektu.

Analýza trhu Nejdůležitějším a zcela nezbytným vstupem pro analytickou část studie je provedení analýzy trhu. Ta by měla zahrnovat jak územní analýzu v rozsahu odpovídajícím územnímu dopadu projektu, tak resortní analýzu odpovídající zaměření projektu (v případě popisovaném v logickém rámci v rámci přílohy 6 tohoto elaborátu se bude jednat o analýzu trhu kulturních statků a jeho předpokládaného vývoje extendujícího do analýzy kulturního cestovního ruchu). Územní analýza by měla obsahovat zejména analýzu demografického složení obyvatelstva se zaměřením na profilovou poptávkovou skupinu pro projekt (mladí lidé, důchodci, vysokoškolsky vzdělaní, zaměstnaní v quartérním či kvintérním sektoru apod.).

Precizace marketingového mixu Dalším postupným krokem by měla být precizace marketingového mixu, a to na základě doplňujících informací získaných analýzou trhu. Výsledkem bude finální podoba 351

Z výstupů finanční analýzy projektu by měla vyplývat převážná část argumentů, zda je projekt ekonomicky proveditelný. 352 Hodnocení ostatních socioekonomických vlivů projektu je část, která by měla identifikovat zda je projekt sociálně žádoucí. 353 Tato struktura hodnocení proveditelnosti projektů byla vyžadována mj. jako součást žádostí, které se ucházely o finanční podporu ze strukturálních fondů Evropské unie v programovacím období 2004 – 2006 (zejména Společný regionální operační program - SROP).

Strana 165 / 286


taktiky poskytování služeb i jejich charakteristika. Z toho pak vyplývající nároky na lidské zdroje, které byly řádově odhadnuty v rámci druhého draftu projektového záměru (viz výše).

Lidské zdroje a organizace provozu Nyní lze přistoupit k finálnímu stanovení počtu zaměstnanců nutných pro nabízení služeb v provozní fázi projektu, ke stanovení jejich potřebné kvalifikace, a tedy nároků, které na ně bude investor klást při jejich výběru, jenž bude provádět na rozhraní investiční a provozní fáze. Specifikem je v tomto kroku popis týmu přípravné fáze, který víceméně slouží pro podložení kvality jeho přípravy. Z precizace projektového záměru prostřednictvím marketingového mixu (viz výše) dojde také k naprosté konkretizaci rozsahu investice, potřebných technologií a postupů, které s sebou bude investiční fáze přinášet. Proto lze velmi přesně definovat nároky na výběr zhotovitele díla či dodavatele služby. V případě, že není dosud znám, je vhodné popsat jakým způsobem bude vybírán (zejména kvalifikační požadavky). Bude-li životnost projektu časově ohraničená, měly by být popsány i nároky na lidské zdroje v jeho poprovozní (likvidační) fázi. Jako příklad lze uvést následující situaci: Řekněme, že cílem projektu je pořádání kulturních slavností spojených s prezentací tradičních lidových řemesel. V tomto případě bude likvidační fáze zahrnovat úklid, demontáž a jiné podobné aktivity. Je proto vhodné popsat, kdo bude zodpovědný za uvedení objektů a prostranství do původního stavu a jaké nároky z hlediska lidských zdrojů na něj budou kladeny. Hlavní důraz by však měl být kladen na popis provozní fáze. Obsahem kapitoly by mělo být, jakým způsobem budou rozděleny odpovědnosti (odpovědnostní model), zástupnost pracovníků a zda investor / provozovatel počítá se zvyšováním jejich kvalifikace, popřípadě ve kterých oblastech atp. Velmi úzkou souvislost s předchozí problematikou má organizace provozu. Kapitola by měla obsahovat systém řízení, organizační strukturu a nastínění strategie odměňování (tato část se stane jedním z podkladů finanční analýzy).

Zajištění investičního a oběžného majetku a režijní náklady Smyslem této kapitoly je co nejvíce přiblížit materiální a technické nároky provozu a vyčíslit jeho finanční náročnost. Nejprve je třeba se zaměřit na investiční majetek a formu jeho odpisu. Vyčíslení jejich výše bude potřebné pro další analýzy (ekonomické přínosy projektu). Pozor, je nutné počítat i s náklady na opravy a údržbu staveb, které rozhodně nebudou zanedbatelné. Zejména, půjde-li o projekt zahrnující stavební obnovu památkově chráněného objektu. Druhou část kapitoly by mělo tvořit rozpracování a identifikace výše a druhu zásob, a to zejména s akcentem na postup (metodiku) jejich doplňování. Některé projekty, zejména výrobního charakteru stavějí například na principu JIT (Just In Time) a nepočítají tedy s jejich dlouhodobým uskladněním. V tomto případě je nutné tuto skutečnost jasně uvést. U projektů v oblasti cestovního ruchu nebudou jejich výstupy na zásobách ve většině případů závislé, a ani jejich výši nelze předpokládat nějak významnou. Zásoby by tedy mohly být tvořeny např. propagačními materiály pořízenými v realizační fázi. Pokud by projekt kombinoval ubytovací kapacity s kulturně-společenským zázemím, pak jsou zásoby tvořeny zpravidla:

Strana 166 / 286


potravinami; materiálem na provoz ubytovacích služeb; materiálem na provoz restauračního a společenského zařízení; kancelářskými potřebami; propagačními materiály. V části věnované režijním nákladům je třeba se zaměřit především na ty, u nichž lze předpokládat, že nebudou zanedbatelné. Půjde zejména o spotřebu elektrické energie, otop atp.

Finanční analýza investora Tato kapitola bývá ve studiích proveditelnosti zpracovávána s cílem analyzovat schopnosti investora projekt zrealizovat a zajistit jeho provoz. Už samotná existence této kapitoly naznačuje, že je studie proveditelnosti nezávislým elaborátem. V praxi lze předpokládat, že si je investor vědom své finanční situace, a že by nezpracovával projektový záměr, jenž by byl zřetelně nad jeho možnosti. Tento předpoklad, který je nutné si ověřit ihned v počátečních fázích projektové přípravy, konkrétně ve fázi „Průzkum možností financování“ bude v rámci studie proveditelnosti podrobně prozkoumán.

Finanční plán (cash-flow) a finanční analýza projektu Finanční analýza slouží především k prověření ekonomické části trvalé udržitelnosti projektu a zároveň ke stanovení maximální výše podpory projektů. Zpravidla je pro finanční analýzu používána metoda cash-flow (metoda peněžních toků), která porovnává příjmy a výdaje projektu v investiční i provozní fázi. Výstupem analýzy jsou finanční ukazatele (např. vnitřní míra návratnosti, čistá současná hodnota investice apod.). Stanovení cash-flow projektu je jedna z nejdůležitějších, ale také nejnáročnějších činností celého projektového cyklu. Na její objektivitě závisejí všechna další rozhodnutí. Proto by jí měla být věnována maximální pozornost. Některé operační programy vyžadují specifický postup, jako je například započtení či nezapočtení DPH, výpočty v reálných či nominálních cenách, některé stanovují diskontní míru apod. Některé operační programy vyžadují vytvoření dvou variant – se započtením veřejné podpory (dotace) a bez ní. Tyto podmínky by měly být uvedeny zpravidla v tzv. Příručce pro žadatele konkrétního operačního programu, resp. doprovodných metodikách354. Je třeba rozlišovat Cash-flow projektu a Cash-flow provozní fáze projektu. Cash-Flow projektu zahrnuje i počáteční investici, a je nutný pro výpočet tzv. bodu zvratu projektu (ten nastane tehdy, když kumulovaný kladný hospodářský výsledek projektu dosáhne výše celkových nákladů investice). Jinými slovy řečeno nastane v době, kdy zisk z provozu projektu vrátí počáteční investici. Cash-flow provozní fáze projektu je nutný pro výpočet bodu zvratu provozní fáze. Ten nastane v době, kdy se náklady v provozní fázi rovnají příjmům generovaným provozem projektu (nulový zisk). Tento stav značí soběstačnost provozu projektu. Zatímco bod zvratu projektu nastane pouze jednou a v jednom určitém okamžiku (např. za 15 let od zahájení provozu), bod zvratu provozní fáze by měl nastat u soběstačného projektu každý rok.

354

Který z ukazatelů budou operační programy vyžadovat nelze v době zpracování tohoto elaborátu predikovat.

Strana 167 / 286


Pro úplnost je nutné podotknout, že bod zvratu počítaný pomocí peněžních toků (příjmy výdaje) je tzv. posunut blíže k počátku, tzn. že nastane dříve, než pokud by byl počítán pomocí nákladů a výnosů, neboť ne všechny fixní náklady jsou výdaji (např. odpisy nejsou peněžními výdaji). Z toho plynou dva závěry: organizace může přežívat i v období ztráty, pokud operuje nad peněžním bodem zvratu; organizace není vystavena platební neschopnosti, pokud operuje nad peněžním bodem zvratu. Bod zvratu počítaný pomocí peněžních toků je z tohoto důvodu dle zpracovatele této kapitoly pro posuzování udržitelnosti projektu vhodnější, přinejmenším postačující. Pozor, do Cash-flow provozní fáze projektu je nutno započítat veškeré výdaje, které budou spojeny s provozní fází. Proto pokud bude pro financování investice využitý některý z bankovních produktů, pak je potřeba započítat i splátku úvěrů apod., neboť ty budou spláceny i v době provozní fáze a budou tedy tvořit výdaje rozpočtu investora.

Ostatní socioekonomické vlivy projektu Ekonomická analýza porovnává výnosy a náklady, zatímco finanční porovnává příjmy a výdaje. Pro úplnost definujme výše zmíněné pojmy. Příjem – přírůstek majetku subjektu (např. zaplacené vstupné či poplatek za službu pokytnutou klientovi) Výdaj – úbytek majetku subjektu (např. zaplacení faktury za materiál, subdodávku). Výnos – výstup procesu, definovaný jako výkon určitým způsobem předem oceněný (např. zvýšení ceny investičního majetku – pozor v analýze nezahrnovat zvýšení ceny způsobené dotací – došlo by tak k dvojímu započtení efektů). Náklad – vstup nutný pro poskytnutí služby/výrobu produktu (např. odpisy). Jde tedy o určité obětované ekonomické zdroje, při jejichž vynaložení očekáváme určitý ekonomický prospěch, a které jsou vyjádřitelné v penězích. K těmto výnosům a nákladům je nutno připočítat i těžce vyčíslitelné pozitivní a negativní přínosy projektu včetně externalit (náklady vzniklé jiným osobám než je původce vzniku nákladu). Negativní i pozitivní externality je nutné, pokud to je možné, kvantifikovat a ocenit v peněžních jednotkách. Pro úplnost opět přibližme význam použitých pojmů. Pozitivní přínos projektu (pozitivní externalita)– Jedná se o úspory, výnosy či příjmy jiných subjektů (např. úspora nákladů na politiku zaměstnanosti státu způsobená vytvořením nového pracovního místa). Negativní přínos projektu (negativní externalita) – Jedná se zpravidla o náklady jiných subjektů způsobené realizací projektu (např. zvýšené náklady správy chráněné krajinné oblasti na údržbu cest z důvodu zintenzivnění cestovního ruchu), nebo náklady snižující reálný výdělek zaměstnanců (delší dojížďka zaměstnanců investora způsobená přesunutím administrativních ploch do nového objektu) apod. Typickým příkladem negativní externality je také vypouštění škodlivých látek do ovzduší. Náklady na obnovu nenese původce znečištění, ale jiná osoba nebo stát. Ekonomická analýza by zpravidla měla ve svých ukazatelích vycházet pozitivněji než finanční. V opačném případě by zřejmě projekt nebyl sociálně žádoucí, neboť by jeho ekonomická negativa převažovala nad pozitivy. Kdyby ukazatele ekonomické analýzy vyšly kladně, avšak nižší než finanční, znamenalo by to, že z realizace projektu má přínos pouze investor a společnost nese negativní externality, které převažují nad pozitivními. I zde jsou výstupem obdobné ukazatele jako u finanční analýzy, tentokrát však zahrnují i ony ekonomické vlivy projektu. Strana 168 / 286


Lokalita projektu a vliv na životní prostředí V rámci této kapitoly je třeba podrobně analyzovat lokalitu realizace projektu zejména z hlediska ochrany životního prostředí. To znamená, zda je lokalita chráněná, jakým stupněm ochrany, zda není v blízkosti jiné chráněné lokality apod. Dále je třeba analyzovat přístupové cesty a možný vliv stavebních prací (zvýšený provoz nákladních automobilů po lesní cestě). Výstupem kapitoly by měl být návrh opatření vedoucí k minimalizaci negativních vlivů. Jako názorný příklad lze uvést následující situaci: K obnovovanému areálu (viz logický rámec v příloze č. 6) vedou dvě přístupové cesty. Kratší lesní a delší zpevněná, asfaltová. Ve smluvních podmínkách se zhotovitelem stavby bude ustanovení, že lesní cestu nesmí využívat pro nákladní automobily o hmotnosti nad 3,5 t. Tomu by měla odpovídat i sankční ujednání. V případě nutnosti vyjádření příslušné instituce z hlediska životního prostředí (správa CHKO, odbor životního prostředí krajského úřadu, apod.) k nutnosti vytvářet studii EIA dle zákona 101/2000Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), by měla kapitola reagovat na toto vyjádření a odkazovat se na ně.

Citlivostní analýza Smyslem analýzy citlivosti je odhalení těch parametrů, které mají na udržitelnost projektu největší vliv, a které se tak mohou stát rizikovými. Citlivostní analýza je proces iterační změny parametrů modelu (finanční a ekonomické analýzy) a v závislosti na nich pozorování změny výše finančních a ekonomických ukazatelů. V praxi je třeba se zejména zaměřit na posouzení změny výše inflace, změny výše minimální mzdy (pokud od ní investor vyjadřuje výši platů zaměstnanců) či tempa růstu mezd a jiných parametrů u nichž lze předpokládat změnu. Změnu všech parametrů je zapotřebí modelovat jak kladně tak záporně. Platí přitom, že čím vetší amplitudu výkyvů výsledných ukazatelů způsobí úprava vstupních ukazatelů, tím více je projekt náchylný na tyto změny, a tedy tím méně stabilní je projekt v dané oblasti posuzování. Z toho také vyplývá, že je obecně vhodné zajistit pro projekt co nejširší portfolio příjmů. Na nákladové straně pak vytvořit takové mechanismy, které zamezí výrazným výkyvům v „oblasti nestability“. V případě, že by byl projekt zpracováván pro žádost o dotaci, což je na základě výsledků terénního průzkumu (viz příloha č. 7) a obecného poznatku z praxe více než pravděpodobné, je třeba upozornit, že povinnost vytvářet citlivostní analýzu je upravena v každém dotačním programu odlišně. Některé ji vyžadují u projektů přesahujících určitou finanční hranici. Některé operační programy určují, které faktory musejí být citlivostní analýze podrobeny (celková výše investičních nákladů, celková výše fixních a variabilních nákladů, celková výše příjmů, inflace aj.) V případě projektu v oblasti cestovního ruchu lze očekávat, že jeho příjmy budou do jisté míry závislé na výši poplatku za služby ze strany klientů. Proto by měla citlivostní analýza zahrnovat změnu jejich výše, či změnu tempa jejich nárůstu – v závislosti na tom, jak jejich nárůst v čase investor modeluje ve finanční analýze. Dále by měla citlivostní analýza obsahovat již výše zmíněnou změnu tempa růstu mezd. Pokud bude součástí projektu také obnova prostor za účelem spekulativního nájmu, pak by měla citlivostní analýza zahrnovat i změnu výše nájemného, kterou hodlá investor po nájemci požadovat.

Strana 169 / 286


Analýza a řízení rizik Smyslem je analyzovat rizika a na jejich základě navrhnout opatření k jejich eliminaci. Dále navrhnout systém řízení rizik jak při přípravě a realizaci projektu, tak i v rámci organizace subjektů participujících na provozní části projektu, tedy investora, budoucího provozovatele a poskytovatele služeb. Pro analýzu rizik existuje celá řada metodik podle toho, v jaké oblasti se projekt / organizace pohybuje. Obecně lze pro většinu oblastí použít metodu RIPRAN (Risk Project Analysis), která byla vyvinuta na VUT v Brně, a která je zaměřena na zpracování analýzy rizika projektu, kterou je nutno provést před jeho vlastní implementací. Pro každé riziko by měla být stanovena pravděpodobnost, s níž může nastat rizikový scénář a intenzita jeho dopadu na konkrétní projekt. Obecně lze říci, že velký dopad představuje přímé ohrožení hlavního cíle projektu, případně riziko zastavení jeho realizace, zatímco střední a nízký dopad znamená spíše vliv na plánovaný průběh realizace projektu. Ze vztahu pravděpodobnosti a dopadu rizika lze určit úroveň (hodnotu) rizika. S růstem intenzity možného dopadu rizika a pravděpodobnosti jeho výskytu se zvyšuje úroveň rizika. Rozlišujeme následující úrovně rizik: zanedbatelná úroveň rizika; přípustná úroveň rizika; nežádoucí úroveň rizika; nepřípustná úroveň rizika. V případě, že by u projektu byla identifikována nepřípustná rizika, musí být tato před zahájením realizace projektu nevyhnutelně odstraněna. Rizika nežádoucí úrovně mohou být přijata za předpokladu, že jejich eliminace je prakticky nedosažitelná či neúměrně nákladná. Rizika z kategorie přípustných lze přijmout, je však nezbytné věnovat patřičnou pozornost vývoji situace. Rizika zanedbatelná je třeba vzít v úvahu, není však pro ně nutné předem specifikovat opatření k jejich eliminaci. Každé riziko by měly být přehledně definováno, pokud možno tzv. tabulkovou metodou, která by měla obsahovat následující pole: popis rizika; úroveň rizika; subjekty nesoucí a ovlivňující riziko; opatření, resp. alternativní řešení. Pro názorný příklad uveďme dva typy rizik: RIZIKO 1 NEPŘIZNÁNÍ DOTACE popis: nebude přiznána dotace na projekt úroveň rizika: nežádoucí subjekty nesoucí a ovlivňující riziko: žadatel/investor, orgány ČR alternativní řešení: Projekt by nebyl realizován a ucházel by se o dotaci v dalším kole výzvy (po patřičných úpravách). RIZIKO 2 VOLBA NEKVALITNÍHO PROVOZOVATELE PROJEKTU popis: provozovatel s nímž bude podepsána smlouva o provozu objektu nebude schopen plnit své povinnosti, čímž ohrozí naplnění výkonových parametrů projektu úroveň rizika: přípustná subjekt nesoucí a ovlivňující riziko: žadatel/investor, provozovatel

Strana 170 / 286


opatření: precizní vymezení smluvních závazků zahrnující sankce a odpovědnostní model.

Závěrečné zhodnocení Jedná se o shrnující kapitolu, a proto by měla být maximálně přehledná a stručná. Jejím smyslem je sumarizovat výsledky jednotlivých analýz a zhodnotit trvalou udržitelnost projektu, tedy zda je projekt: ekonomicky proveditelný; sociálně žádoucí; ekologicky životaschopný. V kapitole je třeba zhodnotit nejvýznamnější přínosy, kriteriární výstupy finanční a ekonomické analýzy, dále uvést nejvýznamnější riziko(a) a opatření vedoucí k jeho / jejich minimalizaci. Výstupem kapitoly by měl být normativní závěr, zda je či není projekt proveditelný a trvale udržitelný.

6.2.4. Příprava vlastní realizace projektu Výběr zhotovitele díla/dodavatele služeb Velmi významným a časově náročným krokem v této fázi je výběr zhotovitele díla popřípadě dodavatele služeb. Požadavky na způsob jeho provedení detailně stanoví zákon č. 137/2006Sb., o veřejných zakázkách. Zaměřme se proto na tuto problematiku z pohledu projektového managementu. Postup dalších kroků bude mírně odlišný, a to v závislosti na tom, jakým stupněm stavebně-technické dokumentace investor disponuje. Dostačující je tzv. dokumentace pro zadání stavby (DZS). Každopádně však bude nutné vytvořit tzv. Zadávací dokumentaci. Každému výběru musí předcházet příprava zadávací dokumentace a zároveň by měl být proveden předběžný průzkum trhu, jehož výsledek určí, jaký je standard nabízených služeb, jaké jsou průměrné ceny apod. Výsledkem je specifikace předmětu plnění a v závislosti na rozsahu veřejné zakázky, identifikace oslovených firem, resp. určení základních kvalifikačních požadavků kladených na uchazeče. Zadávací dokumentace je soubor dokumentů, údajů, požadavků a technických podmínek zadavatele vymezujících předmět veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky355. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že za správnost a úplnost zadávací dokumentace odpovídá zadavatel (mikroregion, obec), nikoliv její zpracovatel. Zadávací dokumentace musí obsahovat alespoň356: obchodní podmínky, včetně platebních podmínek, případně též objektivních podmínek, za nichž je možno překročit výši nabídkové ceny; technické podmínky, je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky; požadavky na varianty nabídek357, pokud je zadavatel připustil;

355 356 357

§ 44, odst. 1, zákona č. 137/2006Sb., o veřejných zakázkách § 44, odst. 3, zákona č. 137/2006Sb., o veřejných zakázkách upravuje § 70 zákona č. 137/2006Sb., o veřejných zakázkách

Strana 171 / 286


požadavek na způsob zpracování nabídkové ceny; podmínky a požadavky na zpracování nabídky; způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií; jiné požadavky zadavatele na plnění veřejné zakázky. Zadávací dokumentace veřejných zakázek na stavební práce (za předpokladu, že součástí nebude projektová činnost, tedy kdy investor již disponuje DZS, resp. RDS358) musí dále obsahovat359: projektovou dokumentaci stavby nebo jinou dokumentaci podle zvláštního právního předpisu zpracovanou do podrobností nezbytných pro zpracování nabídky; soupis stavebních prací, dodávek a služeb s výkazem výměr, a to rovněž v elektronické podobě. V případě, kdy DZS, resp. RDS investor z určitého důvodu nedisponuje (bude ji zpracovávat zhotovitel stavby), pak i výběr a technické požadavky vyplývající ze zadávací dokumentace musejí být dostatečně přesné, aby uchazečům umožnily jednoznačně určit předmět zakázky a zpracovat porovnatelné nabídky. Jednotlivé druhy veřejných zakázek a postupy spojené s výběrem dodavatelů (hodnocením nabídek, ukončení výběrového řízení, oficiality, výkaznictví, apod.) jsou upraveny v zákoně č. 137/2006Sb., o veřejných zakázkách, v nejrůznějších metodikách a zpravidla bývají i v tzv. Příručkách pro žadatele jednotlivých dotačních programů.

Specifika postupu u „dotačních projektů“ Východiskem pro tuto subkapitolu je předpoklad, že je realizace projektu podmíněna ziskem dotace a že žádost mikroregionu o dotaci byla úspěšná při hodnocení jejích formálních náležitostí. Dotační proces je relativně dlouhý a předpokládá, že i v průběhu hodnocení žádosti bude investor / žadatel pokračovat v přípravě realizace projektu. V mnoha případech jsou využívány dotační programy spolufinancované SF EU, a proto se tímto případem konkrétně zabývá i následující text. Poté, co uplynul termín vyhrazený pro příjem žádostí o dotaci, nastupuje fáze hodnocení. Systém hodnocení by měl být obdobný u všech operačních programů. Pro příklad uveďme navrženou metodiku pro IOP, jehož Řídícím orgánem je Ministerstvo pro místní rozvoj, kde jsou pro výběr projektů navrženy celkem tři fáze posouzení: 1. posouzení formálních náležitostí (administrativní soulad); 2. posouzení přijatelnosti (kritéria přijatelnosti žadatele a projektu); 3. hodnocení projektu (výběrová kritéria). Na základě dosavadních zkušeností lze předpokládat, že první dvě fáze hodnocení budou trvat až několik týdnů, zpravidla však ne déle než měsíc. Poté bude projekt hodnocen (bodován) z obsahového hlediska. Pokud obdrží dostatečný počet bodů – potřebný počet se bude dynamicky měnit podle alokace kola výzvy a kvality konkurenčních projektů (v letech 2004-2006 se min. počet bodů úspěšných žádostí pohyboval od 60 do 75 % z celkového počtu) - obdrží žadatel (mikroregion či obec jako tzv. leading partner) „Rozhodnutí o účasti strukturálních fondů na financování projektu/akce“. Následně bude 358 viz krok „Stavebně-technická projektová dokumentace (u investičních – „tvrdých“ – projektů)“ v rámci kapitoly 6.2.2. 359 § 44, odst. 4, zákona č. 137/2006Sb., o veřejných zakázkách

Strana 172 / 286


žadatel vyzván k dodání dalších dokumentů a dokladů vztahujících se k projektu a podpisu „Smlouvy o poskytnutí dotace“. Nejpozději v době, kdy se žadatel dozví o splnění formálních požadavků jeho žádosti, by měl přistoupit ke zpracování zadávací dokumentace pro výběr zhotovitele stavby nebo dodavatele zboží či služeb. Tento krok může přirozeně učinit i dříve, ale v tom případě bude možné, že provede práci navíc (stále předpokládáme, že vytvářel projekt, jehož realizace je podmíněna přijetím dotace). Jistou míru rizika podstoupí i tak, bude však snížená jen na získání dostatečného počtu bodů při obsahovém hodnocení projektu. Naopak, pokud by tuto fázi odkládal na dobu například až po podpisu smlouvy o poskytnutí dotace, připraví se o drahocenný čas, neboť i ten bude omezen v rámci tzv. pravidla n + 2, resp. n + 3. Toto pravidlo znamená, že závazek, který začne platit v roce n, resp. v den podpisu smlouvy o poskytnutí dotace, musí být zrealizovaný nejpozději v roce n+2 (např. roční závazek pro rok 2007 musí být vyčerpán do konce roku 2009). V praxi je zpravidla při vypisování výzev pro podání projektu řečeno, do kdy je nutné nejpozději zrealizovat projekt (resp. čerpat finance) z dané výzvy. Na programovací období 2007 – 2013 se možnost realizace prodlouží s největší pravděpodobností o jeden rok (pravidlo n+3).

6.2.5. Realizace projektu Realizační fáze projektu je ve výrazném a jednostranném implikativním vztahu s fází přípravnou (předinvestiční), kterou se zabývaly předchozí kapitoly. Za nejvýznamnější krok přípravné fáze ve vztahu k realizační považuje zpracovatel kapitoly analýzu rizik (viz kapitola 6.2.3). Pokud ji investor nezpracuje správně (korektně), mohou jej v průběhu realizace projektu zaskočit nepředpokládané (nikoliv nepředvídatelné) komplikace. Efektivnost realizační fáze je také výrazně ovlivněna organizační strukturou, existencí odpovědnostního modelu a nastavením systému horizontální i vertikální komunikace v rámci jednotlivých orgánů i jednotlivých zaměstnanců mikroregionu (blíže viz kapitola 3.4.1). Úzké místo (bottleneck) realizační fáze tvoří zejména koordinační orgány mikroregionu360 (manažer a případné pracovní skupiny). Obecně lze říci, že bude-li mikroregion disponovat dobře promyšleným organizačním uspořádáním (organizačním řádem) kladoucím důraz nejen na vytváření strategií, ale zejména na jejich implementaci prostřednictvím definovaných taktik (např. marketingovový mix) a metodik, budou rizika spojená s vlastní realizací projektu minimalizována. V této souvislosti lze doporučit užití systému pracovních skupin – tzv. akční skupiny (viz kapitola 6.1.5 – pozor, nezaměňovat s místní akční skupinou tzv. MAS). Podívejme se nyní na projekt jako celek a definujme nejčastější příčiny, které stojí za nízkou efektivitou či dokonce nedokončením projektu. Byť nelze s konečnou platností vytvořit taxativní výčet všech příčin, může jako příklad těch nejčastějších sloužit následující seznam: vymezení projektu (cíle, termín, náklady, zdroje) neodpovídá skutečným potřebám; mlhavě definované cíle; nesprávná identifikace výchozího stavu; nesprávné propojení na jiné projekty; nedostatečně přesný návrh projektu; 360

viz kapitola 3.4.2

Strana 173 / 286


špatné odhady času a nákladů u konkrétních činností; podcenění řady nepříznivých faktorů nebo dokonce jejich ignorování; podcenění plánovaných nákladů; měnící se požadavky na projekt vlivem změn v okolí projektu, které nebyly akceptovány nesprávná volba dodavatelů jednotlivých částí projektu; špatně sestavený tým; nesprávná práce týmu; nedostatečná kvalifikace členů týmu; špatné řízení projektového týmu; nezvládnutí metod projektového řízení; nezvládnutá úloha vedoucího projektu; špatné klima a špatná úroveň řízení práce ve firmě, kde je projekt realizován; fluktuace pracovníků týmu; nedostatečná zainteresovanost koncového uživatele výsledků na projektu; atd. Naplnění mnoha rizik lze předejít již pouhým uvědoměním si jejich existence spojeným s odpovědným přístupem k vytváření, plánování a řízení projektu. Následující text je strukturován podle činností spojených s realizační fází, které zpracovatel této kapitoly považuje za nejvýznamnější, resp. nejvíce rizikové. Text zároveň předpokládá účast projektu v dotačním řízení, neboť ty zpravidla kladou vyšší důraz na nejrůznější formality. Terénní průzkum vytvářený jako doplňující zdroj informací pro tento výzkumný projekt (viz příloha č. 7) zároveň jasně ukázal, že většina projektů zamýšlených a zpracovávaných mikroregiony je právě přijetím dotace podmíněna.

Smlouva o dílo Smlouva o dílo je závazný dokument uzavřený na základě výsledků výběrového řízení na dodavatele díla, příp. služby. V případě obce je vhodné tyto smlouvy mít odsouhlasené zastupitelstvem. Pro případ dotačního projektu je nezbytné pamatovat na specifické požadavky programu a do smlouvy zahrnout nutné povinnosti dle jeho pravidel, ke kterým se uchazeč zavázal, a které budou vyžadovány i od dodavatelů – např.: Umožnit vstup pověřeným osobám (zaměstnanci krajského úřadu zařazeni do Sekretariátu regionální rady, CRR, MMR, platebního orgánu, Ministerstva financí, Evropské komise, Evropského účetního dvora, Nejvyššího kontrolního úřadu, příslušného finančního úřadu a dalších oprávněných orgánů státní správy) vstup do objektu a na pozemky související s projektem k ověřování plnění podmínek a ke kontrole dokladů. Stanovit náležitosti faktur (délka splatnosti, obsah, atd.). Označení staveniště dle pravidel publicity daných dotačním titulem. Plnění monitorovacích ukazatelů (počet vytvořených pracovních míst, zastavěná plocha, atd.). Velmi důležité je ve smlouvě o dílo definovat metodiku kontroly výstupů, nejlépe formou pravidelných reportů s adekvátním časovým odstupem odpovídajícím celkové délce realizace projektu. Jejich odstup by měl být cca 1/10 celkové délky realizace projektu.

Strana 174 / 286


Jak je v kapitole věnované přípravě projektů řečeno, měl by investor disponovat již ve studii proveditelnosti popsaným odpovědnostním modelem pro realizační fázi. Velmi přínosné je také vymínit průběžné zpracování fotodokumentace popisující postup stavby, poskytování služeb apod.

Předání staveniště Předáním staveniště se zahajují stavební práce a tento den se označuje jako zahájení realizace projektu. Doklad o předání je zpravidla vyžadován kontrolním a monitorovacím orgánem dotačního programu. K dokladu by měla být přiložena příloha s fotodokumentací zachycující aktuální stav předávaného staveniště. Předejde se tím případným sporům o skutečně vynaložených výdajích.

Fakturace Faktury za provedené dílo budou předkládány ke kontrole příslušnému orgánu a následně propláceny. Proplacení faktur je monitorováno prostřednictvím předávání výpisů z účtu (podúčtu), který musí být zpravidla samostatný pro každý projekt. Každá faktura musí přirozeně obsahovat náležitosti dle zákona č. 563/1991Sb., o účetnictví. Obecně lze doporučit, aby faktura obsahovala také název projektu, období za které je předkládána a jako přílohu i soupis provedených prací. Někdy jsou faktury předkládány příslušnému orgánu ke kontrole, následně vráceny zpět a teprve poté proplaceny dodavateli, k tomu je třeba přizpůsobit dobu jejich splatnosti (obecně se doporučuje 1 kalendářní měsíc). Mnoho soukromých firem nemá zažité drobné odchylky náležitostí faktur, které jsou vyžadovány dotačním titulem. Předáním jasně formulovaných požadavků na fakturaci lze předejít pozdějším nedorozuměním a opětovnému vystavování opravených faktur. Zejména ke konci realizace projektu se tak předejde stresovým situacím. Vzor faktury může být i přílohou smlouvy o dílo.

Průběžné zprávy o postupu projektu Samotný projekt prochází během realizace určitým vývojem a dochází k situacím, které nebyly předem předvídatelné. Zpráva slouží k zachycení těchto změn a zároveň k jejím odsouhlasení monitorovacím orgánem tak, aby realizace projektu byla v souladu s pravidly dotačního titulu. Smyslem této zprávy není kontrola realizace projektu v naprosto striktním souladu s projektovou dokumentací (přirozeně je třeba monitorovací ukazatele dodržet), ale monitoring jeho vývoje, který by měl včas upozornit na případné potíže či nedodržení časového harmonogramu, aby bylo možné včas zasáhnout a doporučit investorovi / žadateli kroky, kterými se vyhne postihu ze strany řídícího orgánu (v případě, že by mu hrozil). Zprávy zpravidla obsahují technickou část a finanční část. Ve zprávě by neměl být opomenut žádný detail, a to především v souvislosti se změnou projektu. Vždy je lepší změny konzultovat s poskytovatelem dotace (monitorovacím orgánem) předem, včetně otázky, zda takový detail do zprávy zahrnout. Při sestavování těchto zpráv je třeba vycházet z principu, že to, co může být detailem pro žadatele, může být zásadní informací pro monitorovací orgán. Během celé realizace projektu je vhodné (ne-li nezbytné) dokumentovat postup prací fotodokumentací, stejně jako dokumentovat zajištění publicity projektu a jeho spolufinancování ze SF EU či jiných dotačních programů.

Strana 175 / 286


Kontrolní dny Při realizaci investiční akce lze obecně doporučit provádět tzv. kontrolní dny, a to bez ohledu na to, zda je projekt podpořen dotací či nikoliv. Při nich účastníci konzultují případné stavební úpravy a průběh realizace akce. Zejména je třeba dbát na kontrolu a dodržení hlavních ukazatelů, ke kterým se žadatel (mikroregion, obec) zavázal v žádosti o dotaci. Pokud by mělo dojít ke změnám, je třeba se obrátit na monitorovací orgán, zda je tato změna možná. S organizací těchto kontrolních dnů je třeba počítat již při uzavírání smluv s dodavateli služeb či zhotoviteli staveb (viz výše). Pokud by se jednalo o významnější změnu, je vhodné vyžadovat písemné stanovisko monitorovacího orgánu. Pří následné kontrole by nedodržení zejména hlavních ukazatelů mohlo vést k domnění, že žadatel nepostupoval dle projektové dokumentace, a že veřejné prostředky vynaložil na jiné účely než na jaké se zavázal.

Předání stavby (díla, služby) Protokolární předání dokončeného díla je nutné učinit nejpozději do termínu stanoveném ve Smlouvě o poskytnutí dotace. Nad požadavky stanovené příslušnou právní úpravou lze opět doporučit vytvoření fotodokumentace, zvláště pak se zřetelem na podmínky zajištění publicity projektu a jeho financování ze SF EU, případně jiného zdroje (označení díla). Označení díla z hlediska zajištění publicity spolufinancování ze SF EU je často podceňovaným krokem, přestože na tom monitorovací orgány trvají.

Vydání kolaudačního rozhodnutí Kolaudační rozhodnutí je předkládáno monitorovacímu orgánu jako doklad o ukončení realizace projektu a následného využívání předmětu projektu. Již při plánování harmonogramu realizace projektu je vhodné si nechat dostatečný čas na vydání kolaudačního rozhodnutí. Obvykle se zejména stavebním firmám původně nastavený termín realizace projektu nedaří dodržet, proto je třeba předcházet (zejména pořádáním kontrolních dnů – viz výše) a neoficiálně s tímto zdržením počítat. Není tedy vhodné stanovit délku realizace projektu na délku maximálně přípustnou dotačním programem (u operačních programů pravidlo n+3). Pokud by tak investor učinil, zamezil by možnosti podat oficiální žádost o prodloužení doby realizace projektu, kterou zpravidla, pokud je to možné, implementační orgány povolí. Implementační orgány dotačního programu jsou však také vázány pravidly, které nemohou překračovat a zejména časové hledisko (pravidlo n+3) je nepřekročitelné.

Závěrečná zpráva o projektu Zpráva slouží jako podklad pro Žádost o proplacení výdajů projektu. Je vhodné s jejím vypracováním neotálet a vypracovat ji co nejdříve po ukončení projektu. Obvykle je stanovená lhůta do jednoho měsíce od ukončení realizace projektu. Čím dříve je zpráva vypracovaná, tím dříve je možné žádat o proplacení přiznané dotace, což má v případě, že investor projekt „předfinancovává“ pomocí bankovního úvěru vazbu na jeho celkové náklady, neboť náklady na bankovní instrumenty jsou neuznatelné a investor je tedy hradí z vlastních zdrojů.

Strana 176 / 286


Archivace Veškeré doklady související s projektem je nutné archivovat na jednom místě a mít k nim přístup v případě kontroly. Byť by se následující rada mohla zdát banální, praxe ukazuje, že je nutné ji uvést. Je vhodné vyčlenit si na tyto doklady přehledně členěnou samostatnou složku. Při kontrolách se kvalitní řízení dokumentů velmi vyplatí. Žadatel by měl zanechat co nejlepší dojem, a to i subjektivně. Důležité jsou rychlé reakce a jasná představa, kde se který dokument nachází. To vše výrazně urychlí průběh kontrol a pravděpodobně sníží i jejich četnost. Pozor, nároky na archivaci ze strany dotačních programů (10 let) jsou vyšší než určuje např. zákon č. 563/1991Sb., o účetnictví, který stanovuje u účetních dokladů, účetních knih, odpisových plánů, inventurních soupisů, účtových rozvrhu a přehledů po dobu 5 let počínajících koncem účetního období, kterého se týkají.

6.2.6. Provozní fáze Provozní fáze je dotačními programy obvykle definována jako období od zahájení provozu po dobu udržitelnosti projektu. Vhodné postupy pro zabezpečení efektivní provozní fáze projektu lze rozdělit na dvě skupiny, a to podle modelu provozní fáze: 1. provozní fázi zabezpečí subjekt ovládaný mikroregionem či mikroregion samotný; 2. provozní fázi zabezpečí vybraný provozovatel – externí subjekt. Praktická podoba provozní fáze projektu je determinována definicí účelu a výsledku projektu – zda je orientován na zvýšení příjmu mikroregionu (např. obnova objektu za účelem spekulativního nájmu), nebo zda je orientován na samotné poskytování služeb (u mikroregionu zejména veřejných). Od tohoto rozdělení se také budou odvíjet vhodné modely a doporučení. Zcela jistě bude rozdíl mezi provozní fází projektu, jehož výstupem je vystavěná cyklostezka či plynovod, projektem s účelem nájmu objektu aniž je kladen důraz na vlastní provoz a projektem, jehož výsledkem je nabídka specifických služeb. Následující text se věnuje nejsložitějšímu z výše uvedených příkladů, tedy tomu, kdy je výstupem nabídka služeb. Obecná doporučení však lze vztáhnout na všechny příklady. Veškerá doporučení se zároveň týkají pozice mikroregionu, nikoliv případného externího provozovatele.

Obecná doporučení Provozní fáze je stejně jako realizační fáze projektu ve výrazném a jednostranném implikativním vztahu s fází přípravnou (předinvestiční), kterou se zabývaly předchozí kapitoly. Významný rozdíl je však v míře ovlivnění a rozsahu následků. Oproti realizační fázi mají všechny přípravné kroky nezastupitelnou úlohu a jejich opomenutí, či nekorektní zpracování, ovlivní provozní fázi zpravidla velmi negativně, a to zejména z hlediska efektivnosti projektu. Jak již bylo řečeno, všechny přípravné kroky hrají nezastupitelnou úlohu. Přesto lze označit ty, které jsou podle názoru zpracovatele této kapitoly nejdůležitější: analýza potřeb; je-li relevantní, pak i marketingová studie; analýza bodu zvratu (zejména provozní fáze projektu);

Strana 177 / 286


citlivostní analýza a analýza rizik; řízení lidských zdrojů. Není-li korektně vytvořená analýza potřeb či marketingová studie, může se stát, že bude projekt tzv. předimenzován, což negativně ovlivní jeho celkovou ekonomizaci. Stejným výsledkem zpravidla končí i nekorektně zpracovaná analýza bodu zvratu provozní fáze projektu. Citlivostní analýza a analýza rizik spolu úzce souvisejí. V tomto ohledu je přínosem citlivostní analýzy nalezení i na první pohled skrytých rizik, resp. míry stability projektu, a to zejména vzhledem k externím faktorům (výkyv v nabídce vstupů, poptávce po výstupech / službách apod.). Její výsledky umožní již v přípravné fázi navrhnout opatření, která stabilizují provozní ekonomiku projektu. Efektivnost projektu je ponejvíc ovlivněna efektivností lidských zdrojů, a to v celé škále organizační struktury „provozní organizace“. Osobní náklady tvoří většinou jednu z nejvýznamnějších položek rozpočtu. Proto je nutné této problematice věnovat značnou pozornost. Je nutno upozornit na neplatnost vztahu: efektivní projekt = šetrný projekt. Již při přípravě projektu je nutno klást důraz na motivační charakter odměn. Nelze proto v rámci modelování optimistických výhledů, případně zisku několika bodů navíc v dotačním řízení, neustále snižovat modelované osobní náklady tak, aby ekonomické ukazatele projektu „vyšly lépe“. Další souvislost s lidskými zdroji má níže popsané riziko.

