Nawoord Algemene Rekenkamer

Naar aanleiding van de bestuurlijke reacties op het rapport 'Staat van de beleidsinformatie 2007’

Nawoord Algemene Rekenkamer

16 mei 2007 Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

Inhoud

Nawoord bij de bestuurlijke reacties

1

Literatuur

9

Staat van de beleidsinformatie 2007 Nawoord Algemene Rekenkamer

Nawoord bij de bestuurlijke reacties

De reactie die de minister van VenW op 26 april 2007 heeft gegeven op ons rapport Staat van de beleidsinformatie 2007 (mede namens de ministers van VROM, LNV, EZ, OCW en Defensie), heeft ons op enkele punten aanleiding gegeven tot het formuleren van een nawoord. U vindt deze nawoorden hieronder. Per tekstblok is aangegeven aan welk onderdeel van de brief van de minister wij refereren.

Vooraf We zijn verheugd over de waardering die de minister van VenW heeft voor onze rapportage. Daaruit blijkt dat het kabinet net als wij belang hecht aan een continue verbetering van de informatievoorziening aan het parlement.

Algemene conclusies en aanbevelingen Nawoord bij: ‘Algemeen beeld’ Over de kwestie welke informatie in voortgangsrapportages over grote projecten opgenomen zou moeten worden, stelt de minister dat het niet altijd eenduidig vast is te stellen wat ‘relevante informatie’ is. We merken op dat de Regeling grote projecten in dit verband spreekt over “alle (…) informatie die het project raakt en waarvan redelijkerwijs kan worden verondersteld dat deze informatie noodzakelijk is voor het uitoefenen van de controlerende taak van de Tweede Kamer.” We erkennen dat de regeling hier niet voorziet in een limitatieve lijst van onderwerpen. Dat zou onzes inziens ook niet goed zijn. We wijzen erop dat de regeling aan minister en Tweede Kamer de mogelijkheid biedt (en hen uitnodigt) om bij twijfel aanvullende afspraken te maken over welke informatie (niet) gewenst is. We realiseren ons ook dat de Regeling grote projecten op dit punt ogenschijnlijk tegenstrijdige eisen stelt: de minister moet alles opnemen wat relevant is én hij mag niet te omvangrijke documenten naar de Tweede Kamer sturen.

1


Wij stellen hier tegenover, zoals we ook in ons rapport hebben aangegeven, dat de informatiewaarde van rapportages niet wordt bepaald door de dikte ervan. Met andere woorden: niet álles hoeft erin te staan. We zijn het echter niet eens met de minister dat de documenten in kwestie niet zelfstandig leesbaar zouden hoeven te zijn. De memorie van toelichting van de Regeling grote projecten vermeldt dat de informatie in de voortgangsrapportages moet worden gerelateerd aan de oorspronkelijke gegevens uit de basisrapportages. Dat is om te voorkomen dat voortgangsrapportages uitsluitend zouden vermelden wat er in de afgelopen periode is gebeurd met een project. De voortgangsrapportages zouden dan niet zelfstandig leesbaar zijn: de Tweede Kamer zou op basis ervan niet kunnen bepalen welke wijzigingen er zijn opgetreden.

Nawoord bij: ‘Informatie over nut en noodzaak bij de start’ Naar aanleiding van onze aanbeveling om te zorgen voor een transparante onderbouwing en een evenwichtige rapportage wijst de minister op de Structuurvisie als instrument om nut en noodzaak van grote infrastructurele projecten te onderbouwen, en zegt hij dat toe alle onderliggende rapporten aan de Tweede Kamer worden meegestuurd. Wij onderkennen dat de Structuurvisie in potentie een belangrijk instrument is om nut en noodzaak van grote infrastructurele projecten te onderbouwen. We wijzen er echter op dat de Tweede Kamer in de Regeling grote projecten expliciet heeft opgenomen dat in ieder geval ook de probleemanalyse en een beschrijving van de bij de projectvoorbereiding onderzochte alternatieven moeten worden opgenomen in de basisrapportages.

