Preventieactiviteitenplan Gemeente Moerdijk 2011
Rapporttitel:
Preventieactiviteitenplan gemeente Moerdijk 2011
Opdrachtgever:
Gemeente Moerdijk, afdeling vergunningverlening en handhaving
Auteur(s):
Matthijs Bakker
Versie:
1.0
Toelichting versiebeheer:
Definitief
Datum:
Augustus 2011 B2 Brandveiligheidsexperts Wilhelminaplantsoen 15 4532 AL Terneuzen
[email protected] www.brandveiligheidsexperts.nl
2
Managementsamenvatting
Gemeenten hebben de zorg voor brandveiligheid. Op basis van de Woningwet hebben zij de taak om de bouwregelgeving uit te voeren en te handhaven. Waar de gemeente bevoegd gezag is in het kader van de milieuwetgeving speelt vaak ook de brandveiligheid een rol. Het handhaven en uitvoeren van de betreffende wetten brengt werkzaamheden op het gebied van brandveiligheid met zich mee. Binnen de gemeente Moerdijk is de afdeling vergunningverlening en handhaving verantwoordelijk voor de afgifte, het toezicht en de handhaving van omgevingsvergunningen. Met betrekking tot de taakuitvoering vindt bestuurlijke prioriteitstelling plaats op basis van een door de gemeente Moerdijk ontwikkeld afwegingsmodel. Brandveiligheid maakt een onderdeel uit van dit afwegingsmodel. De afdeling vertaalt deze bestuurlijke prioriteiten vervolgens naar een concreet handhavingsprogramma. Dit handhavingsprogramma beschrijft de activiteiten van de afdeling V&H op basis van de beschikbare capaciteit en eigen kengetallen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Mede naar aanleiding van de recente brand bij Chemiepack heeft de gemeente Moerdijk behoefte aan een capaciteitsraming met betrekking tot uitvoering van de brandpreventiewerkzaamheden. De prioriteitstelling, capaciteit en kengetallen staan hierbij centraal. Centrale vraagstelling is: ‘In hoeverre sluit de gemeentelijke prioriteitstelling aan bij landelijke richtlijnen en beschikt de gemeente Moerdijk over voldoende capaciteit om invulling te geven aan de brandpreventiewerkzaamheden?’ In 2009 is door het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) een handleiding voor het opstellen van een preventieactiviteitenplan opgesteld. De handleiding beschrijft de preventieactiviteiten in het kader van meldingen, vergunningverlening, toezicht en handhaving. Daarnaast beschrijft de handreiking frequenties voor het toezicht op gebruiksvergunningen en -meldingen en kengetallen voor het uitvoeren van de brandpreventiewerkzaamheden. De handreiking is hiermee een hulpmiddel om de benodigde capaciteit voor de preventieactiviteiten te ramen en te plannen. Dit rapport beschrijft een capaciteitsraming van de brandpreventiewerkzaamheden op basis van bovenstaande handleiding Prevap. Op basis van het bedrijvenbestand van de afdeling V&H is een inventarisatie van de werkvoorraad opgesteld. Uit deze inventarisatie komt naar voren dat de gemeente Moerdijk een achterstand heeft met betrekking tot de afgifte van vergunningen en meldingen. Naar verwachting beschikken 106 gebouwen nog niet over de vereiste vergunning/melding. Daarnaast heeft de gemeenteraad in januari 2011 ingestemd met het ‘Brandpreventiebeleid bestaande bouw’, waarmee zij de afdeling V&H opdracht heeft gegeven tot het inspecteren van alle gebouwen met gecombineerd gebruik. Van gecombineerd gebruik is sprake bij een woningen boven een winkel, café of restaurant. Volgens een inventarisatie zijn er binnen de gemeente Moerdijk ongeveer 240 gebouwen met (mogelijk) gecombineerd gebruik.
3
Hieronder zijn de brandpreventiewerkzaamheden in tabelvorm omschreven. Daarnaast is de incidentele en structurele werkvoorraad op basis van de handleiding Prevap voor de gemeente Moerdijk weergegeven. Incidenteel (uren) Bouwen Brandveilig gebruik: vergunningen en meldingen Brandveilig gebruik: gecombineerd gebruik Milieu Advisering APV en BBV Handhaving Beoordeling melding/ klachten Algemene advisering Overdracht preventie/ repressie
1899 3600
Structureel (uren) 1348 1934 368 118 77 60 40 148
5499
4093
De totale structurele werkvoorraad bedraagt 4093 uur. Dit komt overeen met 2,84 formatieplaatsen1. Momenteel zijn binnen de gemeente Moerdijk 2,0 formatieplaatsen beschikbaar voor het uitvoeren van de taken op het gebied van brandveiligheid. Deze capaciteit is verdeeld over verschillende medewerkers, die ook belast zijn met de beoordeling van bouwvergunningen en het integraal toezicht. Om invulling te geven aan deze structurele werkvoorraad wordt geadviseerd de huidige formatie uit te breiden met 1 formatieplaats op HBO-niveau. Hiermee wordt eveneens de continuiteit gewaarborgd en kan de functionele scheiding tussen vergunningverlening en toezicht doorgevoerd worden. De incidentele werkvoorraad bedraagt 5499 uren. Er zijn verschillende opties om de ‘inhaalslag’ te realiseren. Geadviseerd wordt om het periodieke toezicht op het brandveilig gebruik te ‘bevriezen’. De beschikbare tijd kan ingezet worden voor het realiseren van de inhaalslag. Bij een structurele uitbreiding van de formatie in combinatie met het ‘bevriezen’ van het reguliere toezicht, kan de inhaalslag in 3 jaar gerealiseerd worden. Gedurende deze periode wordt het toezicht op verleende vergunningen en meldingen gedurende 3 jaar niet uitgevoerd. De slaapgebouwen (zoals hotels) en gebouwen voor verminderd zelfredzame personen (zoals verzorgingstehuizen en kinderdagverblijven) worden binnen deze periode eenmalig geinspecteerd. Om binnen bovenstaande termijn invulling te geven aan de inhaalslag gebruiksvergunningen en inspectie van de gebouwen met zogenaamd gecombineerd gebruik, zijn eenduidige werkprocessen en standaardbrieven noodzakelijk. Daarnaast is voldoende juridische een randvoorwaarde. Ingeschat wordt dat hiervoor gedurende drie jaar ongeveer 900 uren nodig
1
In deze berekening is uitgegaan van een effectieve urenbesteding van 1440 uur per formatieplaats. Dit kengetal is afkomstig uit de handleiding Prevap.
4
zijn. Geadviseerd wordt om op een projectmatige wijze invulling te geven aan de inhaalslag, waarbij de risicovolle bedrijven de hoogste prioriteit hebben. De categorisering en toezichtfrequenties uit de handleiding Prevap komen niet overeen met de toezichtfrequenties van de gemeente Moerdijk. De handleiding Prevap kent een andere indeling en een hogere frequentie van het toezicht, die meer recht doen aan brandveiligheid. Geadviseerd wordt de categorie-indeling en toezichtfrequenties uit de handleiding Prevap als uitgangspunt vast te stellen. De huidige kengetallen voor het toezicht kunnen gebruiks worden voor de jaarlijkse werkplanning van de medewerkers.
