ODK-2013

*MVCRX022FF7W* MVCRX022FF7W prvotní identifikátor

odbor veřejné správy, dozoru a kontroly náměstí Hrdinů 1634/3 Praha 4 140 21 Č. j. MV-133471-62/ODK-2013

Praha 26. srpna 2014 Počet listů: 25/49

R O Z H O D N U T Í Ministerstvo vnitra, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly, jako nadřízený správní orgán podle § 178 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění (dále jen „správní řád“), ve spojení s § 92a písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v platném znění, rozhodlo v přezkumném řízení zahájeném usnesením Ministerstva vnitra č. j. MV-133471-13/ODK-2013, ze dne 10. prosince 2013 a vedeném ve věci rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (dále též jako „Krajský úřad“) ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013, sp. zn. OOSČ 448/2013 OOSC/25, kterým bylo v řízení o návrhu na zahájení sporného řízení správního statutárního města Jihlava, IČ 00286010, se sídlem Masarykovo nám. 1, 586 28 Jihlava, právně zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Bubeníčkova 502/42, 615 00 Brno (dále též jako „navrhovatel“) ze dne 13. června 2013, proti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazku obcí, IČ 48460915, se sídlem Žižkova 93, 586 01 Jihlava, právně zastoupenému JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem se sídlem Kvestorská 5, 140 00 Praha 4 (dále též jako „odpůrce“) a za účasti vedlejšího účastníka Vodárenská akciová společnost, a.s., se sídlem Soběšická 820/156, 638 01 Brno, IČ 49455842 právně zastoupeného Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem, Havel, Holásek & Partners s. r. o., Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1 (dále též jako „vedlejší účastník“), rozhodnuto o uložení povinnosti vydat navrhovateli v rozhodnutí specifikované vodovody a kanalizace, originály majetkové a provozní evidence k nim a zároveň rozhodnuto o náhradě nákladů řízení, takto: Přezkumné řízení zahájené usnesením Ministerstva vnitra č. j. MV-13347113/ODK-2013, ze dne 10. prosince 2013 a vedené ve věci rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013, sp. zn. OOSČ 448/2013 OOSC/25, se podle ust. § 94 odst. 4 správního řádu z a s t a v u j e . Odůvodnění:

1

I. Skutečnosti předcházející zahájení přezkumného řízení 1

Krajský úřad rozhodl ve svém rozhodnutí ze dne ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013, sp. zn. OOSČ 448/2013 OOSC/25 takto: 1.)

výrokem č. I. se určuje povinnost odpůrce vydat navrhovateli vodovody a kanalizace specifikované a umístěné dle tohoto výroku, a to do tří dnů od právní moci rozhodnutí;

2.)

výrokem č. II. se určuje povinnost odpůrce vydat navrhovateli originály majetkové a provozní dokumentace vodovodů a kanalizací uvedených ve výroku č. I, v rozsahu dle ust. § 5 zák. č. 274/2001 Sb., do tří dnů od právní moci rozhodnutí; a

3.)

výrokem č. III. se podle § 141 odst. 11 správního řádu, ve spojení s § 79 odst. 2 správního řádu, žádnému z účastníků nepřiznává náhrada nákladů řízení.

2

Ministerstvu vnitra, odboru veřejné správy, dozoru a kontroly, bylo dne 31. října 2013 předáno odvolání navrhovatele proti výroku III. rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013, sp. zn. OOSČ 448/2013 OOSC/25, kterým bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení v řízení o návrhu na zahájení sporného řízení správního o uložení povinnosti vydat věc. Odvolání bylo Ministerstvu vnitra předáno sdělením Krajského úřadu ze dne 29. října 2013, č.j. KUJI 73935/2013 OOSČ 448/2013 OSČ/29. Ministerstvo vnitra obdrželo spolu s odvoláním pouze část spisové dokumentace s odůvodněním, že Krajský úřad byl s ohledem na podání žaloby v dané věci zavázán předložit originál obsáhlé spisové dokumentace Krajskému soudu v Brně. Ministerstvo vnitra tak mělo k dispozici pouze soupis součástí spisu spolu s odvoláním napadené rozhodnutí Krajského úřadu, návrh na zahájení sporného řízení správního ze dne 13. června 2013, podání navrhovatele, ve kterém uplatnil požadavek na náhradu nákladů řízení nadepsané jako „ replika navrhovatele k vyjádření vedlejšího účastníka“ ze dne 2. září 2013, odvolání navrhovatele ze dne 25. září 2013 a zaslání stejnopisu odvolání účastníkům řízení ze dne 7. října 2013, č.j. KUJI 67776/2013, OOSČ 448/2013 OOSČ/28.

3

Z předloženého spisového materiálu vyplynulo, že se navrhovatel svým návrhem ze dne 13. června 2013 domáhal zahájení sporného řízení správního

2

na uložení povinnosti vydat specifikované vodovody, kanalizace a originály majetkové a provozní evidence k nim. Konkrétně se domáhal vydání vodovodů a kanalizací, které převedl do užívání odpůrce, coby dobrovolný svazek obcí zřízený za účelem zásobování obcí pitnou vodou a odvádění a čištění odpadních vod, v době svého členství odpůrci. Dále se domáhal vydání majetkové a provozní evidence k nim náležející. Navrhovatel dovodil, že smlouva o založení odpůrce je veřejnoprávní smlouvou ve smyslu § 159 a násl. správního řádu. Dále uvedl, že byl zakládajícím členem odpůrce, a že jeho členství v odpůrci zaniklo ke dni 31. prosince 2012. Rozhodnutí o vystoupení z odpůrce učinilo Zastupitelstvo navrhovatele usneseními č. 381/09-ZM ze dne 23. června 2009 a č. 194/10-ZM ze dne 14. dubna 2010. Oznámení o vystoupení navrhovatele z odpůrce bylo odpůrci řádně a včas doručeno v souladu s čl. 12.4. písm. a) stanov odpůrce. V době svého členství navrhovatel převedl na odpůrce právo hospodaření na základě jednotlivých smluv – celkem 112 smluv o vkladu majetku do hospodaření svazku obcí. Navrhovatel namítal, že dle čl. 12.6. a čl. 12.7. stanov odpůrce je odpůrce povinen v případě vystoupení předat vystupující obci vložený majetek zpět do užívání. Dále argumentoval čl. 12.4. stanov odpůrce s tím, že dle tohoto ustanovení musí být v případě vystoupení obce smlouvy o finančním vypořádání mezi vystupující obcí a svazkem vypořádány nejpozději do 1 měsíce ode dne zániku členství. S odkazem na § 5 zákona č. 274/2001 Sb. navrhovatel konstatoval, že obligatorní součástí předmětného majetku je jeho majetková a provozní evidence. 4

Krajský úřad rozhodl o podaném návrhu rozhodnutím ze dne 12. září 2013 tak, že výrokem č. I. rozhodl o povinnosti odpůrce navrhovateli vydat v tomto výroku specifikované vodovody a kanalizace, výrokem č. II. stanovil povinnost odpůrce vydat navrhovateli originály majetkové a provozní dokumentace věcí uvedených ve výroku č. I. rozhodnutí (v rozsahu dle § 5 zákona č. 274/2001 Sb.) a ve výroku č. III. rozhodl o náhradě nákladů řízení tak, že se žádnému z účastníků nepřiznává.

5

Z odůvodnění rozhodnutí Krajského úřadu mj. vyplynulo, že vedlejší účastník opakovaně zpochybňoval pravomoc Krajského úřadu k vedení předmětného sporného řízení. Krajský úřad dovodil svoji pravomoc k vedení řízení odkazem na § 141 odst. 1, § 160 odst. 1, § 160 odst. 6, § 169 odst. 1 písm. b) a § 182 odst. 2 správního řádu. Dále konstatoval, že spor, který je předmětem řízení, nevyplývá z jednotlivých smluv o vkladu majetku navrhovatele do odpůrce, jak se mylně domnívá vedlejší účastník, ale ze zakladatelské smlouvy odpůrce

3

uzavřené dne 2. července 1993 podle § 20a odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění platném v době uzavření této smlouvy a § 20f a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění platném v době uzavření této smlouvy. Součástí této veřejnoprávní koordinační smlouvy též stanovy. Dále uvedl, že jednotlivé smlouvy o vkladu majetku do hospodaření odpůrce tvoří v řízení pouze podklad pro vydání rozhodnutí a vyplývá z nich, jaký majetek je předmětem řízení. Pokud jde o majetek, který byl předmětem sporného řízení, Krajský úřad konstatoval, že předmětný majetek, který navrhovatel vložil v souvislosti se svým vstupem do odpůrce, je ve vlastnictví navrhovatele; členství navrhovatele v odpůrci skončilo ke dni 31.12.2012; a předmětný majetek nebyl odpůrcem navrhovateli k dnešnímu dni vydán. Dále konstatoval, že mezi hlavními účastníky řízení není spor o tom, že majetek je v návrhu na zahájení řízení řádně specifikován a že odpůrce má právní povinnost majetek navrhovateli vydat. Vzhledem k tomu, že o uvedených skutečnostech nebylo mezi hlavními účastníky sporu, vzal je Krajský úřad za prokázané. Důvodnost návrhu, pokud jde o o povinnost vydat majetek spolu s příslušnou evidencí, dovodil Krajský úřad z těchto mezi účastníky nesporných skutečností a dále z čl. 12. 6. a 12.4. stanov odpůrce, dle kterých platí, že vystoupí-li obec ze svazku, je svazek povinen obci vrátit vložený majetek s tím, že v případě zániku členství obce v odpůrci musí dojít k majetkovému vypořádání mezi vystupující obcí a svazkem nejpozději do jednoho měsíce ode dne zániku členství. 6

Navrhovatel napadl odvolání rozhodnutí Krajského úřadu v rozsahu výroku III., kterým bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení. Z předložené spisové dokumentace dále vyplynulo, že Krajský úřad rozeslal stejnopis odvolání účastníkům řízení spolu s výzvou, aby se k obsahu odvolání vyjádřili. Účastníci řízení možnosti vyjádřit se k podanému odvolání nevyužili.

7

Krajský úřad dále předložil odvolání spolu se spisovým materiálem a svým stanoviskem Ministerstvu vnitra. Ve svém stanovisku uvedl, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem a je rovněž věcně správné. Z tohoto důvodu navrhl, aby Ministerstvo vnitra odvolání navrhovatele zamítlo a rozhodnutí Krajského úřadu potvrdilo.

8

Ministerstvo vnitra vyzvalo sdělením ze dne 14. listopadu 2013, č.j. MV-1334713/ODK-2013, účastníky řízení k seznámení se spisem a vyjádření se k podkladům před rozhodnutím o odvolání. Na základě této výzvy obdrželo Ministerstvo vnitra vyjádření navrhovatele ze dne 20. listopadu 2013 a vyjádření

4

odpůrce ze dne 19. listopadu 2013 (doručené Ministerstvu vnitra dne 22. listopadu 2013). Ministerstvo vnitra obdrželo rovněž podání vedlejšího účastníka ze dne 20. listopadu 2013 označené jako „Vyjádření k odvolání Statutárního města Jihlavy ze dne 30.9.2013 a Podnět k provedení přezkumného řízení ohledně rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013, sp. zn. OOSČ 448/2013 OOSC/25“. Z obsahu podání vyplynulo, že se vedlejší účastník nebude vyjadřovat k odvolání navrhovatele, neboť odvoláním napadený výrok IV. rozhodnutí pokládá za součást nicotného a nezákonného rozhodnutí. Namísto vyjádření uplatnil vedlejší účastník ve vztahu k napadenému rozhodnutí podnět k provedení přezkumného řízení dle § 94 a násl. správního řádu. 9

Ministerstvo vnitra na základě podnětu vedlejšího účastníka a po předběžném posouzení předloženého správního spisu dospělo k závěru, že v daném případě jsou dány důvodné pochybnosti o tom, zda rozhodnutí Krajského úřadu bylo vydáno v souladu s právními předpisy. Z tohoto důvodu Ministerstvo vnitra usnesením č. j. MV-133471-13/ODK-2013, ze dne 10. prosince 2013, rozhodlo ve smyslu § 95 odst. 1 správního řádu o zahájení přezkumného řízení vůči výrokům I., a II. rozhodnutí Krajského úřadu ze dne 12 září 2013. Současně ve výroku II. téhož usnesení rozhodlo o přerušení řízení o odvolání proti výroku III. napadeného rozhodnutí, pro které je rozhodnutí v přezkumném řízení rozhodnutím o předběžné otázce (§ 64 odst. 1 písm. c/ ve spojení s § 57 odst. 4 správního řádu). II. Shrnutí argumentace účastníků řízení

10

Přezkumné řízení bylo zahájeno na základě podnětu vedlejšího účastníka na zahájení přezkumného řízení ze dne 20. listopadu, č.j. MV-133471-8/ODK2013. V průběhu přezkumného řízení činili jednotliví účastníci svá vyjádření k podkladům rozhodnutí Ministerstva vnitra pro rozhodnutí v přezkumném řízení. Argumentaci účastníků obsaženou v jejich podání lze shrnout následovně. II/A

11

Vedlejší účastník ve svém podnětu k provedení přezkumného řízení ze dne 20. listopadu, č.j. MV-133471-8/ODK-2013 namítá, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, neboť je právně a fakticky neuskutečnitelné

5

a materiálně nevykonatelné. Navrhovatel již ve svém návrhu na zahájení řízení žádal o závazné určení povinnosti, že má odpůrce povinnost předmětný vodohospodářský majetek vydat. Návrhem určený majetek má však dle názoru vedlejšího účastníka „v drtivé většině“ povahu nemovitých věcí, a nikoli věcí movitých, a tyto tedy jako nemovitosti mohou být dle ustálené judikatury soudů pouze vyklizeny. Vedlejší účastník v této souvislosti namítá, že na povahu předmětného majetku upozorňoval již ve svém vyjádření z 22. srpna 2013, Krajský úřad se však s tímto upozorněním nikterak nevypořádal. Nemovitou povahu předmětného majetku přitom vedlejší účastník dovozuje z ustanovení § 2 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích, § 55 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) a § 119 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. 12

Vedlejší účastník namítá, že Krajský úřad neměl zákonnou pravomoc k vydání rozhodnutí a odpůrce postrádal pasivní legitimaci, a tudíž nemohl být v předmětném sporném řízení odpůrcem. Dle názoru vedlejšího účastníka otázka, kterou navrhovatel pokládal za spor z veřejnoprávní smlouvy, tímto sporem není a ani být nemůže. Z návrhu navrhovatele ze dne 13. června 2013 totiž přímo vyplývá, že se navrhovatel domáhal vydání věcí vložených do vlastnictví odpůrce na základě jednotlivých smluv o vkladu majetku do hospodaření odpůrce, a nikoli na základě smlouvy o vytvoření svazku obcí. Vedlejší účastník ve svém podnětu vyjadřuje přesvědčení, že jednotlivé smluovy o vkladu majetku do hospodaření odpůrce v žádném případě nejsou veřejnoprávními smlouvami dle § 159 odst. 1 správního řádu, nýbrž se jedná o smlouvy práva soukromého (občanského), kterými navrhovatel volně disponuje svým majetkem. Tyto své závěry doplňuje rozhodnutími Nejvyššího soudu (sp.zn. 28 Cdo 3122/2012, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007) s tím, že v těchto případech rozhodoval obdobnou materii civilní soud, nikoli správní orgán. Současně upozorňuje, že Nejvyšší soud v uvedených rozhodnutích označuje dobrovolné svazky obcí statusem zájmového sdružení právnických osob dle občanského zákoníku.

13

Vedlejší účastník dále namítá, že odpůrce postrádal v předmětném sporném řízení správním pasivní legitimaci. Dle názoru vedlejšího účastníka není v souladu s právními předpisy, aby navrhovatel podal návrh proti odpůrci, který na základě uzavřené smlouvy o vytvoření svazku obcí teprve vznikl, a tedy není ani stranou smlouvy o vytvoření svazku. Tento svůj závěr zdůvodňuje vedlejší účastník gramatickým výkladem ustanovení § 169 odst. 1 písm. b) správního řádu, dle kterého spory z veřejnoprávní smlouvy rozhoduje příslušný krajský

6

úřad, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 160 a jsou-li smluvními stranami obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností, nepřevezme-li věc Ministerstvo vnitra. 14

Vedlejší účastník v podnětu na zahájení přezkumného řízení dále namítá, že rozhodnutí Krajského úřadu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů vedoucích k jeho vydání, což způsobuje jeho nezákonnost. Především namítá, že se Krajský úřad v odůvodnění svého rozhodnutí nezabýval například otázkou absence pasivní legitimace odpůrce, otázkou nemožnosti vydat ve sporném řízení správním konstitutivní rozhodnutí a otázkou povahy předmětného vodohospodářského majetku.