Wij zijn content met de toezegging van de minister om grote projecten in vier besluitvormingsfasen op te knippen met een go/no go-beslissing per fase.

Ook zijn wij positief over het streven van de minister om beleidsdoelstellingen zo SMART-C mogelijk te definiëren. We willen daarbij aanvullen dat dit streven niet moet worden verward met het leggen van wetenschappelijke, kwantitatief onderbouwde causale relaties tussen algemene doelstellingen van beleid en projectdoelstellingen, en ook niet met het verdisconteren van verstorende of bevorderende exogene factoren. Deze aspecten maken het hebben van goed geformuleerde beleidsdoelstellingen eerder noodzakelijker dan moeilijker. De OEI-leidraad voor Overzichten Effecten Infrastructuur wijst ook op het belang van het formuleren van het probleem en (operationele) doelstel-

2


lingen (VenW, 2000). In de praktijk wordt veel met deze leidraad gewerkt. We zijn het met de minister eens dat inzicht in (blijvende) onzekerheden belangrijk is. Deze onzekerheden moeten ook worden gemeld aan de Tweede Kamer. Hetzelfde geldt voor doelstellingen waarvan de minister vindt dat ze niet SMART-C kunnen worden geformuleerd.

Nawoord bij: ‘Voortgang van projecten: periodieke herijking’ We delen de mening van de minister dat risicomanagement een belangrijk instrument is voor de beheersing van (grote) projecten. De informatievoorziening over het risicomanagement bij de onderzochte projecten aan de Tweede Kamer beoordelen we grotendeels positief. De kwaliteit van het risicomanagement bij de grote projecten in deze rapportage hebben wij niet onderzocht.

We zijn voorts positief over de pilots met het ‘Gateway’-reviewmodel die op dit moment worden uitgevoerd. We wijzen erop dat het Office of Government Commerce, dat in het Verenigd Koninkrijk deze methode hanteert, werkt met onafhankelijke, externe reviewers. Kenmerkend voor de manier waarop daar met Gateway wordt gewerkt, is het verplichtende karakter van aanbevelingen die aan het eind van een fase kunnen worden gedaan (Sedee & Wauters, 2007, p. 6-10). Die elementen maken het volgens ons een bruikbaar instrument voor de kwaliteitsbewaking en een goede informatievoorziening.

Nawoord bij: ‘Evaluatie van grote projecten’ We zijn positief over de door de minister aangedragen voorbeelden van projectevaluaties en over het binnen zijn departement opgerichte Centrum voor Projectmanagement. We onderschrijven het belang dat de minister hecht aan het in een vroeg stadium aanwijzen van een verantwoordelijke partij bij de evaluatie van (grote) projecten. Ook de borging van onafhankelijkheid in de eindevaluatie zien we als een belangrijk element.

Bijlage 1 Nawoord bij reactie op bevindingen ‘Mainportontwikkeling Rotterdam’ In zijn reactie op onze conclusie dat de oppervlakteomvang die benodigd zou zijn voor de tweede Maasvlakte onduidelijk is onderbouwd, vermeldt de minister van VenW wel de uitkomsten van verschillende ramingen en conclusies van destijds, maar geeft hij niet aan op welke gronden de

3


ramingen van het CPB niet zijn overgenomen en waarom uiteindelijk tot 1.000 hectare uit te geven haventerrein is besloten. De Tweede Kamer heeft geen inzicht gehad in de onderliggende besluitvorming. Het stemt ons tevreden dat de minister van plan is om mogelijk te maken dat er een verband kan worden gelegd tussen de uitkomsten van de binnenkort uit te voeren markttoets en de daaruit voortvloeiende reële ruimtebehoefte enerzijds en de ramingen van het CPB uit 1997 anderzijds. We zullen de uitkomsten daarvan met belangstelling volgen.