Provoz zajištěn externím subjektem Funkce managementu mikroregionu (manažera mikroregionu) bude u tohoto modelu „omezena“ na koordinační a kontrolní rovinu, kdy musí zajistit flexibilní spolupráci provozovatele s výkonnými a kontrolními orgány mikroregionu. Vedle výše zmíněných analyticko-návrhových kroků je podstatný výběr vhodného provozovatele. Níže popsaným způsobem dojde k eliminaci rizika, kdy investor (mikroregion) nebude schopen vybrat adekvátního provozovatele a bude disponovat pouze prázdným objektem, byť obnoveným např. pro účely kulturně-společenského střediska. Důsledek této situace je nedodržení monitorovacích ukazatelů vztahujících se k dopadům projektu (počet pracovních míst, počet kulturně-společenských akcí ročně, apod.). Riziku lze opět předcházet již v přípravné fázi, na které by měl participovat budoucí provozovatel. Ten může investorovi i stavebně-projekční kanceláři poskytnout zpětnou vazbu a konkretizovat dopady investiční/realizační fáze projektu na provoz (co by bylo vhodné k projektu přidat aby dokázal lépe motivovat potenciální klientelu k návštěvě objektu/areálu apod.). Důležitým momentem je také správně provedená finanční analýza projektu, neboť nadsazené přínosy projektu mohou investora v modelování provozu až příliš oklamat. Příkladem může být následující situace: V žádosti o dotaci se v zájmu zisku několika bodů navíc, investor / žadatel zaváže k vytvoření více pracovních míst než bude moci v praxi udržet, nebo jej jejich udržení bude stát příliš velké finanční prostředky, které budou snižovat celkový přínos projektu. V extrémním případě jej mohou dokonce po několika letech změnit v zápornou bilanci. V případě, že by mikroregion jako žadatel nespolupracoval při přípravné fázi projektu s budoucím provozovatelem, mohlo by se velmi jednoduše stát, že by se žádný z potenciálních provozovatelů nechtěl smluvně zavázat k zaměstnání určitého počtu pracovníků, natož pak k pokutám v případě jejich propuštění, a tedy ohrožení žadatele v souvislosti s hrozbou vrácení dotace (nedodržení monitorovacího ukazatele).

Strana 178 / 286


Provoz zajištěn mikroregionem, či subjektem ovládaným mikroregionem Tento způsob zajištění provozní fáze projektu přichází v úvahu například u projektu obnovy objektu za účelem jeho spekulativního nájmu aniž je kladen důraz na výstupy provozu. Provoní fáze je v takovém případě omezena na zajištění koordinace a vyhledávání nejvhodnějších nájemců. Druhým možným typem projektu, který je možno tímto modelem obhospodařit je projekt jehož výstupem je služba nevyžadující každodenní řízení (vesměs infrastrukturní projekty - vystavěná cyklostezka či plynovod apod.). Zde však o zajištění provozu v pravém slova smyslu nelze hovořit. Z hlediska přístupů dotačních programů se však o provozní fázi jedná (viz definice na začátku kapitoly). V případě, kdy je výstupem specifická služba, jejíž nabízení není subjektu územní samosprávy vlastní, zajištění provozu tímto způsobem obecně nebývá doporučováno, avšak mohou nastat okolnosti, které mikroregion povedou k výběru právě tohoto modelu. Hned ze začátku je třeba si uvědomit, že řídící procesy nerozlišují realizační a provozní fázi projektu. Zjednodušeně řečeno lze u tohoto modelu přistupovat k provozní fázi jako k fázi realizační, resp. úzká místa a doporučení budou korespondovat s úzkými místy a doporučeními vztahujícími se k řízení realizační fáze. Provozní fáze bude ovlivněna schopností a vůlí členských obcí mikroregionu operativně a flexibilně spolupracovat a schopností manažera mikroregionu řídit patřičnou pracovní skupinu. Pokud by se jednalo o subjekt s vlastní právní subjektivitou ovládaný mikroregionem, zůstává funkce manažera mikroregionu zejména v koordinační rovině, kdy musí zajistit flexibilní spolupráci tohoto subjektu s výkonnými a kontrolními orgány mikroregionu. Efektivnost je tedy opět výrazně ovlivněna organizační strukturou, existencí odpovědnostního modelu a nastavením systému horizontální i vertikální komunikace v rámci jednotlivých orgánů i jednotlivých zaměstnanců regionu (blíže viz kapitola 3.4.1). Stejně jako v realizační fázi i zde je pozitivním přínosem využívání systému pracovních skupin – tzv. akční skupiny a jim rozdělit patřičné úlohy v provozní fázi (viz kapitola 6.1.5– pozor, nezaměňovat s místní akční skupinou tzv. MAS).

6.2.7. Poprovozní fáze Bude-li životnost projektu časově ohraničená, nastane i tzv. poprovozní (likvidační) fáze projektu. V tom případě je důležité již v přípravné fázi modelovat a popsat: nároky na lidské zdroje v jeho poprovozní fázi (kolik bude potřeba pracovních sil, na jaká prac. místa budou pracovníci zajišťující provozní fázi převedeni, za jakých podmínek, apod.); stanovit finanční nároky na ukončení projektu (rozpočet na demolici dočasného objektu, rozebrání pódia, odstupné zaměstnanců, apod.); definovat další postup – návazné projekty, vyhodnocení dopadů projektu ve vztahu ke strategickým plánům mikroregionu, apod. I v tomto případě platí, že efektivnost poprovozní fáze je determinována zejména organizačními schopnostmi manažera mikroregionu.

Strana 179 / 286


7

SOUHRNNÝ PŘEHLED SPOLEČNÝCH PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ

V této stěžejní kapitole se prolínají 3 roviny výzkumu (tj. teoretická, praktická, návrhová). Všechny identifikované problémy jsou rozděleny do skupin (externí, interní) a zařazeny do tematických okruhů (územní vymezení, legislativně-správní, výkon funkcí veřejné správy, plánování, tvorba a realizace společných projektů). Jednotlivé problémy jsou zkoumány z hlediska příčin i důsledků, tak aby bylo možné navrhnout adekvátní postup řešení tvořících součást metodického přístupu k řešení mikroregionů. Navrhovaná řešení jsou rozdělena podle ovlivňujících subjektů.


Strana 181 / 286


Pro přehlednost je kapitola strukturována podle problémů zapříčiněných externími a interními faktory. Za externí faktory jsou považovány vlivy prostředí v širším smyslu, kam patří zejména legislativní podmínky, podmínky dotačních titulů, ale také např. demografické vlivy apod. Za interní faktory jsou považovány vlivy na straně mikroregionů, což může být např. již samotná motivace k vytvoření svazku obcí, statut a organizační uspořádání, schopnosti/dovednosti zastupitelů a zaměstnanců obecních úřadů, personální kapacita, ale také vlastní finanční zdroje. Toto členění umožňuje logické třídění jednotlivých doporučení podle ovlivňujícího subjektu. Část zabývající se interními faktory proto obsahuje doporučení směrem k mikroregionům, členským obcím a jejich vlastním zaměstnancům. Část věnovaná externím faktorům pak obsahuje doporučení směřovaná zejména k centrálním orgánům státní správy (zejm. ministerstva) a vyšším územně samosprávným celkům (krajům).

7.1. Externí faktory Externími faktory rozumíme faktory, jež nedokážeme vlastními silami ovlivnit, a pokud ano, pak jen velmi omezeně. Jedná se o skutečnosti, které není v silách daného mikroregionu ovlivnit. Řešení těchto faktorů je tedy na dalších subjektech. Ve většině případů se jedná o legislativní úpravu či omezení vyplývající z dotačních podmínek. K jejich změně je zpravidla zapotřebí soustavného a koordinovaného tlaku na ovlivňující subjekty podloženém odbornou a propracovanou argumentací (nezávislé expertní posudky a analýzy). To však v žádném případě neznamená, že musí tvořit bariéru tvorby a realizace společných projektů mikroregionů. Vhodným uzpůsobením projektu lze jejich vliv snížit či minimalizovat, což je koneckonců úlohou vedení každé organizace.

7.1.1. Legislativně-správní problémy Problém Nejasný legislativní rámec v oblasti sdružování obcí Ovlivňující subjekt Ministerstvo vnitra ČR Odůvodnění Stávající právní úprava sdružování obcí je odborníky i představiteli obcí a jejich svazků velmi často kritizována pro svoji roztříštěnost a nekomplexnost. Přestože svazky obcí jsou zřizovány k podpoře při zabezpečování plnění úkolů veřejné správy obcemi, jejich právní regulaci upravuje občanskoprávní kodex. Tato obecná úprava obsažená v občanském zákoníku se vztahovala a vztahuje i na svazky obcí jako na zájmová sdružení obcí. V § 51 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, odst. 3, který se týká právní způsobilosti obcí, je odkaz na § 20, písm. i) a 20 j) občanského zákoníku, což je pro záměr meziobecní spolupráce zcela nepostačující. Dobrovolný svazek obcí má vystupovat jako jiný právní subjekt než zájmové sdružení právnických osob, ale současně je mu ukládáno řídit se právní úpravou pro zájmová sdružení. Dopady Nedostačující právní úprava je pro žádoucí rozsáhlejší a hlubší spolupráci obcí překážkou, a to jak v rovině fungování svazku obcí, tak v rovině tvorby společných

Strana 182 / 286


projektů. Problémy způsobuje zejména nejednoznačnost výkladu vlastnické způsobilosti svazku obcí a možnost svazků obcí zakládat právnické osoby. V mnoha otázkách spojených s agendou ohledně činnosti svazků obcí (nejednoznačné pravomoci svazků obcí, pořizování majetku, nejasná účetní pravidla pro evidenci majetku, zakládání právnických osob) jsou jejich zástupci odkázáni na hledání nouzových (aplikace pravidel pro obec na činnost DSO) nebo nestandardních řešení, což činnost DSO řadí na úroveň rozhodovacích procesů členských obcí. Nevyjasněnost a legislativní nejednoznačnost v některých otázkách týkajících se činnosti svazku obcí způsobuje obtíže rovněž při tvorbě a realizaci společných projektů. Problém s řešením majetkových vztahů nastává při předkládání žádostí o dotace a povinných příloh i při následné administraci přidělených dotací (tj. účtování o majetku). Návrh možného řešení Z uvedených problematických aspektů současné právní úpravy jednoznačně vyplývá nutnost přípravy věcného záměru novely zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, která by upravovala činnost a pravomoci svazků obcí namísto občanského zákoníku a vyplnila by zmíněné legislativní vakuum u uvedených problémových oblastí.361 V této situaci je nezbytné, aby svazky obcí měly ujasněny finanční mechanismy a majetkové podíly jednotlivých obcí. Mezi členskými obcemi svazků obcí musí existovat jasná dohoda o finančních příspěvcích jednotlivých obcí či dalších partnerů, včetně nástrojů vymahatelnosti, neboť její nedodržení může mít katastrofální dopad i na další členy DSO. Problém Jinak definované soustavy sídel v urbanistické teorii, jinak v regionalistice; různé klíče k vymezení venkova Ovlivňující subjekt Správci dotačních programů (Řídící orgány OP) Odůvodnění Za venkovská sídla (vesnicemi) jsou dle urbanistické teorie považována sídla do 5.000 obyvatel s převahou zemědělské činnosti. Statistická hranice, běžně používaná v ČR (např. Ministerstvem zemědělství) pro vymezení venkovských obcí, je ovšem 2.000 obyvatel. Obce s nižším počtem obyvatel než 2.000 jsou v našich podmínkách považovány za venkovské. Existují tak i typické vesnice (tj. menší obce s převažující zemědělskou činností), které mají obyvatel více a podle tohoto kritéria venkovem nejsou (nejvíce na jižní Moravě a na Ostravsku). Nejasnosti se týkají i rozdělení obcí a měst podle velikosti (dle kategorií počtu obyvatel). Dopady Nejasnosti při vymezování jednotek osídlení komplikují vymezení typů oprávněných příjemců podpory u dotačních programů. Z hlediska problémů, které mohou nastat u svazků obcí, jde především o překryvy u příjemců jednotlivých dotačních programů (např. Regionální operační program a Program obnovy venkova). Stanovení hranice počtu obyvatel může svazek obcí vyloučit z oprávněných příjemců podpory např. v rámci podpory venkova, ačkoliv mají sdružené obce venkovský charakter. Toto riziko se týká i měst, jež 361

Dosud zveřejněné návrhy úprav zmíněného zákona se těmito aspekty zabývaly pouze nepřímo a byly předmětem polemiky v odborných kruzích. Viz např. http://old.cpkp.cz/page.php?id=632.

Strana 183 / 286


mohou být oprávněnými příjemci v rámci priorit, které neobsahují pro ně zcela relevantní aktivity. Návrh možného řešení Řešení tohoto problému závisí především na straně tvůrců či vyhlašovatelů každého operačního programu, jež by měli upřesnit příjemce podpory (alespoň v rámci tzv. programových dodatků nebo příruček pro žadatele). V operačních programech pro programovací období 2007 - 2013 by toto vymezení mělo být řešeno vždy přímo v rámci operačního programu, s odkazem na legislativu. Kontrola důslednosti takového postupu by měla být předmětem vyjednávání o operačních programech a náplní práce ex ante hodnotitelů.

7.1.2. Problémy spojené s plánováním Strategické plánování Problém Obecnost a "centralismus" strategických dokumentů větších územních jednotek Ovlivňující subjekt Krajské samosprávy, Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Odůvodnění Problémem rozvojových dokumentů zpracovaných na úrovni krajů (PRK), je především jejich obecnost, daná příliš širokou působností těchto úrovní samosprávy pro realizaci regionální politiky.362 Definované cíle v jednotlivých oblastech rozvoje zůstávají v obecné rovině (např. formulace cílů typu „zajišťování souladu dosaženého vzdělání a kvalifikace s potřebami trhu práce“ apod.). Často PRK neposkytují ani rámcovou odpověď na otázku, jak konkrétně daného cíle dosáhnout. Některým PRK byly vytýkány rozpory mezi cíli a uváděnými kroky nebo nahodilost uváděných cílů. Další rovina problému souvisí s tím, že zpracovatelé pocházejí především z centrálních oblastí, mnohdy do zpracování vstupují politické zájmy, a tak politici z center (např. ze statutárních měst) při formulaci strategií a priorit „překřičí“ zástupce menších měst, přičemž vzhledem k šíři záběru území jsou ze zpracování strategie většinou zcela eliminováni zástupci malých obcí (venkovského charakteru, v periferních oblastech). Tento jev má do určité míry své opodstatnění, neboť programy rozvoje kraje nemohou být nástroji, které by se zabývaly problémy všech částí a všech obcí, ale naopak měly by řešit problémy s významem na úrovni kraje. Přesto je mnohdy tendence řešit primárně problémy center krajů, bez ohledů na jejich reálný dopad na ostatní území. Dopady Důsledkem uvedených problémů je především to, že strategické dokumenty nadřazené strategiím mikroregionů, s nimiž by mj. měly svazky obcí dokladovat soulad při žádostech o dotace, vždy nepokrývají jejich problémy. Návrh možného řešení Již v rámci odůvodnění popisu problému bylo naznačeno, že určitá obecnost je vzhledem ke smyslu strategických dokumentů na úrovni kraje logická. Přesto by tato

362 Vyplývá to mj. z posouzení PRK Libereckého kraje u příležitosti vypracování Strategií udržitelného rozvoje Libereckého kraje. Srov. www.kraj-lbc.cz/public/orlk/iiverze_uvod+swot_analyza_5c42e06ef7.rtf. Obdobné výtky se týkaly i PRK Jihomoravského kraje (viz www.partnerstvi-jmk.cz/download.php?file=464.doc) a dalších.

Strana 184 / 286


obecnost měla být projevem nadhledu nad problémy vyskytujícími se v regionálním měřítku, nikoli vlažného, nezodpovědného nebo nekvalifikovaného přístupu k pořízení tohoto typu dokumentu. Dokument by měl vycházet ze znalosti, analýzy a vzájemných vazeb problémů územních celků v rámci kraje a nalezení jejich společné osy, nikoliv pouze z identifikace problémů centra kraje (krajského města a okolí). Dokument by měl obsahovat provázaný systém opatření vedoucích k rozvoji jak administrativního i rozvojového centra kraje (integrovaný rozvoj kraje), tak periferních oblastí. Dokument by pak měl jasně popisovat vzájemnou vazbu zejména přínosů realizace navržených opatření. Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů stanovit odpovídající řešení pro krajské samosprávy a ověřit jeho správnost. Doporučením pro řešení tohoto problému je zpracování expertní analýzy dopadů tvorby a realizace krajských rozvojových dokumentů na strategické plánování nižších územních jednotek a vyhodnocení problémů souvisejících s jejich vzájemnými vazbami (ať už praktické z hlediska vlivu ekonomické síly a postavení větších územních celků, tak formální z hlediska nutnosti dokladovat soulad).

Územní plánování Problém Není legislativní opora pro územní plánování mikroregionů Ovlivňující subjekt Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Odůvodnění V dosud platném stavebním zákoně363 (do 31. prosince 2006) nebyla ukotvena možnost územního plánování mikroregionů. Možnost zpracování územních plánů pro území více obcí neobsahuje ani nová právní úprava364 (účinná od 1. ledna 2006), neboť Zásady územního rozvoje jsou definovány pro území krajů. Dopady V souvislosti se změnami územně plánovacích nástrojů se objevily diskuse o tom, jaké důsledky budou mít tyto změny do budoucna. Objevují se i názory (viz kapitola 4.2.5), že s novou právní úpravou zmizela možnost pořízení územních plánů homogenních území se společnou věcnou problematikou s vymezením řešeného území odlišným (od krajů). Návrh možného řešení Kromě návrhu změny znění zákona, což není v současné situaci reálné, lze tuto problematiku řešit koordinací na úrovni Rady obcí pro udržitelný rozvoj (tak, jak její vytvoření umožňuje nový stavební zákon). Problém Komplikované pořízení a zejména schvalování územního plánu pro více obcí společně (dle stávající úpravy) Ovlivňující subjekt Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Odůvodnění 363 364

Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

Strana 185 / 286


Zajistit územní plán pro více obcí společně bylo dle staré právní úpravy komplikované (přesto ne vyloučené) např. z pohledu vyvěšování oznámení ve stejných lhůtách na úřední desce a schvalování jednotlivých etap procesu územního plánování v zastupitelstvech členských obcí svazků. Rovněž změny územního plánu vyvolané potřebou jedné obce by se odrazily na dokumentu celého svazku obcí. Dopady Na celém území České republiky není znám případ, kdy by měl mikroregion zpracován územní plán pro celé území (zpracovány jsou pouze pro jednotlivé obce). Protože se výzkum blíže věnuje problematice venkovských obcí v periferních oblastech, je třeba říci, že tyto obce velmi často územní plán pořízen nemají, takže ve svazku jsou zastoupeny vedle obcí s pořízeným územním plánem. Návrh možného řešení Ani nová právní úprava nevylučuje časově koordinované zpracování územních plánů jednotlivých obcí mikroregionu, existence Rady obcí pro udržitelný rozvoj může napomoci lepší koordinaci těchto kroků. I nadále ale půjde „pouze“ o územní plány jednotlivých obcí mikroregionu, nikoli o jednotný dokument na úrovni mikroregionu. Dle nové právní úpravy je možné pořízení územní studie pro území mikroregionu (tedy koordinovaného územně plánovacího podkladu), která však není závazným dokumentem ze zákona. Řešením tohoto problému (a to spíše v delší časové perspektivě mj. i proto, že bude nejprve třeba expertního vyhodnocení dopadu nové legislativy na situaci v územním plánování obcí) by mohla být motivace k pořízení územní studie ze strany státní správy. Jednou z cest, které přicházejí v budoucnu v úvahu, je poskytování finančních prostředků na projekty svazků obcí, které mají územní dopady, pouze těm svazkům obcí, které mají územní studii zpracovánu. Problém Na úrovni mikroregionů chybí nástroj územního plánování řešící jejich území jako celek Ovlivňující subjekt Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Odůvodnění Tento problém souvisí s oběma předchozími (a to jak novou legislativou – do budoucna, tak starou legislativou, podle níž by proces pořízení územního plánu mikroregionu byl značně komplikovaný, a proto mikroregiony tuto možnost nevyužívaly). Územní plánování lze přitom označit jako nástroj řešení střetů zájmů (viz kapitola 4.2.1), který, mimo vlastní regulaci rozvoje území, napomáhá eliminovat některá rizika spojená s přípravou, realizací i provozem společných projektů. Dopady V mikroregionech jsou zpracovávány územní plány jen pro jednotlivé členské obce (mnohdy pouze některé).365

365

O nerovnoměrném vybavení členských obcí územními plány svědčí i výsledky dotazníkového šetření obsažené v Příloze č. 7.

Strana 186 / 286


Návrh možného řešení Kromě návrhu změny znění zákona č. 183/2006 Sb., což není v současné situaci reálné, nelze tuto problematiku řešit. Problém Nedostatek finančních a personálních zdrojů na úrovni ORP Ovlivňující subjekt Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, obce s rozšířenou působností Odůvodnění Obce s rozšířenou působností nejsou schopny poskytnout zejména malým obcím venkovského charakteru (zejména v periferních oblastech) potřebnou součinnost při pořizování územně plánovací dokumentace. Dopady V rozporu se zákonem nejsou pořizovány ÚP pro malé obce, které nevykonávají činnosti pořizovatele, řada malých obcí nemá územní plán. Návrh možného řešení Vzhledem k povinnosti aktualizovat všechny existující územní a regulační plány do pěti let od nabytí účinnosti stavebního zákona (1. leden 2007) se dá předpokládat, že se situace v malých sídlech nezlepší. Dá se předpokládat, že kapacity úřadů územního plánování budou vázány řešením „strategických“ území, zejména v centrálních prostorech městských aglomerací, a venkovské nebo periferní oblasti tím pádem nebudou předmětem prioritního zájmu. Nový stavební zákon navíc de facto ruší možnost pořízení územního plánu malé obce formou smluvně zajištěného pořizovatele, neboť úloha pořizovatele je nově striktně vázána na úřad územního plánování v obci s pověřeným obecním úřadem. Řešení je v tomto případě dlouhodobé, neboť musí vycházet z expertních vyhodnocení vlivu nové právní úpravy na situaci územního plánování (nejen) v malých obcích (v periferních oblastech), což je záležitostí několika měsíců či spíše let.

Ekonomické (finanční) plánování Problém Příliš vysoký podíl mandatorních výdajů na celkových výdajích obecních rozpočtů Ovlivňující subjekt Ministerstvo financí, sekundárně obce Odůvodnění Příčiny problému lze vnímat ve třech rovinách: 1. nízká efektivita veřejné správy jako celku; 2. neefektivní daňové přerozdělovací procesy, které úzce souvisí s dalšími dvěma níže popsanými problémy „Nízkou fiskální autonomií obcí“ a „Potlačením významu místních daní; 3. nízký podíl nedaňových příjmů obcí, který zprostředkovaně omezuje i činnosti a efektivitu mikroregionů (zejména pak DSO).

Strana 187 / 286


Velká většina obcí má velmi nízké rozpočty, které neumožňují výraznější investice do rozvoje města. Platí přitom vztah: jestliže pro město znamená 1 mil. Kč mnohdy spíše náklad neefektivnosti, pro malou obec znamená rozvojový potenciál. Ve veřejné správě přitom stejně jako v soukromém sektoru platí princip, kdy se šířkou portfolia příjmů roste i stabilita subjektu. Obce by proto měly posílit nedaňové příjmy (jež jsou zároveň maximálně autonomní), tak aby mohly podnikat i dobrovolné kroky směřující k nabízení lepších služeb občanům (jedním z těchto kroků je bezesporu i založení a zajištění dobré funkce mikroregionu DSO). Obce, které vlastní značný nemovitý majetek a dosud se jej nezbavily, nemají takřka žádnou výhodu oproti ostatním obcím, ba naopak se o tento majetek musejí starat což neúměrně zatěžuje jejich rozpočty. Tento jev je patrný zejména u malých obcí, které nedisponují ani potřebnou částkou na přípravu projektů obnovy, které by jim umožnily majetek rekonstruovat a následně pronajímat, čímž by došlo ke zrobustnění jejich rozpočtu a nižší míře závislosti na účelových dotacích. Dopady Takřka všechny obce, až na výjimky krajských měst se dostávají z právním řádem předpokládané úlohy „architektů“ do vynucené pozice „údržbářů“ jím svěřeného území. Navíc se dostávají do situace, kdy nedisponují potřebnými prostředky ani na zhotovení potřebné dokumentace nutné pro žádost o dotaci. Velmi závažným důsledkem je rovněž tlak na zadlužování obcí. Vedle mandatorních výdajů musejí obce budovat a udržovat potřebnou infrastrukturu v obcích, což vyžaduje stále více investičních prostředků, kterými jejich rozpočty většinou nedisponují. Obce se z důvodu nedostatku finančních prostředků využitelných pro další rozvoj území zbavují svého majetku, a to nejen hmotného, ale i nehmotného (akciové podíly ve strategických firmách apod.). Tento trend snižuje finanční stabilitu obcí, neboť se stávají stále více závislými na daňových mechanismech a zároveň omezí jejich možnosti aktivního ovlivňování a podpory rozvoje města v dané strategii. Zprostředkovaně pak nedisponují dostatečnými prostředky pro zajištění efektivního chodu mikroregionu (DSO). Návrh možného řešení Posílení daňových příjmů obcí na úkor účelových dotací, se kterými jsou spojeny další administrativní náklady, což v důsledku snižuje efektivnost veřejné správy jako celku. Vyšší podpora obcí zaměřená na rekonstrukci obecního nemovitého majetku a zvýšení motivace obcí udržet si stávající majetek – umožnit obcím majetek zhodnocovat a pronajímat a motivovat je k těmto činnostem. Podstatným dopadem druhého navrhovaného řešení je snížení tlaku na daňovou zátěž obyvatel. Problém Potlačení významu místních daní a malá fiskální autonomie obcí Ovlivňující subjekt Ministerstvo financí, Ministerstvo vnitra

Strana 188 / 286


Odůvodnění Vedlejším efektem rozpočtového určení daní v České republice je skutečnost, že došlo k téměř úplnému potlačení významu místních daní. Přitom se jedná o daně, které se považují za nástroj přizpůsobování příjmové základny územní samosprávy jejím záměrům a prioritám místních obyvatel.366 Charakteristika příjmů obcí zemí EU15 je uvedena níže v tabulce367: Vlastní daňové příjmy

Finanční transfery

Ostatní vlastní příjmy

Půjčky

Celkem

Velká Británie

13

64

22

1

100

Irsko

26

46

25

3

100

Finsko

42

22

33

3

100

Švédsko

54

16

27

3

100

Dánsko

45

19

34

2

100

Nizozemí

7

57

28

8

100

Lucembursko

32

35

28

5

100

Německo

22

48

24

6

100

Rakousko**

17

31

44

8

100

Belgie

44

43

4

9

100

Francie

52

29

12

7

100

Itálie

28

40

20

12

100

Španělsko

32

36

23

9

100

Portugalsko

32

45

16

7

100

Řecko

30

42

26

2

100

Země/zdroj příjmů

* zboží a služby ** rakouské municipality bez Vídně Z výše uvedené tabulky vyplývá, že v tradičních „baštách“ decentralizovaného systému veřejné správy (severské země Švédsko, Finsko a Dánsko) tvoří vlastní daňové příjmy 42-54 % celkových příjmů obce. Nad 40 % mají dále obce v Belgii, kde relativně nedávno došlo k federalistickým procesům, jež přispěly k posílení míry nezávislosti regionálních i místních samospráv368. Dopady Územní samosprávné celky přicházejí o nástroj správy daňové politiky na lokální a aktuální problémy svěřeného území. Přicházejí o nástroj motivace ekonomických subjektů k rozvoji v určitém směru a odvětví apod. V důsledku jsou odkázány na účelové dotace, 366

Trhlínová upozorňuje na nejednotnost terminologie „místních / vlastních daní“ používané v oblasti daňové problematiky v jednotlivých zemích EU. Proto je třeba definovat základní charakteristické znaky, které by měly jednotlivé typy příjmů splňovat, aby mohly být považovány za místní daně: příslušná územně správní jednotka je správcem daně i příjemcem daně a má zároveň možnost ovlivnit základní i výslednou sazbu daně. V současné době nejsou tyto podmínky stoprocentně aplikovány v žádné zemi EU. Možnost definovat základní sazbu daně má ve všech zemích EU pouze stát. Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6222040 367 Zdroj: Kol. Local Finance in the Fifteen Countries of the EU. Brussels, Dexia. 2002, t.č. dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6222040 368 blíže viz také např. European Union - Committee of the Regions: Regional and Local Government in the European Union, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000.

Strana 189 / 286


které pouze zvyšují administrativní náročnost, zvyšují pravděpodobnost výskytu korupčního prostředí, a snižují tak efektivnost veřejné správy jako celku. Napjatost obecních rozpočtů pak znamená tlak na zadluženost obcí, která s sebou nese další možná rizika. Mnohdy to vede k tomu, že sdružování do DSO má účelový charakter, od něhož si obce slibují aspoň částečné řešení těchto problémů (a ne společný a vyvážený rozvoj území). Finanční nejistota ve vztahu k budoucímu vývoji očekávaných daňových příjmů brání dlouhodobějšímu plánování vývoje příjmů obecních rozpočtů (tj. především finančních strategií, střednědobých rozpočtových prognóz). Návrh možného řešení Řešením je posílení významu místních daní (posílení fiskální autonomii obcí), což mj. poskytuje nástroj k profilaci daného území směrem k jeho obyvatelům. Zde lze uvést Francii jako vhodnou inspiraci, neboť v 80. letech minulého století prošla procesem velmi podobným naší praxi – stejně jako ČR byla značně centralizovaná s problémy způsobenými velkou rozdrobeností obcí a nízkou mírou jejich spolupráce. Dnes mají obce ve Francii zcela specifickou daňovou autonomii, což je důsledkem rozsáhlých decentralizačních reforem v 80. a 90. letech 20. století. Problém Systém rozpočtového určení daní, přerozdělování daňových výnosů, absence stabilního finančního zvýhodnění sdružování obcí v DSO Ovlivňující subjekt Ministerstvo financí ČR, mikroregiony – svazky obcí Odůvodnění Rozpočtové určení daní z roku 2001 vzalo za základ pro rozdělování daňových výnosů uvedených sdílených daní daňové příjmy předcházejícího období. Do systému bylo zavedeno 14 velikostních kategorií obcí, ovšem jejich zastoupení je nerovnoměrné. Daně jsou pro příslušné velikostní kategorie rozdělovány na základě zjištěného průměru výnosnosti v příslušné kategorii před zavedením tohoto systému. Velikostní kategorie obcí nemají vymezeny žádná ekonomická či funkční východiska. Jde pouze o formální rozdělení do skupin tak, aby byla postižena výrazná velikostní diferenciace obcí v České republice. Jak je uvedeno mj. v důvodové části návrhu věcného záměru novely zákona o obcích (2005), u kategorií s malým počtem obyvatel způsobuje stanovení příslušných koeficientů značné finanční znevýhodnění malých obcí proti velkým. Daňové výnosy ze sdílených daní na obyvatele jsou u hl. m. Prahy šestkrát vyšší než pro obce do 100 obyvatel. Tento stav se stal jedním z impulsů pro přípravu novely zákona o obcích, jejíž návrhová část jej demonstruje na následujícím příkladě: Mikroregion „Zlatohorsko“ s celkovým počtem obyvatel 10.060 má celkovou sdílenou daňovou výtěžnost 44,9 mil. Kč (součet za všechny obce v mikroregionu). Obec Čelákovice se stejným počtem obyvatel, tj. 10.060 obyv., měla dle zákona 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, v roce 2003 sdílenou daňovou výtěžnost 55,5 mil. Kč., tj. o cca 10,6 mil. Kč více než součet za všechny obce v mikroregionu.369

369

Zdroj: Návrh věcného záměru novely zákona o obcích. Dostupné na: http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/nov_obce.html.

Strana 190 / 286


Dopady Nerovné postavení svazků obcí (a to zejména složených z malých či venkovských obcí v periferních oblastech) oproti větším obcím snižuje motivaci obcí k formálnímu sdružování a následné operativní spolupráci při řešení společných problémů. Mikroregiony, jejichž vznik je pro rovnovážný rozvoj území žádoucí a potřebný, jsou pro svou aktivní činnost finančně značně limitovány již při svém vzniku. Část svých finančních prostředků získávají z členských příspěvků, obvykle vybíraných „na hlavu“ nejčastěji 3Kč/rok/osoba. Tyto prostředky nejsou dostačující k rozvoji mikroregionů, proto svazky využívají externích finančních prostředků. Potřeba hledat externí finanční zdroje pro financování svých aktivit (mj. společných projektů, popř. dalších opatření v rámci mikroregionální strategie) vede k tlaku na zadlužování obcí. Rostoucí zadlužování může vést k překročení limitu ukazatele dluhové služby pro obce (viz kapitola 4.3.4), což představuje nesplnění formálního kritéria pro žádost o dotaci v některých operačních programech. Některé problémy jsou blokovány rovněž odlišnými zájmy, do nichž vstupují i politické otázky (diskutované změny související s rozpočtovým určením výnosů daní). Návrh možného řešení Problém nenalézá řešení ani při sloučení obcí (není výhodné z důvodu poměrně nízkého nárůstu zdrojů pro nově vzniklé obce, který těžko může pro jejich představitele být odpovídající kompenzací ztráty integrity sloučených obcí), ani sdružování obcí do mikroregionů, neboť svazky obcí nemohou být do velikostních kategorií řazeny jako celek, tj. na základě součtu počtu obyvatel členských obcí. Jak demonstruje níže uvedený příklad, z hlediska ekonomických podmínek má mikroregion oproti větším obcím nerovné postavení. Nejprve je třeba předeslat, že ačkoli je v textu několikrát zmíněno znevýhodnění malých obcí oproti velkým (v rámci systému přerozdělení daní), není to takto jednoznačně v praxi vnímáno. Systém rozpočtového určení daní (RUD) v České republice je předmětem mnoha sporů a polemik.370 Z těchto polemik vyplývá všeobecná nespokojenost se stávajícím systémem, rozpory panují o tom, zda tento systém znevýhodňuje malé obce. Přestože v dostupných pramenech tento názor převažuje, velké obce a města uvádějí opak. Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů detailně vyhodnotit systém RUD a na základě toho navrhnout opatření, která by se mohla stát základem pro věcný návrh novely zákona 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Doporučením pro řešení tohoto problému je zpracování objektivního expertního posudku, který objektivně vyhodnotí znevýhodnění malých obcí a poslouží jako podpůrný prostředek (mj. argumentační) pro přípravu této novely. Možné přístupy ke změně právní úpravy lze vnímat ve dvou rovinách: 1. Prvním možným řešením je nepřímá cesta zvýhodnění svazků obcí, a to posílením daňové výtěžnosti malých obcí, v tomto případě je však nutno brát v úvahu nesouhlas a tlak subjektů, na jejichž vrub by toto zvýšení bylo financováno. 2. Druhým možným řešením je posílení statutu DSO v rámci rozpočtového určení daní, tj. svazky obcí byly příjemci části některých daňových výnosů. Pokud bude část daňové výtěžnosti ČR určená přímo do rozpočtů DSO, pak i větší obce budou motivovány ke sdružování, čímž by se také částečně vyřešil problém „Nerovné postavení obcí v rámci mikroregionu (zejména jádro X zázemí)“.

370

Jedna z aktuálních polemik je dostupná např. na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6247873.

Strana 191 / 286


Budou-li větší obce členy mikroregionu, obdrží prostřednictvím jeho rozpočtu určité finanční prostředky navíc. I větší obec by tedy zaznamenala každoroční a hmatatelný finanční přínos ze spolupráce s menšími obcemi. V současnosti tomu tak není a větší obce nejsou dostatečně motivovány k tomu, aby do rozpočtu vkládaly „své“ prostředky a pomáhaly řešit problémy „ostatních“, byť okolních obcí. S druhým navrhovaným řešením je však spojena problematika, kterou není možno z hlediska časového i finančního rozsahu tohoto vědeckého projektu podrobně postihnout a vyřešit. Jedná se o možnou ekonomicky neefektivní podporu mikroregionům, které by fakticky nevyvíjely činnost, což by mohlo vést k živelnému zakládání svazků obcí pouze za účelem získat „bonus“ z rozpočtového určení daní. Novela zákona o obcích z roku 2005371 si kladla za cíl přijít s formou finanční podpory sdružování obcí a jeho motivací, což bylo označováno za nejvíce problémovou část celého návrhu. Problém Absence metodiky pro tvorbu rozpočtových výhledů Ovlivňující subjekt Ministerstvo financí, popř. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, mikroregiony – svazky obcí Odůvodnění Přestože je uzákoněna povinnost sestavování rozpočtového výhledu372, řada obcí i svazků obcí rozpočtový výhled nesestavuje.373 Zastupitelstva si neuvědomují, že má-li obec rozpočtový výhled sestaven, usnadňuje jí nejen každoroční zpracování rozpočtu na běžný rok, ale především zkvalitňuje její celkovou ekonomiku.374 Pokud obce či města nejsou přesvědčeny o přínosech využívání tohoto nástroje a nemají dostatek informací, jak rozpočtový výhled sestavit, mohou sestavovat rozpočtový výhled pouze formálně, aby byla splněna zákonná povinnost. Tento problém lze analogicky vnímat i na úrovni svazků obcí. Dopady Pokud obce vnímají zpracování rozpočtového výhledu jako střednědobé rozpočtové prognózy jenom jako „nutné zlo“, které se zpracovává pouze v případě auditů či kontrol, a to jako splnění formálních náležitostí, zcela se tím vytrácí podstata využití tohoto nástroje, a to je zlepšení jejich finančního plánování a řízení. V takovém případě je sestavení takového dokumentu zbytečné a v podstatě znamená plýtvání s dostupnými zdroji města. Tento stav představuje značnou bariéru pro zajištění hospodárnosti obcí. Dopadem formálního zpracování je nepatrná provázanost finančního zajištění společných projektů (popř. dalších aktivit vymezených např. v rámci strategického dokumentu) na rozpočty v příštích letech, omezená možnost predikovat vývoj finanční situace obcí a měst a s tím 371

Novela byla v březnu 2006 projednána v Senátu ČR a s pozměňovacími návrhy byla vrácena Poslanecké sněmovně k závěrečnému projednání. 372 Povinnost zpracovávání rozpočtového výhledu vyplývá z ustanovení Zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 2, odst. 1). 373 Toto tvrzení je možné doložit např. na případové studii v rámci tohoto projektu (viz kapitola 9). 374 Oborovský, J. Rozpočtový výhled jako nástroj řízení dluhové služby (článek). Veřejná správa č. 26/2001. Dostupné na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2001/0026/26konz.html.

Strana 192 / 286


spojená omezená možnost konkretizace přínosů projektu pro město v případě, že se bude projekt ucházet o dotaci. Z pohledu kontrolních orgánů dochází k omezení efektivnosti kontrol. Dochází k tomu, že řada problémů je řešena až následně, tj. zejména při tzv. ex-post kontrolách, takže státní orgány korigují hospodaření obcí pouze prostřednictvím postihů (zejména pokut). Návrh možného řešení Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů stanovit odpovídající řešení a ověřit jeho správnost. Doporučením pro řešení tohoto problému je metodická pomoc obcím ze strany Ministerstva vnitra, Ministerstva pro místní rozvoj či Ministerstva financí, popř. krajských samospráv.

7.1.3. Problémy při tvorbě a realizaci společných projektů Problém Nedostatečné prosazování profesionalizace veřejné správy ze strany orgánů centrální státní správy Ovlivňující subjekt Ministerstvo vnitra, Ministerstvo pro místní rozvoj, popř. Ministerstvo financí Odůvodnění / Dopady Česká republika trpí problémem velké rozdrobeností obcí souvisejícím se systémem rozpočtového určení daní, který potlačuje význam tzv. místních daní a nemotivuje obce k užší spolupráci či sloučení. To vede k napjatosti rozpočtů a nemožnosti finančně motivovat vysoce kvalifikované pracovníky. Zejména v případě malých obcí tak dochází ke značným neefektivnostem a mnohdy více či méně závažným pochybením. Tento závěr je potvrzen i výstupy projektu Ministerstva vnitra ČR vedeného pod názvem „Hospodaření obcí a Dobrovolných svazků obcí“. Počet pochybení zjištěných za rok 2004 (za rok 2005 nebyly údaje k dispozici) obsahuje následující tabulka: Tabulka 8: Pochybení obcí a DSO při hospodaření (za rok 2004)375 obce Kraj

do 500 obyvatel

nad 1500 obyvatel

Plzeňský

55

5

Karlovarský

15

5

Jihočeský

216

14

Jihomoravský

155

23

Liberecký

44

7

Moravskoslezský

11

3

Olomoucký

91

4

Pardubický

62

4

Vysočina

408

15

Ústecký

34

10

Zlínský

30

9

375

Zdroj: MVČR: Zpráva o postupu prací na reformě veřejné správy za I. pololetí roku 2006; t.č. dostupné na http://www.mvcr.cz/sprava/vlzpravy/vlada_21.html.

