NÁRODNÍ CENTRUM SOCIÁLNÍCH STUDIÍ, o. p. s

NÁRODNÍ CENTRUM SOCIÁLNÍCH STUDIÍ, o. p. s. Na Moráni 4, 120 00 Praha 2 [email protected] www.ncss.cz

ANALÝZA NÁSTROJŮ A PLATNÝCH KONCEPCÍ POLITIKY SOCIÁLNÍHO ZAČLEŇOVÁNÍ V ČESKÉ REPUBLICE, INDIKACE KLÍČOVÝCH NÁSTROJŮ SOCIÁLNÍHO ZAČLEŇOVÁNÍ A VYHODNOCENÍ EFEKTIVITY OPATŘENÍ SOCIÁLNÍHO ZAČLEŇOVÁNÍ NA NÁRODNÍ ÚROVNI

Praha 30. září 2009

2

Manažerský přehled Tato analýza byla zpracována na základě smlouvy o dílo, uzavřené mezi IQ Roma servis, o. s., a Národním centrem sociálních studií, o.p.s. dne 16. 2. 2009 rámci projektu NAPSI spolu.

Celá zakázka se skládá ze dvou částí, které byly zpracovány ve dvou etapách. V první etapě byla zpracována studie „Analýza nástrojů a platných koncepcí politiky sociálního začleňování v České republice a indikace klíčových nástrojů sociálního začleňování (duben 2009). Ve druhé etapě byla zpracována studie „Vyhodnocení efektivity opatření sociálního začleňování na národní úrovni“ (září 2009). Pro předložení první studie byla tato zadavatelem analyzována a byla vyslovena doporučení a některé otázky k doplnění a dopracování. Tato doporučení směřovala k doplnění zprávy (například o analýzu oblasti zaměstnanosti, doplnění o analýzu dalších dokumentů apod.) a byla zapracována do textu. Některé další připomínky již směřovaly do témat, které se stýkají druhé studie – tj. vyhodnocení efektivity. To ukázalo, že obě témata v zásadě tvoří jeden celek a takto je třeba pojímat.

Práce na druhé studii potvrdily potřebu nově získané a analyzované informace třídit do obou studií, tedy (dodatečně doplňovat různé informace i do studie první). Ta byla proto nejen zpřesněna, ale také doplněna a rozšířena. Nadále proto bude třeba pojímat obě studie jako jeden celek, skládající se ze dvou částí, a takto je závěrečná zpráva předkládána zadavateli. Toto pojetí nijak nemění smluvní tematické vymezení práce a přispívá k možnosti komplexního přístupu.

Obě části studie reagují na vývoj sociálně ekonomické situace vyvolané světovou finanční krizí a její důsledky v České republice. Od zadání a studie došlo k podstatným změnám v situaci. Byl přijat program k Roku chudoby 2010, došlo k rozhodnutí vlády o strategii boje proti proti sociálnímu vylučování, ekonomický vývoj vedl k růstu růstu nezaměstnanosti, došlo k radikalizaci extremistických politických subjektů a ke konfliktům, které lze označit za sociálně-etnické.

Došlo k růstu nezaměstnanosti a dlouhodobé

nezaměstnanosti, současně se ale v důsledku právních změn v sociální oblasti 3

významně (paradoxně) snížil počet příjemců „chudinských“ dávek (pomoc v hmotné nouzi). Jde o koincidence jevů a procesů, které čekají na vysvětlení. Může být, že doznají mnohých změn. Zadání studie vycházelo z určité hypotézy o obsahu a kvalitě dokumentů, jež měly být hodnoceny, např. pokud jde o možnost hodnocení výsledků aktivit v průběhu realizace1, byl vytvořen určitý slovník a pojetí začleňovacích dokumentů, měla být analyzována koordinace a kompatibilita dokumentů (jak je to běžné u projektů z EU) a z nich vyplývajících procesů. Pojem „začleňovací“ byl k různým dokumentům přiřazen, a ony samotné jej neobsahují. Analýzy dokumentů ukázaly, že se tato legitimní hypotéza nepotvrdila, že takové věci jako konkrétní měřitelné cíle, konkrétní opatření, stanovení hodnotících kriterií, opatření k udržitelnosti projektů, propojení do nižších sfér veřejné správy a podobně, zejména u klíčového dokumentu NAPSI, neexistují. To ztížilo práce na analýze. Rok 2009 je de facto prvním rokem realizace NAPSI, což významně ovlivňuje možností statistických dat.

Třetí samostatnou částí analýzy je analýza efektivnosti/účinnosti začleňovacích nástrojů, která obsahuje tabulkové přehledy opatření (nástrojů) z NAPSI, jazykově upravených do dikce nástrojů, (podle závěrů porady řešitelů projektu NAPSI - spolu) a návrhy indikátorů účinnosti nástrojů. Tato část je publikována samostatně.

1

Statistické údaje, které jsou publikovány v roce 2009, informují o stavu v roce 2008. tedy prvním roce platnosti NAPSI, takže nemohou zaznamenat změnu.

4

Obsah Část I. 1. Úvod 2. Metodologické poznámky 3. Normativní východiska pro programy sociálního začleňování 4. Struktura a obsah analýzy jednotlivých dokumentů 5. Národní akční plán sociálního začleňování – součást textu Národní zprávy o strategiích sociální ochrany a sociálního začleňování na léta 2008 – 2010, Česká republika, 2008, zpráva pro EU, str. 15 – 32; www.mpsv.cz 5.1 Stručný popis a obsah dokumentu, komentář 5.2 Analýza a diskuse 5.3 Závěr analýzy NASPI 5.4 Mezinárodní hodnocení NASPI – Česká republika 5.5 Vybrané zahraniční informace k inspiraci 6. Usnesení vlády ČR ze dne 19. ledna 2009, č. 101, o zajištění Evropského roku boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení v České republice 7. Národní program přípravy na stárnutí na období let 2008 až 2012 (Kvalita života ve stáří), schválený Usnesením vlády dne 9. ledna 2008, č. 8 8. Národní plán podpory a integrace občanů se zdravotním postižením na období 2006 – 2009 (Usnesení vlády ze dne 17. 8. 2005, č. 1004) aktualizované Usnesením vlády ze dne 27. 6. 2007, č. 710 a Usnesením vlády ze dne 27. 6. 2008, č. 754 9. Strategie prevence kriminality na léta 2008 – 2011, schválená Usnesením vlády ČR ze dne 15. 10. 2007, č. 1150 10. Návrh přístupu státu k řešení problémů deprivovaných částí měst obývaných převážně občany romského etnika, leden 2009, pracovní materiál MMR 11. Česká republika: Přístup vlády k integraci Romů, listopad 2008 12. Druhá výzva 2. kola dotačního programu „Předcházení sociálnímu vyloučení a odstraňování jeho důsledků, podprogram Podpora terénní práce“, (pro rok 2009) 13. Doporučení pro obce a města pro předcházení, rozšiřování a tvorby sociálně vyloučených lokalit se zdůrazněním zajištění potřeby bydlení; doporučení veřejného ochránce práv (2008) 14. Typologie ETHOS v českém prostředí 15. Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách 16. Zákon č.111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi 17. Zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin

6 6 8 12

13 13 21 26 28 30

32

34

36 37

38 41

44

45 46 47 50 53

5

18. Indikace klíčových nástrojů sociálního začleňování 19. Indikátory 20. Diskuse o cílových skupinách 21. Dále použité zdroje informací

56 61 63 65

II. část 1. Metodologické poznámky 2. Dokumenty, které obecně hodnotí sociálně ekonomickou situaci a procesy inkluze, exkluze a chudoby 3. Implementace národních programů do dokumentů nižších úrovní správy 4. Aktuální informace týkající se cílových skupin 5. Diskuse o jednotlivých typech nástrojů sociálního začleňování a jejich efektivnosti (účinnosti) pro tvorbu alternativního NAPSI2 6. Rekapitulace a příspěvek do diskuse 7. Dále použité zdroje informací

67 69 72 79

83 85 90

2

V první části studie se analyzuje věcný obsah začleňovacích nástrojů, v této kapitolce jejich právní popř. institucionální charakter.

6

1. Úvod Motto: Chudoba představuje riziko eroze demokracie Usnesení č. 1196/92 Parlamentní shromáždění Rady Evropy

Obsahem této studie je podle zadání analýza jednotlivých nástrojů a platných koncepcí politiky sociálního začleňování v České republice zaměřených relevantně na vícečetně znevýhodněné skupiny, vzájemná komparace koncepcí jednotlivých resortů a dalších relevantních institucí na národní úrovni v oblasti sociálního začleňování a návazných zákonů. Dále pak analytické zhodnocení koncepcí a v nich obsažených nástrojů z hlediska jejich vzájemné kompatibility a koordinace. Závěrečným výstupem je návrh indikace klíčových nástrojů sociálního začleňování, která by se měla stát podkladem pro následnou přípravu dotazníku pro anketu. Jejím cílem bude vyhodnocení efektivity klíčových nástrojů pro sociální začleňování. Oba tyto informační zdroje se pak stanou východiskem pro vytvoření analytické zprávy o efektivitě opatření sociálního začleňování na národní úrovni, pro formulaci alternativního NAPSI a podkladem pro vzdělávací a informační aktivity proponované v rámci projektu „NAPSI spolu“. Analyzováno je několik typů dokumentů (vládní, resortní, řídící a metodické, právní normy a jejich důsledky). Vzhledem k tomu, i při snaze o jednotný metodologický přístup, nejsou všechny aspekty v takto různých dokumentech vždy srovnatelně analyzovatelné. Oproti původnímu předpokladu některé dokumenty analyzovány nebyly, protože by to pro celkovou práci nebylo přínosem. Práce na studii byly vedeny snahou o zpracování stručného, jasného a v dalších pracích použitelného textu. Cílem není samoúčelná kritika analyzovaných dokumentů, ale získání poznatků a dovedností k formulaci dokumentů alternativních.

2. Metodologické poznámky Hlavním metodologickým problémem následující analýzy je skutečnost, že jde o první etapu v tvorbě analytické zprávy a cílově nového popř. alternativního NAPSI. Má analyzovat „kompetentnost“ dosavadních programů, včetně NAPSI, s budoucím cílem vyvarovat se vágních formulací, neúčinných řešení, neadekvátních nástrojů a postupů. Proto sice obsahuje řadu tvrzení, která se opírají o široký rozsah relevantních výzkumů a analýz, ale nechce vést odbornou věcnou diskusi s dosavadními postupy v oblasti sociální politiky, politiky zaměstnanosti, bytové politiky a dalších. Může ovšem upozornit na zjevné problémy těchto politik, a to na 7

základě příslušných dokumentů. Odborná věcná diskuse bude součástí analytické zprávy. Přínosem práce na této etapě je tak mimo jiné i sumarizace relevantních informací a podkladů pro budoucí věcnou argumentaci. Podstatné pro zaměření začleňovacích programů a jejich nástrojů je pravdivé ocenění skutečností, na které mají nástroje působit, věrohodné zhodnocení příčin, které vedou k vyloučení, popř. analýza reálné skutečnosti ve sledovaných jevech. Pro tuto analýzu jsou proto používány informace (tvrzení, citace, údaje) z aktuálních výzkumů a analýz a tyto jsou uváděny v poznámce pod čarou. Dílčí komentáře a poznámky jsou v textu vyznačeny kurzivou. Cílem je konkrétně prokázat účinnost či neúčinnost řešení s cílem, aby nový popř. alternativní NAPSI cílil do „terče příčin“ a nikoliv mimo něj. Tak lze například vyslovit hypotézu, že cíl „posílit zaměstnatelnost“ nevytvoří nová pracovní místa, a jestliže právě jejich nedostatek je v daných kvalifikacích a územích příčinou nezaměstnanosti, je takový program zaměřený nesprávně. Je to reakce na jednostranné behaviorální3 hodnocení chudoby a nezaměstnanosti (viz tvrzení, „nezaměstnaní jsou ti, kteří nechtějí pracovat, protože „kdo pracovat chce - práci si najde“). Pak ale program řešení a jeho nástroje jdou mimo skutečnou příčinu napravovaného jevu a jsou neúčinné. Problém nedostatku pracovních příležitostí by měla řešit k tomu kompetentní aktivní politika zaměstnanosti. Takovou diskusi ale bude možné vést až při tvorbě alternativního NAPSI. Analyzovány jsou státní dokumenty, aktivity, v nichž stát plní své ústavou dané úkoly a vykonává státní správu, popř. metodicky ovlivňuje výkon státní správy v přenesené působnosti a uplatňuje své kompetence při výkonu působnosti samostatné. Od dob politika Montesquieua je známá lapidární pravda, že aby stát směl a chtěl něco vykonávat, musí k tomu míst tři nezbytné předpoklady. Zákon, který ho k tomu zmocní, úřad, který bude aktivitu realizovat a peníze, bez nichž je to zjevně nemožné. Nesplnění každé z těchto podmínek, činí z ostatních podmínek jen prázdnou deklaraci. Všechny tři podmínky (legislativní zakotvení, kompetence úřadu a rozpočtování) stanoví současně vysoké požadavky na přesnost vyjadřování. Nepřesné vyjadřování (nevědomé či úmyslné) a použití nezavazujících, vágních formulací a nekontrolovatelných cílů, znehodnocuje věrohodnost programu4 a nelze vyloučit, že právě tento postup a použití „neprávních“ pojmů a obratů je cestou k dosažení „širokého konsensu aktérů“ protože k ničemu nezavazuje. Proto se nelze vyhnout ani sémantickému5 rozboru textu. K analýze úspěšnosti některých řešení či „politik“, obsažené v NAPSI a dalších dokumentech je a bude také třeba přistupovat tak, že „nejlepším kriteriem úspěchu je úspěch“, nikoliv snaha a dobré úmysly, množství vložených prostředků apod. 3

Zjednodušeně - chudoba a nezaměstnanost jako důsledek osobního selhání popř. lenosti Prof. Sirovátka hovoří o nízké legitimitě programu 5 Rozbor slov a pojmů 4

8

Metodou studie je práce s pojmy, jako je mj. účinnost, koordinace, komplexnost, kompatibilita, mainstreaming, v předmětné oblasti sociálního začleňování. Jak se dále ukáže právě tyto pojmy lze v analyzovaných dokumentech (zejména v NAPSI) velmi obtížné vyhledat a velmi často absentují.