5
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting ........................................................................................................ 3 1. Achtergrond en toelichting .................................................................................................... 8 1.1 Inleiding .......................................................................................................................... 8 1.2 Doelstelling en werkwijze ............................................................................................... 8 1.3 Leeswijzer ...................................................................................................................... 9 2. Wettelijk kader .................................................................................................................... 10 2.1 Inleiding ........................................................................................................................ 10 2.2 Woningwet ................................................................................................................... 11 2.2.1 Bouwbesluit .................................................................................................................. 11 2.2.2 Besluit brandveilig gebruik bouwwerken ...................................................................... 11 2.2.3 Bouwverordening ......................................................................................................... 12 2.3 Monumentenwet........................................................................................................... 12 2.4 Wet milieubeheer ......................................................................................................... 12 2.4 Wet veiligheidsregio’s .................................................................................................. 13 2.4.1 Brandbeveiligingsverordening ...................................................................................... 13 2.4.2 Besluit bedrijfsbrandweren ........................................................................................... 13 2.5 Arbeidsomstandighedenwet ......................................................................................... 13 2.6 Gemeentewet ............................................................................................................... 13 2.6.1 Algemeen plaatselijke verordening .............................................................................. 13 2.6.2 Evenementenverordening ............................................................................................ 13 2.7 Algemene wet bestuursrecht ........................................................................................ 14 3. Preventieactiviteitenplan en capaciteitsraming................................................................... 15 3.1 Inleiding ........................................................................................................................ 15 3.2 Uitgangspunten ............................................................................................................ 15 3.2 Bouwen ........................................................................................................................ 17 3.2.1 Gegevens gemeente Moerdijk ..................................................................................... 17 3.2.2 Capaciteitsraming Prevap ............................................................................................ 17 3.3 Brandveilig gebruik ....................................................................................................... 18 3.3.1 Gegevens gemeente Moerdijk ..................................................................................... 18 3.3.2 Capaciteitsraming Prevap ............................................................................................ 18 3.3.3 Brandpreventiebeleid bestaande bouw ........................................................................ 19 3.4 Milieu ............................................................................................................................ 20 3.5 Plaatselijke verordeningen ........................................................................................... 20 3.6 Handhaving .................................................................................................................. 20 3.7 Voorlichting .................................................................................................................. 20 3.8 Behandeling meldingen en klachten ............................................................................ 21 3.9 Algemene advisering .................................................................................................... 21 3.10 Overdracht van informatie naar de Veiligheidsregio .................................................... 21 4. Prioriteitstelling en toezichtfrequenties ............................................................................... 22 4.1 Inleiding ........................................................................................................................ 22 4.2 Prioriteitstelling en toezichtfrequenties gemeente Moerdijk ......................................... 22
6
4.3 Prioriteitstelling en toezichtfrequenties handleiding Prevap ......................................... 22 4.4 Advies .......................................................................................................................... 23 5. Aanbevelingen .................................................................................................................... 24 5.1 Inleiding ........................................................................................................................ 24 5.2 Structurele werkvoorraad ............................................................................................. 24 5.3 Incidentele werkvoorraad ............................................................................................. 24 5.4 Categorie-indeling en toezichtfrequenties .................................................................... 25 5.5 Randvoorwaarden ........................................................................................................ 26 6. Bronvermelding .................................................................................................................. 27 Bijlage 1: categorie-indeling en prioriteiten handleiding Prevap .............................................. 28
7
1.
Achtergrond en toelichting
1.1
Inleiding Gemeenten hebben de zorg voor brandveiligheid. Op basis van de Woningwet hebben zij de taak om de bouwregelgeving uit te voeren en te handhaven. Waar de gemeente bevoegd gezag is in het kader van de milieuwetgeving speelt vaak ook de brandveiligheid een rol. Het handhaven en uitvoeren van de betreffende wetten brengt werkzaamheden op het gebied van brandveiligheid met zich mee. Binnen de gemeente Moerdijk is de afdeling vergunningverlening en handhaving verantwoordelijk voor de afgifte, het toezicht en de handhaving van omgevingsvergunningen. Bestuurlijke prioriteitstelling vindt plaats op basis van een door de gemeente Moerdijk ontwikkeld afwegingsmodel. Brandveiligheid maakt een onderdeel uit van dit afwegingsmodel. De afdeling vertaalt deze bestuurlijke prioriteiten vervolgens naar een concreet handhavingsprogramma. Dit handhavingsprogramma beschrijft de activiteiten van de afdeling V&H op basis van de beschikbare capaciteit en kengetallen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Naar aanleiding van de recente brand bij Chemiepak heeft de gemeente Moerdijk behoefte aan meer inzicht met de betrekking tot de uitvoering van de brandpreventiewerkzaamheden. De prioriteitstelling, capaciteit en kengetallen staan hierbij centraal. Centrale vraagstelling is: ‘In hoeverre sluit de gemeentelijke prioriteitstelling aan bij landelijke richtlijnen en beschikt de gemeente Moerdijk over voldoende capaciteit om invulling te geven aan de brandpreventiewerkzaamheden?’ In 2009 is door het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) een handleiding voor het opstellen van een preventieactiviteitenplan (Prevap) opgesteld. De handleiding beschrijft de preventieactiviteiten in het kader van meldingen, vergunningverlening, toezicht en handhaving. Daarnaast beschrijft de handreiking frequenties voor het toezicht op gebruiksvergunningen en -meldingen en kengetallen voor het uitvoeren van de brandpreventiewerkzaamheden. De handreiking is hiermee een hulpmiddel om de benodigde capaciteit voor de preventieactiviteiten te ramen en te plannen. De kern van een Prevap is: 1. Een beschrijving van de verschillende preventietaken met raming van de daarvoor benodigde capaciteit (tijd per jaar). Het gaat hierbij zowel om preventieactiviteiten naar aanleiding van vergunningaanvragen en meldingen/klachten, als om toezicht en handhaving. 2. Voorgestelde prioriteiten voor de verschillende taken, waarbij zoveel mogelijk een relatie wordt gelegd met het brandrisico dat in verschillende situaties (verschillend gebruik) aanwezig is.
1.2
Doelstelling en werkwijze Op basis van bovenstaande landelijke handreiking is een preventieactiviteitenplan voor de gemeente Moerdijk opgesteld. Op basis van het bedrijvenbestand van de afdeling V&H is een inventarisatie van de werkvoorraad opgesteld. Deze werkvoorraad vormde de basis voor
8
de capaciteitsraming. Benadrukt moet worden dat onderliggend preventieactiviteitenplan geen Beleidsplan brandpreventie is. Daarnaast is onderzocht in hoeverre de gemeentelijke frequenties en kengetallen overeenkomen met de handreiking en hiermee recht doen aan brandveiligheid. 1.3
Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van het wettelijk kader met betrekking tot brandveiligheid met betrekking tot vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit hoofdstuk vormt de basis voor hoofdstuk 3 waarin de capaciteitsraming voor de gemeente Moerdijk is beschreven. Hoofdstuk 4 beschrijft het verschil tussen de huidige Toezichtfrequenties en de frequenties uit Prevap. Dit rapport wordt afgesloten met een hoofdstuk, dat de samenvattende conclusies en aanbevelingen beschrijft.
