Příklad konkrétního pochybení
Ministerstvo vnitra, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly, obdrželo stížnost podatelky, jež mu byla postoupena na základě usnesení Krajského úřadu Plzeňského kraje. Podatelka si v této stížnosti adresované krajskému úřadu stěžuje na postup krajského úřadu při vyřizování její stížnosti na postup městského úřadu v rámci výkonu přenesené působnosti. Podatelka se nejprve se svou stížností na úředníka a úřední postup v rámci vodoprávního řízení vedeným městským úřadem, obrátila na městský úřad. Městský úřad se však s obsahem stížnosti neztotožnil a odmítl ji jako nedůvodnou bez přijetí dalších opatření. Podatelka tedy využila svého práva a v souladu s ust. § 175 odst. 7 správního řádu se se svou žádostí o přešetření způsobu vyřízení stížnosti městským úřadem obrátila na nadřízený orgán města, tj. krajský úřad. Krajský úřad však chybně vyhodnotil toto podání jako stížnost podle ust. § 175 odst. 4 správního řádu a svým usnesením žádost podatelky postoupil k vyřízení městskému úřadu. Jelikož výše uvedený postup krajského úřadu považovala podatelka za chybný, obrátila se na krajský úřad s žádostí (stížnost podle ust. § 175 odst. 4 správního řádu), o přešetření způsobu vyřízení její žádosti a vyřízení této žádosti v souladu se správním řádem. Krajský úřad se však, jak je uvedeno výše, touto žádostí nezabýval a svým usnesením ji postoupil Ministerstvu vnitra. Z postoupené žádosti bylo přitom zřejmé, že se s ohledem na její obsah jedná o stížnost ve smyslu ust. § 175 odst. 4 správního řádu. Dle tohoto ustanovení se stížnost podává u toho orgánu, který vede řízení – v tomto případě u krajského úřadu, neboť stížnost směřuje vůči jeho postupu ve věci vyřízení stížnosti podatelky na postup městského úřadu. Krajský úřad je podle téhož ustanovení povinen prošetřit skutečnosti ve stížnosti uvedené a postupovat podle ust. § 175 odst. 4 až 6 správního řádu. Krajský úřad se však touto stížností na svůj postup vůbec nezabýval a stížnost s odkazem na ust. § 175 odst. 7 správního řádu usnesením postoupil Ministerstvu vnitra. Tento postup je však v přímém rozporu s výše uvedenou povinností krajského úřadu doručenou stížnost prošetřit. Proto bylo nezbytné stížnost paní Turkové usnesením podle ust. § 12 správního řádu vrátit k vyřízení příslušnému orgánu, kterým je podle ust. § 175 odst. 4 správního řádu krajský úřad, nikoliv Ministerstvo vnitra. Za chybné lze rovněž považovat stanovení Ministerstva vnitra jako nadřízeného orgánu. Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušný ústředí správní úřad, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci nejbližší.
Přílohy: Závěr č. 26 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 6. 3. 2006 Lhůta pro vyřízení stížnosti podle § 175 odst. 5 správního řádu
Podle ustanovení § 175 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., musí být stěžovatel o vyřízení stížnosti v šedesátidenní lhůtě vyrozuměn, tedy vyrozumění o vyřízení stížnosti musí být v této lhůtě odesláno od správního orgánu.