In reactie op onze aanbeveling om een realistische inschatting te maken van de einddatum van het project (die onder druk is komen te staan als gevolg van de uitspraak van de Raad van State), schrijft de minister dat de decentrale overheden en het Havenbedrijf Rotterdam thans over de planning gaan. Maar omdat die planning onder druk staat, is hij op zoek gegaan naar versnellingsmogelijkheden. Wij erkennen dat de druk op te nemen beslissingen nu veel minder bij het Rijk ligt, en vooral bij de uitvoerende partijen (decentrale overheden). De gevolgen van de bezwaar- en beroepsprocedures die aan de orde zullen komen bij de besluitvorming van decentrale overheden, zijn op voorhand moeilijk in te schatten. Wij zullen de versnellingsmogelijkheden waar de minister het over heeft met belangstelling volgen.

Wij hebben geconstateerd dat de minister in zijn voortgangsrapportage van 29 maart 2007 gehoor geeft aan onze aanbeveling om zowel de bijdrage als de overige kosten voor het Rijk in het vervolg in één tabel te presenteren.

Wij waarderen het dat de minister op korte termijn invulling zal geven aan onze aanbeveling om ten behoeve van monitoring en evaluatie van het project gebruik gaan maken van de Havenmonitor. Hiermee krijgt de Tweede Kamer meer inzicht in de beoogde effecten en kan de minister ook tussentijds inzichtelijk maken hoe het staat met de doelrealisatie en of bijsturing noodzakelijk is.

Bijlage 2 Nawoord bij reactie op bevindingen ‘Ruimte voor de rivier’ In reactie op onze aanbeveling om in de rapportages over het project ‘Ruimte voor de rivier’ duidelijk onderscheid te maken tussen feiten enerzijds beleidskeuzes anderzijds, schrijft de minister van VenW dat dit volgens hem al praktijk is.

4


Onze bezwaren richtten zich echter met name op het moment waarop de uitgangspunten van ‘Ruimte voor de rivier’ ter discussie werden aangeboden aan de Tweede Kamer. De Regeling grote projecten schrijft voor dat het verschijnen van de basisrapportage hiervoor het juiste moment is. De PKB verscheen in dit geval een aantal jaar na de start van het groot project. Dat maakt het lastiger voor de Tweede Kamer om aan de start van het project nut en noodzaak ervan af te wegen. Wij ondersteunen overigens het voornemen van de minister om per voortgangsrapportage kort op te nemen welke besluiten inmiddels zijn genomen. Om de rapportages niet te omvangrijk te maken, zou hij zich misschien kunnen beperken tot een overzicht van de genomen besluiten in de fase waar het project zich op dat moment bevindt.

In reactie op onze aanbeveling om een algemeen systeem van effectindicatoren te ontwikkelen, meldt de minister dat zit zijns inziens nuttig maar praktisch onhaalbaar is. Effectindicatoren (zoals ruimtelijke kwaliteit) dienen om duidelijk en meetbaar te maken wat de beoogde resultaten zijn. Op die manier kan achteraf worden vastgesteld of de doelen van het project zijn behaald. Wij menen dat ruimtelijke kwaliteit langs intersubjectieve wijze, zoals beschreven in het rapport, in zulke effectindicatoren kan worden geoperationaliseerd. In onze publicatie Staat van de beleidsinformatie 2006 hebben we hier ook op gewezen.

Wij zijn verheugd over het voornemen van de minister om te investeren in mogelijke versnellingen en om de initiatiefnemers van de 39 planstudies te vragen om een gedetailleerde planning per maatregel op te stellen. We zullen de uitkomsten hiervan met belangstelling volgen.

Bijlage 3 Nawoord bij reactie op bevindingen ‘Maaswerken’ We waarderen de verklaring die de minister van VenW geeft voor de lichte verschuiving van de einddatum van het deelproject ‘Zandmaas’.