3. Normativní východiska pro program sociálního začleňování Jedním z východisek pro analýzu a pozdější práce na věcné analýze je zpracování přehledu závazných norem a dokumentů, které upravují celou oblast sociálního začleňování. Lze uvést zejména následující. Listina základních práv a svobod (ústavní zákon č. 2/1993 Sb.) Článek 30, odst. 2: „Každý kdo je v hmotné nouzi má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek.“

Revidovaná evropská sociální charta Článek 13, odst. 3 Stanovit, že každému se může dostat prostřednictvím kompetentních veřejných nebo soukromých služeb takového poradenství a osobní pomoci, nezbytné k předejití, zrušení nebo odstranění stavu potřebnosti jednotlivce nebo rodiny6. Článek 30 – Právo na ochranu před chudobou a sociálním vyloučením Přijmout v rámci celkové a koordinované politiky opatření na podporu účinného přístupu osob, jakož i jejich rodin, které se nachází nebo jim hrozí ocitnutí se v situaci sociálního vyloučení nebo chudoby, především k zaměstnání, bydlení, výcviku, vzdělání, kultuře a sociální a lékařské pomoci.

Dokument Evropské komise „Obnovená sociální agenda“ ze dne 2. července 2008 Dne 2. července 2008 přijala Evropská komise agendu, jejímž cílem je zajistit, aby politiky Evropské unie účinně reagovaly na dnešní ekonomické a sociální problémy. Obnovená sociální agenda spojuje různá opatření EU dohromady za účelem podpory činnosti v 7 prioritních oblastech: 6

Kompetentní poradenství by se mohlo stát významným nástrojem proti vylučování a pro začleňování.

9

• Děti a mládež – budoucnost Evropy • Investice do lidí: vytváření více a lepších pracovních míst, rozvoj nových dovedností • Mobilita • Delší a zdravější život • Boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení • Boj proti diskriminaci a podpora rovnosti žen a mužů • Příležitosti, přístup a solidarita v celosvětovém měřítku

10

Rozhodnutí Evropského parlamentu a rady č. 1098/2008/ES, ze dne 22. října 2008, o Evropském roku boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení (2010) Článek 2: Cíle a hlavní zásady a) Uznání práv, uznání základního práva osob žijících v chudobě a čelících sociálnímu vyloučení na důstojný život a plnou účast na životě společnosti. b) Sdílená odpovědnost a účast – přebírání odpovědnosti za politiky a činnosti v oblasti sociálního začleňování veřejností a zdůrazňování kolektivní odpovědnosti každého jednotlivce za boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení c) Soudržnost – podpora soudržnější společnosti zvyšováním veřejného povědomí o všeobecných výhodách společnosti, v níž byla vymýcena chudoba, v níž je prosazováno spravedlivé rozdělování a kde nikdo není odsouván na okraj d) Závazek a konkrétní opatření – opakování významného politického závazku EU a členských států zásadním způsobem pokročit v oblasti vymýcení chudoby a sociálního vyloučení a podpora tohoto závazku a činností na všech úrovních veřejné správy Priority v oblasti Evropského roku S ohledem na mnohorozměrný charakter chudoby a sociálního vyloučení, s cílem začlenit prevenci chudoby a vyloučení a boj s nimi do jiných politik, by mělo být cílem aktivit evropského roku vytvořit jednoznačnou přidanou hodnotu a účinně doplnit otevřenou metodu koordinace pro sociální ochranu a sociální začlenění. Tyto činnosti by se tedy měly zaměřit na omezený počet prioritních oblastí. V souladu s provedenou analýzou a prioritami identifikovanými ve společné zprávě o sociální ochraně a sociálním začlenění by se evropský rok měl zaměřit na následující témata: •

•

• •

•

Podpora mnohorozměrných integrovaných strategií pro předcházení chudobě a její snižování, především v případech vážné chudoby, a přístupy, které se mohou stát součástí všech příslušných politik Boj proti chudobě dětí, včetně boje proti mezigeneračnímu přenosu chudoby, jakož i chudobě v rámci rodin se zvláštním zřetelem na početné rodiny, samoživitele a rodiny pečující o závislou osobu, jakož i boj proti chudobě, jíž jsou vystaveny děti v ústavech Podpora trhu práce přístupného všem, řešení chudoby zaměstnaných osob a potřeba dosáhnout toho, aby se pracovat vyplácelo Vymýcení nerovností v oblasti vzdělávání a odborné přípravy včetně přípravy v oblasti počítačové gramotnosti a podpora rovného přístupu pro všechny k informačním a komunikačním technologiím se zvláštním důrazem na specifické potřeby osob s postižením Řešení těch aspektů chudoby, které souvisejí s pohlavím a věkem 11

• • • • •

Zajištění rovného přístupu k vhodným zdrojům a službám, včetně přiměřeného ubytování a zdravotní a sociální ochrany Umožnění přístupu ke kultuře a příležitostem pro využití volného času Vyřešení problému diskriminace, podpora začleňování imigrantů a etnických menšin do společnosti Podpora integrovaných přístupů akčního začleňování Řešení potřeb osob s postižením a jejich rodin, bezdomovců, jakož i dalších skupin či osob ve zranitelném postavení

Při plánování činností v rámci evropského roku v souladu s výše uvedenými prioritami, přizpůsobí účastnické země tyto činnosti situaci a problémům v jednotlivých státech, regionech a lokalitách a zohlední aspekty související s územní soudržností. Úřední věstník Evropské unie 7. 11. 2008

Návrh možných priorit Evropského roku 2010 v ČR: Na svém jednání dne 24. března 2009 vytipovala v rámci diskuse Komise pro sociální začleňování následující možné priority Evropského roku 2010 v ČR: • • • • •

řešení předluženosti a zadluženosti vyloučených skupin osob přístup na trh práce osobám vzdáleným tomuto trhu – flexijistota aktivizace venkovských oblastí + aktivizace územní veřejné správy zvýšení vzdělávání a konkurenceschopnosti chudých a vyloučených lidí přístup k bydlení, podpora stupňovitého bydlení + bezdomovectví

Pro analýzu NAPSI (nebo souběžně s ním přijatých dokumentů) je východiskem i dokument NAPSI samotný. Jeho analýza je ovšem hlavním analyzovaným dokumentem a analyzováno je mimo jiné také jaký je vztah ostatních programů k NAPSI a naopak.

12

4. Struktura a obsah analýzy jednotlivých dokumentů V každém z analyzovaných dokumentů by bylo užitečné (s rozdíly podle jeho povahy a obsahu) zkoumat celou řadu otázek, přičemž je zřejmé, že pozitivní odpovědi na tyto otázky současně představují nároky, které bude třeba klást na nový NAPSI a další dokumenty: 1. Stručný popis, obsah dokumentu 2. Kompatibilita s mezinárodními dokumenty a s právním řádem ČR 3. Jde o komplexní program či program úzce vymezený, a to jak program resortní, tak i z hlediska širší kompetence resortu? 4. Zda a jak navazuje dokument na dokumenty jiných rezortů 5. Spravuje tyto koncepce kompetentní (kompetencemi vybavený) orgán? 6. Jsou k řešení určené nástroje kompetentní? 7. Jsou nástroje adekvátně definovány? 8. Obsahují závazné úkoly, popř. měřitelné konkrétní cíle, nebo jen deklarují politický program? 9. Reagují programy na skutečné problémy, na skutečné příčiny předmětných jevů? 10. Používají nástroje, které podle poznatků praxe vedly k cíli a ke změně? 11. Jaký typ nástrojů státní intervence je použito. Například dotační program, změna způsobu financování, podpora výzkumu? 12. Poskytuje pro kraje a obce, popř. další subjekty, jasně formulované konkrétní prakticky realizovatelné cíle, úkoly, závazné nebo postupy popř. cíle měřitelné? 13. Jak je zajištěno financování realizace programů, je rozsah financování dostatečný? 14. Jaké věcné změny přinesly pro konkrétní oblast sociálního začleňování nové právní předpisy a zda jsou v souladu s deklarovanými cíli? 15. Jak relevantní dokumenty a nové právní normy ovlivňují prostor pro rozvoj aktivit NNO? Podporují aktivity nestátních subjektů – financování služeb prevence podle zákona o sociálních službách?

13

Takové otázky jsou dále sledovány, tam kde se jeví jako nepraktické jsou vynechány, nebo tam, kde jde několik otázek spojit je tak učiněno. Klíčová pozornost je věnována NAPSI a oproti původní úvaze (maketě) je okruh analyzovaných dokumentů redukován na ty, které mají skutečně „začleňovací“ program.

14

5. Národní akční plán sociálního začleňování – součást textu Národní zprávy o strategiích sociální ochrany a sociálního začleňování na léta 2008 - 2010, Česká republika, 2008 (zpráva pro EU, str. 15 - 32) www.mpsv.cz

Národní akční plán sociálního začleňování je hlavním a klíčovým dokumentem, který by měl být nejkomplexnějším, nerezortním, popř. multirezortním programem. 5.1. Stručný popis, obsah dokumentu a komentář Dokument obsahuje 17 stran textu. Obsahuje hodnocení plnění předchozího NAPSI, formuluje tři prioritní cíle, uvádí záměry řešení jako dílčí cíle, a popisuje opatření k plnění prioritních a dílčích cílů. Pro každý prioritní cíl definuje cílové skupiny. Pro přehlednost je dále nejprve každý prioritní cíl komentován samostatně a v závěru této části komentován celý NAPSI. Komentář je proveden kurzivou. Dílčí argumenty jsou vloženy pod čarou. Prioritní cíl č. 1 Prostřednictvím sociální pomoci a služeb posílit integraci osob sociálně vyloučených nebo osob ohrožených sociálních vyloučením, odstranit bariéry vstupu a udržení těchto osob na trhu práce. dílčí cíle (zkrácené): • posilovat sociální dovednosti při hledání zaměstnání • posilovat dovednosti spojené s prevencí ztráty bydlení • snižovat znevýhodnění ve vzdělávání • zvyšovat sociální kompetence děti a mládeže proti sebedestrukci a agresivitě • podporovat preventivní opatření v oblasti volného času • snižovat počet (vyloučených) lokalit… především podporou terénní a komunitní práce a mentorských programů • podporovat začleňování cizinců • podporovat dovednosti požadované trhem práce • podporovat celoživotní vzdělávání Komentář:

15

Pojem „sociální pomoc“ neexistuje, není možné ho deklarovat jako nástroj. Žádná ze sociálních služeb nedisponuje nástroji k odstranění bariér vstupu a udržení cílové skupiny na trhu práce. Může jen v malém rozsahu vytvářet nová pracovní místa. Formulace „posílit integraci“ je prázdný. Jedině snad sociální služba - sociální poradenství může v tom směru poněkud pomoci. Cíl „odstranit bariéry vstupu a udržení na trhu práce“ je zjevně nereálný, a to vzhledem k důvodům, které tyto bariéry vytvářejí resp., jaké tyto bariéry jsou. Pokud jde o dílčí cíle, jsou zcela nekompatibilní s vymezením „sociální pomoci a sociálních služeb“ jako nástroje či prostředku řešení (týkají se působnosti MMR, MV, MŠMT, Úřadu vlády a také úseku zaměstnanosti MPSV). Některé dílčí cíle jsou nereálné. Příznačné je to například u záměru snižovat počet vyloučených lokalit, k čemuž ještě nebyl doposud formulován a není k dispozici žádný vládní ani regionální program.7 Nebo u dílčího cíle „podporovat dovednosti požadované trhem práce“, kde se v plném znění cíle vyjmenovávají „zejména moderní informační technologie, komunikační dovednosti, týmová práce apod.“. To je s ohledem na strukturu nezaměstnanosti v ČR – čím nižší vzdělání tím vyšší nezaměstnanost – poněkud bizarní. Stejně tak podpora celoživotního vzdělávání nepatří do sféry sociálních služeb. Prioritní cíl a dílčí cíle obsahují výchozí pojmy: podporovat 4x, posilovat 3x, snižovat 2x. Takto nelze formulovat cíl ale tendenci, způsob či směr řešení. Cíl je meta, jíž má být dosaženo. Nejde tedy o cíle. Opatření k realizaci dílčích cílů prioritního cíle 1.(zkráceno) : • Bude podporováno poskytování sociálních služeb a realizace dalších činností a aktivit • Bude i nadále podporována realizace výkonu terénní sociální práce • V roce 2008 bude realizován projekt Policie pro všechny, jehož cílem je umožnit příslušníkům národnostních menšin, aby získali maturitní vzdělání na střední policejní škole • Zajištění rovných příležitostí ve vzdělání je jedním ze strategických cílů „Dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR“; pro děti se sociálním znevýhodněním se budou i nadále zřizovat přípravné třídy a vytvářet pracovní místa asistentů pedagoga • V následujících letech budou i nadále vytvářeny podmínky pro zkvalitnění vzdělávání žáků se zdravotním postižením

7

Naopak lze dokumentovat zvyšování vyloučených lokalit i programů měst v tomto směru. Např. aktuální záměr města Chomutov vytěsnit na okraj tzv. neplatiče.

16

• Sociální kompetence dětí a mládeže budou zvyšovány prostřednictvím inovativních školních projektů; příklady v oblasti této práce budou zveřejňovány • Smysluplné zapojení dětí a mládeže do volnočasových aktivit je realizováno prostřednictví dotačních programů státní podpory práce s dětmi a mládež pro MNO • Ve 12 obcích bude Agenturou pro sociální začleňování v romských lokalitách 2008 – 2011 pilotně realizován program komplexního řešení situace ve vyloučených lokalitách • K potírání sociálního vyloučení budou podporovány aktivity na rozvoj stávajících a nových programů a sociálních služeb • V části Strategie prevence kriminality (MV ČR) na léta 2008 - 2011, věnované městům jsou zařazena města s počtem nad 25 tisíc obyvatel (45 měst), která mají povinnost do září 2008 zpracovat své koncepce prevence kriminality • Již od roku 2005 existuje v rámci struktury policie pozice specializovaného pracovníka na problematiku menšin a od r. 2003 se realizuje Asistent policie ČR pro práci v sociálně vyloučených lokalitách. Uvádí se existence pěti asistentů v ČR • Podpora integrace cizinců je v ČR uskutečňována v rámci Koncepce integrace cizinců MV ČR) • Dílčí cíl podpora celoživotního vzdělávání bude realizován v rámci aktivit Národního programu přípravy na stáří 2008 – 2012. V roce 2009 bude zpracována koncepce rozvoje systému dalšího vzdělávání a jeho financování • Opatření v rámci prioritního cíle 1 budou především podporována ze Strukturálních fondů EU. • Indikátory a mechanismy sledování jsou stanoveny jednotlivými programovými dokumenty Strukturální fondů. Monitorování bude prováděno prostřednictvím závěrečných zpráv projektů.