9
2.
Wettelijk kader
2.1
Inleiding Tabel 1 geeft een overzicht van de wetgeving, wettelijke besluiten en verordeningen die van belang zijn voor de brandpreventie. Voor elk daarvan wordt in dit hoofdstuk bekeken wat de consequenties zijn voor de capaciteitsplanning van gemeentelijke preventietaken.
Wet
Besluit/AMvB
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Besluit algemene bepalingen omgevingsrecht
Woningwet
Bouwbesluit Gebruiksbesluit
Verordening
Bouwverordening
Monumentenwet Wet milieubeheer
Inrichtingen en vergunningenbesluit BEVI/BRZO/BIR/BRI Activiteitenbesluit Vuurwerkbesluit
Wet veiligheidsregio’s
Arbowet Gemeentewet
Brandbeveiligingsverordening Arbobesluit Monumentenverordening Algemene plaatselijke verordening Evenementenverordening
Tabel 1: wettelijk kader
In de volgende paragrafen wordt de vigerende wet- en regelgeving besproken. Hierbij wordt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht buiten beschouwing gelaten. Dit is een afstemmingswet en heeft daarom beperkte invloed op de inhoud en omvang van de preventieactiviteiten van de gemeente Moerdijk. De inhoud van onderliggend hoofdstuk is afkomstig uit de Handleiding Prevap.
10
2.2
Woningwet De Woningwet vormt het kader voor de volgende besluiten en verordeningen, die inhoudelijk van belang zijn voor preventieactiviteiten: Bouwbesluit 2003 Gebruiksbesluit De gemeentelijke bouwverordening In de Woningwet is de verplichting opgenomen om jaarlijks een plan voor toezicht en handhaving op te stellen.
2.2.1
Bouwbesluit De gemeente (B en W) is het bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen voor het (ver)bouwen en is verantwoordelijk voor toezicht op en handhaving van de voorschriften; ook voor de bestaande bouw. De brandveiligheidsvoorschriften zijn vastgelegd in het Bouwbesluit. Naast voorschriften voor verbouw of nieuwbouw bevat het Bouwbesluit ook voorschriften voor de bestaande bouw. Deze zijn vooral van belang in het kader van toezicht en handhaving. Bij bouwactiviteiten zijn in het algemeen de voorschriften voor nieuwbouw aan de orde. Daarop wordt in eerste instantie getoetst bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor nieuwbouw of verbouw. De behandeltermijn van een bouwvergunning is strikt geregeld. Buiten die termijn wordt de vergunning van rechtswege verleend. De beoordeling moet dus volgens een strakke planning plaatsvinden. Geregeld maken aanvragers gebruik van gelijkwaardigheid om daarmee af te kunnen wijken van de standaard prestatievoorschriften van het Bouwbesluit. Vooral hierbij is (voor)overleg nodig en de beoordeling van de aanvraag vergt meer dan gemiddelde kennis van de regelgeving, de achtergronden daarvan en de methoden die voor het aantonen van gelijkwaardigheid worden gebruikt. Dit geldt vooral voor gevallen waarin gelijkwaardigheid wordt toegepast op aspecten als brandcompartimentering en vluchtveiligheid. Het jaarlijks te verwachten aantal aanvragen voor bouwvergunningen en de verwachte omvang/ complexiteit ervan, zijn dus belangrijke factoren voor de capaciteitsplanning van deze gemeentelijke brandpreventieactiviteit.
2.2.2
Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) beschrijft de voorschriften met betrekking tot brandveilig gebruik en brandveiligheidsinstallaties. Bepaalde gebouwen hebben bij brand een verhoogd risico. Dit geldt bijvoorbeeld voor gebouwen voor minder zelfredzame personen (zoals kleuters, bejaarden of ziekenhuispatiënten) en gebouwen met een hoge bezetting (zoals horeca). Voor gebouwen met een dergelijk verhoogd risico bestaat het stelsel van vergunningen en -meldingen. Met dit stelsel wordt het brandveilig gebruik van gebouwen geregeld. De vergunningsprocedure waarborgt een preventieve beoordeling en maakt situatie specifieke beoordeling/voorwaarden mogelijk. De gemeente heeft beleidsvrijheid in de wijze waarop op gebruiksmeldingen wordt gereageerd. Een uitgangspunt van de regelgeving is dat in de meeste gevallen volstaan kan worden met planmatig toezicht achteraf. Voor de overige categorieën van bouwwerken gelden de direct werkende algemene voorwaarden. Door
11
toezicht komt in beeld in hoeverre men zich daaraan houdt en kan direct een handhavingstraject gestart worden. 2.2.3
Bouwverordening De meeste brandveiligheidsvoorschriften uit de gemeentelijke Bouwverordening zijn met de komst van het Gebruiksbesluit overgeheveld naar dit nieuwe Besluit. De vorige paragraaf beschreef al de invloed van deze voorschriften. De gemeentelijke Bouwverordening bevat nog wel voorschriften over de bereikbaarheid en bluswatervoorziening. Deze laatste twee onderwerpen komen inhoudelijk aan de orde bij de beoordeling van met name (ver)bouwaanvragen en hebben op zich geen structurele invloed op de benodigde capaciteit.
2.3
Monumentenwet De Monumentenwet biedt bescherming aan door het Rijk aangewezen monumenten. Vanwege die bescherming is sneller een omgevingsvergunning nodig voor verbouw of uitbereiding. De gemeentelijke monumentenverordening biedt een soortgelijke bescherming aan provinciale en gemeentelijke monumenten. Dit heeft op zichzelf geen wezenlijke invloed op de preventieactiviteiten. Het Bouwbesluit geeft rijksmonumenten, provinciale en gemeentelijke monumenten dezelfde uitzonderingsmogelijkheden van de normale bouwregelgeving om de erfgoedwaarden te beschermen. Bij monumenten wordt wel relatief vaak gebruik gemaakt van gelijkwaardige oplossingen in het kader van het Bouwbesluit of het Gebruiksbesluit. Gelijkwaardige oplossingen kosten meestal meer preventietijd dan standaardoplossingen.
2.4
Wet milieubeheer In de wet en regelgeving met betrekking tot de bescherming van het milieu heeft zich eenzelfde verandering voorgedaan als bij de Woningwet met het Gebruiksbesluit. Op 1 januari 2008 is het Activiteitenbesluit van kracht geworden. Het aantal vergunningsplichtige gevallen in de Wet milieubeheer is met de invoering van dit Activiteitenbesluit in 2008 fors afgenomen. Daarnaast is er sprake van standaardvoorschriften en is de mogelijkheid van maatwerk sterk gereguleerd. De wettelijke adviestaken van de brandweer met betrekking tot brand- en externe veiligheid in het kader van milieu zijn toebedeeld aan de veiligheidsregio. Deze niet-gemeentelijke taken zijn derhalve niet in dit activiteitenplan meegenomen. Daarnaast zal in een deel van de gevallen een beroep op gemeentelijke brandveiligheidsdeskundigen worden gedaan. Incidenteel zal een bijdrage worden gevraagd bij het controleren van situaties naar aanleiding van Wm-meldingen en het stellen van aanvullende voorwaarden. De mate waarin dit gebeurt, hangt mede af van het gemeentelijk beleid op gebied van toezicht en handhaving.
