Normenkader Om te kunnen oordelen of gevonden feiten wel of geen indicator zijn van misstanden, een cultuur van intimidatie en sociale onveiligheid hanteren wij een normenkader. Het normenkader is opgebouwd aan de hand van normen van verschillende oorsprongen. Ten eerste hanteren wij definities voor (verschillende vormen van) intimidatie. Deze definities gebruiken wij in de rapportage, maar ook in de instrumenten. Respondenten die de vragenlijst invullen worden gevraagd deze definities te hanteren bij hun oordeel. Ten tweede hanteren wij de door de gemeente Smallingerland zelf opgestelde normen (die vaak in het verlengde liggen van normen geldig voor alle ambtenaren). Ten derde hanteren wij het toetskader ten aanzien van het klachteninstrumentarium. Ten vierde hanteren wij normen ten aanzien van de organisatiecultuur en sociale veiligheid. Dit toetskader is een voor dit onderzoek gemaakt kader op basis van het door Berenschot ontwikkelde toetskader voor organisatiecultuur. Hierin betrekken wij onze in de praktijk verzamelde gegevens en wetenschappelijke literatuur. Bij het oordelen over organisatiecultuur is het van belang specifieke contextfactoren van de Smallingerland niet uit het oog te verliezen. Hoewel deze factoren geen normen bieden kunnen zij helpen bij het begrijpen van eventuele normoverschrijdingen. 1.1 Gebruikte definities In het onderzoek hanteren wij de volgende definities:
Intimidatie. Onder intimidatie verstaan wij uitlatingen of gedrag die tot doel of tot gevolg hebben dat iemand in zijn waardigheid wordt aangetast, of dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende werkomgeving wordt gecreëerd of het werk onaangenaam of onmogelijk wordt gemaakt. Onder intimidatie wordt mede begrepen fysiek of psychisch lastig vallen, bedreigen of aanvallen onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met het werk1. Wanneer er binnen een organisatie sprake is van intimidatie kan dit negatieve gevolgen hebben voor zowel individu als organisatie. Op individueel vlak kan intimidatie zijn weerslag hebben op fysiek en emotioneel welbevinden, motivatie en werkprestaties (bijvoorbeeld productiviteit en concentratie). Mogelijke negatieve effecten van (een cultuur van) intimidatie voor de organisatie zijn onder andere geschade werkrelaties, arbeidsontevredenheid, hoger verzuim, hoger verloop of juridische kosten2.
Seksuele intimidatie. Elke vorm van verbaal, non-verbaal of fysiek gedrag met een seksuele lading dat als doel heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast, in het bijzonder
1
Definitie gebaseerd op de Algemene Wet Gelijke Behandeling en de Arbeidsomstandighedenwet.
2
E. Baillien, I. Neyens & H. De Witte (2006). Ongewenst grensoverschrijdend gedrag: geweld, pesterijen en
ongewenst seksueel gedrag op het werk.
wanneer een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende situatie wordt gecreëerd. Voorbeelden: verbale, seksueel gerichte intimidatie, vijandig vernederend of intimiderend gedrag, suggestief insinuerend gedrag, (internet-)porno, digitale seksuele intimidatie, fysiek seksueel gerichte agressie, handtastelijkheden, aanranding, verkrachting.
Ongewenste intimiteiten. In de vragenlijst is de definitie van ‘ongewenste intimiteiten’ niet gehanteerd. In de Arbowet worden ongewenste intimiteiten veelal samengenomen met seksuele intimidatie. Wij gebruiken deze term in deze rapportage wanneer het gaat om een toenadering met seksuele connotatie die niet tot doel of tot gevolg hebben dat iemand in zijn waardigheid wordt aangetast, of dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende werkomgeving wordt gecreëerd of het werk onaangenaam of onmogelijk wordt gemaakt. Deze toenadering wordt door degene die het overkomt wel als ‘ongewenst’ aangemerkt, en dat heeft hij of zij ook aangegeven aan degene die de ongewenste intimiteit begaat.