15

Ve svém vyjádření ze dne 23. prosince 2013, č.j. MV-133471-19/ODK-2013 vedlejší účastní uvádí, že Krajskému úřadu nebyla svěřena pravomoc k projednání věci a pravomoc k vydání rozhodnutí, a toto způsobuje nezákonnost a nicotnost jeho rozhodnutí. V posuzovaném případě se dle názoru vedlejšího účastníka jedná o absolutní nedostatek věcné příslušnosti, což zároveň způsobuje i absenci pravomoci k vydání rozhodnutí. S odkazem na odbornou literaturu a soudní judikaturu (nález Ústavního soudu ÚS 513/1998 ze dne 28. března 2000, usnesení Nejvyššího správního soudu č.j. Konf 4/2003-16 ze dne 15. června 2004) vedlejší účastník konstatuje, že o absolutní nedostatek věcné příslušnosti se jedná i v případě, kdy o věci rozhodl správní orgán, ačkoli je k rozhodnutí příslušný soud. K rozhodnutí o nicotnosti je pak příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal (usnesení Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 37/2012-39 ze dne 20. Září 2012).

16

Vedlejší účastník ve svém vyjádření ze dne 23. prosince 2013 rovněž zdůrazňuje, že mu rozhodnutí Krajského úřadu působí značnou újmu v jeho provozní činnosti. Konkrétně uvádí, že rozhodnutím Krajského úřadu argumentuje navrhovatel v probíhajících správních řízeních bezprostředně se dotýkajících provozování předmětného majetku za strany vedlejšího účastníka. Na základě této argumentace došlo, byť zatím nepravomocně například ve vztahu k majetku s právem hospodaření k zrušení povolení vedlejšího účastníka k provozování vodovodů a kanalizací rozhodnutím Krajského úřadu Kraje Vysočina, odboru lesního a vodního hospodářství a zemědělství, ze dne 4. listopadu 2013 sp. zn. OLVHZ 1490/2013 Ol-23. Vedlejší účastník se proti tomuto rozhodnutí odvolal. Odvolání podal také navrhovatel, který požaduje zrušení povolení vedlejšího účastníka k provozování majetku vloženého do

7

odpůrce a v tomto směru argumentuje rozhodnutím Krajského úřadu. Vedlejší účastník dále uvádí, že rozhodnutím Krajského úřadu argumentuje rovněž společnost Jihlavské vodovody a kanalizace a.s. v řízení vedeném Magistrátem města Jihlava, odborem životního prostředí, č.j. MMJ/OŽP/8174/2013, o žádosti vedlejšího účastníka o změnu doby platnosti povolení k vypouštění odpadních vod z ČOV Vysoká do vod povrchových. Vedlejší účastník upozorňuje, že tato skutečnost může mít dopad na plynulost provozování předmětné vodohospodářské infrastruktury. Vedlejší účastník uvádí, že rozhodnutí Krajského úřadu má přímý dopad do jeho práv a povinností, neboť se týká majetku, který vedlejší účastník provozuje na základě smluvního vztahu s odpůrcem. Na základě rozhodnutí Krajského úřadu navrhovatel smluvní vztah žalobce k tomuto majetku zpochybňuje. 17

Vedlejší účastník se k podkladům pro rozhodnutí v přezkumném řízení vyjádřil rovněž ve svém podání ze dne 27. února 2014, č.j. MV-133471-42/ODK-2013, ve kterém opakovaně poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího soudu, sp.zn. 28 Cdo 3122/2012 ze dne 9. ledna 2013 a sp. zn. 28 Cdo 4243/2007 ze dne 18. března 2008 s tím, že Krajský úřad nebyl k vydání napadeného rozhodnutí věcně příslušný. Dle názoru vedlejšího účastníka nejsou stanovy odpůrce součástí smlouvy o jeho založení a příslušný k rozhodování sporů vyplývajících ze stanov odpůrce je pouze obecný soud. Vedlejší účastník nesouhlasí s tím, že smlouva o založení odpůrce je veřejnoprávní smlouvou ve smyslu usnesení zvláštního senátu č.j. Konf 31/2007-82. Toto usnesení se totiž dle názoru vedlejšího účastníka zabývá naprosto odlišným případem, a sice povahou subordinační veřejnoprávní smlouvy uzavřené na základě zákonného zmocnění dle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, kde byla rozhodujícím prvkem povaha Krajského úřadu Ústeckého kraje jako vykonavatele veřejné moci. Smlouva o založení odpůrce však byla uzavřena za jiným účelem, než výkon veřejné moci a její uzavření nebylo pro strany povinné. Vedlejší účastník rovněž nesouhlasí s názorem navrhovatele, že smlouva o založení odpůrce je veřejnoprávní smlouvou uzavřenou dle § 162 odst. 1 správního řádu, neboť k uzavření takové smlouvy by bylo zapotřebí souhlasu správního orgánu, který by byl rovněž příslušný k rozhodování případného sporu ze smlouvy. Vedlejšímu účastníkovi není známo, že by smlouva o založení odpůrce byla schválena správním orgánem.

18

Vedlejší účastník má dále za to, že ustanovení § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích nelze vykládat tak, že dohoda vlastníků má povahu veřejnoprávní smlouvy, nýbrž pouze ukládá vlastníkům vodovodů a

8

kanalizací povinnost zajistit jejich plynulé a bezpečné provozování. Nadto uvádí, že členské obce odpůrce žádný vodohospodářský majetek do odpůrce nevkládaly. Odpůrce nabyl majetek od státního podniku v rámci privatizace a teprve později do něj členské obce vkládaly nově budovaný majetek, jehož byly investory a odpůrce se stával vlastníkem tohoto majetku. Nedocházelo tedy ke vzniku provozně souvisejících vodovodů a kanalizací, kdy by byla nutná dohoda vlastníků těchto vodovodů, neboť vlastníkem byl pouze odpůrce. 19

Vedlejší účastník nesouhlasí s tím, že stanovy odpůrce jsou součástí smlouvy o založení odpůrce. Argumentuje přitom gramatickým výkladem ustanovení § 20g zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, dle kterého se k návrhu na zápis do registru přikládá zakladatelská smlouva nebo zápis o ustavující členské schůzi spolu se stanovami. Vedlejší účastník má za to, že pokud by stanovy měly být součástí smlouvy o vytvoření svazku, nemusel by zákon mezi těmito dokumenty rozlišovat. Obdobně pak argumentuje ustanovením § 49 odst. 5 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a konstatuje, že stanovy jsou samostatný lex contractus, který reguluje vztahy členských obcí, a spory z nich vyplývající je oprávněn řešit pouze příslušný soud.

20

Pokud jde o otázku právní povahy předmětného vodohospodářského majetku, vedlejší účastník uvádí, že její zodpovězení je věcí čistě právního a nikoli skutkového posouzení. Navrhovatel ve svém návrhu na zahájení řízení právní povahu předmětného majetku žádným způsobem nespecifikoval, v průběhu řízení však projevil názor, že se jedná o věci movité. Přestože právní povaha věcí byla mezi účastníky sporná, navrhovatel nenavrhl žádný důkaz na podporu svých tvrzení. Rovněž Krajský úřad se s právní povahou předmětného vodohospodářského majetku ve svém rozhodnutí nevypořádal. Přesto, že navrhovatel prohlašuje, že nemovitá povaha majetku nebyla prokázána, chová se k tomuto majetku tak, jako by šlo o majetek nemovitý. Tuto skutečnost dovozuje vedlejší účastník ze záměru navrhovatele zveřejněného dne 29. listopadu 2013, ve kterém město informuje o svém úmyslu pronajmout nemovitý majetek na dobu určitou do 31. prosince 2023 společnosti Jihlavské vodovody a kanalizace a.s.

21

Vedlejší účastník dále namítá, že navrhovatel není v dobré víře a nemohl v dobré víře nabýt žádná práva z napadeného rozhodnutí, o kterém v průběhu celého sporného řízení správního věděl, že je stiženo závažnými vadami a nezákonnostmi způsobujícími nicotnost a nezákonnost. Toto tvrzení vedlejší účastník opírá mj. o skutečnost, že navrhovatel již v průběhu sporného řízení

9

poukazoval na nesprávnost a nezákonnost daného řízení. Dále uvádí, že navrhovatel si byl vědom, že rozhodnutí Krajského úřadu bylo napadeno správní žalobou. Vedlejší účastník zpochybňoval zákonnost rozhodnutí rovněž ve vzájemné korespondenci s navrhovatelem. 22

Vedlejší účastník namítá, že napadené rozhodnutí Krajského úřadu má důsledky, které ho závažně poškozují. Na základě rozhodnutí usiluje navrhovatel o zrušení povolení vedlejšího účastníka k provozování vloženého majetku. Navrhovatel má dle názoru vedlejšího účastníka za to, že na základě rozhodnutí může ukončit nájem předmětného majetku. V této souvislosti rovněž hrozí, že navrhovatel uzavře nájemní smlouvu s jiným subjektem. Na základě rozhodnutí Krajského úřadu dále hrozí, že dojde k provozování provozně nedělitelného majetku dvěma provozovateli bez uzavřené dohody vlastníků provozně souvisejících vodovodů a kanalizací. Aby vedlejší účastník zabránil vzniku škody, musel by vynaložit investici ve výši více než 10 mil. Kč. Vedlejší účastník má kromě uvedeného za to, že navrhovateli nemůže být případným vyslovením nicotnosti způsobena větší újma, než je újma, kterou napadené rozhodnutí způsobuje jemu samotnému.

23

Vedlejší účastník vyjádřil k probíhajícímu přezkumnému řízení také ve svém podání ze dne 2. května 2014, č.j. MV-133471-53/ODK-2013. V tomto podání vyjadřuje mj. nesouhlas se závěry obsaženými ve sdělení ze dne 27. února 2014, č.j. MV-427-11/ODK-2014, ve kterém Ministerstvo vnitra informovalo účastníky řízení o tom, že v souvisejícím řízení neshledalo důvody k zahájení přezkumného řízení, neboť smlouva o založení odpůrce představuje dle jeho názoru koordinační veřejnoprávní smlouvu uzavřenou ve smyslu § 160 odst. 1 správního řádu v oblasti tzv. pečovatelské veřejné správy. Vedlejší účastník má za to, že smlouvu o založení odpůrce nelze podřadit pod žádný z případů uvedených v § 160 až 162 správního řádu. Koordinační veřejnoprávní smlouvy jsou dle vedlejšího účastníka uzavírány výlučně v případech úkolů, které se týkají vrchnostenské správy ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu a § 160 odst. 1 správního řádu, tedy ve věcech týkajících se výkonu působnosti v oblasti veřejné správy. Pečovatelské správy se mohou týkat jen případy veřejnoprávních smluv dle § 161 a 162 správního řádu, které nehovoří o „výkonu veřejné správy“. Nadto je vedlejší účastník přesvědčen, že v případě plnění povinností vlastníka vodovodů a kanalizací pro veřejnou potřebu se o výkon pečovatelské správy nejedná, neboť vlastnictví vodovodů a kanalizací a s ní spojené veřejnoprávní práva a povinnosti nejsou omezeny toliko na obce, ale vlastníkem mohou být také subjekty práva soukromého. Obce mohou

10

zakládat také obchodní korporace a vložit do nich svůj vodohospodářský majetek. Společenská smlouva takovéto obchodní korporace by pak nepochybně nebyla veřejnoprávní smlouvou dle § 160 až 162 správního řádu. 24

Vedlejší účastník se dále vrací k otázce existence, resp. neexistence dobré víry navrhovatele. V této souvislosti poukazuje mj. na rozsudek ze dne 23. října 2012, č.j. 1 As 145/2012 – 48, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že přispěje-li žadatel ve správním řízení k vydání nezákonného rozhodnutí, nemůže být takovýto žadatel nikdy v dobré víře. Dle názoru vedlejšího účastníka lze tento judikát aplikovat rovněž na posuzovaný případ, v němž navrhovatel, ač byl po celou dobu řízení právně zastoupen advokátem, chybně formulovaným návrhem (znějícím na vydání) přispěl k vydání nezákonného rozhodnutí. K otázce dobré víry dále vedlejší účastník odkázal na rozsudek č.j. 1 As 94/2011 – 102 ze dne 22. září 2011, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl mj. k závěru, že samotná nevědomost dobrou víru nepředstavuje. K plnění dobré víry je navíc potřeba objektivní nemožnost rozpoznat skutečný stav věci.

25

Vedlejší účastník ve svém vyjádření ze dne 2. května 2014 rovněž uvedl, že navrhovatel dosud neučinil odpůrci kvalifikovaný návrh na uzavření smlouvy o majetkovém vypořádání. Nečinný je tak navrhovatel a nikoli odpůrce. Pokud dospěl Krajský úřad k závěru, že daný spor je sporem z veřejnoprávní smlouvy, měl návrh navrhovatele zamítnout jako předčasný a neoprávněný, neboť nemá oporu ve stanovách odpůrce. K 1. únoru 2013 mohlo totiž dojít nanejvýš ke vzniku nároku navrhovatele domáhat se uzavření smluv o majetkovém a finančním vypořádání. Stanovy odpůrce nestanoví, která ze stran má návrh smlouvy připravit a předložit druhé straně. Může to být kterákoli z nich. Do dnešního dne navrhovatel nedoručil odpůrci kvalifikovaný návrhu na uzavření smlouvy. Návrh ze dne 12. září 2012, nesplňuje obsahové ani formální náležitosti. Navíc nebyl nikdy schválen příslušným orgánem města. Vzhledem k tomu, že nárok na základě smlouvy ani stanov navrhovateli dosud nevznikl, nemůže být odpůrce v prodlení s jeho plněním. Jediným bezvadným návrhem smlouvy o majetkovém a finančním vypořádání představuje návrh odpůrce, který byl navrhovateli doručen dne 5. března 2014.

26

Vedlejší ze dne případě smlouvy

účastník se dále vyjádřil rovněž k usnesení Okresního soudu v Jihlavě 20. února 2014, č.j. 122 C 54/2013-121, kterým soud v obdobném konstatoval, že spor vyplývá ze zakladatelské smlouvy odpůrce jako veřejnoprávní. V tomto směru především uvedl, že proti usnesení bylo

11

odpůrcem podáno v zákonné lhůtě odvolání a věc bude dále řešena Krajským soudem v Brně jako soudem odvolacím. 27

S ohledem na uvedené vedlejší účastník navrhuje, aby Ministerstvo vnitra přezkumné řízení zastavilo a jako nadřízený správní orgán prohlásilo rozhodnutí Krajského úřadu za nicotné dle § 78 správního řádu. Pokud ministerstvo neprohlásí nicotnost Rozhodnutí, vedlejší účastník navrhuje, aby rozhodnutí Krajského úřadu dle § 97 odst. 3 správního řádu zrušilo. II/B

28

Odpůrce se k přezkumnému řízení vyjádřil ve svých podáních ze dne 23. prosince 2013, č.j. MV-133471-20/ODK-2013, a 26. února 2014, č.j. MV133471-41/ODK-2013, s tím, že se plně ztotožňuje s věcnou a právní argumentací vedlejšího účastníka a nemá další doplnění. II/C

29

Ministerstvo vnitra obdrželo rovněž vyjádření navrhovatele ze dne 20. ledna 2014, č.j. MV-133471-26/ODK-2013. Navrhovatel v tomto svém vyjádření v prvé řadě namítá, že výzvu k vyjádření k podkladům vnímá jako předčasnou v situaci, kdy přezkumné řízení nebylo dosud pravomocně zahájeno, resp. nebylo dosud rozhodnuto o rozkladu, který navrhovatel uplatnil proti usnesení Ministerstva vnitra ze dne 10. prosince, č.j. MV-133471-13/ODK-2013. Navrhovatel dále uvádí, že ze spisu vedeného Ministerstvem vnitra není zcela jasné, co má být podkladem pro rozhodnutí v předmětném řízení, neboť předmětný spis je veden ve věci a obsahuje tedy listiny, týkající se řízení o odvolání navrhovatele proti výroku č. III. rozhodnutí Krajského úřadu. Navrhovatel v tomto směru namítá, že ve věci není dosud veden správní spis ve smyslu § 17 správního řádu. Vzhledem k této okolnosti pokládá výzvu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí za naprosto předčasnou, ale také porušující procesní práva navrhovatele, neboť ten, se nemohl seznámit s listinami, které budou pro Ministerstvo vnitra podkladem pro rozhodnutí. Navrhovatel dále namítá, že spis vedený Ministerstvem vnitra pod sp.zn. MV133471/ODK-2013 neobsahuje žádné relevantní podklady pro rozhodnutí v přezkumném řízení. Vzhledem k této skutečnosti pokládá navrhovatel výzvu k vyjádření se k pokladům za předčasnou.