Komentář Z provedeného výběru lze formulovat tři poznatky: V dílčích cílech jsou zkompilovány zpravidla již existující aktivity různých rezortů, popř. aktivity, které již plánují. Nejsou následkem či produktem přijetí NAPSI, ale „je možné“ je tam uvést.

17

Mnohé formulace nástrojů jsou stejně nezávazné jako formulace dílčích cílů samotných.8 U prioritního cíle 1 se přepokládá především financování ze Strukturálních fondů a rezignuje se na jiné hodnocení než prostřednictvím závěrečných zpráv projektů.

Prioritní cíl č. 2 Rozvíjet metody a aplikaci sociální práce a příbuzných profesí tak, aby byly podporovány rodiny se specifickými potřebami a přijímat cílená opatření, která přispějí k tomu, aby členové těchto rodin měli rovný přístup ke vzdělání, uplatnění na trhu práce a ve společnosti a nestávali se tak sociálně vyloučenými. Dílčí cíle (zkráceně): • Zajistit finančně i místně dostupné služby v oblasti podpory rodiny a prevence sociálního vyloučení rodin • Snížit počet domácností, zejména vícečetných rodin, nacházejících se pod hranicí příjmové chudoby • Podporovat ekonomickou soběstačnost rodin sociálně vyloučených, podporovat přípravu na samostatný život mladých lidí, opouštějících institucionální péči či náhradní rodinnou péči. • Rozvíjet systém náhradní rodinné péče Komentář Znovu je třeba uvést, že formulace „rozvíjet metody“ a „přijímat cílená opatření“ není cílem ale nástrojem. Pojem „rodiny se specifickými potřebami“ je značně široký. Od nízkopříjmových (které se ovšem k tomuto pojmu zpravidla nepřiřazují), přes rodiny, které pečují o zdravotně postižené děti, až po ty, které nezvládají své role a v tomto dokumentu až

8

Za pozoruhodné lze považovat, že když už je neadekvátně akcentován význam sociálních služeb, není využito této příležitosti k zásadnímu řešení komplexního (občanského poradenství) jako nástroje, k jehož dostupnosti se ČR zavázala podpisem Revidované Evropské sociální charty a jehož poskytnutí je jediným všeobecným nárokem občana podle Zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. V rámci Asociace občanských poraden, která garantuje kvalitu poradenství, působí 36 poraden v 56 městech. To je cca jen 25 % větších měst (s rozšířenou působností). Stát by měl spolufinancovat vytvoření sítě nejméně ve všech těchto městech.

18

do přesahu na děti v ústavní péči a děti v náhradní rodinné péči. To značně znepřesňuje celý prioritní cíl. Pokud jde o dílčí cíle v prvním bodě, mají se na mysli patrně všechny veřejné služby, týkající se rodin, tedy od zdravotní péče, přes vzdělávací a sociální až po prevenci kriminality, volný čas, sport apod. Taková formulace je vhodná do volebního programu obce, nikoliv jako dílčí cíl akčního programu. Jak zajistit? Velmi mnoho těchto aktivit se realizuje v působnosti obcí a měst. Dílčí cíl „snížit počet domácností, nacházejících se pod hranicí příjmové chudoby“ je absurdní. Teoreticky to znamená buď zvýšit příjmy rodin (například snížením nezaměstnanosti, která ale roste), nebo snížit hranici chudoby9. Stejně tak „podporovat ekonomickou soběstačnost rodin sociálně vyloučených“. Jakými nástroji? Podporovat přípravu dětí a mládeže opouštějících ústavní nebo náhradní péči je dlouhodobým nenaplněným požadavkem na rezort školství. Rozvíjet systém náhradní rodinné péče je stát ze zákona povinen. Použité uvozující obraty: zajistit, snížit, podporovat, rozvíjet.

Opatření k realizaci dílčích cílů prioritního cíle 2. (zkráceně) • Podpora rodin a prevence sociálního vyloučení rodin budou realizovány prostřednictvím dotačního programu na podporu rodiny, který je vyhlašován každoročně • Budou vytvořeny a distribuovány metodiky pro orgány sociálně právní ochrany dětí • Bude pokračováno v realizaci každoroční soutěže Obec přátelská rodině • Budou rozvíjeny moderní metody sociální práce s rodinami ohroženými sociálním vyloučením • Budou podporovány projekty dlouhodobého provázení a poradenství pro děti v náhradní péči a děti opouštějící systém náhradní rodinné péče • Budou podporovány projekty doprovodných a podpůrných služeb pro děti v náhradní rodinné péči a pro osoby pečující o tyto děti • Dále budou rozvíjeny specifické instituty náhradní rodinné péče • Opatření v rámci tohoto cíle budou především podporována ze státního rozpočtu ČR, v kapitolách příslušných rezortů budou vyčleněny prostředky na realizaci aktivit v jejich působnosti. Dále budou opatření podporována ze Strukturálních fondů EU. Indikátory a mechanismy

9

Pokud reálně došlo ke snížení počtu příjemců „chudinských dávek“ stalo se tak na základě změny podmínek pro posuzování společné domácnosti.

19

sledování jsou stanoveny programovými dokumenty Strukturálních fondů

Komentář: Dotační podpora rodin a prevence sociálního vyloučení (přesně jen „Program podpory rodiny“) každoročně vyhlašovaná činí v roce 2009 přes 100 mil. Kč. Vedle toho poskytované dávky státní sociální podpory a dávky pomoci v hmotné nouzi činily cca 80 mld. Kč. Toto srovnání naznačuje výlučnost a bezvýznamnost tohoto dotačního titulu z hlediska strategických řešení. Distribuce metodiky pro výkon státní správy v přenesené působnosti pro regiony a města a podpora rozvíjení specifických institutů náhradní rodinné péče jsou úkolem státu. Samozřejmost, že v rozpočtech jednotlivých rezortů budou vyčleněny prostředky na realizaci aktivit „v jejich působnosti“ znamená, že NAPSI neaspiruje na žádné dodatečné navýšení rozpočtů a akceptuje to, co rezorty hodlají dělat „ve své působnosti“. Tedy žádné nové úkoly. Rezignuje se na jinou evaluaci než na závěrečné zprávy podle pravidel Strukturálních fondů.

20

Prioritní cíl č. 3 Podporovat koncepční a rozhodovací procesy na všech úrovních veřejné správy tak, aby se opíraly o objektivní poznání problému chudoby a sociálního vyloučení; podporovat komunikaci a partnerství všech aktérů politiky sociálního začleňování se zaměřením na komplexní řešení problému (chudoba, přístup k obvyklým společenským zdrojům, zaměstnanost, podpora dostupného bydlení, začlenění cizinců do společnosti) Dílčí cíle (zkráceně) : • Podporovat rozvoj seriozních a aktivních rozhodovacích procesů na regionální a lokální úrovni s cílem, aby sociální služby odpovídaly potřebám uživatelů z hlediska dostupnosti a kvality; rozvíjet partnerství v poskytování sociálních služeb • Podporovat vzdělávání pracovníků a volených zástupců subjektů, působících v oblasti sociálního začleňování • Podporovat transformační procesy zaměřené na poskytování sociálních služeb v přirozeném prostředí jejich uživatelů • Podporovat propojení sociálních služeb a dalších systémů, podporovat rozvoj sociální ekonomiky a komplexní programy sociální prevence a prevence kriminality • Podporovat koordinaci a spolupráci na vertikální i horizontální úrovni • Zvýšit informovanost všech relevantních aktérů o problematice sociálního začleňování • Vytvářet a posilovat nástroje a mechanismy pro zvýšení dostupnosti standardního bydlení, zabránit diskriminaci v přístupu k bydlení Komentář Cílem by mělo spíše být, aby se téma chudoby a sociálního vyloučení stalo imanentní součástí všech rozhodovacích procesů. K tomu by mohly přispět aktivity tohoto prioritního cíle. Formulace prioritního cíle by měla být doplněna slovy: „pokud o to obce nebo nějaké jiné subjekty projeví zájem“. Ale právě v tom je hlavní problém, že zdaleka ne všechny obce osvíceně řeší své strategické problémy10.

Dílčí cíle opakovaně zcela neadekvátně akcentují oblast sociálních služeb. Chudoba není řešitelná sociálními službami. Její podstata spočívá jinde, sociální služby mohou pomáhat, korigovat její důsledky. Podporovat informovanost relevantních subjektů a podporovat vzdělávání pracovníků oboru je totéž. 10

Sám NAPSI uvádí, že ke dni 25. 6. 2008 se prokazatelně plánováním rozvoje sociálních služeb zabývá 186 obcí. Neuvádí ovšem, kterých. V ČR je přes 6240 obcí, v tom 380 obcí s přenesenou a mezi nimi 205 s rozšířenou působností.

21

Cíl „vytvářet a posilovat nástroje a mechanismy pro zvýšení dostupnosti standardního bydlení a zabránit diskriminaci v přístupu k bydlení“ je sice legitimní, ale jak ho chce NAPSI dosáhnout, jestliže stát nemá zatím konkrétnější představu o řešení, resp. se na něm začíná důrazněji pracovat na MMR?

Opatření k řešení prioritního cíle 3 (zkráceně) • V letech 2008-2010 bude realizován Individuální projekt pro další podporu plánování rozvoje sociálních služeb • Budou posilovány odborné profesní znalosti a dovednosti jednotlivých aktérů; důraz bude kladen na zvyšování kvality sociální práce formou vzdělávání • V oblasti podpory sociální ekonomiky bude zajištěna dostupnost vzdělávání (v tomto oboru) • V oblasti vzdělávání nových policistů bude kladen důraz mj. na témata integrace menšin, lidská práva a práva menšin a problém multikulturního vzdělávání; bude vytvořen systém celoživotního vzdělávání policistů • V souladu s Koncepcí podpory transformace pobytových sociálních služeb v jiné typy sociálních služeb, budou i nadále podporovány kraje a obce v oblasti této transformace; podpora alternativních ambulantních a terénních sociálních služeb • Existující systém akreditace vzdělávacích aktivit sociálních pracovníků bude rozšířen o další sociální pracovníky, manažery, pečující osoby • V oblasti sociální ekonomiky budou podporovány inovativní aktivity • Od roku 2007 funguje Systém včasné intervence - Ministerstvo vnitra ČR • Opatření v rámci cíle 3 budou podporována především ze Strukturálních fondů EU • Systém včasné intervence je financován z kapitoly MV • Indikátory a mechanizmy sledování jsou stanoveny programovými dokumenty Strukturálních fondů a monitorování bude prováděno prostřednictvím závěrečných zpráv projektů; (Systém včasné intervence ministerstva vnitra má vlastní monitorovací záměry a mechanismy) Komentář: Kvalita této části je na pováženou a ve vztahu k chudobě a sociálnímu vyloučení je směsicí zcela nepatřičnou. Přes obecné vymezení se zabývá sociálními službami a jejich plánováním, zvláště pak pobytovými službami (Domovy pro seniory a ústavy sociální péče pro zdravotně postižené), vzděláváním sociálních pracovníků a výcvikem policistů. Jde o zjevnou kompilaci z podkladů rezortů, kde především Ministerstvo vnitra deklaruje řadu pozitivních aktivit. 22

I tento cíl rezignuje na vlastní mechanismy evaluace. To má několik zcela zásadních negativních důsledků. Hodnocení bude provádět (jako sebehodnocení) realizátor projektu. Odborná komise na MPSV nemá žádné zmocnění (ale ani MPSV, které ji zřídilo) provést jiné, vlastní hodnocení (programů jiných rezortů popř. NNO). NAPSI je, a stejně jako tomu bylo u předchozích, sestaven ze sebehodnocení a zpráv rezortů. Nikdo není zmocněn a pověřen provést celkovou analýzu a evaluaci celospolečenských změn pokud jde o chápání procesu sociálního začleňování a jeho potřebnosti. Takto zpracovaný NAPSI jak v hodnocení situace, tak v cílech a programech představuje jen standardní meziresortní „cvičení“. Vzhledem k tomu, že patrně nejhodnotnější podklady dodalo Ministerstvo vnitra je v NAPSI nečastěji uváděna profese policisty a jeho asistenta, což je značně bizarní!

5.2 Analýza a diskuse Kompatibilita s mezinárodními dokumenty a s právním řádem ČR Dokument vychází z relevantních normativních východisek. Jeho významným nedostatkem je ale to, že volně uvádí různé cíle, nástroje a opatření, aniž by reagoval na různá rezortní vymezení a limity, podřazuje aktivity nepříslušným normám (např. sociálním službám přisuzuje role, které patří do aktivní politiky zaměstnanosti) a dostatečně nereflektuje vztahy státu a samosprávy a možnosti státu prosazovat účinně svoji politiku na celém území státu v aktivitách svěřených do přenesené a do samostatné působnosti obcí. Jde o komplexní program či program úzce vymezený, a to jak program resortní, tak i z hlediska širší kompetence resortu? Analýza NASPI ukazuje překvapivý fakt, že z hlediska široké kompetence MPSV jsou v něm uvedeny jen aktivity týkající se sociálních služeb a sociálně právní ochrany dětí (náhradní rodinná péče). Vůbec není dotčena extrémně významná hmotná podpora rodin systémem dávek státní sociální podpory11, která mezinárodně oceňovaným způsobem zabraňuje propadu velkých skupin rodin do chudoby, a zejména systém dávek pomoci v hmotné nouzi, který stav hmotné nouze (často související se sociálním vyloučením) přímo řeší. Zcela zásadně pak chybí jakékoliv aktivity týkající se politiky zaměstnanosti, zejména aktivní politiky zaměstnanosti. Přitom právě nezaměstnanost je v řadě cílových skupin permanentní součástí jejich problémů nebo jejím startovacím 11

Nesprávné nastavení systému dávek může ale také vytvářet „past neaktivity“ a demotivovat ke hledání zaměstnání

23

mechanismem. Přestože je v oblasti zaměstnanosti přijata řada strategických nařízení a dokumentů – v podstatě nejsou realizované s jasnou, silnou představou o cílech opatření a průhledným financováním z centra.12 Předpokládá se dále, že se programů zaměstnanosti účastní zejména motivovaní a méně znevýhodnění nezaměstnaní. Zaměstnanci úřadů práce, nemají dostatek prostoru, aby se intenzivně věnovali všem nezaměstnaným, natožpak „problematickým“ nezaměstnaným, kteří často ani o zprostředkování zaměstnání nemusí mít zájem. Analýza politiky programů zaměstnanosti ukazuje na často rozporuplné výsledky. Ukazuje se zejména, že chybí jasná strategie a cíle pro realizaci politiky. Zdá se, že programy nemají jasnou metodiku, kterou by se řídily jednotlivé úřady práce. Analýza navíc ukazuje i to, že programy aktivní politiky zaměstnanosti (vyplývající z realizace zákona o zaměstnanosti) jsou realizovány na základě určitého ustáleného klíče, ale nové instrumenty (jako IAP a programy ESF) jsou realizovány poměrně nestrategicky. To se projevuje zejména v tom, že se podoba a rozsah IAP výrazně liší v jednotlivých okresech a dále v tom, že programy financované z ESF nemají jasnou podobu. Z hlediska cílenosti se programy neobracejí k ohroženým skupinám dostatečně. Pokud ano, pak se zdá, že jde pouze o znevýhodnění prvního řádu (nezaměstnaný/á má například nízké vzdělání, ale jinak se zdá být z hlediska trhu práce „perspektivní“). Na základě dat usuzujeme, že nezaměstnaní s kombinací nevýhod jsou stále znevýhodněni, přestože se jejich situace dostává do popředí. Například se ukazuje, že dlouhodobě nezaměstnaní účastníci programů zaměstnanosti zároveň nejsou nezaměstnaní s nízkým vzděláním. Úkoly směřující k posílení zaměstnatelnosti jsou přiřazovány k sociálním službám, jako nástroji řešení.13

navíc

neadekvátně

Zda a jak navazuje dokument na dokumenty jiných rezortů? Všechny v NAPSI uvedené existující programy rezortu MPSV i jiných rezortů, deklaruje jako opatření k plnění jednotlivých dílčích cílů. Některé z těchto dokumentů a na ně navazující aktivity jsou staršího data. NAPSI deklaruje aktivity různých rezortů jako své nástroje, ale žádné nové nástroje nevytváří a nenavrhuje.

