Aan de gemeenteraad van Beuningen
raad
team: 2
vka
ism
7 -O'o
1/VİLļ. ù jCļdí -
20«w
bm
ihc
cf voorstel/n.flgc.
16 april 2014
Betreft: bestuurli jke samenwerki ng en de rol van de gemeenteraad
Geachte raadsleden, Allereerst wi l i k u alsnog feli ci teren met uw benoemi ng t o t raadsli d van de gemeente Beun i ngen. Ik hoop dat er snel een gelegenhei d i s dat i k als di recteur van de Beuni ngse Rekenkamer kan kennismaken
met
de
ni euw
benoemde
raadsleden.
Het i nstrument
van
de
gemeenteli jke
rekenkamer i s uitdrukkelijk bedoeld ter versterki ng van de controlerende taak van de gemeenteraad, en als zodanig zullen wij de komende ti jd zeker met elkaar te maken kri jgen. In mi jn eerste rekenkamerbri ef van november 2013 ben i k wat u i tgebre i der i ngegaan op de rol van de rekenkamer i n de gemeente Beuni ngen. Ook heb i k daari n een aantal voorstellen gedaan voor onderwerpen waaraan i k i n mi jn rekenkamerbri even de komende ti jd graag aandacht zou wi llen besteden. In overleg met de (vori ge) raad i s besloten om de eerste bri ef aan het thema van de bestuurlijke samenwerki ng te wi jden. Dat doe i k i n deze bri ef, di e i k op korte termi jn graag met u zou willen bespreken. Samenvatting De gemeente Beuningen werkt net als alle andere gemeenten in Nederland op allerlei samen met andere gemeenten in de regio. In deze brief ga ik in op de v raag waarom
terreinen het v oor
raadsleden zo lastig is om greep te krijgen op gemeentelijke samenwerkingsv erbanden, en geef ik aan waar de aanknopingspunten zitten om hier wat aan te v eranderen. Daarv oor is het v an belang om je te realiseren dat gemeentelijke samenwerking hoe dan ook gev olgen heeft v oor de manier waarop en de mate waarin je als raad de besluitv orming
Inleiding: gemeentelijke
kunt sturen.
samenwerking
Het thema van de bestuurli jke of regi onale samenwerki ng houdt alle gemeenten op di t moment sterk bezi g. De directe aanlei di ng daarvoor i s de i ntensi eve samenwerki ng di e nodi g i s om de ni euwe gemeentelijke taken op het gebi ed van werk, jeugd en maatschappeli jke zorg te gaan ui tvoeren de komende
jaren.
Overal i n
Nederland
i z jn
gemeenten
op
i dt
moment
bez ig
om
i de
samenwerkingsverbanden i n te ri chten, en dat geldt ook voor de gemeente Beuni ngen. Maar de aandacht voor de kansen en bedrei gi ngen van bestuurli jke samenwerki ng voor gemeenten, zeker voor klei nere gemeenten, speelt al veel langer. Gemeenten kunnen allang ni et meer zonder 1
samenwerking, ook de grote steden niet. Op een aantal terreinen zijn gemeenten simpelweg verplicht met andere gemeenten samen te werken, denk bijvoorbeeld aan de Veiligheidsregio. Volgens
ruwe
schattingen
participeert
een
Nederlandse
gemeente
gemiddeld
in
zo'n
30
samenwerkingsverbanden, en de komende jaren worden dat er dus alleen maar meer. Ik zal later in deze brief uitgebreider ingaan op de bestaande samenwerking in Beuningen. De voordelen van samenwerking in algemene zin zijn niet moeilijk te bedenken. Het is vaak goedkoper en kan de kwaliteit van de dienstverlening verhogen. Daarnaast is samenwerking een goede manier om de (financiële) risico's van omvangrijke en kostbare taken t e spreiden en w o r d t de bestuurlijke slagkracht van de deelnemende gemeenten erdoor vergroot. Voor de ambtenaren zijn er de voordelen van meer onderlinge uitwisseling van kennis en ervaring met de collega's uit buurgemeenten, waardoor de kwaliteit van het ambtelijk apparaat en hun werk kan worden versterkt. Tot slot is het vaak zo dat een gemeente het zónder samenwerking simpelweg niet meer bolwerkt; samenwerking met andere gemeenten is dan dus een manier om als gemeente je zelfstandigheid te behouden, en toch de noodzakelijke taken te kunnen (blijven) uitvoeren.
1
Maar nadelen zijn er ook. Daarover wordt de afgelopen tijd veel gesproken en gemopperd in gemeenteland. Gemeentelijke samenwerking kan tot veel complexiteit en bestuurlijke drukte leiden, vergeleken bij de besluitvorming en uitvoering binnen één gemeente. Een ander nadeel dat vaak wordt
genoemd
is
de
gebrekkige
democratische
legitimatie.
Gemeentelijke
samenwerkingsverbanden kennen in zekere zin geen directe legitimatie door de kiezer. Als de samenwerking in de vorm van een gemeenschappelijke regeling is georganiseerd, worden de belangrijkste besluiten (onder meer over de begroting) genomen door een bestuur of orgaan van gemeentebestuurders
uit
de
deelnemende
gemeenten.