30

Navrhovatel se dále ve svém vyjádření ze dne 20. ledna 2013 vyjadřuje rovněž k podnětu vedlejšího účastníka na zahájení přezkumného řízení. Uvádí, že se

12

vedlejší účastník tímto způsobem snaží účelově a zcela nepřípustně přenést své povinnosti tvrzení a důkazní ve správním řízení sporném, které mělo dispozitivní charakter, na Ministerstvo vnitra, když jeho činnost je ovládána zásadou oficiality. Dle názoru navrhovatele nepřiložil vedlejší účastník ke svému návrhu relevantní listiny, ačkoli je nepochybně má k dispozici. Navrhovatel dále uvádí, že vedlejší účastník neuplatnil v podané žalobě proti rozhodnutí Krajského úřadu žalobní bod nicotnost rozhodnutí z toho důvodu, že smlouva o založení odpůrce není smlouvou veřejnoprávní ve smyslu § 160 správního řádu. Dále namítá, že vedlejší účastník neuplatnil ve sporném řízení konkrétní tvrzení o tom, že část věcí, o jejichž vydání bylo řízení vedeno, byly nemovitostmi, které konkrétní věci a na jakém skutkovém základě vedlejší účastník dospěl k závěru, že vodovody a kanalizace jsou nemovitostmi. Vedlejší účastník uplatňoval ve správním řízení sporném i v tomto řízení zcela nekonkrétní a nepřezkoumatelná tvrzení o nemovité povaze blíže neurčené části předmětu řízení, a to bez jakýchkoli důkazních návrhů. Navrhovatel má přitom za to, že posouzení, zda je věc movitá či nemovitá, je posouzením skutkovým a nikoli právním. Byl to tedy dle názoru navrhovatele vedlejší účastník, kdo ve sporném řízení neunesl důkazní břemeno tvrzení ani břemeno důkazní ve smyslu § 141 odst. 4 správního řádu, a nikoliv že Krajský úřad vydal nezákonné, popř. nicotné rozhodnutí. Nemovitý charakter dotčeného majetku nelze dle názoru navrhovatele dovozovat pouze a výhradně z právní úpravy, jak se pokouší vedlejší účastník na základě odkazu na § 2 a § 55 zákona č. 274/2001 Sb. 31

Argumentaci, že vedlejšímu účastníkovi působí rozhodnutí Krajského úřadu značnou újmu, pokládá navrhovatel za zcela irelevantní. Uvádí, že tuto skutečnost jednoznačně konstatovala i usnesení Krajského soudu v Brně, č.j. 29 A 56/2013-118 ze dne 5. listopadu 2013 a č.j. 29 A 56/2013-300 ze dne 15. ledna 2014, kterými jmenovaný soud zamítl návrh vedlejšího účastníka na přiznání odkladného účinku správní žaloby a návrh na nařízení předběžného opatření.

32

Navrhovatel rovněž odmítá argumentaci vedlejšího účastníka, že rozhodnutí Krajského úřadu je nepřezkoumatelné pro absenci řádného odůvodnění, naopak má za to, že odůvodnění rozhodnutí je dostatečné, určité a přezkoumatelné. Za lichou označuje navrhovatel rovněž argumentaci vedlejšího účastníka, že rozhodnutí Krajského úřadu je materiálně nevykonatelné. K tomu navrhovatel uvádí, že mu již odpůrce předmětný majetek – vodovody a kanalizace vydal, a že je tak předmětný argument zcela

13

irelevantní. Navrhovatel pokládá argumentaci vedlejšího účastníka, založenou na rozdílu mezi pojmy „vyklidit“ a „vydat“ za účelový právní formalizmus, neboť návrh na zahájení sporného řízení a následné správní rozhodnutí směřovaly k tomu, aby umožnily navrhovateli nakládat se svým majetkem. V tomto směru dále uvádí, že jako nelze fyzicky vydat vodovody a kanalizace uložené v zemi bez jejich vyzvednutí, nelze je fyzicky ani vyklidit (za provozu). Obdobně nelze ani uvažovat o předání klíčů či jiném zpřístupnění vodovodů a kanalizací, uložených v zemi (navíc v pozemcích navrhovatele), ani o jejich vydání vytýčením, neboť vodovody a kanalizace jsou vytýčeny a zmapovány na základě zvláštní právní úpravy. 33

Navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 20. ledna 2014 dále uvádí, že se vedlejší účastník snaží odkazem na nicotnost rozhodnutí Krajského úřadu zabránit navrhovateli v nakládání s jeho majetkem. Vedlejší účastník tak nevykonává svá práva k příslušnému majetku v dobré víře, naopak vlastnické právo a práva nabytá v dobré víře na základě rozhodnutí Krajského úřadu porušuje. Navrhovatel vytýká vedlejšímu účastníku, že se ve svém podnětu k přezkumnému řízení zcela vyhnul otázce, zda navrhovatel nabyl na základě rozhodnutí Krajského úřadu práva v dobré víře, a zda by změnou nebo zrušením tohoto rozhodnutí nedošlo na straně navrhovatele k větší újmě, než na straně vedlejšího účastníka. Navrhovatel má zájem na držení svého vlastního majetku, jehož vlastnictví ostatní účastníci řízení nerozporují, zatímco vedlejší účastník má zájem na provozování předmětného majetku. Vzhledem k tomu, že držba je projevem vlastnického práva a vlastnické právo je „nejsilnější“ právo, došlo by v důsledku změny nebo zrušení rozhodnutí Krajského úřadu, k nepoměrně větší újmě, než na straně vedlejšího účastníka. Závěrem navrhovatel navrhuje, aby Ministerstvo vnitra po právní moci rozhodnutí o rozkladu ze dne 27. prosince 2013 přezkumné řízení zastavilo.

34

Navrhovatel se k přezkumnému řízení vyjádřil také ve svém vyjádření ze dne 10. února 2014, č.j. MV-133471-14/ODK-2013. V tomto vyjádření upozorňuje na usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. května 2008, č.j. Konf 31/2007-82, které se zabývá problematikou veřejnoprávní povahy některých smluv a aplikovatelnosti jednotlivých kritérií při jejich právním posuzování. Navrhovatel uvádí, že dle citovaného usnesení je nejen na zákonodárci, ale rovněž na soudech, a zejména pak na zvláštním senátu, aby posoudil charakter konkrétní smlouvy, ohledně nějž se její strany či orgány povolané k řešení sporů nemohou shodnout. Veřejnoprávní povaha jednotlivých

14

smluv není zakotvena pouze v zákoně, ale musí být právně posouzena v každém jednom konkrétním případě. Navrhovatel rovněž upozorňuje, že dle závěrů zvláštního senátu se pojem veřejného práva nekryje s pojmem vrchnostenské veřejné správy, nýbrž je pojmem širším. Tuto okolnost pak dle názoru navrhovatele zcela opomíjí vedlejší účastník, který ve smlouvách o vkladu majetku do hospodaření odpůrce spatřuje pouze soukromoprávní dispozici města se svým majetkem. 35

Navrhovatel dále odkazuje na názor zvláštního senátu, že činnost správních orgánů se nevyčerpává póly vytýčenými v § 1 správního řádu, nýbrž je tu ještě oblast pečovatelské správy, která není ani správou vrchnostenskou ani fiskální. Právě tomuto širšímu pohledu pak odpovídá úprava části páté správního řádu. Ustanovení § 159 odst. 1 omezuje možnost uzavírání veřejnoprávních smluv na oblast veřejného práva, nikoli na oblast vrchnostenské veřejné správy. V tomto ohledu je pak část pátá určitým rozšířením „základní“ působnosti podle § 1 odst. 1 správního řádu. Jak dále uvádí navrhovatel, zvláštní senát tedy učinil závěr, že ke správě vrchnostenské a správě fiskální přistupuje správa pečovatelská. Zatímco je výkon fiskální správy omezen hranicemi soukromého práva, správa pečovatelská si právě pro svou rozmanitost žádá širšího rejstříku nástrojů, zahrnujícího jak prostředky soukromého práva, tak prostředky práva veřejného. Navrhovatel tudíž konstatuje, že zvláštní senát nachází oblast aplikace veřejnoprávních smluv, při níž se neaplikuje princip veřejnosprávní, ale pouze princip veřejnoprávní. Z hlediska tohoto principu je pro veřejnoprávní povahu smlouvy rozhodný její předmět a míra jeho regulace veřejným právem.

36

Navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 10. února 2014 dále uvádí, že dle čl. 3.3 písm. a) stanov odpůrce je předmětem činnosti odpůrce zejména zabezpečování zásobování obcí pitnou vodou a odvádění a čištění odpadních vod obcí. Ze stanov odpůrce tedy vyplývá jeho zaměření na plnění závazku veřejné služby, regulovaného zákonem č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích). Navrhovatel má tedy za to, že smlouva o založení odpůrce byla a je smlouvou veřejnoprávní – vícestranným právním úkonem, jenž ve smyslu § 159 odst. 1 správního řádu zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, resp. smluvní strany – členské obce svazu obcí ji uzavřely ve smyslu § 162 odst. 1 správního řádu o věcech (právech a povinnostech vlastníků provozně souvisejících vodovodů a kanalizací), o kterých by jinak rozhodovalo Ministerstvo zemědělství, a ony by byly účastníky tohoto řízení jako vlastníci takových vodovodů a kanalizací (§ 8

15

odst. 3 zákona č. 274/2001 Sb.) 37

Navrhovatel dále uvádí, že § 46 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., obsahuje právní úpravu, která vymezuje jak právní základy a tedy způsoby uskutečňování spolupráce obcí, tak i klade zákonné meze předmětu jejich spolupráce, předepisuje obsah smluv mezi obcemi, a dokonce kodifikuje práva občanů ve vztahu ke svazkům obcí. Zákon č. 250/2000 Sb. pak v § 38 a násl. upravuje zákonné mantinely nakládání s majetkem obcí při zakládání svazků obcí a v rámci jejich působnosti. Právní úprava se týká také vymezení kompetencí svazku obcí a členských obcí při rozhodování o majetku, k němuž byla práva převedena obcemi ve prospěch svazku obcí. Navrhovatel tedy dovozuje, že smlouva o založení svazku obcí je svou povahou veřejnoprávní smlouvou. Na podporu tohoto závěru cituje důvodovou zprávu k zákonu č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), která hovoří o spolupráci krajů ve formě nové veřejnoprávní smlouvy, která se nemůže řídit obecnými předpisy upravujícími občanskoprávní vztahy (občanský zákoník). Dále upozorňuje také na doktrinální výklad, který spočívá na jednoznačném stanovisku, že smlouvy o založení svazku obcí jsou z podstaty věci smlouvami veřejnoprávními.

38

Pokud jde o vedlejším účastníkem namítaný nedostatek pasivní legitimace odpůrce, navrhovatel namítá, že tento nemá žádného právního základu. K tomu uvádí, že zákon vůbec nedefinuje, kdo by měl být či kdo musí být stranou takového sporu, a jaké by měl mít postavení ve vztahu k veřejnoprávní smlouvě. Zákon dle jeho názoru vymezuje pouze předmětně, jaké spory správní orgány rozhodují – spory z veřejnoprávních smluv. Dikce § 141 odst. 1 správního řádu tedy dopadá jak na spory z veřejnoprávních smluv mezi členskými obcemi svazku obcí navzájem, tak na spory mezi členskými obcemi a svazkem. V úvahu připadá dokonce kompetenční spor mezi svazkem obcí a jeho orgány, vždy však samozřejmě za předpokladu, že jde o spor ze smlouvy o založení svazku. Navrhovatel souhlasí se závěrem Krajského úřadu, že spor mezi účastníky sporného řízení nebyl veden na základě jednotlivých smluv, nýbrž na základě stanov odpůrce. Právě stanovy totiž obsahují právní úpravu vypořádání majetkového podílu obce při jejím vystoupení. V souladu s § 50 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., jsou stanovy přílohou smlouvy o založení svazku obcí a jako takové jsou tedy součástí smlouvy o založení svazku obcí. Vzhledem k tomu, že není žádného právního ani věcného důvodu pro to, aby byla dána pasivní věcná legitimace členských obcí, jak argumentuje vedlejší účastník. Navrhovatel převedl majetek ve prospěch odpůrce jako právnické osoby ve smyslu § 49 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., a nikoli ve prospěch

16

členských obcí. Podle stanov odpůrce má povinnost vypořádat majetkový podíl vystupující obce odpůrce a nikoliv jeho členské obce. 39

Stanovy odpůrce v čl. 12.6. stanoví, že odpůrce je povinen vystoupivší obci vrátit majetek, stanovy tedy obsahují povinnost odpůrce poskytnout ve prospěch osoby zúčastněné naturální plnění, které je případně (pro vložený majetek ano, pro majetek s právem hospodaření nikoliv) doplněno o převod vlastnictví k takto vráceným věcem, a v čl. 12.4. písm. a) stanoví také lhůtu, do kdy se tak má stát – do měsíce po ukončení členství příslušné obce v odpůrci. Navrhovatel má za to, že návrh na deklaratorní rozhodnutí Krajského úřadu v této věci, tj. na rozhodnutí, že odpůrce je povinen uzavřít s navrhovatelem smlouvu o převodu vlastnictví k předmětnému majetku a tento majetek mu vrátit, by neměl žádnou oporu ve stanovách odpůrce, a musel by být zamítnut. Takový návrh by Krajský úřad musel zamítnout také proto, že by neměl pro určení obsahu takové smlouvy, jejíž uzavření by měl odpůrci uložit, žádného právního podkladu. Stanovy odpůrce přeci neobsahují žádnou smlouvu budoucí, jejíhož uzavření by se vystoupivší obec mohla domáhat, ani neobsahují povinnost odpůrce takovou smlouvu o budoucí smlouvě uzavřít v nějakém časovém horizontu, jak upravuje hmotněprávní norma (§ 50 zákona č. 40/1964 Sb.).

40

Navrhovatel dále doplňuje, že správní řízení sporná jsou poměrně široce aplikovaným institutem v režimu zvláštních zákonů, např. zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Omezit správní orgány, které o sporech v těchto oblastech rozhodují pouze na deklaratorní rozhodnutí, by tento právní institut zcela ochromilo, resp. pozbyl by na praktickém významu.

41

Navrhovatel má za to, že přistoupením na názor vedlejšího účastníka, že rozhodnutí ve sporných řízeních mají být pouze deklaratorní charakter, tj. že se jimi pouze prohlašuje, že určitá osoba určitá práva má nebo nemá, by eo ipso znamenalo znemožnit jejich nucený výkon exekucí. Exekuce je totiž podle § 103 odst. 1 věta první správního řádu možná jen v případě, že exekučním titulem byla uložena povinnost plnění. A contrario by tedy dle citovaného ustanovení, vůbec nebylo možno vykonat rozhodnutí správního orgánu ve sporném řízení. Názor vedlejšího účastníka na výlučně deklaratorní charakter rozhodnutí ve sporných řízeních je také v evidentním nesouladu s § 104 písm.