12
2.4
Wet veiligheidsregio’s
2.4.1
Brandbeveiligingsverordening Op basis van de Wet veiligheidsregio’s moeten gemeenten een Brandbeveiligingsverordening hebben. De Brandbeveiligingsverordening van de gemeente Moerdijk, op basis van de landelijke modelregeling, biedt een regeling voor de brandveiligheid voor bouwwerken en inrichtingen waarin het Gebruiksbesluit of andere regelgeving/verordening niet voorziet. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan feesttenten, campings en rondvaartboten. De (model-)Brandbeveiligingsverordening kent in tegenstelling tot het Gebruiksbesluit geen stelsel van gebruiksmeldingen.
2.4.2
Besluit bedrijfsbrandweren De Wet veiligheidsregio’s vormt het wettelijk kader voor het Besluit bedrijfsbrandweren. Het bestuur van de Veiligheidsregio is het bevoegd gezag voor aanwijzing/ uitvoering daarvan. Hiermee valt dit onderwerp buiten de reikwijdte van dit activiteitenplan.
2.5
Arbeidsomstandighedenwet De Arbeidsomstandigeheden geeft in feite direct werkende voorschriften die gericht zijn op gezondheid en welzijn van werknemers. Het gaat daarbij op de eerste plaats over intern risico. Direct werkende voorschriften houdt in dat in principe geen (vergunnings)voorwaarden hoeven te worden gesteld. De volgende onderwerpen hebben een relatie met brandveiligheid, brandbestrijding en hulpverlening: • (Aanvullende) Risico-inventarisatie en -evaluatie ((A)RI&E)); • Preventie van damp- en stofexplosies; • BHV-organisatie en bedrijfsnoodplan. Voor toezicht en handhaving is de Arbeidsinspectie aangewezen. Hiermee valt dit onderwerp buiten dit activiteitenplan.
2.6
Gemeentewet
2.6.1
Algemeen plaatselijke verordening De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) regelt onder andere zaken op het gebied van de openbare orde en veiligheid. Voor een deel betreft dit mogelijkheden voor het optreden van de hulpdiensten. Dan gaat het om preparatieve/repressieve taken die in het kader van Prevap niet aan de orde zijn. Voor een ander deel gaat het om preventie van brand en ongevallen. Veel van deze zaken kunnen worden aangepakt via de Brandbeveiligingsverordening (zie paragraaf 2.4.1). Voor het overige gaat het vaak om evenementen, openlucht recreatie en het stoken van open vuur. Binnen de capaciteitsplanning van Prevap moet rekening worden gehouden met incidentele zaken (vaak evenementen), voor zover die niet reeds onder de Brandbeveiligingsverordening of de bouwregelgeving vallen.
2.6.2
Evenementenverordening Veel gemeenten hebben de aspecten met betrekking tot evenementen geregeld in een Evenementenverordening. Brandpreventieve aspecten met betrekking tot vergunningsplichtige evenementen worden in Prevap meegenomen.
13
2.7
Algemene wet bestuursrecht De Algemene wet bestuursrecht (Awb) regelt hoe overheden met bedrijven en andere belanghebbenden moeten omgaan bij de uitoefening van bestuurstaken. De wet geeft voorschriften voor behandeltermijnen en procedures ('omgangsvormen') die relevant zijn bij het uitvaardigen van beschikkingen, het behandelen van vergunningsaanvragen en het stellen van aanvullende voorwaarden en het uitoefenen van bestuursdwang. Het zal duidelijk zijn dat deze omgangsvormen kritisch worden bij: • Meldingen/vergunningen, waar de aanvraag wordt afgewezen of aanvullende voorwaarden worden gesteld die door de aanvrager als onredelijk kunnen worden ervaren; • Toezicht en handhaving, wanneer overtreding van voorschriften worden vastgesteld en daarop actie wordt ondernomen. In het algemeen zijn belangrijk: • Een goede en meestal specifiek op de situatie afgestemde motivering; • Goed weten op grond van welke regelgeving/richtlijnen wordt gehandeld; • Voorgenomen besluit schriftelijk bekend maken; • Verslaglegging en dossiervorming; • Gelegenheid tot overleg en horen van de bezwaren van de betrokkenen tegen het voornemen van de gemeente en de motivering daarvan; • Correcte uitvoering van bezwaarprocedures met de daarbij benodigde motiveringen, de vereiste hoormogelijkheden, schriftelijke vastlegging en bevestigingen naar de bezwaarmaker; • In alle fasen: motiveren en redelijkheid. De betrokken juridische medewerkers van de gemeente (vergunning en handhaving) zullen hierop moeten toezien. Waar het de brandpreventie betreft moeten uiteraard de betrokken preventiemedewerkers deze omgangsvormen al hanteren als er voor de belanghebbende 'moeilijke punten' worden aangekaart. In het deel van de aanvragen/meldingen en de toezichtgevallen waar problemen aan de orde zijn, is een meer dan gemiddelde inhoudelijke kennis en ervaring met dergelijke gevallen noodzakelijk.
14
3.
Preventieactiviteitenplan en capaciteitsraming
3.1
Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de benodigde capaciteit, die nodig is voor het uitvoeren van de preventiewerkzaamheden binnen de gemeente Moerdijk. Hiervoor is gebruik gemaakt van de handleiding Prevap. Deze handleiding beschrijft de preventieactiviteiten in het kader van meldingen, vergunningverlening, toezicht en handhaving. Daarnaast beschrijft de handreiking frequenties voor het toezicht op gebruiksvergunningen en -meldingen (zie hoofdstuk 4) en kengetallen voor het uitvoeren van de brandpreventiewerkzaamheden. De handreiking is hiermee een hulpmiddel om de benodigde capaciteit voor de preventieactiviteiten te ramen en te plannen op basis van een voorgestelde algemene indeling van prioriteiten. Onderliggend preventieactiviteitenplan biedt hiermee: Basisinformatie voor een (bestuurlijke) afweging over de (gemiddelde) inzet die de gemeente per jaar op verschillende onderdelen van de brandpreventie en het bijbehorende toezicht wil plegen; Een voorstel voor een doelmatige en evenwichtige verdeling van de benodigde capaciteit over de verschillende preventie- en toezichtstaken; Bijbehorende controlefrequenties voor verschillende soorten situaties, zodat een werkplanning kan worden gemaakt. De handleiding doet geen uitspraken over de wijze waarop deze werkzaamheden worden georganiseerd. De prioriteiten en de bijbehorende kengetallen zijn volgens de handreiking nagenoeg niet afhankelijk van de organisatiestructuur.
