Dr. Csefkó Ferenc ügyvezet igazgató, MTA Regionális Kutatások Központja 1991-t l a Községek, Kistelepülések és Kistérségek Országos Önkormányzati Szövetségének f titkára Dr. Fábián Adrián egy. adjunktus, PTE ÁJK 2005 2006-ban a Megyei Önkormányzatok Országos Szövetségének titkára
Önkormányzati érdekvédelem Magyarországon
1. Önkormányzatok a hatalommegosztás rendjében Az önkormányzati érdekképviseletnek a kormányzati társadalmi érdekegyeztetési rendszerben való elhelyezkedését dönt módon az határozza meg, hogy az önkormányzati rendszer hol, milyen súllyal jelenik meg az alkotmányos struktúrában, azaz: hol helyezhet el (ha elhelyezhet egyáltalán) a hatalmi ágak, hatalommegosztás (vagy legalábbis a hatalommegosztás gyakorlásának) rendszerében; szerepet játszhat-e a központi hatalom ellensúlyozásában, mint (kvázi) önálló hatalmi ág; betölthet-e súlypont-ellenpont, ellensúly szerepet; gyakorolhat-e a hatalommegosztás területi szintjeként kontrollfunkciókat; s (részben) mindezek eredményeképpen milyen közvetlen-közvetett er vel rendelkezik az állami központi döntéshozatali mechanizmusra? E kérdésekre azért nehéz egyértelm en elfogadott válaszokat adni, mivel a hatalommegosztás rendjének többi szerepl je egy-egy intézményben , szervezetben vagy zárt szervezetrendszerben ölt testet; országgy lés, kormány, köztársasági elnök, igazságszolgáltatás, alkotmánybíróság. E relációban (ti. önálló hatalmi súlypont) az önkormányzatok, mint rendszer értelmezhet , s e funkciót (mármint ellenpontként, ellensúlyként való szervezett illetve szervezeti megnyilvánulás) az egyes önkormányzatok nem, hanem az országos önkormányzati érdekszövetségek tölt(he)ik be.
A fentiekben éppen hogy csak jelzettek (mármint a hatalommegosztás rendjében való elhelyezés) vonatkozásában az elmúlt másfél évtized jelent s változásokat, ha tetszik metamorfózisokat eredményezett.1 Az 1980-as évek legvégét, az 1990-es esztend k elejét átsz tte az önkormányzatiságot illet valamiféle természetjogias felfogás, az önálló hatalmi tényez ként való markáns megjelenítés igénye, az önálló hatalmi ág hangsúlyozása (többek által alkotmányjogi megközelítéssel is történ alátámasztása), a függetlenség, autonómia els dleges értékként való manifesztálódása. E tanulmány terjedelmi keretei nem teszik lehet vé, hogy mindezen kérdésekkel b vebben foglalkozzunk, annyit azonban szabad legyen megjegyezni, hogy az 1990-es évek szakirodalmát áttanulmányozva (és itt most neveket nem említve) nem kevés azon jeles szerz k, szakért k száma, akik az önálló hatalmi ág mellett tették le a voksukat, kiemelve, hogy az önkormányzatok a demokrácia alapjai, a helyi önkormányzás a legnagyobb jogállami érték stb. S t, amikor eltörölték a polgármesteri (megyei közgy lési elnöki, f polgármesteri) és az országgy lési képvisel i összeférhetetlenséget, az ezt ellenz k táborában szép számmal akadtak olyanok, akik éppen erre (ti. a hatalmi ágak összecsúszása) hivatkoztak. Mára a fentebb jelzett tendencia megfordult, s t ezzel ellentétes irányzatoknak lehetünk tanúi. Ugyanis mind többen vannak napjainkban (az elmélet m vel i között is), akik az el z bekezdésben írtakat teljes egészében elvetik, vagy módosítják korábbi véleményeiket, s az államon belül a végrehajtó hatalom részeként való meghatározást emelik ki, hozzátéve, hogy a vázolt elveken nyugvó önkormányzati rendszer elavult, hogy az a múlt századi (XIX.) nyugati demokráciáknak felel meg, a modem állam racionális m ködése ellene hat az önkormányzatiság mindenek el tt elvének, avagy a szubszidiaritás, a decentralizáció ide konkludáló következetes végigvitele a túlzott autonómia, s e helyett az ésszer sítés, racionalizálás, méretgazdaságosság, hatékonyság szempontjai kerülnek az el térbe.2 Manapság pedig már igen ritka kivételnek számítanak olyan vélemények, melyek szerint a hatalmi ágak tekintetében érdekes módon mindig az önkormányzatokról feledkeznek meg pedig a törvényhozás után a leger sebb hatalmi ágazat ez
1
2
Ehhez az áttekintéshez nyújthat segítséget: Verebélyi Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok négy éve 19901994. (Belügyminisztérium, Budapest 1994), Gémesi György (szerk. biz. elnöke): A magyar önkormányzatok tizenöt éve 1990-2005. (Budapest 2005), illetve 15 év a magyar demokrácia szolgálatában. Önkormányzati Tükör (Belügyminisztérium, Budapest 2005) c. kiadványok. Lásd pl. az Államreform Bizottság által megfogalmazott programot (2006), avagy az ÖTM által az önkormányzati reformról készített vitaanyagot, 2007. február (mely utóbbi e lap els próba számában is megjelent).
2
lenne, ha a kommunista szemlélettel szakítva, ezt a jogos követelményt elismernénk.3 Nem vitázva a szerz vel, álláspontjához csupán egyetlen megjegyzést f zünk, melynek lényege, hogy a több mint másfél évtizedes önkormányzat-történelem ezt a fajta kiemelt szerepet korántsem igazolta a többi nagy társadalmi alrendszerhez, érdekérvényesítéshez viszonyítva. Olyannyira nem, hogy manapság az önálló ágellenpont min sítés még a szakirodalomban sem kerül el , csupán annyi, hogy az önkormányzati igazgatás a közigazgatás egyik (kétségtelenül önállósággal és sajátosságokkal bíró) alrendszere. Mindezen alaptételezések fölvetésére azért volt szükség, mivel az önkormányzati érdekképviselet mibenléte, a szövetkezések legitimációs bázisa az alkotmányos elveken kell, hogy nyugodjanak, ezek adják meg a garanciális alapokat a tartalmigyakorlati érdekképviseleti tevékenységükhöz. A bevezet gondolatok végén megjegyezhet , hogy hosszas ki- és áttekintést lehetetne tenni a polgári demokratikus országok önkormányzati szövetkezéseire, azok helyzetére, szerepére, fajtáira stb.4, de a dolgozat terjedelmi korlátai csak annyit tesznek lehet vé, hogy egy országra, arra, amelyre leginkább támaszkodtunk saját önkormányzati rendszerünk kialakításakor, Németországra vessünk egy pillantást.
2. Önkormányzati érdekvédelem Németországban Miel tt a németországi szabályozást és gyakorlatot ismertetnék, egyetlenegy általánosítható tapasztalatot jelzünk Európára kitekintve, ahol annyiban azonos folyamatokat figyelhetünk meg, hogy a jelent s mérv szolgáltatási tevékenységük mellett majd mindenütt jellemz az együttm ködési készség, a kooperáció, stabil, kialakult rendszerben, határozott célokat megvalósító az önkormányzati érdekképviselet. Az önkormányzati érdekszövetségek zöme er s , azaz kivívott (vagy kapott?) olyan elismerést, amelyek révén (igaz, megfelel anyagiak, szakértelem stb. mellett) komoly hatalmi tényez k, de legalábbis egyenrangúak a más érdekszférák szervez déseivel; a központi hatalmi döntésekben, azok befolyásolásában, a társadalmi érdekegyeztetés komplex rendszerében fontos, kikerülhetetlen szerepet töltenek be. Németországban, habár az önkormányzati rendszer (és ezen belül az önkormányzati érdekvédelem) kialakítása az egyes tartományok kizárólagos hatáskörébe tartozik,
3 4
L. Zoltán Zoltán: Az önkormányzatokról szintén. Comitatus. 2000. szeptember, 76. o. L. err l b vebben: Néhány európai ország önkormányzati szövetsége. Bp. Dabasi ny. (soksz.) 1990. 99 p. (Önk.füz. 8.), avagy Szabó Gábor: Önkormányzati érdekszövetségek Nagy-Britanniában és Dániában. Magyar Közigazgatás, 1990. 8. sz. 729 737. o.