17

b) správního řádu, který kodifikuje možnost exekuce vykonatelného smíru uzavřeného ve sporném řízení. Citované ustanovení výslovně předpokládá vykonatelnost rozhodnutí o schválení smíru vydaného ve sporném řízení, presumuje tedy vydání rozhodnutí na plnění, o kterém mohou jeho účastníci uzavřít smír. 42

Pokud jde o povahu předmětného majetku navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 10. února 2014 uvádí, že movitá či nemovitá povaha majetku je kategorie věcná, resp. skutková, a nikoliv právní, a jako taková je pouze skutkovým základem pro právní režim aplikovaný na tu či onu věc. Nemovitá povaha věci vyplývá z toho, zda je pozemkem nebe zda je spojena pevně základem se zemí (§ 119 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb.), popř. zda je pozemkem nebo zda splňuje zákonnou výjimku ze zásady superficies solo cedit (např. § 509 zákona č. 89/2012 Sb.). Navrhovatel dále argumentuje tím, že vedlejší účastník zcela pomíjí kontrodiktornost správního řízení sporného a své vlastní povinnosti tvrzení a hlavně důkazní v něm, a snaží se je suplovat až správní žalobou a návrhem na přezkum. Navrhovatel mj. upozorňuje, že zákonodárce vyjádřil v textu správního řádu svou vůli odklonit sporné řízení od obecných zásad správního procesu ve prospěch jeho dispozitivnosti. Např. podle § 141 odst. 9 správního řádu ve sporném řízení odvolací správní orgán přezkoumává napadené rozhodnutí jen v rozsahu jeho námitek uvedených v odvolání. Dle názoru navrhovatele tedy nemůže vedlejší účastník uplatnit důvod nicotnosti napadeného rozhodnutí to, že se správní orgán ve sporném řízení nevypořádal s věcným (skutkovým) upozorněním, které vedlejší účastník nepodložil žádnými důkazními návrhy.

43

Navrhovatel se dále vyjádřil k přezkumnému řízení ve svém vyjádření ze dne 13. února 2014, č. j.: MV-133471-32/ODK-2013, ve kterém s odkazem na § 94 odst. 5 správního řádu poukázal na nutnost šetřit v rámci přezkumného řízení práva nabytá v dobré víře. Navrhovatel uvedl, že je v prvé řadě třeba chránit ta jeho práva, která již nabyl dobrovolným plněním na základě rozhodnutí Krajského úřadu. V této souvislosti uvádí, že kdyby bylo rozhodnutí Krajského úřadu vydáno v rozporu s právními předpisy, nabyl navrhovatel práva k předmětu řízení v dobré víře. Dále uvádí, že odpůrce již dne 4. října 2013 vydal předmět řízení dobrovolně, pouze na základě rozhodnutí Krajského úřadu. Argumentuje také strpěním exekuce odpůrcem na základě rozhodnutí Krajského úřadu ze dne 26. listopadu 2013, č.j. KUJI 79781/2013. V této souvislosti uvádí, že odpůrce v posledně uvedeném případě neuplatnil na svou obranu před exekucí argument nicotnosti rozhodnutí Krajského úřadu ze dne

18

26. listopadu 2013, č.j. KUJI 79781/2013, a zcela se tak vyhnul jejím soudnímu přezkumu. Navrhovatel uvádí, že i na základě jednání samotného odpůrce je v dobré víře, že svá práva ze všech výše uvedených rozhodnutí, nabyl v dobré víře. Navrhovatel je toho názoru, že vedlejší účastník se svými podněty k přezkumnému řízení snaží přenést negativní dopady provedení předmětných rozhodnutí včetně nákladů exekuce na Českou republiku zastoupenou Ministerstvem vnitra, které by je neslo v případě zrušení těchto rozhodnutí po jejich vykonání v rámci odpovědnosti za škodu v režimu zákona č. 82/1998 Sb. 44

Navrhovatel se vyjádřil k probíhajícímu přezkumnému řízení rovněž v podání ze dne 12. května 2014, č.j. MV-133471-55/ODK-2013. V tomto podání navrhovatel upozornil, že Ministerstvo vnitra je při svém dalším postupu v přezkumném řízení vázáno právním názorem ministra vnitra obsaženém v jeho rozhodnutí ze dne 11. dubna 2014, č.j. MV-16239-6/VS-2014. Vzhledem k této skutečnosti má navrhovatel za to, že rozhodnutí Ministerstva vnitra by proto bylo dle jeho názoru zcela předčasné.

45

Navrhovatel namítá, že vedlejší účastník zpochybňuje skutečné hmotněprávní jednání a vůli odpůrce, který dotčený majetek navrhovateli vydal. Protokol o vydání majetku ze dne 4. října 2013 není možné interpretovat jinak, než jako projev vůle odpůrce umožnit navrhovateli nakládání s předanými věcmi, tedy jako „vyklizení“ v procesním smyslu toho pojmu. Takovou interpretaci podporuje také procesní postup odpůrce, který v průběhu řízení nezpochybňoval svoji povinnost vydat dotčený majetek ve prospěch navrhovatele. Rovněž jednotlivé smlouvy o vkladu majetku do hospodaření odpůrce majetku používají dikci, že majetek předávající „vkládá“ do odpůrce.

46

Tvrzenou absenci pravomoci Krajského úřadu k vydání konstitutivního rozhodnutí odůvodnil vedlejší účastník právním názorem JUDr. Vedrala, dle kterého se rozhodnutím ve sporném řízení správním nepřiznávají ani neruší práva a povinnosti, ale pouze se zjišťuje a autoritativně prohlašuje, zda taková práva jsou či nikoliv. V této souvislosti navrhovatel upozorňuje, že v českém právním prostředí má názor právních teoretiků procesní hodnotu tvrzení, resp. právní argumentace samotného účastníka. Navrhovatel s právním názorem JUDr. Vedrala nesouhlasí. Žádný doktrinální výklad nemůže nahradit text psané právní normy, ani jej doplňovat či naopak zužovat. Správní orgány jsou vázány textem samotného zákona a nikoli výkladem poskytnutým soukromou osobou. JUDr. Vedral navíc svůj právní názor neodůvodnil, a tudíž je nepřezkoumatelný. Navrhovatel poukazuje na to, že ve správních řízeních se naprosto běžně

19

rozhoduje o právech a povinnostech osob, resp. se správními rozhodnutími standardně zakládají, mění nebo ruší práva osob, a to vedle toho, že se jimi pouze prohlašuje, že osoby taková práva nebo povinnosti mají nebo nemají. Z dikce správního řádu ani systematiky právní úpravy sporného řízení nevyplývá, že by právě sporné řízení bylo výlukou z konstitutivního rozhodování správních orgánů dle § 9 správního řádu. Stanovy odpůrce v čl. 12.6. stanoví povinnost odpůrce vrátit obci majetek a v čl. 12.4. také lhůty, kdy se tak má stát. Deklaratorní rozhodnutí, tj. na rozhodnutí, že odpůrce je povinen uzavřít smlouvu o převodu vlastnického práva k předmětnému majetku a tento majetek vrátit, by nemělo oporu ve stanovách odpůrce. 47

Rozpornost právního názoru JUDr. Vedrala spatřuje navrhovatel v tom, že autor deklaratorní charakter rozhodnutí spatřuje v závazném určení práv a povinností. Napadené rozhodnutí však dle názoru navrhovatele pojetí deklaratorního rozhodnutí dle JUDr. Vedrala zcela vyhovuje, neboť jím došlo k určení povinnosti odpůrce vydat osobě zúčastněné dotčený majetek na základě toho, že odpůrci vznikla tato povinnost již na základě vlastních stanov. Navrhovatel opakovaně připomíná sdělení Ministerstva vnitra ze dne 27. února 2014, č.j. 427-11/ODk-2014 s tím, že na tomtéž právním základě (povinnosti odpůrce vypořádat navrhovatele dle stanov odpůrce) v řízení o zaplacení částky 52.189.015,03 Kč včetně úroku z prodlení, neshledalo Ministerstvo vnitra na konstitutivním rozhodnutí Krajského úřadu ničeho nesprávného a přezkumné řízení nezahájilo.

48

Ministerstvu vnitra bylo dále doručeno také podání navrhovatele ze dne 27. června 2014, č. j. MV-133471-57/ODK-2013 nadepsané jako „doplnění důkazních návrhů“. Tímto podáním navrhovatel zakládá do spisu dokument „Přijatá opatření k výhradám Zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření“, ve kterém je uvedeno, že „Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko předal Statutárnímu městu Jihlava majetek předaný do hospodaření a majetek vložený. Ostatní aktiva a pasiva vypořádání nebyla uvedenými subjekty vypořádání odsouhlasena a nejsou zcela zobrazena v účetní závěrce (…)“. K tomu navrhovatel uvádí, že odpůrce svým jednáním posiluje a utvrzuje dobrou víru navrhovatele o tom, že odpůrce respektuje přezkoumávané rozhodnutí Krajského úřadu, a že navrhovatel tak nabyl dotčený majetek v dobré víře. Pokud by podle navrhovatele Ministerstvo vnitra zrušilo přezkoumávané rozhodnutí, způsobilo by škodu na majetku všech odběratelů na území navrhovatele.

20

III. Procesní podmínky řízení 49

Ministerstvo vnitra usnesením ze dne 10. prosince 2013, č.j. MV-13347113/ODK-2013 rozhodlo ve smyslu § 95 odst. 1 správního řádu o zahájení přezkumného řízení vůči výrokům č. I., a č. II. rozhodnutí Krajského úřadu ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013, sp.zn.: OOSČ 448/2013 OOSC/25. Současně ve výroku č. II. téhož usnesení rozhodlo o přerušení řízení o odvolání proti výroku III. napadeného rozhodnutí Krajského úřadu ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013, sp.zn.: OOSČ 448/2013 OOSC/25, pro které je rozhodnutí v přezkumném řízení rozhodnutím o předběžné otázce (§ 64 odst. 1 písm. c/ ve spojení s § 57 odst. 4 správního řádu). Ministerstvo vnitra dále sdělením dne 11. prosince 2013, č.j. MV-133471-14/ODK-2013 vyzvalo účastníky řízení k vyjádření před rozhodnutím v přezkumném řízení. Současně účastníky seznámilo s obsahem zaslaných vyjádření, tedy rovněž s podnětem vedlejšího účastníka ze dne 22. listopadu 2013, č.j. MV-133471-8/ODK-2013, a poskytlo jim poučení o možnosti nahlédnout do správního spisu (§ 38 správního řádu).

50

Sdělením ze dne 11. prosince 2013, MV-133471-15/ODK-2013 se Ministerstvo vnitra obrátilo na Krajský soud v Brně a požádalo jej o zapůjčení správního spisu předloženého Krajským úřadem. Krajský soud v Brně na tuto žádost reagoval sdělením ze dne 17. prosince 2013, č.j. 29 A 53/2013-343, kterým přislíbil zapůjčit správní spis poté, co bude v jím vedeném řízení rozhodnuto o návrhu na vydání předběžného opatření.

51

Navrhovatel napadl usnesení Ministerstva vnitra ze dne 1. prosince 2013, č.j. 10. prosince 2013, č.j. MV-133471-13/ODK-2013, rozkladem ze dne 27. prosince 2013 (č. j. MV-133471-17/ODK-2013. Ministerstvo vnitra zaslalo sdělením ze dne 9. ledna 2014, č.j. MV-133471-24/ODK-2013, stejnopis podaného rozkladu účastníkům řízení k vyjádření. Současně na základě žádosti navrhovatele ze dne 6. ledna 2014, č.j. MV-133471-21/ODK-2013 prodloužilo lhůtu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí v přezkumném řízení do 20. ledna 2014. K podanému rozkladu obdrželo Ministerstvo vnitra vyjádření vedlejšího účastníka ze dne 20. ledna 2014, č.j. MV-133471-27/ODK-2013. Ministerstvo vnitra předalo sdělením ze dne 27. ledna 2014, č.j. MV-13347129/ODK-2013, ve smyslu § 152 odst. 4 ve spojení s § 88 odst. 1 správního řádu podaný rozklad spolu se svým stanoviskem rozkladové komisi ministra vnitra.

21

Vzhledem k tomu, že podání rozkladu proti usnesení nemá dle § 76 odst. 5 správního řádu odkladný účinek, pokračovalo Ministerstvo vnitra v zahájeném přezkumném řízení. 52

O rozkladu navrhovatele ze dne 27. prosince 2013 rozhodl ministr vnitra svým rozhodnutím ze dne 11. 4. 2014, č. j.: MV-16239-6/VS-2014, které nabylo právní moci dne 12. 5. 2014. Ministr vnitra tímto rozhodnutím zamítl rozklad navrhovatele proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zahájení přezkumného řízení a současně zrušil výrok II. téhož usnesení o přerušení řízení o odvolání proti výroku IV. napadeného rozhodnutí.

53

Na základě výzvy k vyjádření před rozhodnutím v přezkumném řízení (sdělení Ministerstva vnitra ze dne 11. prosince 2013, č.j. MV-133471-14/ODK-2013) obdrželo Ministerstvo vnitra vyjádření vedlejšího účastníka ze dne 23. prosince 2013, č.j. MV-133471-19/ODK-2013, vyjádření odpůrce ze dne 23. prosince 2013, č.j. MV-133471-20/ODK-2013, a vyjádření navrhovatele ze dne 20. ledna 2014, č.j. MV-133471-25/ODK-2013, MV-133471-26/ODK-2013, MV-13347127/ODK-2013, vyjádření navrhovatele ze dne 10. února 2014, č.j. MV-13347131/ODK-2013, a ze dne 17. února 2014, č.j. MV-133471-32/ODK-2013, MV-133471-33/ODK-2013, MV-133471-34/ODK-2013, MV-133471-35/ODK2013, MV-133471-36/ODK-2013 a MV-133471-37/ODK-2013.

54

Dne 22. ledna 2014 obdrželo Ministerstvo vnitra sdělením Krajského soudu v Brně ze dne 20. ledna 2014, č.j. 29 A 53/2013-415 správní spis Krajského úřadu. Z tohoto spisu následně pro potřeby přezkumného řízení učinilo kopii a zapůjčený správní spis vrátilo po provedeném ústním jednání ve věci sdělením ze dne 8. dubna 2014, č.j. MV-133471-50/ODK-2013. S ohledem na provedené doplnění správního spisu vyzvalo Ministerstvo vnitra účastníky řízení k vyjádření se k podkladům před rozhodnutím v přezkumném řízení, a to sdělením ze dne 18. února 2014, č.j. MV-133471-39/ODK-2013. Na základě této výzvy obdrželo vyjádření navrhovatele ze dne 24. února 2014, č.j. MV133471-40/ODK-2013, odpůrce ze dne 26. února 2014, č.j. MV-133471/ODK2013, a vyjádření vedlejšího účastníka ze dne 27. února 2014, č.j. MV-13347142/ODK-2013.

55

Navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 24. února 2014, č. j. MV-13347140/ODK-2014 požadoval, aby s ohledem na naplnění práv účastníků řízení Ministerstvo vnitra nařídilo ve věci ústní jednání, ve kterém by provedlo dokazování listinami založenými ve spise tak, že sdělí účastníkům řízení jejich

22

obsah. Ministerstvo vnitra se rozhodlo žádosti navrhovatele vyhovět a sdělením ze dne 19. března 2014, č.j. MV-133471-43/ODK-2013, nařídilo ve smyslu § 49 odst. 1 správního řádu ústní jednání ve věci. V příloze oznámení o nařízení ústního jednání seznámilo Ministerstvo vnitra účastníky řízení s důkazy, jejichž provedení pokládalo za vhodné. Ústní jednání se se uskutečnilo dne 4. dubna 2014. Ministerstvo vnitra na tomto jednání provedlo jednak důkazy jím předem označené v příloze oznámení o nařízení ústního jednání, a jednak veškeré důkazy, jejichž provedení navrhli v průběhu samotného jednání účastníci řízení. Současně Ministerstvo vnitra poučilo účastníky řízení o jejich procesních právech a vzájemně je seznámilo s jejich předchozími vyjádřeními ve věci. O provedeném ústním jednání byl v souladu s § 18 správního řádu sepsán protokol č.j. MV-133471-47/ODK-2013, jehož stejnopis byl na místě předán jednotlivým účastníkům řízení. 56

Současně se zasláním protokolu o provedení důkazu mimo ústní jednání byli účastníci řízení vyzváni k vyjádření před rozhodnutím v přezkumném řízení ve lhůtě do 5. května 2014. Na základě této výzvy obdrželo Ministerstvo vnitra vyjádření navrhovatele ze dne 2. května 2014, č.j. MV-133471-52/ODK-2013 a vyjádření vedlejšího účastníka ze dne 2. května 2014, MV-133471-53/ODK2013.