3.2
Uitgangspunten De kengetallen zijn gebaseerd op landelijke ervaringen. De kengetallen zijn bedoeld voor het eerste plan of de eerste planning van de benodigde capaciteit binnen een gemeente. De kengetallen kunnen vervolgens worden getoetst aan de praktijkervaring binnen de gemeente en indien nodig worden bijgesteld. De kengetallen gaan uit van een efficiënte werkwijze zonder 'luxe'. Op die wijze wordt bereikt dat de bestuurlijke discussie gaat over prioriteiten en termijnen en niet over 'rek' in de getallen. De kengetallen voor de capaciteitbepaling binnen de handleiding Prevap geven een indicatie van een over meerdere jaren gemiddelde inzet van de capaciteit (minstens vier jaar). Met deze capaciteit is het voor de toezichtstaak bijvoorbeeld mogelijk een afwisseling van 'quickscan', enkelvoudige en meervoudige controles uit te voeren. Deze operationele verdeling van de inzet van de capaciteit kan van jaar tot jaar variëren. De handleiding gaat hier niet verder op in. De aangegeven inzet kan als vertrekpunt dienen voor de concrete jaarplanning voor de inzet van mensen en middelen. Verdere uitgangspunten: • De primaire verantwoordelijkheid van de rechthebbende: deze zorgt primair zelf voor het in orde hebben van de zaken en wordt daarbij voorgelicht door middel van bijvoorbeeld
15
•
•
•
brochures, nadere informatie), maar niet 'gecoacht' door uitvoerig vooroverleg enzovoort. Een toetsende taakopvatting van de brandpreventiemedewerker (onder meer bij controles) waarbij eventuele uitvoerende werkzaamheden door gekwalificeerde/ gecertificeerde deskundigen in opdracht van de rechthebbende worden uitgevoerd (bijvoorbeeld rapportages beheersbaarheid van brand). Controle van speciale installaties (waaronder blusinstallaties, brandweerliften, brandmeldinstallaties) vindt plaats door 'erkende c.q. gecertificeerde' installateurs/ inspectie-instellingen. Een klantvriendelijk optreden bij de toetsende taakopvatting. Wanneer het bestuur meer 'service' wil bieden zoals inhoudelijke advisering/begeleiding is meer tijd en capaciteit nodig.
In tabel 2 zijn de verschillende taken benoemd en is aangegeven welke kengetallen worden gebruikt voor de bijbehorende capaciteit.
Taak
Uren per
Eenheid
eenheid Bouwaanvragen
Vergun-
Toe-
ningen
zicht
Eenvoudig
52
Per jaar per 10.000 inw.
90%
10%
T
Klein
4
Per aanvraag
90%
10%
T
Groot
40
Per aanvraag
80%
20%
T
100%
T
Bijzonder
Projectmatig
Gebruiksmeldingen
Zie bijlage 1 & 2
100%
Gebruiksvergunningen
Zie bijlage 1 & 2
100%
Brandveilig gebruik
Zie bijlage 1 & 2
Advisering milieu
*
Eenvoudig
13
Per jaar per 10.000 inw.
80-%
30%
T
Klein
4
Per aanvraag
50%
50%
T
Groot
40
Per aanvraag
80%
20%
T
50%
50%
T
Bijzonder
Projectmatig
Advisering APV en BBV
32
Per jaar per 10.000 inw.
Handhaving
5%
% over toezicht (T)
Voorlichting
32
Per jaar per 10.000 inw.
Melding/klacht
4
Per klacht
Algemene advisering
40
Per jaar
100%
Overdracht brandweer
15
Per jaar per 10.000 inw.
100%
100% 100%
Tabel 2: taken en kengetallen Prevap In de laatste kolom van tabel 2 is een indicatie opgenomen voor de verdeling van de berekende benodigde uren per taak tussen 'vergunningverlening/advies' en 'toezicht'. Ook deze onderverdeling is op basis van een gemiddelde tijdsbesteding. Zo zal bijvoorbeeld incidenteel een controlebezoek gedurende de vergunningprocedure nodig zijn. Met deze percentages kan de berekende capaciteit per taak worden uitgesplitst naar vergunningverlening en toezicht.
16
Hieronder is voor ieder taakveld nader invulling gegeven aan bovenstaande tabel. Voor een nadere onderbouwing van bovenstaande categorisering en de kengetallen wordt verwezen naar de handleiding Prevap.
3.2
Bouwen Deze activiteit betreft het adviseren over brandveiligheid in omgevingsvergunningen met betrekking tot de activiteit bouwen. Het omvat de toetsing van bouwaanvragen door toepassen van het Bouwbesluit (standaardeisen/gelijkwaardigheid), het Gebruiksbesluit, de bouwverordening en bijbehorende normen en richtlijnen. Ook een mogelijk vooroverleg met gebouweigenaar/ gebruiker valt onder deze taak. In bepaalde gevallen dienen de vereiste voorzieningen of technische installaties getoetst, gecontroleerd en/of beproefd te worden.
3.2.1
Gegevens gemeente Moerdijk De afgelopen jaren zijn in de gemeente Moerdijk gemiddeld 381 omgevingsvergunningen met betrekking tot de activiteit bouwen verleend. Een specificatie over de afgelopen jaren is weergegeven in tabel 3.
Vergunningen activiteit bouwen
2007
2008
2009
2010
368
386
417
353
Tabel 3: afgegeven omgevingsvergunningen activiteit bouwen (2007-2010)
3.2.2
Capaciteitsraming Prevap In de handreiking Prevap wordt onderscheid gemaakt in eenvoudige, kleine, grote en bijzondere aanvragen om een bouwvergunning. Binnen de gemeente Moerdijk wordt deze onderverdeling niet gehanteerd. Op basis van de handreiking Prevap is een realistische onderverdeling voor de gemeente Moerdijk gemaakt. Deze is weergegeven in tabel 4.
Eenvoudig Klein Groot Bijzonder
Aantal
Uren per eenheid
Eenheid
Totaal
3,7 89 20
52 4 40
Per jaar per 10.000 inw. Per aanvraag Per aanvraag Projectmatig
192 356 800 1348
Tabel 4: capaciteitsraming activiteit bouwen
Uit bovenstaande berekening komt naar voren dat met betrekking tot de activiteit bouwen 1348 uren noodzakelijk zijn. Hierbij is rekening gehouden met het risicoprofiel van de gemeente Moerdijk. Door het complexe risicoprofiel is er een relatief hoog percentage grote bouwprojecten, waarbij sprake is van gelijkwaardigheid en/of complexe veiligheidsvoorzieningen onderdeel uitmaken van het veiligheidsconcept. Voor het beoordelen van deze concepten is meer dan gemiddelde tijd en kennis nodig.
17
3.3
Brandveilig gebruik Het gebruik van gebouwen en inrichtingen moet voldoen aan de eisen die zijn vastgelegd in het Gebruiksbesluit. Het besluit onderscheidt hierbij algemene voorwaarden, gebruiksmeldingen en -vergunningen. De bijbehorende brandpreventiewerkzaamheden zijn: Uitvoeren van de meldingsprocedure; Uitvoeren van de vergunningprocedure; Controle op naleving. Het is van belang een onderscheid te maken tussen verschillende soorten objecten, inrichtingen en activiteiten. Dit vanwege het verschil in inhoud van de vergunningsvoorwaarden, het verschil in tijdsbeslag voor het afhandelen van een melding en een vergunning en de prioriteit van de uitvoering.