3
mégis általában elmondható, hogy az önkormányzati érdekvédelem fontosságát mindenütt hangsúlyozzák (különösen a dél-német tartományokban). A német felfogás szerint az önkormányzati érdekszövetségek (kommunale Spitzenverbaende) nem egyszer érdekvédelmi szervezetek, hanem az önkormányzati és állami döntéshozók közötti nélkülözhetetlen összeköt kapocs alkotóelemei, akik nem közvetlenül a tagságukat, hanem magukat a választópolgárokat képviselik. Az önkormányzati érdekszövetségek nem politikai alakzatok, így nem lehetnek pártpolitikai céljaik. Függetlenek az államtól vezet testületeik személyi összetételét illet en és abban a tekintetben is, hogy finanszírozásukban állami források nem jelenhetnek meg.5 Jellemz , hogy az egyes tartományokban az önkormányzati érdekszövetségek önkormányzati szintenként szervez dnek. Ez azt jelenti, hogy külön önkormányzati érdekvédelmi szervezetbe tömörülnek a települések és a területi önkormányzatok, méghozzá oly módon, hogy a kisebb és a nagyobb települések is külön szervezetbe tartoznak. (Ett l függetlenül az önkormányzati szövetségek gyakran kerülnek érdekellentétbe egymással, mint például a területi regionális reformok ügyében.) Bajorországban például négy önkormányzati csúcsszövetség m ködik, mivel korábban két területi önkormányzati szintet is létrehoztak (a járások mellett a körzeteket is): Bayerischer Städtetag, mely a nagyvárosokat tömöríti; Bayerischer Gemeindetag, melynek a tagjai kisebb települések (falvak és városok egyaránt); Landkreistag in Bayern, amelyet a járási önkormányzatok alapították; Verband der bayerischen Bezirken, amelyet a körzetek önkormányzatai alkotnak. Az egyes tartományokban m köd önkormányzati szövetségeknek egyébként mindegyike országos, legalábbis abban az értelemben, hogy tagsága az adott tartomány egész területét lefedi (a tagság egyébként nem kötelez ). A német szövetségi állam szintjén is m ködik önkormányzati érdekvédelem. Az ebben részt vev szervezeteket az egyes tartományok önkormányzati szövetségei alapították, hasonló struktúrában, mint a tartományokban. Baden-Württemberg és Bajorország alkotmánya külön is említi, hogy miel tt törvényben vagy rendeletben olyan általános kérdéseket szabályoznak, amelyek a települési
5
Franz-Ludwig Knemeyer: Bayerisches Kommunalrecht (München 2000) 334 335. o.
4
vagy a területi önkormányzatokat érintik, akkor az önkormányzatokat vagy szövetségeiket idejében ( rechtzeitig ) meg kell hallgatni.6 Gyakran találkozhatunk azzal a megoldással, hogy speciális törvények is rendelkeznek arról, hogy adott ügyben (pl. területfejlesztés, oktatás, foglalkoztatás) történ döntéshozatal valamely szakaszában ki kell kérni az önkormányzati érdekszövetségek véleményét. Ennek az átfogó együttm ködési jognak a hátterében az áll, hogy Németországban a helyi önkormányzatoknak különös jelent sége van az állami szervezetben. Ebb l kifolyólag teljesen természetes, hogy az önkormányzati érdekvédelmi szövetségek véleményét a törvényhozó már a jogalkotási eljárás megkezdésekor, magának a tervezetnek kidolgozásakor kikéri. Olyan gyakorlat is kialakult az utóbbi id ben, hogy az önkormányzatok szempontjából nagyobb jelent ség ügyekben (pl. önkormányzati finanszírozás) az önkormányzatok képvisel i egyébként a nyilvánosság el l elzárt ülésekre is bebocsáttatást nyernek. A kormányzati döntések meghozatalában az önkormányzati érdekszövetségek más módon is közrem ködhetnek. Számos bizottságban, egyeztet fórumban kapnak helyet az önkormányzati küldöttek. Ezek a testületek olyan lényeges kérdésekkel foglalkoznak, mint az önkormányzati hatáskör-telepítés jöv beni szabályozása, az un. pénzügyi kiegyenlít rendszer kérdései, vagy a közigazgatási reform. 7
3. Az önkormányzati szövetkezés és érdekképviselet jogszabályi alapjai hazánkban 3.1. Alkotmány Az önkormányzati szövetkezés jogi alapját maga az Alkotmány adja meg, egyrészt közvetetten, másrészt viszont közvetlenül az önkormányzati alapjogokkal összefüggésben. Az Alkotmány 36. §-a rögzíti, hogy a kormány az érdekelt társadalmi szervezetekkel együttm ködve jár el feladatai ellátása során. Kiemelend itt, hogy alaptörvényünk kijelent mondatban fogalmaz, ami e vonatkozásban kötelez rendelkezést jelent a Kormány számára. 6 7
Baden-Württemberg Alkotmánya 71. § (4) bek.; Bajor Szabadállam Alkotmánya 83. § (7) bek. Karl Heinz Neser: Aufgaben und Rolle der Landkreise und des Landkreistags in Baden-Württemberg. (In: 50 Jahre Landkreistag Baden-Württemberg, Stuttgart 2006)
5
Az együttm ködés , mint fogalom gazdag tartalommal bír(hat). Tev legességet, kooperációt, együttdolgozási-m ködési készséget és akaratot, erre való indíttatást beleértve ebbe a konszenzusra, s t kompromisszumokra való törekvést is magában foglal. Az Alkotmány az önkormányzati alapjogok között rögzíti egyebek mellett az országos önkormányzati szövetségek létrehozásának, értelemszer en az azokhoz való csatlakozásnak a jogát,8 mely jog egyébként a képvisel -testület min sített többség , át nem ruházható hatáskörébe tartozik.9 Az Alkotmány az önkormányzatok érdekképviselethez való jogát tehát önkormányzati alapjogként határozza meg. Eme alkotmányos szabályozás fontos garanciális er t biztosít, egyrészt azért, mert semmiféle korlátozást nem tartalmaz, másrészt az alaptörvényi rendelkezés által alkotmányos, azaz originárius szervnek min sülnek az önkormányzatok országos érdekképviseleti testületei. Ez pedig nemigen jelenthet mást, minthogy az alkotmányozó a jogállami demokratikus m ködés nélkülözhetetlen elmeinek tekinti nem csak a helyi önkormányzatokat, hanem azok érdekképviseleti szervei is, mely szükség esetén kiterjedhet az alkotmányvédelmi eszközök igénybevételére is. Az Alkotmány jellegéb l adódóan sokkal részletesebb szabályokat nem is nagyon állapíthat meg az önkormányzati érdekvédelemmel kapcsolatban, hivatkozott rendelkezése azonban jó alapul szolgálhat(na) a további jogi szabályozás számára.10
3.2. Az Ötv. fontosabb szabályai Az Ötv. részletezi az el z ekben jelzett alkotmányi tételt az érdekszövetségekr l. Az 1. § (6) bekezdés tovább b víti, mégpedig két vonatkozásban az Alkotmányban megjelölt érdekképviseleti mez t. A c) pont az érdek képviselete mellett az érdekek védelmét is megjeleníti, s e pont második fordulata a helyi (tehát a megyei is) önkormányzatok számára biztosítja az érdekképviseleti szervezetbe való tömörülés jogát. Az Ötv. egy lényeges sz kít rendelkezést is megjelöl, mégpedig, hogy e jogosultságok csak a törvény keretei között illetik meg a helyi önkormányzatokat. A törvény itt nem csupán az Ötv.-t jelenti, hanem, mint az Alkotmány utáni legmagasabb 8
44/A. § (1) bek. h). 1990. évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról (tov. Ötv.) 10. § e). 10 Megjegyezzük, 1990 óta szakmai és politikai berkekben egyaránt többször fölmerült annak igénye, hogy a Parlament alkosson külön törvényt az önkormányzati érdekvédelemr l, az országos önkormányzati szövetségekr l, erre azonban nem került sor (néhány koncepcionális tervezet vagy ajánlás született csupán), ezért is támaszkodunk els sorban az Ötv.-re, s kis mértékben a jogalkotásról szóló törvényre. 9
6
rangú jogszabályra utal, másik oldalról pedig, hogy ennél alacsonyabb szint jogszabály nem tartalmazhat rendelkezéseket erre (ti. érdekvédelem alapjai) vonatkozóan. Külön az Ötv. csupán egyetlen, de igen jelent s területet nevesít az érdekképviseleti tárgykörök között, amit érdemes szó szerint is idézni: Az országgy lési költségvetési döntéseket az önkormányzati érdekszövetségekkel lefolytatott egyeztetés után, a vélemény k figyelembevételével kell meghozni .11 Fontossága, az egész önkormányzati szférára, annak m ködésére (nem túlzás: létére) való meghatározó volta miatt érdemes itt egy kissé hosszabban id zni. El ször is, nem csupán a költségvetési törvényr l, hanem költségvetési döntésekr l szól e törvényhely, ami jóval tágabb kategória. Pontosan nehéz lenne meghatározni, az azonban nem lehet kétséges, hogy pl. a pótköltségvetést, zárszámadást mindenképpen magában foglalja, de minden olyan nagy volumen , jelent ség gazdasági-beruházási központi állami döntést is, amely érinti akár pozitív, akár negatív végkifejlettel az önkormányzati büdzsét (elvonás, zárolás, bérfejlesztés stb.). Másrészt e normaszöveg egyeztetési kötelezettséget ír el . Ez, ha nem is azonos az egyetértési, azaz vétójoggal, a véleményezésnél mindenképpen er sebb. Kölcsönös érdekkompromisszumokat, a véleménykülönbségek közelítését, egymás álláspontjának tiszteletét, a konszenzusos megoldására való, engedményeket is jelent törekvést stb. jelent. Saját maga számára is korlátokat állított tehát a törvényhozó, amikor el írta, hogy e döntéseknél figyelembe kell venni az érdekszövetségek véleményét. Ez nem lehet ség, hanem kötelezettség, olyannyira, hogy a szövetségi véleményt a parlament el tt is ismertetni kell. Az önkormányzati érdekképviselet legáltalánosabb szabályait az Ötv. 102. §-a rögzíti, amely kibontja azt, amit a már hivatkozott 1. § (6) bek. c) pontja jelzett. Míg e paragrafus (1) bekezdése általában szól az érdekképviseletekr l, addig a (2) bek. az országos szövetségeket nevesíti meg. Ebb l kiindulva nézzük, milyen célokat is határoz meg a törvény:12 önkormányzati jogok kollektív képviselete; önkormányzati jogok kollektív védelme; önkormányzati érdekek kollektív képviselete; önkormányzati érdekek kollektív védelme, és mindezek érvényesülésének el mozdítása; 11 12
Ötv. 91. § (4) bek. Ötv. 102. § (1) bek.
