Problém nečerpání sociálních dávek

Problém nečerpání sociálních dávek

Petr Mareš

VÚPSV Praha výzkumné centrum Brno říjen 2001

Obsah 1. Identifikace problému 1.1 Zneužívání versus nevyužívání sociálních dávek - selhání cílenosti 1.2 V čem je problém 1.3 Koho se to týká

3 3 4 4

2. Modelování jevu 2.1 Roviny vlivu jednotlivých sociálních aktérů 2.2 Model prahů - aplikace teorie racionální volby 2.3 Základní moduly modelu

8 8 10 12

3. Nepožadování dávek optikou modelu prahů 3.1 Analýza sociálního prostoru - hodnoty a stigmatizace 3.2 Souvislosti důvodů nečerpání sociálních dávek 3.3 Jak se promítají jednotlivé důvody do rozhodování

14 14 17 18

4. K jednotlivým modulům modelu 4.1 Situace: potřeby a pocit oprávnění 4.2 Informace 4.3 Kompetence 4.4 Komunikace 4.5 Odmítnutí a rezignace

20 20 22 25 27 29

5. Závěr

31

6. Návrhy na opatření

33

Poznámky

34

Literatura

36

2

1. Identifikace problému 1.1 Zneužívání versus nevyužívání sociálních dávek - selhání cílenosti* Proti sociálnímu státu v podobě, do jaké se vyvinul v Evropě koncem tohoto století, se používají - zejména ve vztahu k podpoře příjmů - přinejmenším tři typy argumentů. První typ se opírá o liberální ideologii a o tradiční moralistické rozlišování mezi „deserving“ a „undeserving“ chudobou (tou, jež si zasloužila, a tou, jež si nezasloužila solidaritu a charitu) a podsouvá mu destrukci ochoty lidí spoléhat se v nouzi a nejen v nouzi především na sebe (vytýká se mu oslabení incentivů k hledání a přijímání placeného zaměstnání - viz koncept homogenizace chudoby, jež použil Murray [1998]) a na své nejbližší (destrukce principu subsidiarity). Vyčítá mu také přeměnu chudých, ale aktivních občanů v pasivní klienty (destrukce principu občanství) a vykořeněná individua (výsledkem jsou past chudoby a kultura bídy). Druhý typ argumentů, opírající se spíše o sociálně demokratickou ideologii, vyčítá naopak současnému sociálnímu státu, že nemění, ale spíše posiluje nevyhovující společenské podmínky (neodstraňuje nerovnost) a od počátku je v něm zabudován i prvek sociální kontroly. Mezi jeho cíle totiž patří, podle této argumentace, i udržet jednání chudých v mezích zákona i obecně sdílených hodnot a tak udržovat status quo, vyhovující privilegovaným vrstvám. Třetí typ argumentů pak pragmaticky konstatuje, že tento systém expanduje, je stále nákladnější a je stále obtížnější ho financovat (finanční krize), aniž přitom je schopen uspokojit očekávání, která jeho dosavadní vývoj v populaci vzbudil (krize legitimity). Přičítá se mu také tendence růst spíše z logiky vlastní organizace než ze skutečných potřeb společnosti (krize kontroly). Kritikové sociálního státu často tyto argumenty směšují, ale soustřeďují se zejména (1) na problém růstu rozsahu osob či kolektivit oprávněných k čerpání jeho dávek a k účasti na jeho programech , (2) na růst rozsahu oprávnění a (3) na problém jeho dysfunkcí a nezamýšlených důsledků - vyčítají mu například, že jevy, na něž reaguje, do určité míry sám generuje. Poukazují ale i na zneužívání celého systému jeho klienty - tedy na čerpání sociálních dávek osobami, kterým k tomu chybí oprávnění („nepraví chudí“), ale i na jeho politické zneužívání (populistické zahrnutí i osob, které pomoc sociálního státu nepotřebují, mezi osoby oprávněné ji požadovat). Soustřeďují-li se kritikové sociálního státu na problém zneužívání sociálních dávek neoprávněnými osobami či rodinami, pak si jeho zastánci všímají nevyužívání sociálních dávek těmi, kdo oprávnění k jejich čerpání mají. Od osmdesátých let se objevují úvahy a studie, které si všímají této druhé dimenze dysfunkcí systému. Vedle neoprávněných příjemců a žadatelů sociálních dávek existují i lidé, kteří svá oprávnění na ně nerealizují: Buď o svých oprávněních nevědí, nebo nepociťují potřebu je uplatnit, popřípadě jim brání žádat o sociální dávky [pozn. 1] jejich hodnotová orientace nebo na druhé straně povaha a způsob distribuce těchto dávek (neorientují se v něm, nedokáží svá oprávnění uplatnit a v neposlední řadě mohou být, navzdory svému oprávnění, redistributivním aparátem odmítnuti). Hovoří se obecně o „non-take-up of social security benefits“ neboli nečerpání sociálních dávek lidmi, jimž jsou určeny, jako o indikátoru jedné z forem krize efektivnosti sociálního státu - ta spočívá v tom, že nedosahuje svých cílů. Na první pohled je protismyslné, aby nás v době diskusí o finanční krizi sociálního státu (neschopnost pokrýt stále rostoucí náklady na jeho projekty a aktivity) znepokojovalo, že jeho zdroje nejsou plně čerpány. Má to ovšem svůj důvod, který s prohlubující se finanční krizí sociálního státu na významu spíše nabývá, než aby ho ztrácel. V prvé řadě je to důsledek budování sociálního státu na základě *

Tato studie vznikla s podporou Grantové agentury České republiky (grant č. 403/98/0097 „Selhávání sociální politiky“). 3

relativního konceptu chudoby. V druhé řadě je to otázka cílenosti systému a v širším smyslu tedy jeho efektivnosti. I kritik sociálního státu jako je Murray [1998:194-5] konstatuje, že hlavním problémem není to: „kolik dobra si můžeme dovolit poskytnout“, nýbrž to, „jak dobro vůbec konat“. Jencks [1993] připouští, při svých kritických výhradách k jeho knize „Loosing Ground“ (česky vyšlo pod názvem „Příliš mnoho dobra“), že v ní Murray podnětně převedl diskusi o tom „kolik sociální politika stojí“ na otázku „jak funguje“. A otázku „jak funguje“ si měl primárně klást i český sociální stát. Protože je založen právě na principu cílenosti (nároky na sociální dávky jsou odvozeny od vztahu příjmů k životnímu minimu), měl by se zajímat zda je tato cílenost realizována (pokud ne, útočí to totiž na jeho samotné základy). 1.2 V čem je problém Existují-li osoby oprávněné k pobírání sociálních dávek, které své oprávnění nerealizují, je tím smysl systému sociálních dávek relativizován. Mezi jeho nezanedbatelné cíle totiž patří redukce chudoby. A mezi osobami, které svá oprávnění neuplatňují a dávky nečerpají, představují i v české společnosti právě ti nejchudší nezanedbatelný podíl. Mimo jiné je to i proto, že jsou chudí i informačně a mají nižší sociální kompetenci (schopnost informace zpracovávat a vyhodnocovat či jednat s úřady). Zájem o nečerpání sociálních dávek je úzce spjat s podstatou sociálního státu, totiž s jeho fundamentálními cíli. Zda jsou dávky skutečně čerpány oprávněnými osobami a domácnostmi (a nejsou čerpány osobami a domácnostmi neoprávněnými - zneužívání sociálních dávek) i to, zda jsou čerpány všemi oprávněnými (nevyužívání sociálních dávek) jsou dvě strany jedné mince. [pozn. 2] Obojí je otázkou cílenosti systému – otázkou, zda skutečně slouží těm a všem těm, pro něž byl zamýšlen. Huby a Whyley [1996] oprávněně poukázaly na to, že nečerpání sociálních dávek oprávněnými osobami zvyšuje chudobu a exkluzi právě těch nejzranitelnějších. [pozn. 3] Tedy těch, které se snaží zadržet i sociální síť residuálního sociálního státu. Existuje například odhad, podle kterého by důsledné čerpání sociálních dávek snížilo počet chudých v USA o cca 2%. Nečerpání sociálních dávek oprávněnými osobami však má pro jedince i společnost též širší důsledky než jen prohlubující se či přetrvávající individuální chudobu příslušných jedinců a rodin ve společnosti. Zesiluje riziko sociální exkluze jedinců i celých sociálních kategorií a brání vytváření toho, co Giddens [1998] nazývá inkluzivní společností, založenou na široké sociální solidaritě. Chápe-li liberální paradigma sociální stát (a sociální dávky) jako nástroj přeměny aktivního občana v pasivního klienta, lze na druhé straně akceptovat i fakt, že občanství může být atakováno i nedostatkem základních prostředků nezbytných pro to, aby člověk jako občan mohl jednat (přičemž sociální dávky mohou tento nedostatek redukovat - jejich nečerpání tak může naopak potenciál občanství oslabovat). Ne nadarmo se výzkumy na toto téma objevují v zemích Evropské unie spolu s tendencí nahradit v analytickém i politickém diskurzu koncept chudoby širším konceptem sociálního vyloučení [Mareš, 2000]. Souhrnnou informaci o těchto výzkumech i o pokusech modelovat nečerpání sociálních dávek podává ve svých publikacích například Oorschot [1991, 1994]. 1.3 Koho se to týká Kolik je vlastně osob či domácností, které nečerpají sociální dávky, k nimž mají oprávnění? Jde o marginální nebo masový jev? Výpočty jsou vždy jen přibližné a problematické, neboť ve hře je příliš mnoho faktorů o nichž máme jen zprostředkovaná data, nebo nám tato data vůbec chybějí. Určité závěry lze vyvozovat z výsledků různých dotazníkových šetření, ale ty ve většině případů nejsou (a z povahy věci ani nemohou být) reprezentativní. Proto má odhad osob (domácností), které nedostávají sociální dávky, k jejichž čerpání jsou oprávněny, povahu nikoliv konkrétního údaje, ale intervalu, ve kterém se pohybuje. Pro země Evropské unie většina autorů odhaduje, že jde o 10-30% z celku všech oprávněných. [pozn. 4] Tato šíře je dána nejen nedostatkem údajů, ale i tím, že jde o globální údaj. Míra nečerpání

4

jednotlivých sociálních dávek je totiž různá. Nejvyšší podíl nevyužívání mají „means-tested“ dávky (majetkově testované, u nichž se musí prokazovat oprávnění a toto je přísně prověřováno), často své příjemce též stigmatizující (například různé dávky dorovnávající příjem do životního minima). Naopak, v případě některých dávek se jejich nevyužívání prakticky nevyskytuje. Nejnižší podíl nevyužívání mají plošné dávky, oprávnění k nimž je založeno na jednoduché charakteristice a jež navíc nejsou stigmatizovány (klasickým příkladem mohou být přídavky na děti). Nečerpání může být, a často bývá multiplikováno (jedincem, respektive rodinou není čerpáno více dávek). V České republice jsou odhady osob či domácností nečerpajících sociální dávky velmi přibližné a neexistuje zatím propracovaná metodika jejich výpočtu. Prezentuji zde výpočet, který provedl v rámci řešení projektu „Selhávání sociální politiky: Rozsah a příčiny nečerpání a nevyplácení dávek sociální pomoci“, podporovaného Grantovou agenturou ČR, Sirovátka [2000]. Následující tabulka srovnává teoretický nárok na dávky podle průměrných ročních příjmů domácností započitatelných pro stanovení nároků na příslušné dávky, se skutečně vyplacenými dávkami v prosinci 1996. T a b u l k a 1 Odhad selhání v cílenosti: nevyužité nároky na dávky v roce 1996 nároky (počet) přídavek na dítě (počet dětí) sociální doplatek (počet domácností) příspěvek na bydlení (počet domácností)

2 337 740 815 383 463 704

počet dávek vyplacených v prosinci 1996 2 148 006 514 514 183 498

procento uplatnění nároku 91,9 63,1 39,6

Pramen: nároky - Mikrocenzus ČSÚ, dávky - MPSV ČR. Poznámka: Nárok je vypočten podle průměrného ročního příjmu na člena domácnosti po započtení příslušných příjmů domácnosti v souladu s předpisy sociálního zabezpečení a po porovnání příjmu na člena domácnosti s příslušnými násobky životního minima. K provedení odhadu byly využity dva zdroje dat. Za prvé to byly údaje MPSV ČR o dávkách státní sociální podpory. Z nich byly provedeny propočty příjemců vybraných typů dávek v prosinci 1996. Za druhé to byla speciální analýza dat Mikrocenzu 1996 [Mikrocenzus,1996], v níž byly - podle předpisů o státní sociální podpoře - identifikovány domácnosti s nárokem na dávku dle příjmů jakožto jednotlivých násobků životního minima. [pozn. 5]

Výše uvedená tabulka naznačuje značný podíl nevyužívání některých adresných příjmově testovaných dávek určených domácnostem s dětmi, na něž mají tyto domácnosti nárok. Jde zejména o sociální doplatek a příspěvek na bydlení. Pro srovnání byly použity ty druhy příjmově testovaných dávek, pro které existují jednak údaje o počtech příjemců, jednak lze odhadnout počet oprávněných domácností (případně dětí). Tento odhad je možné provést podle dat Mikrocenzu 1996, jenž poskytuje dostatečný rozsah dat (asi 23.000 domácností) a lze identifikovat strukturu příjmů i výši příjmů domácností. I když jde o měkká data založená na ne zcela spolehlivých propočtových modelech naznačují existenci nečerpání sociálních dávek i v české republice. Stejně tak napovídají o analogických tendencích jaké jsou známy v zemích Evropské unie (vyšší míra nečerpání u testovaných a potenciálně stigmatizujících dávek). V reprezentativním dotazníkovém šetření (dospělá populace České republiky) [pozn. 6] jsme se pokusili získat informace o zkušenosti české populace se sociálními dávkami.