3.3.1
Gegevens gemeente Moerdijk De afgelopen jaren zijn in de gemeente Moerdijk 155 gebruiksvergunningen en -meldingen afgegeven of in behandeling genomen. Periodiek worden deze bedrijven op basis van het gemeentelijk handhavingsprogramma geïnspecteerd op naleving van de brandveiligheidsvoorschriften uit de vergunning of het Gebruiksbesluit. De gemeente Moerdijk heeft een achterstand in de afgifte van gebruiksvergunningen. Daarnaast hebben nog niet alle gebouwen een gebruiksmelding ingediend. Volgens een recente inventarisatie beschikken 106 gebouwen nog niet over de vereiste vergunning of melding. Hiervoor is een extra inspanning noodzakelijk. Jaarlijks worden ongeveer 15 nieuwe gebruiksmeldingen of aanvragen om een gebruiksvergunning ingediend.
3.3.2
Capaciteitsraming Prevap In tabel 5 is de werkvoorraad met betrekking tot de afgifte van gebruiksvergunningen en het in behandeling nemen van gebruiksmeldingen opgenomen. Hierbij is onderscheid gemaakt in de benodigde capaciteit voor het wegwerken van de inhaalslag en de structurele werkvoorraad na afronding van de inhaalslag.
Gebruiksmeldingen Gebruiksvergunningen Toezicht vergunningen en meldingen
Inhaalslag
Jaarlijkse werkvoorraad
865 833 1689
43 46 1845 1934
Tabel 5: capaciteitsraming brandveilig gebruik
Aan tabel 5 ligt een uitgebreide inventarisatie op basis van de handleiding Prevap ten grondslag. Hierbij is op de volgende onderdelen afgeweken van de kengetallen uit de handleiding: 1. De handleiding Prevap beschrijft kengetallen voor het in behandeling nemen van een gebruiksmelding en afgifte van een vergunning. Hierbij wordt geen onderscheid
18
gemaakt in bestaande bouw en nieuwbouw. In de praktijk blijk dat dit onderscheid wel noodzakelijk is. Nieuwe gebouwen beschikken vanuit de bouwvergunning reeds over de belangrijkste veiligheidsvoorzieningen. De afgifte van een gebruiksvergunning of het in behandeling nemen van een gebruiksmelding heeft hierdoor een administratief karakter. Bij bestaande bouw is vaak sprake van onvolkomenheden. Meerdere inspecties zijn noodzakelijk om te voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften. Voor bestaande bouw is daarom een correctiefactor van 2 toegepast. Deze correctiefactor is gebaseerd op ervaringsgegevens. 2. De uren voor afgifte van een gebruiksvergunning en het in behandeling nemen van een gebruiksmelding zijn naar eigen inzicht ‘gecorrigeerd’, aangezien de kengetallen soms erg laag waren (bijvoorbeeld 1 uur voor tentoonstellingsgebouw). Ten opzichte van het totaal zijn deze correcties beperkt (minder dan 15%). 3. De handleiding Prevap gaat ervan uit dat de formele correspondentie naar aanleiding van een inspectie geen onderdeel uitmaakt van het kengetal. Aangezien dit wel tot het takenpakket van de inspecteur behoort, is hiervoor een correctiefactor 2 toegepast. Bovenstaande correcties zijn direct doorgevoerd in de kengetallen uit de handleiding Prevap. Prevap gaat uit van een zakelijke benadering van het toezicht. In de praktijk wordt als onderdeel van de inspectie vaak advies gevraagd over de wijze waarop aan de brandveiligheidsvoorschriften kan worden voldaan. De inspecteurs zijn aanwezig bij ontruimingsoefeningen en geven in de breedte advies over brandveiligheid. Voor deze meer klantvriendelijke werkwijze is een correctiefactor van 1,4 op de structurele capaciteit voor toezicht toegepast. In het havengebied van de gemeente Moerdijk staat een groot aantal grote loodsen. Deze loodsen zijn niet vergunnings- of meldingsplichtig, maar beschikken wel over brandveiligheidsinstallaties op basis van een complex brandveiligheidsconcept. In onderliggende capaciteitsraming is het toezicht op het brandveiligheidsniveau van deze gebouwen meegenomen. 3.3.3
Brandpreventiebeleid bestaande bouw In januari 2011 is het ‘Brandpreventiebeleid bestaande bouw’ voor de gemeente Moerdijk vastgesteld. Met het vaststellen van dit beleid is eveneens besloten dat eenmalig alle gebouwen met gecombineerd moeten worden getoetst aan dit brandpreventiebeleid. Van gecombineerd gebruik is volgens dit beleid sprake als er in 1 gebouw sprake is van een woonfunctie èn een bijeenkomst- of winkelfunctie. Volgens een inventarisatie zijn er binnen de gemeente Moerdijk ongeveer 240 gebouwen, waarbij mogelijk sprake is van gecombineerd gebruik. Voor het inspecteren van deze gebouwen is naar verwachting ongeveer 15 uur per gebouw noodzakelijk. De totale eenmalig benodigde capaciteit bedraagt 3600 uur.
19
3.4
Milieu Deze activiteit betreft het adviseren over brandveiligheid in omgevingsvergunningen met betrekking tot de activiteit milieu en ondersteuning in toezicht en handhaving. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan het beoordelen van brandwerende scheidingsconstructies en certificaten van brandveiligheidsinstallaties. Ook een mogelijk vooroverleg met de gebouweigenaar/ gebruiker valt onder deze taak. In de handreiking Prevap wordt onderscheid gemaakt in eenvoudige, kleine, grote en bijzondere aanvragen om een bouwvergunning. Binnen de gemeente Moerdijk wordt deze onderverdeling niet gehanteerd. Door de gemeente Moerdijk is een realistische onderverdeling opgegeven. Deze is weergegeven in tabel 6.
Eenvoudig Klein Groot Bijzonder
Aantal
Uren per eenheid
Eenheid
Totaal
3,7 30 5
13 4 40
Per jaar per 10.000 inw. Per aanvraag Per aanvraag Projectmatig
48 120 200 368
Tabel 6: capaciteitsraming activiteit milieu
3.5
Plaatselijke verordeningen In de handleiding Prevap is als kengetal per 10.000 inwoners 32 uur per jaar opgenomen. Hierbij is ervan uitgegaan dat de helft van de tijd besteed wordt aan vergunningverlening en de andere helft besteed wordt aan toezicht ter plaatse. Voor de gemeente Moerdijk betekent dit een capaciteitsraming van 118 uur.
3.6
Handhaving Soms zal het uitgevoerde toezicht leiden tot een juridisch handhavingstraject. Binnen de handleiding Prevap worden enkel de uren meegenomen die de brandpreventiespecialist hieraan moet besteden tot en met de eerste aanschrijving en de eerste hercontrole. De inzet van juridische medewerkers wordt in Prevap niet begroot. De tijdsinzet voor het inhoudelijk ondersteunen van een handhavingstraject door de brandpreventiespecialist wordt bepaald door een toeslag van 5% te nemen over de toezichturen. Deze zijn in tabel 2 aangemerkt met een 'T'. Binnen deze toeslagcapaciteit valt het inhoudelijk begeleiden van het handhavingstraject tot en met de eerste aanschrijving en het uitvoeren van de eerste hercontrole. Dus ook eventuele gerechtelijke procedures vallen buiten de tijd die in Prevap wordt geraamd.