Strana 193 / 286


Šetřením bylo zjištěno, že k závažným nedostatkům došlo u 50 % obcí do 500 obyvatel. Jedná se hlavně o nesprávné a neprůkazné účetnictví, porušení povinností uložených zákonem, překročení působností, neodstranění nedostatků z minulých kontrol apod. Důvodem zjištěných nedostatků je hlavně zajišťování agend neuvolněnými starosty, nedostatečná odbornost, časté změny v již tak složité legislativě. Často také nefungují kontrolní a finanční výbory zastupitelstev. Východiskem pro zlepšení hospodaření obcí do budoucna je podpora meziobecní spolupráce.376 Dopady Dopady mají vliv na činnost mikroregionu a samozřejmě na efektivnost přípravy i realizace rozvojových projektů. Negativně se projevují na kvalitě377 dosahovaných výsledků a poskytovaných služeb a na politické neutralitě. Tyto dopady ovlivňují systémem postupných implikací efektivnost veřejné správy jako celku. Návrh možného řešení Základní podmínkou řešení je vytvoření profesionální státní služby a zavedení účinného systému celoživotního vzdělávání všech pracovníků veřejné správy. I před uskutečněním těchto legislativně a časově náročných kroků, jejichž dopady se navíc projeví až za několik let následujících po přijetí adekvátní legislativy, lze podnikat postupné kroky směřující k objasnění základních principů a k osvětě směrem k projektově i strategicky orientovanému přístupu. Přestože jsou obce samosprávnými korporacemi, jsou též jednotkami vyšších územních celků (především státu, který je nejvyšší veřejnoprávní autoritou). Stát i obce by proto měly mít zájem na úzké spolupráci. Ta by se ze strany státu neměla projevovat pouze v rovině materiálního zajištění správních činností v obcích. Měla by se projevovat také při vzdělávání a výchově zaměstnanců obcí, při poskytování informací a metodických rad / pokynů. Orgány centrální státní správy, jejichž působnost zasahuje do regionální politiky, územního plánování atp. (Ministerstvo pro místní rozvoj), či územního členění státu a rozvoje veřejné správy jako celku (Ministerstvo vnitra), ale i kraje - krajské úřady - by měly podnikat takové kroky, které by dostatečně motivovaly místní samosprávu k promyšlené přípravě projektů (efektivita) a využívání principů komunitního plánování (legitimita). Způsobů je přitom celá řada. Od nefinančních motivačních metod zahrnujících koordinované a kvalitativně garantované vzdělávání úředníků apod., přes finanční podporu (dotace na analytické činnosti) až po legislativní instrumenty (obecně závazné právní předpisy a předpisy vydané ústředními orgány k jejich provádění). Určitá omezení přirozeně vyplývají z právního postavení obcí, podle kterého nejsou ve své samostatné působnosti vázány interními směrnicemi a pokyny orgánů státní správy (usnesení vlády). Mnohdy však doporučení a aktivní dobrovolná spolupráce jsou účelnější než příkaz (v našem případě ve formě normativního právního aktu). Pro financování těchto aktivit bude s největší pravděpodobností možné využít strukturálních fondů (v programovacím období 2007 – 2013 zejména OP LZZ a IOP). Z logiky věci a působností resortů je však vhodné, aby Ministerstvo vnitra operativně spolupracovalo s řídícími orgány zmíněných operačních programů (MPSV a MMR) a garantovalo onu koordinovanost a kvalitu, stejně jako koncepčnost celého procesu (MVČR jako garant reformy veřejné správy). Uzpůsobení a využití obou výše zmíněných operačních programů pro vzdělávání úředníků, stejně jako pro reformu veřejné správy a podpory tzv. „Smart 376

Zdroj: MVČR: Zpráva o postupu prací na reformě veřejné správy za I. pololetí roku 2006; t.č. dostupné na http://www.mvcr.cz/sprava/vlzpravy/vlada_21.html 377 Viz kapitola 6.1.4.

Strana 194 / 286


administration“ koneckonců opakovaně doporučuje i Evropská komise na bilaterálních jednáních s ČR, vedených v souvislosti s přípravou nových operačních programů. Ministerstvo vnitra spatřuje jako východisko pro zlepšení hospodaření obcí podporu meziobecní spolupráce (viz odůvodnění). Zpracovatel elaborátu se domnívá, že východisko spočívá v současné podpoře spolupráce s prosazováním profesionalizace, neboť samotná spolupráce s absencí profesionálního přístupu není řešením, což koneckonců dokazuje i většina závěrů tohoto výzkumného úkolu. Problém Nutnost „předfinancování“ projektů Ovlivňující subjekt Správci dotačních programů (Řídící orgány OP) Odůvodnění V současných podmínkách je žadatel nucen zajistit takřka celý objem finančních prostředků na realizaci projektu předem, a to na vlastní náklady. Projekt, resp. jeho etapu musí nejprve realizovat a teprve poté zažádat o proplacení dotace. Smyslem dotací by měla být podpora potřebných subjektů a ne těch, kteří mají dostatek finančních prostředků na vlastní realizaci projektu. V této souvislosti je třeba si uvědomit, že použití bankovních instrumentů založených na zárukách je v případech veřejného majetku problematické a společensky citlivé a mohlo by vyvolat negativní společenskou odezvu. Tím by byla výrazně snížena legitimita takového projektu. Tento výrazně faktor ovlivňuje absorpční kapacitu, a to zejména malých obcí s nedostatečnou rozpočtovou autonomií. Nutnost předfinancování projektu byla zpracovaným terénním průzkumem vyhodnocena na třetím místě mezi nejvýznamnějšími komplikacemi vnímanými ze strany zástupců mikroregionů (viz příloha č. 7). Návrh možného řešení Řešení spočívá v úpravě dotačních podmínek. Možností je několik a každá má svá pro a proti. Nelze doporučit jedno jediné jako nejlepší, neboť jeho výběr závisí na mnoha faktorech v čele s finančními možnostmi státního rozpočtu. Nalezení optimální cesty je však úloha především orgánů centrální státní správy, zejména pak správců dotačních programů. Typově lze možná řešení specifikovat následovně: Vytvoření speciálního kapitálového fondu pro překlenutí časových posunů mezi investicí a přijetím vlastní dotace; Úprava dotačních podmínek ve smyslu zálohových plateb (ať už částečných nebo plných)378; Aplikace systému tzv. „limitek“ i na finanční prostředky z EU. Na druhou stranu je pravděpodobné, že by současně s poskytováním této „služby“ bylo potřeba zlepšit kontrolní mechanismy. Nikoliv však ve smyslu zpřísnění podmínek, ale ve smyslu jejich častějšího využívání (terénní kontroly apod.).

378

Tato varianta je v programovacím období 2007 – 2013 velmi pravděpodobná.

Strana 195 / 286


Problém Nutnost spolufinancování dotace Ovlivňující subjekt Řídící orgány dotačních titulů Odůvodnění V tomto případě jde o dilema na straně poskytovatelů dotace, resp. státu. Z jednoho úhlu pohledu lze konstatovat, že dotace by měly sloužit potřebným subjektům, a tedy těm, které nedisponují dostatečnými finančními prostředky, zato disponují kvalitními rozvojovými záměry / projekty. Druhý úhel pohledu je zacílen na efektivnost vynakládání veřejných prostředků, která by neměla být státu lhostejná. Koneckonců drtivá většina veřejných prostředků je tvořena z daňových příjmů a pokud by nebyly rozdělovány hospodárně a účelně, vedlo by to nesporně ke zvyšování daňového zatížení obyvatelstva. Tento druhý přístup vnímá spolufinancování jako jistou záruku, že žadatel nevytvoří nadhodnocený projekt, a bude-li muset zajistit alespoň část financí, zvýší se jeho míra odpovědnosti a připraví účelnější a zejména hospodárnější projekt. Je však nutno poznamenat, že tato úvaha mj. uvažuje do jisté míry ideální stav ekonomického chování subjektů (ceteris paribus). Dopady Finančně silné subjekty jsou značně zvýhodněny, a to hned dvakrát: 3. Dotace mohou spolufinancovat z vlastních zdrojů, čímž snižují celkové náklady projektu i svého finančního zatížení, neboť náklady na bankovní produkty jsou neuznatelnými náklady a hradí je žadatel o dotaci. Ekonomické hodnocení identického projektu podle stávající metodiky by tak u dvou různých subjektů vypočítalo jinou dobu návratnosti (subjekt zajišťující financování z bankovního úvěru zaznamená bod zvratu projektu v delším časovém horizontu, neboť bude rozpočet projektu vyšší o úroky). 4. V mnoha případech nemají malé obce ani možnost si prostředky obstarat, neboť by mohlo dojít k jejich předlužení (ukazatel dluhové služby dle stávající metodiky) a nemohly by pak dosáhnout na další dotace, pokud by nesplatily úvěr. Návrh možného řešení 1. Umožnit výjimky pro poskytnutí až 100% dotace v odůvodněných případech, společně s navržením systému bojujícím proti korupčnímu prostředí. 2. Vytvořit instrument určený pro malé obce, který by umožnil bezúročnou půjčku na spolufinancování podpořeného projektu, čímž by došlo k eliminaci výše popsaného problému s ekonomickým hodnocením projektu a zároveň ke snížení tlaku na růst dluhové služby. Problém Absence validních statistických podkladů pro hodnocení přínosů projektů v oblasti cestovního ruchu a kultury Ovlivňující subjekt Ministerstvo pro místní rozvoj, Český statistický úřad

Strana 196 / 286


Odůvodnění Efektivnost vynaložených prostředků nelze posuzovat, pokud realizované kroky nelze měřit, statisticky hodnotit a porovnávat jejich přínosy. Zejména v oblastech cestovního ruchu a kultury jsou statistické podklady velmi omezené a často negarantované. V oblasti cestovního ruchu je v současnosti ve fázi přípravy tzv. statistický satelitní účet cestovního ruchu, který by měl tuto problematiku řešit. V resortu kultury nese jistou úlohu v zajišťování statistik NIPOS, který je příspěvkovou organizací MKČR. Tyto statistiky jsou však z velké části založené na dobrovolné spolupráci subjektů poskytujících primární údaje, a proto nejsou dostatečně validní pro celý resort a pro všechny ukazatele, které by měly být sledovány. V této souvislosti je nutné poznamenat, že oblast kultury je v souvislosti s regionálním rozvojem v ČR obecně podceňovanou oblastí. V rovině primární ekonomizace má kultura přímou vazbu na cestovní ruch, neboť je tzv. protodestinačním faktorem zejména kulturního a historického segmentu cestovního ruchu, který tvoří jednu z hlavních komparativních výhod ČR. V druhé rovině je kultura vnímána jako součást fyzického prostředí, jež společně s environmentálními aspekty působí pozitivně na motivaci především vysoce kvalifikovaných zaměstnanců setrvávat v regionu, a je tak vnímána jako pozitivní faktor v rámci příspěvku pro hospodářský růst a zaměstnanost379. Dopady Tento problém nijak výrazně neovlivňuje četnost realizovaných projektů (sekundárně pak absorpční kapacitu vzhledem k dotačním programům), ale spíše jejich efektivitu, a tedy efektivitu vynakládání finančních prostředků, stejně jako efektivitu veřejné správy jako celku. Logickým dopadem je menší efektivnost vynakládaných prostředků, neboť pokud není s čím porovnávat, nelze případnou neefektivnost dokázat, natož pak kvantifikovat (s výjimkou naprosto jasných případů, jako je nadhodnocení realizačních nákladů akce apod.). V tom případě nelze ani zaujmout stanoviska či navrhnout nástroje ke zvýšení efektivity. Nelze stanovit validní kvantifikovatelné cíle strategických dokumentů atd. Vzhledem k dotačním procesům lze obecně říci, že absence informační a datové základny může: na straně žadatelů způsobit nemalé problémy v dokazování přínosu projektu a jeho následnému měření; na straně řídících orgánů dotačních programů zkomplikovat výkaznictví o efektivitě vynaložených prostředků ze SF EU. Tento dopad se již projevil v době přípravy operačních programů pro programovací období 2007 – 2013. Pro tyto resorty bylo velmi problematické stanovit relevantní indikátory, které by pomohly nastavit kritéria přijímání a hodnocení projektů ve prospěch těch, jež mají skutečně pozitivní dopady na rozvoj území, a tyto indikátory odpovídajícím způsobem kvantifikovat a především předikovat jejich cílový stav vzhledem k alokacím na příslušné priority a oblasti podpory a předpokládané struktuře projektů. Tyto indikátory a jejich plnění i vyhodnocování tvoří velmi zásadní předpoklad pro následné hodnocení efektivnosti, účinnosti a úspěšnosti operačních programů (ex post evaluace).

379

Sdělení Komise KOM (2005) 0299 „Politika soudržnosti pro podporu růstu a zaměstnanosti: Strategické obecné zásady Společenství, 2007-2013“ známé též pod anglickou zkratkou CSG či českou SOZS.

Strana 197 / 286


Návrh možného řešení Řešení spočívá především v dokončení procesu vytváření statistického satelitního účtu cestovního ruchu a jeho rozšíření i na oblast kultury, která také doposud nedisponuje systémem sběru a prezentace zaručených dat. Problém Nepochopení významu zpracovávání ekonomického hodnocení projektů a jeho podceňování Ovlivňující subjekt Mikroregiony, Manažer mikroregionu Odůvodnění V České republice je bohužel pojem „efektivní“ brán v mnoha případech za synonymum pojmu šetrný, a proto i přetrvává názor, že zejména ekonomicko-analytické přípravné práce projekt prodražují, prodlužují dobu nad ním strávenou a že jsou pouze výsledkem přebujelé byrokracie spojené zejména s dotačními procesy. Naprosto negativní vliv má tento přístup na ochotu zpracovávat studii proveditelnosti (Feasibility Study)380, která je jedním z nejvýznamnějších nástrojů projektového managementu a tvoří základ efektivních rozhodovacích procesů. Praktické důsledky takového přístupu ze strany investora lze shrnout do dvou skupin: 1. V případě, že investor nepřipravuje projekt žádající o dotaci, studii proveditelnosti a další analýzy ani nezpracovává. To je příčinou velmi paradoxního jevu, kdy je investor sám proti sobě, neboť se zcela dobrovolně vzdá jednoho z nejvýznamnějších podkladů pro rozhodovací procesy. 2. V případě, že investor žádá o dotaci na realizaci projektu, využívá studii k naprosto jinému účelu - pro odůvodnění projektu i za cenu zjevného nadhodnocení jeho přínosů a bagatelizaci jeho slabých stránek či rizik. Žadatelé jsou přirozeně motivování ziskem dotace, a proto se mnohdy řídí naprosto nemanažerským přístupem „nejdříve udělám vše proto, abych získal dotaci a pak budu řešit to, jak ji nevracet“. Zpracovatelské firmy v tomto přístupu zpravidla žadatele podporují, neboť jsou motivovány co nejvyšší „dotační úspěšností“ (tj. portfoliem pozitivních referencí). Tato statistika totiž tvoří páteř jejich marketingových kampaní a v mnoha případech takřka jediný rozhodovací faktor potenciálních žadatelů při jejich výběru. Dopady První příklad není ve svých důsledcích tak fatální jako druhý, je však záludnější. Následky neefektivností, nebo dokonce zanedbání se neobjeví ihned a jejich náprava může být rozložena až do několika desítek let (zvýšené náklady na údržbu, nutné dostavby, příliš vysoké režijní náklady spojené s nadhodnocenou kapacitou, apod.). To vše zvyšuje výdaje veřejných rozpočtů, které mohou výrazně převýšit náklady potřebné na posouzení proveditelnosti (resp. udržitelnosti) projektu a jeho fine-tuning směřující ke zvýšení efektivnosti. Druhý příklad s sebou nese mnohem závažnější důsledky. Za poskytnutou dotaci je investor odpovědný, a pokud se mu příliš optimistické vize nepodaří uskutečnit, může

380

Pro definici viz kapitola 6.2.3.

Strana 198 / 286


o dotaci přijít a navíc platit sankce za nedodržení podmínek stanovených smlouvou o poskytnutí dotace. Tyto případy zpravidla končí předlužením obce / obcí. Návrh možného řešení Jediným možným řešením je cílená osvěta zástupců uzemní samosprávy. Zároveň je však třeba vytvořit smysluplné metodiky vytváření takového hodnocení, které by zatěžovaly veřejné rozpočty co nejméně při současném poskytování dostatečné hloubky a kvalitativní úrovně posuzování proveditelnosti a efektivnosti veřejných projektů. Zároveň je v následujícím období velmi žádoucí sjednotit nebo alespoň přiblížit metodiku ekonomického hodnocení projektů u jednotlivých operačních programů (tj. lišit se v rozsahu, ne v metodice – např. u ukazatelů i struktuře a objemu požadovaných výpočtů zahrnovaných do analýzy nákladů a přínosů). Uvedené návrhy by žadatelům velmi usnadnily vlastní zpracování žádostí a povinných příloh (mezi nimi i studie proveditelnosti) a zároveň i výběr konzultantských společností, neboť pokud budou vědět, na co si je najímají a jaký objem práce si objednávají, budou mít jak usnadněné srovnání, tak usnadněnou kontrolu jejich výstupů. Z hlediska časových i finančních dispozic tohoto vědeckého projektu nelze takovou metodiku navrhnout, přesto se základními principy a východisky zabývají kapitoly 6.1 a 6.2.

7.2. Interní faktory Interními faktory obecně rozumíme ty faktory, které můžeme ovlivnit vlastními silami. Pro případy této studie jsou to tedy ty faktory, jež mohou být ovlivněny mikroregionem, jeho zaměstnanci či členskými obcemi. Jedná se zejména o organizačně-technické aspekty fungování svazků obcí, přípravy a realizace projektů. Je třeba poznamenat, že smyslem a cílem této kapitoly není zdůrazňovat slabé stránky mikroregionů, ale přiblížit jim pohledem externího pozorovatele-ekonoma možné vlivy faktorů, které si mnohdy nemohou uvědomit nebo si nechtějí přiznat. Z podstaty těchto faktorů vyplývá i takřka jediná možnost jejich minimalizace, a to vhodným uzpůsobením organizační struktury, zefektivněním plánovacích procesů a nástrojů, progresivní změnou zvyklostí a posílením manažerského přístupu v řízení. Takřka všechny identifikované interní omezující faktory mají vazbu na dvě základní determinanty úspěšného rozvoje: absence finančních prostředků pro zrobustnění organizace, resp. jejich nízká alokace z obecních rozpočtů do rozpočtu mikroregionu; nízké až zanedbatelné využívání progresivních manažerských metod řízení (activemarketing, self-managing, self-controlling, apod.). K těmto determinantám se většinou ještě přiřazují nesprávné uchopení jednotlivých typů plánování a nevyužití jejich smyslu pro zefektivnění spolupráce při společném rozvoji obcí.

7.2.1. Problémy vyplývající z územního vymezení Problém Založení mikroregionu z geografických územních celků

obcí

nezačleněných

do

přirozených

sociálně-

Ovlivňující subjekt Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, krajské samosprávy

Strana 199 / 286


Odůvodnění Pro vytváření a zejména „správné“ fungování spolupráce obcí je důležité, zda svazek obcí objektivně odpovídá determinantám území. Současná praxe ukazuje, že zakládání svazků obcí je mnohdy motivováno spíše možností přístupu k dotacím než využitím historických, územních sociálních ekonomických a dalších vazeb a cílů k integrovanému rozvoji. V mnoha případech tak vznikají náhodná seskupení obcí, která nemají předpoklady pro svůj optimální vývoj. Za mikroregiony jsou vydávány různé celky (zejména tzv. subregiony381). Příčinou může být mj. vzájemná rivalita obcí a neochota ke spolupráci se sousední obcí či významným centrem regionu, a to i na úkor funkčnosti vzniklého svazku obcí. Dopady Svazky obcí, které tvoří územní celky na úrovni subregionů, nemají uzavřeny vztahy mezi bydlištěm, pracovištěm a základními službami. Společné problémy obcí nelze dostatečně řešit v širších (mikroregionálních) souvislostech. Mozaikovitě vymezené nebo nespojité venkovské mikroregiony jsou častou příčinou problémů při spolupráci obcí, obtíže jsou pravděpodobné mj. i při prosazení jednotné mikroregionální strategie. Návrh možného řešení Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů stanovit odpovídající řešení a ověřit jeho správnost. Doporučením pro řešení tohoto problému je zpracování expertního posudku fungování a bariér takových mikroregionů s využitím metod regionalizace. Na řešení problému se může podílet i kraj, a to jednak metodicky, jednak prostřednictvím své dotační politiky. Kraj může příslušnými nástroji motivovat obce ke sdružování tak, aby byla svazky obcí zaplněna většina „bílých“ míst (tj. nepokrytých mikroregiony) na území kraje. Problém Mikroregiony zahrnující příliš malé území (sdružující malé množství obcí) Ovlivňující subjekt Mikroregiony, Správci dotačních programů (Řídící orgány OP) Odůvodnění Např. z důvodu větší operativnosti a snazšího dosažení konsenzu mezi jednotlivými představiteli volí svazky obcí sdružení malého počtu obcí (za takový počet lze např. považovat 2 až 4 obce)382. Dalším důvodem, proč obce dají přednost malým svazkům obcí, může být vzájemná konkurence či rivalita obcí, resp. jejich samospráv. Dopady Takto malé svazky obcí se více než ostatní potýkají s nedostatkem finančních prostředků, což značně omezuje jejich schopnost komplexního rozvoje. Společně pak obce mohou realizovat pouze omezené množství akcí, resp. projektů malého rozsahu, pro něž často obtížně hledají finanční podporu (nedostatek kvalitních personálních kapacit pro přípravu projektů, absence dotačních titulů pro tento typ aktivit, neschopnost zajistit financování pro společné projekty, ...). Problém nastává také v případě, že se takové svazky pustí do zpracování strategického dokumentu (a samozřejmě i v případě jeho 381 382

Blíže viz kapitola 2.1.2. Např. v rámci Královéhradeckého kraje jsou dva svazky obcí sdružující 2 obce: DSO Štědrá a DSO Podborsko.

Strana 200 / 286


realizace). Tyto svazky obcí se dále vzdávají výhody úspor z rozsahu, kdy např. pro manažera mikroregionu nepředstavuje výraznější zatížení a rozšíření jeho agendy z např. 4 obcí na 8 - 10. Zda bude manažer placen ze 4 nebo 8 rozpočtů je však zejména u venkovských obcí znatelný rozdíl. Návrh možného řešení Řešení může spočívat především v restrukturalizaci takových mikroregionů, a to zejména fúzí takto malých svazků obcí (při respektování přirozených sociálněgeografických celků). Ze strany větších územních jednotek, popř. státní správy může vzejít motivace pro sdružování většího počtu obcí, popř. fúzí svazků obcí, a to především v rovině finanční. Nabízí se především určitý tlak ze strany poskytovatelů finančních prostředků (především u dotačních titulů řízených krajem) daný užším vymezením příjemců podpory, popř. nastavením kritérií, na jejichž základě by na podporu nedosáhly svazky obcí, které se vyznačují problémy způsobenými sdružení do svazků s nedostatečnou populační a ekonomickou váhou. Je třeba konstatovat, že tato „selekce“ již částečně probíhá, především v důsledku požadavků na finanční spoluúčast, spojitost s motivací svazků obcí ovšem lze jen velmi těžko odhadnout, neboť problémy s nedostatkem finančních prostředků na spolufinancování jsou charakteristické pro většinu mikroregionů. U svazků sdružujících menší (především venkovské) obce, kde je často se objevujícím problémem i absence finančních i personálních zdrojů způsobilých zabezpečit realizaci strategických dokumentů, tj. zejména formou tvorby a realizace společných projektů, lze spatřit možnost řešení v zapojení se do větších uskupení, popř. hledání jednodušších forem aktivit, než je náročná realizace složitého strategického dokumentu. Problém Absence přirozeného krystalizačního jádra, sdružení obdobných obcí venkovského charakteru (v periferních oblastech) Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Každý mikroregion by měl v optimálním případě disponovat přirozeným spádovým jádrovým sídlem, které plní pro okolní spádové venkovské území vybrané obslužní funkce. V praxi v řadě případů není tento požadavek naplněn, neboť mikroregiony se zejména během 90. let 20. století utvářely za účelem plynofikace, čištění odpadních vod, nebo likvidace odpadů atd. Uvedené monofunkční mikroregiony byly zakládány za účelem získání dotace z konkrétního dotačního titulu a po realizaci investice buď stagnovaly, zanikly, nebo svou spolupráci rozšířily na komplexní rozvoj území. Řada obcí je sdružena v periferních oblastech nebo v zázemí velkých měst (viz Případová studie Mikroregionu Urbanická brázda, kapitola 9). Dopady Absence přirozeného jádra způsobuje bariéry rozvoje tohoto území, kde často chybějí základní služby a správní funkce, které se nacházejí ve správním středisku. V obcích je nedostatek a nedostatečná diverzifikace pracovních míst, nízká úroveň dopravní obslužnosti veřejnou linkovou dopravou, svazky obcí se ve značné míře potýkají s (všeobecným) nedostatkem finančních prostředků a dalšími problémy. Svazky obcí vymezené v povodí jednoho vodního toku nebo vymezené jinak bez přirozených spádových center mají zhoršené předpoklady pro efektivní strategické plánování a na něj navazující tvorbu a realizaci společných projektů.

Strana 201 / 286


Návrh možného řešení Samotná absence přirozeného krystalizačního jádra ještě nepředurčuje mikroregiony k neúspěchu při fungování a nemusí být nutně bariérou pro společnou tvorbu projektů. Rozvoj takového území je přímo úměrný kvalitě managementu příslušného svazku obcí, popř. míře jeho profesionalizace. Řešením tohoto problému je proto integrovaný přístup k rozvoji území, využívání plánovacích nástrojů (tj. především vytvoření smysluplného strategického dokumentu a maximální snaha o profesionalizaci svazku, zejména prostřednictvím manažera, který bude dohlížet nejen na přípravu projektů, zajišťovat financování společných projektů (jak dotace, tak i komplexní Fund Raising), ale bude dohlížet i na činnosti a agendu spojenou s fungováním mikroregionu).383 Na tomto místě je nutno poznamenat, že v případě mikroregionů bez přirozeného krystalizačního jádra bude manažer mikroregionu vystaven vyšším nárokům na jeho kvalifikaci a celkový rozsah agendy. Lze také předpokládat, že takový mikroregion nebude mít výrazného rozvojového „tahouna“, a proto se pro podporu efektivity jako vhodné jeví důslednější rozdělení úkolů a přenesení určité části agendy manažera mikroregionu na tzv. pracovní akční skupiny tvořené ze zaměstnanců jednotlivých obecních úřadů, ale také stakeholderů – dobrovolníků (k akčním skupinám blíže viz kapitola 6.1.5). Problém Nerovné postavení obcí v rámci mikroregionu (zejména jádro X zázemí) Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Mikroregiony tohoto typu obvykle patří k větším svazkům, které zahrnují řetěz menších obcí obklopujících spádové centrum - větší nebo nějakým způsobem významnější město. Někdy může být toto jádro v rámci sdružených obcí natolik výrazné, že vznikne značná disproporce mezi jeho rozvojovým potenciálem v rámci mikroregionu oproti ostatním obcím (zejména v periferních oblastech). Dopady Často dochází k tomu, že dotace a další finanční zdroje jsou alokovány do jádra, takže je absorpční kapacita území využita (resp. zneužita) ve prospěch centra na úkor zázemí. Je zřejmé, že jádro jako větší a významnější obec disponuje větším rozpočtem, což jeho zástupcům přináší výhodnější vyjednávací pozici v rámci DSO. Z toho vyplývá častá nechuť malých obcí sdružovat se s významnými centry do jednoho mikroregionu (což může vést až ke vzniku mozaikovitě vymezených nebo nespojitých svazků obcí složených z malých či venkovských obcí). Návrh možného řešení Spíše než v rovině regulací spočívá toto řešení opět na obcích samotných, a to především v personální rovině a managementu. Částečným řešením může být profesionalizace svazku (v tomto případě bude optimální přijetí externího manažera). Je-li žadatelem o dotaci na společný projekt svazek obcí, je na každé obci, zda nastavení 383

Problémy spojené s územním vymezením mikroregionů nejsou pouze doménou České republiky, ale i řady dalších zemí (např. Maďarsko, Itálie, Velká Británie). V těchto zemích je snahou řešit tyto problémy právě s využitím územního a strategického plánování. Na aplikaci plánovacích nástrojů při řešení problémů spojených s územním vymezením ve svých příspěvcích poukazovali např. Kıszeghy, Avlijas, Farthing. In Cities in City Regions. First Bi-Annual EURA Konference, Warsaw, Poland, 11. – 14. května 2006.

Strana 202 / 286


benefitů spojených s jeho realizací stojí za účast v tomto projektu. Vyjednávání o náplni projektu a případné úpravy projektového rámce je mj. právě jedním z hlavních polí působností externího manažera. Problém Obava malých obcí sdružovat se do mikroregionů s výraznými jádry Ovlivňující subjekt Obce, města Odůvodnění Tento problém úzce souvisí s procesem popsaným u předchozího problému, neboť jevy spojené s centrem „vyčnívajícím“ svým významem nad okolními obcemi, s nimiž tvoří přirozený sociálně-geografický celek, může vést k „bílým“ místům na mapě pokrytí mikroregiony. Dopady Vzhledem k tomu, že svazky obcí mají díky sdružení svých kapacit (především finančních a personálních) a mnohdy i díky dotační politice krajů snazší přístup k dotacím, může tento problém vést k nevyužití absorpční kapacity mikroregionu, a to především právě jeho centra. Návrh možného řešení Při usměrňování sociálního a ekonomického rozvoje obcí jsou mnohem úspěšnější ty svazky obcí, které efektivně spolupracují s lokálním centrem. Naopak ty svazky obcí, které jsou vymezeny „proti“ lokálnímu centru, nepatří mezi nejúspěšnější. Ve spolupráci s takovým lokálním centrem je mnohem snazší a efektivnější usměrňovat svůj vlastní rozvoj. Řešení tohoto problému nespočívá v administrativních opatřeních, ale ve zlepšení komunikace a důvěryhodnosti center pro spolupráci s malými obcemi. Svou roli hraje také faktor solidarity většího města s okolními malými obcemi. Problém Obec jako člen několika svazků obcí Ovlivňující subjekt Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, mikroregiony - svazky obcí Odůvodnění Transformace monofunkčních mikroregionů na polyfunkční, transformace právních forem mikroregionů (sdružení obcí podle občanského zákoníku na svazky obcí podle zákona o obcích), postupné zanikání a vznik nových svazků obcí má mj. za následek členství obcí ve více DSO. Některé obce jsou z těchto i dalších důvodů členy několika svazků obcí, popř. spadají do dvou obcí s rozšířenou působností. Dopady Z hlediska vymezení mikroregionů dochází k prostorové duplicitě. V praktické rovině je problematická koordinace zájmů členských obcí DSO. Při nedostatečné komunikaci může dojít k překrývání aktivit stejných nebo podobných projektů, což může vést k vyřazení projektů z posuzování v jednotlivých výzvách. Prostorová duplicita je problémem v překryvu různých forem spolupráce, kdy může docházet k neefektivním činnostem, které

Strana 203 / 286


se nesmyslně opakují v tomtéž území, nebo v nežádoucí konkurenci, která velmi negativně ovlivňuje rozvojové možnosti území. U Místních akčních skupin (MAS) je tento problém eliminován podmínkou situování obce jen do jedné MAS. Návrh možného řešení Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů stanovit odpovídající řešení a ověřit jeho správnost. Doporučením pro řešení tohoto problému je zpracování expertního posudku fungování a bariér takových mikroregionů, mj. s využitím výsledků výzkumu Ústavu územního rozvoje v Brně. Problém Svazek obcí zasahující na území více krajů nebo NUTS 2 Ovlivňující subjekt Mikroregiony - svazky obcí, Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, krajské samosprávy Odůvodnění Území, jehož komplexní rozvoj (nebo rozvoj jeho některých významných složek) je vhodné zajišťovat prostřednictvím spolupráce obcí, někdy přesahuje hranice VÚSC, nebo dokonce může přesahovat i hranice regionů soudržnosti NUTS 2. Velmi často je tento problém patrný u mikroregionů, které vznikly v souvislosti s rozvojem cestovního ruchu a odpovídají turistickým regionům (pro potřeby turismu se Česká republika dělí podle geografických hledisek na turistické regiony, které přesahují hranice krajů i obcí s rozšířenou působností). Co se týká rozvoje a ekonomizace cestovního ruchu je ČR vzhledem ke svému potenciálu a komparativní výhodě spojené s množstvím a rovnoměrností rozložení kulturních památek po území ČR značně neefektivní, a právě formalizovaná spolupráce obcí je velmi vhodným nástrojem pro další rozvoj této oblasti. Vytváření nadregionálních (více NUTS 2) produktů cestovního ruchu je pro další zvyšování ekonomizace naprosto určující. Ve srovnání s turisticky vyspělými zeměmi (Rakousko, ale též např. Velká Británie) je nadregionální spolupráce v tomto ohledu v ČR mizivá. Udržitelné a dlouhodobé produkty cestovního ruchu však nelze nabízet ad hoc spoluprací, ale dlouhodobou a strategicky promyšlenou spoluprací, k čemuž je institut DSO velmi vhodný. Na druhé straně systém finančních podpor takovou spolupráci nepodporuje, nebo ji činí velmi obtížnou. Dopady Problémy mohou nastat především v souvislosti se žádostmi o dotace na společné projekty. Největším možným problémem je oprávněnost takových svazků obcí jako žadatelů o podporu z ROP (vymezených územím jednotlivých regionů soudržnosti NUTS 2) a dalších operačních programů. Je ovšem otázkou, kolika svazků obcí se problém zasahování do území více NUTS 2 týká, neboť získat přesné, úplné a aktuální údaje o existujících mikroregionech je vzhledem k jejich dobrovolnému charakteru a množství podob poměrně nesnadné. Návrh možného řešení Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů stanovit odpovídající řešení a ověřit jeho správnost. Doporučením pro řešení tohoto

Strana 204 / 286


problému je zpracování expertního posudku, kolik je svazků obcí zasahujících na území více NUTS 2. Lze konstatovat, že tento problém zasahuje marginální skupinu mikroregionů. Problémy spojené s fungováním a financováním aktivit turistických regionů vyžadují systémové řešení v oblasti podpory cestovního ruchu ze strany státních a samosprávných institucí a měly by být předmětem samostatného výzkumu.

7.2.2. Problémy při výkonu funkcí veřejné správy Problém Nedostatečná představa o náplni činnosti mikroregionu, jeho budoucím směřování a roli v rozvoji regionu Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Během 90. let 20. století převažovaly mikroregiony utvářené za účelem plynofikace, čištění odpadních vod, nebo likvidace odpadů atd. Uvedené monofunkční mikroregiony byly zakládány za účelem získání konkrétního dotačního titulu a po realizaci investice buď stagnovaly, zanikly, nebo svou spolupráci rozšířily na komplexní rozvoj území. Zánik nebo stagnace těchto mikroregionů, z nichž mnohé oficiálně neukončily činnost do dneška, byl spojen především s nedostatečnou představou o náplni jejich činnosti a roli v rozvoji regionu. Tento problém se ovšem netýká jen v minulosti zakládaných monotematických mikroregionů, ale řady svazků obcí fungujících v současnosti. Dopady Problém spočívá především v nevyužitém potenciálu existence mikroregionu pro rozvoj území sdružených obcí. U mikroregionů zakládaných pro dlouhodobější spolupráci nejsou naplněna počáteční očekávání, často není po čase vyvíjena žádná společná činnost. Návrh možného řešení Trend zakládání monofunkčních svazků obcí a jejich stagnace či zánik v posledních letech zřejmě odeznívá, což souvisí s možností financování širšího portfolia činností (resp. společných projektů) ze strukturálních fondů Evropské unie i národních programů. Řešením tohoto problému je integrovaný přístup k rozvoji území spojený s využíváním plánovacích nástrojů (tj. především vytvoření smysluplného strategického dokumentu. Pořízení strategického dokumentu s využitím komunitní metody jeho zpracování je impulsem pro stanovení oblastí, kde se může spolupráce obcí uplatnit v následujícím období. Strategický dokument v tomto případě slouží i jako platforma pro jednání orgánů svazku obcí nad směřováním jeho dalšího vývoje (včetně zániku DSO výmazem z registru v případě, že zástupci členských obcí již nemají zájem další společná řešení rozvoje území hledat). Efektivní meziobecní komunikace a spolupráce usnadňuje tok informací, vzájemné poznání názorů a přístupů a napomáhá k přesvědčení neaktivních členů o nutnosti a přínosech společných projektů. Potřebným „nastartováním“ další aktivity mikroregionu proto může dále být především profesionalizace svazku (tj. především prostřednictvím manažera, který bude mít na starosti nejen přípravu a zajištění financí – dotace a komplexní Fund Raising - pro financování společných projektů, ale i činnosti či agendu spojenou s jeho fungováním). Profesionalizace svazků není jen otázkou finančních prostředků, ale i priorit, kterými se obce zabývají. Sehrát roli mohou pozitivní příklady a finanční motivace, která by svazkům obcí umožnila si práci s manažerem vyzkoušet.

Strana 205 / 286


Druhým možným řešením (doporučením pro MMR) je vytvoření jakési „znalostní báze“ pro mikroregiony, uvádění tzv. best-practises a další systémová podpora výměny zkušeností. Problém Absence personálních kapacit svazků obcí (managementu) Ovlivňující subjekt Mikroregiony, Správci dotačních programů (Řídící orgány OP) Odůvodnění Převážně venkovské obce trpí nedostatkem organizační kapacity k iniciování rozvoje území, které sdílejí s ostatními obcemi. Společné aktivity usilující o rozvoj sdíleného území jsou v mikroregionech zaváděny s různým stupněm využití managementu rozvoje (tj. zejména ve smyslu vybudovaných organizačních struktur a systému přípravy, realizace a vyhodnocování společných aktivit a projektů). Organizační struktura mnohdy pouze naplňuje pouze podmínky dané zákonem. Ustanovení a popis organizační struktury je v řadě mikroregionů formální, často především záleží na „tahounovi“ mikroregionu, který zajišťuje veškeré dění v mikroregionu.384 Pouze některé svazky obcí mají k dispozici manažera, ať už jako zaměstnance některé z obcí, nebo externě najatého. Často jsou využívány dotace na zajištění jeho fungování (ať už ve formě dotací poskytovaných přímo na management DSO, na úhradu nákladů spojených se zpracováním plánovacích a programovacích dokumentů, poradenskou činnost nebo formou uznatelných režijních nákladů podpořeného projektu). Některé mikroregiony alespoň najímají externí poradenské firmy na přípravu projektů, v lepším případě i na poradenství při jejich realizaci (popř. administraci dotací).385 Dopady Některé obce jsou ve svazcích neaktivní, výkon funkcí veřejné správy je v mikroregionu obtížnější. Absence managementu rozvoje ztěžuje spolupráci a komunikaci uvnitř i vně mikroregionu (neaktuálnost webových stránek, absence dalších kvalitních a pravidelných informačních kanálů pro občany). Minimální je informování veřejnosti prostřednictvím veřejných projednání či diskusí. To velmi znesnadňuje či úplně znemožňuje adekvátní zapojení jednotlivých zájmových skupin v obcích i aktivních zájmových skupin do rozvoje území. Mikroregion o jehož existenci, resp. výsledcích spolupráce neví ani občané členských obcí, je pouze virtuální institucí a jeho existence ztrácí legitimitu. Tyto mikroregiony se mnohdy vyznačují neschopností zajistit realizaci strategického dokumentu. Problémy nastávají při tvorbě společných projektů (nemožnost vytvořit konstruktivní projektové týmy), takže není dostatečně využita absorpční kapacita pro čerpání dotačních zdrojů. Návrh možného řešení Je lepší vytvořit realizační či řídící tým s jasnou dělbou kompetencí a odpovědností a na konkrétní činnosti si pozvat (nasmlouvat) odborníky. Řešením tohoto problému je tedy maximální snaha o profesionalizaci svazku (tj. především prostřednictvím manažera, který

384 S využitím závěrů Výzkumu a analýzy typologie managementu v mikroregionech Olomouckého a Zlínského kraje. Přerov: 2005. 385 S využitím závěrů výzkumu vybraných mikroregionů, které jsou obsaženy v kapitole 8 a Příloze 7.