12

Hodnocení efektivity programů APZ a doprovodných nástrojů a projektů politiky zaměstnanosti v roce 2007, V. Kulhavý, T. Sirovátka, VÚPSV, v. v. i. Praha. 2008 13

Analýza příjemců dávek pomoci v hmotné nouze v roce 2008 ukázala jako důvod vzniku chudoby nezaměstnanost a její důvody v pořadí profese-kvalifikace, situace na trhu práce, vzdělání, neschopnost orientace v na trhu, zdravotní stav, věk atd.

24

Spravuje tyto koncepce kompetentní (kompetencemi vybavený) orgán? Žádný příslušný orgán vybavený kompetencí ve smyslu výkonu státní správy pro realizaci NAPSI neexistuje. Aktivity k provozování NAPSI byly svěřeny MPSV. Na MPSV působí odborná Komise pro sociální začleňování, v níž jsou zastoupeny rezorty (cca 40 osob) a některé NNO. Je třeba si uvědomit limitovanost kompetenční působnosti odborné koordinační komise. Její členové – zástupci rezortů, jsou sice zmocněni zastupovat rezort a prezentovat jeho aktivity, ale nejsou zmocněni přijímat za rezort závazky a úkoly. Každý rezort má vlastní střednědobé plány a rozpočty a vložit tam jiné, než rezortem již dříve proponované aktivity, z iniciativy mezirezortního odborného orgánu, je prakticky nemožné. V kapitole 2.6. „Institucionální zajištění politiky sociálního začleňování“ je poněkud mimo téma citován zákon o sociálních službách a jím vymezené pojmosloví sociálního začleňování. Dále se podrobně popisuje způsob tvorby NAPSI s cílem ukázat na široké zastoupení odborné veřejnosti. Následně je na 27 řádcích popisován mezinárodní projekt „Vytvoření metodiky pro tvorbu regionálních a lokálních akčních plánů (2005) a mezinárodní projekt „Regionální a lokální akční plány sociálního začleňování“(2007) s vyjmenováním všech účastníků. Bohužel z těchto aktivit nejsou uvedeny žádné výstupy. Velmi podrobně je popsán také mnoho let starý a velmi limitovaný informační projekt jedné webové stránky „STOP sociálnímu vyloučení“. Dále je citován mezinárodní výzkumný projekt „Mainstreaming sociálního začleňování“, kterého se zúčastnil VÚPSV v. v. i. (2006). Text uvádí, že uplatnění mainstreamingu sociálního začleňování mimo tradičně sociální oblasti v ČR je relativně nízké. V textu se uvádí, že byla vydána publikace „Lepší politiky, lepší výsledky prosazování mainstreamingu sociálního začleňování“ (www.europemsi.org) a přeložena do češtiny a uveřejněna na internetových stránkách MPSV. Autory analýzy byla tato „publikace“ nalezena na uvedené stránce, jde ve skutečnosti o propagační leták na 6 stranách textu s řadou velkých barevných obrázků. Přemíru „prázdného textu“ na tomto místě je možné vysvětlit neúspěchem prosadit akční politiku začleňování do „hlavního proudu“ politik resortů a na regionální a místní úroveň a přijímat závazné kroky v předchozím NAPSI a kritiku, která v tom směru byla i ze strany evropských institucí vyslovena. Ostatně celý text NAPSI dělá dojem, že je především psán pro kontrolní orgán Evropské komise, a lze vyslovit obavu, že on je jediný, kdo text NAPSI analyzuje, ovšem vedle rezortů, které si ohlídají, aby neobsahoval závazné, tedy kontrolovatelné úkoly nad jejich standardní činnost.

25

Jsou nástroje adekvátně definovány a jsou k řešení kompetentní? Nástroje (opatření) ale i samotné cíle jsou formulovány často nepřesně, obecně, jako nástroje jsou definovány aktivity a i jejich formulace jsou vágní a nezavazující k měřitelným výstupům (podporovat, posilovat). Obsahují závazné úkoly popř. měřitelné konkrétní cíle nebo jen deklarují politický program? Nejenže neobsahují žádné měřitelné cíle, ale v zásadě nepředstavují ani politický program reakce na existenci chudoby a sociálního vyloučení. Obsahují jen tematické zaměření aktivit rezortů. To je závažný nedostatek, protože klíčovým, pro řešení chudoby a sociálního vyloučení, je prosazení nejširšího společenského konsensu o potřebě solidarity14. Poskytuje pro kraje a obce popř. další subjekty jasně formulované konkrétní prakticky realizovatelné cíle, úkoly, závazné nebo postupy popř. cíle měřitelné? Neposkytuje. Pouze u cíle 3 se hovoří o rozhodovacích aktech na všech úrovních a o potřebě koordinace vertikální i horizontální. NAPSI se vůbec nezabývá problematikou prosazení centrální „politiky začleňování“ do regionálních a místních politik. V zásadě spoléhá na jejich zájem se v tomto směru aktivovat a naznačuje možnosti jejich případné podpory (ale cestou využití Strukturálních fondů). Celý problém je značně komplikovaný. Stát v zásadě nemá možnost uložit kraji a obci realizovat nějaké aktivity, ani možnost účinné sankce když si počínají v rozporu s celostátní politikou a přijatými programy. Tak v době existence tří koncepcí romské integrace docházelo k intenzívní územní segregaci romských rodin a vytváření sociálně vyloučených lokalit. Vlády ČR zatím rezignovaly na změnu tohoto stavu a vládní (státní) programové dokumenty dávají hejtmanům a starostům na vědomí, výjimečně je žádají o součinnost.

14

V České republice se dlouhodobě v protikladu s existencí více NAPSI vytvářel takový vztah k chudobě a vyloučeným osobám, který vede k sociálnímu napětí a nenávisti. Je to třeba označit za závažný důsledek behaviorálního výkladu chudoby jako důsledku morálního deficitu a lenosti, který byl permanentní součástí všech státních proklamací v tomto směru, tezí o zneužívání dávek programů tzv. ozdravění veřejných rozpočtů apod. V těchto programech a aktivitách byla zcela neadekvátně akcentována „příliš nákladná“ sociální ochrana a nikdy neprokázané masové zneužívání dávek, přestože v rámci státního rozpočtu představuje zcela okrajovou položku. To vedlo k „dehonestaci chudoby“, která je objektivně pozicí a vymezením v příjmové struktuře společnosti, a to namísto podpory solidarity. Tento přístup má řadu důsledků. I nezaviněný propad do chudoby je objektivně i subjektivně pociťován jako urážlivý a znehodnocující stav. Vzhledem ke frekventovanému ztotožnění chudoby s romskou menšinou došlo v Česku k určité blokaci dobročinnosti ve vztahu chudobě a je nahrazena aktivitami vůči zdravotně postiženým. V České republice existuje exkluzivní nikoliv inkluzívní společenská atmosféra

26

Reagují programy na skutečné problémy, na skutečné příčiny předmětných jevů a používají nástroje, které podle poznatků praxe vedly k cíli a ke změně? Ano, v České republice existují intenzivní vylučovací politiky na lokální úrovni. V době platnosti NAPSI pokračovalo a pokračuje vytěsňování a sociální vylučování v řadě měst. NASPI ovšem nepřichází, ani po předchozích zkušenostech, se žádným účinným nástrojem, který by zásadní rozpor mezi politikou centra a praxí lokálních politik řešil. Není to sice jenom jeho chyba, ale činí takový dokument zbytečným. Jaký typ nástrojů státní intervence je použito. Například dotační program, změna způsobu financování, podpora výzkumu? Samotný NAPSI de facto poskytuje jen sumarizovanou informaci o aktivitách různých rezortů a formulaci dalších postupů. Jedná se o aktivity rezortů v jejich působnosti, méně často o dotační programy a téměř pravidelně o projekty financované ze Strukturálních fondů. Nevyskytuje se podpora výzkumu ani, zřejmě nevyhnutelná a velmi potřebná, změna některých zákonů, zejména pokud jde o vztah samosprávy a státu. Jak je zajištěno financování realizace programů, je rozsah financování dostatečný? Až na výjimky (např. Program včasné intervence na MV a Dotační program na podporu rodin na MPSV) je předpokládáno, že všechny aktivity budou financovány ze Strukturálních fondů. Současně je deklarováno, že jedinými evaluačními zdroji budou závěrečné zprávy jednotlivých projektů. Jsou popsány použitelné Strukturální fondy, nikoliv objemy využitelných prostředků. U tuzemských dotačních programů nejsou uvedeny jejich výše, takže nelze ocenit jejich relevantnost při řešení problémů chudoby a sociálního vyloučení. Rozhodně by se slušelo zpracovat určitou matici výdajů státu do aktivit NAPSI a prokázat tak relevanci a váhu celého akčního plánu. To ovšem znemožňuje skutečný způsob jeho financování. Na základě existujících analýz by bylo dokonce možné ukázat jaký je podíl prostředků vynakládaných na aktivity směřující k prevenci sociálního vyloučení a řešení stavu sociálního vyloučení, ve vztahu k nákladům, které je třeba vynaložit celostátně na řešení důsledků vyloučení. Přístup k financování aktivit NAPSI (ze Strukturálních fondů) přináší významnou neurčitost do jejich realizace. Je zcela závislá na tom, zda budou zpracovány příslušné projekty a zda bude jejich realizace schválena. Do hry tak vstupují další neznámé veličiny a to zájem obcí řešit své problémy sociálně vyloučených skupin, absorpční schopnost NNO, kvalita projektů, pružnost schvalování a další. 27

5.3 Závěr analýzy NAPSI V roce 2007 (!) byl publikován článek obsahující výsledky a hodnocení politiky sociálního začleňování v České republice. Jeho závěry jsou zcela platné i pro platný NAPSI a je velmi zarážející proč nebylo poznatků využito. Citujeme: Ukazuje se nicméně, že sociální začleňování dosud není možné považovat za klíčovou prioritu na žádné úrovni české veřejné politiky. I ve srovnání s ostatními evropskými zeměmi je v ČR nejvíce patrný extrémně nízký důraz na sociální začleňování v lokální a regionální politice. Na centrální úrovni se nízký důraz na tuto oblast projevuje např. nízkou ochotou české vlády stanovovat si v této strategii konkrétní, měřitelné a ambiciózní cíle. Jejich formulaci se i přes výzvy evropských orgánů tvůrci NAPSI opakované vyhýbají, čímž přispívají k nízké legitimitě tohoto dokumentu. Stanovování konkrétních cílů je pak také zcela opomíjeno na regionální a lokální úrovni; podobně je tomu také s monitoringem a hodnocením procesu sociálního začleňování, přitom inkluze reálně probíhá právě na lokální úrovni, kde specifická opatření municipalit a organizací občanského sektoru mohou pomoci i nejvíce vyloučeným jednotlivcům či rodinám, které jinak propadají sociální sítí, vytvořenou na centrální úrovni a to při zohlednění konkrétních podmínek v dané lokalitě. V ČR však činnost municipalit často suplují (spíše než doplňují) neziskové organizace, jejichž fungování se však stále potýká s řadou potíží. Výzkum prokázal, že otázky sociálního začleňování nejsou v ČR vládní politikou příliš zohledňovány, spojovány jsou především se sociální politikou v jejím úzkém pojetí (dávky, služby) a do určité míry také s politikou zaměstnanosti. Překvapující je nízký stupeň zohlednění sociální inkluze v oblasti bydlení, které patří k výrazným faktorům sociálního vyloučení a začleňování v ČR.15 konec citátu. Lze vyslovit názor, že výše uvedené hodnocení zcela přesně vystihuje základní nedostatky i nového NAPSI.

Přes existenci aktuálního Národního akčního plánu sociální inkluze (vědomě plný název) uložila vláda dne 23. března 2009 ministru pro lidská práva a menšiny vypracovat a předložit do konce roku 2009 „Strategii boje proti sociálnímu vylučování“ a k tomu účelu sestavit mezirezortní pracovní skupinu. Tento fakt sám o sobě dokládá jakou hodnotu NAPSI má a jak jeho roli sama vláda oceňuje. Neméně důležité je použité pojmosloví. Vláda reálně, na 15

M. Rákoczyová: Mainstreaming sociálního začleňování: Výzva české veřejné politice, FORUM sociální politiky 2/2007

28

základě důkladné analýzy ministerstva vnitra16, považuje za potřebné „zastavit sociální vylučování“. Věcné zaměření platného NAPSI je potom – s ohledem na skutečnou situaci v ČR – poněkud paradoxní. Problém je v tom, že mezirezortní pracovní skupina bude mít stejně mizivé kompetence a lze dokonce očekávat, že bude mít stejné složení jako vytvořená Komise pro sociální začleňování na MPSV.