Pesten en treiteren. Alle vormen van intimiderend gedrag met een structureel karakter, gericht tegen een of meerdere medewerkers die zich niet kunnen verdedigen tegen dit gedrag. Voorbeelden: sociaal isoleren, het werk wordt je onaangenaam of onmogelijk gemaakt, bespotten, roddelen, minachting, kleineren, bedreigende uitingen, digitaal/cyberpesten.
Agressie en Geweld. Voorvallen waarbij een werknemer verbaal en/of non-verbaal, psychisch en/of fysiek wordt lastiggevallen, bedreigd of aangevallen, onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met het verrichten van arbeid. De uitingsvormen zijn onder andere: Verbaal: schelden, beledigen, vijandigheid, bedreigen. Fysiek: dreigende houding, schoppen, slaan, bijten, vastgrijpen, gewapend geweld. Psychisch: lastig vallen, onder druk zetten, intimideren, irriteren, bedreigen, stalken.
De verzameling van al deze gedragingen noemen wij in deze rapportage ‘ongewenst gedrag’. Daarbij refereren wij aan de onwenselijkheid van het gedrag voor degene die het overkomt. 1.2 Eigen normen van de organisatie Op basis van de ambtenarenwet, artikel 125quater, draagt het bevoegd gezag van ambtenaren die door of vanwege het Rijk, de provincies, de gemeenten of de waterschappen zijn aangesteld op om een integriteitsbeleid te voeren. Er dient een integriteitsbeleid gevoerd te worden dat is gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen. Dit integriteitsbeleid dient een vast onderdeel uit te maken van het personeelsbeleid. Onderdeel van het integriteitsbeleid is de verplichting om zorg te dragen voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen. Het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland heeft op 1-10-2010 de CARUWO (Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeentenUitwerkingsovereenkomst) vastgesteld. Hierin staat onder andere in artikel 15:1:a: Afleggen eed of belofte. ‘De ambtenaar is verplicht de eed of belofte af te leggen die bij wet, bij instructie of bij besluit van het college is voorgeschreven’. Daarnaast komen uit de ‘Modelaanpak basisnormen Integriteit openbaar bestuur en politie’ de volgende onderwerpen aan bod:
2
Aandacht voor integriteit
Gedragscodes
Onderzoeken bij werving en selectie
Kwetsbare functies
Het afleggen van de eed of belofte
Nevenwerkzaamheden
Financiële belangen
Maatregelen gericht op informatiebescherming
Relatiegeschenken
Inkoop- en aanbestedingsprocedure
Vertrouwenspersoon voor integriteit
Meldingsprocedure bij het vermoeden van een misstand
Handelwijze bij aantasting integriteit of vermoedens daarvan
1.3 Toetskader klachteninstrumentarium In dit deel van het toetskader wordt ingegaan op de vraag op welke manier de integriteit voor de betreffende actoren werkzaam bij de gemeente Smallingerland zijn geborgd en welke procedures daarvoor zijn ingericht. Eerder genoemde modelaanpak en de CAR- UWO bevatten verwijzingen naar de klachtenregeling. De gemeente Smallingerland kent de volgende procedures.
3
De regeling ‘klachten ongewenst gedrag voor de decentrale overheid 2012 3. Het klachtenreglement beschrijft de formele procedure voor het indienen van een klacht. Het indienen van een klacht dient te gebeuren bij de landelijke klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de decentrale overheid door middel van een formeel klaagschrift. De klachtencommissie geeft een advies aan de gemeente. De Regeling Klokkenluiders. De gemeente Smallingerland maakt gebruik van de Regeling Klokkenluiders in het kader van de CAR- UWO. De klokkenluidersregeling geeft aan dat een melding van ongewenst gedrag kan worden gedaan bij de direct leidinggevende. Indien een werknemer van de [organisatie] dit niet wenselijk acht, kan hij een melding doen bij diens leidinggevende of bij de vertrouwenspersoon. De rol van de vertrouwenspersoon is om de werknemer te adviseren bij de afweging en de geschikte wijze van melden en adresseren van de melding.