Strana 206 / 286


bude dohlížet nejen na přípravu projektů a zajištění financí, tj. především dotací, pro financování společných projektů, ale i na činnosti a agendu spojenou s fungováním mikroregionu). Mikroregiony rovněž musejí zefektivnit meziobecní komunikaci a spolupráci, neboť to usnadňuje tok informací, vzájemné poznání názorů a přístupů a napomáhá k přesvědčení neaktivních členů o nutnosti a přínosech společných projektů. Manažer mikroregionu by se měl zabývat zabezpečením Public Relations. Je přirozené, že když je tento manažer využíván pro osobní zpracovávání ekonomických hodnocení projektových záměrů, strategických dokumentů a dalších s tím souvisejících elaborátů, nedisponuje dostatečným časovým fondem pro kvalitní zajišťování ostatních podpůrných funkcí, mezi něž patří také tvorba Public Relations (vedle např. Fund Raisingu – viz problém „Fund Raising“ popsaný v podkapitole 7.2.3, části věnované ekonomickému (finančnímu) plánování). Public Relations je přitom jedním z taktických nástrojů naplňování strategie mikroregionu – viz Marketingový mix popsaný v kapitole 6.1.1. Přiřazení této agendy určenému pracovníkovi (optimálně manažerovi mikroregionu), implementace tohoto přístupu do organizačních, komunikačních a odpovědnostních modelů mikroregionu. Svazky obcí by měly mít možnost přístupu k dotacím na profesionalizaci svazku (tj. např. ve formě příspěvků na manažera svazku obcí). Je třeba si uvědomit, že samotné zřízení funkce manažera mikroregionu nemusí být samospasitelné. Druhou stranou mince je kvalita a motivace manažera, a na tu by měl klást mikroregion při jeho výběru zvláštní důraz. Kvalita přitom spočívá v aspektech schopností manažera dostát svým úkolům a být pro mikroregion efektivním přínosem. Motivace samozřejmě souvisí s finančními prostředky, kterými svazky obcí disponují v omezené míře. Problém Preferování individuálního rozvoje ze strany obcí sdružených v DSO (rozdílnost priorit obcí), absence solidarity, odlišné politické zájmy představitelů obcí Ovlivňující subjekt Mikroregiony - svazky obcí Odůvodnění V některých svazcích obcích se řešení problémů omezuje pouze na ty, které zasahují do jednotlivých členských obcí. Spolupráce obcí postrádá vzájemnou solidárnost a činnost svazků obcí je komplikována odlišnými politickými zájmy představitelů obcí, takže si sdružené obce vzájemně nepomáhají s řešením místních individuálních potřeb. Dopady Tento individualistický přístup vytváří bariéry pro rozsáhlejší a hlubší spolupráci obcí i při tvorbě a činnosti pracovních (akčních) skupin a projektových týmů. Vzájemná rivalita obcí tak komplikuje tvorbu a realizaci strategického dokumentu, často si sdružené obce konkurují při získávání mimorozpočtových zdrojů (mj. na financování projektů). V těch svazcích obcí, kde jednotlivé členské obce spolu skrytě nebo zcela otevřeně soupeří o získání většího balíku dotací například z Programu obnovy venkova, nemohou efektivně a nepředpojatě spolupracovat při rozvoji celého mikroregionu.

Strana 207 / 286


Návrh možného řešení Řešením tohoto problému je maximální snaha o profesionalizaci svazku (tj. především prostřednictvím manažera, který bude dohlížet nejen na přípravu projektů a zajištění financí, tj. především dotací, pro financování společných projektů, ale i na činnosti a agendu spojenou s fungováním mikroregionu, včetně komunikace mezi jednotlivými představiteli obcí). Profesionalizace svazků není jen otázkou finančních prostředků, ale i priorit, kterými se obce zabývají. Vlastní investice, i když se odehrává na území jedné obce, přináší výhody celému širšímu zázemí takové investice. Příklad takových zprostředkovaných výhod může být například umístění průmyslového areálu v jedné z obcí mikroregionu, která pomůže snížení nezaměstnanosti, snížení dojížďky do vzdálenějšího centra, a tím i zvýšení životní úrovně jednotlivých obyvatel celého svazku obcí. Sehrát roli mohou pozitivní příklady a finanční motivace, která by svazkům obcí umožnila si práci s manažerem vyzkoušet. Problém Neadekvátní míra kvalifikace a zátěže na představitele mikroregionů (resp. členských obcí) Ovlivňující subjekt Mikroregiony, Správci dotačních programů (Řídící orgány OP) Odůvodnění Nepřiměřená zátěž starostů spojená mj. s administrativou vede často k pasivitě některých obcí v mikroregionu a problémům ve vztahu ke státní správě (finanční úřady, problémy zjištěné audity hospodaření svazků obcí). Dopady Problémy nastávají při tvorbě společných projektů, kdy nepřehledná síť možností získání dotací a poměrně značná administrativní náročnost přípravy a realizace projektů (včetně přípravy žádostí o dotace a příloh, zadávání veřejných zakázek apod.) naráží na nepřipravené a nedostatečně kvalifikované starosty a pracovníky obecních úřadů. V důsledku neschopnosti připravovat projekty či projektové záměry a projít procesem žádání o dotace pak není dostatečně využita absorpční kapacita pro čerpání dotačních zdrojů. Návrh možného řešení Je lepší vytvořit realizační či řídící tým s jasnou dělbou kompetencí a odpovědností a na konkrétní činnosti si pozvat (nasmlouvat) odborníky. Řešením tohoto problému je tedy již několikrát zmiňovaná maximální snaha o profesionalizaci svazku. Svazky obcí by měly mít možnost přístupu k dotacím na profesionalizaci svazku (tj. např. ve formě příspěvků na manažera svazku obcí). Další řešení souvisí se zjednodušením a maximálním možným sjednocením implementace evropských finančních prostředků a poskytování dotací z národních zdrojů, jak je popsáno v rámci návrhů řešení spojených s problémy při tvorbě a realizací společných projektů.

Strana 208 / 286


7.2.3. Problémy spojené s plánováním Strategické plánování Problém Absence a neaktuálnost strategických dokumentů mikroregionů Ovlivňující subjekt Mikroregiony – svazky obcí Odůvodnění V současné době dochází ke zpracovávání rozvojových dokumentů mikroregionů ve velké míře, takže spíše dochází k opačné tendenci, kdy je strategický plán považován starosty a dalšími zastupiteli obcí za nutnou součást fungování každého svazku obcí. Zpracování strategických dokumentů je metodicky i finančně podporováno zejména krajskými samosprávami, takže postupně ubývá svazků obcí, které jej dosud nepořídily. V posledních letech je tedy spíše než absence strategických dokumentů problémem jejich neaktuálnost (mnohdy související se stavem, kdy strategický dokument „posloužil“ jako formální náležitost k získání dotace a místním samosprávám chybí motivace k opravdovému naplnění smyslu strategického plánování). Dopady Dopady absence strategického dokumentu může mikroregion zaznamenat ve dvou rovinách: faktické – absence strategického plánování je překážkou pro koordinovaný rozvoj území, bariérou pro tvorbu společných projektů, konsenzus sdružených obcí i nevyužitou platformou pro zapojení veřejnosti do činnosti svazků. formální – jedná se o nesplnění formální náležitosti některých dotačních titulů pro možné přidělení dotace. Návrh možného řešení Strategický dokument není nástrojem rozvoje využitelným pro každý svazek obcí. Je doporučován386 především svazkům obcí, které mají více než 10 000 obyvatel, svazky obcí, které mají možnost financovat profesionálního manažera a kde vedoucí představitelé většiny obcí (největších) obcí skutečně mají vůli zaměřit svoji politiku na reálné a dlouhodobé rozvojové cíle, které nesměřují pouze k rozvoji jedné obce, ale které mohou přispět i celému regionu. Proto je na rozhodnutí mikroregionů, které ještě nemají pořízen strategický dokument, zda se pro ně jedná o relevantní nástroj pro podporu existujících aktivit nebo skrytého potenciálu v regionu Zpracování strategického plánu by nemělo být cílem, ale prostředkem pro stanovení a realizaci klíčových strategií mikroregionu. Investice do vypracování dokumentu může být zhodnocena pouze tehdy, je-li skutečně prostředkem ke zlepšení situace v území. Proto by svazky obcí, které mají neaktuální strategii rozvoje, měly zodpovědně přistoupit k její aktualizaci, a pozornost věnovat zejména nedostatkům původního, zastaralého dokumentu. Důraz by měl být kladen na reálnost a realizovatelnost dokumentu a jeho propojenost s dalšími typy plánování (tj. zohlednění územních aspektů rozvoje zahrnutých do územních plánů obcí a finančních aspektů realizace strategií a opatření, tj. zejména možnosti a časový horizont jejich financování a poměr financování z vnitřních a vnějších zdrojů). 386

Např. Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006.

Strana 209 / 286


Velmi vhodné je, aby aktualizované dokumenty vycházely z přístupů, které ty dosavadní příliš nebo zcela nereflektovaly (tj. zejména partnerství a principy Místní agendy 21). V současné době je dostupných několik metodických pomůcek ke zpracování a aktualizace strategických dokumentů, z nichž některé jsou zacílené přímo na mikroregiony, resp. svazky obcí (Perlín). Tyto materiály slouží nejen jako metodický návod pro úspěšné pořízení kvalitního dokumentu, ale upozorňují i na nejčastější rizika, která proces plánování mohou ohrozit (ta nejzávažnější jsou uvedena i v této části textu). Problém Účelová tvorba strategického dokumentu (náležitost k čerpání finančních zdrojů ČR i EU) Ovlivňující subjekt Mikroregiony – svazky obcí, Správci dotačních programů (Řídící orgány OP) Odůvodnění Na základě možností čerpání finančních prostředků z fondů České republiky387 a Evropské unie388 zahájily jednotlivé venkovské obce bez jakékoliv přípravy práce na vzniku desítek strategických dokumentů. Ve většině případů takové svazky obcí již žádnou další aktivitu nevytvářejí a běžná spolupráce obcí při zajišťování každodenní agendy nebo účelová spolupráce při zajištění jednoho konkrétního projektu pokračuje stejně jako dříve. Dopady Praktická podoba a orientace strategie účelově zpracovaných rozvojových dokumentů příliš velké šance na realizaci opatření a projektů s využitím těchto vnějších zdrojů finančních prostředků nedává. Dokumentům často chybí vazba na praktickou možnost realizace a jedná se spíše o soubor přání a představ o budoucím ideálu vývoje území. Návrh možného řešení Svazky obcí, které mají vágní strategický dokument, by měly nejprve zodpovědně vyhodnotit, zda se pro ně jedná o nástroj napomáhající rozvoji území, který je adekvátní jejich velikosti, organizační struktuře a potenciálu rozvoje. Onou zodpovědností je zde myšlen především předpoklad seznámení jednotlivých představitelů mikroregionů se skutečným smyslem strategického plánování. V případě, že strategický dokument může být nápomocen dalšími rozvoji území a existuje vůle k jeho realizaci, je třeba zodpovědně přistoupit k její aktualizaci, a pozornost věnovat zejména nedostatkům původního, zastaralého dokumentu tak, jak je popsáno v rámci řešení předchozího problému. V současné době je dostupných několik metodických pomůcek ke zpracování a aktualizace strategických dokumentů, z nichž některé jsou zacílené přímo na mikroregiony, resp. svazky obcí (Perlín). Motivace ke zkvalitňování pořizovaných strategických dokumentů by měla vzejít i od správců dotačních programů poskytujících finance na pořizování strategií rozvoje, a to především stanovením základních kvalitativních požadavků na tyto dokumenty (zejména vazba na rozpočet a vnější zdroje financování, časový harmonogram realizace, přítomnost monitorovacích a hodnotících ukazatelů umožňujících evaluaci dokumentu) v rámci podmínek pro přidělení dotace. 387 388

Program obnovy vesnice, Dotační titul č. 7 Integrované projekty venkovských mikroregionů. Předvstupní program SAPARD, operační programy financované ze strukturálních fondů EU.

Strana 210 / 286


V minulosti měl takto jasně stanovená pravidla např. program LEADER + (pokračování programu LEADER ČR se chystá i pro následující roky), jenž se vyznačoval určitými specifickými fázemi přípravy strategie (důraz na partnerství apod.). Jasnou mírou konkretizace by se měly vyznačovat i tzv. integrované plány rozvoje měst, které by se v programovacím období měly stát základní platformou pro získání dotací na aktivity obcí a měst tvořícími prioritu operačních programů (především Regionální operační programy). Tyto plány jsou de facto určitou formou aktualizace strategického dokumentu, resp. součástí aktualizace strategického plánu vázanou na peníze z fondů EU. Je nutno podotknout, že proto, aby byl strategický dokument přínosný, musí obsahovat proveditelná opatření. Zároveň musí existovat subjekt, který bude za realizaci opatření odpovědný. Je tedy zbytečné vytvářet strategický dokument jen proto, aby existoval, byť by byl velmi dobře sestaven. Vedle tohoto dokumentu musejí být jasně stanoveny „pracovní orgány“ mikroregionu a systém implementace strategie (manažer – externí zpracovatelé, manažer – pracovní akční skupiny ...). Tento problém tedy úzce souvisí s výše popsaným problémem „Absence personálních kapacit svazků obcí“. Problém Expertní způsob zpracování dokumentů bez faktické či přímé účasti představitelů obcí Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Protože se jedná o rychlejší, kapacitně méně náročnou metodu zpracování strategických dokumentů, která předpokládá výrazně menší zapojení zastupitelů a místních odborníků, expertní způsob zpracování silně převažuje a jen výjimečně se objevují případy, kdy by pořizovatel byl sám také zpracovatelem dokumentu. Samotná metodika tvorby dokumentu, resp. její specifika, pak není diktována ekonomickými či sociálními zvláštnostmi jednotlivých mikroregionů, ale především know how a standardy expertních zpracovatelů, kteří se na vzniku příslušné strategie (v různé míře, nejčastěji ovšem určujícím způsobem) podíleli. Dopady Slabinou expertní metody je malá nebo povrchní znalost místního prostředí, konkrétních vztahů a konkrétních problémů ze strany najatých expertů, kteří dokument zpracovávají. Velmi často chybí alespoň rámcová vazba na finanční zdroje realizace opatření. Největším úskalím této zvolené metody je její malá hloubka projednání. Jednotlivá veřejná nebo jinak organizovaná projednání jsou často pouze formální nebo jdou do malé hloubky řešené problematiky. Zadavatel a tedy i budoucí uživatel má pouze velmi malou možnost se s jednotlivými postupy práce dokonale seznámit a běžně s nimi operovat při denním rozhodování ve své pozici. S tím souvisí i malá míra ztotožnění se s takovým dokumentem a politická vůle a odpovědnost za prosazení a zajištění jeho realizace. Občané i aktéři rozvoje území (tzv. stakeholdeři) neprojevují zájem o realizaci strategického dokumentu, o němž mají pouze povrchní povědomí a jehož příprava je minula. Návrh možného řešení Je na jednotlivých mikroregionech, aby zvážily, kolik vlastního času a úsilí jsou schopny přípravě strategického dokumentu věnovat tak, aby nepřevážila negativa spojená s expertní metodou, ale byla zvolena vhodná kombinace obou metod.

Strana 211 / 286


Řešením daného problému je především vyhodnocení přínosu strategického dokumentu pro mikroregion, po němž by se měli jeho zástupci soustředit na hledání nejvhodnějšího způsobu aktualizace. Vzhledem k tomu, že proces aktualizace není tak náročný jako zpracování zcela nového dokumentu, může být její podstatná část zpracována ve vlastní režii, s větším zapojením místních expertů, přičemž externí poradci či odborníci mohou působit v rovině konzultační, popř. jako supervizoři. Perlín doporučuje ustanovit celkem 2-3 pracovní skupiny (podle rozsahu řešeného území a klíčových problémů). Jejich práce je obvykle zaměřena především na diskuzi jednotlivých věcných řešení a na koordinaci jednotlivých strategických záměrů, které jednotliví účastníci navrhují. Pracovní skupiny také představují dobrou platformu například pro brainstorming nebo jiné interaktivní způsoby komunikace mezi zpracovatelem a zadavatelem.389 Uvedený postup de facto znamená posílení komunitního způsobu zpracování. Důležité je rovněž včas informovat o záměru a významu aktualizovat strategický dokument širokou veřejnost. Představitelé mikroregionů by rovněž měli dbát na maximální zapojení veřejnosti a aktérů rozvoje (podnikatelů, občanských iniciativ, nestátních neziskových organizací). Komunikaci je třeba budovat na bázi stálosti a opravdové funkčnosti. V jejím rámci je třeba všeobecně osvětlit potřebu strategického dokumentu pro rozvoj mikroregionu. Rozhodně nestačí průběžné zveřejňování aktivit představitelů svazku obcí ve formální podobě na internetu a v místním tisku, je třeba budovat opravdovou informační základnu. Pokud totiž budou občané záměrům mikroregionu rozumět a budou mít skutečnou možnost se na nich spolupodílet, bude snazší v nich vyvolat pocit sounáležitosti s cíli rozvoji svazku obcí doprovázenou jejich aktivitou na naplňování cílů strategického plánu. Pozornost je i v tomto případě třeba věnovat nedostatkům původního, zastaralého dokumentu. Důraz by měl být kladen na reálnost a realizovatelnost dokumentu a jeho propojení s dalšími typy plánování (tj. zohlednění územních aspektů rozvoje zahrnutých do územních plánů obcí a finančních aspektů realizace strategií a opatření, tj. zejména možnosti a časový horizont jejich financování a poměr financování z vnitřních a vnějších zdrojů). Velmi vhodné je, aby aktualizované dokumenty vycházely z přístupů, které ty dosavadní příliš nebo zcela nereflektovaly (tj. zejména partnerství a principy Místní agendy 21). Problém Neúspěšné nebo nesprávné využití komunitní metody při zpracování strategického dokumentu Ovlivňující subjekt Mikroregiony - svazky obcí Odůvodnění Využití komunitní metody zpracování strategického dokumentu samo o sobě nezaručuje, že půjde o dokument kvalitní. Sama komunitní metoda má svá určitá úskalí, kterých je třeba se vyvarovat. Dopady 389

Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006.

Strana 212 / 286


Nevýhodou této práce může být její povrchnost spočívající ve vynechání analýzy problémů, které dosud nejsou zcela zjevné, a strategie na ně pak nereaguje. Řada problémů může plynout z neznalosti či neinformovanosti místních odborníků (mj. prosazování nevýhodných či nerentabilních projektů, snaha o řešení problémů a nikoli jejich příčin). Požadavek na účast místních odborníků může být vzhledem k vytíženosti představitelů mikroregionů dalším „kamenem úrazu“. Místní odborníky a aktéry rozvoje je často těžké přesvědčit, aby věnovali svůj čas a úsilí zdlouhavé a často i bezprostředně nezajímavé práci při formulování dlouhodobé strategie a nechali nahlédnout „pod pokličku“ svých plánů do budoucna. Návrh možného řešení Obecně platí, že kombinace expertní a komunitní metody zpracování strategického plánu by měla být v optimálním případě závislá na velikosti řešeného území a potenciálu místních expertů. Řešení tohoto problému proto spočívá především v nalezení optimální míry zapojení externích poradců a odborníků. Významnou úlohu při tvorbě strategického dokumentu může sehrát manažer svazku obcí, protože úspěch této metody velmi souvisí s kvalitou managementu mikroregionu – svazku obcí. Problém Přílišná obecnost strategických dokumentů mikroregionů, absence strategické části Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Tento problém velmi souvisí s nepochopením smyslu zpracování strategického dokumentu. Některé strategické dokumenty vůbec neobsahují strategickou část. Zpracovatelé formulují vizi rozvoje a poté rovnou přecházejí k různým způsobem formulovaným opatřením, dílčím krokům, které doporučují provést. Stejně častým problémem je obecnost a povrchnost strategické části. Strategie jsou pak většinou málo provázány (integrovány) s tvorbou a rozvojem finančních a lidských zdrojů. Dopady Strategické dokumenty neobsahují blíže konkretizované investiční záměry, odpovědné osoby, alespoň rámcový časový harmonogram ani manažerské nástroje pro realizaci. Ze strategických dokumentů se tak stávají seznamy příležitostí a nepřehledné elaboráty. Takový dokument je pro uživatele obtížně použitelný, protože snižuje možnost jasné identifikace cíle, jakého je třeba formulací strategie dosáhnout a také snižuje možnost zpětného hodnocení úspěšnosti jednotlivých navrhovaných kroků. Pořízení takového strategického plánu je tedy v podstatě zbytečné, neboť rozhodování o podstatných věcech rozvoje obcí sdružených do mikroregionů se děje bez ohledu na něj, resp. s ním není konfrontováno. Návrh možného řešení Řešení spočívá především v již několikrát zmiňovaném zodpovědném přístupu k aktualizaci takového strategického dokumentu, přičemž pozornost by měla být věnována zejména nedostatkům původního dokumentu. V současné době je dostupných několik metodických pomůcek ke zpracování a aktualizace strategických dokumentů, z nichž některé jsou zacílené přímo na mikroregiony, resp. svazky obcí (Perlín).

Strana 213 / 286


Problém Strategické dokumenty neobsahují monitorovací a kontrolní mechanismy Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Tento problém úzce souvisí s výše popsaným. Omezuje-li se strategická část dokumentu pouze na formulaci příležitostí, sotva může obsahovat indikátory k jejich dosažení. Tento problém se ovšem týká i kvalitnějších strategických dokumentů, které již byly vypracovány s cílem postupné realizaci kroků a opatření. Dopady Strategické dokumenty, které neobsahují monitorovací a kontrolní mechanismy, poskytují jen velmi obtížnou možnost zpětné vazby. Úspěch při realizaci konkrétních aktivit směřujících k rozvoji obce pak nelze měřit jinak než pouze finančními ukazateli (naplňováním rozpočtu), což má velmi omezenou vypovídací hodnotu (a to nejen ve vztahu k úspěšnosti realizace strategického dokumentu, ale i k výkonnosti místních správ obecně). Nelze tak hodnotit přínos pro mikroregion a přímým důsledkem je též bagatelizace strategického plánování. Návrh možného řešení Každý strategický dokument by měl být zpracován tak, aby na základě zhodnocení dosavadního vývoje a identifikování hlavních problémů a cílů řešení, hledal cesty, které povedou k naplnění cílů a k řešení dosavadních problémů a uměl formulovat ukazatele, které umožní jednak kontrolovat plnění plánu a současně jsou podkladem pro jeho aktualizace.390 Vzhledem k tomu, že strategický plán je otevřeným dokumentem, mělo by docházet k jeho pravidelným aktualizacím, a to i dílčím, v návaznosti na potřebě upřesnění či doplnění uvedených strategických rozhodnutí. Takovou dílčí aktualizaci by v případě takto handicapovaného strategického dokumentu mělo tvořit i zakomponování hodnotících kritérií (tzv. indikátorů). Právě určitý odstup, který od vypracování strategického plánu vzniká a dává prostor pro zhodnocení jeho přínosů a slabin (mj. právě i absence těchto ukazatelů), se může stát vhodnou příležitostí pro doplnění této velmi podstatné součásti strategických plánů. Podmínkou smysluplnosti využití indikátorů ovšem je, aby zpracovatelé strategických dokumentů mikroregionů věděli, jak při jejich výběru, popř. stanovení i kvantifikaci postupovat (což je předpokladem jejich smysluplného zapojení do procesu hodnocení, monitoringu a evaluace). Proto by ze strany krajských samospráv (resp. správců operačních programů) měla existovat metodická podpora jejich zpracování. Přítomnost monitorovacích a hodnotících ukazatelů umožňujících evaluaci dokumentu by měla být jedním ze základních kvalitativních požadavků v rámci podmínek pro přidělení dotace, kterými by správci dotačních programů měli dbát na to, aby dotační prostředky zaručovaly vypracování kvalitnějších strategických dokumentů. Právě stanovení určitého minima, které by měl strategický dokument obsahovat, je-li v kombinaci s finančním stimulem (dosud nejvýraznějším pro pořizování strategických dokumentů) může přispět (spolu s metodickou pomocí) ke zvyšování kvality strategického plánování v mikroregionech. 390


Strana 214 / 286


Problém Nedostatečné projednání strategického nedostatečné zapojení veřejnosti

dokumentu

orgány

svazku

obcí,

Ovlivňující subjekt Mikroregiony – svazky obcí, Správci dotačních programů (Řídící orgány OP) Odůvodnění Pro strategické plánování (na rozdíl od územního) neexistuje oficiální formální postup nebo předpis veřejného projednávání. Pro úspěšnost strategického plánu i jeho realizaci je však jednou ze zásadních podmínek informovanost a souhlas nejširší veřejnosti i hlavních aktérů v území (tzv. stakeholderů) s jednotlivými body strategie. Specifickým problémem je schvalování jednotlivých dokumentů mikroregionálního rozvoje, kde by se na přípravě a tedy i realizaci navržených kroků mělo podílet více obcí. Dokument by měla z logiky věci proto schvalovat každá obec ve svém zastupitelstvu, a tím se politicky zavázat k naplnění jednotlivých části programu. To je nejen organizačně velmi obtížné, ale často i politicky nepraktické a dokument, i když je vypracován pro území složené z více obcí, není obcemi, kterých se týká, takto formálně přijímán. Dopady V praxi je veřejné projednávání plánů velmi opomíjeno, což se projevuje neúčastí či pouze formální účastí lokálních aktérů (tzv. stakeholderů), kteří se neidentifikují s dokumentem, na jehož tvorbě z různých důvodů neparticipovali. Přitom naplňování strategických cílů je na těchto subjektech do značné míry závislé, takže podcenění veřejného projednání de facto předurčuje proces realizace strategického plánu k neúspěchu. Totéž platí v případě, nepodaří-li se zajistit aktivní participaci představitelů zainteresovaných obcí (zejména při expertním zpracování dokumentu). Strategické dokumenty většinou nemají oporu ve schválení zastupitelstvy členských obcí (což je jistě velmi komplikovaný a časově náročný proces, jenž může v horším případě ohrozit zdárné dokončení procesu strategického plánování), které by potvrdilo jejich legitimitu (ve smyslu dosažení co nejširšího konsenzu. Návrh možného řešení Předpoklady řešení shrnuje např. Perlín. Problémem úspěšnosti veřejného projednávání souvisí s nalezením motivace pro lokální aktéry, aby sami aktivně přistoupili ke zpracování strategického dokumentu a aby měli sami zájem podílet se na formulaci klíčových témat mikroregionálního rozvoje (úzce souvisí s Public Relations – viz výše popsaný problém „Absence personálních kapacit svazků obcí (managementu)“). Právě ve složení pracovních skupin a řídící skupiny či ve složení jiných obdobně pracujících pracovních týmů leží úspěch budoucí realizace strategických záměrů. Na aktivní účasti jednotlivých aktérů územního rozvoje je závislá realizace jednotlivých strategických programů. Pokud se tito aktéři sami podíleli na formulaci jednotlivých strategií, programů a opatření, přesně znají jednotlivé záměry, souvislosti a znají okolnosti i důvody zařazení takového opatření do programu a strategie, mají mnohem vyšší vůli dokument sami iniciativně naplňovat nebo přispívat při každodenním rozhodování k naplňování jednotlivých závěrů strategie.391 Předchozí odstavec je dokladem toho, že v současné době je k dispozici několik metodických pomůcek ke zpracování a aktualizace strategických dokumentů, které se 391


Strana 215 / 286


v různé míře věnují procesu jejich projednání a schvalování. Přesto se jedná o natolik závažnou součást celého procesu zpracování strategického dokumentu, že je třeba metodickou podporu rozšířit a zlepšit dostupnost co nejširšímu spektru obcí a mikroregionů. Motivace k nepodcenění mechanismů schvalování a projednání u strategických dokumentů by měla vzejít i od správců dotačních programů poskytujících finance na pořizování strategií rozvoje, a to v rámci podmínek pro přidělení dotace (po vzoru programů Evropské unie). Pokud jednotlivé programy EU vyžadují zpracování programového dokumentu jako rámce pro poskytování podpory, vždy pro jednotlivé dokumenty uvádějí jasná věcná i formální kritéria na přípravu a projednávání dokumentu (viz např. již zmíněný LEADER +). Problém Strategický plán není provázán s finančním plánováním Ovlivňující subjekt Mikroregiony – svazky obcí, Ministerstvo financí ČR Odůvodnění Tento problém opět úzce souvisí s kvalitou a podrobností strategické části. Velmi často chybí strategickým dokumentům alespoň rámcová vazba na finanční zdroje realizace opatření. V praxi převládá situace, kdy nemá realizace strategií žádnou návaznost na finanční plánování, tj. rozpočet a rozpočtový výhled svazku obcí (resp. obcí či měst). Příčinou může být oddělené zpracování obou dokumentů, v praxi ovšem převládá stav, kdy víceleté finanční plány u svazků obcí, resp. u obcí a měst ani nejsou k dispozici. Dopady Strategický dokument bez vazby na finanční zdroje realizace nemůže zcela zohlednit reálné možnosti mikroregionu. Hrozí finanční a časový nesoulad při možnostech realizace některých cílů (časově a investičně náročná opatření vedle rychlých a finančně dostupných kroků). Málokdy nastane situace, kdy je takový strategický plán realizován naplňováním kroků uvedených ve strategickém plánu, a to jak obsahově, tak časově, neboť jeho realizace je značně ovlivněna nutností „improvizovat“ podle dostupných nebo chybějících finančních zdrojů (a to jak vnitřních, tak vnějších). Je-li součástí takto izolovaného dokumentu časový harmonogram, těžko může dojít k jeho dodržení, neboť realizace programů (které vedou k uskutečnění strategie) bude vždycky determinována nedostatkem finančních prostředků. Realizaci některých opatření bývá nutné odložit, protože chybějí finanční prostředky, jiná opatření – především menšího rozsahu – bývají v realizaci (navzdory časovému harmonogramu) preferována, např. zbudou-li v rozpočtu peníze využitelné k těmto účelům nebo objeví-li se „náhodou“ příslušná výzva některého dotačního titulu. Návrh možného řešení Řešení problému sestává ze dvou rovin a dvou ovlivňujících subjektů: 1. Ministerstva financí ČR, a to především z hlediska znění Zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Vzhledem k tomu, jaká je současná situace v sestavování střednědobých rozpočtových prognóz392 (rozpočtových výhledů) obcemi a jejich svazky, doporučuje zpracovatelský tým zpracování 392

Blíže viz kapitola 4.3.4.

Strana 216 / 286


expertního posudku adekvátnosti povinného vytváření rozpočtových výhledů pro všechny obce a svazky. Dále je nezbytné podpořit víceleté finanční plánování metodicky, neboť jednotná metodika zpracování a zveřejňování rozpočtových výhledů dosud zcela chybí, což celou situaci jistě velmi komplikuje. 2. Svazků obcí – Strategický plán by měl být východiskem pro zpracování rozpočtového výhledu, neboť stanovuje víceleté směry rozvoje a v optimálním případě i kalkuluje s potřebnými náklady a možnými zdroji financování. Rozpočtový výhled také vytváří finanční rámec pro realizaci strategického plánu. Informuje o tom, zda jsou aktivity plánované ve strategickém plánu realizovatelné a za jakých podmínek. Alespoň rámcová vazba na finanční zdroje (vnitřní – rozpočet, vnější – zejména dotace) realizace opatření nebo představa o finanční náročnosti jednotlivých kroků by měla být součástí každého strategického dokumentu. Řešení spočívá především v již několikrát zmiňovaném zodpovědném přístupu k aktualizaci takového strategického dokumentu s jasně stanoveným finančním rámcem realizace jednotlivých kroků. Platformou pro jeho stanovení je efektivní činnost pracovních (akčních) skupin, kde budou zastoupeni i ekonomové, resp. pracovníci finančních odborů úřadů členských obcí. Problém Nekoordinované zpracování strategických plánů jednotlivých členských obcí DSO Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Kromě strategických dokumentů pro celé území mikroregionu pořizují členské obce vlastní rozvojové plány. Tyto plány jsou pořizovány nezávisle na sobě a mnohdy jsou nekoordinovány jak časově, tak tematicky, tj. z hlediska vazby jednotlivých dokumentů. Dopady Častá výjimečnost obsahu, formy a využití strategických dokumentů brání jejich funkčnímu provázání se sousedícími územími obcí v rámci větších celků (regionů). Návrh možného řešení Mají-li mít obce zájem o spolupráci ve smyslu společné koordinace svých aktivit za účelem rozvoje území, měly by usilovat rovněž o koordinaci svých nástrojů na formulování klíčových strategií rozvoje. Otázkou je, nakolik jsou individuální plány rozvoje pro jednotlivé obce potřebné. Pokud se jedná o malé obce venkovského typu, které jsou sdružené do svazku obcí, který má zpracovánu společnou strategii rozvoje, je pořizování individuálních plánů zřejmě zbytečné, nebo zbytečné alespoň v podobě, kterou si představíme pod pojmem strategický plán. Doporučením je proto zpracovávat jednodušší nástroj, než je strategický plán, který by ovšem měl vycházet ze společné mikroregionální strategie (může jít např. o zásobník aktivit nebo nezbytných kroků týkající se obce). Vzhledem k tomu, že jednotlivé obce by při spolupráci měly vyvíjet určitou míru solidarity (namísto konkurence) a spolupracovat, je koordinace aktivit jednotlivých obcí nezbytná. To se samozřejmě neobejde bez komunikace, což je pole působnosti, kde může sehrát velmi pozitivní roli manažer svazku obcí.

Strana 217 / 286


Problém Strategické dokumenty nemají vazbu (nebo pouze formální) na dokumenty vyšší územní jednotky Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Vzhledem k tomu, že ona „nadřazenost“ (např. programu rozvoje kraje ke strategickému dokumentu mikroregionu) není právně podložená, není ani právně vynutitelná (v právním slova smyslu jsou nadřazeny pouze strategie na celostátní úrovni strategiím na úrovni krajů). Častým problémem svazků obcí pak je, že se souladem s dokumenty vyšší územní jednotky vůbec nezabývají nebo se snaží jej deklarovat pouze formálně. Dopady Problém může nastat při předkládání žádostí o financování společných projektů z dotací (mj. z krajského rozpočtu), kde je třeba soulad strategií v příslušných bodech dokladovat. Návrh možného řešení V této souvislosti lze mikroregionům jen doporučit, aby při zpracování svého strategického dokumentu znaly „vyšší“ strategii, přestože jejich lokální strategie může být jiná. Tento nesoulad sám o sobě není důvodem k nerealizování projektu, je-li pro něj zajištěn jiný zdroj financí. V takovém případě by ovšem měla u představitelů členských obcí panovat shoda v tom, že tento projekt chtějí a budou jej prosazovat, ačkoli jsou si vědomi jeho nesouladu se strategií vyššího územního celku. Je velmi vhodné, aby svazky obcí využily možnosti konzultací se zpracovateli krajského rozvojového dokumentu (resp. příslušných odborů krajského úřadu či správců dotačních programů). Při žádostech o dotace, kde je strategický dokument prostředkem k jejich získání, musí být soulad prokázán nejméně v té části (resp. pro příslušný společný projekt), které se týká žádost o finanční prostředky. Struktura souladu projektu s rozvojovou strategií vyššího územního celku může být např. následující: Název programu / koncepce / strategie. Priorita / strategický cíl. Opatření. Jakým způsobem projekt přispěje k dosažení zamýšlených aktivit. Přínosy pro kraj/ mikroregion/ obec (kvantitativní vyjádření). Anotace zdroje (odkaz, kde je dokument zveřejněn, schvalující subjekt, verze dokumentu a strana). Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů stanovit odpovídající návrh řešení (popř. nástroje vynutitelnosti souladů strategií) pro krajské samosprávy a ověřit jeho správnost. Doporučením pro řešení tohoto problému je zpracování expertní analýzy dopadů tvorby a realizace krajských rozvojových dokumentů na strategické plánování nižších územních jednotek a vyhodnocení problémů souvisejících s jejich vzájemnými vazbami (ať už praktické z hlediska vlivu ekonomické síly a postavení větších územních celků, tak formální z hlediska nutnosti dokladovat soulad).

Strana 218 / 286


Problém Soulad s dokumenty vyšší jednotky hledán ex post, účelově Ovlivňující subjekt Mikroregiony Odůvodnění Optimálním výchozím stavem z hlediska vazby dokumentů je, když je krajský dokument výchozím dokumentem pro strategický dokument mikroregionu. V praxi bohužel nastává i situace, kdy je soulad hledán dodatečně (ex post) a účelově. Pokud totiž svazky obcí žádají pro své aktivity o finanční zdroje z veřejných rozpočtů vyšší územní jednotky (mj. z rozpočtu kraje), je soulad jejich strategie s takovým dokumentem nezbytný a je podmínkou pro přidělení finančních prostředků. Soulad musí být prokázán nejméně v té části (resp. pro příslušný společný projekt), které se týká žádost o finanční prostředky. Dopady Cesta, kdy se mikroregiony s „nadřazenými“ dokumenty seznamují či zabývají až ve chvíli, kdy připravují projekt, není správná a při optimálně nastaveném procesu přidělování finančních prostředků by neměla vést k jejich získání. Návrh možného řešení Návrh možného řešení se týká nastavení hodnotících kritérií projektů a podmínek přidělení dotace, kde bude dokladování souladu více formalizováno a sjednoceno, což usnadňuje porovnání jednotlivých žádostí o dotaci. Jako podpůrný prostředek, který může být využit při hodnocení míry přispění k naplnění regionální strategie, by mělo být využito indikátorů v rámci strategických dokumentů. Indikátory umožňují kvantifikovat výkonnost územních jednotek při realizaci strategie a tato data se dají využít k vyhodnocení, popř. porovnání přínosů k naplnění strategických cílů většího územního celku. Podmínkou smysluplnosti využití indikátorů ovšem je, aby zpracovatelé strategických dokumentů mikroregionů věděli, jak při jejich výběru, popř. stanovení i kvantifikaci postupovat (což je předpokladem jejich smysluplného zapojení do procesu hodnocení, monitoringu a evaluace). Proto by ze strany krajských samospráv (resp. správců operačních programů) měla existovat metodická podpora jejich zpracování. Je třeba aby systém indikátorů zaručil jejich porovnatelnost (kompatibilitu vzorků / respondentů) a statistickou průkaznost. Proto by měly vycházet ze statisticky průkazných a validních šetření. V opačném případě hrozí „statistické zneužití“ resp. desinterpretace dat, a tím i zavádějící hodnocení souladu a přínosů projektu pro vyšší územní celek poskytující finanční prostředky. Popsané řešení se týká především těch typů strategických dokumentů, které jsou prostředkem k získání dotace – např. integrovaná rozvojová strategie venkovského mikroregionu v rámci Programu LEADER +. Problém Strategický plán není provázán s územním plánem Ovlivňující subjekt Obce, Mikroregiony – svazky obcí Odůvodnění V praxi stále přetrvává nulová vazba mezi strategickým a územním plánem. Problém vzniká zejména v důsledku špatné informovanosti představitelů měst a obcí, jež nevědí, co

Strana 219 / 286


by měli od obou dokumentů a jejich případné vazby očekávat, příp. i v důsledku manažerského selhávání, kdy není koordinována práce jednotlivých odborů úřadu. Dopady Protože spolu oba dokumenty souvisejí, je v tomto případě realizace strategického plánu předem odsouzena k nezdaru a takový plán je pro faktický rozvoj obce či města zbytečný. Otázkou zůstává i to, zda se o realizaci někdo vůbec pokusí. Zůstane jen u vizí, které své naplnění nenajdou nebo jej najdou jinak, a to podle závazného dokumentu, tj. podle územního plánu. Návrh možného řešení V praxi se jen těžko hledá jakýkoli vztah mezi územním a strategickým plánem, o vztahu k rozpočtu či rozpočtovému výhledu ani nemluvě. Přesto právě správná kombinace vztahů a závislostí mezi jednotlivými typy plánů vede ke kýženému koordinovanému a maximálně efektivnímu rozvoji obcí, jejich svazku (potažmo města i regionu). Ačkoliv územní plán není nástrojem územního plánování, který by byl využíván na úrovni mikroregionů (viz dále), měl by strategický plán (na úrovni obcí i jejich svazku) být s územními plány obcí (je-li v nich zpracováván) provázán. Optimální možností s největším potenciálem pro jejich provázanost je souběžné zpracování obou typů rozvojových dokumentů. Sjednocení prací na obou typu dokumentů (např. při vypracování analytické části dokumentů) znamená úsporu času i nákladů. Velmi důležitá je pravidelná vzájemná komunikace a v rámci možností i spolupráce zpracovatelů strategického a územního plánu.

Územní plánování Problém Nekoordinovaný přístup spolupracujících obcí v procesu pořizování ÚPD a ÚPP (časově nezávisle na sobě) Ovlivňující subjekt Obce, mikroregiony - svazky obcí, Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Odůvodnění Problémem územního plánování mikroregionů je především nekoordinovaný přístup jednotlivých obcí v procesu pořizování ÚPD a ÚPP, které časově nezávisle na sobě pořizují územně plánovací dokumentaci. Dopady Tento nesoulad velmi komplikuje koordinaci rozvojových aktivit členských obcí. Návrh možného řešení Problém lze řešit např. již zmiňovaným lepším provázáním strategických a územně plánovacích dokumentů. Podle platné právní úpravy ale půjde jen o řešení na základě dobrovolnosti a vůle jednotlivých obcí mikroregionu.