7
valamint az önkormányzati m ködés fejlesztése szerepel helyi önkormányzati megjelöléssel. A fentebb írtak tartalmukat tekintve jogi, politikai, gazdasági, társadalmi, pénzügyi aspektusokat egyaránt magukban foglalnak. Egy el feltételt rögzít a törvény, hogy az önkormányzatok érintve legyenek. Jogszabályok (alkotmány, törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet), valamint más állami döntések tervezetei tartoznak e körbe. Értelmezési probléma egyrészt a más állami döntések fogalom körül vet dik föl, hiszen az lehet normatív vagy eseti, lehet egyedi fejlesztés, beruházás, privatizációs stb. is, másrészt az érintettség elismerése, min sítése vonatkozásában.13 Ahogy arra fentebb utaltunk, az Ötv., és más jogszabály sem definiálja viszont az országos önkormányzati érdekképviseleti szerv fogalmát, ezen belül is azt a jellegzetességet, paramétereket, feltételeket, amelyek országossá tesznek egy önkormányzati érdekképviseleti szervet. Kérdéses tehát, hogy mit l lehet egy önkormányzati érdekvédelmei szervezet országos? A válasz elvileg többféle is lehet: mert az ország valamennyi önkormányzata tagja; mert típusonként az ország valamennyi községi, városi, megyei jogú városi, illetve megyei önkormányzata a tagja; mert az ország önkormányzatainak többsége tagja; mert az ország megyéinek (régióinak, kistérségeinek) többsége tagi körét illet en reprezentálva van az adott szövetségben; egy adott önkormányzati típuson belül a többség tagi státusú. Valószín leg még sok más feltételt is meg lehetne határozni, amely kifejezhetné az országos önkormányzati érdekszövetségek legfontosabb jellegzetességét, pl. az az országos önkormányzati érdekvédelmi szervezet, amelyet törvény azzá nyilvánít, vagy hogy országos az az önkormányzati érdekvédelmi szervezet, amelyet ezzel a céllal hoztak létre, tagsága az ország egész területét vagy annak nagy (meghatározott?) részét lefedi, valamint képes és hajlandó az önkormányzatokat érint kormányzati döntések el készítésében részt venni.14 13
S hogy itt korántsem jogdogmatikai fejtegetésekr l van szó, annak bizonyítéka, hogy az országos önkormányzati szövetségek (általában joggal a szerz k) kifogásolták, kifogásolják számtalan alkalommal, hogy ha a központi állami szervek (kiemelve itt a kormányokat) kihagyták ket valamely, az önkormányzati szférát érint döntések el készítéséb l (pl. 2007. évi központi bérfejlesztés a közszférában). 14 Fejtegetéseink alátámasztására itt is a gyakorlatból hozunk példát, ugyanis a kés bb majd ismertetésre kerül Kormány Önkormányzatok Egyeztet Fóruma Önkormányzati Oldala kialakításakor, avagy az Államreform Operatív Program társadalmi egyeztetése során a központi állami szervek által is hosszú ideje elismert szövetségeken túl más, magukat országosnak min sített szervezetek is felszínre kerültek.
8
3.3. A jogalkotásról szóló törvény témánkat érint rendelkezései Azzal folytatjuk fejtegetéseinket, hogy az alkotmány idevágó rendelkezéseit az Ötv. mellett a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) is igyekszik részletezni, tartalommal megtölteni. A Jat. kimondja, hogy a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illet leg társadalmi viszonyokat érintik. 15 Ideális esetben a törvényi részletszabályok (akkor is, amennyiben több jogszabályban találhatók fel) segítenek eligazodni a jogalkalmazóknak, különösen, ha az alaptörvény kimondottan sz kszavúan szól adott jogintézményr l. Esetünkben azonban a Jat. nem ilyen ideális helyzetet eredményez. A Jat.-nak ez az idézett szakasza ugyanis két ponton sincs kell összhangban az Ötv.-ben foglaltakkal. Az Ötv. csak az országos önkormányzati érdekszövetségeket hozza helyzetbe, már ami az állami döntéshozatalban, jogalkotásban való részvételt illeti. A Jat. szerint viszont valamennyi érdekképviseleti szervet be kell vonni az ket érint jogszabályok el készítésébe. A második kollízió szorosan összefügg az els vel. Az Ötv. szerint az érdekképviseleti szervek véleményét kell csupán kikérni az ket érint jogszabályok tervezetével kapcsolatban. A Jat. ezzel szemben arról rendelkezik, hogy az érdekképviseleti szerveket már a jogszabályok tervezeteinek készítésébe is be kell bevonni. Azaz a Jat. az Ötv.ben említetthez képest egy korábbi jogalkotási szakaszban már lehet vé (pontosabban, véleményünk szerint kötelez vé) teszi, hogy az önkormányzati érdekszövetségek bármelyike részt vegyen a jogszabály el készítésében. Ahogy haladunk tovább a Jat. rendelkezésein, úgy bukkanunk újabb és újabb, az Ötv.vel ellentétes, vagy azoktól némileg elüt szabályokra. Így pl. a Jat. külön is szól az önkormányzatokat érint jogszabálytervezetek véleményezésér l. A törvény 30. §-a szerint az önkormányzatok tevékenységét jelent sen érint jogszabály tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a f városi és a megyei önkormányzatoknak . Ezzel a rendelkezéssel kapcsolatban három kérdést ugyancsak nem lehet megkerülni: a Jat. e szakasza szerint a jelent s jogszabályok tervezetét külön meg kell küldeni véleményezésre a f városi és a megyei önkormányzatoknak (a kérdés csak az, hogy melyik jogszabálytervezet min sül jelent snek); a másik probléma, hogy a jelent sebb jogszabálytervezetek jutnak el így a legsz kebb körhöz, s a majd 3200 települési önkormányzat éppen a leglényegesebb 15
Jat. 20. §.