De gemeenteraad
in
elk
van
de
deelnemende gemeenten kan zijn eigen vertegenwoordiger in dat bestuur (de wethouder of burgemeester) ter verantwoording roepen, maar kan de genomen beslissingen niet terugdraaien. En dus heeft de kiezer feitelijk nauwelijks invloed op dat wat er gebeurt in de samenwerkingsverbanden. Maar het meest besproken
probleem van de samenwerkingsverbanden
betreft de rol van
gemeenteraden. Door de toenemende samenwerking verliezen raadsleden hun greep op steeds meer terreinen van gemeentelijk beleid. Dat zien diverse deskundigen , en vinden veel raadsleden 2
zelf ook, zoals blijkt uit een recente enquête door de Nederlandse vereniging van raadsleden, Raadslid.nu. Ook uit de vele rekenkameronderzoeken die er in gemeenten naar dit thema zijn 3
gedaan, blijkt dat raadsleden onvoldoende greep hebben op de besluitvorming in en de prestaties van samenwerkingsverbanden. Overigens denken niet alle raadsleden er zo over, moet ik er meteen 4
Korsten e.a. (2006). Samenwerking beproefd. Innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 45. Zie bijvoorbeeld de interviews met Tops, Elzinga, Peters en Boogers in: J. Loots en P.H. Peeters (2013). De gemeenteraad heeft geen toekomst. Waarom stemmen op 19 maart 2014?. Eindhoven: uitgeverij Pepijn. In de enquête in januari 2014 zegt S8 Á van de 1154 raadsleden het 'eens' of 'sterk eens' te zijn met de stelling dat het toenemend aantal gemeenschappelijke regelingen een bedreiging is voor de lokale democratie. Zie: http://www.raadslid.nu/sites/www.raadslid. nu/files/redactie/onderzoe^onde^raadsleden^aa^regiona^s amenwerking.pdf Op internet (bijvoorbeeld op de website van de NVRR, de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies) zijn vele onderzoeken naar de aansturing van en de controle op 'verbonden partijen' te vinden, die allemaal een vergelijkbaar beeld laten zien ten aanzien van de rol van raadsleden. 2
3
0
4
2
bij zeggen. Of en in welke mate raadsleden een verlies aan invloed beleven, hangt logischerwijs af van hun eigen inschatting, ervaring, omgeving, verwachtingen, etc. Maar de constatering dat er door velen wel degelijk een probleem w o r d t ervaren, was voor mij mede aanleiding om het onderwerp van de bestuurlijke samenwerking te agenderen. In de bespreking van de eerste rekenkamerbrief met de commissie Algemene en Financiële Zaken in december 2013 werd duidelijk dat ook in Beuningen raadsleden hiermee worstelen. In deze brief doe ik een poging om de bestaande en de toekomstige situatie op het thema bestuurlijke samenwerking in kaart t e brengen, en aan t e geven op welke concrete manieren naar versterking van de rol van de gemeenteraad kan worden gezocht. Ik ga in deze brief niet in op de vraag of de gemeente Beuningen misschien beter kan streven naar herindeling of schaalvergroting, in plaats van steeds meer te gaan samenwerken met andere gemeenten in de regio. Dat is een andere discussie, die politiek gevoerd dient te worden. Het gaat in deze brief concreet om vraag hoe we de rol van de raad in samenwerkingsprocessen kunnen versterken.
Gemeentelijke samenwerking
en de rol van de
gemeenteraad
Voordat ik toekom aan de situatie in Beuningen wil ik in algemene zin ingaan op de rol van de gemeenteraad in processen van samenwerking met andere gemeenten. Als het over gemeentelijke
samenwerking gaat, gaat
samenwerking en de verschillende samenwerkingsvormen
het vaak over
de inrichting van
de
die er bestaan, en de argumenten om
voor de ene of de andere constructie te kiezen.
Samenwerkingsvormen Samenwerking tussen gemeenten kan op verschillende manieren (juridisch) worden vormgegeven. Het is onmogelijk om hier in een paar regels alle mogelijke opties te noemen en te beschrijven. De meest bekende vormen vallen onder de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr), vandaar dat vaak over samenwerkingsverbanden w o r d t gesproken met de term 'Wgr-verbanden' of 'gemeenschappelijke regelingen'. De samenwerkingsvormen die onder deze wet vallen, moeten aan bepaalde vereisten voldoen. Maar er zijn ook alternatieven, zoals private samenwerking (in een vennootschap of stichting), lichtere vormen van samenwerking en ook informele samenwerkingsvormen. Voor (nieuwe) raadsleden, die enig zicht willen krijgen op de verschillende mogelijkheden, biedt de VNG-Handreiking Intergemeentelijke samenwerking toegepast: Handreiking voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen uit 2013 interessant leesvoer (te downloaden van de VNG-website). Maar de handreiking laat ook goed zien hoe gecompliceerd de keuze tussen de verschillende vormen is. Er zijn, in alle eerlijkheid, niet veel mensen in Nederland die de juridische ins en outs van de verschillende vormen helemaal doorgronden.