Strana 220 / 286


Ekonomické (finanční) plánování Problém Fund Raising Ovlivňující subjekt Mikroregion (manažer mikroregionu příp. jiný zaměstnanec) Odůvodnění V současné době se mikroregiony zabývají takřka výhradně vyhledáváním dotací z dotačních programů EU a národních dotačních programů, méně pak z nadačních zdrojů. Komunikace se soukromým sektorem je spíše náhodná. Přitom právě ze soukromého sektoru mohou plynout menší finanční příspěvky (vhodně využitý sponzoring), ale i významná finanční spolupráce prostřednictvím tzv. PPP projektů. Tento stav potvrzují i výsledky terénního průzkumu (viz příloha č. 7), kdy v naprosté většině případů je za největší komplikaci při realizaci projektu uvedeno získání finančních prostředků na spolufinancování dotace. Tímto údajem lze mimo jiné opět podpořit tvrzení, že většina rozvojových projektů je realizována prostřednictvím dotačních titulů a nikoliv z vlastních zdrojů mikroregionu. Další komplikace také úzce souvisí s financováním, a tou je tzv. předfinancování projektů. V kontrastu s tím však respondenti uvádějí, že pouze ve 26 % využívají manažery mikroregionu pro Fund Raising a Lobbing. Dopady Tento trend se významně spolupodílí na neefektivitě spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Hledání zdrojů financování pro společné projekty se tak zužuje na pasivní vyčkávání na vyhlášení dotačního titulu. Některé projekty, a to zejména ty zaměřené na obnovu nemovitého majetku svěřeného do správy mikroregionu, by mohly být v mnoha případech realizovány i bez dotačních prostředků – např. formou PPP principu. Finančně méně náročné akce zejména neinvestičního typu by mohly být financovány vhodným užitím sponzoringu. Návrh možného řešení Jednoznačným doporučením je seznámit se s principy PPP (Public-Private-Partnership) přístupu. Byť tento systém není vhodný pro každý mikroregion, vychází toto doporučení z faktu, že bez pochopení problematiky nelze činit rozhodnutí. Modelů přístupu PPP je celá řada, což umožňuje výběr podmínek vyhovujícím jak partnerovi ze soukromého sektoru, tak mikroregionu (blíže viz kapitola 5.3). Sponzoring není v případě územní samosprávy vždy vhodným řešením (možnost střetu zájmů apod.), avšak správným nastavením podmínek a vhodnou kombinací sponzora a sponzorované akce lze těmto rizikům předejít. Z výše uvedených důvodů je vhodné vyčlenit pracovníka nebo část jeho pracovního fondu na Fund Raising, tedy nikoliv pouze na monitoring dotačních projektů, ale na komplexní získávání financí. Takový pracovník by měl mít dostatečnou povědomost o rozvojových resortních strategiích i strategickém směřování příslušného mikroregionu, zároveň by měl mít dostatečné kreativní schopnosti „přizpůsobit“ investiční záměr podmínkám dotačního titulu či investičního partnera a chuť a pravomoc řešit problematické otázky. Při výběru takového zaměstnance je vhodné mít na paměti, že se jedná o velmi náročnou práci (pokud má být přínosná). Pracovník by měl být dobrým vyjednavačem,

Strana 221 / 286


odborníkem v otázkách investic, řízení lidských zdrojů a projektového managementu (tzv. manažer generalista). Měl by mít schopnost nalézat odpovědi na následující otázky (příklad je aplikovatelný mj. pro oblast cestovního ruchu): Je možná spolupráce se soukromým sektorem a za jakých podmínek? Jaký provoz lze v objektu podpořit? Lze objekt / areál dispozičně a funkčně oddělit? Za jakých podmínek lze vytvořit více pracovních míst? Které organizace (zejména národní) by byly ochotny s námi spolupracovat a za jakých podmínek? Jak se o našem projektu dozví veřejnost? a mnoho dalších. Stručně řečeno: „Za jakých podmínek lze dotaci získat?“ a nikoliv: „Proč dotaci nelze získat?“. Problém Bagatelizace významu sestavování rozpočtového výhledu ze strany měst a obcí Ovlivňující subjekt Zastupitelstva obcí Odůvodnění Význam rozpočtového výhledu není v mnoha městech a obcích správně pochopen, dokonce bývá často bagatelizován. Přestože je uzákoněna povinnost sestavování rozpočtového výhledu, řada obcí i svazků obcí rozpočtový výhled nesestavuje.393 Současná právní úprava, která uzákonila povinnost rozpočtový výhled sestavovat, může vést k tomu, že pokud obce či města nejsou přesvědčena o přínosech využívání tohoto nástroje a nemají dostatek informací, jak rozpočtový výhled sestavit, mohou sestavovat rozpočtový výhled pouze formálně, aby byla splněna zákonná povinnost. Často také neexistuje provázanost mezi rozpočtem a rozpočtovým výhledem, rozpočtový výhled není začleněn do rozpočtového procesu. Rozpočtový výhled je sestavován ve formě, která není příliš srozumitelná ani pro ty, kteří o něm mají rozhodovat, ani pro veřejnost. Ta není v některých městech ani do celého procesu realizace rozpočtového výhledu zapojena. Tento problém lze analogicky vnímat i na úrovni mikroregionů. Dopady Dopadem je pouze nepatrná vazba dopadů rozvojových projektů na budoucí rozpočty, omezená možnost predikovat vývoj finanční situace města a s tím spojená omezená možnost konkretizace přínosů projektu pro město v případě, že se bude projekt ucházet o dotaci. Návrh možného řešení Rozsah řešeného projektu neumožňuje v rámci časových, personálních a finančních faktorů stanovit odpovídající návrh řešení a ověřit jeho správnost.

393

Toto tvrzení je možné doložit např. na případové studii v rámci tohoto projektu (viz kapitola 9).

Strana 222 / 286


Někteří odborníci394 zastávají názor, že by mělo být ponecháno na rozhodnutí města, zda bude tento nástroj využívat, protože potom nepůjde o formální aplikaci tohoto nástroje, což znamená zrušení zákonné povinnosti sestavovat rozpočtové výhledy. Vzhledem k tomu, jaká je současná situace v sestavování střednědobých rozpočtových prognóz395 (rozpočtových výhledů) obcemi a jejich svazky, doporučuje zpracovatelský tým zpracování expertního posudku adekvátnosti povinného zpracování rozpočtových výhledů pro všechny obce a svazky. Dále je nezbytné podpořit víceleté finanční plánování metodicky, neboť jednotná metodika zpracování a zveřejňování rozpočtových výhledů dosud zcela chybí, což celou situaci jistě velmi komplikuje. Kromě toho je třeba zvážit další aspekty, které komplikují tvorbu rozpočtových výhledů (zejména se jedná o: Dlouhodobější vyjasnění koncepce vztahů územního rozpočtu k ostatním článkům rozpočtové soustavy, zejména ke státnímu rozpočtu a neměnnost principů těchto vztahů alespoň ve střednědobém horizontu (např. dlouhodobější platnost daňového určení, dlouhodobější platnost ukazatelů, podle kterých se poskytují dotace ze státního rozpočtu apod.) Oblast organizační, tj. spolupráce mezi volenými a výkonnými orgány, kvalita auditu, úroveň ekonomického poradenství apod., a to i ve vztahu k vyšším článkům rozpočtové soustavy (pomoc ze strany ústředních orgánů, v nichž pracují zpravidla mnohem zkušenější, kvalifikovanější pracovníci apod.).396 Řešení problému by velmi napomohlo zlepšení informovanosti obcí ze strany Ministerstva financí o možném budoucím vývoji daňových příjmů pro obce a města, což usnadní tvorbu rozpočtů a především i rozpočtových výhledů. Problém Rozpočet je strukturován a zveřejňován pouze ve formě finančního plánu Ovlivňující subjekt Obce, mikroregiony – svazky obcí, Ministerstvo financí ČR Odůvodnění Rozpočet je vnímán především jako finanční plán obce, což výrazně ovlivňuje obsah a formu zveřejněného rozpočtu. Na internetových stránkách obcí a svazků obcí (popř. v dalších, „tradičních“ informačních pramenech, jako jsou např. radniční zpravodaje či informační bulletiny) jsou rozpočty zveřejňovány pouze ve formě finančního plánu. Ve zveřejněném rozpočtu často chybějí kvalitní informace o výši a struktuře dluhu města, o jednotlivých fondech a o finančních vztazích mezi rozpočtem a organizacemi města. Občané v řadě případů rovněž dostávají málo informaci o východiscích jeho sestavování. Dopady Je zřejmé, že pro občany obcí v této formě chybí většina zásadních informací (výše a struktura dluhu, fondy, východiska jeho sestavování). Vypovídací hodnota (ve smyslu interpretace hospodaření a rozvoje obcí a jejich svazků) takových rozpočtů vně obcí je takřka nulová. 394

Např. Hrabalová, S. Využívání rozpočtových výhledů (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6204863. 395 Blíže viz kapitola 4.3.4. 396 Této problematice se ve svých pracích věnuje podrobněji mj. Hrabalová (viz např. Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004).

Strana 223 / 286


Návrh možného řešení Rozvoj mikroregionu je mnohem více legitimní a v mnoha případech i jednodušší, když je zajišťována informovanost veřejnosti, což mj. umožňuje i zapojení občanů a zájmových skupin v obcích i aktivních zájmových skupin do rozvoje území. Proto by si při zveřejňování rozpočtů měly obce i svazky obcí uvědomit následující skutečnosti, které by měly předurčovat jeho podobu předloženou občanům: 6. Rozpočet podává informace o klíčových politických rozhodnutích, na kterých je rozpočet postaven. Rozpočet obsahuje i politickou strategii, tedy způsob, jak prosadit politické plány a hodnoty vedení svazku směrem k úředníkům a občanům. 7. Rozpočet jako politický nástroj vyžaduje jasné vyjádření cílů a strategie vedení svazku a současně by měl vysvětlit dopad politických změn na činnost obcí a úroveň poskytovaných služeb. To ovšem vyžaduje, aby rozpočet obsahoval dlouhodobé a krátkodobé cíle, resp. základní východiska při sestavování rozpočtu. 8. Rozpočet je plánem činnosti svazku obcí – je nejen finančním a politickým plánem pro vedení svazku obcí, ale i plánem, kterým se řídí množství poskytovaných služeb a způsob jejich poskytování. Jedná se o základní nástroj, který má vedení svazku k dispozici pro řízení úřadu (byrokracie) při poskytování služeb veřejnosti. 9. Rozpočet je nástrojem komunikace mezi občany a svazkem obcí - Zveřejnění rozpočtu svazku obcí umožňuje jejímu vedení oznámit občanům změny priorit, důvody pro přijatá rozhodnutí a vizi do budoucna.397 Dále je v rámci řešení tohoto problému možné a vhodné podpořit obce metodicky (např. ze strany Ministerstva financí), např. metodikou zveřejňování rozpočtů a rozpočtových výhledů.

7.2.4. Problémy při tvorbě a realizaci společných projektů Problém Nízká míra operativní spolupráce členských obcí mikroregionů Ovlivňující subjekt Mikroregiony – svazky obcí, manažer mikroregionu Odůvodnění Přestože s ohledem na smysl existence mikroregionu a podstatu jeho fungování by operativní spolupráce a koordinace partnerů měla být pro mikroregiony, resp. jejich vedení naprosto přirozená, z expertního posouzení vyplývá, že tomu tak není a ani nemůže být. Mikroregiony nedisponují jasně stanoveným systémem operativních pracovních skupin a v mnoha případech ani střední úrovní managementu (manažer mikroregionu). Tento závěr dokládají i výsledky terénního šetření (viz příloha č. 7), které koordinaci partnerů označují za druhou nejčastěji vnímanou komplikaci (28, resp. 30 %) při realizaci projektů ze strany dotazovaných mikroregionů. Dopady Dopad má vliv na celkovou funkci mikroregionu a samozřejmě na efektivnost přípravy i realizace rozvojových projektů a projevuje se zejména v intenzitě aktivity mikroregionů, která v nemálo případech vede až k naprosté stagnaci činnosti. 397

Blíže viz Sedmihradská, L. Informace poskytované obecním rozpočtem (článek). Dostupné na: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6204863.

Strana 224 / 286


Návrh možného řešení Řešení na úrovni svazku obcí může spočívat v realizaci těchto kroků: Vytvořit organizační, komunikační a odpovědnostní směrnice a prosazovat jejich dodržování. Vyhradit část finančních prostředků na manažera mikroregionu, a stanovit systém kritérií hodnocení jeho přínosů. Manažera mikroregionu vybírat na základě promyšlených kvalifikačních kritérií (viz další problém / doporučení) přizpůsobených potřebám regionu a účelu spolupráce obcí. Problém Nevhodné profesní zacílení manažera mikroregionu Ovlivňující subjekt Mikroregiony – svazky obcí Odůvodnění V současnosti je manažer využíván spíše pro osobní přípravu žádostí a strategických dokumentů než pro jemu přirozenější, a pro organizaci mikroregionu i přínosnější funkce. Tento fakt potvrzují i výsledky terénního průzkumu (viz příloha č. 7), ze kterých vyplývá, že plných 83,33 % mikroregionů, jež se zúčastnily šetření, využívá „manažera“ pro osobní / samostatné zpracování žádostí o dotace. Polemiku k tomuto tématu obsahuje kapitola 6.1.5. Tato práce již ze smyslu existence a cílů managementu není pro manažera přirozená. Smysl manažera je v koordinaci týmů, vyjednávání nejvýhodnějších podmínek, kontrole a stanovování strategií. Zejména studie proveditelnosti by měly být z podstaty své existence zpracovávány jiným subjektem než tím, který navrhl projektový záměr. Jejich cílem je nezaujaté posouzení proveditelnosti, což v případě, že ji bude vytvářet subjekt který zpracoval projektový záměr, nelze zaručit. Dalším argumentem, je fakt, že vzhledem ke kvalitě zpracovaného ekonomického hodnocení není žádoucí, aby ji zpracovával jeden pracovník (Studie proveditelnosti a CBA, popřípadě s nimi spojený sběr dat, obsahují mnoho specifických kroků vyžadujících zkušenost v dané oblasti – prognostické modely, statistika, řízení lidských zdrojů, specifika spojená s oblastí zaměření projektu, atd.). V tomto případě je třeba sebekriticky rozlišovat schopnost výše uvedené elaboráty sepsat a schopnost je vytvořit tak, aby byly skutečně prognostické a v tomto smyslu odpovídaly nastanuvší realitě, skutečně odhadly na první pohled skrytá rizika a projekt pouze neobhajovaly, ale kriticky jeho proveditelnost zkoumaly. Toto tvrzení podporují i výsledky provedeného terénního průzkumu (viz příloha č. 7), které identifikovaly výrazný vliv funkce manažera při vytváření a přípravě projektů. Z plných 2/3 tvoří neúspěšné mikroregiony ty, u nichž manažer připravuje projekt osobně / samostatně. Naproti tomu pouze u 1/3 neúspěšných mikroregionů žádost zpracovával externí zpracovatel pod vedením a kontrolou manažera mikroregionu či pracovníka obdobné funkce. Dopady Vzhledem k relativně krátké historii prosazování funkce manažera svazku obcí a jejího užití v praxi lze následné dopady pouze predikovat. V současné době jsou mikroregiony velmi málo aktivní a v drtivé většině případů nerealizují více projektů zároveň. Manažer mikroregionu, který je využíván pro osobní

Strana 225 / 286


zpracování strategických dokumentů, projektových záměrů či žádostí o dotaci nezaznamenává příliš rozsáhlou agendu, kterou by nebyl schopen zvládnout (otázkou zůstává jak kvalitně). Tento stav se však může razantně změnit, bude-li mikroregion jeden projekt realizovat, u dalšího provádět kontroly v rámci vykazování jeho udržitelnosti dotačním orgánům a třetí projekt připravovat. Je více než pravděpodobné, že dojde k zahlcení takto využívaného manažera, což v drtivé většině případů vede dříve či později k pochybení či zanedbání některé z povinností. Dopadem může být i vrácení dotace a sankce za nedodržení monitorovacích ukazatelů apod. Návrh možného řešení Jako řešení lze doporučit zaměřit osobnostní rozvoj manažera mikroregionu na manažerské schopnosti (vyjednávací, řídící, koordinační atd.). Na tyto jeho dovednosti pak zaměřit i výběr vhodného odborníka pro výkon této funkce. Nutné je také vytvořit potřebný prostor umožňující efektivně vykonávat tyto činnosti prostřednictvím adjustace dokumentů mikroregionu upravujících organizační, komunikační a odpovědnostní model. Takový manažer by pak měl vést tým tvořený kmenovými zaměstnanci mikroregionu, či kmenovými zaměstnanci jednotlivých členských obcí a vyjednávat co nejvýhodnější podmínky s externími dodavateli a zpracovateli služeb či stavebních prací. Blíže se touto problematikou zabývá kapitola 6.1.5. Problém Mikroregiony pasivně vyčkávají na dotační příležitosti Ovlivňující subjekt Mikroregiony – svazky obcí (manažer mikroregionu) Odůvodnění Prvotní příčinu lze nalézt v neznalosti aktuálních rozvojových dokumentů EU, ČR i VÚSC, resp. neuvědomění si výhod vyplývajících z této znalosti (příčinu je samozřejmě nutno hledat i v nedostatku personálních a často i materiálních kapacit obcí a jejich svazků). S ní lze predikovat dotační politiky a připravit projekty s předstihem, resp. definovat rozvojové strategie tak, aby nemusely být aktualizovány a poskytovaly stabilní základ pro odůvodnění vazeb připravovaného projektu na strategické dokumenty nejen mikroregionu, ale zprostředkovaně i krajů, ČR i EU, což je mimo jiné smysl tzv. metody programování. Dopady Mikroregiony nezvládají připravit včas žádosti o dotace. Strategické dokumenty jsou příliš obecné, a tedy prakticky nevyužitelné. První kola výzev operačních programů v roce 2007 budou zřejmě velmi málo saturována, resp. kvalita projektových záměrů může být z důvodu krátké doby jejich přípravy ohrožena, a to především ve smyslu efektivity jejich přínosů a vzájemného provázání (synergický efekt). Návrh možného řešení Manažeři mikroregionů by se měli v tomto smyslu sebevzdělávat a sledovat vývoj strategií v oblastí, které jsou pro mikroregion profilující (tyto oblasti by měly být zahrnuty ve strategickém dokumentu, v ideálním případě spolu s předběžným návrhem možných zdrojů financování včetně externích).

Strana 226 / 286


Každý manažer mikroregionu by měl mít přehled v primárním právu EU a vývoji politik odpovídajících zaměření mikroregionu, zejména pak v oblasti regionálního rozvoje. Z národních strategií lze pro programovací období 2007-2013 uvést následující demonstrativní výčet: Národní rozvojový plán České republiky 2007-2013; Národní strategický referenční rámec ČR 2007-2013; Národní strategický plán pro rozvoj venkova na období 2007-2013 ; Strategie regionálního rozvoje ČR 2007-2013; příslušné resortní strategické dokumenty (aktuální Koncepce státní politiky cestovního ruchu v ČR, apod.). Každý manažer by měl mít přirozeně přehled o strategických dokumentech svazku obcí (a měl by být zapojen do jeho přípravy, realizace, popř. aktualizace), jednotlivých členských obcí a příslušného kraje / krajů. Vrcholné orgány svazku obcí by měly striktně trvat na prezentaci souladu strategií s výše uvedenými typy dokumentů, a to v co možná nejkonkrétnější rovině. Problém Komplikace při dodržování časového harmonogramu stanoveného dotačními podmínkami Ovlivňující subjekt Manažer mikroregionu, resp. subjekt zodpovědný za přípravu a realizaci projektu Odůvodnění Zejména investiční projekty jsou velmi náchylné k posunu termínu dokončení jejich realizace. Příčinou bývá zpravidla zanedbání stavebního dozoru či událost způsobená vyšší mocí (povodeň, příliš dlouhé zimní období apod.). Budeme-li se jednat navíc o projekty zaměřené na podporu cestovního ruchu, které se mohou zabývat i obnovou majetku se statutem nemovité kulturní památky, existuje i zvýšené riziko prodlužování doby vlastní realizace projektu způsobené nepředvídatelnými okolnostmi (archeologický nález apod.), které jsou u těchto objektů běžné. To pak může vyústit v nedodržení termínů stanovených dotačním programem, vrácení dotace a možného plnění směrem k bankovnímu domu zajišťujícímu úvěr. Dopady Vrácení dotace (nebo její části), sankční správní řízení, předlužení obce / obcí. Návrh možného řešení Jednalo-li by se o riziko spojené pouze s prodloužením doby realizace, pak by zpravidla postačovalo, aby měl žadatel při podpisu smlouvy o poskytnutí dotace k dispozici tzv. dokumentaci pro stavební povolení (lépe však realizační dokumentaci stavby). Důležité je si uvědomit vazbu tohoto problému na management mikroregionu a jeho schopnosti a samozřejmě vazbu na přípravnou fázi projektového cyklu. Lze proto doporučit dodržení postupů uvedených v kapitole 6.2. Účinným řešením bývá zpravidla definice metodiky kontroly výstupů ve smlouvě o dílo, nejlépe formou pravidelných reportů s adekvátním časovým odstupem odpovídajícím celkové délce realizace projektu. Jejich odstup by měl být cca 1/10 celkové délky

Strana 227 / 286


realizace projektu. Jak je řečeno v kapitole věnované přípravě projektů, měl by investor disponovat již ve studii proveditelnosti popsaným odpovědnostním modelem. Velmi přínosné je také vymínit průběžné zpracování fotodokumentace popisující postup stavby, poskytování služeb apod. Výhodu mají ty svazky obcí, které mají podrobně rozpracovánu strategickou (resp. návrhovou) část strategického dokumentu, kde je obsažen i zásobník projektů, včetně návrhu zdrojů financování, časového harmonogramu realizace a odpovědností. Tyto svazky obcí mohou kroky potřebné k přípravě a realizaci projektu podniknout v návaznosti na předpokládaný harmonogram i zdroje financování (a to jak vlastní rozpočtové možnosti, tak možnosti získání dotace) a vytvořit si určitou časovou rezervu. Problém Hodnocení přínosů a dopadů projektu Ovlivňující subjekt Manažer mikroregionu Odůvodnění Tato problematika úzce navazuje na výše zmíněný problém způsobený externími faktory, a to „Absence validních statistických podkladů“ a znatelná je zejména v oblasti kultury a cestovního ruchu. Dopady Dopadem jsou především nemožnost odhalení neefektivit projektu (zejména v oblasti cestovního ruchu a kultury) a na ni navazující nemožnost stanovení nápravných opatření. Následkem je snížení efektivnosti rozvoje území a nemožnost využít, resp. kvantifikovat tzv. synergické efekty. Návrh možného řešení Řešení by mělo spočívat v použití přístupu integrovaného rozvoje území, které alespoň z části eliminuje výše uvedené nedostatky tím, že posuzuje dopad více projektů současně a zároveň zajišťuje jejich praktickou provázanost.

Strana 228 / 286


8

VÝZKUM VYBRANÝCH MIKROREGIONŮ

Kapitola shrnuje výsledky dvou šetření a vyhodnocuje údaje dvou databází – Královéhradeckého kraje a mikroregionů zahrnujících obec s rozšířenou působností. Tato kapitola má podpůrný význam pro ověření výsledků výzkumu a potvrzení či vyvrácení stanovené hypotézy.

Autoři: RNDr. Zita Kučerová Ing. Miroslav Pavlas Ing. Tomáš Pápol (8.3) Ing. Michal Šimka

Strana 229 / 286


8.1. Systém kritérií pro výběr statistického vzorku V předchozích kapitolách byly popsány interpretace pojmu mikroregion, a to včetně možných obtíží a nejasností při jeho výkladu. Tato kritéria bylo třeba zohlednit při výběru vzorku mikroregionů tvořících databázi. Při tvorbě databáze byla vzata v úvahu následující tři kritéria: 1. Jedná se o mikroregion s právní formou, proto jsou zkoumány pouze mikroregiony registrované jako dobrovolné svazky obcí. 2. Do databáze budou zařazeny venkovské obce v periferních oblastech. 3. Svazky obcí tvořící databázi budou zařazeny na základě vybraného společného znaku (místní, věcný, popř. časový). Vzhledem k tomu, že na celostátní úrovni se výzkumem zabývá pouze Ústav územního rozvoje v Brně (viz subkapitola 3.5.1), který se blíže orientuje na mikroregiony územně příslušné Jihomoravskému kraji, představuje tato situace určitá omezení pro tvorbu databáze. Omezení se týkají především požadavku na reprezentativnost statistického vzorku tak, aby data mohla být zobecněna. Na základě dosaženého stupně poznání o stavu sdružování obcí do mikroregionů je nutné uvést, že nelze v pravém slova smyslu hovořit o „vzorku“, neboť výběr ze základního souboru svazků obcí, jehož úplnost není ověřena, nemůže být zcela přesným zobrazením skutečnosti.398 Vědomí těchto omezení vedlo zpracovatele projektu k vytvoření dvou dílčích databází, a to na základě jinak vymezeného společného znaku tak, aby zmíněná omezení bylo možné alespoň částečně vyvážit: 1. Databáze mikroregionů Královéhradeckého kraje, kde společným znakem je územní příslušnost svazků obcí ke Královéhradeckému kraji. 2. Databáze mikroregionů jejichž vedoucí obcí je obec s rozšířenou působností, tedy v poměrech ČR větší obec. V prvním případě lze typ výběrového postupu označit za záměrný výběr, a to na základě územní příslušnosti.399 Z hlediska výběrových postupů odpovídá tento výběr i dostupnému výběru, neboť databázi tvoří data, která měl projektový tým možnost získat400. Ve druhém případě byl výběr determinován dvěma skutečnostmi: Při zvolení tohoto společného znaku jako kritéria pro výběr svazků obcí sehrála svou roli i skutečnost, že v minulosti se pojem „mikroregion“ ztotožňoval nejčastěji s územím pověřeného obecního úřadu.401 Výběr byl proveden jako „doplněk“ k případové studii zabývající se Mikroregionem urbanická brázda, jehož členské obce jsou tvořeny obcemi venkovského typu. Vzorek mikroregionů jejichž vedoucí obcí je ORP, resp. výstup terénního šetření poskytuje podpůrnou argumentaci pro diskusi obecné platnosti závěrů elaborátu na nejrůznější typy mikroregionů, tedy nikoliv pouze sdružujících obce venkovského typu.

398

Při vytvoření systému kritérií pro výběr statistického vzorku byly využity poznatky z kurzu Marketingový výzkum – přehled metod a možností. SPSS CR, spol. s r. o., Centrum výuky SPSS, Praha: 2006. 399 Toto kritérium při svém výzkumu využívá rovněž Ústav územního rozvoje v Brně (Jihomoravský kraj). 400 Tato data získalo vlastním šetřením Centrum evropského projektování. 401 Blíže viz Monitoring mikroregionů a rozvojových dokumentů mikroregionů. Ústav územního rozvoje, Brno: 2004. Dostupné na http://www.uur.cz/default.asp?ID=1922.

Strana 230 / 286


Pro doplnění a komparaci výstupů jsou ve formě přílohy č. 9 uvedeny komentované závěry z terénního šetření provedeného nezávisle na tomto elaborátu (Ing. arch. Stanislav Vrubel), a to v Olomouckém kraji. Šetření analyzovalo problémy mikroregionů při předkládání a realizaci společných projektů.

8.2. Analýza databáze mikroregionů Královéhradeckého kraje 8.2.1. Základní charakteristiky mikroregionů Královéhradeckého kraje Databáze mikroregionů Královéhradeckého kraje a její vyhodnocení pochází z výsledků vlastního šetření Centra evropského projektování v Hradci Králové. Ke konci roku 2005 bylo v Královéhradeckém kraji registrováno 45 dobrovolných svazků obcí, z nichž 7 je úzce účelově zaměřeno – plynofikace obcí, provozování společného vodovodu a ČOV atd. Dále na území kraje vyvíjejí činnost tři svazky obcí (Český ráj, Podhůří a Jilemnicko), které jsou registrované v sousedním Libereckém kraji, a také jedno sdružení zaměřené především na rozvoj cestovního ruchu (Podzvičinsko) založené podle občanského zákoníku a dosud netransformované do svazku obcí podle zákona o obcích.402 Seznam svazků obcí registrovaných v Královéhradeckém kraji je obsažen v Příloze č. 8. Svazky se mezi sebou liší podle: velikosti; počtu členských obcí; počtu obyvatel. Z hlediska členské základny nejmenší svazky čítají 2 obce (DSO Štědrá a DSO Podborsko), největší DSO Region Orlické hory tvoří 29 obcí. Svazky nejčastěji mívají 6 - 10 členských obcí. Při posuzování velikosti svazků obcí podle počtu obyvatel je více malých svazků obcí s počtem obyvatel do 7,5 tisíce.

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

12 17

9

10 Počet DSO

Počet DSO

Graf 1: Rozdělení DSO podle počtu členských obcí a podle počtu obyvatel403

8 6 4

2-5

6-10

6

9

3

9

7

7

4 4

2

11-15 16-20 21-25 25-29

Počet členských obcí

11

8

0 do 2,5 2,5 - 5 5-7,5 7,5-10 10-20 nad 20 Počet obyvatel v DSO (v tis.)

Podle počtu obyvatel nejmenší svazek je DSO Štědrá, v němž k 1. lednu 2005 žilo 585 obyvatel, nejlidnatějším je naopak DSO Východní Krkonoše s 39.119 obyvateli. Zde je ovšem třeba zdůraznit, že součástí svazku je okresní město Trutnov s 31.239 obyvateli.

402 403

V níže popisovaných statistikách je sdružení Podzvičinsko započítáváno jako DSO. Zdroj: Centrum evropského projektování (vlastní šetření), Hradec Králové: 2006.

Strana 231 / 286


Malé (venkovské) svazky obcí mají malý počet obyvatel a menší počet členských obcí. Jejich činnost je spíše zaměřena na řešení běžných úkolů v nepříliš dlouhém časovém horizontu a většinou předkládají malé projekty nejčastěji z Programu obnovy venkova. Velké svazky obcí (jako např. Rychnovsko, Novoměstsko) ve své členské základně obvykle mají větší město. Díky tomu pro svou činnost mívají příznivější materiálnětechnické podmínky a především disponují kvalifikovanějšími lidskými zdroji. Při řadě svých aktivit se mohou opřít o specializované odbory příslušného městského úřadu. Tyto svazky plánují svou činnost zpravidla na řadu let dopředu, zaměřují se spíše na větší, komplexnější a náročnější projekty. DSO se utvářely a nadále se formují především na základě společných zájmů členských obcí, a vytvářejí tak na rozdíl od administrativně-správního členění neformální přirozené územní jednotky. Jsou svazky obcí, které kopírují správní hranice pověřeného úřadu, např. DSO Policko a Poorlicko, nebo se téměř překrývají s administrativními hranicemi správních obvodů ORP, jako např. mikroregiony Broumovsko, Rychnovsko, Novobydžovsko. Ale současně existují i svazky, které zaujímají území ve více správních obvodech ORP (např. Lázeňský mikroregion a Podzvičinsko zasahují do správního obvodu čtyř ORP, Novoměstsko, Rychnovsko do tří atd.). Dlouhodobý strategický rozvojový dokument mělo v době sledování mikroregionů Královéhradeckého kraje zpracováno 32 svazků obcí z 39 komplexně zaměřených DSO. Další tři svazky měly v době zpracování databáze vypracované dílčí rozvojové projekty.

8.2.2. Souhrn všeobecných problémů mikroregionů Královéhradeckého kraje V předchozím textu byly mikroregiony Královéhradeckého kraje charakterizovány z hlediska účelu založení, územního vymezení, právní formy, strategického plánování a tvorby projektů. V této části budou tyto charakteristiky dány do souvislosti s příslušnými okruhy problémů tak, jak jsou vymezeny v kapitole 7). Součástí práce s databází mikroregionů Královéhradeckého kraje bylo přiřazení svazků obcí k jednotlivým problémům (viz následující tabulka). Tabulka obsahuje pouze problémy, k nimž je možné přiřadit příslušné mikroregiony na základě informací obsažených v databázi a šetření, s jejichž pomocí byla tato databáze naplněna. Tabulka 9: Přiřazení mikroregionů Královéhradeckého kraje k všeobecným problémům mikroregionů Důsledky

Mikroregiony Královéhradeckého kraje s příslušným problémem

Bariéra rozvoje, častá absence základních služeb, správních funkcí (které se nacházejí ve správním středisku), nedostatek a nedostatečná diverzifikace pracovních míst, nízká úroveň dopravní obslužnosti veřejnou linkovou dopravou, všeobecný nedostatek finančních prostředků

Společenstvo obcí Pokrkonoší, Mikroregion Urbanická brázda, Svazek obcí Brada, Mikroregion Podchlumí, Dobrovolný svazek obcí Podborsko

Vymezení problému

Problémy vyplývající z územního vymezení

Absence přirozeného krystalizačního jádra, sdružení obdobných obcí venkovského charakteru (v periferních oblastech)

Strana 232 / 286


Obec jako člen několika svazků obcí

Prostorová duplicita, problematická koordinace zájmů členských obcí, možné problémy s překrýváním projektových záměrů jednotlivých mikroregionů, možnost problému při vzniku MAS

Bělá-Rychnovsko, Dobrovolný svazek obcí Region Novoměstsko-DSO Metuje-DSO Region Orlické horyMikroregion obcí památkové zóny 1866

Svazek obcí zasahující na území více krajů nebo NUTS 2

Problém souladu s více PRK, problém oprávněnosti takových svazků obcí jako žadatelů o podporu z ROP a dalších programů

Český ráj, Podhůří, Jilemnicko (Liberecký kraj) , obec Horní Jelení - Dobrovolný svazek obcí Poorlicko (Pardubický kraj)

Nejasné pravomoci a kompetence svazků obcí v některých oblastech (vlastnická způsobilost, zakládání PO), problémy při vedení účetnictví, poskytování úvěrů (mikroregiony nejsou bankami považovány za partnery), spolufinancování projektů; DSO není použitelný pro účely společného výkonu veřejné správy vůči dalším subjektům

Podzvičinsko (sdružení založené podle občanského zákoníku a dosud netransformované do svazku obcí podle zákona o obcích)

Legislativně-správní problémy

Nejasný legislativní rámec v oblasti sdružování obcí

Problémy při výkonu funkcí veřejné správy

Malá velikost svazků obcí, absence jejich personálních kapacit (managementu)

Některé obce jsou ve svazcích neaktivní, obtížnější výkon funkcí veřejné správy, ztížená komunikace a spolupráce uvnitř i vně mikroregionu (neaktuálnost webových stránek, absence informačních kanálů pro Dobrovolný svazek obcí občany), neschopnost zajistit realizaci Podborsko, Dobrovolný svazek strategického dokumentu, problémy při obcí Mikroregion Stráně tvorbě společných projektů (nemožnost vytvořit konstruktivní projektové týmy), nedostatečná absorpční kapacita pro čerpání dotačních zdrojů

V tabulce jsou obsaženy i důsledky, které s sebou přinášejí jednotlivé problémy. Z těchto důsledků lze odhadnout potenciál jednotlivých mikroregionů pro tvorbu společných projektů: Spojitost absence krystalizačního jádra nelze prokázat, neboť důsledky tohoto problému souvisejí spíše s kvalitou života ve sdružených obcích. Slabé stránky kvality života v těchto obcích mohou naopak být tématy pro přípravu projektů (např. v případě Mikroregionu Urbanická brázda, viz kapitola 9.6). Je-li obec členem několika svazků obcí, lze předpokládat, že mohou při přípravě a předkládání projektových záměrů nastat problémy (překrývání projektových záměrů, zakládání místních akčních skupin404). Potenciál pro tvorbu a realizaci projektů svazku obcí zasahujících na území více krajů není v případě uvedených konkrétních mikroregionů překážkou oprávněnosti žadatelů o podporu z ROP, neboť jejich hranice nepřesahují hranice regionu soudržnosti NUTS 2 Severovýchod. Dopředu nelze odhadnout snížení potenciálu

404

Místní akční skupiny (MAS) se vytvářejí na základě dohody obcí. Často se na společné MAS dohodnou obce sdružené ve svazku obcí, ale není to podmínka. Obec nemůže být současně ve dvou MAS, což jejich představitelé vědí. Na území Královéhradeckého kraje působí již okolo 11 MAS, z nichž např. MAS Český ráj zasahuje i do Libereckého kraje.

Strana 233 / 286


vzhledem k ostatním operačním programům (popř. dalším zdrojům finančních prostředků), neboť omezení může vyplynout z konkrétních výzev. Je zřejmé, že sdružení Podzvičinsko bude mít potenciál pro získání finančních prostředků na realizaci svých projektů pouze v případě transformace na svazek obcí. Jednoznačnou souvislost s potenciálem pro tvorbu a realizaci projektů má kvalita managementu svazků obcí, resp. přítomnost či absence personálních kapacit způsobilých připravovat a předkládat kvalitní projekty. Tuto souvislost ověřovalo i dotazníkové šetření, jehož výsledky jsou obsahem následující subkapitoly. Kromě problémů uvedených v tabulce se u mikroregionů s velkou pravděpodobností vyskytují i další problémy. K identifikaci některých z nich ovšem nejsou k dispozici potřebná data či dokumenty, u dalších problémů nebyla nalezena spojitost s konkrétními svazky obcí (zejména u externích faktorů). Takovým problémům se věnuje následující komentář; problémy, jejichž přiřazení jednotlivým svazkům vyžaduje další šetření, byly součástí dotazníkového průzkumu mezi zástupci svazků obcí (viz následující subkapitola). Pro výzkum začlenění jednotlivých mikroregionů do přirozených sociálněgeografických územních celků je třeba porovnat území mikroregionů s regionalizací území Královéhradeckého kraje. Typickým problémem způsobeným externími faktory, k nimž nelze přiřadit konkrétní mikroregiony, je nejednoznačnost pojmu mikroregion. V rovině vymezení problému se jedná o terminologickou otázku. Částečnou souvislost by ovšem bylo možné najít při podrobnějším zkoumání jeho důsledků (především záměna se subregiony) s využitím regionalizace. Analýzu těchto aspektů lze doporučit jako téma dalšího výzkumu. Adekvátnost představy o náplni činnosti mikroregionu a jeho budoucím směřování lze na konkrétních mikroregionech jen velmi obtížně hodnotit, neboť se v řadě případů bude jednat o velmi individuální hodnocení, které nemusí korespondovat s názorem příslušných zástupců obcí. Hodnocení činnosti mikroregionů z pohledu představitelů jednotlivých svazků obcí obsahuje proto následující šetření. Jak vyplývá z informací uvedených v základní charakteristice mikroregionů Královéhradeckého kraje (subkapitola 8.2.1), většina svazků obcí (32 svazků obcí z 39 komplexně zaměřených DSO) má vypracovanou strategii rozvoje, proto tento problém nebyl na území kraje zaznamenán. Hodnocení jednotlivých typů plánování a jejich vzájemných vazeb je nad rámec časového, finančního a personálního rozsahu výzkumu a mohlo by být předmětem samostatného výzkumu, neboť je u jednotlivých svazků obcí velmi rozdílné.