5

T a b u l k a 2 Zkušenost respondentů se sociálními dávkami (%)

pomyslel na žádost, ale nakonec nežádal neúspěšně žádal dříve pobíral, ale nyní ne pomýšlel na vyřízení nyní si vyřizuje nyní pobírá nic takového CELKEM

podpora v nezaměstnanosti 3 1 20 1 1 7 67 100

příspěvek na bydlení 6 4 6 2 3 13 66 100

dávka soc. péče (doplatek do ŽM) 3 3 9 2 1 15 67 100

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů)

T a b u l k a 3 Pobírání sociálních dávek v závislosti na velikosti příjmu* (%) pobírá alespoň 1 dávku** osoby s příjmy nad 3 násobek ŽM osoby s příjmy 2 - 3 násobek ŽM osoby s příjmy 1,6 - 2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,0 - 1,6 násobek ŽM osoby s příjmy pod 1,0 násobek ŽM

5 22 42 63 83

nepobírá žádnou dávku** 95 78 58 37 17

CELKEM 100 100 100 100 100

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámky: * Rozdělení respondentů podle příjmů je dosti měkké, protože se opírá o deklaraci příjmů a počtu osob, jež tyto příjmy spotřebovávají (platí to v celém textu). ** Ze tří uvedených v tabulce č. 2.

osoby s příjmy nad 4 násobek ŽM osoby s příjmy 3 - 4 násobek ŽM osoby s příjmy 2 - 3 násobek ŽM osoby s příjmy 1,6 - 2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,0 - 1,6 násobek ŽM osoby s příjmy pod 1,0 násobek ŽM

0,7 1,3 2,1 1,3 5,0 5,3

0,0 0,0 0,9 2,1 4,2 5,3

1,7 0,0 3,4 5,5 10,0 14,0

0,0 1,3 0,9 0,8 3,1 1,8

0,0 0,0 0,0 0,0 1,9 5,3

0 0,3 2,1 4,7 20,5 42,1

nic takového

pobírá

vyřizuje

zamýšlí vyřídit

dříve pobíral

neúspěšně žádal

pomyslel, nežádal

T a b u l k a 4 Pobírání doplatku do životního minima v závislosti na velikosti příjmu (%)

97,6 97,1 90,6 85,6 55,3 26,2

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: 100% v každém řádku. Pobírání doplatku neodpovídající příjmu jde na vrub měkkosti údajů (jde o jednotlivce).

Jak lze vyčíst z tabulky č. 1, asi 65% dotázaných deklaruje, že se systémem sociálních dávek nemají žádnou zkušenost (nepobírají ani nežádali sociální dávky, ani o tom nepřemýšleli). Koresponduje to s spolu přibližně stejným podílem těch, kdo nemají pocit oprávnění k čerpání sociální dávky. Tabulka č. 2 naznačuje, že mezi osobami s příjmy velmi blízko životního minima je vysoký podíl těch, kdo pobírají, vyřizují nebo pobírali sociální doplatek, ale také nezanedbatelný podíl těch, kdo o něj nežádali nebo byli odmítnuti. Důležitá je ovšem i malá zkušenost s touto sociální dávkou v „šedé zóně“ od 1,6 násobku do 2 násobku životního minima.

6


1,7 1,3 6,0 5,9 8,0 0,0

0,0 1,3 0,9 2,5 5,4 6,9

0,0 0,0 3,4 2,5 8,4 5,2

0,0 0,0 1,3 1,7 1,5 5,2

0,0 0,0 0,4 1,3 3,4 3,4

nic takového

pobírá

vyřizuje


dříve pobíral


pomyslel, nežádal

T a b u l k a 5 Pobírání příspěvku na bydlení v závislosti na velikosti příjmu (%)

0,0 0,0 1,7 4,1 18,4 29,3

98,3 97,4 86,3 82,0 54,9 50,0

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: 100% v každém řádku.


0,0 1,3 3,4 2,9 1,9 6,9

0,0 0,0 1,3 0,0 1,5 0,0

6,8 11,5 9,4 15,5 24,5 20,7

0,0 0,0 0,9 0,8 0,0 3,4

0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 1,7

0,0 0,0 0,0 2,9 7,3 25,9

nic takového

pobírá

vyřizuje


dříve pobíral


pomyslel, nežádal

T a b u l k a 6 Pobírání podpory v nezaměstnanosti v závislosti na velikosti příjmu (%)

93,2 87,2 85,0 77,8 64,4 41,4

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: 100% v každém řádku. Celkem 1% ze souboru tvoří domácnosti, v nichž jsou oba partneři nezaměstnaní (15% ze všech nezaměstnaných v souboru uvádí, že bez zaměstnání je i jejich partner/ka).

7

2. Modelování jevu 2.1 Roviny vlivu jednotlivých sociálních aktérů Jak je zřejmé z následujícího výkladu, není nečerpání sociálních dávek zdaleka jen věcí jejich potenciálních příjemců - samotných oprávněných osob. Ve hře je více sociálních aktérů, kteří k tomuto jevu různou měrou přispívají. Patří mezi ně též zejména tvůrci systému sociálních dávek (úředníci a management příslušných ministerstev, především MPSV, ale i zákonodárci a aparát politických stran, který zmíněné aktéry ovlivňuje), úředníci administrující jednotlivé sociální dávky (ať již v přímém či nepřímém kontaktu s žadateli), ale i veřejné mínění a sociální sítě žadatelů (rodina, příbuzní, sousedé - respektive jejich postoje k životu na sociálních dávkách). Všichni tito aktéři společně konstruují sociální prostor, v němž potenciální žadatelé o sociální dávky interpretují svou situaci a v němž se rozhodují o dávku žádat či nežádat (jak uvidíme dále, většina pokusů o modelování tohoto procesu je založena na teorii racionální volby). S c h é m a 1 Interaktivní model víceúrovňových vlivů na “nečerpání sociálních dávek” ÚROVEŇ POLITICKÝCH ROZHODNUTÍ politici (tvůrci systému)

ÚROVEŇ SYSTÉMU ROVINA ADMINISTRACE ROVINA KLIENTŮ jednání klientů

jednání administrátorů (úředníků)

NEČERPÁNÍ DÁVEK (úplné-částečné; primární-sekundární; trvalé-dočasné)

Pramen: Wim van Oorschoot. 1994. Také It or Leave It. A Study of Non-také-up of Social Security Benefits. Tilburg: Tilburg University Press; p. 61.

První problém může vzniknout již v záměru zákonodárců, ale také díky nezamýšleným důsledkům tohoto záměru nebo díky šumům, které do nich zákonodárci vnesou v legislativním procesu. Vincent et al. [1991] rozlišují mezi taktickou a strategickou rovinou cílenosti systému. Na strategické úrovni představuje cílenost rozdělení zdrojů mezi různé kategorie potřeb nebo potřebných osob. Taktická úroveň pak představuje individuální případy a má dvojí význam. První z těchto významů se týká míry do jaké administrativní definice potřeby

8

korespondují se sociálními a politickými definicemi, z nichž vycházejí. Druhý z těchto významů se týká rozsahu, v němž oprávněné osoby sociální dávky skutečně čerpají. Možné typy selhání cílenosti [pozn. 7] se pokusil van Oorschoot [1994: 26] zachytit v přehledném schématu. S c h é m a 2 Populace určené vztahem k sociálním dávkám dávky jsou na ně zacíleny jsou oprávněni nejsou oprávnění je pobírat je pobírat čerpají dávky nečerpají dávky

dávky nejsou na ně zacíleny jsou oprávněni nejsou oprávnění je je pobírat pobírat

A

B

C

D

E

F

G

H

Pramen: Wim van Oorschoot. 1994. Take It or Leave It. A Study of Non-také-up of Social Security Benefits. Tilburg: Tilburg University Press; p. 26 (upraveno).

Zákonodárci jsou prvním aktérem a rozhodují nejen o cílové a oprávněné populaci, ale i o povaze systému a tím i o základních podmínkách kontaktu jeho pracovníků s klienty. Cílová populace jsou ti, jež měli na mysli zákonodárci (A+B+E+F). Oprávněnou populací jsou všichni, kdo v konečném znění zákona získali oprávnění dávku získat - bez ohledu na to, zda je zákonodárci do svého záměru explicitně zahrnuli (A+E+C+G). Záměr zákonodárců se totiž nikdy nekryje s realitou. Navíc, někteří příjemci dávky čerpají, aniž by k tomu měli oprávnění (B+D) a naopak část oprávněných je nečerpá (E+G). [pozn. 8] Zákonodárci do značné míry ovlivňují nečerpání sociálních dávek nejen vymezením oprávněných osob či domácností (určením cílové populace a v konečném kroku i oprávněné populace), ale i určením pravidel hry pro aktéry, kteří se setkají tváří v tvář - totiž pro administrátory a potenciální i reálné žadatele. Tím ovlivňují též jejich strategie i volnost interpretací jednotlivých konkrétních případů administátory. Administrátoři sociálních dávek představují druhého významného aktéra v této situaci. A to nejen jako jedinci, ale i jako sociální instituce. Hydén [1999: 143] poukazuje na to, že v procesu aplikace se privátní problémy člověka stávají administrativně definovanými problémy (což je proces, v němž se člověk stává z občana klientem.). Na straně administrátorů systému přitom stojí obecné předpisy a jejich vnitřní výklad, tradice, administrativní rutina jako nástroje interpretace jednotlivých případů (jazyk administrátorů je přitom založen na určitých abstraktnějších konceptech a kategoriích, na nichž jsou založeny i příslušné normy). Výklad situace je oboustranně jen částečně založen na tvrdých pravidlech či údajích a obě strany při jednání vytvářejí relativně rozsáhlou zónu neurčitosti, což posiluje jejich vyjednávací pozici. V rukou úředníků je výklad pravidel, v rukou klientů je výklad vlastní situace. Administrátoři sociálních dávek, stejně jako lidé obecně, mají přitom tendenci předpokládat existenci vztahů mezi určitým typem osobnosti a určitým typem jednání. To jsou v sociální psychologii známé implicitní teorie osobnosti, neboli předpoklad, že lidské charakteristiky spolu souvisejí (a proto zpozoruji-li u klienta určité vlastnosti, mohu automaticky předpokládat i další, skryté stereotypy, neboli relativně zjednodušené poznání sociálních skupin, které zastírá rozdílnosti mezi jejími členy). [pozn. 9] V rozhovorech, které jsme vedli, se ukazovalo, že úřední místa distribuující sociální dávky si, stejně jako obecně každá organizace, vytvářejí vlastní soubor sociálních kategorií, relevantních jejich organizační rutině. Jde o soubory stereotypů, které jim slouží ke klasifikaci klientů. Administrátoři dávek ovšem neovlivňují čerpání dávek jen přímo (v kontaktu se svými klienty). Výzkumy ukazují, že politici vnímají jako relevantnější zpětnou vazbu o kva-

9

litě své práce spíše informace od úředníků sociálního státu než od jeho klientů [Blomberg 1999]. Informace úředníků jsou ovšem založeny spíše na odlišných prioritách než na potřebách a životních zkušenostech příjemců dávek: jsou založeny na organizačních cílech, na nákladech a posouzení vztahu mezi náklady a výsledky, ale i na vlastních osobních a skupinových zájmech. 2.2 Model prahů - aplikace teorie racionální volby Klienti, neboli žadatelé a následně příjemci sociálních dávek, jsou dalšími sociálními aktéry, na nichž rozsah nečerpání sociálních dávek závisí. Do hry zde vstupují různé faktory, které ovlivňují jednání těchto klientů, ať již plynou z vlastností systému sociálních dávek (vliv dříve jmenovaných aktérů - politiků a administrátorů), širšího sociálního prostředí v němž se tito klienti pohybují či jejich osobních charakteristik. Tyto faktory se různí autoři snaží spojit do modelových konfigurací. Tyto modely, které podrobně diskutuje van Oorschot [1994, 1996], operují s třemi základními pořádacími principy. Většina z nich je založena na předpokladu racionální volby, respektive kalkulace aktérů (k tomu jsou potřebné informace, významnou roli ovšem hrají i pociťování potřeby [pozn.10] a užitečnosti) zakotvené v kontextu obecných postojů a hodnot, na předpokladu existence bariér či prahů [Kerr, 1982, 1983], jež je nutné postupně překonat, či na předpokladu existence spouštěcích mechanismů či impulzů (mohou jimi být různé životní události i získání informací) k podání žádosti o sociální dávku. Pokusy o modelování nečerpání sociálních dávek oprávněnými osobami vycházejí z poznání, že tento jev nelze vysvětlit působením jednoduchých faktorů, ale jen jako proces, v němž je nutno brát v úvahu: - souvislost řady faktorů, - existenci časové dimenze, - kritická stadia. První modely se soustřeďovaly na vytváření rovnováhy mezi pozitivně a negativně působícími faktory (ve smyslu jejich vlivu na nečerpání dávek). Rovnovážné modely, například Davies a Ritchie [1988] či Ritchie [1988], předpokládaly, že převážení pozitivně působících faktorů (pociťovaná potřeba, pocit vlastního oprávnění, kalkulace dostatečného užitku, dostatečné informace a souhlas okolí) vede k podání žádosti o sociální dávku (trade-off). Převaha negativních faktorů (volba jiné životní strategie, nejistota o vlastním oprávnění, kalkulace nedostatečného užitku či nepřiměřených nákladů, nesouhlas okolí) pak podání žádosti o sociální dávku blokuje či alespoň časově odkládá. Blízké tomuto přístupu jsou i ekonometrické modely vycházející z předpokladu racionální volby a porovnávání přínosů s náklady („cost-benefit rational choice“). Rozhodnutí žádat či nežádat o dávku je zde chápáno jako výsledek snahy o maximalizaci užitku. Náklady mohou být materiální jako čas, cestovné, korespondence, ale i nemateriální, jako jsou pocit osobní viny, stigmatizace, ztráta sebedůvěry ap. Zvažují se přitom výhody a nevýhody života na podpoře a na příjmech z placeného zaměstnání. Nejprve byla snaha vysvětlit problém nečerpání sociálních dávek oprávněnými osobami jednoduchými modely operujícími několika málo proměnnými a popisujícími postavení potenciálních příjemců vůči ostatním aktérům a jejich hodnotové preference. Především se při vysvětlování toho, že oprávněné osoby nežádaly o přiznání sociální dávky, operovalo jejich neznalostí existence příslušné sociální dávky, dále pak složitostí žádosti o ni na jedné straně a nedostatečnou sociální kompetencí části oprávněných osob na straně druhé (neschopnost komunikovat o svých problémech v úředním jazyce a zvládnout celou administrativní proceduru) a obavami ze stigmatizace provázející celý proces vyřizování dávky a její pobírání. Oorschoot [1991] v této souvislosti konstatuje, že nečerpání sociálních dávek variuje v závislosti