Voor de gemeenteraad is de governancestructuur
van gemeentelijke
samenwerkingsverbanden
belangrijker dan de juridische v o r m . 'Governance' is het overkoepelende begrip voor de sturing, beheersing, verantwoording en toezicht ten aanzien van een organisatie. In dit geval gaat het dus niet
om
een
willekeurige
organisatie,
maar
samenwerkingsverband. 3
om
de
governancestructuur
van
een
De governancestructuur verschilt aanzienlijk voor de verschillende samenwerkingsvormen, en bij de oprichting van een samenwerkingsverband moeten er in dit opzicht allerlei keuzes worden gemaakt. Voor u als raad is het van essentieel belang om duidelijkheid te hebben over uw rol in de governancestructuur, en hoe uw rol zich verhoudt t o t die van de andere betrokken actoren (zoals het college, het bestuur en de directie van het samenwerkingsverband, gemeenteraden en colleges van de andere deelnemende gemeenten en ambtelijke diensten). We stuiten dan op de sinds de invoering van het dualisme bekende rollen van de gemeenteraad, in het bijzonder de en de controlerende
kaderstellende
rol. Uit rekenkameronderzoek dat elders is verricht kwam het onderstaande
schema voort, dat goed laat zien w a t de beide rollen van de raad betekenen in de context van gemeentelijke samenwerkingsverbanden.
KADERSTELLEN
RAAD
CONTROLEREN i
i
COLLEGE
BEHEERSEN (inrichting
VERANTWOORDEN (over
bestuurlijk arrangement en
doeltreffendheid,
aansturing verbonden partij)
doelmatigheid en rechtmatigheid)
COLLEGE
STUREN (duidelijke
TOEZICHT (realisatie van de
doelstellingen en afspraken
gemeentelijke doelen)
over prestaties)
VERBONDEN
BEHEERSEN (realisatie van
VERANTWOORDEN (over
PARTIJ
de gemeentelijke doelen)
de realisatie van gemeentelijke doelen)
Bron: Delftse Rekenkamer, Verbonden
partijen.
Een onderzoek
naar
effectieve
governance
bij
verbonden partijen , 2013. 5
Een 'verbonden partij' is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Omdat de gemeente een bestuurlijk en meestal ook een financieel belang heeft in een gemeenschappelijke regeling, zijn de meeste gemeenschappelijke regelingen dus een verbonden partij voor de gemeente. 5
4
Voor u als gemeenteraad is het van belang dat u uw kaderstellende en controlerende rol in de gekozen structuur op een goede manier kunt vervullen. Dat betekent kort samengevat
de
hoofdlijnen bepalen aan de voorkant (voorafgaand aan de oprichting van samenwerkingsverbanden, maar ook jaarlijks bij de voorbereiding van de jaarcyclus), en tijdens de rit en na afloop controleren of de afspraken zijn nageleefd en de doelen zijn gehaald. In een gemeenschappelijke regeling moet dat per definitie via de vertegenwoordiger van het gemeentebestuur in het AB (Algemeen Bestuur) van de gemeenschappelijke regeling, in de meeste gevallen de wethouder of burgemeester. Op het 'hoe' in dat opzicht kom ik dadelijk nog uitgebreider terug. In Beuningen en in de regio is de laatste tijd uitgebreid over het onderwerp 'governance' gesproken in het kader van de nieuwe Modulaire gemeenschappelijke regeling (MGR) Rijk van Nijmegen, en dat zal de komende tijd nog zeker een vervolg krijgen. Het is goed dat de gemeenteraden van Beuningen en de andere gemeenten in de regio zich actief bemoeien met de oprichting en inrichting van een nieuw en dermate belangrijk samenwerkingsverband als de MGR. Het is ook belangrijk om die betrokkenheid de komende jaren vast t e houden. Maar juist omdat dit complexe en voor velen ook taaie materie is, is het van groot belang om als raadslid zicht te houden op de vraag wat dit alles betekent voor een goede uitoefening van het raadslidmaatschap. Wat is onze rol als raad in de samenwerking? Op welke momenten zijn wij aan zet om keuzes te maken en kaders te stellen? Op welke momenten moeten wij concreet invulling geven aan onze controlerende rol? En vooral: wat willen als Beuningse raad met deze samenwerking bereiken? Dat zijn politiek-bestuurlijke kernvragen die
niet
moeten
ondersneeuwen
in
de
ingewikkelde
discussies
over
juridische
samenwerkingsconstructies en governancestructuren. Ik hoop daar met deze brief aan bij t e dragen.