16

Řešení aktuálních problémů sociálního vyloučení, MV ČR, 9. března 2009 a usnesení vlády č. 331 ze dne 23. 3. 2009

29

5.4 Mezinárodní hodnocení NAPSI - Česká republika Na tomto místě je vhodné uvést, jaká stanoviska zaujímá aktuálně zveřejněná Společná zpráva o vývoji v oblasti sociální ochrany a sociální inkluze, která hodnotí pokrok v implementaci otevřené metody koordinace politiky v oblasti sociální ochrany (dále jen OMC) a sociálního začleňování na úrovni Evropské unie, stanovuje v této oblasti klíčové priority a identifikuje dobrou praxi a inovativní přístupy, které jsou ve společném zájmu jednotlivých členských států. Jedná se o klíčový prvek OMC - společnou analýzu a zhodnocení Národních strategií sociální ochrany a sociální inkluze (součástí je i NAPSI), předložených jednotlivými členskými státy Evropskou komisí a Radou. Které aspekty, souvislosti, uvádí Komise na adresu českého NAPSI 2008-2010 (zkráceno): • NAPSI zcela opomíjí gendrovou rovnost, zejména gendrové rozdíly v chudobě (výrazné zejména po dosažení věku 65+) • Zcela opomíjí mainstreaming, zejména regionálně/lokálně • Chybí zde i rozměr sociální ekonomiky a vyváženého, celistvého přístupu k aktivní inkluzi (EU koncept active inclusion policy který zdůrazňuje 3 pilíře, tzv. nutnost synergie: dostupnosti práce – služeb - min. příjmu) • Koordinaci vnímá Komise jako formální, zapojení veřejnosti nízké • Prioritní je zaměření na služby a snižování závislosti na sociálním systému; nicméně zpráva dle Komise vůbec neřeší přiměřenost sociálních benefitů a aktivní politiky zaměstnanosti (ta je zvažována jen v souvislosti s NPR 2005), ovšem právě nezaměstnanost je hlavní příčinou chudoby • Více pozornosti by se mělo, dle názoru Komise, věnovat širším aspektům dětské chudoby • Upozorňuje se na malou propojenost ESF a ERDF (infrastruktura pro vzdělávání, sociální služby, rozvoj v sociálně vyloučených lokalitách) • V první prioritě je např. ČR vytýkáno, že integraci a pracovní participaci sociálně vyloučených zde řeší primárně přes sociální služby koordinace s jinými politikami je limitovaná • V rámci druhé priority je Komisí zpochybňováno zúžení cílové skupiny na rodiny se specifickými potřebami, aniž by to bylo dostatečně zdůvodněno, v této souvislosti upozorňuje Komise na širší aspekty problému dětské chudoby; ČR patří k zemím s nejvyšším počtem dětí v institucích, tedy podporu jiných forem péče, jak uvádí česká zpráva Komise, velmi doporučuje • Komise upozorňuje, že se zde v této souvislosti nezmiňují další relevantní témata – přiměřenost sociálních benefitů, bydlení, vzdělání, aktivní politika v oblasti trhu práce, problémy se slučováním rodinného a pracovního života, podpora zařízení pro péči a hlídání dětí (viz současný nedostatek MŠ atd.).

30

• V rámci třetí priority je dle Komise vítané pokračovat v transformaci a modernizaci institucí sociálních služeb a definování „sociální ekonomiky“ v roce 2009 • Priority jsou nicméně dle Komise velmi obecné, nerozvinuté do specifických opatření (měřítek); indikátory použité ve Zprávě 2006-08 dle Komise nebyly evaluovány a již se neužívají • Ve Zprávě 2008-2010 je dle Komise stanoveno málo jasných cílů, některé možno částečně dosáhnout díky pozitivním trendům: a) snížit počet domácností ohrožených chudobou, především vícečetných (nicméně vliv ekonomické krize to může negativně ovlivnit); b) zahrnout všechny pověřené obce do komunitního plánování sociálních služeb • Ohledně řízení procesu Komise konstatuje, že ačkoli je NAPSI připraveno MPSV ve spolupráci s Komisí pro sociální začleňování (dále jen KSZ), proces se jeví spíše technický • Přestože KSZ poskytuje fórum pro kooperaci mezi aktéry, nemá žádnou skutečnou kompetenci pro koordinaci iniciativy strategického plánování a zhodnocení účinků/dopadů NAPSI v ČR • Některé NNO jsou členy Komise, nicméně širší zapojení občanského sektoru a lidí zažívajících chudobu je pro ČR stále výzvou! Zprávu NAPSI nepředcházela žádná politická ani veřejná diskuse, proto vlastnictví strategie je nízké, mainstreaming sociální inkluze málo rozvinutý • Genderový mainstreaming chybí a orgány (gender equality bodies) nebyly do přípravy NAPSI zahrnuty • V NAPSI není uváděná žádná rozpočtová alokace, časový harmonogram, jasné a kvantifikované cíle • Spolufinancování ze Strukturálních fondů představuje hrozbu pro udržitelnost projektů • Role relevantních aktérů v implementaci by mohla být taktéž lépe specifikována. Monitorování a evaluace by měly být více rozvinuté. Neexistuje náležité zhodnocení dosaženého pokroku, používá se jen málo společných EU indikátorů a žádné národní indikátory! Využití indikátorů ze SF dokumentů je sice dle Komise vítané, ovšem indikátory musí vzít v úvahu rozdíly mezi procesy. (tučně označili autoři studie)

Komise v závěru, v souvislosti s NAPSI, uvádí tyto výzvy pro ČR do budoucna: • • •

Činit další kroky vedoucí ke zlepšení snadno zranitelných/vyloučených skupin (např. Romové), zejména těch žijících v znevýhodněných lokalitách, Zdokonalovat implementaci politik sociální inkluze na lokální a regionální úrovni, s dalším důrazem na integrované a vyvážené politiky aktivní inkluze, Podporovat harmonii rodinného a pracovního života, společně s podpůrnými zařízeními pro péči a hlídání dětí, zvýšit zaměstnanost žen 31

•

Klást vyšší důraz na primární zdravotní péči (redukce závislosti na specialistech, nemocniční péči), větší alokace veřejných financí na efektivní a zacílenou podporu zdraví a prevenci nemoci, atd.

Dokument:(http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/docs/social_inclusion/2009/cf_czec h_rep_final_cz.pdf.) Komentář Je možno konstatovat, že s výjimkou upozornění na absenci genderového přístupu, obsahuje hodnocení Komise stejné výhrady jako předchozí naše vlastní interní podrobná analýza.

5.5 Vybrané zahraniční informace pro inspiraci „Sociální“ otevřená metoda koordinace (OMK) je cenným nástrojem, který dosud nebyl plně implementován. Má to co do činění s nedostatkem politického zavázání se posílit sociální dimenzi a s tendencí členských států schovávat se za princip subsidiarity v oblasti sociální politiky. Problémy, které existují, jsou dány skutečností, že NAPSI jsou více zprávami než plány. Je to proto, že členské státy nerozpoznávají roli NAPSI pro rozvoj nových strategií (navzdory tomu, že souhlasily s cíly OMK a procesy) a udělaly nedostatečný pokrok v synchronizaci procesů tvorby politik (EU a národní). Hodnocení Komise zmiňuje pozitivní příklady, kdy NAPSI pomohlo popohnat dopředu nové politické přístupy. Bulharsko - NAPSI je strategicky významný krok, zdůrazněna potřeba vytvoření dlouhodobé (10–12leté) strategie boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení, která zahrne klíčové koncepty EU zvláštně komplexní přístup k aktivní inkluzi; navrhovaná opatření – zvýšení minimálního příjmu a důchodů a nové důchodové schéma (univerzální přístup). Belgie – jednou z priorit Národní zprávy je garance přístupu ke kvalitnímu, udržitelnému a cenově přijatelnému bydlení pro všechny, včetně zvýšení počtu přístřeší, dočasného ubytování a sociálního bydlení; návrh na vytvoření nové strategie v oblasti bezdomovectví ve všech třech regionech. Malta – nové NAPSI vytýčilo realistické cíle – snížit ohrožení chudobou u dětí pod 19% do roku 2013, zvýšit míru zaměstnanosti u klíčových skupin osob na 35% do 2010 a zvýšit počet zařízení péče o děti mladší tří let na 13% do 2010. Francie - „zákon o bydlení DALO“, umožňuje lidem, kteří plní kritéria a kteří nemají jinou možnost řešení, odvolat se k administrativnímu tribunálu o pomoc. Zákon se 32

uplatňuje nejen vůči lidem bez trvalého bydlení, ale také na domácnosti, které žádaly o pomoc, ale nezískaly jí, na ty, co žijí v dočasném ubytování, v nebezpečných nebo „přesídlených“ oblastech (pravděpodobně případy velkého množství osob v jednom bytě, klasické sociálně-vyloučené lokality apod.). Zákon zatím není příliš znám a uplatňován, nicméně Le Monde uvádí, že zhruba 50 000 domácností zákon využilo (ale není jasné, zda se jim pomoci dostalo). Dále se uvádí příklady např. proces tvorby a spolupráce mezi různými aktéry (UK, Belgie, Španělsko). V případě Belgie je zmíněno, že významnou roli při tvorbě, provádění a vyhodnocování NAPSI hrají nejen neziskové organizace, ale i samy osoby se zkušeností s chudobou. Španělsko propojilo Národní plán s regionálními a lokálními plány sociálního začleňování. V přímé souvislosti s NAPSI je zmíněn pokrok – přijetí Zákona o sociálním zabezpečení (2007), který spojuje sociální ochranu, podporu rodin a ochranu sirotků, osob se ZP a vdov s dětmi a Zákon o závislosti zakládající právo na finanční pomoc pro osoby závislé (staří, ZP, apod.).

33

6. Usnesení vlády ČR, ze dne 19. ledna 2009, č. 101, o zajištění Evropského roku boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení v České republice Stručný popis, obsah dokumentu Usnesení vlády reaguje na mezinárodní závazek realizovat v ČR „Evropský rok chudoby“. Určuje za prováděcí orgán Ministerstvo práce a sociálních věcí s tím, že ministerstvo využije k přípravě a realizaci projektu ER chudoby 2010 Komisi pro sociální začleňování, která je poradním orgánem ministra. Do konce roku 2009 má ministr práce podat informaci o náplni a způsobu finančního zabezpečení ER v ČR v rámci rozpočtové kapitoly MPSV17 . Jde o komplexní program či program úzce vymezený, a to jak program rezortní, tak i z hlediska širší kompetence rezortu? Zda a jak navazuje dokument na dokumenty jiných rezortů? Usnesení neukládá žádnému jinému ministru součinnost. Spravuje tyto koncepce kompetentní (kompetencemi vybavený) orgán? Veškerý výkon bude realizovat MPSV a jeho odbory. Poradní orgán ministra KSZ (dokonce mezirezortní) nemá žádné kompetence. Poskytuje pro kraje a obce popř. další subjekty jasně formulované konkrétní prakticky realizovatelné cíle, úkoly, závazné nebo postupy popř. cíle měřitelné? Informace, že vláda schválila aktivity ER chudoby 2010, není v tomto usnesení ani dána na vědomí hejtmanům a městům, zřejmě se s jejich aktivitou nepočítá(?), přestože i oni by měli a mohli aktivity plánovat a navrhovat projekty do konce roku 2009. Jak je zajištěno financování realizace programů, je rozsah financování dostatečný? Usnesení neukládá ministru financí zohlednit v nějakém konkrétním rozsahu navýšení rozpočtu MPSV na rok 2010 z tohoto důvodu. Návrh na státní rozpočet se projednává v letních měsících, jednání o rozpočtovém krytí v prosinci je po schválení zákona o státním rozpočtu zbytečné. Česká republika má v Programovém dokumentu přidělenu částku cca 307 tis. Euro s tím, že stejnou částku vloží sama. 17

Komise již začala pracovat, vyžádala si od rezortů náměty na témata a navrhla v předchozím textu uvedené české priority.

34

Čerpáno bude v roce 2009 a 2010. V roce 2009 by měly být navrženy granty k financování Společenstvím v roce 2010. Akce na národní, regionální a místní úrovni mohou být způsobilé pro financování z rozpočtu Společenství maximálně do výše 50 % způsobilých nákladů.

35

7. Národní program přípravy na stárnutí na období let 2008 až 2012 (Kvalita života ve stáří), schválený Usnesením vlády, ze dne 9. ledna 2008, č. 8

Stručný popis, obsah dokumentu Dokument představuje rozsáhlý a komplexní soubor principů, strategických priorit, programu aktivního stárnutí a aktivit souvisejících s procesem stárnutí společnosti. Uvádí základní přístupy ke stáří jako je zejména celoživotní přístup, partnerství vlády a samosprávy, mezigenerační vztahy a soudržnost, pozornost znevýhodněným a zranitelným skupinám, genderový přístup, dialog s občanskou společností a sociálními partnery, odpovědnost jednotlivce a společnosti, snižování sociálních rozdílů, důstojnost, informovanost a mainstreaming. Jednotlivé cíle a opatření jsou uvozeny pregnantní analýzou problémových oblastí. Program definuje 5 strategických priorit: • Aktivní stáří • Prostředí a komunita vstřícná ke stáří • Zlepšení zdraví a zdravotní péče ve stáří • Podpora rodiny a pečovatelů • Podpora participace na životě společnosti a ochrana lidských práv

Kompatibilita s mezinárodními dokumenty a s právním řádem ČR Program navazuje jak na ústavní dokumenty a ESCH ale také na Program OSN pro stárnutí z roku 2002. Jde o komplexní program či program úzce vymezený? Jde o unikátně široce koncipovaný program popisující podrobně (na 31 stranách) role a úkoly jednotlivých rezortů, a formuluje velmi konkrétní cíle. Úkoly jsou také směřovány k Radě vlády pro seniory a stárnutí populace. Gesční ministr práce a sociální věcí, má každoročně do 31. května předkládat tomuto poradnímu orgánu vlády hodnotící zprávy (první v roce 2009). Poskytuje pro kraje a obce popř. další subjekty jasně formulované konkrétní prakticky realizovatelné cíle, úkoly, závazné nebo postupy popř. cíle měřitelné? Program obsahuje srozumitelnou koncepci, opatření a cíle, z nichž mnohé jsou v působnosti samosprávných orgánů obcí. Usnesení vlády vyzývá hejtmany, primátora hl. m. města Prahy, primátory měst Brna, Ostravy a Plzně a představitele

36

místní samosprávy ke spolupráci na realizaci cílů a opatření Programu a k podpoře regionálních a místních aktivit v této oblasti. Jak je zajištěno financování realizace programů, je rozsah financování dostatečný? Jde o program vlády, který ukládá resortům formulovat rezortní politiky v jeho duchu, tj. z finančního hlediska v rámci jejich rozpočtů. Jak dokument ovlivňuje prostor pro rozvoj aktivit NNO? V řadě směrů předpokládá Program výslovně spolupráci a aktivity nestátních subjektů zejm. pro-seniorských a seniorských a odborných.