57

V průběhu řízení měli účastníci plnou možnost uplatňovat svá procesní práva, především právo podávat ve věci vyjádření a právo nahlížet do správního spisu. Ministerstvo vnitra účastníky opakovaně vyzvalo k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí, a to sdělením ze dne 11. prosince 2013, č.j. MV-133471-14/ODK2013, sdělením ze dne 18. února 2014, č.j. MV-133471-39/ODK-2013, a sdělením ze dne 17. dubna 2014, č.j. MV-133471-51/ODK-2013. Současně se účastníkům dostalo od Ministerstva vnitra výslovného poučení o možnosti využít jejich práva nahlédnout do správního spisu ve smyslu § 38 odst. 1 správního řádu. Možnost nahlédnout do správního spisu využil navrhovatel, který tak po zahájení přezkumného řízení učinil prostřednictvím svého právního zástupce dne 7. ledna 2014 a 29. ledna 2014, a dále vedlejší účastník, který do spisu nahlédl dne 21. března 2014. Ministerstvo vnitra v neposlední řadě vyhovělo žádosti navrhovatele na provedení ústního jednání ve věci.

58

Vzhledem k výše uvedenému již Ministerstvo vnitra po rozhodnutí ministra vnitra o rozkladu navrhovatele rozhodnutím ze dne 11. 4. 2014, č. j.: MV-162396/VS-2014 nepovažovalo za nutné účastníky řízení opětovně vyzývat k vyjádření, když účastníci měli v celém průběhu řízení možnost navrhovat

23

důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení ve smyslu ust. § 36 odst. 1 správního řádu, mohli vyjadřovat v řízení svá stanoviska podle ust. § 36 odst. 2 správního řádu, měli před vydáním rozhodnutí ve věci možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí nebo jim bylo umožněno nahlížet do spisu dle ust. § 38 správního řádu, přičemž účastníci řízení svých procesních práv hojně využívali. Zároveň Ministerstvo vnitra nepřistoupilo k provedení dalších důkazů, například k navrhovanému výslechu svědka, jelikož je nepovažovalo za významné pro rozhodnutí v přezkumném řízení, viz dále ohledně vydání majetku odpůrcem navrhovateli. IV. Spor z veřejnoprávní smlouvy 59

Ministerstvo vnitra se v prvé řadě zabývalo otázkou, zda byl Krajský úřad nadán pravomocí rozhodovat o podaném návrhu ve sporném řízení správním, resp. zda v posuzovaném případě jde o spor z veřejnoprávní smlouvy, ve kterém je založena pravomoc správních orgánů, přičemž dospěl k následujícím závěrům. IV/A

60

Pojem veřejnoprávní smlouvy je definován v § 159 odst. 1 správního řádu tak, že veřejnoprávní smlouva představuje dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Správní řád dále upravuje jednotlivé typy veřejnoprávních smluv, a sice smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veřejné moci za účelem plnění svých úkolů (tzv. smlouva koordinační, § 160), veřejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem a osobou, která by jinak byla účastníkem správního řízení (tzv. smlouva subordinační, § 161), a veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi těmi, kdo by byli nebo kdo jsou účastníky správního řízení, a týkající se převodu nebo způsobu výkonu jejich práv nebo povinností (§ 162). V § 163 § 170 pak správní řád upravuje otázky společné všem veřejnoprávním smlouvám bez rozdílu, včetně otázek řešení sporů.

61

Před 1. lednem 2006, tedy před účinností správního řádu, byl pojem „veřejnoprávní smlouva“ použit pouze ve dvou případech, upravujících uzavírání veřejnoprávních smluv dle zákona č. 128/2000 Sb. (§ 63 a § 66a, ve znění k 31. prosince 2005), a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii (§ 3a, ve znění k 31. prosince 2005). Teorie správního práva přesto dovodila, že do kategorie veřejnoprávních smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené.

24

Za koordinační veřejnoprávní smlouvu tak byla mj. označena rovněž smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (srov. HENDRYCH Dušan, Správní právo, 7. vydání, 2009, s. 261). 62

Roztříštěnost dosavadní právní úpravy překlenulo přechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu, dle kterého se ustanoveními správního řádu řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí jeho účinnosti; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé před tímto dnem se však posuzují podle dosavadních právních předpisů. Z obecné formulace tohoto ustanovení lze usoudit, že režim správního řádu dopadá nejen na veřejnoprávní smlouvy, které byly již dříve jako veřejnoprávní označeny, nýbrž i na ty veřejnoprávní smlouvy, které takto výslovně neoznačeny nebyly. Obecná formulace § 182 odst. 2 správního řádu s sebou však současně přináší nutnost posuzovat charakter jednotlivých smluv případ od případu (srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007-82).

63

Jak bylo uvedeno výše, § 159 odst. 1 správního řádu definuje veřejnoprávní smlouvu jako dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Podle § 160 odst. 1 správního řádu mohou stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy.

64

Územní samosprávné celky mohou (vedle veřejnoprávních smluv dotýkajících se přenesené působnosti) na základě ust. § 160 odst. 6 správního řádu vzájemně uzavírat i takové veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti, jen stanoví-li tak zvláštní zákon. Zvláštním zákonem je v tomto případě zákon o obcích a jeho § 49 a násl., na základě kterého obce mohou veřejnoprávní smlouvou zakládat dobrovolné svazky obcí.

65

Do samostatné působnosti v souladu s § 35 zákona o obcích patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Dle § 35 odst. 2 zákona o obcích dále platí, že do samostatné působnosti obce náleží

25

zejména záležitosti uvedené v § 84, § 85 a § 102 zákona o obcích s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Dle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích zastupitelstvo obce v samostatné působnosti rozhoduje o založení nebo rušení právnických osob schvaluje jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhoduje o účasti v již založených právnických osobách. Dle § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích dále platí, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce. 66

Dobrovolný svazek obcí představuje zvláštní formu institucionální spolupráce mezi obcemi. Jedná se o specifický typ právnické osoby, veřejnoprávní korporaci sui generis, vytvořený výlučně obcemi (§ 49 odst. 2 zákona o obcích) za účelem prosazování jejich společných zájmů (§ 49 odst. 1 zákona o obcích). Předmět činnosti svazku zákon vypočítává demonstrativně (§ 50 odst. 1 zákona o obcích) a zahrnuje do něj mj. úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata, zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvozu komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod, zavádění, rozšiřování a zdokonalování sítí technického vybavení a systémů veřejné osobní dopravy k zajištění dopravní obslužnosti daného území. Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí je tedy uzavírána obcemi za účelem jejich vzájemné spolupráce při výkonu samostatné působnosti. Svazek obcí jako speciální forma právnické osoby, tak může být na základě této smlouvy povolán k výkonu některých úkolů v oblasti veřejné správy.

67

Povahou některých smluv se zabýval také zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Tento zvláštní senát ve svém usnesení ze dne dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82 konstatoval, že V přísném slova smyslu je vlastně vyloučeno, aby veřejná správa uplatňovala jakékoli soukromé zájmy, neboť ty jsou pojmově spjaty se soukromými osobami. To ale nic nemění na tom, že úkoly jí svěřené vykonává veřejná správa jak prostředky veřejného práva, tak prostředky práva

26

soukromého. Tradičně je volba těch či oněch prostředků navázána na dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkčním). Zatímco vrchnostenská správa je prováděna prostředky veřejného práva, k výkonu fiskální správy slouží naopak právo soukromé. Tato klasifikace však již dostatečně nepostihuje širokou působnost moderní veřejné správy, zejména pak územních veřejnoprávních korporací, jejichž novým úkolem se stává také služba veřejnosti (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 12 - 13). Ke správě vrchnostenské a správě fiskální tak přistupuje správa pečovatelská; jinými slovy, nevrchnostenskou správu nelze ztotožňovat se správou fiskální (v níž vykonavatel veřejné správy vystupuje jako vlastník, který podle vlastního uvážení nakládá se svým majetkem), nýbrž je nutno ji vnímat jako vnitřně členěnou množinu. To se pak projevuje i v rozšíření rejstříku prostředků, jimiž veřejná správa při svých činnostech v nevrchnostenské doméně působí. Zatímco totiž výkon fiskální správy je omezen hranicemi soukromého práva, správa pečovatelská si právě pro svou rozmanitost žádá širokého rejstříku nástrojů, zahrnujícího jak prostředky soukromého práva, tak prostředky práva veřejného. 68

Zvláštní senát tedy dospěl k závěru, že pojem „veřejného práva“ se nekryje s pojmem vrchnostenské veřejné správy, nýbrž je pojmem širším. Zdůraznil přitom, že již neplatí, že jakákoli činnost správních orgánů, která není výkonem vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva. Ustanovení § 159 odst. 1 omezuje možnost uzavírání veřejnoprávních smluv na „oblast veřejného práva“, nikoli však na oblast vrchnostenské veřejné správy. Zvláštní senát tudíž dovodil, že část pátá správního řádu, která upravuje veřejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu vymyká ze striktního vymezení věcné působnosti správního řádu obsažené v jeho § 1.

69

S ohledem na výše uvedené je tedy možné konstatovat, že na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí mohou být na svazek obcí, coby specifickou právnickou osobu veřejného práva, delegovány některé úkoly v oblasti veřejné správy (§ 35 ve spojení s § 50 odst. 1 zákona o obcích). V případě, kdy předmět činnosti svazku obcí spočívá v zásobování obcí vodou, odvádění a čištění odpadních vod, jde zcela nepochybně o výkon pečovatelské veřejné správy, jak byla popsána v citovaném usnesení zvláštního senátu, neboť výkon těchto činností je v zájmu občanů členských obcí a slouží výrazným způsobem k naplňování jejich potřeb.

27

70

Zvláštní senát v citovaném usnesení dále dovodil, že otázku po povaze smlouvy může přinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby - tedy práv a povinností smluvních stran a možnosti stran ovlivnit obsah smlouvy. V této souvislosti konstatoval, že „pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, že strany si mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné; je přitom na nich, zda využijí rejstříku pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v případě, že uzavřou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v převážné míře sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odlišně od zákona. Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozlišení mezi oběma typy vztahů tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváření obsahu vztahu (blíže k této tzv. metodě právního regulování srov. rozhodnutí č. 448/2005 Sb. NSS). Je třeba upřesnit, že tímto utvářením obsahu vztahu se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup při výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastně dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu předurčena autoritativními akty veřejné moci (ať již normativními nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obě strany přispívají k úpravě vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou.“

71

Pokud tedy jde o obsah a tvorbu smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, je třeba vyjít již ze samotné skutečnosti, že touto smlouvou je vytvářena právnická osoba veřejného práva. Veřejnoprávní charakter této právnické osoby je dán nejen tím, že je konstituována na základě veřejnoprávní normy - zákona o obcích, výlučně obcemi, jakožto veřejnoprávními korporacemi, za účelem prosazování jejich společných zájmů v oblasti zákonem svěřené samostatné působnosti, ale také řadou dalších „veřejnoprávních znaků“. Svazek obcí např. představuje právnickou osobu ve smyslu § 2 písm. a) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění. Veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, které svazku obcí patří, tudíž představují „veřejné prostředky“ dle § 2 písm. g/ zákona č. 320/2001 Sb.). Svazek obcí je rovněž „veřejnou institucí“ - povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění. Právní režim dobrovolného svazku obcí je rovněž dotvářen a omezován celou řadou kogentních norem veřejného práva. Především je třeba zmínit majetkoprávní omezení svazku obcí při nakládání se svěřeným majetkem, obligatorní kontrolu

28

jeho hospodaření či specifická práva občanů členských obcí ve vztahu ke svazku a jeho orgánům (§ 38 a § 39 zákona č. 250/2000 Sb. a § 52 a § 53 zákona o obcích). Pokud je navíc svazek obcí vlastníkem vodovodů a kanalizací, je třeba připočíst také veřejnoprávní povinnosti plynoucí z § 8 zákona č. 274/2001 Sb. 72

Z uvedeného vyplývá, že svazky obcí jsou zřizovány za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy. Svou povahou se přitom jedná o zvláštní typ právnických osob, jejichž právní režim je založen a ovládán kogentními normami veřejného práva. Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí tudíž představuje smlouvu, která ve smyslu § 159 odst. 1 zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Svým obsahem se pak jedná o koordinační smlouvu uzavřenou mezi obcemi ve smyslu § 160 odst. 1 správního řádu, za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy. Spor vzniklý na základě této smlouvy lze tudíž považovat za spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 141 správního řádu, k jehož řešení je podle § 169 odst. 1 písm. b) správního řádu, příslušný krajský úřad. IV/B

73

Z obsahu čl. 1 stanov odpůrce (ve znění dodatku zaregistrovaného dne 26. května 2004) vyplývá, že odpůrce byl založen městy a obcemi okresu Jihlava dle § 20a a násl. zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Odpůrce byl založen podpisem zakladatelské smlouvy ze dne 2. července 1993.

74

Ustanovení o dobrovolných svazcích obcí bylo jako zvláštní forma meziobecní spolupráce doplněno do zákona č. 367/1990 Sb. jeho novelou provedenou zákonem č. 302/1992 Sb. s účinností od 1. července 1992. Dle § 20a tehdy platného zákona o obcích mohly obce vytvářet dobrovolné svazky obcí s tím, že postavení těchto svazků, jejich vznik a zánik upravoval zvláštní zákon. Poznámka pod čarou přitom odkazovala na ustanovení § 20f a násl. zákona č. 40/1964 Sb. občanského zákoníku, tedy na ustanovení, která upravovala zájmová sdružení právnických osob.

75

Přijetím zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), bylo třeba řešit otázku kontinuity mezi dobrovolnými svazky obcí vzniklými na základě § 20a až 20e zákona č. 367/1990 Sb. a dobrovolnými svazky obcí, které mohly dále vznikat a vyvíjet činnost na základě § 49 až 53 zákona o obcích. Zákon o obcích tak učinil v rámci přechodného ustanovení § 150 odst. 4, z něhož

29

vyplývá, že dobrovolné svazky obcí vzniklé v období od 1. července 1992 do 12. listopadu 2000, do účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., se dnem účinnosti tohoto zákona staly dobrovolnými svazky obcí ve smyslu § 49 až 53 zákona o obcích. 76

V daném případě vznikl odpůrce jako dobrovolný svazek obcí podpisem zakladatelské smlouvy ze dne 2. července 1993. Ministerstvo vnitra tudíž dospělo k závěru, že odpůrce je dobrovolným svazkem obcí ve smyslu § 49 až 53 zákona o obcích, který byl vytvořen na základě veřejnoprávní smlouvy. IV/C

77

Stěžejní úprava práv a povinností stran uzavřené veřejnoprávní smlouvy je obsažena ve stanovách odpůrce. Stanovy upravují mj. majetek odpůrce (čl. 8), práva a povinnosti členů odpůrce (čl. 10) a podmínky vystoupení z odpůrce (čl. 12). Mezi majetek odpůrce vymezený stanovami je počítán jak majetek získaný na základě darovacích, kupních či jiných smluv o převodu vlastnického práva, tak majetek získaný od obcí podle § 20a odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb., tedy ten, který na odpůrce převedly obce k výkonu jeho činností (čl. 8.4.). Stanovy odpůrce v této souvislosti konstatují, že odpůrce hospodaří s majetkem, ke kterému nabyl vlastnické právo a dále s majetkem, který členské obce z vlastního majetku vložily do odpůrce a do hospodaření odpůrce (čl. 8.5.). V případě vystoupení obce (dle čl. 12.4. písm. a/ stanov) je odpůrce povinen vrátit obci vložený majetek a majetek, který byl do odpůrce převeden dle privatizačního projektu, včetně technického zhodnocení na tomto majetku provedeném a majetek pořízený pro potřeby obce s jejím finančním přispěním (čl. 12.6.).

78

Z uvedeného je zřejmé, že stanovy odpůrce člení majetek odpůrce podle titulu jeho nabytí, a to mj. na majetek nabytý ze smluv ryze soukromoprávních (kupních, darovacích či jiných převodních) a majetek nabytý od členských obcí na základě smluv uzavřených podle § 20a zákona č. 367/1990 Sb. Stanovy dále rozlišují mezi majetkem ze strany obcí „vloženým do“ odpůrce a majetkem „vloženým do hospodaření odpůrce“ (dle právní úpravy dle zákona č. 250/2000 Sb.). V případě vystoupení obce z odpůrce předpokládají stanovy vrácení vloženého majetku, tedy rovněž majetku, který byl do odpůrce vložen ve smyslu § 20a zákona č. 367/1990 Sb.