Governance en de scheiding tussen eigenaarsrol en opdrachtgeversrol In het denken over de gewenste governancestructuur van gemeenschappelijke regelingen gaat het vaak over twee rollen die binnen een gemeente moeten worden onderscheiden en gescheiden. De gemeente als eigenaar van de gemeenschappelijke regeling is gespitst op een gezonde bedrijfsvoering van de gemeenschappelijke regeling en de manier waarop de gemeenschappelijke regeling omgaat met de (financiële) risico's, omdat de gemeente natuurlijk (samen met de andere deelnemende gemeenten) de eventuele tekorten moet dekken. De gemeente als opdrachtgever daarentegen is geïnteresseerd in de resultaten van de gemeenschappelijke regeling: worden de beoogde doelstellingen bereikt? Het is niet moeilijk om je voor te stellen dat de gemeente vanuit de beide rollen soms een verschillend belang kan hebben bij de besluitvorming. Als opdrachtgever wil je in een bepaalde situatie misschien dat de gemeenschappelijke regeling wat extra doet om goede resultaten voor j o u w inwoners te halen, maar als eigenaar wil je dat het budget niet wordt overschreden; dat kan strijdig zijn. Om ervoor te zorgen dat beide rollen voldoende aan bod komen en expliciet tegen elkaar kunnen worden afgewogen, is het in theorie verstandig deze rollen binnen de gemeente zowel bestuurlijk als ambtelijk van elkaar te scheiden. In de praktijk is dit niet altijd mogelijk, of in ieder geval niet makkelijk te regelen. Dat geldt zeker voor kleinere gemeenten. Het was in het kader van deze rekenkamerbrief niet mogelijk om te onderzoeken hoe dit in de gemeente Beuningen is geregeld voor alle gemeenschappelijke regelingen en andere samenwerkingsverbanden. Maar met het oog op de omvangrijke taken en de grote (financiële) risico's die er op de gemeente afkomen de komende jaren, lijkt het verstandig om het college te vragen hier nog eens goed naar te kijken, zowel voor bestaande als voor nieuwe samenwerkingsverbanden. 5
Bestuurlijke samenwerking
in Beuningen: de feiten
De gemeente Beuningen neemt momenteel deel aan negen gemeenschappelijke regelingen, die in de paragraaf Verbonden Partijen in de Programmabegroting kort worden beschreven. Binnenkort komt daar nog een tiende bij, de MGR Rijk van Nijmegen. Daarnaast zijn er nog diverse andere samenwerkingsverbanden waaraan Beuningen deelneemt. Ten behoeve van deze rekenkamerbrief zijn deze niet geïnventariseerd, maar uit een inventarisatie uit 2009 bleek dat er toentertijd nog 13 6
andere samenwerkingsverbanden waren, variërend van de toenmalige rekenkamersamenwerking in de
regio
en
de
samenwerking
met
Wijchen
over
plattelandsontwikkeling,
tot
ambtelijke
samenwerking op het gebied van automatisering en de samenwerking in de Euregio. In deze rekenkamerbrief richt ik mij voornamelijk op de gemeenschappelijke regelingen, simpelweg omdat u hiermee als raadsleden het meest te maken heeft. In deze regelingen gaat ook het meeste geld o m , en ze hebben een (deels) beleidsbepalend karakter, en dat maakt dat ze voor u als raad in zekere
zin
belangrijker
zijn
dan
bijvoorbeeld
samenwerking
met
buurgemeenten
in
de
bedrijfsvoering. De gemeenschappelijke
regelingen zijn te vinden in de paragraaf Verbonden partijen in de
Programmabegroting. Het gaat o m : Breed, de Veiligheidsregio, het Instituut voor
Bijzonder
Onderzoek (voor opsporing van fraude met uitkeringen of voorzieningen), de Milieusamenwerking Afvalverwerking
Regio
Nijmegen
(MARN),
de
GGD,
de
Stadsregio
Arnhem-Nijmegen , 7
de
Schoollogopedische Dienst Maas en Waal, de Belastingsamenwerking met vijf andere gemeenten in de regio en sinds 2013 ook de Omgevingsdienst regio Nijmegen (ODRN). In 2014 tenslotte zal naar verwachting de nieuwe Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Rijk van Nijmegen in werking treden. Ten behoeve van deze rekenkamerbrief heb ik enkele gesprekken gevoerd met betrokkenen in Beuningen, en ook daarbuiten. Daarbij heb ik speciale aandacht aan Breed besteed, omdat dit 8
samenwerkingsverband in 2013 enkele malen onderwerp van discussie in de raad is geweest. Hoewel de samenwerking in Breed niet volledig representatief is voor die in de andere gemeenschappelijke regelingen, laat deze volgens mijn gesprekspartners wel goed zien met welke dilemma's de gemeenteraad van Beuningen t e maken krijgt in dit soort samenwerkingsverbanden. De lessen hebben betrekking op: 1.
De visie van de gemeente op samenwerking in het algemeen (kaderstelling),
2.
De doelstellingen (kaderstelling), en
Rekenkamer(commissie)s Beuningen, Druten, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn, Ubbergen en West Maas en Waal, Regionale samenwerking tussen Rijn, Maas, Waal (vooronderzoek), februari 2009, en: Hernieuwd zicht op regionale Samenwerking. Handreiking aan de gemeenteraden tussen Rijn, Maas, Waal, juni 2009. Nog tot 1 januari 2015. Vanaf die datum houdt deze vorm van verplichte samenwerking op te bestaan. Ik heb gesproken met de burgemeester als voorzitter van de raad, de wethouders Plaizier en Hendriks als resp. portefeuillehouder intergemeentelijke samenwerking en verantwoordelijk wethouder voor Breed, gemeentesecretaris D. Koeken, en verder met de algemeen directeur van Breed en wethouder Jeene van Nijmegen. Die laatste twee heb ik met name gevraagd naar hun kijk op de samenwerking in de regio en de rol van Beuningen daarin. 6
7
8
6
3.
De controle op een samenwerkingsverband.
Ik verbreed de lessen nadrukkelijk naar alle samenwerkingsverbanden, deze brief gaat niet alleen over de samenwerking in Breed.