10

na jejich povaze. Podíl nečerpajících oprávněných osob je tím vyšší, čím přísněji je oprávněnost k dávkám testována, ale také, čím jsou pravidla a kritéria pro jejich vyplácení komplexnější a vágnější, čím jsou formuláře žádostí komplikovanější, čím více ponechávají úřady vstupní aktivitu na klientech a čím je jejich komunikace s nimi méně kvalitní. Lidé nemusejí čerpat dávky, k nimž mají oprávnění vůbec, nebo je nečerpají v plném rozsahu, popřípadě je nemusí čerpat v plném rozsahu či je mohou čerpat s jistým zpožděním ne tedy hned od okamžiku, kdy jejich oprávnění vznikne. Naše data jsou podobná těm, která získali například ve Velké Británii Bradshaw a Lawton [1982]. Ukazují totiž na to, že od získání základní informace o určité dávce k žádosti o ní uplyne relativně dlouhá doba [pozn. 11], během níž člověk interpretuje svoji situaci a zvažuje argumenty pro a proti podání žádosti. Teorie racionální volby přitom předpokládá, že lidé se rozhodují požádat či nepožádat o sociální dávku podle odhadované pravděpodobnosti, že ji obdrží, odhadované investice (peníze, čas, stres, stigmatizace apod.) potřebné k jejímu získání a podle jejího odhadovaného přínosu (absolutně i ve vztahu k výše uvedeným investicím do jejího získání). Nejznámějším modelem procesu, v němž se rozhoduje o čerpání či nečerpání sociální dávky je Kerrův sekvenční model [Kerr 1982, 1983]. Huby a Whyley [1996] ho jednoduše shrnují jako sekvenci šesti prahových (rozhodovacích) míst: S c h é m a 3 Od pocítění potřeby k vyřízení sociální dávky Hodnotový kontext (jedinec a jeho sociální okolí) (1) pociťování potřeby (individuální vnímání neschopnosti uspokojit ji) kladní informace a vědomosti o existenci sociální dávky

(2) zá-

(3) pocit vlastního

oprávnění (odhad reálnosti, že bude dávka získána)

(4) přínos očekávaný

od získání dávky (absolutně i ve vztahu k potřebám)

(5) postoje a pocity

vztažené k životu na podpoře, ale i k jednotlivým situacím provázejícím celý proces vyřizování žádosti

(6) pocit stability situace (nakolik je potřeba vnímána jako

setrvalý stav, který nelze zvládnout vlastními silami)

Dostat se k žádosti o sociální dávku znamená překonat jednotlivé prahy (počínaje vlastní neinformovaností). V každé ze šesti uvedených rozhodovacích situací může být výsledkem rozhodování buď to, že člověk bere v úvahu další faktor nebo na žádost rezignuje (například překonal tři prahy, neboť pocítil potřebu pomoci, získal informaci o existenci sociální dávky a o způsobu aplikace, má pocit vlastní oprávněnosti k čerpání dávky, ale její přínos nepovažuje za adekvátní - nevěří, že se jí jeho situace významně zlepší nebo investice do jejího získání považuje z nějakého důvodu za nepřiměřené). Tento model prahů byl i teoretickým východiskem naší studie. Ve svém výzkumu determinant jsme se těmito prahy zabývali zejména u té části populace, jejíž příjem se, dle deklarace příjmu a počtu osob v rodině, pohyboval do dvojnásobku životního minima. Lze předpokládat, že právě z této populace se především rekrutují osoby „oprávněné“ čerpat sociální dávky.

11

2.3 Základní moduly modelu Důvody nečerpání sociálních dávek, které mají tito aktéři, jsou různorodé. Lidé nemusí uplatnit svá oprávnění vůči sociálnímu státu z jednoduchých důvodů. Je to například proti jejich přesvědčení. Jejich hodnotový systém jim brání vstoupit do klientského vztahu a stát se závislými na tom, co chápou spíše jako dobročinnost či jako potvrzení svého životního selhání než své právo. Volí proto jiné strategie (rozprodej majetku, půjčky, omezení výdajů ap.), což ovšem nevylučuje ani jejich rezignaci a uplatnění oprávnění vůči sociálnímu státu v případě selhání těchto strategií („opoždění žádosti“). Důvodem nečerpání dávky může být popřípadě i racionální kalkul přínosu získané sociální dávky a nákladů, jež je nutno vynaložit k jejímu získání (ekonomických i sociálních - jako jsou i zmíněná stigmatizace), při němž se možný přínos jeví nepříliš významný, ať již ve vztahu k nákladům nebo k potřebám. Mnoho osob může mít také pochybnosti o svém oprávnění, zvláště když se jejich příjmy pohybují na hraně příslušného násobku životního minima, který zakládá oprávnění. Konec konců, část oprávněných nemusí svou nouzi považovat za mimořádný stav a potřebu žádat o dávku necítí (chudoba je totiž často spojena s nízkými aspiracemi, ne všichni chudí musejí být svou chudobou deprivováni; týká se to ovšem i tzv. dobrovolné chudoby). Vedle potřebnosti a hodnotové orientace potřebných osob jsou primárním faktorem ovlivňujícím nečerpání sociálních dávek jejich nedostatečné informace a znalosti (schopnost relevantní informace zpracovat a využít). Odkazuje na to většina autorů, kteří se tímto jevem zabývají [Lister, 1976; Corden, 1983; Kerr, 1983; van Oorschot 1994]. Lidé buď o existenci dávek neví vůbec, nebo jsou jejich informace nedostatečné či nestimulující. Někteří z autorů také konstatují, že je nutné, aby lidé měli nejen informaci, ale i jistotu o svém oprávnění. Ritchie a England [1988] vyvozují ze svých dat, že 90% nežádajících by o dávku žádalo, pokud by si byli jisti svým oprávněním. Van Oorschot [1994] ovšem tvrdí, že ani informace o existenci dávek ani přesvědčení o vlastním oprávnění k jejich čerpání samy o sobě nestačí. Lidé mohou nechat svá oprávnění nevyužita i v důsledku snahy vyhnout se stigmatizaci ze strany svého sociálního okolí, ale i stigmatizačním praktikám byrokracie sociálního státu a procedurám uplatnění oprávnění nebo i díky neschopnosti realizovat svá oprávnění. Avšak i tehdy, jestliže zmíněné praktiky a procedury nejsou vnímány jako stigmatizující, lidé nemusí mít potřebné schopnosti, aby je zvládli. Nedokáží se například vyrovnat s komplexností a složitostí celého procesu uplatnění vlastních oprávnění, což označujeme jako sníženou sociální kompetenci. Navíc je nutné dříve uvedené statické modely dynamizovat, vnést do nich časové hledisko. To například udělal Oorschot [1994] - viz následující schéma.

12

S c h é m a 4 Dynamický model získání dávky

POPULACE NE-PŘÍJEMCŮ

NEČERPÁNÍ* návrat do procesu impuls: □ potřeba □ informace □ rada □ povzbuzení

I. Překonávání prahů Ia: Vědomost Ib: PE, AB, N, US

negat. pozit.

I: překonávání prahů

uvažování o žádosti

negat. pozit. uvažování o žádosti

informační prostředí

II. stadium zvažování pro a proti

negat. II. stadium volby

pozit.

negat. pozit.

rozhodnutí žádat

jednání úřadů

rozhodnutí žádat III. stadium aplikace (při podání žádosti)

návrat neúspěšných

III. stadium aplikace (při podání žádosti)

negat. pozit.

negat.

pozit.

POPULACE PŘÍJEMCŮ

ČERPÁNÍ DÁVKY (okamžité-zpožděné)

čas

Pramen: W. J. H. van Oorschot: Take Or Leave It: A Study of Non-take-up of Social Benefits. Tilburg, University Tilburg Press 1994, p. 114. Poznámky: * (primární-sekundární, trvalé-dočasné) PE= oprávněny AB= postojová bariéra N= potřeba US= nestabilní situace

13

3. Nepožadování dávek optikou modelu prahů 3.1 Analýza sociálního prostoru - hodnoty a stigmatizace Příjem sociálních dávek se chápe v české populaci jako neproblematický a nestigmatizující a neexistují zde větší hodnotové bariéry jejich požadování - a to ani ve vyšších a příjmově bohatších vrstvách. Většina osob by v případě nouze stát o sociální dávky požádala, a to i ti, kdo se pohybují v horní příjmové kategorii, s příjmem nad 4 násobek životního minima. Je jich zde pochopitelně méně zejména s vyhraněným postojem (37% by rozhodně požádalo), ale stále dost (spolu s těmi, kdo se vyjádřili méně určitě, tj., že „by asi požádali“, jich je 70%, zatímco 19% neví a 11% by nežádalo). V nejnižší příjmové kategorii do životního minima by „rozhodně požádalo“ 81% a „asi by požádalo“ 14% (5% neví a není zde nikdo, kdo by tvrdil, že by nežádal). Jen o něco méně výrazná akceptace sociální dávky jako řešení situace nouze je u příjmových kategorií, které jsou stále rizikem této situace ohroženy (až do dvojnásobku životního minima se asi 56% dotázaných rozhodně a 26% s výhradou vyslovilo pro žádost o sociální dávku). Když by to nebyl stát, kdo by jim mohl poskytnout pomoc, obraceli by se lidé nejvíce na rodinné a příbuzenské sítě (43%) nebo by se snažili řešit situaci sami (30%). Sami ovšem tím méně, čím jsou chudší (v příjmové kategorii od 1,6 d o 2 násobku životního minima by tak situaci řešilo 62% osob, v příjmové kategorii od 1,0 d o 1,6 násobku životního minima 34% osob a v příjmové kategorii do životního minima jen 28% osob ). Není to jen otázka sebedůvěry a „spoléhání se na sebe či naopak na druhé“, ale i otázka dostatečnosti zdrojů (například úspor). Většinou se sociální dávky chápou jako právo: „žádná proti jsem nezvažovala, protože když nemám peníze, tak jdu o ně požádat“ - ilustruje tento fakt výpověď z rozhovoru s jednou klientkou. Nic na tom nemění, že „člověk si přitom připadá trochu trapně“. Neboť, jak říká jiný klient: „Když člověk nepracuje, dostává sociální dávky místo platu … Když někdo nepracuje a nemá žádný příjem, tak musí přece dostat nějaké peníze.“ T a b u l k a 7 Podíl (%) souhlasných odpovědí s jednotlivými výroky

člověk se musí o sebe i o rodinu postarat vždy sám proč by člověk nežil na podpoře, když ta možnost existuje díky podporám lidé ztrácejí ochotu tvrdě pracovat pravděpodobnost odmítnutí žádosti o je u nás vysoká hrdost či stud by měly člověku bránit žádat o podporu podpory jsou nízké na to, aby člověku skutečně pomohly žádat o podporu je jako přiznat životní prohru člověk má prostě na podporu právo, není to žádný milodar žít z podpory je mezi lidmi, jež jsou mi blízcí, odsuzováno získaná podpora většinou nestojí za vynaloženou námahu získat podporu nezávisí na vašem právu, ale na úřednících žádat o podporu je pro lidi jako vy příliš komplikované před svými přáteli a sousedy byste pobírání podpory zatajil nikdy jsem nevzal ani haléř podpory, to je vaše krédo

do 1 ŽM 55,2 43,1 50,0 34,5 13,8 77,6 27,6 94,8 25,9 41,4 43,1 41,4 10,3 5,3

1-1,6 1,61-2 ŽM ŽM 59,8 76,1 33,0 30,4 62,5 70,0 37,8 37,4 26,2 16,5 65,8 62,0 26,4 28,3 89,7 84,0 20,3 31,6 35,8 38,4 29,0 33,8 47,5 49,4 19,5 24,3 32,2 16,9

2,1-3 ŽM 74,5 26,8 68,5 35,6 28,1 57,4 34,5 79,9 29,4 37,9 22,6 35,5 32,5 37,2

3,1-4 nad 4 ŽM ŽM 70,5 88,1 37,2 27,1 78,2 74,6 20,8 25,4 26,9 33,9 53,2 57,6 32,1 39,0 73,1 78,0 32,1 39,0 29,9 35,6 30,8 23,7 32,1 28,8 21,8 47,5 40,3 47,5

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) .

Již pohled do výše uvedené tabulky je jistě zajímavý. Faktorová analýza pak odkryla v indikátorech prahů, které specifikoval Kerr [1983] ve svém modelu, následující 4 faktory (vyčerpávají společně 54% variance):

14

T a b u l k a 8 Výsledky faktorové analýzy (faktorové zátěže) Nežádal o sociální podporu či příspěvek, či o tom ani neuvažoval, protože: A hrdost či stud by měly člověku bránit žádat o podporu před svými přáteli a sousedy byste pobírání podpory zatajil člověk má prostě na podporu právo, není to žádný milodar* nikdy jsem nevzal ani haléř podpory, to je vaše krédo žít na podpoře je mezi lidmi, jež jsou mi blízcí, odsuzováno žádat o podporu je jako přiznat životní prohru B získaná podpora většinou nestojí za vynaloženou námahu podpory jsou nízké na to, aby člověku skutečně pomohly získat podporu nezávisí na vašem právu, ale na úřednících pravděpodobnost odmítnutí žádosti je u nás vysoká žádat o podporu je pro lidi jako vy příliš komplikované C člověk se musí o sebe i o rodinu postarat vždy sám díky podporám lidé ztrácejí ochotu tvrdě pracovat D proč by člověk nežil na podpoře, když ta možnost existuje

A .705 .703 -.655 .652 .633 .621 .082 .235 .179 .077 .267 .117 .165 -.144

Faktory B C .133 .247 .075 -.163 .252 -.123 .003 .237 .043 .042 .258 .086 -.029 .742 -.127 .707 .111 .617 -.040 .611 -.126 .418 .022 .794 -.159 .760 .019 -.003

D -.093 .131 .098 -.001 .067 -.116 -.105 -.148 .337 .117 .354 -.146 .134 .845

* Položka má u faktorové zátěže opačné znaménko a měla by se proto v rámci faktoru používat v opačné formulaci: „Podpora je spíše milodar než něco na co má člověk právo. Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: Pracuje se v ní záměrně s podsouborem osob starších 24 let a vykazujících v rodině příjem, jenž je pod 2,5 násobku životního minima - tedy s osobami, u nichž je vyšší pravděpodobnost nároku. Data jsou pro model faktorové analýzy vhodná (potvrzuje to relativně vysoká hodnota KMO = .792 a signifikance Bartlettova testu = .0000, přičemž všechny použité položky mají velmi vysokou MSA), použita byly jako metoda extrakce Principal Component Analysis, rotace Varimax. První faktor vysvětluje 20,5% variance, druhý 15,4%, třetí 10,2% a čtvrtý 7,8% - celkem tedy 53,9% variance.Ve sloupcích jsou uvedeny faktorové zátěže - koeficienty korelace položky s faktorem.

!

!

! !