Voor oktober 2012 maakte men gebruik van de regeling ongewenste omgangsvormen Smallingerland
3
De vertrouwenspersoon. Naast de bovenstaande procedures kunnen de medewerkers van de gemeente Smallingerland ook buiten de Klokkenluidersregeling gebruik maken van de vertrouwenspersoon. Binnen de gemeente zijn er twee vertrouwenspersonen beschikbaar. Een interne vertrouwenspersoon en een externe vertrouwenspersoon. Bij deze vertrouwenspersonen kunnen medewerkers terecht voor emotionele en praktische ondersteuning bij ongewenst gedrag in de werksituatie. De vertrouwenspersoon stelt samen met de medewerker een begeleidingsplan op, steunt en adviseert de medewerker bij (vervolg)stappen en kan indien gewenst de arbodienst inschakelen.
Naast inhoudelijke toetsing van het klachtinstrumentarium is het van belang dat het klachtrecht inderdaad door medewerkers kan worden benut. Daarvoor hanteren wij de volgende criteria:
Medewerkers zijn bekend met het klachtrecht. Medewerkers moeten op de hoogte zijn van alle facetten van het klachtrecht of moeten weten waar zij deze informatie kunnen halen. Het ophalen van deze informatie moet ook in vertrouwelijkheid kunnen.
De klachtensystematiek is duidelijk voor medewerkers. De systematiek moet begrijpbaar zijn voor de doelgroep. Dat betekent dat de gebruikte taal en procedures moeten aansluiten bij de vermogens van de mensen waarvoor de systematiek is bedoeld. Bij onduidelijkheden moet het mogelijk zijn om laagdrempelig en vertrouwelijk opheldering te kunnen vragen bij een aanspreekpunt.
Informatie uit klachtenmeldingen wordt gebruikt ter verbetering van de interne organisatie. Het klachtrecht heeft ten doel om medewerkers te beschermen, maar ook om de organisatie te kunnen verbeteren. Dat betekent dat klachten waar redelijk moeten worden ingezet om de interne organisatie te verbeteren.
Medewerkers mogen geen belemmeringen ervaren. Er mogen geen belemmeringen zijn om een klacht in te dienen. Het is aannemelijk dat medewerkers die een belemmering ervaren een klacht in te dienen vaker een klacht zouden willen indienen dan andere medewerkers. Wanneer het aandeel medewerkers dat een belemmering ervaart om een klacht in te dienen groot is ten opzicht van het aantal ingediende klachten, dan kunnen wij concluderen dat er een groot aantal niet-gemelde incidenten hebben plaats gevonden. Deze aanname toetsen wij in interviews.
1.4 Toetskader organisatiecultuur Om een uitspraak te doen over de werkcultuur en sociale veiligheid is het belangrijk om scherpe definities te hanteren over wat hieronder wordt verstaan. Onderstaande figuur geeft het conceptueel kader dat Berenschot hanteert bij onderzoek naar werkcultuur. Dit model is toegespitst op het specifieke vraagstuk van de gemeente Smallingerland. De figuur geeft een overzicht van de wijze waarop de cultuur wordt beïnvloed door individueel gedrag van leidinggevenden en ambtenaren en vice versa.
4
Figuur 1: Model voor gedrag en cultuur
Van onderstaande elementen kan redelijkerwijs van een leidinggevende worden verwacht dat zij worden nagestreefd. De uitkomsten van de metingen van deze elementen in de vragenlijst worden verrijkt met de bijdrage die de leidinggevenden en directieteam aan deze uitkomsten heeft geleverd. Leidinggevenden dragen aan deze elementen bij door handelingen of juist door het nalaten van handelingen. Bijdragen van Leidinggevenden aan deze elementen kunnen positief zijn (als Leidinggevenden bijvoorbeeld handelingen verricht om het gevoel van veiligheid in de organisatie te vergroten) en negatief zijn (als Leidinggevenden bijvoorbeeld nooit feedback benut).