79

V posuzovaném případě byl předmětem sporného řízení majetek, který navrhovatel vložil do odpůrce na základě jednotlivých smluv označených jako

30

„Smlouva o vkladu majetku do hospodaření “ a „Smlouva o vkladu majetku do hospodaření Svazku obcí“, celkem se jednalo o 113 smluv. Předmětem těchto smluv bylo vložení majetku ve vlastnictví navrhovatele do hospodaření odpůrce a vymezení majetkových práv a povinností, které navrhovatel na odpůrce v souladu se stanovami odpůrce přenáší. Předmětný majetek byl vkládán do hospodaření odpůrce v souvislosti s povinnostmi navrhovatele vyplývající ze stanov odpůrce, k naplnění předmětu činnosti odpůrce jako svazku obcí ve smyslu ust. § 50 odst. 1 zákona o obcích a také v návaznosti na ust. § 38 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., dle kterého svazek obcí hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku obcí jeho členské obce podle stanov svazku obcí. Tento majetek zároveň na základě ust. § 38 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. zůstával ve vlastnictví navrhovatele. Jednotlivé smlouvy odkazovaly na stanovy odpůrce, byly tedy uzavírány v přímé souvislosti s členstvím navrhovatele v odpůrci. Převáděný majetek – vodovody a kanalizace - měl současně povahu majetku potřebného pro výkon činnosti odpůrce (§ 20a odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb.). Součástí (přílohou) jednotlivých smluv byly rovněž přejímkové listy znějící na převod hmotného investičního majetku „do správy“ odpůrce. Také z této formulace lze dovodit, že předmětný majetek byl převáděn ve prospěch odpůrce za účelem naplnění jeho poslání jako právnické osoby veřejného práva založené veřejnoprávní smlouvou. 80

Jak bylo uvedeno výše, postavení dobrovolného svazku založeného dle zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení) bylo nejprve upraveno v § 20f a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Na postavení dobrovolných svazků obcí se tedy vztahovalo rovněž ustanovení § 20h tehdy platného občanského zákoníku, dle kterého platilo, že stanovy sdružení určí název, sídlo a předmět činnosti sdružení, úpravu majetkových poměrů, vznik a zánik členství, práva a povinnosti členů, orgány sdružení a vymezení jejich působnosti, způsob zrušení a naložení s jeho likvidačním zůstatkem. S účinností zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), se postavení dobrovolných svazků obcí řídí § 49 a násl. zákona o obcích. Dle § 50 odst. 2 přitom platí, že přílohou smlouvy o vytvoření svazku jsou jeho stanovy, v nichž musí být mj. uveden majetek členů svazku obcí, který vkládají do svazku obcí.

81

Převod majetku z členské obce na svazek, jak bylo uvedeno výše, byl nejprve upraven v § 20a zákona č. 367/1990 Sb., dle kterého mohly obce na dobrovolný svazek obcí převést majetek včetně finančních prostředků jen v rozsahu, který slouží k vykonávání činností, které na svazek přenesly. Změnu v možnosti

31

svazku nabývat majetek od členských obcí přinesl až zákon č. 250/2000 Sb. S jeho účinností (1. ledna 2001) totiž platí, že majetek vložený obcí do hospodaření svazku obcí zůstává ve vlastnictví obce. Orgány svazku obcí s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, která na ně členská obec přenesla podle stanov svazku obcí. Majetková práva k vlastnímu majetku obcí, která jsou vyhrazena obecnímu zastupitelstvu, nelze převést na orgány svazku obcí (§ 38 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.). 82

Z uvedeného tedy vyplývá, že součástí zakladatelské smlouvy odpůrce jsou stanovy odpůrce upravující jeho majetkové poměry, resp. vložený majetek členů. Stanovy výslovně odkazují na existenci majetku vloženého do vlastnictví odpůrce od členských obcí dle § 20a zákona č. 367/1990 Sb. Navrhovatel předával majetek do hospodaření odpůrce na základě jednotlivých smluv o vkladu majetku, přičemž se celkově jednalo o 113 smluv. Smlouvy byly uzavřeny po účinnosti zákona č. 250/2000 Sb., který převod vlastnického práva ve prospěch dobrovolných svazků vyloučil. Odpůrce je právnickou osobou veřejného práva, která byla vytvořena na základě veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi členskými obcemi za účelem plnění úkolů v oblasti tzv. pečovatelské veřejné správy (viz výše). Předmětem jednotlivých smluv byl vklad majetku ve vlastnictví navrhovatele do hospodaření odpůrce a vymezení majetkových práv a povinností, které na odpůrce navrhovatel v souladu se stanovami odpůrce přenesl. Převod majetku byl tedy realizován na základě celkem 113 jednotlivých smluv za účelem plnění závazků z uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Současně předávaný majetek zůstával ve smyslu ust. § 38 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. v majetku navrhovatele. Mimo stanov tak lze povinnost odpůrce předat vložený majetek zpět navrhovateli po jeho vystoupení z odpůrce dovodit i z ust. § 38 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.

83

Sama veřejnoprávní smlouva, resp. stanovy, které tvoří její nedílnou součást, přitom závazným způsobem upravuje vypořádání vzájemných práv a povinností mezi odpůrcem a vystoupivší obcí ve vztahu k majetku vloženému do majetku odpůrce. Je tedy zřejmé, že smlouvy – smlouvy o vkladu majetku navrhovatele do odpůrce tvořily spolu se zakladatelskou smlouvou a stanovami širší systém navzájem propojených a podmíněných právních úkonů, které zakládaly práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Z tohoto důvodu lze i na smlouvy o vkladu majetku do hospodaření odpůrce nahlížet jako na určitou formu veřejnoprávní smlouvy nebo její součást. Jsou totiž uzavírány na základě stanov, které jsou nepochybně součástí veřejnoprávní smlouvy, vychází z nich a ve své podstatě potvrzují povinnosti ve stanovách navrhovateli stanovené.

32

Lze však zároveň souhlasit se závěrem Krajského úřadu, že tyto smlouvy o vkladu majetku do hospodaření odpůrce jsou pouze podkladem k rozhodnutí a samotné jádro předmětného sporu spočívá ve stanovách odpůrce. IV/D 84

Ministerstvo vnitra se dále zabývalo argumentací vedlejšího účastníka uplatněnou v podnětu k provedení přezkumného řízení, že v obdobných případech vypořádání majetku dobrovolného svazku obcí rozhodovaly spory civilní soudy (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp.zn. 28 Cdo 3122/2012 a sp.zn. 28 Cdo 4243/2007).

85

Z obsahu výše uvedených rozhodnutí Nejvyššího soudu vyplynulo, že se civilní soudy skutečně zabývaly případy, které se týkaly vypořádání majetku dobrovolného svazku obcí v souvislosti s vystoupením jeho členské obce. V rozhodnutích je rovněž zmíněn právní status dobrovolných svazků obcí jako sdružení právnických osob dle § 20f a násl. občanského zákoníku č. 40/1964 Sb. Aplikovatelnost těchto rozhodnutí na posuzovaný případ je však dle názoru Ministerstva vnitra problematická, neboť z jejich obsahu nevyplývá, že by se příslušné soudy zabývaly otázkou právní povahy smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, resp. otázkou, zda v daném případě není dána příslušnost správního orgánu k rozhodování sporu z veřejnoprávní smlouvy. S ohledem na tuto skutečnost se Ministerstvo vnitra neztotožnilo s tím, že předložená rozhodnutí Nejvyššího soudu sama o sobě svědčila o tom, že v daném případě není dána pravomoc k rozhodování správním orgánům. V. Pasivní legitimace odpůrce

86

Vedlejší účastník dále namítá, že Krajský úřad neměl zákonnou pravomoc k vydání napadeného rozhodnutí a odpůrce postrádal ve sporném řízení pasivní legitimaci, a tudíž nemohl být odpůrcem. Dle názoru vedlejšího účastníka vyplývá z návrhu na zahájení sporného řízení ze dne 19. června 2013, že navrhovatel odvozoval své nároky na základě jednotlivých smluv o vkladu majetku do hospodaření odpůrce a nikoli na základě smlouvy o vytvoření odpůrce. Vedlejší účastník je přitom přesvědčen, že jednotlivé smlouvy o vkladu majetku do hospodaření odpůrce nejsou veřejnoprávními smlouvami dle § 159 odst. 1 správního řádu. Vedlejší účastník dovozuje, že odpůrce postrádal ve sporném řízení pasivní legitimaci, neboť má za to, že není v souladu s právními

33

předpisy, aby navrhovatel podával návrh proti odpůrci, který na základě uzavřené smlouvy o vytvoření svazku obcí teprve vznikl, a tedy není ani stranou této smlouvy. 87

Podle § 141 odst. 1 správního řádu řeší ve sporném řízení správní orgán spory z veřejnoprávních smluv. Druhy a rozsah nároků uplatňovaných ve sporu z veřejnoprávní smlouvy není zákonem jakkoli omezen. Stejně tak zákon nestanoví, kdo by měl být stranou sporu z veřejnoprávní smlouvy. Za spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 141 správního řádu lze tudíž považovat uplatnění jakéhokoli nároku vůči jakémukoli subjektu - odpůrci, jehož oprávněnost navrhovatel vůči odpůrci opírá o veřejnoprávní smlouvu. Přitom se může jednat nejen o nároky plynoucí z existující veřejnoprávní smlouvy, ale také o nároky spojené s veřejnoprávní smlouvou, jejíž platnost již skončila (typicky spor o finanční plnění z takové veřejnoprávní smlouvy). Stejně tak se může jednat o nároky, jejichž „právní základ“ opírá navrhovatel o veřejnoprávní smlouvu, avšak její platnost či „vztažitelnost“ na tyto nároky je mezi účastníky sporná. Pro posouzení podání jako návrhu na zahájení sporného řízení z veřejnoprávní smlouvy je tedy určující, zda základ sporu je založen, resp. navrhovatelem tvrzen, ve veřejnoprávním vztahu, který vznikl (nevznikl či měl vzniknout nebo měl trvat) na základě veřejnoprávní smlouvy, a již tímto tvrzením je dána pravomoc správního orgánu rozhodovat spor z veřejnoprávní smlouvy ve sporném řízení. Jinak řečeno – k založení sporného řízení ze sporu z veřejnoprávní smlouvy postačí, pokud navrhovatel svůj nárok vůči odpůrci opírá o veřejnoprávní smlouvu (i kdyby smlouva neexistovala). To, zda jím tvrzený nárok ze smlouvy skutečně vyplývá, je až předmětem meritorního řízení, nikoliv zkoumání procesních podmínek. Naopak, je-li uplatněný nárok samotným navrhovatelem dovozován (tvrzen) z jiných právních titulů (skutečností), než je veřejnoprávní smlouva a pak, i když bude návrh označen jako návrh na zahájení sporného řízení z veřejnoprávní smlouvy, přesto nebude dána pravomoc řešit uplatněný nárok ve sporném řízení.

88

Popsaná povaha sporného řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy zároveň znamená, že posoudit a přiznat tvrzený nárok lze jen z důvodů spojených s veřejnoprávní smlouvou. Pokud by navrhovatel kromě spojení nároku s veřejnoprávní smlouvou uplatnil i argumenty, které by daný nárok odůvodňovaly nezávisle na veřejnoprávní smlouvě, nebyl by správní orgán v řízení podle § 141 správního řádu vůbec nadán pravomocí tyto argumenty posuzovat (např. pokud je nárok kromě veřejnoprávní smlouvy tvrzen navíc z důvodu náhrady škody způsobené porušením zákonné povinnosti mimo

34

smlouvu). 89

Na tomto místě je nutné zopakovat, že ust. § 141 správního řádu žádným způsobem nezužuje možné účastníky sporného řízení správního a jeho spornými stranami se na rozdíl od přesvědčení vedlejšího účastníka nemusí stát pouze účastníci veřejnoprávní smlouvy. Je pouze nezbytně nutné, aby spor těchto účastníků vycházel z veřejnoprávní smlouvy. V posuzovaném případě odpůrce skutečně není smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy, nicméně byl na jejím základu založen a z veřejnoprávní smlouvy mu vyplývají některá práva a povinnosti, a proto není důvodu, aby nemohl být účastníkem sporného řízení správního.

90

V posuzovaném případě se navrhovatel domáhal vydání majetku, který vložil do majetku odpůrce v době svého členství v něm. Svůj nárok přitom odvozoval nejen od jednotlivých smluv – smluv o vkladu majetku do hospodaření odpůrce, ale rovněž od stanov odpůrce. Konkrétně uvedl, že podle čl. 12.6. a čl. 12.7. stanov je odpůrce povinen v případě vystoupení obce vrátit vystupující obci vložený majetek. S odkazem na § 5 zákona č. 274/2001 Sb., dále uvedl, že obligatorní součástí předmětného majetku je jeho majetková a provozní evidence.

91

Okruh účastníků správního řízení je obecně upraven v § 27 správního řádu, přičemž zde uvedené vymezení se použije, pokud zákon pro konkrétní „typ“ správního řízení nestanoví jinak (v takovém případě by bylo určení účastníků podle § 27 správního řádu na základě pravidla lex specialis vyloučeno). V případě sporného řízení správního vymezuje okruh účastníků speciální ustanovení § 141 odst. 3 správního řádu, podle něhož jsou účastníky řízení navrhovatel a odpůrce. Sporné řízení správní je řízením „o žádosti“, které je navíc svou povahou obdobné civilnímu spornému řízení tím, že proti sobě v zásadě stojí dvě (nebo více) osob, jejichž zájmy jsou v zásadě protichůdné, a správní orgán v pozici „nezúčastněného třetího“ posuzuje důvodnost tvrzených nároků. I pro určení okruhu účastníků je proto možné aplikovat principy, jimiž je ovládáno civilní (sporné) řízení. Ve sporném řízení tedy bude platit pravidlo, podle něhož je účastníkem řízení navrhovatel, tj. osoba, která podala návrh na zahájení řízení. Již tímto faktem se stává účastníkem řízení a pro její účastenství je lhostejné, zda jí svědčí tvrzený hmotněprávní nárok. Zároveň bude platit, že postavení účastníka řízení – odpůrce – bude mít každý, proti komu návrh na zahájení sporného řízení směřuje, tedy každý, koho navrhovatel jako odpůrce ve svém návrhu označil. I zde totiž pro účastenství

35

platí, že je to navrhovatel jako „pán sporu“, kdo vymezuje okruh účastníků řízení. To, zda jím označený odpůrce je skutečně nositelem tvrzené hmotněprávní povinnosti (tedy zda je pasivně legitimovaným) se projeví nikoli při zkoumání účastenství v řízení, ale až v meritortním rozhodnutí [při nedostatku pasivní legitimace v zamítnutí návrhu; stejně tak pokud by navrhovatel nebyl nositelem tvrzeného práva, byl by jeho návrh rovněž zamítnut, případně by řízení mohlo být usnesením podle § 66 odst. 1 písm. b) zastaveno]. 92

Tento závěr přitom platí v případě jakéhokoli sporného řízení, tedy včetně sporů z veřejnoprávních smluv. Protože spor z veřejnoprávní smlouvy je založen tehdy, jestliže navrhovatel svůj nárok opírá – zcela nebo zčásti – o veřejnoprávní smlouvu, nelze ze zákona dovodit, že by účastníkem sporného řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy mohly být pouze strany veřejnoprávní smlouvy. Jakkoli to bude obvyklé a jakkoli zřejmě obvykle nebude možné přiznat právo nebo povinnost z veřejnoprávní smlouvy jiné osobě než její smluvní straně, přesto nelze z procesního hlediska vyloučit, že navrhovatelem bude i osoba, která není účastníkem dotčené veřejnoprávní smlouvy a stejně tak nebude možné apriori vyloučit, že návrh bude směřovat proti osobě (odpůrci), která není smluvní stranou dotčené veřejnoprávní smlouvy.

93

Jak bylo uvedeno výše, tvořily smlouvy – smlouvy o vkladu majetku navrhovatele do odpůrce - se zakladatelskou smlouvou a stanovami odpůrce širší systém propojených a navzájem podmíněných právních úkonů, které zakládaly práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Pokud tedy navrhovatel odvozoval svůj nárok od stanov, odvozoval jej současně od smlouvy, kterou byl odpůrce založen, přičemž jak bylo dovozeno, šlo svou povahou o veřejnoprávní smlouvu uzavřenou ve smyslu § 160 odst. 1 správního řádu. K řešení sporu z této smlouvy byl ve smyslu § 169 odst. 1 písm. b) správního řádu, příslušný Krajský úřad. Pasivní legitimaci odpůrce byla založena návrhem na zahájení sporného řízení s tím, že posouzení důvodnosti tohoto návrhu náleželo v rámci meritorního řízení do kompetence Krajského úřadu. Vzhledem k uvedenému dospělo Ministerstvo vnitra k závěru, že námitky vedlejšího účastníka týkající se pravomoci Krajského úřadu k vedení sporného řízení a pasivní legitimace odpůrce, nejsou důvodné.