Program navazuje na dlouhodobou českou tradici v této oblasti, je komplexní a jeho nástroje reagují na analyzované problémy.

37

8. Národní plán podpory a integrace občanů se zdravotním postižením na období 2006 - 2009 (Unesení vlády ČR ze dne 17. 8. 2005, č. 1004), aktualizované usnesením ze dne 27. 6. 2007, č. 710 a usnesením vlády ČR ze dne 27. 6. 2008, č. 754 Tento dokument navazuje na již dříve opakovaně zpracovávané akční plány a střednědobé plány zaměřené na podporu občanů se zdravotním postižením. Tyto plány byly stejně, jako tento aktuální, připravovány za široké mezirezortní účasti i s podílem nestátních subjektů. Jedná se o vládní program, který orientuje jednotlivé rezorty, ukládá jim zaměření věcných aktivit a jejich realizaci v rámci jejich působnosti a jejich rozpočtů. Plány jsou kontrolovány. Charakteristickým znakem aktivit v této oblasti je její komplexnost a široká věcná orientace. Národní plán se zabývá vzděláváním, sociálním zabezpečením, zaměstnaností, zdravotní péčí, barierami, informační dostupností, prevencí diskriminace občanů se zdravotním postižením, jejich participací na správě veřejných záležitostí a stranou nezůstávají ani otázky koordinace a monitorování plnění. Národní plán řeší i finanční dopady jednotlivých opatření. Přes značnou komplikovanost řady opatření dochází v této oblasti k nespornému postupnému pokroku, na němž se podílí nejen větší citlivost veřejné správy k právům a potřebám zdravotně postižených, tak také schopnost jejich reprezentací účinně tato práva a potřeby prosazovat. Program obsahuje podrobné analýzy situace a koncipuje adekvátní nástroje.

38

9. Strategie prevence kriminality na léta 2008 – 2011, schválená Usnesením vlády ČR ze dne 15. 10. 2007, č. 1150 Strategie prevence kriminality na léta 2008 – 2011 je další z dokumentů, které se v této oblasti realizují již řadu let. Reaguje na dlouhodobé zkušenosti a obsahuje jak dlouhodobé cíle, tak i programy prevence kriminality na rok 2009. Jde o komplexní program či program úzce vymezený? Mimořádnou kvalitou tohoto programu je jeho důsledné propracování jak ve smyslu strukturálním (cílové skupiny, výzkumy, mediální kampaně, informování občanů), tak ve smyslu vertikální hierarchie, tj. jsou vytvořeny podmínky a předpoklady pro krajskou a městskou úroveň. Je přesně specifikována úloha policie, komerčního sektoru, nestátních neziskových organizací a církevních právnických osob i vztah k občanům samotným. Poskytuje pro kraje a obce popř. další subjekty jasně formulované konkrétní prakticky realizovatelné cíle, úkoly, závazné nebo postupy popř. cíle měřitelné? Program angažuje usnesením vlády všechny příslušné rezorty, stanoví úkoly pro realizaci a vyčleňuje i finanční prostředky. Angažuje i regionální samosprávu a v příslušném usnesení vlády doporučuje hejtmanům, primátorům a starostům měst seznámit se strategií, respektovat její obsah a učinit kroky k zajištění realizace systému prevence kriminality na krajské a městské úrovni. Zapojení orgánů samospráv do projektu je ve srovnání s jinými (dotačními) programy výjimečné a může být předobrazem pozitivní motivace a hegemonizace orgánů samospráv v oblasti boje proti sociálnímu vylučování. Jak je zajištěno financování realizace programů, je rozsah financování dostatečný? Jde o vládní program, který přímo zavazuje rezorty k určitým aktivitám a jejich financování v rámci svých rozpočtů.

39

10.Návrh přístupu státu k řešení problémů deprivovaných částí měst obývaných převážně občany romského etnika, leden 2009. Pracovní materiál MMR Jde o pracovní materiál, který je svým obsahem velmi zajímavým a inspirativním. Upadající části měst jako představuje jako evropský problémy a objektivně popisuje faktory, které vedly ke vzniku vyloučených lokalit, zejména pak podíl obcí. Vysvětluje příčiny malé efektivity politiky státu a přináší konkrétní návrhy na řešení. Záměrem této koncepce je definovat možnosti a navrhnout zásady řešení problémů deprivovaných částí měst a obcí v nichž žijí převážně rodiny romského etnika. Orientuje se na sociálně vyloučené lokality, kde je úpadek obyvatelstva i území nejmarkantnější. Jejich charakteristickým znakem je chudoba, která se samovolně po dlouhou dobu reprodukuje. Bezprostřední příčinou této chudoby je nezaměstnanost. Z ní pak pramení většina dalších patologických jevů, které fenomén sociálního vyloučení doprovázejí. Konstatuje kriticky, že státní programy, kterými se vlády ČR od počátku 90. let snažily problém sociálního vyloučení obyvatel těchto deprivovaných území řešit, zatím žádné výrazné výsledky nepřinesly. Navrhovaná koncepce vychází také z tzv. Lipské charty o udržitelných evropských městech, která prosazuje integrované přístupy k politice rozvoje měst. Pro deprivované upadající čtvrti doporučuje zavádění strategií zaměřených zejména na dosažení vyššího standardu bydlení, na posílení lokální ekonomiky a místní politiky trhu práce, na cílenou vzdělávací politiku pro děti a mládež a na podporu efektivní a cenově dostupné městské dopravy. Koncepce respektuje cíle regionální politiky Evropské unie a republikové „Politiky územního rozvoje“, zejména prioritu předcházení sociální segregaci a negativních vlivů na sociální soudržnost obyvatel při změnách nebo vytváření urbánního prostředí. Respektuje cíle sociální integrace vycházející ze společných cílů boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení Evropské unie a z Národního akčního plánu sociálního začleňování i principy Akčního plánu romské inkluze. Dokument uvádí, že deprivované části existují v řadě českých měst. Někdy se jedná jen o jednotlivé domy, kde žije několik jednotlivců, či rodin, jindy o celé městské čtvrti, čítající několik stovek či tisíc obyvatel. Hranice těchto lokalit mohou být jen symbolické „špatná adresa“, nebo skutečné, dané rozsahem příslušného území. Na základě článku 47 Nařízení komise (ES) č. 1828/2006 definovalo Ministerstvo pro místní rozvoj deprivované území v materiálu přijatém Usnesením vlády ČR č. 883 ze dne 13. srpna 2007 - Metodický pokyn k hlavním zásadám pro přípravu, hodnocení a schvalování Integrovaného plánu rozvoje města (IPRM). Kritéria pro výběr tzv. deprivovaného území vykazují ve vztahu k průměrným hodnotám 40

města nebo v regionálním z následujících ukazatelů: • • • • • • • • • • • • •

kontextu

nepříznivé

hodnoty

u

minimálně

tří

chudoba a vyloučení zvýšená nezaměstnanost demografické ukazatele (např. úbytek obyvatel) environmentální ukazatele (např. zvýšená zátěž na životní prostředí) nízká vybavenost veřejnými službami výskyt zanedbaných a nevyužívaných areálů nízká úroveň ekonomické aktivity významné ekonomické a sociální potíže významný počet přistěhovalců, etnických skupin, menšin nebo uprchlíků nízká úroveň vzdělání vysoká kriminalita a delikvence zvláště zanedbané prostředí nízká úroveň obslužných a administrativních funkcí

Dokument dovozuje, že všechny tyto skutečnosti ukazují, že je nezbytné, aby vláda jednala o novém přístupu k politice prevence sociálního vylučování i k politice sociálního začleňování. Tento přístup musí zvýšit zájem obcí o odstraňování a kultivaci deprivovaných a sociálně vyloučených lokalit, zajistit implementaci vládní koncepce do práce samospráv a nabídnout jim nejen metodickou, ale zejména ekonomickou pomoc při její realizaci. Společným cílem státu i obcí musí být „demontáž“ nebo kultivace deprivovaných území, na nichž žijí komunity romských obyvatel, vytvoření podmínek pro sociální inkluzi jeho obyvatel a účinná prevence vzniku dalších vyloučených lokalit i sociálního vyloučení samotného. Iniciační a rozhodující roli v přípravě a realizaci projektů sociální inkluze v každé lokalitě musí mít zastupitelstvo příslušného města nebo obce. Odpovědnost za situaci v obci a za její rozvoj nese samospráva. Na řešení problémů sociálního vyloučení nesmí ovšem zůstat sama. Jak příprava, tak realizace komplexně pojatých projektů kultivace deprivovaných území a sociálního začleňování jejich obyvatel, musí mít jednoznačnou a dostatečnou podporu z centrální (Agentura, resorty) i z regionální úrovně. Jejich financování musí být v rozhodující míře zajištěno národními dotačními programy nebo prostředky z evropských fondů. Stát musí mít nástroj k efektivnímu řešení problémů, za něž přímo odpovídá. Tato odpovědnost je dána Ústavou a mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána. Sociální vyloučení a jeho průvodní jevy představují problém, jehož řešení nemůže být úspěšné bez záruk dostatečného a dlouhodobého financování a bez jednoznačně stanovené rezortní gesce. 41

Smyslem a cílem předložené koncepce není vytvoření detailní metodiky pro demontáž nebo kultivaci deprivovaných území sociálně vyloučených lokalit. Ta nemůže být vytvořena bez aktivní účasti všech vládních rezortů a ostatních spolupracujících institucí. Proto je v této a následující části k nadepsaným tématům uvedeno jen několik více méně stručných poznámek. Ze všech dosavadních studií a výzkumů, a samozřejmě i z dřívějších koncepcí vyplývá, že rozhodujícími oblastmi, na které se musí programy sociální inkluze v prvé řadě zaměřit, jsou zaměstnanost, vzdělávání a bydlení.

42

11. Česká republika: Přístup vlády k integraci Romů, listopad 2008 K diskusi a k příštímu využití v začleňovací politice vůči romské etnické menšině je zařazen dokument, který česká vláda schválila v listopadu 2008. Tento materiál se velmi komplexně zabývá na 41 stranách celou škálou relevantních problémů, od vzdělání, rozvoje romské kultury, zaměstnanosti, bydlení, diskriminace, až po kriminalitu s rasovým podtextem. V ČR bylo přijato od roku 1990 cca 70 usnesení vlády a 2 koncepce romské integrace. V téže době vznikla řada nových sociálně vyloučených lokalit. Mezi koncepcemi a praktickou politikou v obcích a městech nedošlo k propojení, protože tyto koncepce vycházely z resortních přístupů a zájmů, zatímco praktický život vyžaduje konkrétní, komplexní a účinná řešení. Propast mezi těmito koncepcemi a vývojem reálné situace se prohlubovala, zejména v oblasti bydlení. Koncepce romské integrace i Národní plán sociálního začleňování nebyly vůbec, nebo byly jen zcela omezeně implementovány do regionálních nebo lokálních politik, z nichž mnohé byly koncipovány, popř. realizovány, dokonce v rozporu s těmito dokumenty (např. vytváření nových lokalit). To je zcela zásadní důvod pro to, aby se hledaly nové přístupy, které by zajistily implementaci vládní koncepce do práce samospráv, zvýšila se jejich odpovědnost za její realizaci samozřejmě s odpovídající podporou státu18. Zásadní problém je v tom, že zatímco stát je v této otázce 17 let informačně zcela pasivní až sterilní, nejrůznější subjekty poskytují i do zahraničí tzv. „neoficiální“ a vesměs negativní odhady a informace, které nejsou ničím podloženy. Státní orgány vůbec na nepravdivá tvrzení nereagují. Informační pasivita státu a mediální difamace vedou k tomu, že i v postojích té části veřejnosti, která nemá žádné konkrétní zkušenosti, převládá distanční přístup vůči Romům. Některé výzkumy ukazují, že 60 % obyvatel nemá žádné osobní zkušenosti s Romy, ale 95 % je nechce mít za sousedy. Informační pasivita státu v této oblasti způsobuje závažné škody a rizika i v zahraničí. Romští žadatelé o azyl v Kanadě „vědí“, že musí argumentovat opakovaným etnickým násilím. Toto naznačovaly i otázky přítomných zahraničních expertů před několika dny v Praze - Česká republika je téměř na hranici etnické genocidy19.