Vyhodnocení dotazníkového šetření mezi mikroregiony Královéhradeckého kraje Při dotazníkovém šetření bylo elektronicky (formou e-mailu) osloveno všech 45 mikroregionů Královéhradeckého kraje. S využitím telefonického kontaktu jako podpůrného prostředku pro získání úplnosti odpovědí se vrátilo celkem 22 odpovědí. Návratnost tedy činí přibližně 49 %, což lze vzhledem k počtu respondentů označit za nadprůměrný výsledek. Krátké dotazníky byly koncipovány jako jednoduchý kvantitativní průzkum, jehož smyslem tohoto šetření byla verifikace teoretických poznatků a správnosti údajů databáze. Hlavní cíle dotazníkového šetření Respondentům byly položeny tři otevřené otázky s cílem zjistit: charakter spolupráce sdružených obcí;

Strana 234 / 286


jak meziobecní spolupráce naplnila očekávání jednotlivých obcí; největší přínosy a členství v mikroregionech problémy jejich fungování z pohledu zástupců obcí; názor zástupců mikroregionů na možnost řešení jejich problémů ze strany státu. Vyhodnocení otázek Otázka č. 1: Vznikl Váš mikroregion jako jednorázové sdružení nebo pro dlouhodobější spolupráci? Z 22 respondentů 21 uvedlo, že svazek vznikl pro dlouhodobější spolupráci, 1 svazek obcí je zaměřen monotematicky. U 3 svazků obcí se jednorázová spolupráce změnila v dlouhodobou, obce 2 mikroregionů před sdružením podle zákona o obcích spolupracovali neformálně. Kromě všeobecného rozvoje území byly impulsem ke spolupráci snaha o společné řešení otázek cestovního ruchu a pomoc malým obcím získat dotace, a dosáhnout tak na větší finanční prostředky. Otázka č. 2: Jak hodnotíte fungování Vašeho mikroregionu? V čem vidíte jeho největší úspěch a největší problém? Jako dobrou, úspěšnou nebo pozitivní zhodnotilo spolupráci obcí 19 mikroregionů (tedy více než 80 % respondentů), 2 z nich připustily možnost zlepšení do budoucna. Žádný z mikroregionů nehodnotil spolupráci negativně, u 3 mikroregionů, v jejichž odpovědi hodnocení chybělo, se ovšem objevily problémy spojené se spoluprací jednotlivých obcí, z čehož lze vyvodit, že fungování není zcela optimální. Jednotlivé úspěchy a problémy, které spatřují zástupci svazků obcí Královéhradeckého kraje ve fungování DSO a při zpracování projektů, jsou shrnuty v následující tabulce: Tabulka 10: Největší úspěchy a problémy mikroregionů Královéhradeckého kraje z pohledu jejich zástupců Úspěchy, přínosy

Četnost

Problémy

získání dotace (na realizaci společných projektů)

7

31,82%

snazší přístup k dotacím

2

9,09%

dosažení konsenzu členských obcí

3

13,64%

realizace společných projektů

13

úsilí vynaložené na přípravu žádosti 59,09% neadekvátní k získané dotaci (dotace z národních zdrojů)

pořádání společných akcí

1

administrativní náročnost přípravy žádostí a 4,55% projektů pro financování ze strukturálních fondů EU

operativnost (malý svazek obcí)

1

4,55%

společná propagace regionu

2

samotná existence mikroregionu předávání poznatků a zkušeností mezi jednotlivými obcemi

Četnost

nedostatek finančních prostředků na spolufinancování dotací

4

18,18%

malá profesionalizace vedení svazku obcí (zaneprázdněnost členů)

4

18,18%

administrativa spojená s fungováním svazku obcí

2

9,09%

4

18,18%

2

9,09%

nedostatek finančních prostředků na fungování mikroregionu a financování běžných akcí

6

27,27%

9,09%

nutnost předfinancování projektů podporovaných ze strukturálních fondů EU

4

18,18%

2

9,09%

vymezení oprávněných příjemců podpory u dotačních titulů eliminující malé obce

2

9,09%

1

4,55%

chybějící dotační tituly na financování některých projektů malých obcí

3

13,64%

Strana 235 / 286


činnost manažera (resp. agentury) pro zpracování a řízení dotací

2

nedostatečná legislativní úprava řadící činnost DSO na úroveň rozhodovacích procesů členských 9,09% obcí, nejednoznačné pořizování majetku, zakládání FO a PO, řešení majetkových vztahů při realizaci společných projektů

přístup ke společnému majetku obcí

1

4,55%

realizace strategie rozvoje

2

9,09%

společný rozvoj cestovního ruchu

3

vysoký počet členských obcí spolupráce s partnerskou obcí v zahraničí

6

27,27%

spádové oblasti - obce svazku obcí spadají do dvou ORP

1

4,55%

nedostatečná komunikace mezi členskými obcemi

1

4,55%

13,64%

nedostatečná solidarita mezi jednotlivými obcemi, preferování individuálního rozvoje ze strany obcí sdružených v DSO, nedostatečná ochota ke spolupráci

1

4,55%

1

4,55%

nekoordinovanost státních institucí a řídících orgánů při vyhlašování výzev dotačních titulů

1

4,55%

1

Rozpočtové určení daní, znevýhodňování 4,55% malých obcí při přerozdělování daňových výnosů

5

22,73%

Četnost odpovědí je rozdělena na absolutní (počet odpovědí) a relativní (tj. procentuální podíl odpovědí vztažený k celkovému počtu 22 respondentů). Realizace společných projektů je považována za úspěch největším počtem respondentů. Velmi často se v souvislosti s realizací projektů objevovaly odpovědi týkající se buď získání dotace (v rovině úspěchů – 12 odpovědí, tj. cca 55 % respondentů), nebo problémů spojených s jejím získání (tj. zejména nedostatek finančních prostředků na spolufinancování a s tím související předfinancování, příp. administrativní náročnost spojená s procesem žádostí o dotace a administrací v případě jejího získání). Specifickým problémem popsaným v rámci obtíží při získání dotací byla celková nepružnost řídících orgánů (především u národních zdrojů) a nekoordinovanost státních institucí a řídících orgánů při vyhlašování výzev dotačních titulů. Důsledkem toho jsou nestandardní situace (svazek obcí získá dotaci na zpracování projektu s podmínkou předložit projekt s žádostí o dotaci do SROP, příslušný řídící výbor ale již příslušný program na rok 2006 nevyhlásil). Zástupci svazků obcí negativně vnímají rovněž to, že platforma svazků obcí by sice měla usnadňovat (a usnadňuje) přístup k dotacím, u některých dotačních titulů je však příjemcem podpory pouze obec, takže DSO na tuto podporu nedosáhnou. Je přitom zjevné, že možnost získání dotace na společné projekty je v současné době hlavním impulsem pro spolupráci obcí a zakládání nových DSO. Kromě problémů spojených s financováním společných projektů (tj. zejména bariéry při získávání dotací) se finanční problémy týkají i běžného fungování mikroregionů. Napjatost většiny obecních rozpočtů (zejména malých obcí) vnímají zástupci svazků obcí především v souvislosti s následujícími negativními důsledky: omezení možnosti profesionalizovat svazek, a vyřešit tak problémy spojené s časovou zaneprázdněností starostů obcí a dalších zástupců DSO; nutnost zabývat se přípravou malých projektů (tzn. stav, kdy dotace suplují nedostatek finančních prostředků obcí a svazků obcí v rámci kapitálové i běžné části rozpočtu) na úkor vynakládání kapacit na přípravu větších projektů; nedostatek finančních prostředků na: o

financování běžných akcí (drobné investice do infrastruktury – např. rekonstrukce vodovodu, opravy místních komunikací) a nemožnost Strana 236 / 286


financovat tyto akce z dotací (nejsou oprávněnými aktivitami u příslušných dotačních titulů); o

profesionalizaci svazků (tj. především financování činnosti manažera);

o

nákup vybavení, školení pracovníků na obecních úřadech (např. vzhledem k omezeným prostředkům musí oprava komunikace dostat přednost před nákupem počítačů, takže je vybavení na úřadech zastaralé);

o

propagaci a rozvoj cestovního ruchu v regionu apod.

V souvislosti s napjatostí obecních rozpočtů se objevovaly výhrady nejčastěji k systému rozpočtového určení daní, spojené většinou s návrhy na řešení směrem ke státní správě (viz vyhodnocení odpovědí k Otázce č. 3). Kromě obtíží při fungování svazků obcí způsobených nedostatkem finančních prostředků se četná skupina (6 svazků obcí) odkazovala na problémy zapříčiněné nejasným legislativním rámcem v oblasti sdružování obcí. Nejasnosti v zákonné úpravě se projevují ve dvou rovinách: 1. V rovině fungování mikroregionů o

činnost DSO je řazena na úroveň rozhodovacích procesů členských obcí (řada záležitostí svazku obcí se podle zákona o obcích řeší „jako by to byla obec“);

o

nejednoznačné pořizování majetku, nejasná účetní pravidla pro evidenci majetku;

o

nejasnosti při zakládání fyzických a právnických osob.

2. V rovině tvorby a realizace společných projektů o

řešení majetkových vztahů při žádostech o dotace na realizaci společných projektů, následném účtování o majetku (během realizace projektu);

o

problémy nastávají zejména při realizaci větších projektů zahrnujících více obcí v mikroregionu (zejména velmi frekventované projekty na budování cyklostezek). Zde vyvstávají problémy se způsobem čerpání dotací v návaznosti na audity hospodaření svazku (opravovat majetek může příjemce dotace jen svůj).

Otázka č. 3: Existuje dle Vašeho názoru řešení ze strany státu, které by pomohlo dané problémy řešit? (V případě, že ano, napište prosím jaké.) Řešení problémů ze strany státu, resp. jeho institucí navrhované zástupci svazků obcí Královéhradeckého kraje jsou shrnuty v následující tabulce. Četnost odpovědí je stejně jako u předchozí tabulky rozdělena na absolutní (počet odpovědí) a relativní (tj. procentuální podíl odpovědí vztažený k celkovému počtu 22 respondentů). V rámci návrhů řešení uváděli někteří respondenti více námětů, proto počet odpovědí není totožný s počtem respondentů. Tabulka 11: Návrhy řešení problémů pro státní správu (ze strany zástupců DSO) Návrh řešení problémů mikroregionů pro státní správu

Četnost

Zjednodušení administrativy při činnosti DSO

2

9,09%

Změna systému přerozdělování daňových výnosů

5 22,73%

Dotace na profesionalizaci pro období delší než 1 rok

1

4,55%

Přímá podpora turistickým regionům

1

4,55%

Změna legislativy upravující sdružování obcí

6 27,27%

Přesun kompetencí ze strany státu (kraje, obce, DSO)

1

4,55%

Strana 237 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Zjednodušení administrativy při přípravě žádostí o dotaci a realizaci projektů podpořených ze SF EU

1

4,55%

Podpora opravy místních komunikací (jako oprávněná aktivita)

1

4,55%

Pomoc obcím se spolufinancováním projektů z EU

1

4,55%

Pomoc obcím s profesionalizací svazků (příspěvek na manažera)

4 18,18%

Zlepšení koordinace činností jednotlivých ministerstev a řídících 1 orgánů podílejících se na implementaci operačních programů financovaných ze SF EU

4,55%

Z hlediska externích problémů, jejichž řešení připadá na státní instituce, je jako nejpalčivější vnímána současná legislativa, tj. zejména: Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích vymezující základní formy spolupráce mezi obcemi, tedy především dobrovolné svazky obcí. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní (ve znění pozdějších předpisů), upravující přerozdělování daňových výnosů ze sdílených daní obcím podle velikostních kategorií. Změny zákona o obcích by se dle svazků obcí měly týkat zejména: úpravy majetkových vztahů, pravomocí svazků obcí; účetních pravidel pro evidenci majetku oddělení činností DSO od rozhodovacích procesů členských obcí. Tyto návrhy souvisejí se skutečností, že právní regulaci svazků obcí upravuje občanskoprávní kodex (občanský zákoník). Z odpovědí jednoznačně vyplývalo, že nejasná legislativa svazkům obcí velmi komplikuje proces žádostí o dotaci i jejich řízení (administraci). Změna rozpočtového určení daní je z hlediska zástupců DSO žádoucí ve třech rovinách: Posílení rozpočtové autonomie obcí a rozhodovacích pravomocí zastupitelstev, což by s sebou přineslo mj. substituci při financování běžných akcí - místo tvorby malých projektů by byly takové akce financovány přímo z rozpočtu obcí, stát by se soustředil na větší (nadregionální projekty). Úprava přerozdělení daňových příjmů tak, aby malé obce nebyly kráceny na úkor velkých měst a velkoměst, tzn. nastavit konstantní koeficient 1, případně úplně obrátit smysl koeficientu tak aby velkoměsta a velká města dotovala malé obce, protože jejich občané jezdí na víkendy a dovolenou na chalupy a chaty v těchto obcích, ale požadují komfort jako ve městě. Ale ten z obecních rozpočtů nelze zajistit. Svazky obcí jako příjemci části daňových výnosů. Řešení spojená se změnou rozpočtového určení daní by zjednodušila pozici svazků obcí při žádostech o dotace na financování společných projektů. Problém se spolufinancováním sice lze řešit prostřednictvím úvěrů, obce (především malé) a jejich svazky ovšem nejsou pro banky lukrativními partnery. U svazků obcí je situace ještě komplikovanější v tom, že žádost musí projít přes zastupitelstva všech členských obcí, svazek obcí ručí majetkem některé z členských obcí či města. Zástupci obcí spatřují řešení právě ve změně přerozdělování daní. Z průzkumu dále vyplývá, že je zástupci svazků obcí vnímána absence profesionálního managementu (tj. manažera) jako handicap při fungování mikroregionu a zejména přípravě a realizaci společných projektů. Z nástrojů, kterými stát může pomoci, byly uváděny především návrhy ve finanční rovině, a to:

Strana 238 / 286


rozsáhlejší podpora profesionalizace svazků (příspěvků na manažery); dotace na profesionalizaci svazku obcí (tj. financování manažera nebo agentury pro přípravu žádostí o dotace) pro období delší než 1 rok;

Závěr Projektové záměry mikroregionů Královéhradeckého kraje byly sebrány v rámci projektu SROP 3. 3. Evropské projektové centrum – budování regionálního partnerství. Tato data pocházejí z výstupů práce euromanažerů kraje, a jedná se tedy o podkladový pracovní, proto jej nebylo možné v plné míře uplatnit v rámci tohoto výzkumu. Alternativní způsob naplnění databáze potřebnými a aktuálními informacemi by vyžadoval soustavný a dlouhodobý přímý kontakt řešitelského týmu s představiteli jednotlivých svazků obcí (tj. nejen s euromanažery, ale i předsedy či místopředsedy DSO). Vzorek tvořící databázi (46 mikroregionů) je tak velký, že tento způsob získání potřebných dat je nad rámec časového, finančního a personálního rozsahu výzkumu. Stěžejním předpokladem pro vytvoření funkční databáze je možnost získání a monitoringu dat, která nejsou běžně k dispozici. Pouze část oslovených zástupců mikroregionů byla ochotna poskytnout zpracovatelům výzkumného úkolu informace, o čemž svědčí i zhruba poloviční návratnost dotazníků zasílaných mikroregionům v rámci dotazníkového šetření. Z uvedeného vyplývá mj. i fakt, že efektivnost vnější komunikace, spolupráce se svazky obcí závisí především na kvalitě managementu. Ochota a součinnost při poskytnutí potřebného rozsahu informací byla totiž zaznamenána převážně u svazků obcí, kde tyto činnosti spadají mezi aktivity manažerů. Nedosažení tohoto kritického předpokladu je tak dokladem nutnosti alespoň částečné profesionalizace svazků obcí. Dotazníkové šetření potvrdilo premisu, že zástupci sdružených obcí jsou si problémů v převážné míře dobře vědomi a za hlavní příčiny nevyužitého potenciálu svých společných aktivit často označují jak vnitřní, tak především vnější faktory (mj. právě faktory legislativní a finanční aspekt).

8.3. Analýza mikroregionů zahrnujících obec s rozšířenou působností V zájmu co nejšíře aplikovatelných závěrů elaborátu bylo přistoupeno k vytvoření dalšího podpůrného terénního šetření, které se tentokrát zaměřilo na mikroregiony, jejichž vedoucí obcí je obec s rozšířenou působností. Pro sběr dat byla použita technika elektronického dotazování. Interaktivní dotazník čítající 14 otázek405 byl umístěn na internetových stránkách http://www.rozvoj.cz v sekci „Věda a výzkum“. Hlavním cílem průzkumu bylo podpořit praktičnost a aktuálnost výstupů řešeného vědeckého projektu a poskytnout informace o tom, jaké hlavní překážky vnímají nejen malé obce venkovského typu sdružené do svazků obcí (srov. případová studie Mikroregionu Urbanická Brázda a výzkum mikroregionů Královéhradeckého kraje) ale i větší obce s rozsáhlejší správní agendou, konkrétně obce s rozšířenou působností. Z celkových 96 oslovených reagovalo na žádost o spolupráci celkem 49 respondentů, což činí 51 %. Nízký počet respondentů neumožňuje vytvářet normativní závěry, a proto by měly být brány spíše inspirativně, a to jako náznaky, trendy či hypotézy, nikoliv jako 405

znění dotazníku je k dispozici v rámci Přílohy č. 7 – kapitola 3.

Strana 239 / 286


statisticky podložené údaje. Je však třeba opět podotknout, že terénní šetření nebylo pro vědecký projekt primárním zdrojem dat a plní pouze podpůrnou úlohu. Lze tedy říci, že terénní průzkum svůj účel splnil. Pro svůj rozsah jsou dotazník, stejně jako podrobná analýza výsledků šetření uvedeny ve formě přílohy č. 7 tohoto elaborátu. Hlavní zjištění a závěry vyplývají jak z primárních, tak ze sekundárních ukazatelů terénního průzkumu. V rámci Hodnocení organizačního zabezpečení činnosti mikroregionu lze uvést následující závěry: Plných 61,22 % mikroregionů disponuje specificky vyčleněným pracovníkem zajišťující agendu mikroregionu, avšak rozsah jeho působnosti se značně liší a v mnoha případech je využíván spíše pro přípravu žádostí o dotaci, nikoliv pro operativní řízení mikroregionu jako celku, zajišťování jeho Public Relations a celkový Fundraising mikroregionu (tedy ne pouze dotace). Vzhledem k relativně malému rozsahu souboru respondentů šetření jednoznačně nepotvrdilo ani nevyvrátilo vliv Zapojení do pracovních akčních skupin a přítomnost manažera mikroregionu na úspěšnost realizace projektů. Přesto lze říci, že hovoří spíše ve prospěch existence těchto orgánů než proti jejich existenci. V rámci Hodnocení vybraných plánovacích nástrojů mikroregionu: Takřka 60 % mikroregionů disponuje aktuální rozvojovou strategií, což se s největší pravděpodobností pozitivně odrazí zejména na jejich absorpční kapacitě vzhledem k dotačním programům. Bohužel plná 1/3 respondentů uvedla, že jejich strategie budoucího rozvoje není aktuální. Vzhledem ke vzorku respondentů, které tvořily obce s rozšířenou působností je velmi obtížné tento stav přiřazovat k akutnímu nedostatku finančních prostředků a nabízí se tedy možnost, že tyto mikroregiony nejsou dostatečně aktivní (operabilní), popř. nepřikládají strategickému plánování větší význam. Více než polovina respondentů vnímá účel strategických dokumentů jako podmínku pro zisk dotací, což na jedné straně dokládá účinnost dotačních programů a jejich pozitivní vliv na motivaci územních samospráv k dodržování principu programování, na druhé však ne zcela správnou motivaci mikroregionů k jejich vytváření. Potvrzuje to zkušenosti z uplynulých let, kdy strategický plán byl vnímán a hromadně pořizován hlavně jako nutná, formální podmínka pro splnění náležitostí dotačních programů. V rámci Hodnocení úspěšnosti a problematika přípravy a realizace projektů: Výsledky podporují tvrzení, že rozvojové projekty jsou v mikroregionech uskutečňovány zpravidla na základě dotačních možností a nikoliv z vlastních zdrojů. V naprosté většině případů je za největší komplikaci při realizaci projektu uvedeno získání finančních prostředků na spolufinancování dotace. Tímto údajem lze mimo jiné opět podpořit tvrzení, že většina rozvojových projektů je realizována prostřednictvím dotačních titulů a nikoliv z vlastních zdrojů mikroregionu. Další komplikace také úzce souvisí s financováním, a tou je tzv. předfinancování projektů. V kontrastu s tím však respondenti uvádějí, že pouze ve 26 % využívají manažery mikroregionu pro Fundraising a lobbing. Trochu překvapivě je druhou nejčastější komplikací při realizaci projektů koordinace jeho partnerů. S ohledem na účel existence mikroregionu jako výsledek spolupráce několika obcí by šlo očekávat četnost odpovědí spíše na druhém konci pořadí.

Strana 240 / 286


V této souvislosti se nabízí úvaha, že mikroregiony nejsou zakládány ani tak z potřeby spolupráce za účelem komplexního rozvoje území, jako spíš z nutnosti sdružovat finanční prostředky na realizaci rozsáhlejších projektů. V tomto případě lze spatřit vazbu na „manažery mikroregionu“, kteří by měli být v tomto oboru specializováni, čímž by napomohli k řešení tohoto druhu komplikací. Vnímání komplikací spojených s realizací projektu je obdobné jak u mikroregionů disponujících funkcí manažera (ať už jako externího spolupracovníka či kmenového zaměstnance), tak u mikroregionů nedisponujících manažerem. Lze je proto označit za společné, což znamená, že navržení postupů jejich řešení bude přínosné pro z tohoto pohledu všechny typy mikroregionů.

Strana 241 / 286


9

PŘÍPADOVÁ STUDIE MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA

Smyslem kapitoly je posoudit, nakolik lze identifikované problémy vysledovat u fungování konkrétního svazku malých obcí (Mikroregion Urbanická brázda) v zázemí velkého města (Hradec Králové).

Autoři: RNDr. Zita Kučerová Ing. Miroslav Pavlas

Strana 243 / 286


9.1. Úvod Smyslem vypracování případové studie Mikroregionu Urbanická brázda v rámci tohoto výzkumného projektu je verifikace závěrů výzkumu, a to jeho teoretické i praktické části. Tento svazek obcí byl vybrán, protože z prvotních analýz vyplývá, že na něm lze demonstrovat stěžejní problémy mikroregionů. Zároveň má potenciál pro využití navrhovaných nástrojů ke zvýšení efektivity jeho fungování. Případová studie je rozdělena do několika částí. První část se věnuje všeobecným charakteristikám DSO (socioekonomická analýza). Charakteristika se týká základních rozvojových oblastí (zejména služby, trh práce, turistický ruch, zemědělství). Následující kapitola zkoumá mikroregion z hlediska procesu zakládání a fungování. Důraz je kladen na důvod vzniku, očekávání, efekty spolupráce a zejména problémy, s nimiž se svazek potýká. Následující část obsahuje mikroregionu, a to z hlediska:

analýzu

koncepčních

a

rozvojových

dokumentů

výskytu (zda jsou pořízeny, příp. proč nejsou); zpracování (expertní či komunitní metoda); časového horizontu zpracování (krátkodobý, střednědobý, dlouhodobý); vazby na rozvojové dokumenty VÚC (především Program rozvoje Královéhradeckého kraje (PRK)). Do formy tabulky je znázorněna vybavenost obcí rozvojovými dokumenty. Pozornost je věnována i jejich vazbám na rozvojové dokumenty pořízené na úrovni svazku obcí. Další část případové studie je věnována analýze projektů mikroregionu. Projekty budou analyzovány z hlediska stadia jejich rozpracovanosti (připravované, probíhající, ukončené) či uskutečnění (podané, nepodané, připravené k podání, bez možnosti realizace ve stávající podobě apod.) včetně odůvodnění. Kromě toho bude provedena analýza z hlediska možností financování (do jakých programů byly, budou nebo mohly být podávány), finančního (náklady projektu včetně nutnosti spolufinancování). Analýza rovněž řeší otázky spojené s managementem projektu (tj. jaký subjekt byl žadatelem o podporu, kdo projekt připravoval, popř. administroval). Všechna tato kritéria jsou hodnocena z hlediska efektů, popř. problémů, které příprava a realizace projektu svazku přinesla či přinese v budoucnu. Přínosem případové studie aplikovatelným i na další mikroregiony bude návrh řešení problémů Mikroregionu Urbanická brázda, včetně opatření ke zvýšení jeho absorpční kapacity.

9.2. Definice cílů a výstupů případové studie 9.2.1. Základní cíl 1. Vyhodnocení problémů při přípravě společných projektů Mikroregionu Urbanická brázda. 2. Návrh opatření na zvýšení absorpční kapacity Mikroregionu Urbanická brázda aplikovatelné pro další mikroregiony.

9.2.2. Specifické cíle 1. Identifikace problémových oblastí mikroregionu.

Strana 244 / 286


2. Analýza absorpční kapacity mikroregionu. 3. Vyhodnocení problémů při přípravě společných projektů. 4. Vyhodnocení dosavadního postupu využití možností řešení problémů mikroregionu prostřednictvím tvorby a realizace společných projektů. Obrázek 31: Mapa mikroregionu Urbanická brázda406

406

Zdroj: Centrum evropského projektování, Hradec Králové: 2006.

Strana 245 / 286


9.3. Všeobecné informace o Mikroregionu Urbanická brázda Tabulka 12: Všeobecné údaje o Mikroregionu Urbanická Brázda407

Oficiální název: Mikroregion Urbanická Brázda Datum vzniku: 25. 4. 2002 (zakládací listina) Forma: Právnická osoba (podle § 49 zákona 128/2000 Sb., o obcích) Zaměření: Komplexní Účel svazku: koordinování celkového rozvoje území mikroregionu na základě společné strategie; koordinování územních plánů a územního plánování; společný postup při prosazování ekologické stability území; společná propagace mikroregionu v cestovním ruchu. Členské obce: 1. Dobřenice;

6. Osičky;

2. Kratonohy;

7. Praskačka;

3. Lhota pod Libčany;

8. Roudnice;

4. Obědovice;

9. Syrovátka;

5. Osice;

10. Urbanice.

Velikost území: 6.990 ha Počet obyvatel svazku: 4.992 (k 1. 1. 2006) Územní příslušnost: NUTS 2: Severovýchod NUTS 3: Královéhradecký NUTS 4: Hradec Králové Sídlo: Praskačka č.p. 12, 503 33 Orgány svazku: 1. Členská schůze; 2. Dva statutární zástupci, kteří jsou dohodnutí v zakladatelské smlouvě; 3. Revizní komise. Dokumenty: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2001, návrh); Katalog projektů (říjen 2004) Kontakty: Ing. Jana Rejlová (Euromanažer svazku obcí)

407

Zdroj: Centrum evropského projektování (vlastní průzkum). Hradec Králové: 2005 - 2006.

Strana 246 / 286


9.4. Profil území Mikroregionu Urbanická Brázda 9.4.1. Poloha mikroregionu Mikroregion Urbanická brázda leží v těsné návaznosti jihozápadně od Hradce Králové. Má protáhlý tvar ve směru východ - západ. Jeho jižní hranice je totožná s hranicí okresu Hradec Králové a zároveň s hranicí Královéhradeckého kraje. Území je převážně rovinaté s mírným zalesněným vyvýšením zvláště v jihozápadní části. Úrodná zemědělská půda, již v minulosti intenzivně obhospodařovaná, dala vznik poměrně husté síti sídel, ve kterých se vystavěly hospodářské usedlosti různých velikostních druhů. Také blízkost velkého města s různorodými pracovními příležitostmi znamenala stabilitu osídlení, drobného podnikání i různorodost profesní skladby. Poloha mikroregionu a jeho dopravní dostupnost i prostupnost dávají dobré předpoklady dalšího rozvoje ekonomických aktivit s následnou stabilizací obyvatelstva obce.408 Tabulka 13: Administrativně správní členění Mikroregionu Urbanická brázda409 Počet obyvatel Obec

Dobřenice Kratonohy Lhota pod Libčany Obědovice Osice Osičky

Praskačka

Roudnice

Část obce

Katastrální území

Dobřenice

Dobřenice

Kratonohy

Kratonohy

Michnovka

Michnovka

Lhota pod Libčany Lhota pod Libčany Hubenice

Hubenice

Obědovice

Obědovice

Osice

Osice

Trávník

Trávník u Osic

Polizy

Polizy

Výměra [ha]

1991

2000

2006 (2005)

744

581

579

589

1134

551

544

584

837

744

791

708

388

246

229

219

747

402

385

373

334

129

123

129

1289

955

939

932

Osičky

Osičky

Praskačka

Praskačka

Krásnice

Krásnice

Sedlice

Sedlice u H. K.

Vlčkovice

Vlčkovice u Praskačky

Zizkovec

Krásnice

Roudnice

Roudnice

1109

491

493

495

339

398

371

Syrovátka

Syrovátka

Syrovátka

182

Urbanice

Urbanice

Urbanice u Praskačky

225

271

303

300

6989

4709

4784

4784

Mikroregion celkem

9.4.2. Doprava Napříč celým regionem ve směru východ - západ je veden významný dopravní tah, a to trasa silnice I/11 Praha - Hradec Králové. Tato silnice je součástí mezinárodního tahu E 67

408

Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2001, návrh). Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2001, návrh). Aktualizováno podle webových stránek členských obcí a webových stránek http://www.mesta.obce.cz. 409

Strana 247 / 286


a tomu odpovídá i skladba dopravního proudu a její dopravní zatížení. Vedení této dopravní osy území doplňují ostatní silnice II.a III.třídy. Dopravní napojení jednotlivých obcí tohoto mikroregionu na vyšší silniční síť, tvořenou výše popsanými silnicemi, je téměř výhradně sítí silnic III. třídy. Jejich kvalita a tedy směrové parametry a šířkové uspořádání vyplývají z jejich nižšího dopravního významu. Největší dopravní závadou v tomto území je současná trasa silnice I/11 a to svým dopravním zatížením, které je na hranici jejích kapacitních možností. Silnice je napříč územím vedena téměř v přímém směru a kromě krátkého průjezdu obcí Obědovice je vedena mimo zastavěné území obcí, nebo v jejich těsném dotyku. Řešení tohoto problému je v realizaci prodloužení dálnice D11, jejíž stavba je zatím ukončena v křižovatce Poděbrady - západ. Nadměrné dopravní zatížení současné trasy činí další výstavbu dálnice D11 jednou z nejnutnějších staveb na území ČR. Komunikační systém pak doplňují obslužné místní komunikace, které v zastavěném území obcí mají význam především pro zpřístupnění jednotlivých objektů či pozemků. Dále jsou mimo zastavěné území vedeny další komunikace propojující některé obce. Současný stav těchto komunikací odpovídá jejich dopravnímu významu a jejich závady spočívají především v omezeném šířkovém uspořádání a kvalitě jejich povrchů.410 Územím je vedena elektrifikovaná jednokolejná železniční trať č. 020 (Velký Osek Hradec Králové), která slouží i jako odklonová trasa I.tranzitního koridoru. V území se nacházejí železniční stanice Dobřenice, Praskačka a železniční zastávky Lhota pod Libčany a Kratonohy. Využitelnost zastávek ČD pro hromadnou dopravu má tedy význam pouze pro obce ležící v dobré docházkové vzdálenosti. Jsou to obce Urbanice, Praskačka, Syrovátka a částečně obce Lhota pod Libčany a Dobřenice. Dopravní obslužnost území prostředky hromadné dopravy je v tomto území zajišťována především autobusovou dopravou, která pokrývá veškeré obce tohoto území. Dobré dopravní spojení mají především obce s větším soustředěním obyvatel a ležící při dnešní silnici I/11. U ostatních obcí je kvalita hromadné dopravy částečně omezena. Četnost jednotlivých spojů je zde závislá především na ekonomických možnostech obcí a provozovatele.411

9.4.3. Ekonomika V ekonomické síle jednotlivých obcí existují značné rozdíly. Jsou pochopitelné jak z hlediska příjmové, tak z hlediska výdajové stránky rozpočtů. Souvisí s velikostí jednotlivých obcí, ekonomickou aktivitou podnikatelských subjektů (plátců daní), s funkcí obcí, s jejich hospodářskou činností apod. Pokud jde o výdaje místních rozpočtů, tvoří některé obce rezervy na krytí nepředvídaných výdajů a výdajů příštích období, některé obce čerpají úvěry a jsou částečně zadlužené. Ve vnitřní struktuře výdajů se obce snaží udržet solidní podíl investic, protože neinvestiční výdaje mají stoupající tendenci. Souvisí to se zvyšujícími se náklady na dopravu, provoz veřejného osvětlení, odvoz odpadků a dalších. Zpracovatelé strategického dokumentu (2000) poukazovali na problémy při hodnocení ekonomické základny spojené s nedostatky současné disponibilní datové základny: „Většina údajů, potřebných pro regionální analýzu, musí být získávána buď cestou iniciativy okresních oddělení ČSÚ, OkÚ nebo specifickými šetřeními autorů analýz. To

410 Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2001, návrh). Aktualizováno podle webových stránek členských obcí a webových stránek http://www.mesta.obce.cz. 411 Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000.

Strana 248 / 286


ovšem prakticky vylučuje obecnou srovnatelnost pořízených datových souborů a je bezesporu na úkor přesnosti a reprodukovatelnosti.“412 Tabulka 14: Hospodaření Mikroregionu Urbanická brázda za rok 2005413 Příjmy Počáteční zůstatek na běžném účtu k 1.1.2005 Neinvestiční dotace přijaté od obcí Neinvestiční dotace přijaté od svazků

11 386,83 Kč 424 991,00 Kč 43 759,50 Kč

Investiční dotace přijaté od obcí

168 915,00 Kč

Neinvestiční dotace Královéhradeckého kraje

596 235,50 Kč

Investiční dotace Královéhradeckého kraje

105 564,50 Kč

Příjmy z úroků z BÚ Celkové příjmy

696,85 Kč 1 351 549,18 Kč

Výdaje Nákup techniky na úpravu místních komunikací

63 149,50 Kč

Zachování a obnova hodnot místního kult. dědictví

255 329,10 Kč

Nákup sekací techniky, péče o vzhled veřejné zeleně

852 177,50 Kč

Náklady spojené s činností euromanažera, ostatní služby, nájemné, bankovní služby atd.

143 970,59 Kč

Celkové výdaje Zůstatek na běžném účtu k 31. 12. 2005

1 314 626,69 Kč 36 922,49 Kč

Mikroregion sdružuje obce s průměrným počtem 470 obyvatel (nejmenší počet, tj. 129 obyvatel414, má obec Osičky, největší počet, tj. 932 obyvatel415, obec Praskačka). Tomu odpovídá i daňová výtěžnost v rámci mikroregionu. Graf 2: Podíl Mikroregionu Urbanická brázda na počtu obyvatel Hradce Králové416

Mikroregion Urbanická brázda je v rámci možností financování svých rozvojových aktivit z vlastních zdrojů značně limitován. Z toho vyplývá nutnost zajišťovat rozvojové aktivity sdružených obcí prostřednictvím tvorby společných projektů a hledat na jejich realizaci finanční prostředky, a to především ve formě dotací.

412

Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000. Zdroj: Závěrečný účet DSO „Mikroregion Urbanická brázda“ rok 2005. Dostupné na: http://www.urbanicko.cz. 414 Zdroj: http://www.mesta.obce.cz. 415 Zdroj: http://www.praskacka.cz. 416 Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000. 413

Strana 249 / 286


9.4.4. Obyvatelstvo a trh práce Obyvatelstvo Vývoj počtu trvale žijících obyvatel v mikroregionu Urbanická brázda lze z dlouhodobého hlediska (od roku 1890) charakterizovat jako stabilizovaný. Rovněž z krátkodobého hlediska (od roku 1991) je počet obyvatel stabilizovaný - index růstu 2006/1991 = 106.417 K 1. 1. 2006 v mikroregionu Urbanická brázda trvale žilo 4.992 obyvatel, což je o 208 osob více než v roce 2000 a o 283 osob více než v roce 1991. Graf 3: Vývoj počtu trvale žijících obyvatel v Mikroregionu Urbanická brázda418 8000

Počet obyvatel

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1890

1900

1910

1921

1930

1950

1961

1970

1980

1991

1995

2000

2006

Rok

Věková struktura obyvatelstva se od roku 1980 zhoršuje - klesá podíl dětské složky ve prospěch osob v produktivním a postproduktivním věku. Tento trend se výrazně projevuje především od roku 1991. V současné věkové struktuře činí podíl dětské složky 18 %, podíl osob v produktivním věku 63 % a podíl osob v postproduktivním věku 19 % z celkového počtu obyvatel v mikroregionu. Snížená porodnost dosud nevyvolala redukci počtu místních škol, přesto je tento krok do budoucna velmi pravděpodobný. Věkovou strukturu lze hodnotit též ukazatelem „Index stáří“, který udává poměr dětské složky v populaci k obyvatelstvu v poproduktivním věku. Nejhorší charakteristiky (povýšený podíl osob v poproduktivním věku) má především obec Obědovice, dále pak obce Osice, Osičky, Praskačka a Syrovátka. Naopak největší podíl dětské složky v populaci má obec Kratonohy.419 Obce nejsou nijak výrazně postiženy odlivem mladých obyvatel, mladí lidé v regionu zůstávají.

Trh práce Území mikroregionu je převážně závislé na zemědělské výrobě a dojížďce za prací mimo území mikroregionu. Od konce roku 1999 mírně klesá míra nezaměstnanosti v mikroregionu a dlouhodobě registrovaná míra nezaměstnanosti v regionu osciluje okolo 7 %. Lze tedy konstatovat, že nezaměstnanost není nijak vysoká. 417

Počet obyvatel 4.992 (k 31. 12. 2004) pochází z vlastního šetření Centra ekonomického projektování, počty obyvatel do roku 2000 jsou publikovány v Programu rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2001, návrh). 418 Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000; vlastní šetření. 419 Zdroj: Ing. Jana Rejlová (euromanažer Mikroregionu Urbanická brázda), Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000; http://www.urbanicko.cz.

Strana 250 / 286


Na území mikroregionu jsou provozovány spíše drobné živnosti (do 25 zaměstnanců). Zbývající část obyvatel dojíždí za prací do Hradce Králové. V mikroregionu dále probíhá těžba písku provozovaná soukromými firmami, které pravidelně přispívají obcím, resp. příspěvkovým organizacím obcí, na jejichž území těžba probíhá. Na vodní ploše u Obědovic je provozován sportovní trofejní rybolov. V blízké budoucnosti se bude otevírat nová těžebna (u obce Roudnice).

Bydlení Přestože mikroregion je v těsném sousedství krajského města Hradec Králové, nebyly jeho účastnické obce nijak vážně ovlivněny tlakem na jejich přeměnu v tzv. satelitní rezidenční oblasti. V historickém vývoji se takřka žádná nevyhnula vytvoření tzv. bytových domů. Ty jsou však nízkopodlažní a v řádech jednotek na území každé obce. Ráz tradičně zemědělsky orientovaných obcí (vesnic) tak nebyl a do budoucna pravděpodobně ani nebude dotčen. Určitou výjimku tvoří pouze Lhota pod Libčany, která v nedávné historii a v současnosti realizuje projekt výstavby cca 19 rodinných domků. Ve všech sídlech v regionu byl v uplynulých 10 letech domovní fond zrekonstruován a taktéž zde probíhá intenzivní individuální bytová výstavba. V některých obcích bylo stavebními firmami vystavěno „na klíč“ několik RD soustředěných v jedné lokalitě – Praskačka, Roudnice, Lhota pod Libčany.420

9.4.5. Zemědělství Vzhledem k tomu, že se jedná převážně o rovinaté území okresu Hradce Králové a úrodné půdy, má řešené území tradičně zemědělský charakter. Zemědělsky využívaná plocha zaujímá 76,35 % z veškeré plochy katastrálního území řešeného mikroregionu. Po roce 1991 došlo v rámci restitucí zemědělských pozemků k zásadní změně vlastnických poměrů, a tím také k možnosti změny struktury zemědělské výroby. Na pozemcích hospodaří velký počet soukromých zemědělců a několik větších podniků (např. Agrodružstvo hospodařící na pozemcích v k. ú. obce Praskačka, Lhota pod Libčany a Osice, Farma Roudnice, s.r.o.). Negativním dopadem zemědělské činnosti, vyžadujícím dlouhodobější řešení, je narušení celkového obrazu krajiny a mimoprodukčních funkcí zemědělských ploch mikroregionu v minulosti (zcelování pozemků do mnohohektarových lánů).421 Činnost místních zemědělců lze hodnotit jako poměrně úspěšnou (s výjimkou útlumu živočišné výroby) a v rodinách funguje tzv. rodinná tradice (Zemědělské zaměření oblasti lze vysledovat i z okolních billboardů propagujících produkty „Klasa“, které je značně intenzivnější než v jiných regionech).422 Zejména v bývalých zemědělských areálech v území je (až na výjimky) dostatek ploch pro eventuální rozvoj výroby a služeb.

420 Zdroj: Informace z jednání zástupců společností Projektová a rozvojová agentura, a.s., Centrum evropského projektování a zástupce Mikroregionu Urbanická Brázda (Ing. Jana Rejlová, euromanažer), 12. června 2006. 421 Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000. 422 Zdroj: Vlastní šetření, informace z jednání zástupců společností Projektová a rozvojová agentura, a.s., Centrum evropského projektování a zástupce Mikroregionu Urbanická Brázda (Ing. Jana Rejlová, euromanažer), 12. června 2006.

Strana 251 / 286


9.4.6. Infrastruktura Mikroregion získal v roce 2003 dotaci z POV (cca 200 tis. Kč z celkových nákladů ve výši cca 358 tis. Kč) na vypracování studie odkanalizování. Do studie byly zahrnuty všechny obce mikroregionu (mimo obcí Osičky a Urbanice, kde je kanalizace zakončená ČOV vybudována a provozována, a obce Dobřenice, která má již zpracovánu projektovou dokumentaci na komplexní odkanalizování a čištění odpadních vod). V současné době existuje ve všech obcích řešených uvedenou studií (až na drobné výjimky) pouze kanalizace, která odvádí srážkové vody a zároveň i přepady ze septiků. Stávající kanalizace ústí většinou do otevřených melioračních příkopů, v obcích podél vodotečí ústí do těchto vodních toků. Splaškové odpadní vody jsou převážně akumulovány u nemovitostí v jímkách na vyvážení nebo po předčištění v septicích vypouštěny do kanalizace. Z výše předpokládaných nákladů na odkanalizování území mikroregionu a vybudování ČOV vyplývá (celkem za 7 obcí cca 196 mil.), že jednotlivé obce by takto finančně náročnou akci jen stěží uskutečňovaly samostatně. I zde je proto důležitým prvkem vzájemná spolupráce obcí vyplývající z jejich sdružení do svazku obcí.423

9.4.7. Občanská vybavenost Stav zdravotnictví a základního školství (včetně mateřských škol) odpovídá celkovému stavu ekonomiky, sídelní struktuře i poloze mikroregionu s návazností na město Hradec Králové. Stav sociálních služeb odráží v současné době možnosti území. Na celém území mikroregionu není žádné zařízení sociální péče pro občany. Občane využívají služby v Hradci Králové. Domy s pečovatelskou službou jsou nejblíže v Hradci Králové, Novém Bydžově a v Třebechovicích a nejbližší středisko osobní hygieny se nachází v Nechanicích.424

Školství Mateřské školy jsou na území mikroregionu ve většině obcí (Dobřenice, Kratonohy, Lhota pod Libčany, Osice, Praskačka, Sedlice a Roudnice). Předškolní děti z ostatních obcí jsou umístěny v MŠ sousedních obcí mikroregionu. Celková kapacita MŠ je v současné době vyhovující. Rozložení základních škol (ZŠ) mikroregionu je poněkud netypické v tom, že na celém jeho území je pouze jedna úplná Základní škola v Osicích, tzn. 1. - 9. ročník. V dalších obcích (Dobřenicích, Kratonohách, Lhotě pod Libčany, Praskačce a Syrovátce) je první stupeň ZŠ, tzn. 1. - 5. ročník. Tato situace znamená, že na druhý stupeň ZŠ (ročník 6. - 9.) žáci z mikroregionu dojíždějí také do škol mimo jeho hranice - tedy do Libčan nebo do Hradce Králové. Síť základních škol na území mikroregionu je projevem demografických, prostorových podmínek území a toto rozložení je předpokládáno i do budoucna.425

423

Rejfková, D. Strategie rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (bakalářská práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2004. 424 Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000. 425 Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000; http://www.urbanicko.cz.