Odůvodnění: Poradní sbor ke správnímu řádu se na svém zasedání zabýval dotazem týkajícím se lhůty pro vyřízení stížnosti podle § 175 odst. 5 správního řádu. Stěžejní otázkou je, zda bude lhůta podle § 175 odst. 5 správního řádu dodržena, pokud bude poslední den této lhůty odesláno vyrozumění o vyřízení stížnosti, nebo zda musí být v této lhůtě vyrozumění stěžovateli doručeno. Ustanovení § 175 správního řádu upravuje stížnost a způsob jejího vyřízení. Ve smyslu § 158 odst. 1 správního řádu se při vyřizování stížností použije část čtvrtá správního řádu. Z toho lze vycházet i při výkladu § 175 odst. 5 správního řádu upravujícího lhůtu pro vyřízení stížnosti. Podle § 175 odst. 5 správního řádu musí být stížnost vyřízena do 60 dnů ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení. Při výkladu tohoto pravidla je třeba na základě § 154 správního řádu přiměřeně použít § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu, který stanoví, že rozhodnutí je vydáno předáním stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení. Obdobně je tedy stížnost vyřízena předáním písemného vyhotovení vyrozumění o jejím vyřízení k doručení. V této souvislosti je zapotřebí poznamenat, že správní řád nepožaduje, aby se vyrozumění o vyřízení stížnosti doručovalo do vlastních rukou. Ustanovení § 175 odst. 5 věta druhá správního řádu běh lhůty pro vyřízení stížnosti doplňuje tím, že v 60 dnech musí být stěžovatel o vyřízení stížnosti rovněž vyrozuměn. Z toho by bylo možné dovodit, že v rámci vyřízení stížnosti podle § 175 odst. 5 věta první správního řádu je tedy třeba nejen stížnost věcně projednat, ale také vyrozumět stěžovatele o vyřízení stížnosti. V aplikační praxi je však nezbytné vycházet z toho, že správnímu orgánu nelze přičítat k tíži komplikace, které mohou vzniknout při doručování, neboť je nemůže předvídat a nemohl by tedy určit dostatečnou dobu pro doručování. Rovněž lze vycházet z přiměřeného použití § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu, kdy je pro dodržení lhůty pro vydání rozhodnutí
stěžejní datum předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení a na dodržení této lhůty nemají vliv případné komplikace při doručování. V souvislosti s během lhůty pro vyřízení stížnosti však vyvstává otázka, co se rozumí vyřízením stížnosti, neboť se jedná o pojem rozhodný pro sledování běhu lhůty podle § 175 odst. 5 správního řádu. Vyřízením stížnosti lze z povahy věci rozumět přezkoumání procesních náležitostí stížnosti, věcného problému obsaženého ve stížnosti a přijetí opatření k nápravě závadného stavu nebo vyvození důsledků ze zjištěného pochybení. Takový výklad však nekoresponduje s dikcí § 175 odst. 5 a 6 správního řádu. Zatímco § 175 odst. 5 správního řádu hovoří o vyřízení stížnosti, které spojuje s lhůtou a o kterém musí být stěžovatel vyrozuměn, § 175 odst. 6 správního řádu upravuje opatření k nápravě a stanoví, že o výsledku šetření a o přijatých opatřeních k nápravě se učiní záznam do spisu a stěžovatel se vyrozumí pouze, pokud o to požádá. Z toho lze dovodit, že § 175 správního řádu rozlišuje mezi vyřízením stížnosti (o něm musí být stěžovatel vyrozuměn) a výsledky šetření a opatřeními k nápravě (správní orgán o nich informuje stěžovatele pouze na jeho žádost). Z toho je možné dovodit, že na základě výše uvedeného je třeba vyřízením stížnosti podle § 175 odst. 5 správního řádu rozumět pouze přezkoumání procesních náležitostí stížnosti a informaci, zda byla stížnost posouzena věcně. Na vyřízení stížnosti navazuje vyrozumění stěžovatele. Ve vyrozumění o vyřízení stížnosti tak bude správní orgán stěžovatele informovat o tom, že jeho podání posoudil jako stížnost ve smyslu § 175 správního řádu, že stížnost shledal nedůvodnou (např. byla podána opakovaně bez uvedení nových okolností), částečně důvodnou nebo důvodnou. Toto sdělení by měl správní orgán s ohledem na principy dobré správy odůvodnit. Proto zde bude muset uvést i svá skutková zjištění, kterými odůvodní zvolený způsob vyřízení stížnosti. O opatřeních přijatých k nápravě správní orgán podle § 175 odst. 6 správního řádu vyrozumí stěžovatele pouze na jeho žádost. Tato opatření je správní orgán povinen učinit bezodkladně po zjištění závadného stavu nebo pochybení a ve lhůtě podle § 175 odst. 5 správního řádu.