9
tervezetekr l nem értesül, legalábbis ezeken a jogilag szabályozott csatornákon keresztül, a harmadik, hogy mi indokolja ezt a diszkriminációt? A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet el készít jének a Jat. következ szakasza szerint egyébként úgy kell megállapítani, hogy a véleményez megalapozott véleményt adhasson, és azt a tervezet elkészítésénél figyelembe lehessen venni. A határid megállapításakor a jogszabálytervezet terjedelmére és a véleményez szerv testületi jellegére is tekintettel kell lenni.16 Megjegyezzük, hogy ezek, a véleménynyilvánítás határidejére vonatkozó szabályok nem univerzálisak, tehát csak a fenti, a f városi és a megyei önkormányzatok általi, a jelent sebb tervezetekre irányuló véleményadásra vonatkoznak. A Jat. (s az Ötv. sem) tartalmaz olyan rendelkezést, amely akárcsak hozzávet legesen is meghatározná, hogy mennyi id t kell hagyni az önkormányzati érdekképviseletek számára véleményük kialakítására. (Az ebb l a bizonytalan jogi helyzetb l fakadó torzulásokat és anomáliákat kés bb érintjük.) Általános hiányossága továbbá az önkormányzatok érdekvédelmi szervezeteire vonatkozó szabályozásnak, hogy nem kapunk arra választ, hogy milyen hatással bír a már elfogadott jogszabály érvényességére a véleménynyilvánítás elmaradása, illet leg az, ha az önkormányzati érdekszövetség véleményét nem veszik figyelembe. Ezt a joghézagot az Alkotmánybíróság igyekezett kitölteni. A Jat. rendelkezéseit figyelembe véve megállapította az Alkotmánybíróság, ha a jogalkotó a jogszabály el készítése során nem kéri ki az érintett társadalmi szervek véleményét, megsérti ugyan a Jat. rendelkezéseit, azonban a jogszabályt el készít szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése önmagában nem érinti a jogszabály érvényességét. Vagyis pusztán ez a kötelezettségszegés nem elégséges ok a kiadott jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.17 Ugyanakkor az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséb l levezethet jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási sza-
16 17
Jat. 31. § (1)-(2) bek. 352/B/1990. AB határozat, (VI. 5.) AB határozat, 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, 496/B/1990. AB határozat, 7/1993. (II. 15.) AB határozat, 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat
10
bálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte el , illet leg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével.18 Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkez társadalmi, érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. Mivel a jogszabály érvénytelenségét nem eredményezi, nem min sül a jogszabály megsemmisítéséhez vezet , súlyos eljárási jogszabálysértésnek az, ha a jogszabály el készítése során a jogalkotó a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkez szervekt l nem kér véleményt. A jogszabályok el készítésére vonatkozó törvényi el írások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felel sségét alapozhatja meg. 19 A jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása tehát csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti. Sem az Alkotmány 4. §ából, sem 7. § (2) bekezdéséb l, sem 36. §-ából nem következik a jogalkotó szerveknek az a kötelezettsége, hogy a jogalkotási eljárás során az érintett társadalmi szervek véleményét kikérje.20 A magunk részér l (ti. szerz k) ugyan nem mindenben osztjuk az Alkotmánybíróság álláspontját f ként, ami a társadalmi szervek véleményének kikérési kötelezettségét illeti , hiszen más relációban egy eljárási hiba, meghallgatás, álláspont-ismertetés elmaradása stb. pl. bizonyos ügytípusok kapcsán annak megtagadhatóságát vonhatja vagy vonja maga után. A mi véleményünknél azonban er sebb az AB álláspontja.
18
3/1997. (I. 22.) AB határozat, 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, 52/1997. (X. 14.) AB határozat. 7/1993. (II. 15.) AB határozat. 20 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat. 19
11
4. Az országos önkormányzati szövetségi struktúra létrejötte21 4.1. A szövetségek kialakulásának története Ha az önkormányzati szövetkezések történetér l kívánunk szólni, akkor az önkormányzati rendszer kialakulása (még pontosabban az els önkormányzati választások, illetve az önkormányzatok 1990. évi végi megalakítása) id pontjáig kell visszamennünk. Mint, ahogy sok más területen, azonban itt is érdemes korábbra tekintenünk, legalább az 1980-as esztend k végéig. Egyrészt az ebben az id szakban izmosodó, er söd civil kezdeményezések, egyesületek (azon túl, hogy önmaguk kereteiben önkormányozták magukat) között csírájában már itt-ott fellelhet k voltak bizonyos térségi összefogást is jelent k; hozzájárultak, esetenként megalapozták a kistérségi, táji szervez déseket; együttm ködve, esetleg tagozódva kés bb más típusú (nem egyszer országos) szervezetekbe. A másik (ugyan ekkor még csak szórványosan jelentkez ) a településtípusonkénti sok esetben meghatározott célra alakuló szövetkezések községek, városok között, avagy meghatározott fejlesztéseket, feladatok ellátását társulásos formában ellátni akaró szervezetek létrejötte. Hasonló mozgalmak jelentek meg az aprófalvak világban is. Keresve egymással a kivezet utat tragikus állapotukból, az elmaradott térségek laza szervez dései, kezdeményezései is (pl. faluszövetségek) e körbe vonhatóak. A következ k már érintik az országos önkormányzati szövetségeket is. Ugyanis 1989ben létrejött a Tanácsi Önkormányzatok Országos Szövetsége, melybe való belépés önkéntes volt ugyan, de nem volt olyan megye, mely településeinek jó része kimaradt volna bel le. Céljaként a tanácsok érdekeinek képviseletét, védelmét jelölték meg. Több mint 1500 taggal, viszonylag jelent s anyagi bázissal, egyre er sebb politikai
21
Csak arra van itt lehet ségünk, hogy egy-két fontosabb, s általánosításra alkalmas, érvényes momentumot emeljünk ki. Hozzátesszük, az egyes szövetségek, azok vezet testületei, vezet i vagy szakért i több alkalommal is áttekintették saját szövetségük és/vagy az önkormányzati érdekegyeztetés történetét, s közülük jó néhány publikus formában is napvilágot látott (így a TÖOSZ-é, az MJVSZ-é, a MÖOSZ-é). A szakért k között pedig külön említést érdemel Köllner Ferenc ( t, aki sajnos rendkívül korán elhalálozott, külön is ki kell emelni úgy, mint, aki talán a legtöbbet tett annak idején az önkormányzatokat illet közüzemi privatizációs bevételek megszerzéséért), Zongor Gábor, Dombóvári Ottó, Papp Erika, akik mint titkárok, f titkárok nem csupán saját szövetségük, de az önkormányzati szövetségek közötti együttm ködés kereteinek és tartalmának kimunkálásában is jelent s szerepet játszottak a kezdetekt l. A szövetségek közül legtöbbször talán a megyei szerepelt publikus formában is Comitatus c. lapban, így pl. Zongor Gábor: A megyei önkormányzatok érdekképviseletének és érdekérvényesítésének helyzete. 1994. 4. sz. Dombóvári Ottó Kovács Zoltán: A MÖOSZ története 1991 2000. 2000. 9. sz. Csefkó Ferenc: Önkormányzati érdekképviselet a megye útján. In A rendszerváltás és a megyék. Szerk.: Pálné Kovács I., Agg Z. Veszprém, Comitatus, 1994. 111 126. o.
12
legitimációva1, s a kormányzat részér l való elismertséggel rendelkezett megjelenítve kés bbi munkájának lényegi vonásait.
csírájában
Igaz az is azonban, hogy ez e néven való rövid m ködése kés bb (pontosabban 1990 91-ben) számára kedvez tlen politikai felhangú megítéléseket is adott. Azok, akik (megválasztott helyi képvisel k, polgármesterek) múltja , az el z rendszerhez való köt dése miatt nem kívántak e szervezettel közösséget vállalni, kezdtek másfele elindulni, más társakat, formációkat keresni. Így tehát e szervezet léte mintegy katalizátorként hatott a kés bbi, más típusú önkormányzati szervez dések alapítása. Az 1991-es esztend az önkormányzati szövetkezés tekintetében egyfajta mérföldk nek tekinthet (pontosabban 1990 vége, 1991 tavasza). Gyakorlatilag ekkor bejegyzésre került minden olyan országos szövetség, amely a mai napig is porondon van , s t csak k vannak a porondon. Túlnyomó részük számtalan eshet legesség mentén, különböz érdekcsoportok vonalán jött létre annak idején. Valamennyi szövetség alapszabályában rögzítette a politikai er kt l való távolmaradását , ugyanakkor (már a kezdet kezdetén is) megfigyelhet volt, hogy a különböz típusú szövetségekre (ha nem is mindegyikre) vagy azok vezet garnitúrájának elkötelezettségére , politikai irányvonalára valamelyik párt rányomta a bélyegét.22 (S hogy el re ugorjunk az id ben, ez a tendencia olyannyira feler södött, hogy mára értend az utóbbi évekre is szinte valamennyi szövetségi elnök valamely párt prominens képvisel je.) A leglényegesebbnek az volt tekinthet a kezdetekkor , hogy az önkormányzatok minél el bb növeljék politikai súlyukat a szövetkezés lehet ségével, s ezzel a hatalommegosztás arányosabb és decentralizáltabb irányába tegyék meg az els lépéseket; kimunkálva, hogy milyen eszközökkel, gyakorlati ténykedéssel tudnak az Európai Önkormányzati Chartában foglaltak következetes megvalósításában közrem ködni, milyen feladatok mutatkoznak meg a központi-helyi hatalom, az államiönkormányzati rendszer, a centralizáció-decentralizáció, a feladat- és hatáskörtelepítés kérdéseiben.23 Egymástól függetlenül, azonos településtípusú önkormányzatokat tömörít szövetségek jöttek létre az ország különböz térségeiben, s magukat (alapszabályi regulázással) országos szövetségnek nyilvánították. A kés bbi szövetkezési 22
A kezdeti id szak történéseir l, a szövetségek megalakulásáról, az önkormányzati érdekvédelem els lépéseir l l. b vebben: Csefkó Ferenc Pálné Kovács Ilona: Az önkormányzatok érdekszövetségeir l. Magyar Közigazgatás. 1991. 1. 87 91. o.; Csefkó Ferenc: El térben az önkormányzati érdekképviselet érdekvédelem. Comitatus. 1992. 4. 11 17. o. 23 Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer. Dialóg Campus, Budapest Pécs, 1997. 96. o.