Visie op gemeentelijke
samenwerking
in het
algemeen
Een vereiste voor een goede vervulling van de kaderstellende
rol van de gemeenteraad is dat er
sprake is van een zekere gedeelde visie op gemeentelijke samenwerking en het belang ervan voor de gemeente. Natuurlijk zullen er op dit punt verschillen van opvatting bestaan tussen de fracties in een gemeenteraad, dat is eigen aan de politiek. Maar het is belangrijk dat er duidelijkheid is over de richting die de (meerderheid van de) raad met samenwerking op wil. Werkt de gemeente alleen samen met andere gemeenten als het echt niet anders kan, omdat de rijksoverheid het vereist en om herindeling t e voorkomen? Of is samenwerking voor de raad een manier om bewust gebruik te maken van de ambtelijke en bestuurlijke kracht van een grote buurgemeente, en zo burgers een betere dienstverlening te kunnen bieden? Dat zijn t w e e mogelijke verschillende zienswijzen, en het is goed als iedereen zich ervan bewust is welke visie in de raad overheerst. In de afgelopen raadsperiode is hier door raad en college in t w e e raadsconferenties over gesproken. Die bespreking heeft geleid tot een gedeeld besef van de voordelen van samenwerking voor Beuningen, en de afspraak dat per geval wordt gekeken of het nodig is om samen t e werken en met wie dat het beste kan. Maar de tijden veranderen snel, en de opgaven waarvoor gemeenten zich gesteld zien ook. Aan het begin van een nieuwe raadperiode, als partijen hierover in verkiezingstijd standpunten hebben ingenomen en de kiezer heeft gesproken, is het een logisch moment om hier duidelijkheid over te scheppen. L
Het ligt voor de hand dat in het coalitieakkoord aandacht w o r d t besteed aan dit belangrijke thema, maar indien gewenst kan de raad er ook zelf aandacht aan besteden in de komende tijd.
Het vaststellen van een visie op gemeentelijke samenwerking en de manier waarop de gemeente Beuningen daarmee omgaat, is een politieke afweging die gemeentebestuur en gemeenteraad moeten maken. Als rekenkamerdirecteur ga ik daar niet over. Ik kan u wel meegeven dat regionale samenwerking hoe dan ook gevolgen heeft voor de wijze waarop u als gemeenteraad uw werk kunt doen. Het schema op bladzijde 4 van deze brief laat goed zien dat, door als gemeente bepaalde gemeentelijke taken uit te voeren in samenwerking met andere gemeenten, de besluitvorming naar een ander niveau wordt verplaatst. Dat heeft gevolgen voor de wijze waarop u als raad kaders kunt stellen en kunt controleren. Niet langer is dat proces van kaderstelling en controle enkel iets tussen u en het college, maar er komt een niveau bij. Sturen van de besluitvorming in een samenwerkingsverband verloopt meestal via een collegelid, dat vervolgens op regionaal niveau het belang van Beuningen moet inbrengen. Dat vraagt in zekere zin om andere vaardigheden, zowel van de collegeleden als van u als raadsleden. En los van deze structuurkwestie betekent regionale samenwerking vaak ook dat het niveau waarop de afwegingen worden gemaakt simpelweg verder weg komt t e liggen. De schaal van problemen is ook groter dan waar u het normaal gesproken over heeft. Het gaat om regionale problemen of uitdagingen, zoals bijvoorbeeld straks het 7
regionale Werkbedrijf, dat zich begeeft op de regionale arbeidsmarkt. Dat zijn allemaal factoren die ertoe leiden dat het moeilijker is om zicht te houden op de besluitvorming. Dat besef is een belangrijke voorwaarde om in de komende raadsperiode zo goed mogelijk greep t e houden op de samenwerking.
Doelstellingen
van de gemeente en van het
samenwerkingsverband
Een tweede vereiste voor een goede invulling van de kaderstellende
rol van de raad is om bij het
oprichten van een nieuw samenwerkingsverband duidelijk af te spreken wat voor de gemeente Beuningen het doel is van de samenwerking. Dat klinkt als een open deur, maar gebeurt maar al te vaak niet (goed) genoeg. De raad, die verantwoordelijk is voor de kaderstelling, moet ervoor zorgen dat het college expliciet formuleert welke beleidsdoelstellingen van de gemeente met het aangaan van de samenwerking worden gediend. In het geval van Breed, om maar een voorbeeld te noemen, gaat het om het bieden van een werkplek aan kwetsbare inwoners van Beuningen. Het is belangrijk om die gemeentelijke doelstelling te expliciteren, en te verbinden met het samenwerkingsverband. In dat opzicht is het overigens opvallend dat in de Programmabegroting in het Programma sociale voorzieningen helemaal niet w o r d t vermeld dat samenwerking in Breed een belangrijk middel is om de doelstelling(en) van dit programma te bereiken. Door vooraf (dus bij de oprichting van een samenwerkingsverband) de gemeentelijke doelstellingen t e expliciteren, maak je het als raad mogelijk om op een later moment terug t e komen op de vraag of de samenwerking de gemeentelijke doelstellingen (nog) dient, en in welke mate. Een voor de hand liggend moment om dat te doen is bij de behandeling van de Jaarrekening van de gemeente, maar het kan ook op speciaal daarvoor gekozen momenten. Ik kom daar later in deze brief, als het gaat om de controle, nog op terug. Het gaat overigens niet alleen om Ďe/e/ċ/sdo elstellingen, maar o o k o m andere so o rten do elstellingen o f kaders die de raad vo o r de samenwerking wil stellen. Die kaders kunnen o o k betrekking hebben o p de ho o gte van de risico 's die je als gemeente wilt lo pen in de samenwerking, financieel o f anderszins. De raad mo et o o k letten o p de manier waaro p de do elstellingen van het samenwerkingsverband zelf worden gefo rmuleerd, in de o prichtingso vereenko mst o f de statuten. In zo 'n o vereenko mst zijn de doelstellingen vanzelfsprekend in algemene termen gefo rmuleerd. In de jaarlijkse begro ting en het jaarplan van het samenwerkingsverband wo rden die algemene do elstellingen dan vertaald in ko rtetermijn do elstellingen. In een gemeenschappelijke regeling kan de (Beuningse) gemeenteraad die begroting niet wijzigen, maar wel via de zgn. 'zienswijze-pro cedure' aan het bestuur van het samenwerkingsverband duidelijk maken ho e zij denkt o ver de plannen. De gemeenteraden van de andere
deelnemende
gemeenten
do en
dat
natuurlijk o o k,
en
afstemming
hiero ver
met
gemeenteraden van die buurgemeenten kan verstandig zijn o m invlo ed uit t e o efenen o p de besluitvorming
in
het
Algemeen
Bestuur.