18

Návrh přístupu státu k řešení problémů deprivovaných částí měst obývaných převážně občany romského etnika, leden 2009. Pracovní materiál MMR. 19 Např. otázky: Můžete nám poskytnout statistické informace ohledně stupně, kterého v současnosti dosahuje násilí nasměrované vůči romské populaci, v jakém rozsahu je dle vašich vědomostí Romy násilí trpěno (od urážení, obtěžování, diskriminace, až po těžké fyzické násilí a vraždy)? Bylo zde

43

Je nutné připustit, že na nespravedlivém hodnocení pozice Romů v ČR se podepisují také ty subjekty, které získávají rozsáhlé finanční prostředky ze zahraničních zdrojů a které musí zdůvodnit potřebu svých projektů20. Romskou populaci poškodilo několik kroků ze strany státu. K takovým krokům patří, například samotnými romskými reprezentacemi, vynucené zrušení kvalifikovaných sociálních kurátorů na počátku 90 let, diskriminačně koncipovaný zákon o státním občanství21, jehož důsledkem byl start a rychlý růst zadlužení a rozvoj lichvy, nebo zrušení okresních úřadů, které byly nástrojem státu a ve své činnosti nebyly omezeny politickými limity samospráv (např. snahou dosáhnout v příštích volbách opětovného zvolení). Vznik sociálně vyloučených lokalit je důsledkem vytěsňování Romů z majoritní společnosti, k němuž docházelo v posledních 10 letech velmi intenzivně. V důsledku neplacení nájemného (což je nejčastější důvod v případě romských nájemníků) ztratilo bydlení cca 80 tis. rodin. Jen v letech 2002 až 2007 bylo rozhodnuto o 52 tis. výpovědích a 42 tis. exekucích. Není možné jednoznačně určit, kdo jsou neplatiči, signifikantní ale je, že po roce 1995 bylo nejvíc neplatičů v Severočeském a Severomoravském kraji, tedy v krajích (soudních) s nejvyšší nezaměstnaností a nejvyšším podílem romských obyvatel. Za nimi následuje Praha. Tento vývoj je zdrojem přelidňování bytů, vzniku sídliště v Janově a dalších a také emigrace.22 Materiál popisuje i některé aktivity nevládních subjektů na krajské úrovni, vč. informací o rozpočtovém krytí těchto aktivit. Pozoruhodné je, že 10% textu je věnováno práci policie, což svědčí o tom, že Ministerstvo vnitra realizuje na rozdíl od jiných rezortů skutečně účinné aktivity. Na druhou stranu text nekriticky přejímá např. provedeno zjišťování rozsahu a hodnocení schopnosti policie reagovat na násilí vůči Romům? Jak byste ohodnotili stupeň rizika opětovného vyhledání agresorem v případě, že bude oběť nucena uprchnout z místa násilí (tj. nízký, střední, vysoký)? Jinými slovy, má oběť možnost se úspěšně přestěhovat do jiné oblasti v rámci České republiky, aniž by byl/a pronásledována agresorem? Jakými metodami agresoři vyhledávají své oběti? Získali jsme například informace, které poukazují na přístup agresorů do různých databází skrze třetí stranu, a to za účelem lokalizace svých obětí (např. školní rejstřík atd.) – je toto možné? Jste obeznámeni s nějakými případy, kdy byly oběti cíleně vyhledány agresory poté, co se přestěhovaly? 20

Situace v řadě evropských zemí je pokud jde o sociálně ekonomické a společenské postavení Romů významně horší než je tomu v ČR. Proto se dosud nepodařilo řešit mezinárodní standardy řešení. Na rozdíl od řady jiných zemí žijí Romové „s námi“ - ne „vedle“ nebo „mimo“ nás, jako je tomu v řadě vyspělých evropských zemích a samozřejmě nekočují. Ta blízkost může vytvářet větší rizika než existence různobarevných sídlišť v evropských zemích, nebo dokonce kočujících komunit. 21

Zákon o občanství České republiky zatížil získání občanství a zejména trvalého pobytu i těm Romům, kteří se v Česku narodili a bydleli celý život, popřípadě jednotlivým členům jejich rodin. Po skončení etapy roční tolerance ztratili tito lidé nároky na sociální dávky (nově zavedeného systému státní sociální podpory), protože si občanství neuspořádali. Nikdo jim neporadil, protože už tu nebyli sociální kurátoři. Podle zkušeností právě to „vrátilo lichvu“ a začalo masové zadlužení, které je trvale aktuálním problémem. 22

Situační zpráva Chomutov, duben 2009, Socioklub

44

nereálné informace o počtu Romů v ČR. Poskytuje ale velmi rozsáhlý faktografický materiál, který je potřeba podrobit analýze tak, aby mohl být dále využíván.

45

12. Druhá výzva 2. kola dotačního programu „Předcházení

sociálnímu vyloučení a odstraňování jeho důsledků, podprogram Podpora terénní práce“, (pro rok 2009) Podprogram A. Podpora terénní práce 2009 je určen na výdaje spojené se zajištěním a realizací terénní práce ve vyloučených romských komunitách/lokalitách. Žadatelem může být pouze obec. Dotaci lze čerpat na terénního pracovníka, kterého zaměstnává obec nebo příspěvková organizace obce, zřízená pro tyto účely. Výše dotace na jednoho terénního pracovníka činí maximálně 200 000 Kč. Spoluúčast je nejméně 30 % výše požadované dotace. Vyhlášeno červnu 2009 (!) Radou vlády ČR pro záležitosti romské komunity ve spolupráci s Úřadem vlády ČR. Tento dotační program byl pro tuto analýzu vybrán jako reprezentant obdobných projektů vyhlašovaných různými subjekty, s cílem ukázat slabiny toto nástroje. Analýza tzv.„projektů pro romské komunity“, které se v ČR i za pomoci zahraničních subjektů často jako jediný projev zájmu o řešení ve prospěch Romů uskutečňovaly a uskutečňují, ukazuje totiž na řadu závažných problémů23. • Svou podstatou tyto projekty, včetně projektů obecních, napravují problémy, které jsou důsledkem specifik romství a zejména specifické péče o děti v rodině, ale nemění podstatu těchto problémů. Jen znovu a znovu řeší důsledky a to po celá desetiletí. • Projekty jsou nahodilé a realizují se tam, kde se najde aktivní subjekt, s ním projekt začíná a končí.24 • Projekt je úspěšný, když je dobře vyúčtován. Jiné hodnocení - zpětná vazba se nerealizuje. • Projekty realizují jen obce, které „chtějí“, což nemusí být identické se skutečnou potřebou. • Obce realizující, podporující nebo tolerující „projekty“ téměř výlučně všechny aktivity pro své romské komunity takto nazývají a dávají tím najevo, že to není organická součást jejich role, ale něco mimořádného, na co je třeba získat jiné, nerozpočtové prostředky, jako by se ani nejednalo o jejich občany. • Projekty působí „pilovitě“, po ukončení se situace často vrací do původního stavu, nenastává multiplikační efekt – respektive nastává-li v některých případech, zúčastnění jej neumí rozpoznat a definovat.25,26 23

Analýza sociálně ekonomické situace romské populace v ČR s návrhy na opatření, Socioklub, 2004 Vzniká i mylná představa, že nejlepší způsob, jak řešit "romský“ problém, je rozdělit peníze "romským“ organizacím, které řeší sociální problémy "romských“ klientů. Nebo prodat obytný dům s Romy romskému podnikateli. Dochází tak ke směšování národnostní a sociální podpory. A když má „romský“ klient problém s bydlením nebo s nezaměstnaností, pošlou ho z úřadu za "romským“ terénním pracovníkem. Tento přístup vede k opaku integrace: k uvěznění sociálně vyloučených Romů v síti "romských“ aktivit a institucí. Mylná představa, že "romské“ peníze od "romské“ rady mají dostávat "romské“ organizace uskutečňující "romské“ aktivity, je podstatou etnobyznysu. 24

46

13. Doporučení pro obce a města pro předcházení, rozšiřování a tvorby sociálně vyloučených lokalit se zdůrazněním zajištění potřeby bydlení; doporučení veřejného ochránce práv, 2008 Toto doporučení vzniklo za vzájemné spolupráce veřejného ochránce práv s dotčenými ústředními orgány státní správy. Jeho cílem je zpracování praktického a použitelného návodu pro obce a města, který by jim pomohl předcházet rozšiřování a tvorbě sociálně vyloučených lokalit se zdůrazněním potřeby bydlení. Obsahem Doporučení je shrnutí současných nástrojů státní správy a samosprávy, které k tomu mohou sloužit, vč. konkrétních případů dobré praxe. Doporučení obsahuje také informace, které mohou obcím sloužit pro práci s osobami ohroženými sociálním vyloučením nebo již sociálně vyloučenými. Doporučení přihlíží k základním právům a svobodám, vč. práva na samosprávu tak, aby se v praxi zabránilo excesům, které jsou v rozporu s právními předpisy a mezinárodními závazky České republiky.

Jde o zcela unikátní nástroj pro ty obce, které chtějí problém sociálního vyloučení řešit, a to je také jediná jeho slabina, užijí ho jen tam, kde chtějí problém řešit.

25

Výzkum několika generací rodin v jedné pražské čtvrti ukázal, že vždy je „vyřešen“ problém v jedné generaci a v následující generaci je řešen tentýž znovu, aniž by došlo mezigeneračně k nějaké sociální mobilitě. Socioklub,2003. 26 Šimíková. I, Winkler. J. Hodnocení Vládního programu podpory terénní sociální práce v sociálně vyloučených romských lokalitách, VÚPSV, 2005.

47

14. Typologie ETHOS v českém prostředí27 Bezdomovství lze vymezit tak úzce, že by zahrnovalo pouze osoby přežívající venku bez střechy nad hlavou, nebo může být definováno v širším smyslu. FEANSTA již řadu let prosazuje, aby bylo bezdomovství chápáno v širším pojetí, které kromě lidí bez střechy, zahrnuje také osoby bez bytu a další osoby, žijící v nejistém nebo nevyhovujícím bydlení nebo ubytování. Tato širší definice odráží příčiny bezdomovství a dává porozumět procesům vyloučení, které mohou vést k dlouhodobému ohrožení bezdomovstvím i k samotnému bezdomovství. FEANSTA vypracovala a přijala typologii bezdomovství ETHOS, která představuje kompromis různých národních perspektiv a reálných situací. V rámci projektu Strategie sociální inkluze bezdomovců v ČR se definicí a typologií zabývala pracovní skupina ve snaze dosáhnout harmonizace s evropskou typologií ETHOS. K operačním kategoriím a generickým definicím, které jsou závazné, byly doplněny relevantní národní subkategorie. ETHOS nepopisuje sociální služby, ale životní situace a bydlení. České vymezení ETHOSu by se mělo nadále používat pro diskusi o otázkách bezdomovství a otázkách sociálního vyloučení obecně. Jeho význam poroste s předpokládanou (byť odloženou) plnou deregulací nájemného.

27

Vybraná část textu stejnojmenného dokumentu

48

15. Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách Z hlediska problematiky sociálního začleňování jsou klíčovou oblastí služby sociální prevence. Ty se poskytují buď bezplatně (základní poradenství) nebo za částečnou popř. smluvní úhradu. Právě problém financování a vybavenost území těmito službami je možné považovat z řady důvodů za klíčový problém nového zákona. Oblast služeb sociální péče je řešena příspěvkem na péči, kde se nedostatečnou analytickou přípravou zákona a legislativní nedovedností tvůrců vytvořila paradoxní situace, kdy se do „financování služeb“ vložilo velmi významné množství finančních prostředků, které se ale staly příjmem obyvatel, a nestaly se zdrojem financování sociálních služeb, které proto mají závažné finanční problémy. Služby sociální prevence jsou podle empirických poznatků i podle získaných, popř. dostupných údajů nejčastěji provozovány nestátními subjekty. Proto je předmětem zájmu této studie otázka, jak nový zákon řeší jejich aktivity v této oblasti. Jde o služby, které jsou v řadě směrů v systému sociální péče České republiky relativně nové, přičemž zkušenosti z jejich provozování jsou jen sporadicky publikovány a zobecněny. Především je problém v neexistenci statistických údajů o rozsahu poskytovaných služeb sociální prevence a o stavu vybavenosti území. Sociálně demografické analýzy Socioklubu, o. s., ve všech analyzovaných městech a krajích poukázaly na významný nedostatek kapacit služeb sociální prevence. Je to dáno více faktory, z nichž jsou významné zejména následující28: Prvním je skutečnost „havarijní“ povahy příčin potřeby, které souvisí se sociální krizí jednotlivce či skupiny. Tu lze predikovat pouze na základě makrosociální analýzy četnosti rizik. Nikoliv na základě „tzv. komunitního plánování“. Lze „předpokládat“, že k určitým situacím v určité četnosti (na počet obyvatel) dochází a lze tedy predikovat potřebu i územní distribuci služeb, které jsou k jejich řešení určeny. Makrosociální úvaha o průměrném výskytu jevu se musí konfrontovat se sídelní strukturou a dalšími faktory jako vliv urbanizace, sociální problémovost území, apod. Druhým faktorem je skutečnost vysoké latence potřeby (a současně neuspokojené poptávky). Takto skrytá potřeba se projevuje zpravidla až v okamžiku, kdy je nová služba zřízena (demonstrována a nabídnuta) a její kapacita je často bezprostředně na to plně využita.

28

Výzkum „Tvorba regionálních a místních programů trvalé sociální udržitelnosti“ NCSS,o.p.s., Praha 2000,

49

Třetím faktorem je skutečnost, že tyto služby poskytují velmi často nestátní subjekty. Tyto mají – jak to odpovídá jejich povaze – často místní působnost a nejsou statisticky vykazovány. S tím souvisí i neexistence střechové reprezentující organizace, která by deklarovala informace o mimořádně rozsáhlých aktivitách nestátního sektoru v této oblasti. Čtvrtým faktorem je skutečnost územního přenosu poptávky. Některé z těchto služeb jsou využívány občany z jiných měst a území a to často i vzdálených. Je to dáno jak snahou o anonymitu, ale především skutečností, že služby určitého typu nejsou na území státu rovnoměrně rozmístěny. Tato situace je typická například u azylové péče. Města, která tyto služby poskytují, „přitahují“ osoby, které je potřebují, což zpětně snižuje zájem obcí takové služby podporovat. To také komplikuje hledání optimálního vybavení území. Rozdíly v potřebě určitých služeb a v nerovnoměrnosti poptávky jsou dány i takovými vlivy jako je sídelní charakter (vliv velkoměsta), existence dopravních uzlů, a podobně. Dalším aspektem je z pohledu evropského prostředí i z hlediska aktuálních otázek sociální politiky české specifikum, které lze nazvat jako problém záměny priorit. V praxi, v dokumentech samosprávných orgánů (ale také v mediích), dochází k tomu, že za významné je považováno to, co je rozsáhlé a nákladné, a to co je méně rozsáhlé, je méně významné. A tak nejrozsáhlejšími aktivitami jsou zcela logicky takové činnosti, jako jsou sociální služby pro staré občany, sociální služby pro zdravotně postižené. To jsou sice aktivity nejnákladnější a nejrozsáhlejší, aktivity, které musí být zabezpečeny, ale základní prioritou by měly být služby sociální intervence, zejm. sociální poradenství, ochrana před chudobou, opatření proti sociálnímu vyloučení, tj. opatření proti těm sociálním jevům, které ohrožují sociální soudržnost a společenskou stabilitu. A tak je to také běžné ve všech evropských zemích. Klíčovými problémy jsou právě sociální aktivity, které řeší rizikové faktory. Tedy ty faktory, které mohou ohrožovat stabilitu a sociální soudržnost (kohezi) tedy chudoba, sociální patologie, xenofobie, drogy, alkohol, prostituce, kriminalita, apod. Sociální služby pro staré a zdravotně postižené jsou zabezpečovány běžně a průběžně v různých systémech, soukromými subjekty nebo nestátními subjekty. Dalším fenoménem českého prostředí je volba zástupných témat. Jde zčásti o problém mediální, ale projevuje se v řadě aktivit samospráv i státu. Všeobecně velká pozornost je věnována mediálně atraktivním tématům mentálně postižených dětí, vozíčkářům a dalším, které jsou sice individuálně lidsky velmi závažné, ale z hlediska základního „makro“ zaměření sociální politiky spíše okrajové a nekonfliktní. Vedle toho žije v Česku desetitisíce mladých nezaměstnaných, kteří po ukončení školy nenastoupili do zaměstnání a hrozí, že vůbec nezískají nezbytné pracovní návyky, což může mít dalekosáhlé důsledky. Každý pátý mladý člověk je nezaměstnaný. Nikoliv náhodou zpracovatel tohoto textu soudí, že nejzávažnějšími a nejrizikovějšími 50

problémy současnosti je nezaměstnanost mladých lidí a vytváření etnicky vymezených soustředění – sociálně vyloučených komunit. Nedostatek ekonomického myšlení. Zkušenosti ukazují, že při koncipování sociálních aktivit se málo pracuje s rozdílem mezi přímými náklady a náklady následnými či vyvolanými. Řada aktivit v oblasti sociálních služeb, či spíše v sociální oblasti obecněji, má povahu prevence, nejen prevence věcné – před zhoršením jevu, ale také prevence vysokých budoucích společenských nákladů29. Posledním faktorem je pozoruhodná skutečnost, že aktivní opatření charakteru prevence jsou v zpravidla v rukách samosprávných obcí a měst, i pokud se jedná o přenesenou působnost, ale hlavní tíži ekonomických důsledků, když je obec nečinná, nebo dokonce koná v rozporu se zájmy státu, nese stát, popř. veřejnoprávní systémy (soudnictví, vězeňství, ústavní péče o děti, zdravotní pojištění, sociální pojištění, apod.). Jde opět o situaci, kdy se stát reformou veřejné správy dostal do situace, kdy aktivity, k nimž je zavázán nemůže vymáhat, protože jejich realizace je v rukou samosprávy a stát nemá účinné nástroje, jimiž by mohl tyto aktivity na obcích vyžadovat. Na závěr předchozí diskuse je možnost konstatovat, že by se v oblasti služeb sociální prevence měl stát mnohem významněji angažovat (a to ve svém zájmu, zejména ekonomickém) a jestliže se z řady závažných důvodů30 angažují v této oblasti především nestátní subjekty, měl by stát zabezpečit jejich regulérní kofinancování, což by měl řešit, ale neřeší, zákon o sociálních službách. Jednoleté dotační financování (se všemi známými problémy) není regulérní finanční podporou této významné oblasti.