36

VI. Pravomoc Krajského úřadu vydat konstitutivní a deklaratorní rozhodnutí 94

Navrhovatel ve svých vyjádřeních opakovaně argumentuje, že správní orgán není ve správních řízeních sporných vázán pouze na vydání deklaratorního rozhodnutí, nýbrž je oprávněn vydat rovněž rozhodnutí konstitutivní. V této věci se pouští do argumentace proti názoru zastávanému v komentářové literatuře (VEDRAL J., Správní řád – komentář, II. vydání 2012, BOVA POLYGON, s. 1086) a vedlejším účastníkem, podle kterého může být rozhodnutí v návrhovém sporném řízení pouze rozhodnutím deklaratorním a v žádném případě konstitutivním. Vedlejší účastník v předmětném řízení však na rozdíl od přezkumného řízení vedeného Ministerstvem vnitra v obdobné věci na základě podnětu vedlejšího účastníka sp. zn. MV-133594/ODK-2013 přezkoumávané rozhodnutí napadá z důvodu, že by ho Krajský úřad neměl pravomoc vydat s ohledem na možnost vydat pouze deklaratorní rozhodnutí. Výroky č. I. a č. II. přezkoumávané rozhodnutí v tomto řízení mají zároveň deklaratorní povahu, když pouze konstatují existující povinnost odpůrce plynoucí mu ze stanov odpůrce. V přezkumném řízení vedeném pod sp. zn. MV-133594/ODK-2013 však bylo rovněž konstitutivním způsobem určeno vlastnické právo navrhovatele.

95

Z důvodů, že navrhovatel pravděpodobně směšuje toto řízení s řízením vedeným pod sp. zn. MV-133594/ODK-2013, popřípadě směšuje deklaratorní a konstitutivní rozhodnutí a přezkoumávané výroky rozhodnutí Krajského úřadu mají deklaratorní povahu, nepovažovalo Ministerstvo vnitra za nutné vypořádat se s argumentací navrhovatele ohledně konstitutivního rozhodnutí.

96

Pro vyloučení pochybností však Ministerstvo vnitra uvádí, že dovozuje, že pravomoc správních orgánů ve správním řízení sporném není obecně omezena toliko na vydání deklaratorních rozhodnutí. Současně však dodává, že možnost vydat konstitutivní rozhodnutí, kterým jsou zakládána, rušena či měněna práva a povinnosti účastníků řízení, musí být v konkrétním případě stanovena přímo zákonem, resp. vyplývat z veřejnoprávní smlouvy.

97

Ministerstvo vnitra k uvedenému konstatuje, že konstitutivní rozhodnutí nedeklaruje již existující práva a povinnosti, ale zasahuje do hmotněprávní sféry účastníků tak, že zakládá, mění nebo ruší subjektivní práva a povinnosti. Zásah do hmotného (vlastnického) práva účastníků přitom musí být založen zvláštním ustanovením zákona. Tam, kde veřejný zájem na takovém zásahu do

37

hmotného práva není, je třeba vystačit s rozhodnutím deklaratorním, tedy s rozhodnutím znějícím na plnění povinnosti vyplývající z relativního vztahu mezi účastníky. 98

V tomto případě lze dále konstatovat, že stanovy odpůrce umožňují Krajskému úřadu v předmětném případě rozhodnout pouze deklaratorně, když odpůrce má vzhledem k jejich čl. 12.6 povinnost vystoupivší obci vrátit vložený majetek. Krajský úřad tak v přezkoumávaném rozhodnutí pouze konstatoval již existující povinnost. Tuto povinnost lze zároveň dovodit z ust. § 38 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., na základě kterého majetek vložený obcí do hospodaření svazku obcí zůstává ve vlastnictví obce, tudíž není důvodu pro to, aby odpůrce po vystoupení navrhovatele z odpůrce nadále držel a užíval navrhovatelův majetek. Jelikož tak povinnost odpůrce předat navrhovateli zpět jeho majetek vyplývá jak ze stanov odpůrce, tak i ze zákona, je nepochybné, že Krajskému úřadu svědčila pravomoc vydat konstitutivní rozhodnutí, kterým konstatoval povinnost odpůrce předat navrhovateli majetek specifikovaný v rozhodnutí a ke kterému má navrhovatel vlastnické právo. VII. Materiální nevykonatelnost rozhodnutí

99

Na základě výroku č. I přezkoumávaného rozhodnutí Krajského úřadu má odpůrce povinnost vydat navrhovateli věci v tomto výroku specifikované. Vedlejší účastník ve svém podnětu na zahájení sporného řízení správního namítá, že rozhodnutí Krajského úřadu bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, neboť je ve výroku č. I., kterým byla určena povinnost odpůrce vydat předmětný majetek právně a fakticky nevykonatelné. Navrhovatel se ve svém návrhu z 13. června 2013 domáhal vydání vodohospodářského majetku. Tento vodohospodářský majetek má však dle názoru vedlejšího účastníka zcela nepochybně v drtivé většině povahu nemovitých věcí, a nikoliv věcí movitých, a tyto tedy jako nemovitosti mohou být dle ustálené judikatury pouze vyklizeny. Na vyklizení tak měl znít nejen návrh navrhovatele, ale především rozhodnutí Krajského úřadu.

100

Vedlejší účastník dovozuje právní povahu předmětného majetku z § 2 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 274/2001 Sb. Citovaná ustanovení hovoří o vodovodech a kanalizacích jako o „souborech staveb“ a současně jako o „vodních dílech“. Dále odkazuje na § 55 zákona č. 254/2001 Sb., který definuje vodní díla jako „stavby“ a § 119 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., dle kterého jsou nemovitostmi

38

i „stavby spojené se zemí pevným základem“. Na základě uvedeného má vedlejší účastník za to, že vodovody, kanalizace a vodojemy jsou nepochybně v drtivé většině nemovité věci nezapisované do katastru nemovitostí. S odkazem na ustálenou judikaturu soudů (uvádí rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. března 2001, sp. zn. 20 Cdo 1129/99) lze dle jeho názoru dovodit, že v případě návrhů na ochranu vlastnického práva u nemovitých věcí nelze postupovat výrokem znějícím na vydání nemovité věci, nýbrž je třeba postupovat výrokem znějícím na vyklizení nemovité věci. Odebráním nemovité věci lze dle § 125 a násl. správního řádu postupovat, jen pokud ukládá exekuční titul, aby povinný vydal movitou věc. Představu vydávání vodovodů, kanalizací a vodojemů pokládá vedlejší účastník za zcela absurdní a právně a fakticky neuskutečnitelnou, pročež má za to, že výrok rozhodnutí Krajského úřadu nemůže být ani materiálně vykonatelný. 101

Vedlejší účastník dále uvádí, že na právní povahu předmětného majetku (tj. že se jedná o věci nemovité) poukazoval již ve svém vyjádření ze dne 22. srpna 2013, ve kterém dále konstatoval, že např. vodojemy zcela jistě povahu movité věci nemají, a že objasnění povahy věcí je přitom nezbytné pro správné a zákonné rozhodnutí ve věci samé. V této souvislosti vedlejší účastník namítá, že se Krajský úřad ve svém rozhodnutí jím uplatněnou námitkou nikterak nevypořádal.

102

Ministerstvo vnitra k uvedené námitce konstatuje, že dle § 119 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník platí, že nemovitostmi jsou pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem. S účinností od 1. ledna 2014 jsou věci nemovité definovány v ust. § 498 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, které stanoví, že nemovité věci jsou pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li jiný právní předpis, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník dále ve svém § 509 upravujícím součásti věci stanoví, že inženýrské sítě, zejména vodovody, kanalizace nebo energetické či jiné vedení, nejsou součástí pozemku. Má se za to, že součástí inženýrských sítí jsou i stavby a technická zařízení, která s nimi provozně souvisí. Z citovaných ustanovení vyplývá, že zatímco vodovody a kanalizace dle aktuální právní úpravy budou mít zásadně povahu věcí nemovitých, neboť je zpravidla nelze přenést z místa na místo bez narušení jejich podstaty, předchozí právní úprava vázala právní povahu těchto věcí na jejich spojení se zemí pevným základem. Právní povaha

39

vodovodů a kanalizací tedy závisela na jejich posouzení vždy v konkrétním případě, a to v závislosti na povaze jednotlivých staveb tvořících vodovody a kanalizace coby věci svojí povahou hromadné. 103

Dle § 120 správní řádu dále platí, že přímé vynucení povinnosti se provede zejména vyklizením nemovitosti, stavby, bytu, místnosti nebo jiných prostor (dále jen „objekt“), odebráním movité věci nebo předvedením. Správní řád tedy rozlišuje mezi exekucí přímým vynucením spočívající ve vyklizení nemovité věci (§ 121 a násl. správního řádu) a odebráním movité věci (§ 125 a násl. správního řádu), přičemž stanoví, že v případě nemovité věci ukládá exekuční titul, aby povinný objekt vyklidil, a v případě movité věci tuto povinný vydal či dodal.

104

Krajský úřad se ve svém rozhodnutí, i přes upozornění vedlejšího účastníka, povahou předmětného majetku nezabýval a rozhodl tak, že ve výroku č. I. přikázal odpůrci majetek vydat do tří dnů ode dne právní moci rozhodnutí. Krajský úřad současně neodůvodnil, z jakého důvodu formuloval výrok znějící na vydání věcí, které svou povahou mohou být věcmi nemovitými.

105

Ministerstvo vnitra se v souvislosti s nedostatkem odůvodnění Krajského úřadu zabývalo otázkou, zda formulace výroku znějící na vydání předmětného majetku mohla sama o sobě mít za následek nezákonnost a materiální nevykonatelnost rozhodnutí Krajského úřadu. Ministerstvo vnitra dospělo v prvé řadě k závěru, že § 120 správního řádu představuje pouze demonstrativní výčet přímého vynucení povinností stanovených exekučním titulem. Důvodem této konstrukce je nepochybně skutečnost, že v praxi mohou nastat nejrůznější situace, na které zákon v taxativním výčtu pamatovat nemusí. Ministerstvo vnitra dovodilo, že takovou situaci může představovat rovněž exekuce byť i nemovitého majetku, který pro jeho specifickou povahu nelze vydat ani vyklidit striktně postupem předpokládaným ve správním řádu. Ministerstvo vnitra dále dovodilo, že z rozhodnutí Krajského úřadu je dostatečně zřejmé, že jeho účelem je zajištění, resp. obnovení držby majetku navrhovatelem. Vzhledem k těmto skutečnostem se Ministerstvo ztotožnilo s názorem navrhovatele, že přísně formalistické rozlišování mezi pojmy vydat a vyklidit předmětný majetek není na místě a samo o sobě není ani důvodem pro konstatování nezákonnosti rozhodnutí Krajského úřadu. Pokud vedlejší účastník hodnotí představu vydávání vodovodů, kanalizací a vodojemů jako zcela absurdní, obdobně tak lze podle názoru Ministerstva vnitra hodnotit i představu jejich vyklizení.

40

VIII. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí Krajského úřadu 106

Ministerstvo vnitra se dále zabývalo námitkou vedlejšího účastníka uplatněnou v podnětu na zahájení přezkumného řízení, že rozhodnutí Krajského úřadu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů vedoucích k jeho vydání, což způsobuje jeho nezákonnost. Vedlejší účastník především namítá, že se Krajský úřad v odůvodnění svého rozhodnutí nezabýval například otázkou absence pasivní legitimace odpůrce a otázkou povahy předmětného vodohospodářského majetku.

107

Zákonné požadavky kladené na odůvodnění správního rozhodnutí upravuje § 68 odst. 3 správního řádu, který stanoví, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.

108

Jak bylo konstatováno výše v souvislosti s vypořádáním jednotlivých argumentů vedlejšího účastníka uplatněných v podnětu na zahájení přezkumného řízení, Krajský úřad se ve svém rozhodnutí nezabýval námitkou vedlejšího účastníka ohledně povahy předmětu řízení (VII.), ačkoli tyto námitky byly uplatněny před vydáním jeho rozhodnutí. Z obsahu rozhodnutí tedy nebylo zřejmé, jakými úvahami se Krajský úřad řídil a z jakých podkladů vycházel, když ve výroku ve výroku č. I. stanovil povinnost odpůrce předmětný majetek vydat. Krajský úřad se výslovně nezabýval ani námitkou vedlejšího účastníka, týkající se nedostatku pasivní legitimace odpůrce, hodnocení této námitky však vyplývalo z kontextu rozhodnutí, ve kterém Krajský úřad řešil důvodnost nároků navrhovatele uplatněných vůči odpůrci ve správním řízení sporném.

109

Pokud jde o námitku nedostatku pravomoci správních orgánů rozhodovat v dané věci, kterou vedlejší účastník před vydáním rozhodnutí rovněž uplatnil, tuto Krajský úřad řešil citací zákonných ustanovení (§ 141 odst. 1, § 160 odst. 1, § 160 odst. 6, § 169 odst. 1 písm. b) a § 182 odst. 2 správního řádu) a konstatováním, že spor který je předmětem řízení nevyplývá z jednotlivých smluv o vkladu majetku navrhovatele do odpůrce, jak se mylně domnívá vedlejší účastník, ale ze zakladatelské smlouvy dobrovolného svazku měst a obcí, uzavřené dne 2. července 1993 podle § 20a odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, a § 20f a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský

41

zákoník. Krajský úřad dále uvedl, že součástí této veřejnoprávní koordinační smlouvy (§ 160 správního řádu) jsou stanovy. S odkazem na zpochybnění své pravomoci rozhodovat v dané věci Krajský úřad konstatoval, že spor o který v tomto řízení jde, je sporem ze smlouvy, jejímiž stranami jsou obce, a která naplňuje definici koordinační veřejnoprávní smlouvy uzavřené v samostatné působnosti obcemi. Pokud jde o povahu jednotlivých smluv o vkladu majetku, Krajský úřad uvedl, že tyto tvoří pouze podklad pro rozhodnutí a vyplývá z nich, který majetek je předmětem řízení. Krajský úřad tedy v tomto případě pouze nastínil své (nutno podotknout, že v mnoha ohledech správné) závěry, aniž by hlouběji ozřejmil, jakým způsobem a na základě jakých skutečností k nim dospěl. Krajský úřad se tak například nezabýval povahou uzavřené veřejnoprávní smlouvy, pouze konstatoval, že jde o smlouvu koordinační uzavřenou mezi obcemi. Obdobně se nezabýval ani povahou jednotlivých smluv o vkladu majetku do hospodaření odpůrce, když toliko konstatoval, že tyto smlouvy tvoří pouze podklad pro rozhodnutí. 110

Nedostatečné odůvodnění správního rozhodnutí znamená porušení procesního předpisu a naplnění podmínky pro vydání rozhodnutí v přezkumném řízení. S ohledem na výše uvedené Ministerstvo vnitra konstatuje, že rozhodnutí Krajského úřadu bylo vydáno v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu, neboť je pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné.