gemeenschappelijke regelingen in de regio
In
de
praktijk
gebeurt
dat
vo o r
een
aantal
Nijmegen al jaren, althans in financiële zin, do o r de
gezamenlijke adviesfunctie die de gemeenten in het leven hebben gro epen (zie verdero p in deze brief). Dat een dergelijke afstemming in de regio effectief kan zijn is recent o o k gebleken bij de besluitvorming over de inrichting van de MGR Rijk van Nijmegen.
8
In de regio zit u middenin het proces van oprichting van de MGR, maar dat betekent niet dat de gemeenteraad van Beuningen geen invloed meer kan uitoefenen op de doelstellingen. Het basisidee van de MGR is dat voor nieuwe taken nieuwe modules kunnen worden ingesteld. Op het moment dat dat aan de orde is en Beuningen besluit om mee te doen, zal de gemeenteraad moeten beslissen welke doelstellingen de samenwerkingsmodule moet gaan dienen, en of die doelstellingen in lijn zijn met
de
Beuningse
beleidsdoelstellingen
(zoals
vastgelegd
in
het
coalitieakkoord
en
de
programmabegroting). Daar komt bij dat ook als een samenwerkingsverband eenmaal functioneert, de deelnemende gemeenten invloed kunnen uitoefenen op de jaarlijkse doelen c.q. plannen. Dat kan via de gebruikelijke kanalen van de eigen vertegenwoordiger in het Algemeen Bestuur, en via de hierboven genoemde zienswijzeprocedure. De voorgaande aanbevelingen zijn gericht op nieuw op te richten samenwerkingsverbanden. Maar zoals gezegd zijn er natuurlijk al diverse bestaande samenwerkingsverbanden waar Beuningen aan deelneemt. Om invloed te kunnen uitoefenen is het voor de raad belangrijk om goed op de hoogte te zijn van de bestaande samenwerkingsverbanden, hun doelstellingen en de manier waarop de besluitvorming werkt. De ervaring overal in het land leert dat veel raadsleden dat niet zijn, zeker de nieuwe
raadsleden
niet.
9
Op
zich
is
dat
ook
niet
zo
gek,
als
je
bedenkt
hoeveel
samenwerkingsverbanden er zijn, en hoeveel werk er op een (nieuw) raadslid af komt. Om hier iets aan te doen grijp ik terug op een idee, dat eerder werd geopperd in het rapport van de samenwerkende rekenkamers uit de regio in 2009: L
Ga als raad periodiek
na, voor
de belangrijkste
samenwerkingsverbanden,
wat
de
doelstellingen van de samenwerking waren bij de start ervan, en hoe die zich eventueel hebben ontwikkeld. Doe dat één voor één, zodat er voldoende tijd en aandacht is om met elkaar en met het college te praten over deze belangrijke taken. Koppel de bespreking misschien eens aan een werkbezoek. Vraag het college om de discussie voor te bereiden met een korte notitie, waarin de belangrijke zaken op een rijtje zijn gezet. Een dergelijke discussie hoeft niet voor elk samenwerkingsverband jaarlijks plaats t e vinden, dat zou niet haalbaar zijn, maar eenmaal per raadsperiode is een mooi streven. De bespreking van de belangrijkste samenwerkingsverbanden
heeft als gevolg dat
(nieuwe)
raadsleden meer zicht krijgen op de doelstellingen ervan. Ze kunnen in de daaropvolgende periode met meer betrokkenheid sturen op de jaarlijkse plannen én kunnen effectiever controleren (zie verderop). Maar misschien nog wel belangrijker is dat de raadsleden zich realiseren dat de samenwerkingsverbanden (denk aan de MGR, Breed, de GGD) geen abstracte organisaties zijn die alleen maar geld kosten, maar dat het verbanden zijn waar Beuningen deel van uitmaakt, en die taken vervullen die belangrijk zijn voor de inwoners van Beuningen. Dat besef ontbreekt nog wel eens in gemeenteraden, zo blijkt in de praktijk. Voor raadsleden zijn de samenwerkingsverbanden ver weg, en de colleges en de directies van de samenwerkingsverbanden zijn er niet altijd op gericht om de gemeenteraden goed t e infomeren en bij de besluitvorming te betrekken. Het onbedoelde effect kan zijn dat de raad de gemeenschappelijke regeling gaat beschouwen als enkel een post op de begroting, in plaats van als een instrument om belangrijke taken uit te voeren (denk bijvoorbeeld aan de eerder genoemde doelgroep van Breed).
Dat blijkt uit talloze (rekenkamer)onderzoeken overal in Nederland, en ook uit onderzoek onder raadsleden, bijvoorbeeld van Raadslid.nu, de vereniging van raadsleden.