FAKTOR 1 [STIGMATIZACE]. Položky: Před svými přáteli a sousedy by pobírání podpory zatajil (.703); Hrdost či stud by měly člověku bránit žádat o podporu (.705); Podpora je milodar (.655); Nikdy by nevzal ani haléř podpory, je to jeho krédo (.652); Žít na podpoře je mezi lidmi, kteří jsou mu blízcí, odsuzováno (.633); Žádat o podporu je jako přiznat životní prohru (.621) - vysvětluje 20,5% variance. FAKTOR 2 [ZVAŽOVÁNÍ EFEKTU]. Položky: Získaná podpora většinou nestojí za vynaloženou námahu (.742); Podpory jsou nízké na to, aby člověku skutečně pomohly (.707); Získat podporu, to nezávisí na vašem právu, ale jen na úřednících (.617); Pravděpodobnost odmítnutí žádosti o podporu je u nás vysoká (.611); Žádat o podporu je pro lidi jako on příliš komplikované (.418) - vysvětluje 15,4% variance. FAKTOR 3 [ODPOVĚDNOST]. Položky: Člověk se musí o sebe i o rodinu postarat vždy sám (.794); Díky podporám lidé ztrácejí ochotu tvrdě pracovat (.760) - vysvětluje 10,2% variance. FAKTOR 4 [BEZSTAROSTNOST]. Položka: Proč by člověk nežil na podpoře, když ta možnost existuje (.845) - vysvětluje 7,8% variance.

Podobnou informaci jako faktorová analýza přináší i multivariční škálování. Faktorová analýza dává představu o struktuře diskurzu, v němž se o sociálních dávkách hovoří. Zajímavější je ale následující schéma, které je produktem korespondenční analýzy a zahrnuje do interpretačního modelu nejen postoje k sociálním dávkám, ale i příjem vyjádřený jako násobek životního minima.

15

S c h é m a 5 Souvislost mezi příjmem jako násobkem životního minima a postojem k podporám

CHARAKTERISTICKÉ PRO OSOBY S PŘÍJMEM DO 2 NÁSOBKU ŽIVOTNÍHO MINIMA

1-1,6 ŽM * vysoká pravděpodobnost odmítnutí žádosti do 1 ŽM * na podporu má člověk právo, nejde o milodar * žádat o podporu je komplikované * podpory jsou nízké na to, aby pomohly * výše podpory nestojí za námahu 1,61-2 ŽM

2,1-3 ŽM

* získání podpory závisí jen na úřednících

* pobírání podpory by tajil * žádat o podporu je přiznání životní prohry * člověk se musí o sebe postarat sám

* proč by člověk nežil na podpoře, když existuje

* pobírat podporu brání stud nebo hrdost * okolí život na podpoře neschvaluje CHARAKTERISTICKÉ PRO OSOBY S PŘÍJMEM NAD 3 NÁSOBEK ŽIVOTNÍHO MINIMA

nad 4 ŽM

* krédo nevzít ani halíř * podpory vedou k tomu, že 3,1-4 ŽM lidé nechtějí pracovat

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: Jinak řečeno, jednotlivé skupiny osob se stejným kategorizovaným příjmem jsou spojeny s uvedenými postoji, jež jsou pro danou příjmovou skupinu charakterističtějšími než pro ostatní skupiny. Lze pak sledovat, s položkami kterého z odkrytých faktorů se každá příjmová skupina spojuje.

16

Jestliže spočítáme sumační indexy pro položky jednotlivých faktorů a porovnáme jejich průměrné hodnoty ve skupinách dle příjmu jakožto násobku životního minima, pak se od ostatních výrazně odliší osoby s příjmem do 1,6 násobku životního minima (jejich průměrné hodnoty indexů jsou statisticky významně odlišné od průměrných hodnot indexů vyšších příjmových skupin). Šedou přechodnou zónu pak tvoří osoby s příjmem do 2 násobku životního minima. Tyto nejchudší vrstvy vyjadřují nižší souhlas s položkami, jež indikují stigmatizaci sociálních dávek. Na rozdíl od ostatních nechápou většinou podpory jako stigmatizující a ze zásady odmítané - například je mezi nimi jen 6% těch, kdo tvrdí, že jejich krédem je „nevzít ani halíř podpory“ (mezi nejvyššími příjmovými skupinami je to 30-40%). Příznivěji než osoby s vyššími příjmy posuzují přínos sociálních dávek. Dávky spíše pomohou a stojí za námahu, ačkoliv získat je závisí hodně na úřednících (40% souhlasných odpovědí) a je to komplikované (40% souhlasných odpovědí). Méně často naopak tito lidé souhlasí s tvrzeními typu, že je věcí každého, aby se postaral sám o sobě a že se díky sociálním dávkám ztrácí ochota tvrdě pracovat (v obou případech 50% nesouhlasu, u bohatších jen 20-30% nesouhlasu). Jistou roli přitom hraje i sociální prostředí. Mezi nejchudšími jen asi čtvrtina cítí nesouhlas svého sociálního okolí s životem na dávkách (mezi bohatými ho cítí 30-40%) a jen desetina by jich pobírání dávky tajila. 3.2 Souvislosti důvodů nečerpání sociálních dávek Jak spolu souvisejí jednotlivé důvody nečerpání sociálních dávek? To ukazují výsledky faktorové analýzy položek, které důvody nečerpání sociální dávky zjišťovaly. T a b u l k a 9 Výsledky faktorové analýzy (skupina osob s příjmem pod dvojnásobek ŽM) Nežádal o sociální podporu či příspěvek, či o tom ani neuvažoval, protože: A myslel/a si, že možný přínos by nestál za to nechtěl/a se nikoho doprošovat bránila mu/jí v tom hrdost myslí si, že člověk by neměl žít z podpory měl/a obavy z reakce okolí B nevěděl/a jak o podporu či příspěvek požádat dozvěděl se o této možnosti pozdě nechtěl/a jednat s úřady C myslel/a si, že na ně nemá nárok nebyl/a dosud v tísni, aby to bylo třeba myslel/a si, že by ho stejně nedostal/a

A .819 .773 .742 .651 .519 .124 .066 .374 .048 .145 .272

Faktory B .082 .248 .306 -.102 .436 .860 .760 .709 .225 -.236 .217

B .162 .282 -.082 .399 .100 .064 -.045 .220 .799 .785 .559

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka:Data jsou pro model faktorové analýzy vhodná (potvrzuje to relativně vysoká hodnota KMO = .812 a signifikance Bartlettova testu = .0000, přičemž všechny použité položky mají velmi vysokou MSA), jako metoda extrakce byla použita Principal Component Analysis, rotace Varimax. První faktor vysvětluje 25,2% variance, druhý 21,3% a třetí 17,3% - celkem tedy 63,8% variance.Ve sloupcích jsou uvedeny faktorové zátěže - koeficienty korelace položky s faktorem.

V rámci faktoru B se navzájem pojí důvody, které bychom mohli vnímat jako nedostatečnou kompetenci: dozvěděl se o této možnosti pozdě; nevěděl/a jak o podporu či příspěvek požádat; nechtěl/a jednat s úřady. V rámci faktoru A nacházíme důvody, které bychom mohli vnímat jako stigmatizaci: nechtěl/a se nikoho doprošovat; bránila mu/jí v tom hrdost; myslí si, že člověk by neměl žít z podpory; měl/a obavy z reakce okolí; myslel/a si, že možný přínos by nestál za to. Faktor C pak lze chápat jako položky dotýkající se potřebnosti a oprávnění: ne-

17

byl/a dosud v tísni, aby to bylo třeba; myslel/a si, že na ně nemá nárok; myslel/a si, že by ho stejně nedostal/a. Zdá se, že osoby s příjmy kolem životního minima se necítí sociálními dávkami stigmatizovány, ale mají pocit své malé sociální kompetence (schopnost rozpoznat své oprávnění, požádat o dávku a žádost dotáhnout v jednání s úřady do úspěšného konce). Osoby, jejichž příjmy se pohybují v rozmezí od 1,6 do 2 násobku životního minima, nejsou ani tak nekompetentní, jako nejisté si ve svých oprávněních a více citlivé na sociální kontrolu okolí (a případnou stigmatizaci). Pro osoby s vyššími příjmy roste význam stigmatizace příjmem dávek. 3.3 Jak se promítají jednotlivé důvody do rozhodování S c h é m a 6 Žádost o sociální příspěvek a názory na jeho povahu JEHO POBÍRÁNÍ NENÍ * VÝRAZEM NEZODPOVĚDNOSTI * pobírá ho * neuspěl

*

* JEHO POBÍRÁNÍ NESTIGMATIZUJE PŘÍJEMCE chce žádat

* vyřizuje si

* rozmýšlí se

* JE PRO PŘÍJEMCE PŘÍNOSEM * pobíral ho

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: V prostoru jsou uspořádány průměry sumačních indexů pro jednotlivé faktory pro kategorie respondentů, kteří v případě „sociálního příspěvku“: pomýšleli na žádost o něj, ale nakonec ji nepodali; neúspěšně o něj žádali; dříve jej pobírali, nyní však ne; pomýšlejí nyní na jeho vyřízení; vyřizují si ho již; pobírají ho již. Pro korespondenční analýzu údajů zde bylo použito softwaru LIND, vyvinutého Doc. Řehákem v AV ČR.

Pokud porovnáme průměrnou hodnotu každého ze sumačních indexů pro jednotlivé faktory (viz dříve uvedené výsledky faktorové analýzy) mezi osobami, jejichž příjmy se pohybují v rozdílných mezích násobků životního minima, pak: ! V prvním faktoru [STIGMATIZACE] se vzájemně odliší osoby s příjmem nad dvojnásobek životního minima (hodnota indexu zde implikuje spíše souhlas s indikátory) - rozdíl je signifikantní na HV nižší jak 0.001. Čím menší příjem, tím je nižší míra stigmatizace života na sociálních dávkách. Dokladují to i některé vedené rozhovory („Lidé okolo mne … všichni žijeme stejný život a z toho je těžké dostat se nahoru. … My jsme všichni na stejné úrovni. Požádat o dávku? To bylo automatické, prostě jsem si zažádala jako ostatní.“). ! V druhém faktoru [ZVAŽOVÁNÍ EFEKTU] se od průměrů sumačního indexu ostatních skupin statisticky významně odlišuje jen průměr ve skupině osob s příjmy nad 4 násobek životního minima - rozdíl je signifikantní na HV.031. I když není přínos sociálních dávek

18

!

!

hodnocen ani mezi jejich příjemci jednoznačně (hlasy v rozhovorech jako: „rodinám to nestačí“, respektive „co si za to dnes koupíte“), přece je zde větší podíl těch, kdo je vidí jako významný zdroj příjmů. Zejména ti, kdo je ji již pobírali či pobírají. V třetím faktoru [ODPOVĚDNOST] se liší dosažený průměr ve skupině s příjmem vyšším jak 4 násobek životního minima od ostatních - rozdíl je signifikantní na HV .031. Čím vyšší příjem, tím vyšší podíl osob, podle nichž by se člověk měl spoléhat spíše sám na sebe než na sociální dávky. Ve čtvrtém faktoru [BEZSTAROSTNOST] se ukazuje ambivalentnost otázky, kdy se odlišují jen osoby s příjmem pod životním minimem (45% souhlasu s konstatováním ”proč by člověk nežil na podpoře, když ta možnost existuje) od ostatních (27-30% souhlasu se zmíněným tvrzením). [pozn. 12] Dochází zde ovšem k významovému posunu od těch nejchudších (”proč bych nežil, když je to možné ...” - jako apologie) k nejvyšším příjmovým kategoriím (”proč by nežili, když je jim to umožněno ...” - se skrytou ironií).

T a b u l k a 10 Důvody nepodání žádosti o sociální dávku (podíl v % z celku respondentů s příjmem do 1,6 násobku životního minima) souhlas nebyli v tísni mysleli, že na ni nemají nárok dozvěděli se o ní pozdě bránila jim hrdost nestálo by to stejně za to nechtěli se doprošovat měli obavy z reakce okolí z podpory se žít nemá nevěřili, že by jí získali nevěděli jak o ni požádat nechtěli jednat s úřady

spíše souhlas 40 60 0 10 10 0 0 0 10 10 0

20 20 30 0 0 0 0 10 0 20 20

spíše nesouhlas 10 10 0 10 10 30 10 60 20 0 10

nesouhlas 30 10 70 80 80 70 90 30 70 70 70

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: V každém řádku je 100%.

Polovina potenciálních příjemců sociálních dávek uvádí, že o ně dosud nežádali. Co se týče důvodů, proč žádost nepodali, dominují ty, které se seskupily ve faktoru potřebnosti a oprávnění (tyto důvody uvedlo kolem 75% z nich - pokud se týče pocitu potřebnosti, respektive 44% z nich - pokud se týče pocitu oprávnění). Ostatní důvody jsou uváděny méně často. Ve faktoru kompetence je častěji než neinformovanost (16%) či neschopnost zvládnout požadovanou proceduru (28%) uváděna nechuť jednat s úřady (34%). Stigmatizace není vnímána jako příliš velká překážka. Častěji jsou zde přitom deklarovány jako bariéry žádosti vnitřní faktory jako přesvědčení, že by člověk neměl žít z podpory (47%) nebo se doprošovat (35%), než vnější jako obavy z reakce okolí (12%). Zajímavé je, že položka racionální volby (možný přínos by nestál za to) se ocitla právě v tomto faktoru (jako důvod pro nepodání žádosti byla uvedena 35% dotázaných potenciálních příjemců). Vysvětlení může být řada, počínaje nejprostším - jde jen o statistický artefakt, daný tím, že do dotazování nebyly zahrnuty důvody, s kterými by vytvořila samostatný faktor.

19

4. K jednotlivým modulům modelu 4.1 Situace: potřeby a pocit oprávnění První impulz k uvažování o tom, žádat-li sociální dávku, přichází jako pociťování nouze a potřebnosti. Jak jsme si ukázali, tento pocit je zvažován v kontextu hodnotové orientace jedince i v kontextu tlaku jeho prostředí (hodnotové orientace skupin a komunit, v nichž žije). Jedinec shromažďuje informace o dávkách a zvažuje míru svého oprávnění k jejich pobírání. Jakého druhu jsou zmíněné potřeby a kdy se stávají impulzem k překročení dalšího prahu na cestě k žádosti o sociální dávku?

peníze stačí na vše, nemusí se nijak omezovat

peníze stačí na vše, ale musí dobře hospodařit

musí velmi šetřit na nákup dražších věcí

mohou si dovolit nakupovat jen nejlevnější věci

peníze stačí jen na nejlevnější potraviny

často není dost ani na nejlevnější potraviny

T a b u l k a 11 Pobírání sociálních dávek - podpora v nezaměstnanosti (%)

37 14 5 0 0 0

48 49 43 32 21 13

15 32 40 42 36 23

0 5 12 21 32 31

0 0 1 2 7 12

0 0 0 3 4 21


peníze stačí na všechno, nemusí se nijak omezovat peníze stačí na všechno, ale musí dobře hospodařit musí velmi šetřit, aby si mohli koupit dražší věci mají peníze jen na nákup těch nejlevnějších věcí peníze jim stačí jen na nákup nejlevnějších potravin často nemají peníze ani na nákup nejlevnějších potravin

(-) 2 (4) 3 (3) 4 (4) 5 (7) 7 (5)

(-) 2 (4) 2 (3) 3 (3) 8 (7) 7 (5)

2 (-) 4 (8) 7 (10) 8 (9) 5 (-) (-)

(-) (-) (-) 4 (4) 5 (7) 7 (7)

nic takového

pobírá

vyřizuje


dříve pobíral


pomyslel, nežádal

T a b u l k a 12 Pobírání doplatku do ŽM v závislosti na tom jak vycházejí s příjmy (%)

(-) (-) (-) 3 (3) (-) 3 (5)

(-) 5 (5) 10 (16) 17 (20) 37 (39) 37 (39)

98 (100) 87 (77) 77 (68) 61 (57) 40 (40) 39 (39)

Poznámka: V závorkách jsou čísla za podsoubor osob s příjmem menším jak dvojnásobek životního minima. Každý řádek je 100%.