Strana 252 / 286


Otázka společného svozu dětí do škol doposud na úrovni mikroregionu nebyla řešena. Individuálně se však touto problematikou některé obce již zabývaly – v rovině plánování, resp. identifikace možných problémů.426

Zdravotnictví Ve třech obcích z deseti ordinuje praktický lékař (a jeden stomatolog), veškerou lékařskou péči včetně speciálních oborů i pohotovostní služby zabezpečuje nedaleký Hradec Králové. Stávající stav je hodnocen dobře, problematická je ovšem dostupnost lékařské péče hromadnými dopravními prostředky, a to jak k praktickým lékařům v mikroregionu, tak i do Hradce Králové.427

Komerční občanská vybavenost Mezi každodenně využívané prvky komerční občanské vybavenosti patří zejména prodejny se zbožím denní potřeby (zejména potraviny). S výjimkou Osiček jsou ve všech dalších obcích (i některých částech) prodejny potravin - v pěti případech více než jedna. Vedle základních potravin existuje i prodej smíšeného zboží. Problémy v zásobování základními potravinami se projevuje pouze v případě místně odloučených samot, resp. malých osad, zde jde však většinou o problém dostupnosti. Těsná vazba na krajské město, do něhož spáduje velké množství obyvatel mikroregionu za prací se projevuje i tím, že velkou část nákupů realizují obyvatelé tam, a to především ve velkoplošných nákupních centrech, kterým šíří sortimentu a cenovou dostupností nemohou místní prodejci konkurovat. Svůj sortiment tedy zaměřují právě na zboží každodenní spotřeby. Ostatní prvky občanské vybavenosti (sportovní, kulturní a společenské vyžití) jsou v obcích zastoupeny úměrně k jejich velikosti a počtu obyvatel: Sokolovna, resp. tělocvična je pouze ve čtyřech obcích. V žádné z obcí mikroregionu není v provozu kino. Z deseti obcí je pouze ve čtyřech obcích kulturní dům. Na území mikroregionu jsou ve všech obcích veřejné knihovny. Každá obec má hřiště, povětšině fotbalové, přičemž úroveň i vybavení není ve všech obcích stejné.

9.4.8. Cestovní ruch Na celém území mikroregionu nejsou zastoupeny žádné kulturní památky významné celostátní úrovně. V některých obcích jsou alespoň objekty umělecky nebo historicky cenné. Na území mikroregionu je i značná absence zařízení pro cestovní ruch. Nepříliš vysokou turistickou atraktivitu dokládá i nepřítomnost turistického značení, kde celým prostorem prochází jediná turisticky značená cesta. Ta je navíc vedena, pro nepřítomnost vhodných polních cest, většinou po silnicích III. třídy. Ani v blízkém okolí

426

Zdroj: Vlastní šetření, informace z jednání zástupců společností Projektová a rozvojová agentura, a.s., Centrum evropského projektování a zástupce Mikroregionu Urbanická Brázda (Ing. Jana Rejlová, euromanažer), 12. června 2006. 427 Blíže viz Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000; http://www.urbanicko.cz.

Strana 253 / 286


mikroregionu nejsou vedeny turisticky značené cesty (červená značka, vycházející z Osic, pokračuje přes Libčany a novogotický zámek Hrádek u Nechanic do Nechanic).428 Rovinatý ráz mikroregionu je díky malým výškovým rozdílům a malé frekvenci automobilového provozu na místních silnicích příhodným místem pro cykloturistickou rekreaci. Území mikroregionu nabízí návštěvníkům kvalitní a propojený systém cyklotras, památky, sportovní a kulturní aktivity.429 V obcích podél cyklotrasy jsou instalovány informační tabule, na kterých je umístěna mapa se stručnými informacemi o konkrétní obci, v níž se právě turisté nacházejí (realizováno z dotací POV, které mikroregion získal). Cyklotrasa je znázorněna v mapce se základními informacemi. V uplynulých letech mikroregion podniknul kroky v oblasti propagace a budování informačního systému. Existují společné webové stránky mikroregionu (http://www.urbanicko.cz), které poskytují základní informace o mikroregionu, jeho jednotlivých obcích (realizovány z dotace POV v roce 2002, která činila cca 315 tis. Kč celkových nákladů ve výši cca 450 tis. Kč).430 Webové stránky jsou zpracovány profesionálně, v některých oblastech ovšem nejsou zcela aktuální (informace o mikroregionu jsou totožné s 5 let starou analýzou obsaženou ve strategickém dokumentu, takže např. přetrvává informace o neexistující cyklotrase, která již několik let existuje). V mikroregionu je potenciál především pro rozvoj „hippoturistiky“ i dalších hippoaktivit a některé aktivity již existují (především v Dobřenicích). Svazek si je vědom svého minimálního potenciálu v oblasti cestovního ruchu, a proto se zaměřuje spíše na poskytování co nejlepších služeb pro místní obyvatele a pro zvyšování jejich soudržnosti a identifikace s mikroregionem. Pravidelně jsou pořádána společenská setkání pro obyvatele všech obcí. Úspěšné je například pořádání jízdy na kolech po mikroregionu, které se pravidelně účastní všechny věkové skupiny místních obyvatel (účast není omezena pouze pro obyvatele účastnických obcí). Na území mikroregionu velmi dobře funguje i tzv. spolkový život. Existují zde spolky myslivců, dobrovolných hasičů, spolek důchodců, spolky žen, dětské zájmové kroužky, tělovýchovné jednoty atd.431

9.5. Analýza fungování Mikroregionu Urbanická Brázda V roce 2000 byl založen svazek obcí „Plynofikace obcí Urbanické brázdy“, jako zájmové sdružení právnických osob podle občanského zákoníku, na základě zakladatelské smlouvy schválené členskou schůzí delegovaných zástupců 9 zakládajících obcí. Do registru zájmových sdružení při Okresním úřadě v Hradci Králové byl zapsán dne 29. března 2000. Hlavním cílem a účelem tohoto společného kroku 9 zakládajících obcí byla realizace akce „Plynofikace obcí Urbanické brázdy“ (koordinace postupu a zisku dotačních prostředků pro zavedení plynových rozvodů do jednotlivých obcí). Výstavba byla rozložena do let 2000 až 2004. Sdružení bylo založeno jako otevřené s možností rozšíření o další obce nebo právnické osoby. V průběhu roku 2000 přistoupila obec Obědovice. S ohledem na úzkou spolupráci 428

Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000. Zdroj: Informace z jednání zástupců společností Projektová a rozvojová agentura, a.s., Centrum evropského projektování a zástupce Mikroregionu Urbanická Brázda (Ing. Jana Rejlová, euromanažer), 12. června 2006. 430 Rejfková, D. Strategie rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (bakalářská práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2004. 431 Zdroj: Vlastní šetření, informace z jednání zástupců společností Projektová a rozvojová agentura, a.s., Centrum evropského projektování a zástupce Mikroregionu Urbanická Brázda (Ing. Jana Rejlová, euromanažer), 12. června 2006. 429

Strana 254 / 286


obcí, historické vazby - často i společně sdílené problémy se obce rozhodly, že budou spolupracovat i v dalších oblastech, vytvoří společný rozvojový dokument, na jehož základě bude rozvíjen celý region. Svazek obcí „Mikroregion Urbanická brázda“ vznikl podle § 49 Zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Je právnickou osobou a byl založen na ustavujícím zasedání 25. dubna 2002. Základními rozvojovými dokumenty řešeného území jsou Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2000) ve formě návrhů, a Katalog projektů (z října 2004). Orgány svazku obcí (uvedené v Článku 6 Stanov)432 jsou: Členská schůze; Dva statutární zástupci, kteří jsou dohodnuti v zakladatelské smlouvě; Revizní komise. AD Členská schůze Zastupující členové členské schůze jsou jmenováni zastupitelstvem každé členské obce. Členská schůze rozhoduje o: účetní závěrce za uplynulý rok; návrhu finančního plánu a plánu činností na běžný rok; výši ročního členského příspěvku a jeho splatnosti; přijetí a schválení zprávy o činnosti za uplynulý rok; členství přistupujících členů; vzniku a zániku členství; změně a doplnění stanov. AD Statutární zástupci Statutární zástupci svazku obcí Mikroregion Urbanická brázda zastupují svazek navenek. Jejich volba a svěřené pravomoci jsou delegovány členskou schůzí. Stanovy dále rámcově upravují koordinaci majetkových vztahů mikroregionu. Členové svazku obcí mohou do svazku vkládat pouze finanční příspěvek, příp. movitý majetek, který se stává majetkem svazku obcí.433 Každá obec svazku přispívá ve výši 10 Kč na obyvatele / rok (v roce 2006), doposud činil příspěvek 5 Kč / obyv. / rok. Činnost euromanažera, financovaná z rozpočtu mikroregionu, zahrnuje zejména následující aktivity: zajišťování smluvních, účetních a dalších administrativních záležitostí týkajících se činnosti euromanažera; informování o projektech Královéhradeckého kraje, osvěta na různých úrovních (předsedové svazků, rady svazků, zástupci jednotlivých obcí);

432

Základní dokumenty Mikroregionu Urbanická brázda (Zakladatelská smlouva, Stanovy) jsou dostupné na: http://www.urbanicko.cz. 433 Toto ustanovení Čl. 9 Stanov svazku obcí „Mikroregionu Urbanická brázda“ tedy vychází z toho, že svazky obcí mají vlastnickou způsobilost. O možné dvojí interpretaci Zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, viz kapitola 4.3.3.

Strana 255 / 286


iniciování a realizace partnerství mezi svazky Nechanicko, Urbanická brázda a Obce Památkové zóny 1866 (pravidelná setkání, společné projekty, společné kulturní a sportovní akce apod.); pořádání seminářů dle potřeb regionu (pro zemědělce, pro NNO, ekologické vzdělávání ve školách, ...); iniciování partnerství s neziskovými organizacemi (Dětský domov Nechanice, sportovní organizace, školy); komunikační strategie mezi euromanažerem euromanažerem a jednotlivými obcemi;

a

dotčenými

svazky,

mezi

realizace, vyúčtování a vyhodnocování aktivit v rámci projektu EPC a AKKORD realizovaných na území mikroregionu (zahraniční služební cesta - získávání zkušeností s čerpáním fondů EU, setkání neziskových a zájmových organizací, pracovní setkání starostů); poradenství v oblasti projektového řízení, strategického plánování, územního plánování, čerpání fondů EU apod.434

9.5.1. Problémové oblasti mikroregionu Z analýzy základních rozvojových oblastí vyplývá několik skutečností. Pro mikroregion - a to jak pro jeho vnitřní integritu, tak i pro jeho vnější vztahy mají neopominutelný význam vazby na Hradec Králové, částečně i na Chlumec nad Cidlinou. Právě těsná vazba na krajské město je specifickým rysem mikroregionu. Vzhledem k ekonomické důležitosti a vybavenosti Hradce Králové bude třeba z této situace vycházet při plánování jednotlivých kroků strategie rozvoje mikroregionu. Východní část mikroregionu leží v "příměstské oblasti" krajského města a je tedy třeba vzájemné vazby a vztahy spolehlivě determinovat. Prakticky bezprostřední blízkost města znamená pro obce jak kladné, tak i záporné stránky.435 Mikroregion Urbanická brázda se vyznačuje několika specifickými základními rysy: Urbanická brázda nemá v blízkosti žádné velké sídlo (krystalizační silné jádro s regionální působností). Jedná se o seskupení malých obcí v zázemí velkého města, kde jsou realizovány veškeré zásadní aktivity. Specifickým rysem mikroregionu je těsná vazba na krajské město Hradec Králové, kde jsou realizovány veškeré zásadní aktivity a které je základním spádovým územím pro celou oblast. Potenciál blízkosti krajského města ve smyslu spolupráce dosud není zcela naplněn. Urbanická brázda má homogenní sídelní strukturu. Kromě výše uvedených problémů vyplývajících z polohy mikroregionu v zázemí velkého města se Urbanická brázda potýká i s dalšími problémy, jako je např. útlum tradičních odvětví (tj. živočišná výroba), nedostatečná občanská vybavenost (její páteř je v krajském městě) chybějící infrastruktura cestovního ruchu, což souvisí s tím, že oblast nemá velký potenciál pro cestovní ruch. Dále se potýká s nepříznivou demografickou situací (zejména snižování porodnosti), tedy problémem většiny obdobných oblastí.

434 435

Zdroj: Mikroregion Urbanická brázda (euromanažer Ing. Jana Rejlová): 2006. Zdroj: Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2001, návrh).

Strana 256 / 286


Značně zapracováno bude muset být rovněž na budování infrastruktury (kanalizace a čištění odpadních vod). Vzhledem k velmi velké finanční náročnosti staveb kanalizačních systémů a čističek odpadních vod se počítá s využitím dotací (viz subkapitola 9.6.3). Ve strategickém dokumentu (2001) byly definovány následující priority: odkanalizování území; péče o seniory; podpora bytové výstavby; cestovní ruch, rekreace; dopravní obslužnost území. Přestože se jedná o pět let starý dokument, jsou tyto priority uvedeny i s ohledem na skutečnost, že se staly východisky pro dosud zrealizované projekty. Lze navíc konstatovat, že jde o problémy aktuální i v současné době, o čemž svědčí mj. i témata připravovaných projektů (viz subkapitola 9.6.3).

9.5.2. Analýza plánovacích nástrojů Mikroregionu Urbanická Brázda Strategické plánování Základní informace o strategickém dokumentu mikroregionu Mikroregion Urbanická brázda má vypracován Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, který byl vypracován v roce 2001 do fáze návrhu. Práce na I. etapě - analytické části materiálu byly zahájeny v září 2000 a dokončeny k prosinci 2000. Výsledkem I. etapy projektu je elaborát analyzující základní obory života mikroregionu: životní prostředí, stav technické a občanské infrastruktury včetně služeb, demografické poměry, situace na trhu práce a výrobního potenciálu, zhodnocení památkového potenciálu a dalších specifik regionu. Analytická část je rozpracována do SWOT analýzy, která je zakončena stanovením problémových oblastí mikroregionu. V rámci prací na I. etapě bylo provedeno zhodnocení a posouzení využitelnosti dosud zpracovaných a platných ÚPD, ÚPP a rozvojových dokumentů a v rámci vstupních podmínek byl proveden průzkum v terénu a uskutečněna jednání se zástupci mikroregionu. Výsledný elaborát I. etapy (analytické části) byl výchozím podkladem pro II. etapu – vlastní koncepční dokument - Program rozvoje mikroregionu Urbanická brázda. Cílem vlastní strategické části bylo (kromě základních cílů, metod a jednotlivých kroků) rozpracovat rozvojové programy a projekty včetně návrhu jejich financování tak, aby mikroregion mohl při realizaci společných akcí využívat prostředky fondů určených pro komunální a regionální rozvoj s možnostmi získání prostředků jak v rámci Programu obnovy venkova, tak ze strukturálních fondů Evropské unie a fondů SAPARD. V některých případech bylo jeho smyslem doporučit využití některých fondů pro financování komunálního rozvoje (Státní fond životního prostředí) a pro financování rozvoje podnikání prostřednictvím podpůrných fondů Ministerstva průmyslu a obchodu a Ministerstva pro místní rozvoj.436 Zhotovitelem strategického dokumentu byla inženýrská a projektová společnost SURPMO, a.s., Atelier Hradec Králové. Na zpracování jednotlivých problémových okruhů se podílel šestnáctičlenný zpracovatelský tým. Vyhodnocení Programu rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda

436

Blíže viz Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000.

Strana 257 / 286


Všechny členské obce mikroregionu jsou přihlášeny k Programu obnovy venkova, mají tedy vypracovány místní programy obnovy venkova, které jsou ve výsledku souborem námětů dle jednotlivých tematických okruhů. Dokumenty se úzce zaměřují na rozvoj příslušné obce, proto nejsou dále do analýzy strategického plánování mikroregionu zahrnuty. Proces strategického plánování tedy trval déle než 1 rok (září 2000 až listopad 2001), což je u tohoto způsobu zpracování obvyklá doba. Z charakteru dokumentu vyplývá, že byl vypracován kombinací obou metod, tj. expertní a komunitní, přičemž převládala složka expertní. Analytická část je často dána do kontextu většího území, postup analytické i strategické části je standardizován. Je ovšem patrné, že při jejím zpracování byly využity podklady a informace poskytnuté místními odborníky. Jako pozitivní lze hodnotit skutečnost, že dokument obsahuje soulad (včetně schématu) se strategickým dokumentem Královéhradeckého kraje. Rovněž Program rozvoje Královéhradeckého kraje (2002) uvádí, že byly osloveny mikroregiony kraje jako partneři pro tvorbu obsahu jednotlivých opatření programu rozvoje. Tímto postupem se předešlo nejčastějším problémům spojeným s vazbou strategických dokumentů mikroregionů na dokumenty vyšší územní jednotky (blíže viz kapitola 0). Časový horizont, na který byl dokument zpracován, není specifikován, z jeho charakteru lze však usuzovat, že se jedná o dlouhodobý dokument (tj. cca 15 let). Strategická část dokumentu obsahuje podrobné popisy jednotlivých opatření podle tematických okruhů rozepsané do etap. Není však příliš podrobná ve smyslu nástrojů pro naplňování strategie a obsahuje spíše náměty pro realizaci, bez jasné vazby na místo, čas a finance. Strategický dokument rovněž nelze hodnotit z pohledu výsledků evaluace, neboť neobsahuje monitorovací ani kontrolní mechanismy. Z hlediska projektů strategický dokument spíše slouží jako zdroj námětů vymezující tematické okruhy, kterých by se mohly týkat, a základní myšlenky budoucích projektů. Nelze tedy říci, že by dokument připravil základnu pro tvorbu projektů ve formě jasně strukturovaných opatření. Finanční zabezpečení realizace jednotlivých kroků je uvedeno pouze formou výčtu dotačních zdrojů pro následující rok (2001). Záměry deklarované zpracovateli dokumentu (uvedené v předchozím textu) tedy odpovídají výsledku jen zčásti (dokument neobsahuje avizované rozpracování rozvojových programů a projektů). Dokument byl schválen na úrovni svazku obcí (zpracovatel na proces předložení a přijetí obecními zastupitelstvy pamatuje ve vymezení základní koncepce prací437). Proces strategického plánování dokumentu Mikroregionu Urbanická brázda nelze označit za úspěšně ukončený ve smyslu vypracování „ideálního“ strategického plánu, který by odpovídal doporučením a struktuře uvedené v kapitole 4.1.3. V této souvislosti je třeba zmínit, že uvedené nedostatky obsahuje naprostá většina strategických dokumentů (nejen pořízených v této době, řada nedostatků přetrvává do dneška).438 Přesto strategický dokument posloužil jako východisko pro vypracování Katalogu projektů (2004), který z doporučení a námětů strategického dokumentu do značné míry vyplývá. Je to dáno 437 Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000.. Hradec Králové: 2000. 438 K této problematice dále viz např. Přikryl, J. Kvalita strategického plánování na lokální úrovni v ČR. Příloha č. 5 Projektu Místní Agendy 21 v Programu sociálního a ekonomického rozvoje municipalit. Národní síť zdravých měst: 2005. Monitoringem a hodnocením strategických dokumentů mikroregionů se rovněž dlouhodobě zabývá Ústav územního rozvoje v rámci Monitoringu mikroregionů a rozvojových dokumentů mikroregionů. Dostupné na http://www.uur.cz/default.asp?ID=337.

Strana 258 / 286


i skutečností, že místní odborníci (včetně euromanažera), kteří se na vypracování katalogu podíleli, byli (alespoň částečně) zapojeni rovněž do procesu strategického plánování. Celkově tedy lze konstatovat, že proces strategického plánování mikroregionu nebyl zbytečný a výhrady lze mít spíše k formě strategického dokumentu než k výsledku procesu jako takového, neboť tento proces vyústil do vypracování souboru projektů a jejich postupné realizace (včetně zajištění finančních prostředků). O pokračujícím procesu svědčí i skutečnost, že v současné době je připravována aktualizace strategického dokumentu. Kromě nutnosti aktualizovat dokument vzhledem k době jeho vzniku bude aktualizovaný dokument vycházet z přístupů, který dosavadní program rozvoje nereflektoval (tj. zejména partnerství a principy Místní agendy 21).

Územní plánování V této subkapitole budou analyzovány územně plánovací nástroje členských obcí mikroregionu (na úrovni svazku obcí nebyl žádný z nástrojů územního plánování vypracován). Pro přehlednost je vybavenost členských obcí Mikroregionu Urbanická brázda znázorněna v následující tabulce. Tabulka 15: Územní plánování ve členských obcích Mikroregionu Urbanická brázda439 Obec

ÚPP

Dobřenice Kratonohy

Etapa pořízení ÚPD

Schválení ÚPN (měsíc/rok)

návrh urbanist. studie

Lhota pod Libčany

koncept schválený ÚPN

VII.97 IX.04

Obědovice

urbanist. studie

schválený ÚPN

Osice

urbanist. studie

souborné stanovisko

Osičky

urbanist. studie

schválený ÚPN

XII.04

Praskačka

návrh

Roudnice

schválený ÚPN

II.06

Syrovátka

schválený ÚPN

X.01

schválený ÚPN

XII.05

Urbanice

urbanist. studie

Z uvedené tabulky jasně vyplývá, že všechny obce mikroregionu alespoň zahájily proces územního plánování. Vzhledem k velikosti jednotlivých obcí (průměrný počet obyvatel je 470) je uspokojivý i 60% poměr obcí, které již mají schválený územní plán. Jak vyplývá z údajů uvedených na Portálu územního plánování i webových stránkách jednotlivých obcí, převážná většina z nich pořizuje územní plán v posledních 2 – 3 letech (což je u většiny obcí se schváleným územním plánem patrné z data schválení, resp. vydání příslušné vyhlášky pro vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace). V databázi Portálu územního plánování lze ovšem nekoordinovanost územního plánování v jednotlivých obcích.

vysledovat

i

časovou

Ekonomické (finanční plánování) Ekonomické plánování je v obcích mikroregionu i na úrovni svazku obcí realizováno především v krátkodobém časovém horizontu. Obce tedy převážně plánují pouze na jeden kalendářní rok dopředu, tedy ve formě rozpočtu. Svědčí o tom i skutečnost, že rozpočtový výhled mají z celkového počtu obcí zveřejněn na internetových stránkách 439

Zdroj: Portál územního plánování (http://www.uur.cz), vlastní šetření.

Strana 259 / 286


pouze 2 obce (Praskačka, Urbanice), tedy 1/5 obcí mikroregionu. Jedná se spíše o formalizovaný plán akcí, které budou v následujících letech zařazeny do rozpočtu obce. Tento stav do značné míry koresponduje se situací víceletého rozpočtování v České republice, jak je charakterizována v kapitole 4.3.4. Rovněž rozpočty jsou na internetových stránkách obcí zveřejňovány pouze ve formě finančního plánu bez podrobnějších informací, takže jejich vypovídací hodnota vně obcí je limitována. Tento stav odpovídá běžné praxi v České republice.

9.6. Příprava společných projektů DSO Urbanická brázda 9.6.1. Zkušenosti mikroregionu s přípravou společných projektů Páteří výzkumu byly zkušenosti mikroregionu s přípravou projektů. Jednalo se převážně o méně finančně náročné projekty v rámci krajských dotačních prostředků. Nejprve vznikl mikroregion „Plynofikace obcí Urbanické brázdy“, a to za účelem koordinace postupu a zisku dotačních prostředků pro zavedení plynových rozvodů do jednotlivých obcí. Tento mikroregion tvoří 9 obcí. Obce společně podaly žádost (pod hlavičkou DSO) na Státní fond životního prostředí (SFŽP), kde získaly dotaci ve výši 50 % (cca 55 mil. Kč) a projekt úspěšně zrealizovaly. Také nezbytné audity proběhly bez komplikací. Zástupci obcí se posléze dohodli, že by bylo vhodné spolupracovat i na širším základě, a proto se rozhodli vytvořit další svazek obcí – Mikroregion Urbanická brázda. Na plynofikaci obcí mikroregion obdržel 50 % dotace ze Státního fondu životního prostředí. Svazek obcí „Mikroregion Urbanická brázda“ požádal již o dotaci na 18 projektů a ve všech případech byl úspěšný. Celkově získal 2.655.800,- Kč dotací z celkových realizačních nákladů 4.502.981,- Kč. Do budoucna mikroregion připravuje větší projekt s pracovním názvem „Revitalizace krajiny“, který je zaměřen na obnovení biokoridorů a navrácení původní zeleně do vytipovaných míst a obnovu původní cestní sítě v krajině. Mikroregion nemá pozitivní zkušenosti s externími poradci. Značnou část práce museli odvést sami. Posléze ještě kontrolovat výstup poradce, a proto se dohodli, že budou projektové žádosti připravovat prostřednictvím vlastních personálních kapacit. Postupně se začínají prosazovat principy komunitního plánování. V počátku byly snahy o širší participaci a spolupráci při plánování rozvoje regionu spíše chápány jako přenášení povinností samosprávy na místní subjekty a sektory. V současné době je již region připraven a aktualizace rozvojové strategie je založena na širší participaci regionálních aktérů. O prosazení komunitního plánování se snaží především obec Roudnice, kde obyvatelé již pochopili výhody a nyní s obcí připravují Program rozvoje a obnovy obce Roudnice. Vzhledem ke geografickému umístění regionu není počítáno s možností nadnárodní spolupráce. Na úrovni mikroregionu o této možnosti o této možnosti neproběhlo žádné konkrétní jednání. Možnost využití projektů na bázi principu Privat-Public-Partnership (PPP) prozatím zástupci mikroregionu zvažována nebyla, avšak možnosti využití tohoto principu se nabízejí např. při vybudování Domova pečovatelské služby. Na jeho realizaci z dotačních prostředků se prozatím obce nedohodly, neboť jejich zástupci nejsou zcela jednotní v názoru vypořádání vlastnických vztahů, přípravy žádosti o dotaci a následném zajištění provozu.

Strana 260 / 286


9.6.2. Hlavní problémy při tvorbě společných projektů v rámci mikroregionu Důvodem, proč se mikroregion dosud věnoval přípravě projektů převážně menšího rozsahu, byla především menší náročnost při zpracování a administraci těchto projektů, takže mikroregion nezaznamenal větší potíže při jejich sestavování i realizaci. Drobné komplikace ovšem nastaly u projektu „Zakoupení drobné techniky pro komunální použití“, kdy bylo nutné vyřešit vypořádání vlastnických práv mezi obcemi. Z hlediska klasifikace společných problémů mikroregionů tento problém náleží pod oblast legislativně správních problémů.440 Veškeré činnosti spojené s přípravou a realizací projektů jsou organizovány svépomocí. Mikroregion se potýká s nedostatkem personálních zdrojů pro monitoring dotačních možností a přípravu projektů financovaných ze strukturálních fondů EU. Hlavní důvod z hlediska mikroregionu spočívá v tom, že žádosti zpracovávají vlastními silami a rozsah práce potřebné k podání žádosti byl příliš veliký. Zároveň je obtížné pro malé obce sledovat vývoj v dotačních titulech, a tím i aktuální příležitosti žádat o dotaci na konkrétní akce. Dosud proto nebyl podán žádný projekt do strukturálních fondů Evropské unie. Pro mikroregion optimální možnost žádat o dotaci na přípravu projektů umožňující odměnění zaměstnanců obecních úřadů za provedení prací na přípravě žádostí. Externí firmy se totiž musejí nejdříve seznámit s dlouhodobým vývojem řešeného území a aktuálními požadavky, stejně jako s vazbami na okolní obce a dalšími specifiky mikroregionu. K tomu je potřeba speciálně vyčlenit jednoho zaměstnance, který by takovou součinnost externí firmě poskytoval a zároveň by dohlížel nad jejím postupem.441 Dalším problémem je roztříštěné, resp. nekoordinované předkládání projektů při žádostech o dotace. Tento stav je zapříčiněn rozdílnými prioritami členských obcí v některých otázkách, kdy na realizaci určitých projektů má zájem jedna obec, popř. jen některé. S tím souvisí i otázka hledání konsenzu na věcné náplni projektů, což je spojeno s prodloužením přípravy projektu, a tedy i prodloužením časového harmonogramu, což znamená odklad realizace projektu (tento problém se týká mj. vybudování Domu pečovatelské služby).

9.6.3. Absorpční kapacita území Projektový tým měl k dispozici cca 100 projektových návrhů v různých fázích rozpracovanosti. Tyto projektové záměry sebrala ing. Rejlová během své činnosti v pozici euromanažera, což částečně duplicitně kryje s pozicí manažera mikroregionu. V převažující míře jde o projekty které jsou realizovatelné za podmínky získání finančních prostředků. Jsou reálné, mají své opodstatnění a nejedná se tedy o projekty, které by byly neadekvátní vzhledem ke potřebám regionu. Tyto záměry jsou převážně investičního charakteru, tzn. že se jedná z převážné většiny o infrastrukturní výstavbu nebo akce, které se dle často označují jako „tvrdé“ projekty. Nositeli těchto projektů jsou většinou obce. Jejich projekty dle tematického zaměření mají schopnost i ambice stát se společnými projekty mikroregionu ve smyslu předmětu

440

Ve společné shodě byl vytvořen následující systém: Pořízený majetek bude ve vlastnictví svazku obcí, který jej na základě výpůjčních mechanismů poskytne jednotlivým obcím. Po uplynutí lhůty stanovené dotačním programem (4 roky) bude majetek převeden do vlastnictví jednotlivých obcí. Zdroj: Informace z jednání zástupců společností Projektová a rozvojová agentura, a.s., Centrum evropského projektování a zástupce Mikroregionu Urbanická Brázda (Ing. Jana Rejlová, euromanažer), 12. června 2006. 441 Zdroj: Informace z jednání zástupců společností Projektová a rozvojová agentura, a.s., Centrum evropského projektování a zástupce Mikroregionu Urbanická Brázda (Ing. Jana Rejlová, euromanažer), 12. června 2006.

Strana 261 / 286


řešení tohoto výzkumného úkolu, tedy společnými nejen z hlediska územního vymezení, ale i z hlediska oborového zaměření. V rámci analýzy bylo 100 projektových návrhů zařazeno do tematických bloků a následně vyspecifikována jejich společná témata. Poměrně silně je zastoupeno téma dopravy, které zahrnuje silniční infrastrukturu, včetně komunikací pro pěší a infrastrukturu pro veřejnou dopravu. Předmětem řešení jsou opravy komunikací, včetně komunikací místních, opravy mostků, obchvaty, opravy chodníků, výstavba autobusových čekáren. V rámci tohoto bloku jsou navrženy též projekty řešící cyklodopravu. Tyto záměry jsou velmi úzce provázány s cestovním ruchem. Silně zastoupeny jsou i další projekty na budování infrastruktury, jako je výstavba a rekonstrukce kanalizace a ČOV, výstavba vodovodní sítě, modernizace elektrosítí. Frekventovaným tématem je i oblast životního prostředí. V rámci této oblasti jsou navrženy projekty řešící svoz odpadů (sběrné dvory), rekultivace skládek. Často jsou uváděny projekty zaměřené na revitalizaci krajiny, veřejné zeleně a úpravy veřejných prostranství, které s ním úzce souvisejí. Mezi tyto projekty patří revitalizace rybníků, záhumení cesty, úpravy návsí, výsadba obecní zeleně atd. V rámci řešení rozvoje obce jsou některé projekty zaměřeny na přípravu rozvojových ploch, a to převážně ploch pro bydlení. Společným tématem projektů je též zajištění infrastruktury pro sociální služby (výstavba pečovatelských domů). Jako předkladatel žádosti o dotaci nebo potenciální žadatel o podporu bude pravděpodobně vystupovat obec, ale samo téma si vyžaduje komplexnější integrovaný přístup k řešení. Dalšími společnými tématy jsou volný čas, kultura, cestovní ruch. Jako náměty se objevují již zmiňované cyklotrasy, informační panely, rekonstrukce ubytovacích a stravovacích zařízení, vydávání propagačních materiálů aj. Oblast volnočasových aktivit je často zastoupena výstavbou a modernizací hřišť a dalších sportovních areálů. Podpora činnosti spolků je zastoupena slabě, ale jsme přesvědčeni o tom, že kdybychom oslovili jednotlivé obce, každá z nich bude chtít podporu například v podobě potřebného technického zázemí pro místní hasiče, myslivecké spolky, sokol či jiné. Velmi často jsou uváděny projekty, řešící údržbu a opravy sakrálních staveb, včetně oprav kapliček, hřbitovních zdí a pomníčků.

9.6.4. Plánované aktivity mikroregionu Tematické oblasti uvedené v předchozí subkapitole by měla obsáhnout připravovaná aktualizace strategie rozvoje mikroregionu. V poslední fázi aktualizace tohoto stěžejního rozvojového dokumentu budou identifikovány společné projekty a dá se s velkou pravděpodobností předpokládat, že budou do budou do značné míry korespondovat s výše popsaným zásobníkem projektových záměrů (pilotní projekt v rámci projektu EPC Evropské projektové centrum). Na jednání dne 28. dubna 2006 bylo schváleno, že se mikroregion Urbanická brázda stane členem „Národní síťě Zdravých měst ČR“(NSZM). Jedná se o komunitní projekt - vzniká „most“ pro spolupráci mezi radnicí a veřejností a otevírá se prostor pro aktivitu obyvatel a dalších subjektů v regionu (školy, podnikatelé, zemědělci, zájmové organizace apod.). Cílem je budovat v regionu zdravé, kvalitní a udržitelné bydlení na základě dohody všech zúčastněných. Členství má několik úrovní: 1. úrovní je člen začátečník. Tato forma je určena mikroregionům, které mají zájem o průběžné informace o projektu Zdravé město a dalších souvisejících projektech a chtějí využít zkušeností a znalostí ostatních členů a partnerů v ČR i zahraničí, účastnit se vzdělávacích akcí a školení zajišťovaných NSZM.

Strana 262 / 286


Do budoucna svazek obcí připravuje vydávání zpravodaje svazku obcí, jehož předpokládaná struktura je následující: 1. zhodnocení dosavadní činnosti mikroregionu; 2. realizované projekty; 3. připravované projekty; 4. 1 strana vyhrazena pro každou obec pro její prezentaci, resp. prezentaci aktualit a zajímavostí(celkem tedy 10 stran). Dalšími aktivitami mikroregionu v následujícím období budou: Pasport místních komunikací mikroregionu Urbanická brázda (vybrána firma, termín dokončení: I. čtvrtletí 2007). Zapojeni do projektu EPC (budování partnerství se svazky Nechanicko, Obce Památkové zóny 1866, příprava společných projektů, školení projektových manažerů, spolupráce s NNO a podnikateli). Revitalizace krajiny v regionu zaměřená na propojení sídel v krajině (obnova původní cestní sítě a zeleně v krajině, spolupráce s partnerskými mikroregiony Nechanicko, Obce Památkové zóny 1866). Ekologické vzdělávání (školy a obyvatelé v regionu ve spolupráci s partnerskými mikroregiony Nechanicko, Obce Památkové zóny 1866).

9.7. Závěr případové studie – vyhodnocení o Mikroregionu Urbanická brázda

poznatků

9.7.1. Problémy mikroregionu Urbanická brázda Následující tabulka znázorňuje ty společné problémy mikroregionů, které byly identifikovány v rámci Mikroregionu Urbanická brázda, a to včetně jejich dopadů na fungování tohoto svazku obcí. Smyslem této kapitoly je nejen shrnout problémy zkoumaného mikroregionu, ale především verifikovat praktickou část výzkumu, tj. souhrn všeobecného přehledu problémů z hlediska jeho skutečného výskytu v mikroregionu. Do přehledu nebyly zahrnuty problémy na celostátní úrovni, neboť jejich dopad na mikroregion nelze přesně určit (to se týká např. problematiky územního plánování na úrovni mikroregionu či problematiky rozpočtového určení daní v rámci problémů spojených s finančním plánováním). Tabulka 16: Problémy Mikroregionu Urbanická brázda (verifikace praktické části výzkumu) Vymezení problému

Důsledky pro činnost Mikroregionu Urbanická brázda

Problémy vyplývající z územního vymezení Absence přirozeného krystalizačního jádra, sdružení obdobných obcí venkovského charakteru (v zázemí velkého města)

Nedostatečná občanská vybavenost (absence některých základních služeb), vysoký podíl obyvatel dojíždějících do zaměstnání

Rozdílnost priorit obcí

na realizaci určitých projektů má zájem jedna obec, popř. jen některé; prodloužení přípravy projektu, tj. i časového harmonogramu - odklad realizace projektu (vybudování Domu pečovatelské služby)

Legislativně-správní problémy Nejasný legislativní rámec v oblasti sdružování obcí

problémy při vypořádání vlastnických práv mezi obcemi při realizaci projektu „Zakoupení drobné techniky pro komunální použití“

Strana 263 / 286


Strategické plánování Přílišná obecnost strategického dokumentu (chybí strategická část)

Absence blíže konkretizovaných investičních záměrů, odpovědných osob, rámcového časového harmonogramu

Strategický dokument neobsahuje monitorovací a kontrolní mechanismy

V rámci aktualizace nelze úplně vyhodnotit přínos strategického dokumentu pro rozvoj mikroregionu

Strategický plán není provázán s finančním plánováním

V uplynulých letech nebylo možné využít nástrojů střednědobého finančního plánování pro stanovení časového harmonogramu a souladu realizace jednotlivých cílů strategie

Územní plánování Nekoordinovaný přístup spolupracujících obcí v procesu pořizování ÚPD a ÚPP (časově nezávisle na sobě)

Ztížená možnost koordinace rozvojových aktivit členských obcí mikroregionu

Finanční plánování Rozpočet je strukturován a zveřejňován pouze ve formě finančního plánu

Snížená vypovídací schopnost rozpočtu zveřejňovaného na webových stránkách mikroregionu pro občany členských obcí

Malá fiskální autonomie členských obcí a svazků obcí

Mikroregion limitován v možnostech zafinancování realizace většiny společných projektů

Absence metodiky pro tvorbu rozpočtových výhledů

Absence nebo formální zpracování rozpočtového výhledu, rozpočtový výhled vnímán jako "nutné zlo"

Bagatelizace významu sestavování rozpočtového výhledu ze strany měst a obcí

Absence nebo formální zpracování rozpočtového výhledu

Problémy při tvorbě a realizaci společných projektů Procesy žádání a samotné realizace projektů jsou pro žadatele o podporu a realizátory projektů poměrně administrativně náročné a komplikované (zadávání veřejných zakázek, ...)

Mikroregion se v uplynulém období zaměřoval pouze na méně finančně náročné projekty v rámci krajských dotačních prostředků (menší náročnost při zpracování a administraci), dosud nebyl podán žádný projekt do strukturálních fondů Evropské unie

Nepřehlednost v možnostech získávání dotací, rozpory mezi jednotlivými informačními zdroji

nedostatek personálních zdrojů pro monitoring dotačních možností a přípravu projektů financovaných ze strukturálních fondů EU

Absence kvalitní databáze dotací pro malé obce

nedostatek personálních zdrojů pro monitoring dotačních možností a přípravu projektů financovaných ze strukturálních fondů EU

U některých problémů se ukázalo, že jejich vymezení či dopady se týkají Mikroregionu Urbanická brázda částečně, což vyplývá i z tabulky, a to z následujících důvodů: Absence krystalizačního jádra je v případě Mikroregionu Urbanická brázda spojena se zázemím velkého města, oblast tedy nelze označit za periferní. Rozdílnost priorit obcí v případě Mikroregionu Urbanická brázda nelze interpretovat jako absenci solidarity či dát do souvislosti s politickými zájmy představitelů obcí. Nejasný legislativní rámec se v případě Mikroregionu Urbanická brázda má s problémem při vypořádání vlastnických práv spíše nepřímou souvislost, ačkoliv lze předpokládat, že při jednoznačném legislativním vymezení by šlo tomuto problému spojenému s realizací konkrétního projektu pravděpodobně předejít. Přes nedostatky strategického dokumentu, které jsou blíže specifikovány v subkapitole 9.5.2 (obecnost, absence monitorovacích a kontrolních mechanismů i vazby na finanční plánování) tento dokument rozhodně nelze označit za zbytečný a zbytečný pro další rozvoj sdružených obcí. Svědčí o tom i zásobník projektů

Strana 264 / 286


mikroregionu a připravovaná aktualizace, která by se uvedených problémů měla vyvarovat. Nelze tedy potvrdit původní předpoklad, že na tomto svazku obcí bude možné identifikovat všechny stěžejní problémy mikroregionů. Toto číslo přesto vypovídá o tom, že ačkoli se představitelé tohoto mikroregionu na rozvoji území členských obcí aktivně podílejí, musejí se potýkat s problémy, z nichž mnohé nemohou ovlivnit nebo mohou ovlivnit pouze částečně. Problémy Mikroregionu Urbanická brázda rovněž ukázaly přesah problémů všeobecných, resp. spojených s vstupními podmínkami pro fungování a zakládání mikroregionů, do obtíží při tvorbě a realizaci společných projektů. Tento přesah lze vysledovat ve dvou rovinách: u faktorů interních (uvnitř mikroregionu) – rozdílnost priorit obcí při založení a fungování mikroregionu může být příčinou obtížného hledání kompromisu při hledání věcné náplně společných projektů, což prodlužuje časový harmonogram potřebný na přípravu projektu (což znamená odklad realizace projektu na vybudování Domova pečovatelské služby); u faktorů externích (vně mikroregionu) – nevyjasněnost a legislativní nejednoznačnost v některých otázkách týkajících se činnosti svazku obcí může způsobit obtíže při realizaci projektu (projekt „Zakoupení drobné techniky pro komunální použití“).