Závěr č. 120 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 5. 10. 2012 Opakované stížnosti na chování oprávněné úřední osoby podávané dotčenou osobou k několika správním orgánům Podá-li stěžovatel několik stížností stejného obsahu u různých správních orgánů, stížností se podle § 175 odst. 4 správního řádu bude zabývat pouze správní orgán, který řízení vede. Vyřizování stížnosti je zásadně dvouinstanční. První instanci představuje postup podle § 175 odst. 4, kdy se stížností zabývá ten správní orgán (např.
obecní úřad), který vede správní řízení. Druhou instanci pak představuje postup podle ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu, kdy bezprostředně nadřízený správní orgán na požádání stěžovatele přešetří způsob vyřízení stížnosti podřízeným správním orgánem. Nadřízený správní orgán posoudí stížnost podanou na způsob vyřízení stížnosti jako žádost o přešetření způsobu vyřízení stížnosti. Stížností se nezabývá nadřízený správní orgán (např. ministerstvo), který není příslušný k postupu podle § 175 odst. 4 ani k postupu podle § 175 odst. 7 správního řádu, pokud má stížnost stejný obsah jako v předchozích dvou stupních. Pokud správní orgán shledá podanou stížnost za nedůvodnou, ostatními stížnostmi stejného obsahu se nezabývá. O tom vhodným způsobem vyrozumí stěžovatele. Odůvodnění: Poradnímu sboru byla předložena otázka, jak má postupovat správní orgán v případě, kdy svědek podává opakovaně stížnosti na chování oprávněné úřední osoby, přičemž nepostupuje v souladu se správním řádem, neboť tyto stížnosti podává v průběhu jednoho správního řízení několika různým osobám či úřadům (vedoucímu odboru, policii, státnímu zastupitelství, tajemníkovi a starostovi obce), a to i po té, kdy byla některá z dříve podaných stížností posouzena jako nedůvodná, a stěžovatel byl o nedůvodnosti stížnosti vyrozuměn. Sekretariát poradního sboru se v souvislosti s touto situací zabýval následujícími otázkami: - Jak mají správní orgány postupovat, podává-li stěžovatel více stížností stejného nebo obdobného obsahu u několika správních orgánů (v průběhu jednoho správního řízení)? Kolika instanční je postup při vyřizování stížností? Kdo by se měl stížností zabývat? - Má správní orgán postupovat podle § 175 odst. 7 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění pozdějších předpisů, dále jen „správní řád“) i v případě, kdy se správní orgán domnívá, že stěžovatelovo podání směřovalo k prošetření způsobu vyřízení stížnosti, ačkoli bylo označeno jako „stížnost“? - Jak má postupovat správní orgán, pokud stěžovatel podává opakovaně nové stížnosti (se stejnými důvody) ve správním řízení vůči stejné úřední osobě, ačkoli jím dříve podané stížnosti byly již posouzeny jako nedůvodné. Může správní orgán v takovém případě stěžovateli sdělit, že dalšími stížnostmi se nebude zabývat? I. V ustanovení § 175 správního řádu je upraven postup pro vyřizování stížnosti. Tam, kde ustanovení § 175 neobsahuje speciální úpravu, postupuje se podle ustanovení části čtvrté, popřípadě podle dalších ustanovení správního řádu, na něž část čtvrtá odkazuje. V ustanovení § 175 odst. 4 správního řádu je výslovně uvedeno, že stížnost se podává u správního orgánu, který vede řízení, tedy