20

peníze stačí na všechno, nemusí se nijak omezovat peníze stačí na všechno, ale musí dobře hospodařit musí velmi šetřit, aby si mohli koupit dražší věci mají peníze jen na nákup těch nejlevnějších věcí peníze jim stačí jen na nákup nejlevnějších potravin často nemají peníze ani na nákup nejlevnějších potravin

(-) 5 (6) 6 (7) 6 (6) 8 (7) 3 (4)

(-) 2 (4) 3 (3) 4 (3) 8 (7) 7 (7)

(-) 3 (4) 5 (8) 6 (5) 5 (7) (-)

(-) (-) 1 (2) 3 (3) 5 (7) 3 (4)

nic takového

pobírá

vyřizuje


dříve pobíral

pomyslel, nežádal


T a b u l k a 13 Pobírání příspěvku na bydlení v závislosti na tom, jak vycházejí s příjmy (%)

(-) (-) 1 (2) 5 (5) 3 (3) 10 (7)

(-) (-) 7 (11) 16 (18) 30 (35) 40 (43)

100 (100) 90 (86) 67 (67) 60 (60) 41 (34) 37 (35)

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: V prvním řádku jsou čísla za celý soubor, v druhém řádku, v závorkách, jsou čísla za podsoubor osob s příjmem menším jak dvojnásobek životního minima. Každý řádek je 100%.

Výše uvedené tabulky naznačují známé skutečnosti. Totiž, že (1) se od všech ostatních odlišují ti s nejnižšími příjmy a že (2) hranice skutečné chudoby či potřebnosti není ostrá (skupina s příjmy, které představují dvoj- až trojnásobek životního minima hodnotí svoji situaci analogicky jako skupina s příjmy od 1,6 do dvojnásobku životního minima. Jak přitom lidé hodnotí svá oprávnění k pobírání sociálních dávek? To, že lidé chápou sociální dávky jako „právo“, je zřejmé i z kvalitativních rozhovorů s příjemci sociálních dávek. V nich byla zcela odmítána představa o charitativní povaze dávek a zpochybňováno bylo i to, že dávky jsou projevem redistribuce založené na solidaritě. Mnohem silněji zaznívala představa, že: - „Člověk přece musí dostat peníze, když mu jeho příjmy nestačí na uspokojení jeho potřeb“ (často se přitom argumentuje dětmi a požadavky rodiny jsou legitimizovány jejich potřebami, což vyznívá mnohdy jako omluvný nebo alibistický tón). Protože fakt ta situace dneska, je to hrozný, jako, to dítě uživit, a prostě, aby mělo hračky, aby mělo vlastní jídlo, všechno, čistotu…takže jako právě tohle, no. No jednoznačně, protože vopravdu těch peněz, já to nemám na nic jinýho než na zaplacení nájmu, výživy a oblečení svých dětí, takže to je všecko prokazatelný, že je to vopravdu, že nikde jinde ty peníze nedostávám. Takže jsem s tím počítala že uspěju (žena 32 let, základní vzdělání.

-

„Je to přece právo každého člověka, když si na to platil“. Představa těchto osob o tom, že „si přece všichni na sociální dávky platíme v daních“, se týká všech dávek. I těch, které jsou jednoznačně redistributivního charakteru. Přitom se nerozlišuje, co je dávka a co příspěvek, názory příjemců dávek jsou v tomto ohledu značně zmatené. Ta podpora by měla bejt vyšší. Vzhledem k tomu, na to, kolik my platíme měsíčně sociální dávky, tak by ta podpora měla být vyšší. Za každou cenu. Protože pokud není vyšší, ukazuje to na špatnou práci v naší ekonomice od vlády (žena, 48 let, základní vzdělání).

21

T a b u l k a 14 Jak lidé posuzují své oprávnění ("Myslíte si, že jste v minulých létech, po roce 1989 měl/a nebo nyní máte nárok na některou z následujících sociálních dávek?") podpora v nezaměstnanosti měl/a nárok, který trvá i nyní měl/a nárok, ale nyní nemá neměl/a, ale nyní má neměla/a a ani nyní nemá CELKEM

příspěvek na bydlení

6 20 5 69 100

doplatek do ŽM 12 8 8 72 100

13 12 8 67 100


Mezi těmi, kdo o sociální dávku požádali nebo o tom uvažují, je si 55% jisto svým oprávněním, 23% jsou k svému oprávnění skeptičtí, ale člověk podle nich nikdy neví, 10% si myslí, že asi oprávněni nejsou, ale zkusit by se to mohlo - snad to vyjde a 15% neví, zda jsou k čerpání dávky oprávněni. Oprávnění k podpoře v nezaměstnanosti není tak zajímavé, protože je vázáno na stav nezaměstnanosti a ukazuje se také, že vědomí oprávněnosti u nezaměstnaných osob je, jak se dalo očekávat téměř 100%. Celková čísla za celý soubor jsou jen orientační, zajímavější je, podíváme-li se na pocit oprávnění k pobírání sociálních dávek v jednotlivých příjmových skupinách, u nichž se oprávnění dá předpokládat. T a b u l k a 15 Pocit oprávnění k pobírání sociálních dávek (%) v jednotlivých

osoby s příjmy 1,6 - 2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,0 - 1,6 násobek ŽM osoby s příjmy pod 1,0 násobek ŽM

33 46 65

16 18 16

19 20 14

neví

asi ne, ale zkusit to vždy lze

asi ne, ale člověk nikdy neví

nejspíše ano

je si jist, že ano

příjmových skupinách

13 5 2

19 11 3


I když podíl osob, které jsou přesvědčeny o svém oprávnění pobírat sociální dávky, roste jak klesá jejich příjem, nepanuje o tom ani v nejnižší příjmové skupině absolutní jistota. Téměř 20% z těchto osob je v tomto ohledu značně nejistých, míra nejistoty ovšem roste s příjmem, což je logické. 4.2 Informace Jakkoliv se tedy zdají být v případě nečerpání sociálních dávek centrálním faktorem obecné postoje k životě na podpoře, nelze přehlédnout významnou roli informací. Informace je na počátku stejně fatální jako základní postoj. Buď se o existenci sociální dávky člověk dozví a proces rozvažování o tom, zda o ni žádat může být nastartován, nebo není o čem rozvažovat. Celkem 70% dotázaných uvádí, že se dostalo do kontaktu s informacemi o tom, kdo a za jakých podmínek má nárok na přiznání sociální dávky. Nejčastěji se to týkalo přídavku

22

na děti (33%) a podpory v nezaměstnanosti (27%), méně sociálního doplatku (10%) a příspěvku na bydlení (10%). T a b u l k a 16 Podíl (%) těch, kdo podle svého vyjádření znají podmínky pro vyplácení jednotlivých sociálních dávek - celý soubor nezná přídavky na děti doplatek do ŽM příspěvek na bydlení rodičovský příspěvek podpora v nezaměstnanosti

zná špatně 37 42 44 55 37

zná průměrně

13 22 23 16 17

zná dobře 30 26 24 19 30

20 10 9 10 16


T a b u l k a 17 Znalost podmínek pro vyplácení jednotlivých sociálních dávek - osoby s příjmem do 1,6 životního minima* nezná přídavky na děti doplatek do ŽM příspěvek na bydlení rodičovský příspěvek podpora v nezaměstnanosti

zná špatně 28 27 31 46 32

zná průměrně 14 23 24 18 16

zná dobře 28 34 30 20 31

30 16 15 16 21

* Vezmeme-li v úvahu jen ty, kdo deklarují přítomnost nezopatřených dětí v rodině, míra informovanosti ještě vzroste (na více jak 80% v případě přídavků na děti, na 62% v případě sociálního doplatku, na 60% v případě rodičovského příspěvku a na 61% v případě podpory v nezaměstnanosti - jen míra informovanosti o příspěvku na bydlení se nemění). Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: V každém řádku je 100%.

Ne všechny sociální dávky jsou určeny pro chudé a mají za účel vyrovnávat handicap chudých. Přesto je možné chápat smysl celého systému právě s ohledem na ně. Co je protikladem chudoby? Je to jen bohatství (privilegia) nebo i vliv (moc)? A je bohatství důsledkem moci nebo moc důsledkem bohatství? Podle Le Goffa [1999] nahradila dvojice bohatý - chudý teprve ve 13. století pro ranný středověk spíše charakterističtější dvojici mocný - chudý (potens - pauper). Stalo se tak v důsledku rozvoje peněžního hospodářství a rostoucího významu bohatství jako zdroje nebo důsledku moci. [pozn. 13] Protiklad bohatý - chudý se tak stal dominantou až industriální společnosti. Jak je tomu ale s touto trojicí (moc - bohatství chudoba) ve společnosti, kterou mnozí označují jako postindustriální? Podle Tofflera [1990] je bohatství lepším a pružnějším nástrojem moci než síla respektive násilí, které vyvolává jen odpor tam, kde bohatství může nabídnout i odměnu. Nejkvalitnější moc však představují vědomosti, které sílu i bohatství znásobují. Toffler přitom upozorňuje na to, že vědomosti mohou používat jak mocní tak bezmocní, jak chudí tak bohatí - a to (na rozdíl od síly či bohatství) současně. [pozn. 14] Jestliže Giddens [1994] konstatuje, že bohatší získávají ze sociálního státu více jak chudší, můžeme také říci, že z něj - mezi chudými - získávají více i ti z nich, kdo jsou lépe informovaní. Proto jsou informace klíčovou kategorií i v našem případě.

23

T a b u l k a 18 Dostupnost informací o existenci a povaze sociálních dávek (%) velmi dobrá osoby s příjmy nad 4 násobek ŽM osoby s příjmy 3–4 násobek ŽM osoby s příjmy 2-3 násobek ŽM osoby s příjmy 1,6-2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,0-1,6 násobek ŽM osoby s příjmy pod 1,0 násobek ŽM

15 12 5 5 7 5

poměrně dobrá 59 46 45 38 42 38

ani tak, ani tak 15 21 28 31 26 31

poměrně špatná 10 20 18 20 21 19

velmi špatná 0 1 4 6 4 7


Jak je vidět, právě ti, jež jsou vystaveni vyššímu riziku chudoby a jsou potenciálními žadateli o sociální dávky, mají větší deficit informací.

osoby s příjmy nad 2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,6 - 2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,0 - 1,6 násobek ŽM osoby s příjmy pod 1,0 násobek ŽM celkem (bez rozdílů v příjmech)

44 51 44 41 46

58 58 57 48 54

41 41 49 66 46

příbuzní

známí, sousedé

úřady

televize, rádio*

noviny, časopisy

T a b u l k a 19 Zdroje informací (%)

47 42 52 39 48

40 36 47 45 41

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: podíl osob, jež uvedly daný zdroj (to znamená, že v tomto případě 44% uvedlo jako zdroj rádio a 56% rádio jako zdroj informací neuvedlo)

Korelační analýza mezi informačními strategiemi ukazuje, že na jedné straně jsou lidé, kteří se spoléhají spíše na média (korelační koeficient téměř 0,4), a na druhé straně lidé spoléhající se na informace ze sociálních sítí (korelační koeficient téměř 0,5). Obě strategie jsou jen slaběji spojeny s obracením se o informace k úřadům (souvislost s předchozími dvěmi strategiemi dosahuje stěží hodnoty korelačního koeficientu 0,2), ale i navzájem. V nejpotřebnější skupině (s příjmem kolem existenčního minima) je největší „hlad po informacích“ o sociálních dávkách (jen 3% tvrdí, že se o tyto informace nezajímají, zatímco u osob s příjmem vyšším jak dvojnásobek životního minima, ale menším jak jeho trojnásobek je podíl nezajímajících se o tyto informace 38%. Polovina z těch, kdo se o informace vztahující se k sociálním dávkám zajímají, vyhledává přitom cizí pomoc (mimo rodinu). Informace o sociálních dávkách jsou získávány paralelně z více zdrojů. Téměř v 70% případů přišla informace mající podobu rady ze sociální sítě (příbuzní nebo sousedé či přátelé - přitom ve 42% měl rádce sám zkušenost s nějakou sociální dávkou) a v 27% z institucionální sítě (úřady nebo sociální pracovníci). Nejčastěji je předmětem rady příspěvek na bydlení. Vše nasvědčuje jisté „burze“. Zejména ti, jejichž příjem nedosahuje životního minima, uvádějí, že dostali radu žádat o dávku (80% zatímco již u 1-1,6 násobku životního minima jen 55%). Na radu reagovali žádostí v 80% případů. Rady přicházely od příbuzných (35%) známých a sousedů (30%) - přičemž téměř v polovině případů měl sám rádce s aplikací žádosti o sociální dávku vlastní zkušenost, ale i od obecních úřadů (20%). V rodinách existuje tendence k tandemové spolupráci s partnerem při získávání informací nebo snaha obrátit se o pomoc k 24

někomu mimo rodinu. V celém procesu aplikace žádosti o sociální dávky i v krocích, které této aplikaci předcházejí, nacházíme zajímavé souvislosti. Zdá se ovšem, že i mezi potenciálními klienty systému sociálních dávek a těmito dávkami existují jisté informační bariéry, které část z těchto potenciálních klientů vyřazují a priori ze hry. A to i přes skutečnost, že povšechná informovanost o sociálních dávkách mezi jejich potenciálními příjemci je relativně vysoká. Obecně přicházejí nejčastěji lidé do kontaktu s informacemi o přídavcích na děti a o podpoře v nezaměstnanosti. Méně často o sociálním doplatku a příspěvku na bydlení. Znalosti o těchto dávkách ovšem spolu nejsilněji korelují (Kendallovo tau = 0,673). Logicky je větší informovanost o konkrétních dávkách v populačních segmentech, pro které jsou tyto určeny. Celkem 77% osob s 1-1,6 násobkem životního minima a 64% osob s 1,61-2 násobkem přišlo do kontaktu s informacemi o sociálních dávkách. Informace jsou ovšem častěji považovány za špatně dostupné. Až do příjmu představujícího dvojnásobek životního minima si to myslí kolem 40% dotázaných, přičemž mezi osobami s příjmem do životního minima je nejvyšší podíl těch, kdo je považují za velmi obtížně srozumitelné. Mezi osobami s příjmem do dvojnásobku životního minima je asi 40% přesvědčeno, že „porozumět informacím o sociálních dávkách je pro lidi jako jsou oni obtížné“ (ve všech ostatních skupinách s vyššími příjmy je tento podíl výrazně nižší - zejména podíl těch, pro něž je to velmi obtížné). To, že je porozumění relativně nízké, nás přesvědčují i kvalitativní rozhovory s příjemci sociálních dávek. Interviewované osoby často prohlašují, že se již v problematice žádání o dávky zorientovaly, ale z jejich výpovědi je patrno, že nejen neznají podmínky zakládající nárok na ně, ale pletou si i druhy dávek a názvy úřadů, na kterých je mohou žádat. Jenom co mám hm přídavky na děti a nějaký to vyrovnání, taky nevím jak se to jmenuje (muž, 45 let, základní vzdělání-vyučen).