Voorbeeldgedrag. Van leidinggevenden en het directieteam mag worden verwacht dat zij voorbeeldgedrag vertonen. Dat wil zeggen dat zij gedrag vertonen in lijn met de gewenste cultuur binnen de organisatie.
Vertrouwen tonen als leidinggevende richting medewerkers.
Feedback is een belangrijk mechanisme voor zelfverbetering in organisaties, maar vraagt om een veilige cultuur4. Een gezonde cultuur waarin feedback gemeengoed is, is een indicator voor een gezonde organisatie. Het gaat dan zowel om het geven als het ontvangen en benutten van feedback.
Een veilige omgeving is eerder genoemd als voorwaarde voor een gezonde organisatiecultuur. Met name de leidinggevenden hebben een belangrijke rol in het stimuleren van een gevoel van veiligheid.
Zoals eerder genoemd kan de aanwezigheid van intimidatie op de werkvloer een ongewenst effect hebben op de individuele werknemer die de intimidatie ervaart en de organisatie(cultuur) als geheel. Belangrijk is om vast te stellen óf er sprake is van intimidatie, van welke aard dit
4
M. London. Feedback orientation, feedback culture, and the longtitudinal performance management process
(2002).
5
gedrag is (bijvoorbeeld seksueel ongewenst gedrag, pesten, agressie of geweld) en of het gaat om een incident of een patroon (een ‘cultuur van intimidatie’).
De mate van betrokkenheid en werkplezier wordt sterk beïnvloed door de organisatiecultuur en vice versa5.
Respect en eerlijkheid ervaren door medewerkers leidt tot wat veel medewerkers ervaren als spirit at work6. Dit is het geheel van omstandigheden dat motivatie en betrokkenheid stimuleert.
Werken op basis van vertrouwen is het culturele equivalent vertrouwen geven en krijgen. Vertrouwen hebben in de eigen leidinggevende en de directie is een voorwaarde voor betrokkenheid bij de organisatie.
Samenwerking is een belangrijke factor bij werkprestaties en werkmotivatie. Beleid en communicatie van de leidinggevenden en het directieteam kunnen samenwerking bevorderen of blokkeren. Dit kan expliciet en impliciet gebeuren door uitspraken, regels en gedragingen. Bevordering van samenwerking door beleid of andere uitingen is vaak sterk contextafhankelijk: wat in één context leidt tot samenwerking leidt in de andere juist tot individualisme. Belangrijk voor de cultuurmeting is niet hoe de samenwerking gebeurt, maar of er wordt samengewerkt.
Openheid en transparantie krijgt onder andere uiting in de mate waarin er sprake is van een cultuur waarin fouten openlijk worden besproken.
Handhaving van normen kent een extrinsieke en een intrinsieke component. Ten eerste gaat het om het ervaren van consequenties indien normen worden overtreden. Ten tweede gaat het om een intrinsieke drive (los van consequenties) om normen te handhaven. Beiden worden sterk beïnvloed door de organisatiecultuur.
1.5 Externe benchmarking van vragenlijstresultaten De gebruikte vragenlijst wordt door Berenschot vaker benut in dergelijke onderzoeken. Daardoor hebben wij referentiemateriaal beschikbaar van andere organisaties. Wij benutten dit referentiemateriaal als een externe norm voor kwantitatieve gegevens. Het is belangrijk om op te merken dat deze organisaties geen gemiddelde van Nederland vertegenwoordigen. Het gaat hier om organisaties die vanwege een cultuurprobleem een extern onderzoek door Berenschot hebben laten uitvoeren. In de rapportage vergelijken wij de gemeente Smallingerland met gegevens van zelfstandige overheidsorganisaties en gemeenten.
5
D.B. Lund. Organizational culture and job satisfaction (2003).
6
V. M. Kinjerski, et al. Defining spirit at work: finding common ground (2004).
6