u správního orgánu, proti jehož postupu nebo chování jeho úředních osob stížnost směřuje. Jakýkoli jiný správní orgán, který není k vyřízení stížnosti příslušný, se takovou stížností nezabývá, ale je povinen ji postoupit příslušnému správnímu orgánu. Správní orgán může upravit vnitřním předpisem, jaký bude konkrétní postup pro vyřízení stížnosti v mezích daných ustanovením § 175 správního řádu. Ve vnitřním předpisu tedy správní orgán například stanoví, kdo (která úřední osoba) je příslušný k vyřízení konkrétní stížnosti. Domníváme se, že podávání stížností v jednom správním řízení u několika správních orgánů není důvodné ani účelné. Pouze ten správní orgán, který vede řízení, je příslušný k vyřízení stížnosti a je způsobilý učinit vhodná opatření k nápravě (disciplinární či pracovněprávní postih), pokud zjistí, že chování oprávněné úřední osoby je nevhodné. Je-li stížnost podána u správního orgánu, který není k jejímu vyřízení příslušný, správní orgán v takovém případě postoupí tuto stížnost bez zbytečného odkladu k vyřízení příslušnému správnímu orgánu a uvědomí o tom stěžovatele. Postup při vyřizování stížností je zásadně dvouinstanční. První instanci představuje postup podle ustanovení § 175 odst. 4 správního řádu, kdy se stížností zabývá ten správní orgán, který vede správní řízení. Druhou instanci pak představuje postup podle ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu. Pokud se stěžovatel domnívá, že jeho stížnost nebyla řádně vyřízena, může se obrátit na nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti. To v praxi tedy znamená, že např. způsob vyřízení stížnosti, která směřuje proti obecnímu úřadu, bude přešetřovat krajský úřad, nebo dále pak, že způsob vyřízení stížnosti, která směřuje proti krajskému úřadu, bude přešetřovat příslušné ministerstvo. Stěžovatel se ale nemůže domáhat postupu podle ustanovení § 175 odst. 7 přímo u ministerstva, pokud jeho stížnost směřuje proti postupu obecního úřadu nebo chování úředních osob na obecním úřadě. Prošetření způsobu vyřízení stížnosti je zákonem svěřeno přímo nadřízenému správnímu orgánu, tedy správní orgány vyššího stupně, než přímo nadřízené, by se neměly takovými stížnostmi nebo požádáními o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle § 175 odst. 7 správního řádu zabývat. Stěžovatel se tedy nemůže v situaci, kdy není spokojen s výsledkem přešetření způsobu vyřízení stížnosti, obracet např. na ministerstvo jako správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který přešetřoval způsob vyřízení stížnosti. Pokud by však stěžovatel upozorňoval na pochybení při přešetření způsobu vyřízení stížnosti, tedy jednalo by se o stížnost na postup správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu, který vyřizoval původní stížnost, musel by tuto stížnost vyřídit podle § 175 odst. 4 správního řádu tento nadřízený správní orgán (například krajský úřad) a stěžovatel by se mohl domáhat přešetření způsobu vyřízení této stížnosti u jemu nadřízeného správního orgánu (například ministerstvo). II. Poradnímu sboru byla předložena otázka, zda lze na podání označené jako „stížnost“ hledět jako na projev vůle stěžovatele požádat správní orgán o přešetření způsobu vyřízení stížnosti dle ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu.