13
folyamatnak e szervezetek képezték és képezik ma is meghatározó er it, megjegyezve, hogy az általunk korábban írt definíciós fogalmaknak, feltételeknek többen ma sem felelnek-felelnének meg.
4.2. A hét országos önkormányzati szövetség A Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége (továbbiakban: MÖOSZ) 1991 tavaszán alakult. A több szempontból is sajátos szervezet mind a 19 megyét magában foglalja. A valamennyi megyei jogú várost tömörít Megyei Jogú Városok Szövetsége (tov.: MJVSZ) 1991. év elején jött létre. A Kisvárosi Önkormányzatok Országos Érdekszövetsége (tov.: KÖOSZ) 1990-ben 30 f körüli taglétszámmal alakult. A Magyar Önkormányzatok Szövetsége (tov.: MÖSZ) 1990 végén alakult. A szövetség tagjainak akkori száma 150-re volt becsülhet . Eredeti nevük Magyar Önkormányzatok és Önkormányzati Képvisel k Szövetsége volt. A Községi Önkormányzatok Szövetsége (KÖSZ) 1990. év végén alakult az 1998-ban alapított Baranya Megyei Faluszövetség bázisán, 400 körüli taglétszámmal. A szövetség (megtartva rövidítését) 2004-ben Községek, Kistelepülések és Kistérségek Országos Önkormányzati Szövetségévé változtatta nevét. A Magyar Faluszövetség 1989 végén jött létre, kb. 120 körüli taglétszámmal. A TÖOSZ 1990-ben változtatta meg a nevét Települési Önkormányzatok Országos Szövetségére. Taglétszáma akkoriban 1500 körüli volt. Típusaikat illet en megalakulásuk id szakában éppúgy, mint napjainkban a szövetségek igen vegyes képet mutatnak. El ször is négy ún. tiszta profilút különböztethetünk meg. Közülük kett községi (a KÖSZ24 és a Magyar Faluszövetség), kett városi (a MJVSZ és a KÖOSZ), kett pedig vegyes (ilyen a MÖSZ, ahol községek, városok, s t f városi kerületek is találhatóak, és a TÖOSZ, ahol viszont a legkisebb községekt l a megyei jogú városokig találhatók települések). A hetedik, a MÖOSZ ebb l a szempontból hasonló az MJVSZ-hez, hiszen valamennyi megye tagja.
24
Bár azzal, hogy a KÖSZ kinyitotta tagi körét a kistelepülések (tehát a kisvárosok is) és a kistérségek el tt, mára úgyszintén a vegyes profilúak közé tartozik.
14
Az önkormányzati kör, amit magukban foglaltak (foglalnak), úgyszintén ehhez képest alakult. Így a KÖSZ és a Magyar Faluszövetségbe tömörült települések lélekszáma az 500 f alatti településekt l az 5 ezerig, a TÖOSZ az 500 f alattitól egészen az 50 ezren felüli népességszámú településekig tart; s e szövetségnek tagja a f város is, MÖSZ-nél úgyszintén vegyes a települési kör. S bár pontos adatok nem állnak rendelkezésre az egyes szövetségek mai taglétszámáról, annyi bizonyos, hogy van kb. 1000 1200 olyan település, mely egyetlen szövetségnek sem, s egy-két száz olyan, mely viszont két szövetségnek is tagja. Ebb l viszont az következik, hogy formáljogi szempontból csupán az önkormányzatok kb. kétharmada tagja valamennyi szövetségnek. Az adott önkormányzati szövetség viszont érdekképviseleti tevékenysége során ett l függetlenül ugyan tagjai nevében jár el, de eme képviseleti tevékenység eredménye(ssége) vagy kudarca a nem tag önkormányzatokra is kihat.
4.3. A szövetségek f bb feladatai25 Az országos szövetségek egyrészt ellátnak bels integrációs és szolgáltatási, másrészt küls érdekvédelmi feladatokat. Ezek közül a következ kben néhány, általunk fontosnak tartott teend t emelünk ki: javaslatokat megfogalmazni az országgy lési munkába történ érdemi bekapcsolódásra, az állami szervekkel történ érdekegyeztetések mechanizmusában való részvétel, részt venni a jogszabály-el készítési munkában, országos jelent ség ügyekben állásfoglalások kialakítása, er síteni az önkormányzatok befolyását a központi szervekkel való érdekegyeztetésekben, kapcsolatot tartani pártokkal, más érdekképviseleti szervekkel, részt venni a kormányzati konzultációs mechanizmus különböz típusú testületeiben, részt venni a nemzetközi önkormányzati szervezetekben és a megfelel EU-s szervekben. Mindezek mellett az önkormányzatok számára különböz biztosítanak:
szakszolgáltatásokat
szakmai segítségnyújtás, gazdálkodási, pénzügyi, jogi tanácsadói szolgálat kiépítése, 25
Nagyban-egészben ezek valamennyi szövetségre érvényesek, ezért az általánosítható jegyeket foglaljuk itt össze.
15
szakért k kiközvetítése, továbbképzések, szakmai tanácskozások szervezése, módszertani anyagok, kézikönyvek kiadása, pályázati, informatikai segítségnyújtás stb. Az 1990-es évek elején meghatározott és fentebb tézisszer en összefoglalt szervezeti, m ködési jellemz k, keretek és feladatok máig hatóan érvényesek az egyes szövetségek tevékenységére, szakért i bázisuktól, lobbi erejükt l, pénzügyi kondícióiktól függ en lényegesen eltér érdekérvényesítési, médiaszereplési, politikai lehet ségekkel rendelkeznek, azaz bár jogilag természetesen egyenl ek, de nem esélyegyenl ek. Az egyes szövetségek másfél évtizedes tevékenységét, munkáját nem áll módunkban elemezni, azt azonban igen, hogy megjelenítsük azok neveit, akik elnökként meghatározó szerepet játszottak egyrészt saját szövetségükben, másrészt az önkormányzati érdekvédelem, harmadrészt a szövetségek közötti kapcsolatok alakításában. Tehát a szövetségekben elnöki tisztet töltöttek be a következ k:26 TÖOSZ: Ács István, Szirtes Lajos, Ott József, Dióssy László, Molnár Gyula; MJVSZ: Merász József, Hevessy József, Kobold Tamás, Szita Károly, Toller László, Kósa Lajos; MÖOSZ: K tör Miklós, Balogh László, Endre Sándor, Ódor Ferenc; Magyar Faluszövetség: Becze Lajos, Szabó Gellért; MÖSZ: Gémesi György; KÖÉSZ: Magyar Levente, Süt László; KÖSZ: Kovács Sándorné, Nádor Rudolfné, Wekler Ferenc.
5. Az országos önkormányzati szövetségek közötti együttm ködés Miel tt az együttm ködés fontosabb kérdéseit tekintetnénk, át, érdemes röviden kitérni arra, hogy milyen okokkal magyarázható: miért nem jött létre eddig egy, az országos önkormányzati szövetségeket tömörít szervezet, avagy az egységes önkormányzati szövetség. Nagy általánosságban egyetértés mutatkozott az elmúlt 15, 16 esztend során mindenki (ti. országos szövetségek) részér l abban, hogy kellene egy er s és egységes önkormányzati szövetség, amikor azonban konkrét kérdésekr l, részletekbe men szabályozásról, képviseletr l, netán egyesülésr l volt szó, elbizonytalanodás, ellenállás, végs soron (közgy lési) elutasítás volt tapasztalható. 26
Az utolsóként megjelöltek a szövetségek jelenlegi elnökei.