We zijn verheugd over de toezegging van de minister om de eindevaluatie van Maaswerken en eventuele tussentijdse actualisaties volgens huidige kwaliteitseisen uit te voeren en daarbij gebruik te maken van de in andere documenten dan de basisrapportage omschreven probleemanalyse en beleidsveronderstellingen die aan het project ten grondslag liggen.

5


Wij waarderen het dat de minister onze aanbevelingen op het punt van (a) risicomanagement, (b) uitspreken van verwachtingen van bij een project betrokken partijen en (c) opnemen van tussentijdse bevindingen die het lopende beleid ondersteunen, overneemt.

Bijlage 4 Nawoord bij reactie op bevindingen ‘Groepsgrootte en kwaliteit’ en ‘ICT in het onderwijs’ Wij zijn verheugd over de reactie van de minister van OCW. We constateren dat in de manier waarop de minister is omgegaan met de afronding van het project ‘Groepsgrootte en kwaliteit basisonderwijs’ inderdaad een toenemende oriëntatie op ‘evidence based’ beleid is terug te vinden. Ook het werken met een instrument als een beleidwijzer is een stap die past in een ontwikkeling om steeds meer een lerende organisatie te zijn.

In de basisrapportage over het groepsgrootteproject wordt een advies genoemd waarin wordt verwezen naar het Amerikaanse onderzoek waarin gunstige groepsgrootte-effecten worden gerelateerd aan klassen van maximaal 16 leerlingen. Het is goed dat het rapport van dit onderzoek naar de Tweede Kamer is gestuurd. Het zou onzes inziens nog beter zijn geweest als de essentiële informatie uit dit rapport volledig en juist zou zijn opgenomen in de basis- en voortgangsrapportages.

Wij realiseren ons terdege dat het groepsgrootteproject grotendeels onder politieke druk tot stand is gekomen. Naar onze mening zou een dergelijke druk in de toekomst het starten van een evaluatieonderzoek niet moeten belemmeren, maar juist moeten bevorderen. Dat kan bijvoorbeeld door beter gebruik te maken van bestaande rapporten en andere onderzoeksgegevens. We bevelen de minister van OCW aan om bij dergelijke grote investeringen eerst een experiment te doen. We delen de conclusie van de minister dat het groepsgrootteproject veel positieve effecten kent, zoals meer tevreden leerkrachten en minder werkdruk. We hebben op basis van de verrichte evaluaties evenwel niet kunnen constateren dat het ook heeft geleid tot veel structureel betere leerprestaties in het basisonderwijs.

Wat het project ‘ICT in het onderwijs’ betreft, onderschrijven wij dat de onderwijsinspectie verschillende onderzoeken heeft gepubliceerd op het terrein van ICT in het onderwijs. Wij realiseren ons ook dat het toezichtkader van de Inspectie is gewijzigd in 2000. De minister meldde echter ook in 2003 (in de nota ‘Leren met ICT’) nog aan de Tweede

6


Kamer dat onderzoek naar de invloed van ICT op de kwaliteit van het onderwijs deel uitmaakte van de algemene toezichtssystematiek van de Inspectie van het Onderwijs. Dat was sinds de wijziging van het toetsingskader in 2000 echter niet meer het geval.

Wij zijn het met de minister eens dat hij de Tweede Kamer zo goed mogelijk op de hoogte heeft gehouden van de besteding van de ICTgelden door de scholen. We onderstrepen het verschil dat de minister maakt tussen de ICT-monitor die (ontwikkelingen) in de inzet van middelen volgt, en de jaarverslagen van de scholen die dienen als verantwoording. We beseffen met de minister dat het werken met een ‘lump sum’ het leggen van een één-op-één relatie tussen middelen en output bemoeilijkt.