9
9
Controleren van een De
gemeenteraad
samenwerkingsverband speelt
ook
een
belangrijke
rol
bij
de
controle
of
toezicht
10
op
het
samenwerkingsverband. Dat wil zeggen: in de grote gemeenschappelijke regelingen is het de portefeuillehouder die namens de gemeente in het Algemeen Bestuur de uitvoering van taken door het samenwerkingsverband (directie en Dagelijks Bestuur) controleert, en via die vertegenwoordiger kan de gemeenteraad zijn controlerende rol uitoefenen. Over het feit dat gemeenteraden belangrijke besluiten van gemeenschappelijke regelingen niet rechtstreeks kunnen beïnvloeden of corrigeren w o r d t vaak gemopperd. Dit gebrek aan democratische legitimiteit is een gegeven waar ik in deze brief niet nader op in wil gaan, simpelweg omdat we er niet veel aan kunnen veranderen. Een schrale troost (voor sommigen) is misschien dat u als raadslid de uitvoering van taken door de gemeente zelf ook enkel via de portefeuillehouder c.q. het college van B&W kunt sturen en controleren. Dat betekent dat raadsleden veel baat hebben bij vaardigheden om dingen gedaan te krijgen van het college en de collegeleden, in plaats van vooral dingen zelf te willen doen. Ten aanzien van de portefeuillehouder (wethouder of burgemeester) die namens de gemeente deel uitmaakt van het Algemeen Bestuur van de gemeenschappelijke regeling heeft u als gemeenteraad een heel belangrijk machtsmiddel: die kunt u ten allen tijden ter verantwoording
roepen,
rechtstreeks of via het college ontslaan als lid van het Algemeen bestuur, of (in het geval van een wethouder) gewoon naar huis sturen, zoals u dat met alle wethouders op elk moment kunt doen. Dat zijn radicale ingrepen, maar ik noem ze omdat het duidelijk maakt wie (bij verschillen van inzicht) het laatste woord heeft volgens de wet. In de dagelijkse gang van zaken is de belangrijke vraag hoe u als de gemeenteraad ervoor kan zorgen dat u daadwerkelijk controle kan uitoefenen op de wijze waarop het samenwerkingsverband functioneert. In dit verband is van belang dat de gemeenten in de regio Nijmegen sinds 2005 hebben afgesproken om de beoordeling van de vier grote gemeenschappelijke regelingen in de regio (Breed, GGD, MARN en de Veiligheidsregio) in financiële zin te laten doen door de Adviesfunctie Gemeenschappelijke Regelingen, die is ondergebracht bij de gemeente Nijmegen. Deze adviesfunctie adviseert de deelnemende
gemeenten,
in
die
zin
dat
ze
de
begrotingen
en
jaarrekeningen
van
de
gemeenschappelijke regelingen toetst aan de Begrotingsrichtlijnen Regio Nijmegen (BRN). Daarnaast worden de financiële meerjarenposities en de risico's van de verbanden beoordeeld. Beleidsmatige voornemens c.q. verantwoordingen worden getoetst, voor zover deze financiële consequenties hebben. De adviesfunctie stuurt adviezen hierover aan de deelnemende gemeenteraden, die deze kunnen gebruiken als de jaarstukken van de vier samenwerkingsverbanden op de agenda staan. Maar met de instelling van dit toezichtorgaan is niet alles geregeld. Voor de raadsleden, die in de meeste gevallen geen financiële specialisten zijn, zijn de adviezen van de adviesfunctie nuttig. Ze stellen de raad in staat zich een goed beeld te vormen van de financiële stand van zaken en de risico's
van
de
gemeenschappelijke
regelingen,
en
ze
kunnen
op
basis
daarvan
de
In de governance-terminologie wordt meestal gesproken in termen van toezicht houden. In het politiekbestuurlijke systeem in gemeenten spreken we over de controlerende rol van de gemeenteraad, dus ik gebruik beide termen door elkaar. 10
gemeenschappelijke regeling haar zienswijze op de jaarlijkse begroting laten weten. Maar voor een goede controle door de raad is méér nodig. De adviezen hebben bovendien alleen betrekking op de genoemde vier gemeenschappelijke regelingen. Een eerste vereiste is om duidelijke kaders te stellen, zoals ik eerder in deze brief al benadrukte. Het is een vaakgehoord advies aan gemeenteraadsleden, maar daarmee niet minder waar: alleen als u weet wat u wilt bereiken als gemeente (doelstellingen), kan de vertegenwoordiger van de gemeente in het Algemeen Bestuur het belang van de gemeente en haar inwoners zo goed mogelijk behartigen, en kunt u als raad vervolgens een antwoord krijgen op de vraag in hoeverre de prestaties van het samenwerkingsverband hebben bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen. In de praktijk is het niet gemakkelijk om doelstellingen zodanig te formuleren dat u er ook houvast aan kunt ontlenen bij het controleren van het college en het samenwerkingsverband. Overal in Nederland worstelen gemeenteraden met
de abstracte en soms nietszeggende manier waarop doelstellingen
in