16
A szövetségek már 1991-ben kezdték keresni egymással a kapcsolatokat, az együttm ködési és közös fellépési lehet ségeket. 1991 1995 között föllángolások, aztán lecsitulások, a politikai, személyi konfliktusoktól sem mentes egyesülésikoordinációs törekvések, egymást kioltó, keresztez vagy egy korábbi változatot újból el hozó tervezetek születtek, és kerültek irattárba . 1996. január utolsó napjaiban végül is nem kis fáradtsággal, jelent s kompromisszumokkal megszövegezett és Hosszúhetényben elfogadott alapszabályt szignáltak az országos szövetségek vezet i. Az Önkormányzati Szövetségek Tanácsa (tov.: ÖSZT) megkezdte munkáját. Ugyanezen év május végén a Parlamentben a köztársasági elnök jelenlétében írták alá ünnepélyes keretek között e dokumentumot.27 Az ÖSZT alapszabálya rögzítette, hogy a cél egy tagozati m ködésre alapozott egységes szövetség létrehozatala. Éppen ezért került e dokumentumba az ennek létrehozására irányuló törekvés, s az, hogy ha mégsem jönne létre, akkor a tagszövetségek 1998 végén megvizsgálják az ÖSZT további sorsát. E szervezet létrehozatala nem érintette az országos szövetségek szuverenitását, önálló (többek között az Ötv.-ben is rögzített) képviseleti, érdekérvényesítési stb. lehet ségeit. Erre tekintettel alakult a határozathozatali mechanizmus. Csak konszenzussal jöhettek létre döntések, avagy másként fogalmazva, az a döntés, ami teljes konszenzussal született. Viszont, ha az állásfoglalás megszületett, úgy az önkéntes alávetés elve alapján a tagszövetségek az elfogadottakat magukra nézve kötelez nek ismerték el. Ha nem volt teljes egyetértés egy adott ügyben, úgy minden tag saját belátása alapján döntött a kés bbieket illet en. S hogy mennyire nem volt egyszer e koordinációs szervezet beintegrálása az érdekegyeztetési mechanizmusba, arra jól világít rá a következ okfejtés, mely szerint az ÖSZT elképzelhet a szövetségi vélemények szintetizálójaként, de erre felhatalmazást kell kapnia az egyes szövetségekt l; más oldalról pedig fel kell kérni a minisztériumokat, hogy jelöljék ki azt a kapcsolattartót, akivel az ÖSZT rendszeresen egyeztethet, az ÖSZT-nek el kell érnie, hogy meghívottként részt vehessen a közigazgatási államtitkári értekezleteken, harmadrészt az ÖSZT részvétele a jogszabály-el készítésben a legfontosabb érdekérvényesítési eszköz olyan változás biztosítását kell leérni, amely lehet séget és f leg garanciákat nyújt a vélemények figyelembevételére.28 Legf bb koordinációs fórumként a szövetségi tanácsot jelölték meg, mint döntéshozó, irányító és érdekképviseleti szervet. Tagjai az egyes szövetségek vezet i, illetve az 27 28
L. Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer. 194. o. Dombóvári Ottó: Az Önkormányzati Szövetségek Tanácsának feladatai az önkormányzati érdekképviseletben. Magyar Közigazgatás, 1998. 4. sz.
17
általuk megbízottak. Havonta legalább egy alkalommal üléseztek. A kormányzati döntéstervezetek véleményezését l a nemzetközi kapcsolatok ápolásáig, a közös állásfoglalások kialakításától az érdekegyeztet fórumokon való részvétellel kapcsolatos kérdésekig stb. széles feladatkörrel rendelkezett. Akkoriban a tisztségvisel k e megbízatásuk id tartama alatt pártban országos vezet i funkciót nem tölthettek be, hangsúlyozva ezzel a tanács pártpolitikai függetlenségét, avagy a pártoktól, mindenkori kormányzattól való távolságtartás igényét: az ÖSZTnek, mint érdekképviseleti szervnek politikamentesnek kell lennie, ami nagyon nehéz, hiszen az önkormányzati vezet k politikai támogatottsággal bírnak .29 A rotációs elv (a külön megállapodásban rögzített nevesítéssel) s az elnöki-társelnöki rendszer kialakítása révén biztosítódott a tanács m ködése. Az ÖSZT megalakítása így utólag is a magyar önkormányzati rendszer történelmi lépték döntésének min síthet . Nagymértékben megváltoztatta, intézményesítette a kormányzati szerveknek az önkormányzati szférához való kapcsolatát, az önkormányzati szféra megítélését, presztízsét, általában is az önkormányzati rendszerrel való kapcsolattartás formáját, mikéntjét. Az ÖSZT megalakulása er sítette a szolgáltatási tevékenységet is, ezek az informatika, infrastruktúra-fejlesztés, az önkormányzati részvények befektetése stb. terén min síthet k jelent snek.30 Az ÖSZT bels m ködése viszont sok problémát hordozott magán. Közülük, hogy csak a legfontosabbakat említsük: nem sikerült megnyugtató szakmai hátteret biztosítani, nem tudta megfelel en koordinálni, szervezni a munkát, nem tudta állandósítani azon véleményezéseket, állásfoglalás-tervezeteket, amelyek kés bb az ÖSZT álláspontjaként kerülhettek volna megfogalmazásra, a döntéshozatali konszenzusos elakadozott, eshet legesek és személyi problémáktól sem mentesek voltak a tagszövetségek közötti kapcsolatok, nem tudták az érdekeiket megfelel módon artikulálva végig vinni kormányzati berkekben stb. Minden probléma mellett ugyanakkor sikerült a hét szövetségnek számtalan nagy horderej kérdésben (pl. alkotmányozás, költségvetés, privatizáció, belterületi földek, közm vagyon, energiaár-emelés, oktatási, a közm vel dési törvény stb.) közös állásfoglalást alkotni, ezt képviselni, megjeleníteni a közös önkormányzati érdekeket.
29 30
L. Dombóvári Ottó: i. m. 25. o. E kapcsolattartásnak volt több deklaratív jelleg megnyilvánulása is, pl. az ünnepélyes aláírás, a köztársasági elnökkel, miniszterelnökkel való találkozás.
18
Az ÖSZT léte, m ködésének eredményei és hiátusai jelent s tapasztalatokat halmoztak fel, amely adaptálható lehetne ma is a szövetségek közötti kapcsolatok er sítésére, csupán élni kellene velük.31 A fentebb jelzett id ponttal az ÖSZT tehát megsz nt, illetve átalakult, s létrejött az öt szövetséget tömörít MÖSZT (T = Társulás), mely akadozva, helyét keresve, döcögve m ködött egy-két évig, aztán elhalt. Így aztán ama felvetés, mely arra kereste a választ, hogy az ÖSZT-t felváltja-e egy szövetségek szövetsége , vagy egy tagozatosan m köd egységes önkormányzati szövetség s, hogy milyen irányba és mikor történik elmozdulás okafogyottá vált, mint ahogy az is, hogy ez (ti. egységes önkormányzati szövetség létrehozása) a tagszövetségek hozzáállásán múlik avagy nem, s a végs szó, a felel sség az övék.32 A kés bbiekben még voltak különböz kezdeményezések, közös eredmények. Így pl., hogy 2000-ben az Országgy lés szeptember 30-át a Helyi Önkormányzatok Napjává nyilvánította, vagy 2002-ben a Belügyminisztérium a Duna Palotát részlegesen átadta az önkormányzatok szolgáltató házának, avagy megalakult az Önkormányzatok EU Központja stb. A XXI. századba úgy léptek át azonban az önkormányzatok, illetve azok szövetségei, hogy intézményesített együttm ködésük, mely valamilyen közös szervezetben jelent volna meg, nem volt. Talán egyetlen terület, a nemzetközi min síthet olyannak, amely folyamatosan az önkormányzati szövetségek együttm ködésével, konszenzusos megegyezésével szervez dött. Bár kisebb-nagyobb ellentétek itt is el fordultak, az alapkérdésekben [pl. nemzetközi szövetségi tagság, az önkormányzatok EU-csatlakozásra való felkészítése,33 Régiók Bizottsága magyar tagozat] a szövetségek könnyen azonos álláspontra jutottak. A szövetségek, illetve azok elnökei az elmúlt több mint fél évtizedben is esetenként találkoztak, néha-néha közös állásfoglalások is születtek, pl. a közigazgatási szolgáltatások reformjáról (s t az évi költségvetési törvényr l általában konszenzusos döntéseket hoztak), de mindenki (minden szövetség) járta a maga útját, mígnem elértünk napjainkig.