Interviewovaný nemá moc představu o tom, jaké dávky pobírá, a ani přesně neví, v jakých institucích se pohybuje, nerozlišuje mezi sociální podporou a sociální péčí. Neví na jaké dávky má nárok, nebo kde o ně může žádat. Jak důležité je přitom informování ze strany úřadu, ukazuje následující ilustrace: Já jsem o tom tři roky nevěděla. No, tak to jsem zjistila pak. Nebrala jsem ji. No, protože, nevěděla jsem o ní a jak říkám. Až potom. A to ještě z toho důvodu, že... Protože já jsem tam byla vedena ještě, jako jsem byla rozvedená, já jsem podruhé vdaná. Tak jsem se jmenovala jinak a spadala jsem k jiné paní. Protože jsem spadala pod paní, která má na starosti „V“. Pak se vysvětlilo, že mám jiný jméno a poslali mne k jiný. A ta mně to řekla. Ta mně to řekla, takže ta předtím ta paní, ta se na to vykašlala, neřekla, takže to jsem nevěděla. Až jak jsem přešla k téhleté jiné úřednici, tak ta mně to teprve řekla.

4.3 Kompetence Jak již bylo naznačeno, rozsah i obsah informací, jež je potenciálním žadatelům sociálních dávek dostupný, závisí nejen na kvalitě a přístupnosti informačního prostředí, v němž se tito pohybují, a na jejich aktivitě při vyhledávání relevantních informací, ale i na jejich schopnosti tyto informace vyhodnotit. Obecně na jejich schopnosti pracovat se znaky a symboly. Není to však jen otázka sociální kompetence těch, kdo jsou potenciálními klienty sociálního státu, ale i sociální kompetence jeho tvůrců a administrátorů, což ovlivňuje míru nečerpání sociálních dávek. Nečerpání sociálních dávek oprávněnými osobami je dáno nejen povahou jejich potenciálních žadatelů, informovaností těchto osob a jejich schopností zpracovávat informace či volit úspěšné strategie jednání. Je ovlivňováno i povahou celého systému sociálních dávek (záměry tvůrců tohoto systému a zákonodárců, kteří ho schvalují) a způsobem jeho činnosti (jednáním jeho administrátorů, především úředníků sociálního státu, ale i sociálních pracov25

níků). Kámen úrazu může být v nejasnosti, komplikovanosti a dvojznačnosti pravidel poskytování sociálních dávek i pravidel aplikací žádostí a jejich vyřizování, ale také v celkovém systému úřadování a ve způsobu jednání úředníků s klienty. Individuální kompetence potenciálních žadatelů jsou rozdílné, obecně však výrazně nižší než v hlavním proudu společnosti (i když se někteří rychle učí a stávají se specialisty schopnými například vyřizovat vše telefonicky či taktizovat ve hře poskytování potřebných informací). Někteří z žadatelů se stávají informátory pro své okolí. V tisku, my třeba berem Hospodářský noviny, berem Profit jo, kde tady ty otázky jako se běžně vyskytují, třeba sem dycky sem řikám těm u nás, oni se dokonce za mnó chodi radit, tam na dědině lidi, dyš něco potřebují a neví co a jak su takové rádce tam obecni, no já řikám dyš bereš tam Špigl a Blesk, tak tam se to nedočteš, jo a prostě musiš se o to zajimat, musiš se informovat, snažit se, vono to tak zajimavy neni jak si přečist vo nejaké pornohvězdě, co, kde a jak, kolik má milencu a tak, že jo? Ale je to potřebňéši pro život. Lidi totiž dost často ani nevi o jakó dávku žádaji. Já už to zapomínám, ale to už už dřív jedna žádala tam, že jí nechodí mateřská, přitom už na ňu přestala mít nárok, ale ona tím myslela rodičovské příspěvek, protože se nedokázala ani přesně vyjádřit. Pracovnice na tom úřadě ji řekla - mateřská to pod nás nespadá, to je věc zaměstnavatele, děte si to vyřídit tam, ale ona na mysli měla ten rodičovskej, kterymu řikala mateřská a tím vznikly tady ty nedorozumění, pochybnosti, a že já sem to té Pavlínce u nás doma řekla, vo co to vlastně má žádat. Nakonec to dostala, zpětně ten rodičovské příspěvek. [žena, 50 let, základní vzdělání]

V tomto vyjádření jedné interviewované příjemkyně sociálních dávek se mimochodem koncentruje více problémů, jimiž se zabývá tato zpráva. Jde o problém informací, ale i problém sociální kompetence a problém jednání administrátorů s klienty (v uvedeném příkladu je ukázková ilustrace neochoty rozklíčovat spolu s klientkou její problém). Takových ilustrací by bylo možné uvést i více. … jsem řekla, nevím, za kým mám jít, aby mně někdo dal peníze a všechno mně vysvětlil. Protože - nikde nikdo není, kdo by vám co vysvětlil, že jo. Voni vám neřeknou, co potřebujete nebo to. Podívaj se do papírů a řeknou: „No jo, to je problém.“ A víc vám neřeknou. Tam vám jenom kouknou do počítače a … tady máte průšvih, musíte to zaplatit (dávka do hranice sociální potřebnosti rodině nebyla přiznána, protože manžel si neplatil nemocenské pojištění a vzhledem k tomu neměl nárok na nemocenskou ani na doplnění příjmu). Nikdo vám nic neřekne, jestli se to může udělat, nebo ne. Takže něco málo mi pomohli rodiče. Voni se poptali a vlastně od ségry, co jsem věděla, tak něco z toho bylo, tak už jsem začala něco dělat, že. Půl roku trvalo, než jsem došla k rozhodnutí přijít si zažádat o tu dávku (rodina se za tu dobu zadlužila asi 40 000,- Kč).

osoby s příjmy nad 3 násobek ŽM osoby s příjmy 2 – 3 násobek ŽM osoby s příjmy 1,6 - 2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,0 - 1,6 násobek ŽM osoby s příjmy pod 1,0 násobek ŽM

2 4 12 10 17

20 28 30 37 24

37 48 42 40 38

velmi jednoduché

poměrně jednoduché

ani tak, ani tak

velmi těžké

poměrně těžké

T a b u l k a 20 Obtížnost porozumět informacím o sociálních dávkách (%)

29 20 14 13 19

12 1 2 3 2


Potenciální žadatelé se bojí chyb při vyplňování formulářů (až do dvojnásobku ŽM asi 70%). Nejsou si jisti tím, co po nich formuláře chtějí (až 60%) a hledají pomoc při jejich vyplňování (60%). Existuje relativně rozšířený pocit bezmoci při jednání s úřady - nejsilnější v kombinaci s pocitem bezmocnosti při vyplňování požadovaných formulářů. Polovina z

26

osob s příjmem do životního minima, jenž zkoušela informovat se na úřadech, tvrdí, že se zde setkala s neochotou (u osob s příjmem 1-1,6 životního minima to byla již jen třetina). Existuje silná korelace mezi nepochopením formulářů a obavami z jejich vyplnění na jedné straně a hledání pomoci při jejich vyplnění na straně druhé. Koncentruje se také silný pocit bezmoci u těch nejméně kompetentních. Nejen, že se bojí formulářů a neví si s nimi rady, ale zároveň je jednání s úřady traumatizuje a vnímají úředníky jako neochotné poskytovat relevantní (relevantním způsobem) informace. Korelační koeficienty mezi těmito položkami jsou velmi silné (nad 0,600). Z těch, kdo dle svého vyjádření vyřizovali sociální příspěvek, nezanedbatelná část zpětně hodnotila své rozhodnutí o něj požádat jako opožděné. To, že svou žádost mohli podat a příspěvek pobírat dříve, než tomu nakonec ve skutečnosti bylo, si myslí ve skupině od 1,6 do 2násobku životního minima 15% žadatelů, ve skupině od 1,0 do 1,6 násobku životního minima 22% žadatelů a ve skupině do životního minima již 34% žadatelů. Jedna z klientek dokonce v rozhovoru uvedla, že jí to od doby, kdy se o sociální dávce dozvěděla, „trvalo dva roky, než o ní zažádala (a dostala ji).“ Její váhání šlo mimo jiné i na vrub toho, že nebyla (a dodnes není) plně přesvědčena o svém oprávnění. 4.4 Komunikace Právě mezi nejpotřebnějšími (příjem kolem životního minima) polovina z těch, kteří si na úřadech zjišťovali, zda mají nárok na některou sociální dávku, tvrdí současně, že se přitom setkali spíše s neochotou úředníků (ve vyšších příjmových skupinách tento podíl klesá na 30%). „Byli takoví nepříjemní a koukali na vás jako na žebráka“ konstatovala v rozhovoru jedna z klientek. Není to ovšem pravidlo. Jak ukazují nejen rozhovory s klienty sociálního státu, ale i s jejich úředníky, záleží povaha komunikace, která je klíčová z hlediska klienta (získat podporu) i úředníků (akceptovat oprávněné a odmítnout neoprávněné), zejména na: - kvalifikaci úředníků (včetně jejich schopnosti komunikovat s klienty), - na ideologii, kterou jednotliví úředníci přijali (kdo jsou chudí a jak se dostali do stavu nouze), - na jednání klientů (někteří z nich jsou si na jedné straně velmi nejistí nebo na druhé straně až příliš jistí svými oprávněními a volí „obranně agresivní“ komunikační strategii (je mimo jiné věcí kvalifikace úředníků -viz první bod-, jak takovéto situace zvládat). T a b u l k a 21 Co si potenciální příjemci sociálních dávek (osoby s příjmem do dvojnásobku ZM) myslí o úředních formulářích

bojí se, že udělají chybu neví, co se po nich chce raději hledají, kdo jim pomůže

rozhodně ano abs. % 190 22 87 11 176 20

spíše ano abs. % 359 42 341 39 317 37

spíše ne abs. % 220 25 306 35 220 26

rozhodně ne abs. % 98 11 131 15 151 17


Z těch, kdo se obrátili na některý z úřadů o informace k sociálním dávkám, tvrdí 63%, že se setkali s ochotou, ale 27% tvrdí, že na úřadu byli neochotní. V kvalitativních rozhovorech se odrážejí různorodé zkušenosti příjemců sociálních dávek s úředníky, kteří sociální dávky administrují. Často zaznívá ocenění vlídného zacházení, neméně často je jim vytýkána naopak arogance. Problémem sice je, že jednotlivé situace mohou obě strany interpretovat zcela odlišně, přesto však lze informace z rozhovorů zobecnit do dvou konstatování:

27

-

Úředníci se drží převážně litery předpisů. Ani oni, ani úřad nekladou žádný důraz na práva klientů v procesu vyřizování žádosti - možnost odvolání, srozumitelné informace (nikoliv jen citování předpisů) spojené s hledáním cest, termíny apod. Vždycky sepíšou ňáký papíry a řeknou: za dva měsíce přiďte. To sem, když jsem byla poprvé... to sem, eště než sem to té kanceláře šla , tak jsem vlastně potkala tam známou a ta mi řikala: no, já sem tři měsíce bez práce; před dvouma měsíci sem tu byla. Já řikám: cože, oni tě pozvali až za dva měsíce? Si mě si sem třeba každý týden třeba pozvou... Asi mají hodně, jako to, lidí, že prostě to nestíhaj´... (žena, 26 let, vzdělání střední s maturitou)

-

Klienti vnímají úředníky jako všemocné. Na odboru sociální péče obzvláště, protože mají pravomoc individuálně posoudit každého člověka. Ono málokdo se v tom vyzná. Jo, ono to je strašně těžké, oni mají nějaké propočty, nějaký koeficienty, kterýma to počítají a já neznám nikoho, kdo by se v tom vyznal. Jsme odkázaní vyloženě na ty úředníky. Je to záležitost vyloženě úřednická. Vyloženě, akorát teďka poslední dobou jako co jsem slyšela tak vlastně i mně a všem o nějaké to procento, všechno kromě přídavků na dítě snížili, že. Nevím, rozpočet je špatnej, tak snižujou, berou tam kde nemají (ironický úsměv). Jo zase ty sociální dávky rodinám, který to potřebují s děckama, snižují, nenápadně ale snižují. Třeba, já nevím, vo nějakou stovku měsíčně. Ony to vypočítají a potom zváží jestli máte nárok. Podle mě záleží na tom, jakou má ta úřednice náladu. Když se rozhodne už od začátku nebo má náladu blbou a rozhodne se, že vám to nedá, tak vám to nedá (žena, 45 let, vzdělání střední bez maturity).

Jak je přístup úředníků důležitý, může ilustrovat i následující ukázka: Takhle: my jsme tam totiž, my jsme si šli o tu dávku zažádat a trefili jsme na tu příjemnou paní a ona řekla….. nevím, jak je to teda teď , ale…tenkrát my jsme si o to šli zažádat a ona řekla, ale proč jste si nez…eeehm… ona nám řekla ty platy, co tady máte, co uvádíte ty už berete jako jak dlouho? My jsme prostě říkali no dlouho…, rok zpětně a ona nám říkala tak tady máte formuláře můžete si o to zpětně zažádat a oni vám zpětně ty peníze vrátí. Ona řekla pokud teda si to všechno oběháte, tak proto udělá všechno že. Takže mi jsme si to všechno oběhali. No, a když jsme to tam nesli, tak už jsme nešli za tou stejnou paní, protože jsme spěchali, že, tenkrát, tak jsme šli za tou paní jinou, u které byla menší fronta, která byla naštěstí vedle ní. A té se to vůbec nelíbilo, protože ten komu se to dalo, ten to vyhotovoval, zpracovával a tak dále. No, a té paní se to nelíbilo protože ona nás tam měla vlastně pozpátku a ona to musela zpracovávat. Chovala se dost arogantně. Proč jsme si vzpomněli až teď, proč jsme si nezažádali dřív… a tak …a my jsme prostě tenkrát…. bylo to nový a člověk tenkrát tak hned nevěděl, bylo to nový všechno. No, ale naštěstí, že ta paní seděla vedle té paní v okýnku, tak jsme se jako na ni obrátili, jako jsme si ji zavolali a řekli jsme si, že tato paní nám to všechno nabídla. Tak jsme jí to tam všechno lidově řekli, no a ona řekla vždyť oni na to mají právo, proč by si o to nezažádali. A když to dělají všichni, proč by to nemohli udělat oni. A ona řekla, jestli chcete, tak přejděte tady od toho okýnka tady k tomu mýmu, já vám to všechno vyřídím.