111

Z hlediska přezkumného řízení je však nutné konstatovat, že pokud je tato vada jedinou vadou rozhodnutí a nepřistupuje k ní další, nedosahuje takové intenzity, aby na jejím základě mohlo být přezkoumávané rozhodnutí zrušeno, popřípadě zrušeno a vráceno k projednání Krajskému úřadu. Blíže viz část X. tohoto rozhodnutí. IX. Námitky navrhovatele týkající se přezkumného řízení

112

Navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 20. ledna 2014, č.j. MV-133471-26/ODK2013, namítá, že výzvu k vyjádření k podkladům, kterou učinilo Ministerstvo vnitra po zahájení přezkumného řízení, vnímá jako předčasnou v situaci, kdy přezkumné řízení nebylo dosud pravomocně zahájeno, resp. nebylo dosud rozhodnuto o rozkladu (č. j. MV-133471-17/ODK-2013), který navrhovatel uplatnil proti usnesení Ministerstva vnitra ze dne 10. prosince, č.j. MV-13347113/ODK-2013. Navrhovatel dále namítá, že ze spisu vedeného Ministerstvem vnitra není zcela jasné, co má být podkladem pro rozhodnutí v předmětném

42

řízení, neboť předmětný spis je veden ve věci odvolání a obsahuje tedy listiny, týkající se řízení o odvolání navrhovatele proti výroku IV. rozhodnutí Krajského úřadu. Navrhovatel v tomto směru namítá, že ve věci není dosud veden správní spis ve smyslu § 17 správního řádu. Vzhledem k této okolnosti pokládá výzvu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí za naprosto předčasnou, ale také porušující procesní práva navrhovatele, neboť ten, se nemohl seznámit s listinami, které budou pro Ministerstvo vnitra podkladem pro rozhodnutí. Navrhovatel dále namítá, že spis vedený Ministerstvem vnitra pod sp.zn. MV133471/ODK-2013 neobsahuje žádné relevantní podklady pro rozhodnutí v přezkumném řízení. Vzhledem k této skutečnosti pokládá navrhovatel výzvu k vyjádření se k pokladům za předčasnou. 113

Ministerstvo k uvedenému konstatuje, že usnesení o zahájení přezkumného řízení nemá dle § 76 odst. 5 správního řádu odkladný účinek. Vzhledem k této skutečnosti nejsou úkony správního orgánu v přezkumném řízení podmíněny předchozím rozhodnutím o rozkladu. Ministerstvu vnitra je navíc z jeho úřední činnosti známo, že ministr vnitra již rozhodl o podaném rozkladu rozhodnutím ze dne 11. dubna 2014, které nabylo právní moci dne 12. května 2014, č. j. MV16239-6/VS-2014, přičemž postup Ministerstva vnitra spočívající v zahájení přezkumného řízení potvrdil.

114

Ministerstvo vnitra dále konstatuje, že ve věci je veden správní spis. Skutečnost, že tento spis byl původně veden ve věci odvolání proti výroku č. III. přezkoumávaného rozhodnutí Krajského úřadu, na tomto nic nemění, neboť řízení o odvolání bylo přerušeno právě z důvodu zahájení přezkumného řízení. Správní spis neobsahuje pouze listiny týkající se řízení o odvolání, ale rovněž všechna vyjádření účastníků k přezkumnému řízení. Součástí správního spisu je v současné době rovněž správní spis zapůjčený Krajským soudem v Brně, tedy původní spis vedený Krajským úřadem. S obsahem správního spisu vedeného Ministerstvem vnitra je navrhovatel obeznámen, neboť opakovaně využil svého práva do spisu nahlédnout. Jednotlivé důkazy, které tvoří podklad pro vydání tohoto rozhodnutí, byly navíc provedeny na ústním jednání konaném dne 4. dubna 2014, resp. mimo toto ústní jednání. Ministerstvo vnitra tak konstatuje, že navrhovatel hojně využíval svých procesních práv, včetně nahlížení do správního spisu, který je veden v přezkumném řízení. Tento správní spis rovněž obsahuje původní spis Krajského úřadu vedeného v přezkoumávaném řízení, jehož obsah je navrhovateli z přezkoumávaného řízení znám. Dále jsou ve spisu vložena podání účastníků řízení v přezkumném řízení, s jejichž obsahem se navrhovatel v průběhu přezkumného řízení

43

seznamoval a mohl seznamovat prostřednictvím předmětného správního spisu Ministerstva vnitra. 115

práva

nahlížet

do

Ministerstvo vnitra zároveň sděluje, že nemělo jiné možnosti, než vydat rozhodnutí v přezkumném řízení před rozhodnutím o odvolání navrhovatele do výroku č. III. přezkoumávaného rozhodnutí Krajského úřadu. Ministerstvo vnitra totiž zastává názor, že není možné rozhodnout o odvolání proti výroku rozhodnutí (výrok č. III. přezkoumávaného rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o nepřiznání náhrady nákladů), který je akcesorický k ostatním výrokům rozhodnutí (výrok č. I. a výrok č. II) a které mohou být případně zrušeny v rámci přezkumného řízení, nebo zrušeny a vráceny Krajskému úřadu k novému projednání. Je tedy podle Ministerstva vnitra nepochybné, že nelze v odvolacím řízení rozhodnout přede dnem nabytí právní moci rozhodnutí v přezkumném řízení. X. Námitka navrhovatele týkající se ochrany dobré víry

116

Navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 20. ledna 2014, č. j. MV-13347126/ODK-2013, uvádí, že se vedlejší účastník snaží odkazem na nicotnost rozhodnutí Krajského úřadu zabránit navrhovateli v nakládání s jeho majetkem. Vedlejší účastník tak nevykonává svá práva k příslušnému majetku v dobré víře, naopak vlastnické právo a práva nabytá v dobré víře na základě rozhodnutí Krajského úřadu porušuje. Navrhovatel vytýká vedlejšímu účastníku, že se ve svém podnětu k přezkumnému řízení zcela vyhnul otázce, zda navrhovatel nabyl na základě rozhodnutí Krajského úřadu práva v dobré víře, a zda by změnou nebo zrušením tohoto rozhodnutí nedošlo na straně navrhovatele k větší újmě, než na straně vedlejšího účastníka. Navrhovatel má zájem na držení svého vlastního majetku, jehož vlastnictví ostatní účastníci řízení nerozporují, zatímco vedlejší účastník má zájem na provozování předmětného majetku. Vzhledem k tomu, že držba je projevem vlastnického práva a vlastnické právo je „nejsilnější“ právo, došlo by v důsledku změny nebo zrušení rozhodnutí Krajského úřadu, k nepoměrně větší újmě, než na straně vedlejšího účastníka.

117

Ve svém vyjádření ze dne 13. února 2014, sp. zn. MV-133471-32/ODK-2013 navrhovatel dále s odkazem na ust. § 94 odst. 5 správního řádu poukazuje na nutnost šetřit v rámci přezkumného řízení práva nabytá v dobré víře. Navrhovatel uvádí, že je v prvé řadě třeba chránit ta jeho práva, která již nabyl

44

dobrovolným plněním na základě rozhodnutí Krajského úřadu. V této souvislosti uvádí, že kdyby bylo rozhodnutí Krajského úřadu vydáno v rozporu s právními předpisy, nabyl navrhovatel práva k předmětu řízení v dobré víře. Dále uvádí, že odpůrce již dne 4. října 2013 vydal předmět řízení dobrovolně, pouze na základě rozhodnutí Krajského úřadu. Argumentuje také dobrovolným plněním odpůrce ve vztahu k předmětu obdobného řízení na základě rozhodnutí Krajského úřadu ze dne 12. září 2013, č.j. KUJI 61198/2013 a dále strpěním exekuce odpůrcem na základě rozhodnutí Krajského úřadu ze dne 26. listopadu 2013, č.j. KUJI 79781/2013. V této souvislosti uvádí, že odpůrce v posledně uvedeném případě neuplatnil na svou obranu před exekucí argument nicotnosti rozhodnutí Krajského úřadu ze dne 26. listopadu 2013, č.j. KUJI 79781/2013, a zcela se tak vyhnul jejímu soudnímu přezkumu. Navrhovatel uvádí, že i na základě jednání samotného odpůrce je v dobré víře, že svá práva ze všech výše uvedených rozhodnutí, nabyl v dobré víře. 118

Vedlejší účastník ve svém vyjádření dne 2. května 2014, č. j. MV-13347153/ODK-2013, zpochybňuje existenci dobré víry navrhovatele, když podle něj navrhovatel přispěl k rozporu předmětného rozhodnutí s právními předpisy, když už ve svém návrhu na zahájení sporného řízení uvedlo, že požaduje „vydání“ nemovitých věcí. Vedlejší účastník je tak přesvědčen, že navrhovatel nenabyl v dobré víře žádná práva, neboť sám způsobil nezákonnost rozhodnutí.

119

Dále navrhovatel ve svém podání ze dne 27. června 2014, MV-13347157/ODK-2013, uvádí, že odpůrce svým jednáním posiluje a utvrzuje dobrou víru navrhovatele o tom, že odpůrce respektuje přezkoumávané rozhodnutí Krajského úřadu, a že navrhovatel tak nabyl dotčený majetek v dobré víře. Pokud by podle navrhovatele Ministerstvo vnitra zrušilo přezkoumávané rozhodnutí, způsobilo by škodu na majetku všech odběratelů na území navrhovatele.

120

Vyjádření účastníků řízení ohledně ochrany dobré víry se vztahují k ust. § 94, odst. 4 správního řádu, které zní: „Jestliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.“ a k ust. § 94 odst. 5 správního řádu: Při rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře (…)“. Tato ustanovení vychází ze zásady ochrany dobré víry ve smyslu ust. § 2

45

odst. 3 správního řádu, která v tomto případě dostává do jisté míry přednost před ochranou objektivního práva dle ust. § 2 odst. 1 a zároveň částečně odkazuje také na ust. § 2 odst. 4 správního řádu, na základě kterého správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem. 121

Dojde-li tedy správní orgán v přezkumném řízení k závěru, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, musí hodnotit, jestli újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi řízení, který nabyl práva z přezkoumávaného rozhodnutí v dobré víře, je ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu. V případě nezákonných rozhodnutí by tedy měl být upřednostňován veřejný zájem a ochrana subjektivního práva jiných účastníků řízení před právy nabytými v dobré víře, neboť pouze zjevný nepoměr mezi těmito zákonem chráněnými hodnotami dovoluje se přiklonit k ochraně práv nabytých v dobré víře nezákonným rozhodnutím.

122

V této věci lze rovněž odkázat na rozsáhlou judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 As 36/2011 – 79: „Správní orgány jsou povinny postupovat v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů, zejména pak se zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a ochrany oprávněných zájmů osob ve spojení se zásadou přiměřenosti zásahu do těchto práv (§ 2 odst. 3 správního řádu), jejichž konkrétním projevem je mimo jiné právě povinnost správních orgánů poměřovat újmy účastníků, které by vznikly zastavením přezkumného řízení o protiprávním rozhodnutí správního orgánu (§ 94 odst. 4 správního řádu) či při změně či rušení takového rozhodnutí (§ 94 odst. 5 ve spojení s § 97 odst. 3). Po správních orgánech je v přezkumném řízení požadováno, aby citlivě vážily veškeré okolnosti a vydaly takové rozhodnutí, které by nevyvolalo větší poruchy správy, ani větší újmu účastníkům, než způsobilo původní protiprávní rozhodnutí. Proto také dává v určitých případech přednost možnosti ponechat nezákonné rozhodnutí beze změn.“ nebo na rozsudek ze dne 21. ledna 2010 č. j. 6 As 36/2009 – 162: „I v případě rozporu přezkoumávaného rozhodnutí s právními předpisy však musí přezkoumávající orgán dbát na zachování proporcionality mezi právy účastníka nabytými v dobré víře a právní jistotou na straně jedné a požadavkem na zákonnost na straně druhé.“

123

Veřejným zájmem je v tomto případě zájem na zachování zákonnosti při rozhodování ve správním řízení sporném, na tom, aby předmětný majetek držel jeho skutečný vlastník a zároveň na tom, aby tento majetek mohl sloužit

46

potřebám veřejnosti jako doposud. 124

Ministerstvo vnitra shledalo, že přezkoumávané rozhodnutí Krajského úřadu bylo vydáno v rozporu s ust. § 68 odst. 3 správního řádu, když přezkoumávané rozhodnutí postrádá dostatečné zdůvodnění některých závěrů Krajského úřadu (viz část VIII. tohoto rozhodnutí Ministerstva vnitra). Ministerstvo vnitra však zároveň dochází k závěru, že tyto nedostatky přezkoumávaného rozhodnutí nedosahují takové intenzity, aby Ministerstvo vnitra mohlo i přes pravidlo v ust. § 94 odst. 4 správního řádu přezkoumávané rozhodnutí zrušit, popř. zrušit a vrátit Krajskému úřadu. Zároveň je vzhledem k závěrům v odůvodnění tohoto rozhodnutí Ministerstva vnitra nutné konstatovat, že Krajský úřad ve svém rozhodnutí dospěl ke správným a se zákonem souladným závěrům, které ho opravňovaly v předmětné věci rozhodnout.

125

Ministerstvo vnitra si je také vědomo skutečnosti, že nedostatek odůvodnění rozhodnutí Krajského úřadu nemůže být zhojen konstatováním, že Krajský úřad dospěl ke správným závěrům. Na druhou stranu v tomto konkrétním případě nespatřuje vzhledem k ust. § 94 odst. 4 správního řádu důvod pro jiný postup, než zastavení přezkumného řízení, když přezkoumávané rozhodnutí by bylo zrušeno pouze z jeho formálního nedostatku odůvodnění. Je nepochybné, že za situace, kdy by Ministerstvo vnitra přezkoumávané rozhodnutí ve smyslu ust. § 97 odst. 3 správního řádu zrušilo a vrátilo Krajskému úřadu k projednání, nebude Krajský úřad v řízení činit žádné úkony s výjimkou rozvinutí svých úvah při výkladu právních předpisů a při vypořádání námitek vedlejšího účastníka a tedy vydání nového rozhodnutí, které již bude splňovat požadavky dle ust. § 68 odst. 3 správního řádu.

126

Ministerstvo vnitra dále dochází k závěru, že skutečnost, zda byl majetek odpůrcem navrhovateli skutečně předán či nikoliv, pro rozhodnutí Ministerstva vnitra v přezkumném řízení nemá vliv. Z tohoto důvodu Ministerstvo vnitra nepovažuje za účelné a k rozhodnutí potřebné provést navrhovatelem navržený důkaz výslechem svědka.

Poučení o opravném prostředku: Proti tomuto rozhodnutí lze podle § 152 odst. 1 správního řádu ve spojení

47

s § 83 odst. 1 správního řádu podat rozklad do 15 dnů ode dne jeho oznámení. Rozklad se podává ministrovi vnitra prostřednictvím Ministerstva vnitra, odboru dozoru a kontroly veřejné správy, nám. Hrdinů 3, 140 21 Praha 4.

otisk úředního razítka

Ing. Marie Kostruhová ředitelka odboru podepsáno elektronicky

Vyřizuje: Mgr. Adam Jareš tel. č.: 974 816 442 e-mail: [email protected]

48

Rozdělovník:

1.

Rozhodnutí bude doručeno Krajskému úřadu Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, 587 33 Jihlava, do datové schránky (IDDS: ksab3eu).

2.

Rozhodnutí bude doručeno statutárnímu městu Jihlava, se sídlem Masarykovo nám. 1, 586 28 Jihlava, do datové schránky (IDDS: jw5bxb4).

3.

Rozhodnutí bude doručeno statutárnímu městu Jihlava, se sídlem Masarykovo nám. 1, 586 28 Jihlava, prostřednictvím právního zástupce JUDr. Radka Ondruše, advokáta se sídlem Bubeníčkova 502/42, 615 00 Brno, do datové schránky (IDDS: ed4gqt9).

4.

Rozhodnutí bude doručeno Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazku obcí, se sídlem Žižkova 93, 586 01 Jihlava, do datové schránky (IDDS: kqtypqv).

5.

Rozhodnutí bude doručeno Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazku obcí, se sídlem Žižkova 93, 586 01 Jihlava, prostřednictvím právního zástupce JUDr. Oldřicha Chudoby, advokáta se sídlem Kvestorská 4, 140 00 Praha 4, do datové schránky (IDDS: dvrhem9).

6.

Rozhodnutí bude doručeno Vodárenské akciové společnosti, a.s., se sídlem Soběšická 820/156, 638 01 Brno, IČ 49455842, do datové schránky (IDDS: siygxrm)

7.

Rozhodnutí bude doručeno Vodárenské akciové společnosti, a.s., se sídlem Soběšická 820/156, 638 01 Brno, IČ 49455842, prostřednictvím právního zástupce Mgr. Marka Vojáčka, advokáta, Havel, Holásek & Partners s. r. o., Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, do datové schránky (IDDS: zz79uga)

8.

Písemné vyhotovení rozhodnutí bude po nabytí právní moci a po vyznačení doložky právní moci doručeno spolu se správním spisem do vlastních rukou (s dodejkou) Krajskému úřadu Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, 587 33 Jihlava.

9. Stejnopis rozhodnutí bude založen do kopie spisu uložené u Ministerstva vnitra.

49