31
L. err l b vebben: Dombóvári Ottó: Az önkormányzati érdekérvényesítés jogi alapjai az ÖSZT tapasztalatai alapján. Comitatus. 1999. 12. 16 28. o. 32 V.ö. Csefkó Ferenc: Helyi önkormányzati rendszer. 198. o. 33 A szövetségek együttm ködésének ebben az id szakában jelent meg az EU-integráció önkormányzatok c. háromkötetes munka (2000, 2001, 2002) szerk. Csefkó Ferenc (Magyar Önkormányzatok Szövetsége, Magyar Közigazgatási Intézet), mely ezekhez kívánt segítséget nyújtani.
19
E rész végén a magunk részér l nem kívánjuk min síteni, értékelni az önkormányzati szövetkezés, érdekérvényesítés jó másfél évtizedes történetét.34 E helyett hadd idézzünk egy szövetségi testületi dokumentumból, mely citátumok objektív és szubjektív elemekre egyaránt rámutatnak. Az egyes kormányok a hatalomgyakorlási filozófiájuknak megfelel en eltér en viszonyulnak ugyan az önkormányzatokhoz ám els dlegesen az országos érdekképviseleti szervekkel való tárgyalások és egyeztetések révén törekednek az önkormányzati vélemények megismerésére az érdekérvényesítés egyik feltétele a kapcsolat, az egységes fellépés egy-egy ügyben az egységes álláspont határozott, nyilvánosság el tti képviselete a sikeres lobbizás alapja (amihez a szerz k) szükség lenne egy, a választási ciklus egészére vonatkozó átfogó megállapodás megkötésére a kormány és az önkormányzatok között.35 Hozzátesszük, egy alkalommal, a Horn-kormány idején egy ehhez hasonló megállapodás aláírására sor került már.
6. Az önkormányzati szövetségek érdekérvényesítése napjainkban 6.1. A Kormány Önkormányzatok Egyeztet Fórum megalapítása Szinte el re kódolható volt, hogy az ellenzék sikere a 2006. évi önkormányzati választáson komoly hatással lesz az önkormányzati szövetségek és a kormány közötti kapcsolatokra, párbeszédre, az érdekegyeztetés további alakulására. Kimondvakimondatlanul ugyanis mindkét oldalról megfogalmazódott az az igény, hogy a b 15 év tapasztalatain eredményein és kudarcain alapulva tartalmi, eljárási és szervezeti szempontból is újjá meg kell alakítani e rendszert. Ezt a sürgetést er sítette a helyi önkormányzatok jó részér l hosszú ideje folyamatosan hangoztatott kritika az önkormányzati szövetségek igen csekély érdekérvényesítését illet en. Az el z bekezdésben írtakat nyomatékosította az tény, hogy az önkormányzati érdekszövetségek vezetése többségében átalakult a választásokat követ en.36 Ezzel együtt általában az érdekek megjelenítése is új, az eddigieknél markánsabb, nem egy esetben konfrontatívabb alakot öltött. Az önkormányzati érdekek becsatornázása, a konfliktusok kezelése újfajta mechanizmust kívánt meg, ami a kormányzattal való folyamatos dialógusnak is színteret biztosíthat.
34
L. err l b vebben: Zongor Gábor: Az önkormányzati érdekvédelem. Önkormányzati Közigazgatás. 2004. 207 220. 35 Az önkormányzati érdekérvényesítés mérlege. Önkormányzat. 2004. március. A TÖOSZ kib vített elnökségi ülésének állásfoglalása (4., 5., 7. o.). 36 A KÖSZ kivételével a többi hat szövetség élére új elnök került.
20
Elvi jelleg el zmények és több hónapos, többszöri egyeztetést magában foglaló el készít munka után került sor végül a Kormány-Önkormányzatok Egyeztet Fórumának alakuló ülésére 2006. december 14-én, az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumban. Az ülésen a résztvev k elfogadták a 2007. évre szóló munkatervet (pl. regionális önkormányzatok törvényi hátterének megteremtése, többcélú kistérségi társulások továbbfejlesztése, önkormányzati feladatellátás felülvizsgálata, önkormányzati részvétel az Új Magyarország Fejlesztési Terv operatív programjaiban, ágazati egyeztetések további folytatása stb.). Az egyeztet fórum létrehozásáról a kormány 1121/2006. (XII. 12.) Korm. határozatban rendelkezett. E szerint e fórum célja a kormány, az önkormányzatok és a kormányzati szervek közötti együttm ködés és párbeszéd er sítése, valamint az önkormányzatoknak az Alkotmányban és az önkormányzati törvényben biztosított jogosítványaik magas szint érvényesülésének el segítése. A kormányhatározat felsorolja az Egyeztet Fórum feladatait, rendelkezik a vezetésér l, összetételér l, munkaszervezetér l, m ködési költségeinek biztosításáról. Ügyrendjét és munkatervét a testület határozza meg, az önkormányzati oldal maga választja soros ügyviv jét és alakítja ki bels munkarendjét. (Id közben mindkét itt jelzett dokumentumot teljes kör egyetértéssel elfogadták a felek.) Az Egyeztet Fórum a kormányoldal és az önkormányzati oldal tagjaiból áll. A kormányoldal tagjai az egészségügyi miniszter, a szociális és munkaügyi miniszter, az oktatási és kulturális miniszter, valamint a pénzügyminiszter, illetve az általuk helyettesítésre felhatalmazott személy. A kormányoldal vezet je az Egyeztet Fórum elnöke, akit az alelnök helyettesíthet. Az önkormányzati oldal tagjai az országos önkormányzati érdekszövetségek elnökei (vezet i), illetve meghatalmazott képvisel jük. (Mármint a tanulmányban is írt hét országos önkormányzati szövetség.) Az Egyeztet Fórum elnöke az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, társelnöke az önkormányzati oldal soros ügyviv je, alelnöke az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium államtitkára. Az Egyeztet Fórum plenáris üléseken és a plenáris döntéseket el készít Oldalegyeztetéseken és szakmai munkacsoportokban dolgozik. A plenáris üléseket a kormányoldal és az önkormányzati oldal alkotja.37 A plenáris ülést évente legalább négy alkalommal, illetve szükség szerint az elnök hívja össze. A társelnök a plenáris 37
Id közben már meg is alakult egy szakmai munkacsoport az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésével kapcsolatos irányok kidolgozása.
21
ülés összehívását kezdeményezheti, amennyiben rendelkezik az önkormányzati oldalt alkotó szervezetek legalább egyharmadának írásos felhatalmazásával. A Fórum kétféle döntést hozhat: döntési jogkörében határozatot, illetve véleményezési, javaslattételi jogkörében állásfoglalást. A Fórum határozatot a valamennyi tag egybehangzó szavazatával alkot, míg állásfoglalás megtételéhez elegend a jelenlév tagok több mint felének egyetértése. A fórum jellegéb l adódik, hogy nem csak maga az egész testület, hanem annak két oldala külön-külön is jogosult önálló véleményalkotásra, állásfoglalás megtételére, néhány esetben döntéshozatalra. A létesít kormányhatározat értelmében az Egyeztet alábbiak tartoznak:
Fórum feladatai közé az
az önkormányzati rendszert közvetlenül érint jogszabályok, kormányzati döntések egyeztetése, az önkormányzati érdekszövetségek álláspontjának megismerése; az önkormányzatokat érint országgy lési költségvetési javaslatokkal kapcsolatos egyeztetések lefolytatása, az önkormányzati érdekszövetségek véleményének megismerése; javaslattétel jogalkotási feladatokra, egyéb kormányzati döntések meghozatalára; részvétel a jogszabályok, egyéb döntések el zetes és utólagos hatásvizsgálatában, hatásvizsgálatok kezdeményezése; az önkormányzatokat érint reformlépések egyeztetése; a Helyi Önkormányzatok Napjához kapcsolódó állami és önkormányzati feladatok koordinálása; az Egyeztet Fórum munkájáról szóló éves jelentés összeállítása. Ha felidézzük az országos önkormányzati érdekszövetségek Ötv.-ben és a Jat.-ban megállapított jogosítványait, könnyen levonhatjuk azt a következtetést, hogy az Egyeztet Fórum lényegében arra hivatott, hogy az egyes önkormányzati szövetségek által önállóan is gyakorolható jogokat koncentráltan tudja érvényesíteni, a kormányzat elé tárni, ugyanakkor ezzel képes lehet az önkormányzati igények és érdekek hatékonyabb, egységesített megjelenítésére. Az eltelt b fél esztend arra kevés tapasztalatot adott, hogy kell bizonyossággal vonhassunk le következtetéseket a Fórum tevékenységér l. Az viszont biztonsággal megállapítható, hogy: mindkét oldal kell komolysággal készül és vesz részt a Fórum munkájában; a Fórum érdemi tevékenységet folytat; a Fórum elé került kérdések az önkormányzati rendszer számára meghatározó jelent ség ek;
22
a Fórumon résztvev k tisztelve egymás álláspontját törekszenek konszenzusra jutni; avagy olyan minimális konszenzust elérni, amely alkalmas a további közös gondolkodásra (pl. önkormányzati és államigazgatási feladat- és hatáskörök felülvizsgálata; a Ket. módosítása; a kistérségek jöv je, a szociális igazgatás reformja); s ahol szinte kilátástalan a párbeszéd, illetve a megegyezés, azon kérdéseket (pl. megye, régiók, kötelez társulások stb.) prolongálják; viszont több esetben is olyan nagyságrend , részletez dokumentumok (jogszabály-tervezetek) kerültek a Fórum elé, amelyekr l e testület jellegéb l fakadóan nem tudhatott véleményt nyilvánítani; jöv t illet en javasolható, hogy alapvet koncepcionális, stratégiai kérdések, a jogszabályok esetében pedig azok lényegi pontjai, f tételei kerüljenek a Fórum elé. A Fórum megalakulása óta eltelt id szak bizonyos mértékben összehozta az önkormányzati szövetségeket. Ez fakad abból, hogy az álláspontok egyeztetése, az Oldal álláspontjának kialakítása miatt kénytelenek is viszonylagos rendszerességgel összeülni. E mellett több kérdésben sikerült már egységes álláspontot kialakítani, így pl. 2007. évi bérpolitikai intézkedések, a közszféra reformjának szükségessége, egyes közéleti szerepl k összeférhetetlenségével kapcsolatos törvénymódosítások, kistérségi lehatárolás elvi alapjai, Nemzeti Sportstratégia, a szociális törvény módosításának szükségessége, a Ket. hatályosításának átfogó vizsgálata, a kistérségek tevékenységének átfogó vizsgálata.