28

T a b u l k a 22 Co si potenciální příjemci sociálních dávek (osoby s příjmem do dvojnásobku životního minima) myslí o kontaktech s úředníky

když mají co do činění s úředníky, cítí se bezmocní úředníci jsou často odměření a málo ochotní pomoci úředníci Vám dávají najevo, že jste buď žebrák nebo podvodník

ano abs. % 138 16

spíše ano abs. % 330 38

spíše ne abs. % 255 29

ne abs. % 147 17

210

24

392

45

206

24

62

7

131

15

197

23

327

38

214

24


Strategie žadatelů v jednání s úřady je složitá. Většina osob je nejistá, ale obezřetně sleduje své zájmy: „Musím být falešná, kolikrát lhát. … Hrát to nějak jinak. Můžete i upřímnost, ale když to nejde upřímností, zkusíte to jinak.“ Lidé jsou hodně přesvědčení, že často nezáleží ani tak na jejich oprávnění jako na libovůli úředníků: „Znám případy, co dostávají jednorázové příspěvky a ještě poukázkové šeky. Úřednice jim je dá a nedívá se, jestli to má nebo nemá dát.“ 4.5 Odmítnutí a rezignace Prakticky třetina žadatelů o sociální dávku (mezi osobami s příjmem až do dvojnásobku ŽM) byla, podle vlastních slov, odmítnuta. Vzdalo to samo asi 10% mezi osobami do ŽM, 30% mezi dvojnásobkem a trojnásobkem ŽM a asi 20% v kategorii mezi nimi (1-2 násobek). Ti, kdo mají nejmenší příjem, jsou tedy nejvíce vytrvalí. Uváděné důvody vzdání se dalšího vyřizování žádosti byly rozmanité, spojovalo se s tím ovšem jak vědomí přílišné složitosti, tak i pocity stigmatizace a ponížení a překvapivě i konstatování malého konečného efektu (může jít ovšem o racionalizaci či o relativní ocenění ve vztahu k potřebám či úsilí potřebnému k dotažení žádosti do konce). T a b u l k a 23 Žádal/a-li o sociální dávku a žádost stáhl/a, proč? ("Jestliže jste žádal o sociální podporu nebo doplatek a vzdal/a to, pak: to proto, že") abs. bylo to složité nebo zdlouhavé byla to ponižující zkušenost ukázalo se, že pomoc nebude velká

% 47 36 48

65 49 67

Pramen: Data z dotazníkového šetření provedeného v roce 1999 v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů) Poznámka: Uvádí se podíl z žadatelů pro každý důvod (v každém řádku tvoří ti, kdo nestáhli svoji žádost z tohoto důvodu dopočet do 100%).

29

osoby s příjmy 2 - 3 násobek ŽM

5 29,4% 2,1% 5 27,8% 2,1% 10 22,2% 3,8% 1 10,0% 1,7%

osoby s příjmy 1,6 - 2 násobek ŽM osoby s příjmy 1,0 - 1,6 násobek ŽM osoby s příjmy pod 1,0 násobek ŽM

5 29,4% 2,1% 7 38,9% 3,0% 16 35,6% 6,1% 3 30,0% 5,2%

7 41,2% 3,0% 6 33,3% 2,5% 19 42,2% 7,3% 6 60,0% 10,4%

218 92,8% 221 92,5% 216 82,8% 48 82,3%

CELKEM

nežádali

jiný důvod

byli odmítnuti

vzdali to

T a b u l k a 24 Žádali a nezískali sociální dávku

235 100% 100% 239 100% 100% 261 100% 100% 58 100% 100%


Pomineme-li osoby s nejnižšími příjmy (je jich v našem souboru příliš málo), pak jde téměř polovina neúspěšné aplikace na vrub kontaktu se systémem a reakce tohoto systému na žádost.

30

5. Závěr Nečerpání sociálních dávek představuje komplex problémů, které souvisejí s obecnými koncepty, jako jsou sociální práva [Marshall, 1965] či oprávnění (entitlements) [Sen, 1981 - v české společnosti koncept oprávnění učinil známým Dahrendorfův výklad vztahu mezi oprávněními, zaopatřeními a životními šancemi [Dahrendorf,1991]. Ale také s otázkami fungování sociálního státu. Transfery prostřednictvím sociálních dávek jsou primárně zaměřeny na zmírnění chudoby. Podle Atkinsona [1984] lze proto fenomén nečerpání sociálních dávek oprávněnými osobami považovat za indikátor neefektivnosti systému sociálního státu, stejně jako za mechanismus prohlubování a udržování chudoby těch, koho se týká. Zde je řada dosud ne zcela zodpovězených otázek: (1) do jaké míry redukují sociální dávky počet reálně chudých, mění reálnou chudobu v latentní, (2) do jaké míry zlepšují faktickou situaci v chudých rodinách a kolik je těch, kdo přes transfer zůstávají v chudobě a jak je lze charakterizovat? Některé studie (Behrendt, 2000) ukázaly, že různé sociální systémy mohou být ve zmírňování chudoby rozdílného stupně prostřednictvím sociálních dávek, pro něž je třeba prokazovat oprávnění (means-tested benefits), různě úspěšné. [pozn. 15] S ohledem na tyto dávky se vynořují z analýzy tři základní faktory, jež vysvětlují neefektivnost transferů při zmírňování chudoby. (1) Pokrytí: některé populační segmenty nemají pro čerpání těchto dávek oprávnění; (2) Adekvátnost: tyto dávky nejsou dostatečně velké, aby měly patřičný efekt; (3) Čerpání: ne všichni oprávnění tyto dávky čerpají. Tato studie se zabývala třetím z faktorů - nečerpáním dávek oprávněnými osobami. I když se většinou - s ohledem na význam fiskální krize sociálního státu - soustřeďuje pozornost spíše na problém zneužívání sociálních dávek, ukázala studie důležitost pozornosti věnované i otázkám jejich nevyužívání. Nečerpání dávek totiž postihuje ty nejchudší - jde totiž o bariéru přesunutí jistého, i když ne příliš početného, segmentu populace z reálné do latentní chudoby. [pozn. 16] Bariéra bránící čerpání sociálních dávek může prohlubovat deprivaci i sociální exkluzi těch nejchudších. Celkově lze, na základě studie, konstatovat, že koncept „nečerpání sociálních dávek“ („non-také-up of social benefits“), jež je dnes v zemích Evropské unie široce diskutován, se jeví i v české populaci jako koncept smysluplný. Jak početná je skupina osob (respektive domácností), kterých se to bezprostředně týká, není zcela jasná. Počet osob nečerpajících sociální dávky přesto, že jsou k tomuto čerpání oprávněni, nelze přesně určit ani zcela spolehlivě odhadnout. Bude patrně nižší než je tomu v zemích Evropské unie. O přece jen nižším podílu těchto osob uvažujeme jednak proto, že oprávnění k pobírání sociálních dávek není v českém sociálním státu tak přísně zkoumáno, jednak proto, že v české populaci není pobírání sociálních dávek ze strany veřejnosti stigmatizováno do té míry jako ve většině populací zemí Evropské unie. Výpočet, který provedl Sirovátka [2000], ovšem nasvědčuje tomu, že situace v ČR má se situací v zemích EU některé shodné rysy. To znamená, že: • tento jev v ČR existuje, • podíl osob neuplatňující své oprávnění na sociální dávky je kolísavý a pohybuje se v závislosti na konkrétní dávce od 10-30%, • v některých případech dochází k nečerpání několika dávek souběžně, • dochází k zpožďování podávaných žádostí o sociální dávku, • faktory, jež rozhodují o nečerpání dávek i o zpožďování žádostí o ně, lze v ČR modelovat analogickým způsobem, jak se o to pokusili v zemích EU. Jak naznačila tato studie, lze jev „nečerpání sociálních dávek oprávněnými osobami“ pravděpodobně i v České republice modelovat stejným způsobem jak to učinila řada autorů v zemích EU. Studie ukazuje na faktory, které jsou rozhodujícími pro čerpání sociálních dávek, jež jsou spojeny s charakteristikami oprávněných osob a jejich sociálního prostředí. V 31

datech, které máme, se ukazuje, že model postupného překonávání prahů, zvažování výhod a nevýhod aplikace a složité strategické hry vůči příslušným úřadům - jak jej Kerr ve Velké Británii a po něm Oorschot v Nizozemí konstituovali - je vhodný pro vysvětlení zmíněného jevu i v České republice. Jak jsme již ukázali dříve [Mareš, 2000], existuje mezi oprávněnými žadateli o sociální dávky nižší sociální kompetence. Část oprávněných osob má nízké aspirace a žije v chudobě jako ve fatálních okolnostech. Tyto osoby nemají motivaci k úniku, mnohdy nepociťují potřebu. Velmi často je přitom zatěžují zejména náklady na bydlení, u části z nich také nějaký jejich handicap. I když tyto osoby pociťují neuspokojené (základní) potřeby - nejsou je schopny uspokojit z vlastních zdrojů -, nemusí se ještě z mnoha důvodů rozhodnout žádat o sociální dávky. • Především, díky zmíněné nízké aspirační úrovni a návyk života v nouzi nemusí pociťovat potřebu žádat o sociální dávky. • To se spojuje často s tím, že o jejich existenci nemusí vůbec vědět. Chybí jim relevantní informace, nebo schopnost tyto informace vyhodnotit. Mají problémy vyhledat a zpracovat informace o existenci dávky, která je relevantní jejich situaci, a zhodnotit míru svého oprávnění k čerpání této dávky. [pozn. 17] • Také jejich schopnost komunikovat s úřady a zvládnout všechny náležitosti procesu požadování sociální dávky je u nich menší. Ať již jde o jejich menší schopnost porozumět bez zkreslení diskurzu, v němž se tato komunikace odehrává, používat úřední tiskopisy či vyjednávat s pověřenými úředníky. Nižší sociální kompetence oprávněných osob ovšem není zdaleka jediným prahem, který musí v procesu aplikace svého oprávnění překonat. • Stigmatizace života na podpoře mezi nimi (stejně jako v celé české populaci) není sice vysoká, ale u části z nich přece jen rozhodování o tom, zda dávku žádat či nikoliv, významně ovlivňuje. Problematické je pro ně také zvažování ztrát a zisků spojených s aplikací dávky a ve vztahu k celkovému přínosu dávky v případě jejího úspěšného získání. I zde existuje složitý proces rozhodování, v kterém nejsou zvažovány jen přínosy a ztráty ekonomické, ale i psychické a sociální (část osob volí spíše strategie založené na své účasti v šedé ekonomice). Nevyužívání systému sociálních dávek nepramení ovšem jen z povahy jeho klientů. Je to i otázka nastavení systému sociálních dávek (pravděpodobnost nečerpání dávek se zvyšuje s rostoucí komplexností a složitostí celého systému, s množstvím a nejasností pravidel, které ho řídí) a způsob administrace dávek (ponechání iniciativy plně na potenciálním žadateli, malá kvalita rozhodování o žádostech, složitost formulářů a celého procesu uplatnění žádosti, špatná komunikace s klienty, stigmatizace klientů v průběhu vyřizování žádosti, ale i nedostatečný počet osob, jež jednotlivé žádosti vyřizují a dávky vyplácejí, a úroveň jejich kompetence) uvnitř tohoto systému. Proto je nutné věnovat tomuto jevu pozornost na všech úrovních, kde ho lze ovlivnit. Ukazuje se, že nečerpání sociálních dávek je rozprostřeno v celém průřezu chudých. V případech extrémní chudoby dominuje jako příčina malá sociální kompetence v níž dominuje malá znalost systému, v případech "běžné chudoby" rozpaky o vlastních oprávněních. Zdá se, že tuto „běžnou“ (standardní) chudobu to zasahuje více než tu extrémní. Ambice těch, kdo budovali a budují český sociální stát je vybudovat ho jako systém zacílený spíše podle příjmů než podle výdajů chudých - v každém případě jako cílený. Pokud se z více stran naznačuje značný podíl na jedné straně zneužívání sociálních dávek [Vavrečková, 1999] a na druhé straně jejich nevyužívání [2000], mělo by to vést k úvahám o mechanismech, jak tuto cílenost, z obou stran podkopávanou, zabezpečit.

32

6. Návrhy na opatření 1. V legislativní činnosti, při tvorbě příslušných zákonů, je nezbytné postupovat s ohledem na jejich vzájemnou provázanost a jednoznačnost (je znám i jev souběžného nečerpání více dávek, k nimž je osoba současně oprávněna). Je třeba vzít na vědomí, že již zde mohou být zabudovány bariéry nejen pro neoprávněné, ale i část oprávněných osob (populace, jež dávky čerpá pak není totožná s tou, kterou měl zákonodárce při jejím uzákonění na mysli). ● V rozhodování o strategiích uplatňování těchto zákonů (výklad zákonů a jejich aplikace rozpracováním do konkrétního způsobu administrace zákonem stanovených sociálních dávek ze strany Ministerstva sociálních věcí, popřípadě Ministerstva financí) je nezbytné vidět nejen finanční, ale i sociální efekty čerpání a nečerpání sociálních dávek. Mít stále na paměti, že ne vše, co je dobré pro úřad a úředníky, musí být nejvhodnější pro efektivitu celého systému (efektivita organizace neznamená jen její hladký chod, ale i naplnění jejich cílů). Informace nutné pro rozhodování o povaze těchto strategií a pro rozhodování o způsobu fungování celého systému administrace sociálních dávek je nezbytné stavět na informacích nejen od úředníků, ale i od jejich klientů. [pozn. 18] 2. Ve vlastní administraci sociálních dávek je nezbytné do celého systému apriori zabudovat tyto základní předpoklady: ● Dokonalý systém informovanosti potenciálních žadatelů, mající styčné body se systémem sociální práce a předpokládající jejich nižší sociální kompetenci (menší spolehnutí se na tištěné informace a akcent na verbální komunikaci). ● Jasnost, zřetelnost, záruka, že se klientům vždy někdo bude (ochotně a neodkladně) věnovat. Vstřícnost ke klientům, akcent na jejich práva a na jejich informovanost o těchto právech a možnost odvolání. ● Stálé zlepšování komunikace administrátorů s klienty (žadateli). ● Zvyšování celkové kompetence administrátorů a rozvíjení jejich komunikačních schopností. ● Ovlivňování postojů administrátorů k jejich klientům, odstraňování nežádoucích zjednodušujících stereotypů o klientech, celková kultivace přístupu administrátorů ke klientům. ● Získávání zpětné vazby o fungování a efektivitě celého systému nejen od administrátorů (úředníků), ale i od jejich klientů (žadatelů).