9.7.2. Návrh nástrojů a doporučení pro řešení problémů Mikroregionu Urbanická Brázda Na základě rozboru činnosti svazku obcí Mikroregion Urbanická brázda, lze jednoznačně konstatovat, že mikroregion zastává stěžejní význam pro rozvoj území členských obcí. Svazek obcí je činný 4 roky a za tuto dobu se zřetelně prokázalo, že vytvoření svazku obcí bylo pro všechny členské obce přínosem. Urbanická brázda patří mezi mikroregiony, které na základech spolupráce založené na jednorázovém úkolu postavily další spolupráci a svůj komplexní rozvoj. Je zřejmé, že úspěch Mikroregionu Urbanická brázda při tvorbě a realizaci projektů závisí především na možnosti financování a podmínkách pro financování i předkládání žádostí o podporu. Objevují se názory, že si mikroregiony při hledání zdrojů financování svých projektů musejí pomoci samy. Mikroregion Urbanická brázda je v rámci možností zafinancování z vlastní zdrojů značně limitován, takže se v návaznosti na současnou strukturu a současné možnosti finančních zdrojů v Královéhradeckém kraji (dotační tituly, grantová schémata) bude muset hodně orientovat na možnosti financování z ROP nebo EAFRD. Jako možnost financování společných projektů se nabízejí rovněž nadační tituly, které by mohly pomoci například k úpravě veřejných prostranství. Zde se ovšem dá předpokládat, že se nebude jednat o velké společné projekty. Ty jsou (už od svého názvu až po šíři záběru) natolik finančně náročné (náklady na jejich realizaci se pohybují v řádech statisíců i vyšších), že jsou nad rámec možností podpory nadací. Integrovaný přístup k rozvoji regionu je jedním ze základních atributů úspěšného rozvoje regionu. Témata společných projektů byla již částečně navržena v kapitole 9.6.3. Témata společných projektů, které je možné v rámci mikroregionu identifikovat: Dopravní infrastruktura, zahrnující revitalizaci silniční sítě, včetně místních komunikací, systém pro chodce, cyklistická doprava, vyřešení bezpečnosti provozu;

Strana 265 / 286


Technická infrastruktura, zahrnující rekonstrukce a výstavby kanalizace, ČOV, skladování odpadů, rekultivace skládek; Revitalizace krajiny, zahrnující obnovu vodních toků, revitalizace vodních nádrží a rybníků, biocentra, údržbu krajinné zeleně atd. Rozvoj cestovního ruchu, turistiky a cykloturistiky v regionu zahrnující cyklostezky, informační tabule, údržbu památek a sakrálních staveb, doprovodnou infrastrukturu; Zajištění sociálních a zdravotních služeb v regionu zahrnující výstavbu domu s pečovatelskou službou, terénní pečovatelské služby, zdravotní středisko; Volnočasové aktivity, zahrnující zejména pro plochy o sportovní vyžití: vybavení hřišť, vybudování i víceúčelových sportovních ploch, plochy pro sportovní aktivity dětí aj.

Strana 266 / 286


10

MANAŽERSKÉ SHRNUTÍ

Smyslem této kapitoly elaborátu je syntéza závěrů plynoucích z jednotlivých částí elaborátu (teoretické, praktické i návrhové) směřující k návrhu komplexního metodického přístupu ke zvýšení efektivnosti mikroregionů.


Strana 267 / 286


Vzhledem k typologii identifikovaných problému je nutné zobecnění návrhů, resp. návrh komplexního metodického přístupu ke zvýšení efektivnosti mikroregionů a eliminaci problémů rozdělit do dvou rovin: doporučení pro místní samosprávu; doporučení pro ostatní orgány veřejné správy. Nejedná se však o dvě naprosto izolované roviny. Tak jako mohou ostatní orgány veřejné správy mikroregionům poskytovat pomocnou ruku při zavádění níže uvedených doporučení pro místní správu do praxe, tak samotný mikroregion, přestože nemůže externí faktory eliminovat, může jejich vliv vhodným uzpůsobením projektu či organizace mikroregionu snížit či minimalizovat, což je koneckonců úlohou vedení každé organizace.

10.1. Doporučení pro místní samosprávu (na úrovni obcí a mikroregionů) Návrh metodického přístup ke zvýšení efektivnosti mikroregionů v rovině tzv. interních faktorů lze rozdělit do třech skupin opatření, jež jsou v úzkém vztahu implikace a pro plný výsledný efekt je nutno je zavádět současně: 1. změna přístupu ke strategickému plánování; 2. zavedení nových metod managementu; 3. zavedení jasného organizačního a komunikačního modelu mikroregionu. Společnou determinantou je přístup „Méně politiky, více profesionality“. AD 1) K řešení problémů spojených se strategickým plánováním mikroregionů (neaktuálnost, obecnost, praktická nepoužitelnost, neochota k realizaci či izolovanost od skutečných problémů) lze doporučit aktualizaci strategického dokumentu. Důraz by měl být kladen na reálnost a realizovatelnost dokumentu a jeho propojenost s dalšími typy plánování (tj. zohlednění územních aspektů rozvoje zahrnutých do územních plánů obcí a finančních aspektů realizace strategií a opatření, zejména možnosti a časový horizont jejich financování a poměr financování z vnitřních a vnějších zdrojů). Velmi vhodné je, aby aktualizované dokumenty vycházely z přístupů, které ty dosavadní příliš nebo zcela nereflektovaly (tj. zejména partnerství a principy Místní agendy 21). Aktualizace dokumentu může být i účinnou platformou pro řešení dalších problémů, především spojených s výkonem funkcí veřejné správy, nebo obecněji – efektivnějším zapojením jednotlivých obcí do spolupráce (viz další dvě roviny). AD 2) Hlavní příčinou problémů spojených s tvorbou a realizací společných problémů lze spatřit v nedostatečné zkušenosti či kapacitě managementu mikroregionů s rozvojovými projekty a projektově orientovaným řízením a nevhodným profesním zacílením manažera mikroregionu. Řešení vedoucí k využívání progresivních manažerských metod netkví nutně v najímání nových pracovních sil a zvyšování mzdových nákladů. Důležitým odrazovým můstkem pro zvýšení efektivity mikroregionů je odpovědné provedení personálního auditu jednotlivých obcí (ať už vlastními silami, či externě najatou firmou). Tento nástroj poskytne velmi cenné podklady pro rozhodovací procesy a v drtivé většině případů se stává inspirací pro budoucí rozvoj organizace. Jeho výsledek je možné použít při přerozdělení pracovních činností, které umožní při stávajícím počtu zaměstnanců (ať už mikroregionu, či jednotlivých členských obcí) posílit potřebné aktivity. Tento princip však lze užít pouze u personálně robustních organizací (větších obcí). Menším obcím pak v mnoha případech nezbývá než najmout novou pracovní sílu a zaměstnat ji v rámci mikroregionu (DSO).

Strana 268 / 286


Samotná nově najatá pracovní síla a její „vznešené pojmenování“ manažerem mikroregionu však nepřinese kýžený výsledek. Kritickým předpokladem je dostatečná kvalifikace a motivace takového pracovníka společně s jeho správným profesním zacílením a rozvojem. Je nutné si uvědomit, že smysl funkce manažera je v koordinaci týmů, vyjednávání nejvýhodnějších podmínek, kontrole a stanovování taktik, popř. strategií, nikoliv v samostatné osobní přípravě ekonomické dokumentace projektů. Změny v přístupu managementu by měly být zaměřeny na následující cíle: operativní a strategické plánování; úzká spolupráce s veřejným i soukromým sektorem; orientace na služby; transparentnost; výkonnost; soutěživost; kreativita a inovativnost; flexibilita; propagace (Public Relations) a finanční rozvoj mikroregionu (Fund Raising). AD 3) Sebelépe stanovená strategie rozvoje mikroregionu nebude přínosná, pokud mikroregion nebude disponovat jasně stanoveným organizačním, komunikačním a odpovědnostním modelem, tedy systémem implementace takto navržené strategie do praxe. Celý tento systém přitom nelze přesunout na jednoho zaměstnance (manažera mikroregionu), neboť ten nemůže tuto agendu sám dostatečně kvalitně zvládnout, a to ani časově, ani profesně. V mezinárodní praxi ověřeným modelem je vytváření akčních pracovních skupin mikroregionu stávajícími pracovníky jednotlivých obecních úřadů či externích poradců. Jejich smyslem by mělo být sledování vývoje a monitoring účinnosti opatření / projektů v jim svěřené oblasti (kultura, cestovní ruch, doprava, apod.), poskytování zpětné vazby manažerovi, ale také kontrola jeho výkonu. To vše by mělo vést ke společnému cíli – ke zvýšení operativnosti mikroregionu. Systém těchto akčních pracovních skupin nelze paušalizovat a každý mikroregion by jej měl upravit podle svých požadavků a dispozic. V takto vytvořených skupinách nemusí být nutně zástupci všech členských obcí. Stejně tak mohou být naplněny stálými zástupci, nebo ročně či v jinak stanovené periodě obměňovány. Měla by však být vždy zaručena jejich kontinuita (princip kontinuity veřejné správy). V organizačních dokumentech mikroregionu (popř. stanovách) by měl být jasně stanovený model komunikace a odpovědnostní model. Bez jasně definovaných pravidel a systému posuzování efektivity se z mikroregionu může velmi snadno stát neorganizovaná a neúčinná „virtuální“ instituce. Již při zakládání mikroregionu a stanovování jeho organizačních pravidel je třeba mít na paměti, že dodržení zákonem stanovených náležitostí není totéž jako vytvoření efektivně fungujícího mikroregionu.

10.2. Doporučení pro ostatní orgány veřejné správy Řešení externích problémů, které připadá na státní instituce, se z velké části týkají platné legislativy, a to především následujících zákonů: 1. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích vymezující základní formy spolupráce mezi obcemi, tedy především dobrovolné svazky obcí.

Strana 269 / 286


2. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní (ve znění pozdějších předpisů), upravující přerozdělování daňových výnosů ze sdílených daní obcím podle velikostních kategorií. 3. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů 4. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Zatímco u prvních dvou zákonů je novelizace žádoucí, u dalších uvedených platných norem, je třeba dlouhodobější polemiky a hlubšího rozboru výchozí situace, popř. delší časové období účinnosti zákona (v případě stavebního zákona). Změny zákona o obcích by měly týkat zejména: jasné úpravy činnosti a pravomoci svazků obcí (místo občanského zákoníku); úpravy majetkových vztahů a účetních pravidel pro evidenci majetku; oddělení činností DSO od rozhodovacích procesů členských obcí. Tyto návrhy souvisejí se skutečností, že právní regulaci svazků obcí upravuje občanskoprávní kodex (občanský zákoník). Nejasná legislativa svazkům obcí velmi komplikuje proces žádostí o dotaci i jejich řízení (administraci). Rozsah řešeného projektu neumožnil v rámci časových, personálních a finančních faktorů detailně vyhodnotit systém rozpočtového určení daní (RUD) a na základě toho zpracovat věcný návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní. Doporučením pro orgány státní správy je v první řadě zpracování objektivního expertního posudku, který objektivně vyhodnotí znevýhodnění malých obcí oproti velkým městům a aglomeracím a poslouží jako podpůrný prostředek (mj. argumentační) pro přípravu novely zákona. Možné přístupy k následné změně právní úpravy RUD lze vnímat ve dvou rovinách: 1. Prvním možným řešením je nepřímá cesta zvýhodnění svazků obcí, a to posílením daňové výtěžnosti malých obcí, v tomto případě je však nutno brát v úvahu nesouhlas a tlak subjektů, na jejichž vrub by toto zvýšení bylo financováno. 2. Druhým možným řešením je posílení statutu DSO v rámci rozpočtového určení daní, tj. svazky obcí byly příjemci části některých daňových výnosů. Pokud bude část daňové výtěžnosti ČR určená přímo do rozpočtů DSO, pak i větší obce budou motivovány ke sdružování, čímž by se také částečně vyřešil problém „Nerovné postavení obcí v rámci mikroregionu (zejména jádro X zázemí)“. S druhým navrhovaným řešením je spojena problematika, kterou není možno z hlediska časového i finančního rozsahu tohoto vědeckého projektu podrobně postihnout a vyřešit. Jedná se o možnou ekonomicky neefektivní podporu mikroregionům, které by fakticky nevyvíjely činnost, což by mohlo vést k živelnému zakládání svazků obcí pouze za účelem získat „bonus“ z rozpočtového určení daní. V této souvislosti je třeba znovu zmínit, že novela zákona o obcích z roku 2005442 si kladla za cíl přijít s formou finanční podpory sdružování obcí a jeho motivací, což bylo označováno za nejvíce problémovou část celého návrhu. Eventuální budoucí změny (v brzké době spíše expertní posudky analyzující výchozí situaci) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se týkají zejména opodstatněnosti zákonné povinnosti sestavovat rozpočtové výhledy (tj. adekvátnost povinného zpracování rozpočtových výhledů pro všechny obce a svazky obcí).

442

Novela byla v březnu 2006 projednána v Senátu ČR a s pozměňovacími návrhy byla vrácena Poslanecké sněmovně k závěrečnému projednání.

Strana 270 / 286


Změna znění stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), jehož účinnost začíná 1. ledna 2007, není v současné situaci reálná. Návrhy řešení možných problémů, které se v souvislosti s účinností tohoto zákona mohou objevit, jsou tedy spíše prvotním příspěvkem do polemiky, kterou tato účinnost jistě v budoucnu vyvolá. Expertní vyhodnocení dopadu nové legislativy na situaci v územním plánování obcí by se v budoucnu měly zaměřit zejména na: vývoj koordinace při zpracování územních plánů jednotlivých obcí sdružených ve svazku obcí a role Rady obcí pro udržitelný rozvoj; opodstatněnost a zákonné podmínky pro nový nástroj územního plánování na úrovni mikroregionů, který by řešil společně spravované území jako celek; zrušení možnosti pořízení územního plánu malé obce formou smluvně zajištěného pořizovatele; míru součinnosti úřadů územního plánování, danou jejich kapacitami a prioritami, v otázkách územního plánování ve venkovských nebo periferních oblastech. Kromě změn zákonů je třeba posílit a zefektivnit metodickou podporu, a to zejména v následujících oblastech: forma zveřejňování rozpočtů a rozpočtových výhledů; víceleté finanční plánování (metodika zpracování rozpočtových výhledů). Stát může napomoci i s řešením problému, který je spojen s většinou negativních jevů při fungování svazků obcí (tj. při spolupráci a komunikaci obcí, strategickém plánování a zejména tvorbě a realizaci společných projektů), a to s nedostatkem kvalifikovaných personálních kapacit, tj. managementu. Z nástrojů, kterými mohou potřebné profesionalizaci svazků obcí napomoci státní orgány, přicházejí v úvahu např.: rozsáhlejší podpora profesionalizace svazků (příspěvků na manažery); dotace na profesionalizaci svazku obcí (tj. financování manažera nebo agentury pro přípravu žádostí o dotace) pro období delší než 1 rok. Řadou nástrojů k řešení problémů disponují správci dotačních titulů, resp. řídící orgány. Mohou mj. motivovat ke zkvalitňování pořizovaných strategických dokumentů v rámci podmínek pro přidělení dotace (především stanovením základních kvalitativních požadavků na tyto dokumenty - vazba na rozpočet a vnější zdroje financování, časový harmonogram realizace, přítomnost monitorovacích a hodnotících ukazatelů umožňujících evaluaci dokumentu).

Strana 271 / 286


11 ZÁVĚR


Strana 273 / 286


Výzkumný úkol „Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů“ byl vytvářen ve třech fázích. V první byla provedena komplexní analýza problémů mikroregionů při založení a jejich fungování. Ve druhé byly provedeny analýzy specifických problémů mikroregionů vztahujících se ke tvorbě společných projektů a provedeno rozšíření výzkumu na oblast cestovního ruchu. Ve třetí fázi byly navrženy nástroje na odstranění zjištěných problémů a pro podporu tvorby společných projektů mikroregionů. Dále byly identifikovány orgány / instituce, které mohou takto navržená řešení uskutečnit či jejich realizaci podpořit. Problematika fungování mikroregionů byla v rámci elaborátu dále zúžena na situaci malých obcí v periferních oblastech, projektově zaměřená část byla zejména v návrhové části konkretizována na příkladech z oblasti cestovního ruchu. Očekávaným výsledkem výzkumu bylo vytvoření souboru doporučení a nástrojů pro veřejnou správu (na státní, regionální a místní úrovni) v textové, resp. tabulkové podobě. Snahou projektového týmu bylo dále nalezení nástrojů pro řešení stávajících problémů, tj. ke zvýšení efektivity činnosti mikroregionů, a soubor doporučení a nástrojů pro podporu vzniku nových mikroregionů (ve snaze eliminovat nejčastější problémy s tím spojené) a usnadnění fungování stávajících. Výzkumný projekt definoval celkem 48 problémů, z toho 16 externích a 32 interních. Zpracovatelský tým jednotlivé identifikované problémy definoval, popsal, expertně posoudil a navrhl vhodná řešení. Svá tvrzení pak doložil výstupy terénních šetření. První šetření spočívalo ve vytvoření databáze mikroregionů, kdy klíčem pro jejich výběr byla zvolena lokalizace na území Královéhradeckého kraje. V zájmu doplnění závěrů praktické části o chybějící části (dané jen částečným splněním kritického předpokladu aktivity – tj. ochoty odborných pracovníků veřejné správy ke spolupráci) bylo provedeno rozsáhlé šetření, pro nějž byly mikroregiony vybírány na základě členství obce s rozšířenou působností v DSO. Tento přístup byl zvolen i pro univerzálnější výsledky výzkumu tak, aby nepokrývaly pouze problémy malých nebo venkovských obcí v periferních oblastech. Obě šetření mj. prokázala, a identifikovala že zástupci sdružených obcí jsou si problémů v převážné míře dobře vědomi a za hlavní příčiny nevyužitého potenciálu svých společných aktivit často označují jak vnitřní, tak především vnější faktory (mj. právě faktory legislativní a finanční aspekt). V rozdělení podle problémových okruhů byly identifikovány: 7 problémů v oblasti územního vymezení; 2 problémy v oblasti legislativně-správní; 4 problémy v oblasti výkonu funkcí veřejné správy; 13 problémů v oblasti strategického plánování; 5 problémů v oblasti územního plánování; 7 problémů v oblasti ekonomického (finančního) plánování; 10 problémů v oblasti tvorby společných projektů. Z výše uvedeného resumé lze vypozorovat, že většina identifikovaných problémů je zapříčiněna interními faktory. Kromě toho je řada problémů zapříčiněna i externími faktory, a proto není elaborát určen pouze mikroregionům, ale obsahuje i doporučení pro orgány státní správy a vyšší územně správní celky (zejm. kapitola 7.1). Snahou zpracovatelského týmu bylo získat a poskytnout i pohled představitelů mikroregionů tak, aby mohl být konfrontován se zjištěním z teoretické části. Tento pohled je součástí Přílohy č. 9, která obsahuje expertní posudek z praxe v Olomouckém kraji. Tato

Strana 274 / 286


příloha sloužila i pro ověření závěrů z databáze Královéhradeckého kraje, neboť se zabývá vzorovým územím mimo region. Smyslem případové studie Mikroregionu Uranická brázda bylo ověření správnosti základního směru výzkumu. Tato část elaborátu byla pojata jako názorná ukázka možnosti rozvoje mikroregionů prostřednictvím efektivní tvorby a realizace společných, resp. Integrovaných projektů. Případová studie byla projednána s místními experty (euromanažer) a identifikované problémy se staly zpětnou vazbou pro koncept řešení a byly zobecněny jako podklad pro návrh eliminace problémů mikroregionů při tvorbě společných projektů, a to včetně souboru doporučení. Očekávaný přínos výzkumného úkolu byl definován následovně: Nalezení obecně platné metody ke zvýšení efektivity mikroregionů při tvorbě a realizaci společných projektů, sumarizace souvisejících problémů a nástroje jejich řešení. Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů i při spolupráci obcí jako takové je třeba zkoumat a vyhodnocovat dlouhodobě. V rámci časových, personálních a finančních podmínek řešení projektu není možné popsat problematiku ve všech aspektech a zajistit kontinuitu výzkumu v čase či vyhodnotit trendy u jednotlivých identifikovaných problémů. Zpracovatelský tým si je daných omezení vědom, proto řešení jednotlivých problémů obsahují náměty pro expertní posudky, popř. analýzy, s jejichž pomocí bude možné problémy řešit komplexně a ve vzájemných vazbách. S ohledem na časové, personální a finanční podmínky projektu byla zvolena metoda nalezení komplexního návrhu metodického přístupu tak, aby elaborát mohl mikroregionům usnadnit dosahování výsledků v projektové činnosti, popř. přispět k odstraňování nejčastějších chyb a nedostatků, k nimž při zakládání i fungování v řadě případů dochází. Nalezením takové metody se zabývá zejména 10. kapitola, jejíž smyslem je sumarizace návrhové části projektu, a označení nedostatků, jež nejvíce ovlivňují efektivitu mikroregionů. Pro podporu dosažení očekávaného přínosu výzkumu byla zejména 6. kapitola obsahově i rétoricky pojata jako „manuál“ přibližující celý projektový cyklus, vazby jeho jednotlivých fází a nejčastější nedostatky při projektovém řízení. Nelze předpokládat, že se výsledky projeví ihned, nebo v rozmezí několika málo let. Měřitelným indikátorem bude úspěšnost mikroregionů v rámci dotačních programů spolufinancovaných SF EU. Je třeba si uvědomit, že se bude jednat o postupný a dlouhodobý proces spojený s profesionalizací veřejné správy a daňovými reformami. Projekt splnil dílčí cíle řešení, ačkoli se nepodařilo zcela naplnit kritické předpoklady (zejména získání dat, jež zčásti nejsou běžně publikována, a to z důvodu neochoty či nejednoty obcí poskytnout součinnost – tento kritický předpoklad byl identifikován již ve fázi tvorby návrhu projektu do veřejné soutěže). Zpracovatelský tým chybějící informace nahradil realizací alternativního šetření, aby bylo možné v horizontu jednoho roku aktualizovat projektem vzniklé databáze a zjistit pozitivní odchylky od výchozích hodnot. Stanovenou hypotézu výzkumu, že lze vytvořit model fungování mikroregionů v České republice se podařilo tímto vědeckým projektem potvrdit, ovšem za podmínky splnění určitých předpokladů, jejichž nástin je rovněž součástí elaborátu. Závěrem lze konstatovat, že důležitou úlohu při zefektivnění spolupráce obcí a ve snaze o integrovaný přístup k území musí sehrát profesionalizace veřejné správy, osvěta a důslednější zavádění přístupů New Public Management. Vytvoření takového modelu předpokládá dodržení a podporu realizace navržených opatření, a to nejen na straně mikroregionů, resp. členských obcí, ale i na straně ostatních dotčených, v textu identifikovaných, orgánů veřejné správy. Klíčem je zefektivnění komunikace a spolupráce, a to jak horizontální, tak vertikální. Snaha orgánů státní správy by měla směřovat nejen ke změně odpovídající legislativy, ale zejména k systémové (metodické i finanční) podpoře Strana 275 / 286


sdružování obcí a jejich fungování. Příznivější legislativní prostředí je nezbytné vytvořit jak pro spolupráci obcí, tak pro jejich ekonomickou stabilitu. První verze návrhu eliminace problémů byla diskutována v okruhu širší odborné veřejnosti na interdisciplinárním kolokviu uspořádaném dne 24. října 2006 na půdě Univerzity Pardubice, kde byly výstupy projektu prezentovány odborné veřejnosti. V rámci kolokvia byly projednány a prezentovány rovněž výsledky případové studie. V odborné rozpravě, týkající se mj. fenoménu sdružování obcí v České republice a problémových aspektů tvorby a financování společných projektů mikroregionů, zazněla řada podnětů, které napomohly dopracování a zkompletování tohoto elaborátu. Z příspěvků, které zazněly v rámci kolokvia, byl vydán sborník, určený především pracovníkům místních samospráv a koncipovaný s důrazem na názorné přiblížení řešené problematiky široké veřejnosti. Výsledky výzkumu byly dále publikovány na konferenci Veřejná správa 2006, pořádané Fakultou ekonomicko-správní Univerzity Pardubice ve spolupráci s Pardubickým krajem a Magistrátem města Pardubice. Informace o průběhu a dílčích výsledcích výzkumného úkolu byly pravidelně zveřejňovány a aktualizovány na internetových stránkách příjemce koordinátora, tj. společnosti Projektová a rozvojová agentura, a.s. (http://www.rozvoj.cz). Závěrem lze konstatovat, že časový harmonogram realizace projektu byl dodržen a zvolená metodika přístupu k úkolu se ukázala jako vhodná. Zpracovatelský tým je přesvědčen o tom, že projekt a jeho výsledky mají potenciál k tomu, aby napomohly ke zvýšení efektivity fungování mikroregionů, jejichž vznik je pro rovnovážný rozvoj území žádoucí a potřebný.

Strana 276 / 286


12

SEZNAM PŘÍLOH

Strana 277 / 286


Příloha 1 –

Přehled požadavků dotačních programů vhodných pro mikroregiony (stav k červnu 2006)

Příloha 2 –

Dotační možnosti obcí a mikroregionů v Operačních programech 2007-2013 (stav k listopadu 2006)

Příloha 3 –

Metodiky ekonomického hodnocení projektu (SROP)

Příloha 4 –

Vývojový diagram ekonomického hodnocení projektů

Příloha 5 –

Modelový příklad časového harmonogramu včetně vazeb GANTT

Příloha 6 –

Logický rámec projektu – metodika, příklad

Příloha 7 –

Terénní šetření mikroregionů (Výsledky dotazníkového šetření)

Příloha 8 -

Seznam svazků obcí registrovaných v Královéhradeckém kraji

Příloha 9 –

Problémy mikroregionů při předkládání a realizaci společných projektů (poznámky z praxe v Olomouckém kraji)

Strana 278 / 286


13

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY

Strana 279 / 286


Knihy Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Česko-rakousko-slovenská příručka územně plánovací terminologie. Hannover: 2000. Blažek, J., Uhlíř, D. Teorie regionálního rozvoje, Karolinum, Praha: 2002. Brotánek, A.: Odpovědné (územní) plánování správy venkovských obcí a mikroregionů (sborník). Praha: 1998. Eckey, H., Kosfeld, R., Türck, M. Abgrenzung deutscher Arbeitsmarktregionen Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge. Universität Kassel, Institut für Volkswirtschaftslehre. Kassel: 2006. Eliáš A. Rozpočtové určení daní - K diskuzi o změnách rozpočtového určení daní pro obce (článek). European Union - Committee of the Regions: Regional and Local Government in the European Union, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000. European Union - Committee of the Regions: The regional and local dimensions in establishing new forms of Governance in Europe, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003. European Union - Committee of the Regions: Trans-European Cooperation between Territorial Authorities (New challenges and future steps necessary to improve cooperation), Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2002. František Ochrana: Manažerské metody ve veřejném sektoru, Nakladatelství Ekopress, s.r.o.:2002. Friedmannová, L. Transformace tématických mapových děl z analogové formy do formy digitální (na příkladu územně plánovací dokumentace), disertační práce. Masarykova univerzita, Brno: 2000. Geršlová, K., Regionální rozvoj a strategické plánování na příkladu mikroregionu Vamberecko (magisterská práce). Univerzita Karlova, Praha: 2003. Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. Grünwald, R. Holečková, J. Finanční analýza a plánování podniku, VŠE, Praha: 1999. Hampl, M. a kol. Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice, Univerzita Karlova, Praha: 1996. Hampl, M. Gardavský, V., Kühnl, K, Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Univerzita Karlova, Praha: 1987. Healey, P., a kol. Making Strategic Spatial Plans in Europe. UCL Press, London: 1997. Hrůza, J. Slovník soudobého urbanismu. Odeon, Praha: 1977. Kampf, R. Management, Univerzita Pardubice: 1996. Kašparová, L., a kol. Rozvoj vesnice. Ediční řada vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno: 2002. Klestil, a kol., Základy managementu, Masarykova univerzita, Brno: 1997. Knoll, J., Knoll V. Svazek nebo sdružení a další formy spolupráce obcí. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002.

Strana 280 / 286


Kol. autorů, Local Partnership for Berger Governance. OECD PUBLICATIONS, Paris: 2001. Kol. autorů, Metodické teze ke zpracování strategie rozvoje mikroregionu. Regionální rozvojová agentura, Plzeň: 1999. Kol. autorů, Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Praha: 2004. Kopecký, M. Právní postavení obcí. Základy obecního práva. CODEX Bohemia, s.r.o., Praha: 1998. Koutný, J. Urbanistické aspekty suburbanizace (prezentace): in odborné kolokvium Suburbanizace – hrozba fungování malých měst, Univerzita Pardubice, Pardubice: 18. května 2006. Krásný, J. Názvosloví urbanismu. 1976; Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: 1987. Kubálek, T., Modely finanční analýzy a finanční strategie a jejich realizace na počítači. Autoreferát disertace k získání vědecké hodnosti kandidáta ekonomických věd. Vysoká škola ekonomická, Praha: 1992. Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997. Marketingový výzkum – přehled metod a možností. SPSS CR, spol. s r. o., Centrum výuky SPSS, Praha: 2006. Maříková, P., Malé obce – sociologický pohled. Sociologická laboratoř KHV PEF, Česká zemědělská univerzita Praha, Praha. 2004. Matrasová, E., Šlouf, V. Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů s komentářem. 2. aktualizované a doplněné vydání. Polygon, Praha: 2003. Melion, M.: Finance územní samosprávy. EIA, Hradec Králové: 2000. Netušilová, R. Migrace za prací a trh práce na příkladu Královéhradeckého kraje (diplomová práce), Univerzita Pardubice, Pardubice: 2006. Oberstein, I., Cach, J. Názvosloví urbanismu a územního plánování. České vysoké učení technické, Fakulta architektury, Praha: 2001. Materiál z výzkumného úkolu MSM 210000026 „Proměny urbanismu“. Optimalizace právního a ekonomického prostředí pro rozvoj a zvýšení efektivnosti výkonu územní veřejné správy (výzkumný projekt Ministerstva vnitra ČR). Masarykova univerzita v Brně. Brno: 2005. Pásková, M. Zelenka, J. Výkladový slovník cestovního ruchu. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: 2002. Peková, Pilný, Jetmar: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, ASPI: 2005. Perlín, R., Bičík, I. Strategický plán mikroregionu (metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích). Univerzita Karlova, Praha: 2006. Profingest Management School: Governance between administrative innovation, economic development and social identity, Bologna, 2001. Průzkum Sociologické laboratoře KHV PEF, Česká zemědělská univerzita, Praha: 2004. Přikryl, J. Kvalita strategického plánování na lokální úrovni v ČR. Příloha č. 5 Projektu Místní Agendy 21 v Programu sociálního a ekonomického rozvoje municipalit. Národní síť zdravých měst: 2005.

Strana 281 / 286


REGIO databáze Reference Guide. EC, Luxemburg: 2001. Rejfková, D. Strategie rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (bakalářská práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2004. Rosenau, Milton, D. Řízení projektů. Computer Press, Praha: 2000. Říha, M. Nový stavební zákon - očekávání a skutečnost (Komentář k textu návrhu zákona v podobě odeslané z PS do Senátu PČR). Skokan, K. Evropská regionální politika: v kontextu vstupu České republiky do Evropské unie. Repronis, Ostrava: 2003. Slovník cizích slov. Levné knihy Kma, Praha: 2006. Sýkora, L. Gentrifikace: měnící se tvář vnitřních měst. In Sýkora, L. Teoretické přístupy a vybrané problémy v současné geografii (1. vydání). Přírodovědecká fakulta University Karlovy, Praha: 1993. Sýkora, L. Suburbanizace a její sociální, ekonomické a ekologické důsledky. Ústav pro ekopolitiku, Praha: 2002; Hnilička, P. Sídelní kaše. Otázky k suburbánní výstavbě rodinných domů, ERA, Brno: 2005. Systém regionálního řízení. DHV, Technická univerzita Ostrava. Ostrava: 2006. Šelešovský, J. a kol. Finanční hospodaření a rozpočtová pravidla územních samosprávných celků – oblast finanční a kontrolní. Masarykova univerzita v Brně: 2004. Šilhánková, V. a kol. Rekonverze vojenských brownfields. Univerzita Pardubice, Pardubice: 2006. Šilhánková, V. Revitalizace centrálních částí měst (disertační práce), Vysoké učení technické v Brně, Fakulta architektury, Brno: 2000. Šilhánková, V. Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů (referát ve sborníku konference „Aktuální otázky rozvoje regionů II“, Svoboda nad Úpou 2. - 3. 7. 2002). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2002. Šilhánková, V., Koutný, J., Čablová, M. Urbanismus a územní plánování, Univerzita Pardubice, Pardubice: 2001. Škrabal I., Ryšavý, D. Výzkum zavádění managementu rozvoje jako nástroje zvyšování absorpční kapacity a úspor finančních prostředků v mikroregionech - Výzkum a analýza typologie managementu v mikroregionech Olomouckého a Zlínského kraje. Přerov: 2005. The Pocket Oxford Dictionary, Oxford University Press: 1992. Tichá T. a kol. Slovník pojmů užívaných v právu životního prostředí (1. vydání). ABF – nakladatelství ARCH, Praha: 2004. Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně – Analýzy současných právních forem podporujících optimalizaci funkce obcí ve výkonu veřejné správy a jejích limitů. Vozáb, J., Zeman, M., Mazurek, L. Jourová, V. Příručka člena zastupitele obce (kapitola 4. Rozvoj obce), VCVS ČR, Praha: 2002. Všeobecná encyklopedie ve čtyřech svazcích, nakladatelství Diderot, Praha: 1997. Vystoupil, J. Prognózy a modely v regionálním rozvoji (pracovní texty). ESF MU, Brno: 2003. Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA, Brno: 1983. Zemánková, H. Rekonverze starých továren, Vysoké učení technické v Brně, Brno: 1991.

Strana 282 / 286


Strategické dokumenty Hl. město Praha, Operační program Vzdělávání pro konkurenceschopnost, Praha: červen 2006. MMR ČR, Integrovaný operační program (IOP), Praha: červen 2006. MMR ČR, Operační program ČR – Bavorsko, Praha: červen 2006. MMR ČR, Operační program ČR – Polsko, Praha: červen 2006. MMR ČR, Operační program ČR – Rakousko, Praha: červen 2006. MMR ČR, Operační program ČR – Sasko, Praha: červen 2006. MMR ČR, Operační program ČR – Slovensko, Praha: červen 2006. MPO ČR, Operační program Podnikání a inovace, Praha: červen 2006. MPSV ČR, Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost, Praha: červen 2006. MZ ČR, Program rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013, Praha: červen 2006. MŽP ČR, Operační program Životní prostředí, Praha: červen 2006. Program LEADER ČR (Podrobná osnova záměru místní akční skupiny). Ministerstvo zemědělství ČR, nedatováno. Program rozvoje města Říčany. DHV CR, spol. s r.o., 2005. Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda (2001, návrh). Program rozvoje Mikroregionu Urbanická brázda, I. etapa – analytická část. Hradec Králové: 2000. RRS Jihovýchod, Regionální operační program Jihovýchod, červen 2006. RRS Jihozápad, Regionální operační program Jihozápad, červen 2006. RRS Moravskoslezsko, Regionální operační program Moravskoslezko, červen 2006. RRS Severní Morava, Regionální operační program Severní Morava, červen 2006. RRS Severovýchod, Regionální operační program Severovýchod, červen 2006. RRS Severozápad, Regionální operační program Severozápad, červen 2006. RRS Střední Čechy, Regionální operační program Střední Čechy, červen 2006.

Zákony a vyhlášky Návrh vyhlášky MMR o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Vyhláška MMR č. 217/2006 Sb. ze dne 15. května 2006, kterou se provádí koncesní zákon. Vyhláška MFČR č. 426/2006 Sb. ze dne 23. srpna 2006, o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů. Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů ve znění zákona č. 93/2004 Sb. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších změn a doplňků. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.

Strana 283 / 286


Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon). Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, v platném znění. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů.

Odborné články a referáty Cogan, R. Kapitálový fond jako nástroj finanční politiky územní samosprávy (článek). Červená, G. LEADER - venkov sobě (Zkušenosti z činnosti místních akčních skupin (MAS) ve Středočeském kraji) – článek. Havlan, P. Majetkoprávní podstata „institucionalizovaných“ vykonavatelů vlastnického práva a jiných majetkových práv územních samospráv v Česku (článek). Právní obzor 2/2004. Hrabalová, S. Víceleté rozpočtování a možnosti jeho využití na úrovni municipalit (článek). Hrabalová, S. Využívání rozpočtových výhledů (článek). Jak realizovat vizi rozvoje města – metoda balanced scorecard ve městě Vsetín (článek). Ježek, J. Současná situace regionálního plánování v České republice (článek), Západočeská univerzita v Plzni, nedatováno. Kameníčková, V. Ekonomické postavení územní samosprávy, 1. část - Rozpočtové příjmy regionů nezávisí na jejich ekonomické síle (článek). Kameníčková, V. Rozpočtové určení daní (článek). Navrátilová, A. Územní plánování v novém stavebním zákoně (Některé okruhy problémů v návrhu nového stavebního zákona) – článek. In Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. Nový stavební zákon o územním plánování a stavebním řádu. Vybrané referáty z 15. celostátní konference o územním plánování a stavebním řádu, Praha, 10. – 11. listopadu 2005. In Zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj, 1/2006. Oborovský, J. Rozpočtový výhled jako nástroj řízení dluhové služby (článek). Veřejná správa č. 26/2001. Pekárek, M. Územní plánování – jeho postavení a úloha při ochraně životního prostředí a jeho vztahy k dalším koncepčním nástrojům ochrany životního prostředí z pohledu práva, referát, III. česko-polsko-slovenská konference práva životního prostředí, 25. 26. 10. 2002, Brno. Problematika malých obcí (článek).

Strana 284 / 286


Sedmihradská, L. Informace poskytované obecním rozpočtem (článek). Schmidt-Kallert, E. A short introduction to microregional planning (článek). Střeleček, F. Velikost obcí a ekonomická aktivita obyvatelstva, 1. část (článek). Trhlínová, Z. Finanční autonomie obcí, 2. část (článek). Váňa, L. K legislativní úpravě RUD (článek).

Ostatní Centrum evropského projektování (vlastní průzkum). Hradec Králové: 2005 - 2006. Deloitte Czech Republic B.V., organizační složka: PROJEKT 1p/05 – 3 Aplikace principu PPP při realizaci politiky HSS, květen 2006. Euro-Trend, s.r.o., Projekt: Účetní a daňové postupy při realizaci projektů PPP v České republice, červen 2006. European Urban Research Association, First Bi-Annual EURA conference: Cities in City Regions., Warsaw, Poland, 11. – 14. květen 2006. Evropská komise, Sdělení Komise KOM (2005) 0299 „Politika soudržnosti pro podporu růstu a zaměstnanosti: Strategické obecné zásady Společenství, 2007-2013“ ze dne 5. července 2005. MFČR: Zprávy Ministerstva financí ČR - číslo 1 ročník 2001, čj.: 124/112 364/2000. MVČR: Zpráva o postupu prací na reformě veřejné správy za I. pololetí roku 2006. Národní síť Zdravých měst České republiky (NSZM ČR), Seminář: Rozvoj venkova (spolupráce mikroregionů a místních akčních skupin), 15. červen 2006. Pavlas, M. Význam vazby strategického a územního plánování pro rozvoj města (na příkladu města Jihlavy), (diplomová práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2003. Projektová a rozvojová agentura, a.s., Projekt: Analýza stávajícího stavu a návrh zefektivnění využití nemovitého majetku svěřeného Ministerstvu kultury ČR a jím zřízeným organizacím, Praha, únor 2006. Projektová a rozvojová agentura, a.s., Projekt: Znalostní báze a databanka „podporovatelných“ projektů v oblasti kultury pro implementaci IOP v období 2007-2013, Praha, listopad 2006. Ústav územního rozvoje, mikroregionů, Brno: 2004.

Monitoring

mikroregionů

a

rozvojových

dokumentů

Ústav územního rozvoje, mikroregionů, Brno: 2005.

Monitoring

mikroregionů

a

rozvojových

dokumentů

Závěrečný účet DSO „Mikroregion Urbanická brázda“ rok 2005.

Internet http://cs.wikipedia.org http://denik.obce.cz http://ec.europa.eu/grants/index_en.htm http://eur-lex.europa.eu http://www.blisty.cz http://www.businessinfo.cz

Strana 285 / 286


http://www.cesbrod.cz http://www.cspzp.cz http://www.culture2000.cz http://www.czso.cz http://www.ekopolitika.cz http://www.fao.org http://www.institutumeni.cz http://www.interreg3c.net http://www.interregiii.org.uk http://www.liberec.czso.cz http://www.mdcr.cz http://www.mediadesk.cz http://www.mepco.cz http://www.mesta.obce.cz http://www.mkcr.cz http://www.mmr.cz http://www.mpo.cz http://www.mvcr.cz http://www.mze.cz http://www.narodnidiskuse.cz http://www.praskacka.cz http://www.sfdi.cz http://www.sfzp.cz http://www.shine.cz http://www.strukturalni-fondy.cz http://www.stuz.cz http://www.svrr.zcu.cz http://www.unce.unr.edu http://www.urbanicko.cz http://www.uur.cz http://www.vitruvius.com http://www.volny.cz/krejska/5a6ver.htm http://www.welcomeurope.com

Strana 286 / 286

PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ

Recommend Documents