3.7
Voorlichting Per doelgroep kan op basis van een vastgesteld voorlichtingsbeleid voorlichting over brandveiligheid worden gegeven. Te denken valt aan bijvoorbeeld personeel van verpleegtehuizen, bejaardentehuizen en scholen. Voorlichting vergroot de wederzijdse bekendheid en het adequaat optreden van de interne calamiteitenorganisatie bij een
20
incident. In de handreiking Prevap is voor voorlichting een urenraming van 32 uur per 10.000 inwoners opgenomen. Activiteiten in het kader van voorlichting over brandveiligheid worden door de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant uitgevoerd. In de capaciteitsraming van de afdeling vergunningverlening en handhaving zijn dan ook geen uren voor voorlichting geraamd.
3.8
Behandeling meldingen en klachten Een klacht met betrekking tot een inrichting of bedrijf wordt opgevat als een aanleiding voor een controlebezoek. Een geplande controle wordt naar aanleiding van een klacht of signaal eerder uitgevoerd. De al geraamde uren voor het bezoek worden op een ander tijdstip ingezet. Een klacht vanuit de bevolking, het bestuur of de brandweer (object met veel loze meldingen) wordt opgevat als een 'extra' klacht waar capaciteit voor geraamd moet worden. Per klacht moet volgens de handleiding 4 uur geraamd worden. Volgens een inschatting van de gemeente Moerdijk zijn er 15 klachten per jaar. Voor het behandelen van klachten zijn 60 uur benodigd.
3.9
Algemene advisering Als kengetal voor (algemene) preventieadvisering/beleidsondersteuning geeft Prevap een minimumindicatie van gemiddeld 40 uur per jaar (over meer jaren). Overige 'algemene' activiteiten, bijvoorbeeld deelnemen aan regionale of landelijke werkgroepen, vallen buiten het kader van Prevap. Evenmin valt binnen Prevap: de tijd/capaciteit voor het formuleren van beleid en managementrapportages.
3.10
Overdracht van informatie naar de Veiligheidsregio Informatie uit een melding/vergunningsaanvraag of constatering tijdens een controlebezoek, kan relevant zijn voor de brandweer. Het is belangrijk dat de brandweer beschikt over actuele informatie. Periodiek overleg en afstemming van werkprocessen is hiervoor noodzakelijk. Goede uitwisseling van informatie kan de kwaliteit van het wederzijdse werk verbeteren. Als kengetal voor de informatieoverdracht wordt in de handleiding 20 uur per 10.000 inwoners gehanteerd. Gezien het risicoprofiel van de gemeente en het grote aantal gebouwen met een complex brandbeveiligingsconcept, is bijstelling van dit kengetal met een factor 2 noodzakelijk. In totaal moet voor de overdracht van gegevens 148 uur begroot worden.
21
4.
Prioriteitstelling en toezichtfrequenties
4.1
Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de prioriteitstelling van de gemeente Moerdijk ten opzichte van de prioriteiten uit de handreiking Prevap. De prioriteiten hebben betrekking op de frequentie van het toezicht.
4.2
Prioriteitstelling en toezichtfrequenties gemeente Moerdijk Binnen de gemeente Moerdijk vindt bestuurlijke prioriteitstelling plaats op basis van een door de gemeente Moerdijk ontwikkeld afwegingsmodel. De bestuurlijke prioriteiten worden voor een periode van vier jaar vastgesteld. De afdeling vergunningverlening en handhaving vertaalt de bestuurlijke prioriteiten naar een jaarlijks handhavingsprogramma en werkplannen voor de medewerkers. Brandveiligheid maakt onderdeel uit van het afwegingsmodel en het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Binnen de gemeente Moerdijk zijn de volgende prioriteiten geformuleerd: Categorie 1: meldingsplichtige gebouwen met enkelvoudig gebruik en een oppervlakte kleiner dan 500m2. Deze bedrijven worden eens per twee jaar geïnspecteerd. Categorie 2: meldingsplichtige gebouwen met meervoudig gebruik en een oppervlakte kleiner dan 500m2. Deze bedrijven worden tweejaarlijks geïnspecteerd. Categorie 3: meldingsplichtige gebouwen met een oppervlakte groter dan 500m2. Deze bedrijven worden tweejaarlijks geïnspecteerd. Categorie 4: gebruiksvergunningsplichtige gebouwen. Deze bedrijven worden eenmaal per jaar geïnspecteerd. De kengetallen met betrekking tot vergunningverlening en handhaving zijn zorgvuldig tot stand gekomen en worden periodiek geëvalueerd. Uit bovenstaande opsomming blijkt dat de toezichtfrequentie afhankelijk is van de oppervlakte van het gebouw en het enkel- of meervoudig gebruik. Daarnaast is de meldings- of vergunningsplicht een graadmeter voor het risico. Het naleefgedrag wordt meegewogen in het bepalen van de toezichtfrequentie voor het individuele gebouw: goed naleefgedrag wordt beloond door een lagere frequentie van het toezicht. Voor categorie 1-3 kan een verschuiving plaatsvinden naar een inspectiefrequentie van eens per vijf jaar. Voor bedrijven in categorie 4 kan een verschuiving plaatsvinden naar eens per drie jaar. Voor slecht naleefgedrag kent de gemeente een malussysteem voor bedrijven in categorie 1 tot en met 3. Slecht naleefgedrag leidt tot het jaarlijks inspecteren van deze bedrijven.
4.3
Prioriteitstelling en toezichtfrequenties handleiding Prevap De gemeente is verantwoordelijk voor uitvoering van de vergunningverlening en toezicht. Om op een effeiciente wijze invulling te geven aan het toezicht moeten prioriteiten gesteld worden. De handleiding Prevap beschrijft prioriteiten en toezichtfrequenties voor een (bestuurlijke) afweging. De prioriteiten en kengetallen vormen hiermee een voorstel voor een doelmatige en evenwichtige verdeling van de benodigde capaciteit over de verschillende preventietaken.
22
In de handleiding Prevap wordt onderscheid gemaakt in vier prioriteiten. Deze prioriteiten komen niet overeen met de prioriteitstelling van de gemeente Moerdijk. In de handleiding Prevap is de prioriteitstelling afhankelijk van de aard van het gebruik (de gebruiksfuncties uit het Bouwbesluit) en het aantal personen. In de toezichtfrequenties wordt onderscheid gemaakt in tweemaal per jaar, eens per jaar en eens per twee jaar. Voor een overzicht van de categorie-indeling en de toezichtfrequenties wordt verwezen naar bijlage 1. Hierbij moet opgemerkt worden dat de gemeente Moerdijk weinig gebouwen kent met een toezichtfrequentie van tweemaal per jaar. De meeste gebouwen in de gemeente Moerdijk moeten op basis van de handreiking Prevap eens per jaar of tweejaarlijks geinspecteerd worden.
4.4
Advies De categorisering en toezichtfrequenties uit de handleiding Prevap komen niet overeen met de toezichtfrequenties van de gemeente Moerdijk. De handleiding Prevap kent een andere indeling en een hogere frequentie van het toezicht, die meer recht doen aan brandveiligheid. Geadviseerd wordt de categorie-indeling en toezichtfrequenties uit de handleiding Prevap als uitgangspunt vast te stellen. Gezien de hogere toezichtfrequenties, wordt geadviseerd geen malussysteem met betrekking tot de toezichtfrequenties toe te passen. Geadviseerd wordt om bij toepassing van het bonussysteem in ieder geval eens per twee jaar een gebouw te inspecteren. Het systeem hiervoor dient nader uitgewerkt te worden. De huidige kengetallen voor het toezicht kunnen gebruikt worden voor de jaarlijkse werkplanning van de medewerkers.