beleidsnota's en programmabegroting zijn geformuleerd. Het kan geen kwaad om dit soms ook gewoon te constateren, en daarvan te leren voor een volgende keer. Een tweede vereiste betreft de informatievoorziening. Om goed te kunnen controleren heeft u voldoende, tijdige en kwalitatief goede informatie nodig. Het betreft in ieder geval het jaarverslag c.q. jaarrekening en de jaarlijkse begroting van het samenwerkingsverband. Die begroting moet aan de raad worden gestuurd op een moment dat u deze als raad nog kunt bespreken (en er ook voldoende tijd is geweest om een advies van de Adviesfunctie te hebben verkregen). Een aanstaande wetswijziging (van de Wet gemeenschappelijke regelingen) zorgt dat daarvoor meer tijd beschikbaar komt, maar het is ook van belang (voor raad en griffier samen) om er rekening mee te houden in de vergaderplanning van de gemeente. Dat laatste is nog niet eens zo eenvoudig, gezien de vele samenwerkingsverbanden met allemaal een nét andere planning. Behalve begroting en jaarverslag zijn er mogelijk ook andere typen informatie waar u als raad of raadsfractie op enig moment behoefte aan heeft. Daarbij ontstaat er in de praktijk vaak discussie tussen raad en portefeuillehouder (of tussen raad en het samenwerkingsverband zelf) over de vraag of dit informatie is die past bij de rol van de gemeenteraad. Raadsleden krijgen dan te horen dat ze geen bedrijfsvoeringsinformatie zouden moeten vragen, de raad zit immers niet zelf aan het stuur, zoals dat dan heet. Daarbij is het goed om t e weten dat het bestuur van een gemeenschappelijke regeling (zowel Algemeen Bestuur als Dagelijks Bestuur) verplicht is om de informatie te leveren die wordt gevraagd door de raden of raadsleden van de deelnemende gemeenten. Dat is een belangrijk recht dat u heeft als raad. Maar tegelijkertijd roept het ook vragen op: want wat voor informatie heb je als raad nu daadwerkelijk nodig? Dat is een vraag die in algemene zin eigenlijk niet kan worden beantwoord. Een leidraad zou kunnen zijn dat u informatie wilt hebben die u in staat stelt om t e controleren of de gemaakte afspraken en de gestelde doelstellingen worden gehaald. Als bijvoorbeeld met een samenwerkingsverband is afgesproken dat in een bepaald jaar tien procent meer prestaties worden geleverd, dan betekent dat dat u op vooraf afgesproken momenten (halverwege of aan het eind van het betreffende jaar) informatie nodig heeft om te kunnen bepalen of de organisatie op koers ligt, c.q. of het gestelde doel gehaald gaat worden. Ook kan relevant zijn om te weten waaróm de gestelde doelstelling niet is gehaald, zodat u voor een volgende periode de afspraken eventueel kunt bijstellen. Maar het belangrijkste is dat u informatie nodig heeft om te bepalen of uw eigen gemeentelijke doelstellingen
11
worden gehaald. Dus in het voorbeeld van Breed hebt u als raad informatie nodig om te kunnen beoordelen of er voldoende kwetsbare mensen aan een werkplek zijn geholpen. Dat moet uw maatstaf zijn. De vertegenwoordiger van de gemeente in het Algemeen Bestuur (wethouder of burgemeester) is het eerste aanspreekpunt voor deze informatie. Het is ook verstandig om met deze bestuurder duidelijke afspraken te maken over het soort zaken waarover u als raad w i l t worden geïnformeerd zónder dat u ernaar hebt gevraagd. Tussentijdse meevallers of tegenvallers, grote incidenten, belangrijke (externe) ontwikkelingen, het kan van alles zijn, maar het is verstandig om hier regelmatig tijd voor in te ruimen op de raads- of commissieagenda. Als er zich situaties voordoen waarvan u als raad vindt dat u eerder geïnformeerd had moeten worden, is het verstandig om deze direct aan te grijpen om de afspraken bij te stellen of aan te scherpen, zodat dit een volgende keer beter gaat. Uiteindelijk bent u als raad zelf verantwoordelijk voor het organiseren van uw informatievoorziening. Bij het controleren van het samenwerkingsverband kan het verstandig zijn o m , net als voor wat betreft
het financieel toezicht,
samen te
werken
met
de gemeenteraden
van de
andere
deelnemende gemeenten. Dat kan ad-hoc of op meer structurele wijze, bilateraal of met alle gemeenten, in partijverband of tussen de gemeenteraden. Dat laatste is de afgelopen jaren gedaan t e n aanzien van Breed, in de vorm van een regionale raadswerkgroep bestaande uit leden van de verschillende gemeenteraden, die werd ondersteund door de raadsgriffies. Dat kan een heel geschikt middel zijn om de controlerende rol van de raden te versterken. De raden kunnen informatie uitwisselen, gezamenlijk vragen, wensen en aanbevelingen formuleren en waar mogelijk afspraken maken over een gezamenlijke benadering van het samenwerkingsverband via het eigen AB-lid. Daarbij is het steeds zoeken naar de meest effectieve manier om zaken gedaan te krijgen. In de nieuw opgerichte MGR w o r d t volgens hetzelfde principe per module een agendacommissie met raadsleden ingesteld. Hoe deze agendacommissies precies gaan functioneren en welke taken ze op zich gaan nemen, zal deels werkendeweg moeten worden bepaald, maar voortgebouwd kan worden op de ervaringen met de regionale raadswerkgroep Breed.
Tot slot Het staat buiten kijf dat het thema van de gemeentelijke samenwerking u als Beuningse gemeenteraad de komende jaren veel gaat bezighouden. Dat geldt voor alle gemeenteraden in het land. Daarbij zal u stuiten op ingewikkelde dossiers en complexe constructies, en de kunst is om daarbij uw rol als raadslid goed te kunnen blijven vervullen. Ik hoop u met deze brief enige munitie daarvoor te hebben aangeleverd. Ik kijk ernaar uit binnenkort met u hierover te kunnen spreken.
M e t vriendelijke groet,
Klaartje Peters directeur rekenkamer Beuningen
12