6.2. Az önkormányzati érdekképviselet er sítése A Fórum létét l, m ködését l függetlenül azonban vannak az érdekszövetségi munkának, az érdekegyeztetésnek olyan, évtizednyi id óta húzódó és megoldatlan kérdései, melyek közül az alábbiakat emeljük ki. A központi jogalkotási mechanizmust vizsgálva megállapítható, hogy máig meg nem oldott probléma az önkormányzat-politikai, szakmai-érdekképviseleti állásfoglalások rendszerszer és érdemi beépítése a központi állami döntés-el készítési mechanizmusba. Ennek megoldása nem csupán a mai gyakorlat ( esetleges észrevételezési lehet ség ), hanem azt jelentené, hogy az érdekeltek között akár többszöri egyeztetések zajlanak le, a jelent sebb kormányzati dokumentumtervezetek el ször koncepcionális szinten kerülnek véleményezésre és ütköztetésre az önkormányzati szférával, s csak ezt követ en a normaszöveg, de az is megfelel egyeztetési eljárással, a kormányzati szervek részér l visszajelzési kötelezettségekkel. 23
Ahhoz azonban, hogy mindezekre sor kerülhessen, a kormány, az ágazatok jogalkotási munkájának eljárási részét erre tekintettel (is) tudatosabbá kell tenni; azaz be kell építeni e mechanizmus láncszemeibe, kell id t hagyva arra, hogy megfelel szakmai és bels önkormányzat-politikai legitimációt is jelent módon realizálódhassanak ezek az eljárások a szövetségek számára. Ez nem is els sorban az önkormányzati szféra érdeke, hanem a (mindenkori) kormányé, hiszen ezáltal (is) megalapozottabb, a jövend jogalkalmazói kör álláspontját, tapasztalatait is hordozó tervezetek, javaslatok kerülnek a kormányzati szervek elé a végs döntés meghozatala el tt. Az önkormányzati szövetségeknek is jelent s feladatokat kell megoldania ahhoz, hogy az önkormányzati szféra érdekei a maihoz képest er teljesebben érvényesülhessenek a központi állami döntésekben. Ennek során figyelemmel kell lenni arra, hogy különböz központi döntésekkel összefüggésben egymásnak alapvet en ellentmondó, ha tetszik egymást kioltó önkormányzati érdekek fogalmazhatóak meg, pl. kistérségek, (nagy)városok, községek, megyék, f város, de az ország egyes térségei között is. Kérdés, hogy ilyen esetekben (pl. költségvetés, fejlesztések, ÚMFT operatív programjai, pályázati lehet ségek) milyen határig m ködhet az önkormányzati szolidaritás, hol húzhatók meg a kompromisszumkötés, a konszenzuskeresés határai, arra is tekintettel, hogy az egyes szövetségeknek saját tagságuk érdekeit kötelez képviselniük; ennek vonzata, hogy az eltér álláspontok közül az el készítés során azt veszik figyelembe a kormányzati szervek, mely számukra a legkedvez bb ha nincs konszenzus a szövetségek között. A következ kérdés az állásfoglalások bels ereje, annak kés bbi hatása. Azaz, hogy érvényt tudnak-e szerezni mindazon döntéseknek, amelyeket mint szövetségek hoznak, s amelyekkel részt vesznek a központi érdekegyeztetési fórumokon (pl. közszolgálati dolgozók bérfejlesztése). Másrészt el tudják-e érni, hogy javaslataikat, állásfoglalásaikat az érintett központi állami szervek alkalmasnak min sítsék. Az id k során (az a 15 év alatt) többször próbálkoztak a szövetségek azzal, hogy a szakmai munkát er sítsék, hozzanak létre közös szakért i csapatot, osszák föl egymás között az érdekegyeztetési, jogszabály-el készít i területeket stb.38 Ez e tanulmány leadásának id pontjáig nem sikerült, viszont az Államreform és Elektronikus Közigazgatás OP egyik konstrukciója a min ségi jogalkotás megteremtése, jó lehet séget kínálna arra, hogy itt (is) lényeges el relépésr l szólhassunk majd.
38
Bár az Önkormányzati Oldal az utóbbira nemrégiben kísérletet tett.
24
Az országos önkormányzati szövetségek stabil résztvev i a különböz kormányzati konzultatív szervezeteknek. E kb. félszázra tehet különböz típusú szervezetek testületeiben való részvételnél az el z ekhez hasonlóan szükség lenne a szakmai munka er sítésére, a szövetségek közötti koordinációra, a delegáltak aktivizálására, és a tevékenységükr l való tájékoztatásra, illetve mindezek közös hasznosítására Ennek megvalósítása nem kevés szervez munkát követel(ne) meg. Végül szólni kell az egységes szövetség létrehozásának másfél évtizede újból és újból fölvet d gondolatáról.39 A magunk részér l semmi esélyét nem látjuk annak, hogy a szövetségek feláldoznák önállóságukat (nem is beszélve ennek jogszabályi problémáiról így pl. közgy lési döntések) s, hogy beolvadnának, vagy létrehoznának egy ilyen szövetséget. Félreértés ne essék, a szerz k nemhogy elleneznék, hanem dönt jelent ség kérdésnek, paradigmaváltásnak tekintenék az egységes (akár tagozatra épül ) országos önkormányzati szövetség megalakulását,40 csakhogy megállapítható, miszerint az önkormányzati szövetségi struktúra ma pontosan ugyanazt a képet mutatja, mint 1991-ben (a Fórumot itt most nem érintve). Az egységesülési kezdeményezések még az azonos típusú szövetségek között is elhaltak pl. MJVSZ KÖÉSZ, KÖSZ Faluszövetség). S ha mégis tévednénk, és a kinyilatkoztatások mögött valós szándék, akarat és felel sség húzódna meg és létrejönne belátható id n belül (pl. 2010-ig) a Helyi Önkormányzatok Országos Szövetsége, gyakorolnánk készséggel és örömmel önkritikát, tennénk le tollunkat és némi elégedettséggel állapíthatnánk meg (a szövetségek vezet ivel, tagi körével, az önkormányzatokkal együtt), hogy közös munkánk nem volt hiába való.
39
Legutóbb a TÖOSZ elnöke fogalmazott meg ilyen javaslatot az önkormányzati szövetségek elnökeinek írott levelében. 40 A szerz k egyike (Cs. F.) úgy is, mint a KÖSZ-nek 17. éve f titkára és úgy is, mint szakért , az 1990-es évekt l kezdve több, egységesítést célzó konstrukciót dolgozott ki vagy vesz részt e tanulmányban korábban írt más önkormányzati szövetségi szakért kkel együtt ilyenek megalkotásában, melyek mindannyiszor elnyerték a szakmai önkormányzat-politikai egyetértést, a gyakorlati megvalósulás azonban soha nem következett be, miként azt tanulmányunkban részletesen is kifejtettük.
25
This document was created with Win2PDF available at http://www.daneprairie.com. The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only.