23
5.
Aanbevelingen
5.1
Inleiding Met behulp van de handleiding Prevap van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) is in onderliggend document een capaciteitsraming met betrekking tot de uitvoering van de brandpreventietaken uitgevoerd. Een overzicht van de taken met bijbehorende capaciteitsraming is hieronder opgenomen. Incidenteel (uren) Bouwen Brandveilig gebruik: vergunningen en meldingen Brandveilig gebruik: gecombineerd gebruik Milieu Advisering APV en BBV Handhaving Beoordeling melding/ klachten Algemene advisering Overdracht preventie/ repressie
1899 3600
5499 Tabel 7: overzicht capaciteitsraming brandpreventiewerkzaamheden
Structureel (uren) 1348 1934 368 118 77 60 40 148 4093
5.2
Structurele werkvoorraad De totale structurele werkvoorraad bedraagt 4093 uur. Hiervoor zijn volgens de handleiding Prevap 2,84 formatieplaatsen2 nodig. Momenteel zijn binnen de gemeente Moerdijk 2,0 formatieplaatsen beschikbaar voor het uitvoeren van de taken op het gebied van brandveiligheid. Deze capaciteit is verdeeld over verschillende medewerkers, die ook belast zijn met de beoordeling van bouwvergunningen en het integraal toezicht. Om invulling te geven aan deze structurele werkvoorraad wordt geadviseerd de huidige formatie uit te breiden met 1 formatieplaats op HBO-niveau. Hiermee wordt eveneens de continuiteit gewaarborgd en kan de functionele scheiding tussen vergunningverlening en toezicht doorgevoerd worden.
5.3
Incidentele werkvoorraad De incidentele werkvoorraad bedraagt 5499 uren. Deze uren zijn noodzakelijk om invulling te geven aan de inhaalslag gebruiksvergunningen/ gebruiksmeldingen en het toezicht op gebouwen met zogenaamd gecombineerd gebruik op basis van het ‘Brandpreventiebeleid bestaande bouw’. Voor deze inhaalslag zijn verschillende opties mogelijk: 1. Incidenteel inhuren van capaciteit 2. ‘Bevriezen’ van het reguliere toezicht 3. ‘Bevriezen’ van het reguliere toezicht in combinatie met structurele capaciteitsuitbreiding
2
In deze berekening is uitgegaan van een effectieve urenbesteding van 1440 uur per formatieplaats. Dit kengetal is afkomstig uit de handleiding Prevap.
24
Optie 1: incidenteel inhuren van capaciteit Door het incidenteel inhuren van capaciteit kan de inhaalslag gerealiseerd worden naast de reguliere taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Voordeel van deze optie is optimale flexibiliteit. Daarnaast kan de inhaalslag in een relatief korte tijd (bijvoorbeeld 2 jaar) afgerond worden. Nadeel van deze oplossing zijn de hoge kosten. Deze bedragen naar inschatting €439.920,--3. Daarnaast wordt de opgedane kennis binnen de organisatie niet geborgd. Optie 2: ‘bevriezen’ van het reguliere toezicht. In optie 1 wordt de inhaalslag uitgevoerd naast de reguliere taken. Door het ‘bevriezen’ van het reguliere toezicht op reeds afgegeven gebruiksvergunningen en -meldingen, komt capaciteit beschikbaar, die ingezet kan worden voor het afronden van de inhaalslag. Met deze capaciteit kan de inhaalslag in 9 jaar afgerond worden. Deze optie is echter niet reeel, aangezien de bedrijven met een vergunning of melding, gedurende deze periode niet geinspecteerd worden. Optie 3: ‘bevriezen’ van het reguliere toezicht in combinatie met structurele capaciteitsuitbreiding Bij een structurele uitbreiding van de formatie (zoals omschreven in paragraaf 5.2) in combinatie met het ‘bevriezen’ van het reguliere toezicht, kan de inhaalslag in 3 jaar gerealiseerd worden. Gedurende deze periode wordt het toezicht op verleende vergunningen en meldingen gedurende 3 jaar niet uitgevoerd. Wel kan capaciteit vrijgemaakt worden om de slaapgebouwen (zoals hotels) en gebouwen voor verminderd zelfredzame personen (zoals verzorgingstehuizen en kinderdagverblijven) binnen deze drie jaar eenmalig te inspecteren. Geadviseerd wordt door middel van optie 3 invulling te geven aan de inhaalslag gebruiksvergunningen. Door deze optie wordt de inhaalslag binnen een reeele tijd gerealiseerd. Daarnaast wordt kennis optimaal binnen de afdeling geborgd, zodat toekomstige inspecties minder tijd in beslag nemen. 5.4
Categorie-indeling en toezichtfrequenties De categorisering en toezichtfrequenties uit de handleiding Prevap komen niet overeen met de toezichtfrequenties van de gemeente Moerdijk. De handleiding Prevap kent een andere indeling en een hogere frequentie van het toezicht, die meer recht doen aan brandveiligheid. Geadviseerd wordt de categorie-indeling en toezichtfrequenties uit de handleiding Prevap als uitgangspunt vast te stellen. Gezien de hogere toezichtfrequenties, wordt geadviseerd geen malussysteem met betrekking tot de toezichtfrequenties toe te passen. Geadviseerd wordt om bij toepassing van het bonussysteem in ieder geval eens per twee jaar een gebouw te inspecteren. Het systeem hiervoor dient nader uitgewerkt te worden. De huidige kengetallen voor het toezicht kunnen gebruikt worden voor de jaarlijkse werkplanning van de medewerkers.
3
5499 uren maal een uurtarief van 80 euro per uur = € 439.920,--.
25
5.5
Randvoorwaarden Om invulling te geven aan de inhaalslag gebruiksvergunningen en inspectie van de gebouwen met zogenaamd gecombineerd gebruik binnen de geadviseerde drie jaar zijn eenduidige werkprocessen en standaardbrieven noodzakelijk. Daarnaast is voldoende juridische een randvoorwaarde. Ingeschat wordt dat hiervoor gedurende de drie jaar ongeveer 900 uur nodig is. Geadviseerd wordt om op een projectmatige wijze invulling te geven aan de inhaalslag, waarbij de risicovolle bedrijven de hoogste prioriteit hebben. Geadviseerd wordt om binnen de inhaalslag achtereenvolgens de vergunningsplichtige, meldingsplichtige en bedrijven met gecombineerd gebruik te inspecteren.
26
6.
Bronvermelding
Onderliggend preventie-activiteitenplan en capaciteitsraming is gebaseerd op de Handreiking Preventieactiviteitenplan (2009) van het Nederlands Instituut voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding. Daarnaast is gebruik gemaakt van de volgende documenten: Brandpreventiebeleid bestaande bouw, Gemeente Moerdijk, 2011 Handboek gebruiksvergunningen, Nederlands Instituut voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NIBRA), 2000
27
Bijlage 1: categorie-indeling en prioriteiten brandveilig gebruik Prevap
28