Bijlage 5 Nawoord bij: reactie op bevindingen ‘Vervanging pantservoertuigen’ De staatssecretaris van Defensie is het oneens met onze conclusie dat de Tweede Kamer is niet betrokken geweest bij de beslissing om een nieuw groot pantserwielvoertuig mede te ontwikkelen in plaats van een dergelijk voertuig ‘van de plank te kopen’. Wij erkennen dat de Tweede Kamer op verscheidene momenten door de staatssecretaris is geïnformeerd over te nemen beslissingen over het medeontwikkelen van een nieuw groot pantserwielvoertuig. We constateren echter dat de staatssecretaris in het zogenoemde A-document is afgeweken van de procedure zoals die volgens het Defensie Materieel Proces hoort te verlopen. Die procedure is dat eerst een behoeftestelling wordt opgesteld en aan de Tweede Kamer wordt voorgelegd. Pas in een volgend stadium wordt de invulling van de behoefte bepaald. De bedoeling van het A-document is dat de Tweede Kamer zich een beeld kan vormen van de behoefte aan materieel en de eisen waaraan dat dient te voldoen. Hetzelfde geldt voor het Basisdocument dat in het kader van de Procedureregeling grote projecten dient te worden opgesteld. Door af te wijken van deze met de Tweede Kamer afgesproken procedures en zich al bij de behoeftestelling te committeren aan deelname aan de ontwikkeling van de Boxer, menen wij dat de staatssecretaris destijds de Tweede Kamer min of meer voor een voldongen feit heeft gesteld.

In reactie op onze conclusie dat de Tweede Kamer niet goed is geïnformeerd over de verdeling van het werkaandeel tussen de landen waarmee wordt samengewerkt in de ontwikkeling en productie van het

7


nieuwe pantservoertuig, stelt de staatssecretaris dat de gehele Nederlandse financiële bijdrage aan de ontwikkeling via werkopdrachten is teruggevloeid naar de Nederlandse industrie, en dit ook bij de serieproductie het geval zal zijn. Wij zullen de invulling van het principe ‘costshare is workshare’ bij de serieproductie met belangstelling volgen. We wijzen er wel nogmaals op dat de staatssecretaris in de achtste halfjaarrapportage de Tweede Kamer meedeelde dat in het nieuwe binationale contract was overeengekomen dat het Nederlandse aandeel in het door Artec uitbestede werk 50% zou bedragen.

De overweging van de staatssecretaris om geen stuksprijs voor het pantservoertuig op te nemen in de voortgangsrapportages was dat het expliciet noemen van een stuksprijs zou hebben kunnen suggereren dat dit een doel of randvoorwaarde bij het project was. We vinden deze overweging wat vergezocht. We bevelen de minister van Defensie aan om de stuksprijs in het vervolg wél op te nemen. We menen dat de prijsontwikkeling per voertuig zo’n essentieel gegeven is dat dit expliciet vermeld moet worden in de rapportages aan de Kamer.

Wij realiseren ons dat de waarde van de kennisoverdracht, als onderdeel van de baten die Nederland tijdens de productiefase ten deel zouden vallen, een inschatting is van de economische betekenis van de kennis die wordt overgedragen. Wij houden twijfels bij de realiteit van deze € 60 miljoen. Het hanteren van een multiplier op de waarde van bepaalde activiteiten in het kader van het compensatiebeleid is iets anders dan het in de werkaandeelverdeling opnemen van een onderdeel waarvan het onzeker is dat de betreffende kennisoverdracht daadwerkelijk plaatsvindt. Daarom herhalen we onze aanbeveling om in de eerstvolgende voortgangsrapportage een onderbouwing van dit onderdeel te geven.

8


Literatuur

Sedee, R.C & C.L. Wauters (2007). ‘Gateway naar succes’. In: De EDPauditor, nr. 1, p. 6-10.

VenW (2000). OEEI-Leidraad. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 428, nr. 21. Den Haag: Sdu.

9

Nawoord Algemene Rekenkamer

Recommend Documents