33

Poznámky 1 - Termínu sociální dávky používám pro zkrácení, ve skutečnosti jde především o dávky sociální péče, které by po přijetí příslušného zákona měly být nahrazeny dávkami sociální pomoci a podpory a dále o dávky státní sociální podpory. 2 - Jestliže můžeme vzít za bernou minci odhad provedený na základě zahraničních i domácích zkušeností (viz další text), pak cca 10-30% z oprávněných osob dávky nevyužívá. Pokud je navíc pravdou i odhad, že asi 50% příjemců sociální dávky pobírá neoprávněně [Vavrečková, 1999], pak se český sociální stát příliš racionálně nechová. 3 - Sociální vyloučení bývá chápáno jako důsledek selhání jednoho nebo několika z následujících systémů: (1) Rodiny a pospolitostního systému zajišťujících osobní integraci; (2) demokratického a legislativního systému zajišťujících občanskou integraci; (3) trhu práce zajišťujícího ekonomickou integraci a (4) sociálního státu zajišťujícího sociální integraci. 4 - V případě některých sociálních dávek se odhaduje až na 60%. 5 - V případě příspěvku na bydlení odhad komplikuje okolnost, že podmínkou nároku na tento příspěvek je buď vlastnictví nemovitosti či bytu, anebo status nájemce bytu a dále přihlášení k trvalému pobytu v nemovitosti (domě respektive v bytě). To znamená, že domácnosti nevyhovující těmto podmínkám, byť by měly nízký příjem, by měly být z okruhu oprávněných vyjmuty. Jejich počet však neznáme, je však známo alespoň to, že počet bytů v ČR je asi o deset procent nižší než počet domácností. Využití příspěvku na bydlení by se pak s touto korekcí mohlo blížit 50 procentům oprávněných. 6 - Sběr dat v tazatelské síti IVVM (1000 respondentů, výběrová chyba ±3%) v červnu 1999. Bohužel, jako všechna dotazníková šetření realizovaná ve standardních sítích i toto velmi pravděpodobně pracuje s podhodnoceným podílem romské populace. Zejména týká-li se výzkum sociálních dávek, je to velká škoda. Získané informace o situaci i životních postojích a strategiích je proto nutno omezit na majoritní populaci. 7 - Selhání cílenosti chápeme jako jednu z variant krize sociálního státu. Znamená snížení efektivity jeho aktivit poměřováno souladem mezi záměry jeho tvůrců a reálnými výsledky. Jinak řečeno, jde o míru, v níž se sociální dávky dostanou k těm, pro něž byly určeny. 8 - Z našeho hlediska jsou nejzajímavější subjekty dávky zneužívající (B+D) a na druhé straně subjekty dávky nevyužívající (E+G), v odborné literatuře označované jako "non-take-up of social security benefits". 9 - I v České republice je ve veřejném mínění obecně a mezi administrátory (úředníky) sociálních dávek konkrétně, i když často jen implicite rozlišováno mezi "deserving" a "undeserving" chudobou, neboli mezi chudými, kteří si dávky zaslouží (jsou jim tedy určeny) a chudými, kteří si je nezaslouží. 10 - Kerr [1983] se zmiňuje o pocitu nouze a pocitu potřebnosti pomoci v situaci nouze (sám stav nouze musí být reflektován) a tedy i potřebnosti sociální dávky jako o základním faktoru, který dodává celému procesu rozhodování o požádání a žádosti o sociální dávku energii, neboť nejen žádost stimuluje, ale také oslabuje tíhu případné stigmatizace žadatele. Lidé musí pociťovat svůj příjem jako neadekvátní svým potřebám a sociální dávky jako možný doplňující zdroj příjmu. 11 - Bradshaw a Lawton [1982] tvrdí, že při žádosti o "British Family Fund" bylo v době jejich výzkumu zpoždění žadatelů v průměru delší jak 3 měsíce. Protože je situace, v níž by lidem sociální dávka pomohla řešit tíživou životní situaci, mnohdy jen kratší epizodou, mnoho z oprávněných osob své oprávnění ztrácí dříve než dospěje k určitému rozhodnutí. 34

12 - Jde o výsledky analýzy variancí (One-Way). Čtvrtý faktor je tvořen jedinou kategorizovanou proměnnou, a proto analýzy variance nelze použít. 13 - Podle Le Goffa [1999] zejména raná středověká křesťanská společnost s oblibou zobrazovala sama sebe binárními schématy a protikladnými dvojicemi (nejen dobro versus zlo) a teprve jak později rostla složitost vztahů ve společnosti, objevovala se i složitější a komplexnější schémata vztahů v ní. 14 - Toffler [1990] konstatuje, že dnes je propast mezi nevzdělanými a vzdělanými větší než mezi chudými a bohatými a bez ohledu na nerovnosti v příjmech a majetku se boj o moc v rozvinutých zemích přesouvá do oblasti přístupu k vzdělání a k vědomostem. Bohatství je bohatstvím symbolů a symbolická je i moc, která se na něm zakládá. 15 - Britský sociální stát je efektivnější ve zmírňování chudoby těch nejchudších než její mírnější podoby, míra chudoby před transferem byla ve Velké Británii vyšší než ve srovnávaných Švédsku a Spolkové republice Německo, ale mezera chudoby, jež mají dávky vyplnit, byla menší než v Německu. Dávky, u nichž je třeba prokazovat nárok, hrají v britském sociálním státu větší roli než ve Švédsku a Německu. Švédsko vykazovalo před transferem střední míru chudoby a značně užší mezeru chudoby než zbývající země, což naznačuje vyšší efektivitu dávek plynoucích z pojištění. Dávky, u nichž je třeba prokazovat nárok, hrají ve Švédsku menší roli a jsou méně explicitně směrovány k nejchudším. Ve Spolkové republice Německo dávky ze sociálního pojištění nechávají jen nízkou mezeru chudoby, jež je třeba zaplnit jinými dávkami, ale jejich efektivnost při tomto úkolu není vysoká. Mezerou chudoby (poverty gap) je někdy nazýván průměrný deficit příjmů chudých a může být vyjádřen absolutně i jako podíl hranice chudoby. 1 q ___ Iabs = ∑ z - yi = z - µq q i=1 Jako podíl hranice chudoby: 1 q z - yi µq ___ _________ _________ ∑ = 1Iabs = q i=1 z z Kde: Iabs = mezera chudoby I = mezera chudoby v relaci k hranici chudoby = příjem i-té domácnosti na hlavu yi z = hranice chudoby µq = průměrný příjem chudých Variuje od 0 (nikdo není chudý) k 1 (příjmy všech chudých jsou nulové). Není to dobrý ukazatel chudoby, protože ignoruje počet chudých, ale i distribuci mezi nimi. 16 - Latentně chudí jsou ti, kdo dle platných kritérií svými příjmy nepatří mezi chudé jen proto, že tyto jejich příjmy jsou nad oficiální peněžní hranici chudoby vyzdviženy právě pobíranými sociálními dávkami. Bez nich by se pohybovaly pod hranicí chudoby. 17 - To nemusí být dáno jen jejich sníženou sociální kompetencí, ale i povahou systému a způsobem jeho aplikace. Ne vždy je tento systém také ochoten odkrýt karty (nemusí to být úmyslné, pouze se opomenulo přidělit příslušnou kompetenci). Tak se například ukázalo, že osoby, které v průběhu roku část jeho doby byly nezaměstnané, nebyly informovány o možnosti žádat vrácení přeplatku daně z příjmu - za předpokladu, že svůj příjem samy vyúčtují. 18 - Potíž je, že zpětná vazba, kterou mají zákonodárci, nepřichází od obou subjektů - klientů systému i jeho administrátorů, ale téměř výhradně jen od jeho administrátorů.

35

Literatura Alcock, P. 1993. Understanding Poverty. Houndmills: Macmillan. Atkinson, A. B. 1984. Take-up of Social Security Benefits. Discussion Paper 65. London: International Centre for Economics and Related Disciplines. Barr, N. 1991. „Sociální příjmy v období přechodu.“ Sociologický časopis, 27: 631-635. Behrendt Ch. 2000. „Do Means-tested Benefits Alleciate Poverty? Evidence on Germany, Sweden and the United Kingdom from Luxemborourg Income Study.“ Journal of European Social Policy, 10(1): 23-41. Bessis S. 1995. From Social Exclusion to Social Cehesion: A Policy Agenda. Paris: UNESCO - Management of Social Transformations Policy Papers.Bessis. Blomberg, H. 1999. "Do Cutbacks Pay Off? Perceivec Changes in the Standard of Municipal Services and Attitudes towards Services among Citizens and Municipal decision Makers in Finland." International Social Welfare 8, 206-220. Bradshaw, J., D. Lawton. 1982. "Utilisation of the Family Fund". Child: Care, Health and Development 8, 227-237. Corden, A. 1983. Takong up a Means-tested Benefit. The Process of Claiming Family Income Supplement. London: HMSO. Dahrendorf, R. 1991. Moderný sociálny konflikt. Esej o politike slobody. Bratislava: Archa. Dahrendorf, R. 1994. “The Changing Quality of Citizenship.” Pp. 10-19 in The Condition of Citizenship, ed. by Bart van Steenbergen. London: Sage. Davies, C. and J. Ritchie. Tipping the Balance: A Study of Non-take-up of Benefits in an Inner City Area. DHSS Research Report no. 16. London: HMSO. Espign-Andersen Gosta. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton University Press. Foucault, Michel. 1993. Dějiny šílenství. Praha: Nakladatelství Lidových novin. Gans, H. J. 1995. The War Against the Poor. The Underclass and Antipoverty Policy. New York: Basic Books. Geremek, B. 1999. Slitování a šibenice. Praha: Argo. Giddens, A. 1994. Beyond Left and Right. The Future of Radical Politics. Cambridge: Polity Press. Giddens, A. 1998. The Third Way. The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity Press. Habermas, Jürgen. 2000. Problémy legitimity v pozdním kapitalismu. Praha: Filosofia. Huby, M., Claire Whyley. 1996. "Také-up and the Social Fund" Applying the Concept of Take-up to a Discretionary Benefits." Journal of Social Policy 25, 1-18. Hydén, L. C. 1999. "Talk about Money. Studying the Interaction between Social Worker and Client." International Social Welfare 8, 143-154. Jencks Christopher. 1993. Rethinking Social Policy. Race, Poverty, and Underclass. New York: Harper Perennial. Kerr, S. 1982. „Deciding about Supplementary Pensions: A Provisional Model.” Journal of Social Policy 11, 505-517. Kerr, S. 1983. Making Ends Meet: An Investigation into the Non-Claiming of Supplementary Pensions. London: Bedford Square Press. Le Goff, J. 1999. „Středověký člověk“. Pp. 9-38 in Středověký člověk a jeho svět, ed. by Jacques Le Goff. Praha: Vyšehrad. Lister, R. 1976. „Take-up: The Same Old Story.“ Poverty, 34: 3-8. Mareš, P. 2000. „Sociální politika a sociální kompetence jejích klientů“. Sociologický časopis 36 (1): 1-14.

36

Marshall, T. H. 1965. “Citizenship and Social Class.” Pp. 71-134 in Class,Citizenship and Social Development, ed. by T. H. Marshall. New York: Anchor Books. Možný, I. a Petr Mareš. 1995. Institucionalizace chudoby v Čechách. Praha: Start. Murray, Ch. 1998. Příliš mnoho dobra. Americká sociální politika 1950-1980. Praha: Slon. Offe Klaus. Contradictions of the Welfare State. London: Hutchinson. Oorschoot, W. J. H. van. 1991. "Non-take-up of Social Security in Europe." Journal of European Social Policy 1, 13-31. Oorschoot, W. J. H. van. 1994. Take It or Leave It. A Study of Non-take-up of Social Security Benefits. Tilburg: Tilburg University Press. Oorschot, W. J. H. van. 1996. New Perspectives on the Non-take-up of Social Security Benefits. Tilburg: Tilburg University Press. Ploug, N., J. Kvist. 1996. Social Security in Europe: Development or Dismantlement? The Hague: Kluwer Law International. Ringen Stein. 1989. The Possibility of Politics. A Study in the Political Economy of the Welfare State. Oxford: Claredon Press. Ritchie, J. 1988. Income Related Benefits: The causes of Non-take-up; A Review of Recent Research evidence. London: Social and Community Planing Research. Ritchie, J. and J. England. 1988. The Hackney Benefit Study. London: Social and Community Planning Research. Romové v české republice. 1999. Praha: Socioklub. Room Graham. 1997. „Poverty and Social exclusion: The New European Agenda for Policy and Research“. Pp. 1-9 in Beyond the Treshold. The Measurement and Analysis of Social Exclusion ed by Graham Room. Bristol: The Policy Press University of Bristol. Sen Amartya. 1981. Poverty and Famines. Oxford: Claredon Press. Sirovátka, T. 2000. Odhad nevyužívání některých příjmově testovaných dávek státní sociální podpory. Interní nepublikovaný materiál. Brno: Fakulta sociálních studií MU. Spicker Paul. 2000. The Welfare State. A General Theory. London: Sage. Swaan, de Abram. 1988. In Care of the State. Health, Care, Education and Welfare in Europe and the USA in the Modern Era. Cambridge: Polity Press. Titmuss, R. M.: Social Policy: An Introduction. London, George Allen and Unwin 1974. Toffler, Alvin. 1990. Power-shift. New York: Bantam. Vavrečková J. 1999. „Dávky určené oficiálně chudým domácnostem a problémy s jejich distribucí“. Sociální politika, (5): 14-16. Večerník, J. 1993. „Utváření nové sociální regulace v České republice“. Sociologický časopis, 29: 181-202. Veit-Wilson John. 1998. Setting Adequacy Standards. How Governments Define Minimum Incomes. Bristol: The Policy Press University of Bristol. Vic George and Paul Wilding. 1994. Welfare and Ideology. New York: Prentice Hall. Vincent, J., K. Ashworth, R. Walker. 1991. Taking Account of Time in Targeting and Administration of Benefits. Loughborough: Centre for Research in Social Policy (CRSP), Loughborough University of Technology.

37

Problém nečerpání sociálních dávek

Recommend Documents