Domníváme se, že každé podání je třeba posoudit podle jeho skutečného obsahu, jak plyne z ustanovení § 37 odst. 1 správního řádu. Nelze tedy podání posuzovat pouze podle jeho 4 označení, ale správní orgán má povinnost přihlížet k vůli podatele. Posoudí-li správní orgán podání jako stížnost, použije se na postup pro vyřízení stížnosti ustanovení § 175 správního řádu bez ohledu na to, že podání dotčené osoby není výslovně jako stížnost označeno. Stejně tak, bude-li správní orgán posuzovat podání označené stěžovatelem jako „stížnost“ jako požádání o prošetření způsobu vyřízení stížnosti, není to v rozporu se správním řádem a zásadou uvedenou v ustanovení § 37 odst. 1 správního řádu. III. Stížnost není opravným ani dozorčím prostředkem, nejde ani o druh žádosti, kterou by se zahajovalo správní řízení. Možnost podávat stížnost proti nevhodnému chování úředních osob vychází především ze zásady uvedené v ustanovení § 4 odst. 1 správního řádu. K povaze stížnosti obecně doktrína uvádí, že skutečnosti uvedené ve stížnosti jsou pouhým podnětem pro správní orgán, a stěžovatel nemá právní nárok, aby na základě jeho stížnosti byly provedeny určité dozorčí nebo jiné úkony. Shledá-li správní orgán stížnost důvodnou, je povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí stěžovatele, pokud o to stěžovatel požádal. Stěžovatel tedy obdrží od správního orgánu sdělení (resp. vyrozumění), jak správní orgán se stížností naložil, zda shledal důvody k tomu, aby správní orgán učinil nápravu. Správní orgán, který dříve podané stížnosti posoudil jako nedůvodné, může stěžovateli sdělit, že se nadále jím podávanými stížnostmi nebude zabývat, a to s ohledem na zásadu procesní ekonomie. Pakliže stěžovatel neuvádí nové skutečnosti, které by svědčily o důvodnosti jím podávaných stížností, tj. prokazovaly nevhodné chování úřední osoby při dalších úkonech v řízení, správní orgán sdělí stěžovateli, že jeho stížnost neshledal důvodnou, poučí jej vhodným způsobem o možnosti postupu podle ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu a nadále se těmito stížnostmi zabývat nebude. Závěr č. 33 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 9. 5. 2006 Postup nadřízeného správního orgánu při přešetření způsobu vyřízení stížnosti podle § 175 odst. 7 správního řádu Při postupu podle § 175 odst. 7 platí pro nadřízený správní orgán povinnost přešetřit způsob vyřízení stížnosti v přiměřené lhůtě (§ 6 odst. 1). Stěžovatel bude vždy vyrozuměn o způsobu vyřízení žádosti o přešetření vyřízení stížnosti. Výsledkem přešetření vyřízení stížnosti bude podle okolností
(byla-li stížnost podle § 175 odst. 5 důvodná) pokyn podřízenému správnímu orgánu, jaká opatření k nápravě má přijmout. Odůvodnění: Ministerstvo vnitra obdrželo dotaz Krajského úřadu Vysočina, jak má postupovat nadřízený správní orgán při postupu podle § 175 odst. 7 správního řádu, např. zda lze použít obdobně § 175 odst. 5 a 6, v jakých lhůtách má být stížnost přešetřena, a zda má nadřízený správní orgán sám stížnost vyřídit, nebo dát závazný pokyn podřízenému správnímu orgánu k jejímu vyřízení. Právní úprava vyřizování stížností podle § 175 správního řádu je poměrně stručná; v otázkách neupravených v tomto ustanovení použije správní orgán část čtvrtou správního řádu. Podle § 175 odst. 7 správního řádu „Má-li stěžovatel za to, že stížnost, kterou podal u příslušného správního orgánu, nebyla řádně vyřízena, může požádat nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti.“ Samotný postup nadřízeného správního orgánu není podrobněji upraven. Podle názoru poradního sboru se při tomto postupu nelze řídit ustanovením § 156 správního řádu, který je z povahy věci vyloučen. Bude-li nadřízený správní orgán požádán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti, ze smyslu § 175 plyne, že aby toto přešetření splnilo svůj účel, musí se zabývat nejen formálními otázkami postupu podřízeného správního orgánu při vyřizování stížnosti, ale i podstatou a důvodností samotné stížnosti. Postup správního orgánu, který vede řízení, je upraven v § 175 odst. 5 a 6, kde je mimo jiné rozlišeno „vyřízení stížnosti“ (pro které platí 60-denní lhůta) a „vyrozumění stěžovatele o opatřeních k nápravě“, jestliže o to požádá. Výkladem těchto pojmů se v souvislosti s otázkou počítání lhůty pro vyřízení stížnosti zabýval poradní sbor na jednom z předchozích zasedání. K úpravě postupu nadřízeného správního orgánu lze přistupovat dvojím způsobem. Jednou z možností je řešení, podle kterého se při nedostatku podrobnější úpravy bude i nadřízený správní orgán analogicky řídit § 175 odst. 5 a 6. To by ale znamenalo, že i pro nadřízený správní orgán by platila 60-denní lhůta pro vyřízení stížnosti, tedy v podstatě vyrozumění o tom, zda byla stížnost shledána důvodnou, a také to, že o opatřeních přijatých k nápravě by byl stěžovatel vyrozuměn jen tehdy, jestliže o to požádal. Zejména druhý z uvedených závěrů – tedy vyrozumění o opatřeních pouze na vyžádání, se však jeví problematickým. Možnost dotčené osoby obrátit se na nadřízený správní orgán se žádostí o přešetření vyřízení stížnosti, je jakýmsi kvasiopravným prostředkem při postupu vyřizování stížnosti; na základě této žádosti je nadřízený správní orgán povinen se věcí zabývat. Při nedostatku výslovné právní úpravy by pak směřoval rozšiřující výklad, podle kterého by byl žadatel o přijatých opatřeních informován pouze na vyžádání, v neprospěch stěžovatele a mohl by být v konkrétním případě např. v rozporu s § 4 odst. 4 správního řádu. O vyřízení stížnosti včetně přijatých opatřeních by proto měl být stěžovatel vyrozuměn vždy, a to v souladu se zásadou rychlosti bez zbytečných průtahů.
Ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu nestanoví pro správní orgán lhůtu pro přešetření stížnosti. S ohledem na podpůrné použití části čtvrté správního řádu je třeba podle § 154 postupovat podle ustanovení části první a rovněž zde proto platí základní zásady činnosti správních orgánů. Podle § 6 odst. 1 správního řádu však „správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80).“ Při průtazích při přešetřování způsobu vyřízení stížnosti lze tedy využít prostředky k ochraně před nečinností, jakmile není doba, po kterou tento postup trvá, přiměřená okolnostem konkrétního případu. Podle názoru poradního sboru je tento způsob ochrany práv dotčených osob dostatečný. Při vyřizování stížnosti podle § 175 odst. 7 správního řádu by měl být brán ohled na ustanovení § 175 odst. 5 a 6, lhůta podle § 175 odst. 5 správního řádu by se však neuplatnila. Další z položených otázek zní, co má být výsledkem postupu nadřízeného správního orgánu, konkrétně, zda má stížnost sám vyřídit nebo dát pouze pokyn podřízenému správnímu orgánu k dalšímu postupu v řízení. Způsob vyřízení stížnosti bude závislý na jejím obsahu v jednotlivém případě, avšak lze vycházet z toho, že vyřizování stížnosti se bude v řadě případů dít souběžně s probíhajícím správním řízením (které se podáním stížnosti nepřerušuje ani není jinak dotčeno). Správní řád nedává nadřízenému správnímu orgánu obecně pravomoc, aby např. nahrazoval úkon podřízeného správního orgánu v řízení svým úkonem. Pokud by byla nadřízeným správním orgánem shledána stížnost podle § 175 odst. 7 správního řádu jako důvodná, bude výsledkem přešetření stížnosti pokyn podřízenému správnímu orgánu, jaká opatření k nápravě svého postupu má přijmout. Pokud bude stížnost podána např. proti usnesení, které se pouze poznamenává do spisu, může dát nadřízený správní orgán pokyn podřízenému, aby vydal usnesení jiné, kterým bude usnesení napadené stížností nahrazeno. Pokud by nadřízený správní orgán stížnost podle § 175 odst. 7 správního řádu jako důvodnou neshledal, resp. pokud by důvody pro uplatnění stížnosti podle § 175 odst. 1 správního řádu pominuly, žádné pokyny se z povahy věci nevydávají.