29

Financovat ve velkém městě částkou jeden milion Kč ročně bezplatnou výměnu jednorázových injekčních stříkaček pro 2 tis. závislých klientů může být pro veřejnost nepochopitelné, ale ekonomicky významné, stojí-li léčba jen jednoho HIV pozitivního 1,5 mil. Kč. Zabezpečit komplex azylové péče (denní pobyt, noclehárna, azylový dům, chráněné bydlení) představuje akt prevence řady negativních sociálních jevů, akt určité „asanace“ centra, nádraží, veřejných prostor a má vliv na kvalitu sociálního prostředí a „rating“ města. Postupovat tak, aby nevznikla sociálně vyloučená (zpravidla romská) komunita je významně levnější než řešit důsledky sociálního propadu, ke kterému dojde, a důsledků potenciálních následných, ekonomicky relevantních, rizik (žloutenka, devastace bytového fondu, zadlužení, kriminalita a další). Etnicky podbarvený konflikt v současné Evropě poškozuje pověst a rating města. 30

Jde často o podporu lidí, kteří nemají všeobecnou podporu veřejnosti, angažovat se v jejich prospěch je pro představitele samosprávy politicky riskantní, klienti mají větší důvodu k nestátním organizacím apod.

51

16. Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi Záměrem této analýzy je posoudit jak nově přijatý zákon (nahrazující zákon o sociální potřebnosti) ovlivnil situaci v předmětné oblasti sociálně ohrožených skupin obyvatel. K dispozici jsou informace z orientačního šetření, realizovaného zhruba půl roku od zavedení zákona31 a výzkum o sociální situaci příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi32. První analyzovaný výzkum ukazuje (s dílčími připomínkami), že zákon (a jeho softwarové řešení) v zásadě splnil deklarované cíle a jeho realizace nenaráží na nějaké zvláštní problémy. Z hlediska předmětné problematiky jsou zajímavá dvě zjištění. První se týká zvláštního příjemce. Celkem 78 % dotázaných úřadů institutu zvláštního příjemce nevyužívá, protože „ještě nenastala situace pro jeho využití“. Úřady, které tento institut používají jej v průměru stanovily v necelých 5%. Tyto informace umožňují ovšem příliš velké spektrum výkladů. Druhá zajímavá informace uvádí, že cca 86% úřadů nevyužívá možnosti poskytovat příspěvek na živobytí formou poukázky. Zajímavé jsou ovšem důvody. Ve 34 % úřadů nenastala situace pro vyplácení touto formou, špatné zkušenosti s touto formou (směna za nižší hotovost, výměny zboží apod.)mí 21% úřadů. Úřady, které tuto formu používají tak činí v cca 16 % případů. Po zavedení Zákona o pomoci v hmotné nouzi klesl počet příjemců „chudinských dávek“ na úroveň cca 45 % příjemců dávek sociální potřebnosti. Do hry vstoupily dva faktory. Prvním je nové posuzování společné domácnosti. Na rozdíl od minulosti jsou společnou domácností „ti co spolu bydlí“. Opak musí prokázat. Dosud platil systém opačný, každý mohl deklarovat „samostatnou domácnost“ a úřad musel prokázat opak. Ze struktury příjemců tak vypadlo mnoho zejm. mladých lidí, kteří sice bydleli s rodiči a využívali výhod tzv. „mamahotelu“, ale deklarovali se jako samostatná chudá domácnost nezaměstnaného. K hodnocení důsledků zákona je třeba delšího času. Jde o významnou oblast garantující za stanovených podmínek minimální příjem. Zákony tohoto typu se po zavedení stávají oblastí střetu záměru zákonodárce, přístupu terminálního vykonavatele (úřadu) a jednání příjemce dávek (s vysokou schopností účelového jednání). Nastartování zákona o pomoci v hmotné nouzi přineslo určité nástroje k motivaci a vyčištění struktury příjemců od osob jej významně zneužívající.

31

Orientační šetření k zákonu o pomoci v hmotné nouzi po půl roce účinnosti-pohled pracovníků orgánů pomoci v hmotné nouzi, MPSV 2007 32 Příjemci dávek hmotné nouze, STEM, 2008

52

Druhý citovaný výzkum poskytuje velmi ilustrativní informace o situaci osob, které jsou příjemci dávek pomoci v hmotné nouzi: 74 % je v evidenci příjemců 16 a více měsíců 72 % příjemců bylo již dříve v evidenci v 53% někdo ze společně posuzovaných osob byl dříve několikrát v evidenci příjemců v 85 % sehrál u klienta vyšší věk při propadu do chudoby Profese klienta (naposledy) 44 % nekvalifikovaný dělník 21 % kvalifikovaný dělník 5% provozní pracovník Stav klienta 39 % svobodný 15 % ženatý/vdaná 43 % rozvedený Tyto údaje velmi napovídají o cílové skupině aktivit sociálního začleňování. Veřejný ochránce práv upozornil, že společné posuzování pro dávky v hmotné nouzi může být diskriminační. Týká se to například situace osamělého rodiče s dítěte, který sdílí domácnosti se svými rodiči (tj. prarodiči). Podle zákona jsou příjmy těchto osob vždy posuzovány společně, pokud žijí v témže bytě. Podle tohoto stanoviska nově pojatý koncept společně posuzovaných osob tak v praxi tvrdě dopadá na sociálně slabé, kteří nemají možnost opatřit si samostatné bydlení, na dospělé děti starající se o své rodiče, apod. Tyto aspekty bude do budoucna potřebné analyzovat. Není vyloučeno, respektive lze předpokládat, že přelidnění bytů, související s vytěsňováním zejména Romů, může tuto societu rovněž velmi poškodit. V rámci analýzy romské populace v Praze bylo zjištěno, že u 1/4 dotázaných byl zjištěn vysoký počet 6-10 nájemníků na jeden byt. Zarážející je, že 6-10 lidí bydlí z jedné třetiny v bytech 2+1. S narůstajícím počtem členů domácnosti se nezvětšuje automaticky i velkost bytu. Jde o důsledky sestěhování rodin po ztrátě vlastního bydlení. Od 1. ledna 2009 platí novela zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, která mimo jiné zavedla povinnost lidem, kteří dlouhodobě pobírají dávku pomoci v hmotné nouzi - příspěvek na živobytí (déle než půl roku) a mají pro nárok na dávku pomoci v hmotné nouzi - povinnost zvyšovat si příjem vlastní prací, být aktivní, jinak mají po uplynutí šesti měsíců nárok jen na existenční minimum. Pokud si lidé v hmotné nouzi chtějí zachovat stejnou výši příspěvku na živobytí i po uplynutí této doby, musí mít příjem z výdělečné činnosti (např. z krátkodobého zaměstnání, veřejně prospěšných prací aj.) nebo vykonat veřejnou či dobrovolnickou službu

53

v délce alespoň 20 hodin za měsíc. To představuje významný motivační prvek, jehož účinnost je třeba sledovat a dál tento trend rozvíjet. 33

33

Prvotní zkušenosti ukazují, že přístup obcí je různorodý. Některé obce zavedly institut veřejné služby a využívají ho, občané jsou spokojeni, protože mají možnost uplatnit se ve prospěch obcí. Jiné obce prohlašují, že organizování veřejné služby je náročné, a že ho ve prospěch svých občanů nebudou realizovat, jiné obce vyčkávají na první zkušenosti těch odvážnějších. S organizací veřejné služby pomáhají obcím i úřady práce, např. do 15. června vzniklo v rámci veřejně prospěšných prací 69 pracovních míst koordinátorů veřejné služby. Na těchto místech finančně podporovaných úřady práce se uplatní uchazeči o zaměstnání.

54

17. Zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin Paradoxně a poněkud nepřípadně34 se pojem integrace příslušníků romských komunit od roku 2002 stal součástí právního řádu České republiky právě díky tomuto zákonu. Tato změna se odehrála v souvislosti s reformou veřejné správy a dotýká se činnosti samospráv, tj. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Jde dále o novelizaci zákona č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, v platném znění. Novela zákona č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin uvádí, že: „§ 7 Krajský úřad řídí a koordinuje ve svém správním obvodu plnění úkolů na úseku státní politiky napomáhající integraci příslušníků romské komunity do společnosti. § 8 Obecní úřad obce s rozšířenou působností ve svém správním obvodu plní úkoly napomáhající výkonu práv příslušníků romské komunity a integraci příslušníků romské komunity do společnosti.“

Platná právní úprava, která ovlivňuje proces integrace příslušníků romské komunity do společnosti, není ovšem vyhovující. Nezahrnuje totiž žádné konkrétní definice úkolů v oblasti integrace, tedy konkrétní opatření, v nichž má integrace spočívat. Nebo jinak řečeno, je zcela nejasné, co jsou to „práva příslušníků romské komunity“, protože práva jsou odvozena od čehokoliv jiného (občanství, trvalý pobyt, evropské občanství) jen ne od příslušnosti k nějaké komunitě. Je to zřejmě jeden z dalších klenotů české legislativní tvorby. Zkušenosti ukazují, že definování vhodných opatření v Koncepci romské integrace k jejich naplňování nestačí. V případě samostatné působnosti nelze obce a kraje usneseními vlády z hlediska jejich postavení podle Ústavy vázat vůbec (sem patří například oblast bytové politiky). V případě působnosti přenesené sice usneseními vázány jsou, usnesení se však mohou pohybovat jen v rámci zákonů upravujících konkrétní rozsah státní správy svěřené obcím a krajům. Vláda tedy v rámci Koncepce romské integrace pouze navrhuje opatření, jež obce a kraje mohou, ale nemusí v rámci naplňování výše uvedených zákonných norem používat. Základní problém spočívá v tom, že klíčové životní podmínky a pomoc romským občanům zabezpečuje obec v samostatné působnosti. Jde zejména o bydlení, ale i sociální služby a další. Když obce nekonají, vznikají ghetta na 34

Integrace je pojem sociálního obsahu a není to národnostní právo

55

základě sestěhování „problémových“ obyvatel, (popřípadě obce samy napomáhají jejich vytváření) a všechny negativní sociální jevy, které jsou jejich přímým důsledkem, musí pak financovat stát (řešení sociální závislosti, sociálních služeb, ústavní péče pro děti, kriminality, nemocnosti, důsledků špatných hygienických podmínek, apod.). Obce pak za tyto důsledky nenesou ani necítí žádnou odpovědnost. Stát by se měl proti tomuto stavu s ohledem na potřebu snižovat výdaje urychleně bránit. Zcela zásadní nepříznivé důsledky tohoto stavu lze dokumentovat na výsledcích analýzy GaC35, který monitoroval vyloučené romské lokality, jejichž drtivá většina vznikla v posledních deseti letech a v současné době byl zaznamenán jejich další nárůst. Výše uvedené úkoly státu v oblasti podpory romské integrace jsou tedy svěřeny do přenesené působnosti krajů a obcí a vykonávají je krajský, resp. obecní úřad. Jde tedy o výkon státní správy, vykonávaný v režimu přenesené působnosti. Proto je nezbytné jednoznačně vymezit, kdo tvoří ústřední článek státní správy pro výkon této agendy. Nutnost institucionálního posílení agendy podpory romské integrace potvrzuje také Společné memorandum o sociálním začleňování a Národní akční plán sociálního začleňování ke zlepšení situace Romů a Sintů v prostoru OBSE (tzn. rozhodnutí OBSE č. 566). Tyto aktivity mají ovšem sociálně politické limity. V některých případech se zdá, že samospráva by mohla dobře vykonávat určité kompetence samostatně, protože je z prostorového hlediska blízko jejich realizaci. Ve skutečnosti tomu tak nemusí být, protože tato blízkost současně výrazně ztěžuje nezávislost výkonu veřejné správy na místních vlivech i tam, kde by měly být posouzeny věci i z hlediska práva jednotně v celém státu.36 A takovou oblastí je také problematika integrace romských komunit. Sociální distance obyvatel vůči romské menšině má vliv na rozsah a kvalitu aktivit samosprávy v této oblasti. Ovlivňuje i nesprávné přístupy ve vztahu k této menšině například u bydlení. V oblasti dávek sociální péče jsou známy četné případy, kdy samosprávný orgán rozhodl, že nebude při výkonu přenesené působnosti využívat určitého ustanovení zákona, které zabezpečuje účelné využití sociální dávky (institut zvláštního příjemce) a plnění si vynutil svým vlivem na personální obsazení úseku37. Takové aktivity, jako „nulová tolerance“, výstavba tzv. holobytů jako nástroje etnické segregace, jsou veřejností „chápány“ a oceňovány (aniž je deklarován vždy etnicky podbarvený podtext) a přinášejí „politické body“. 35

Analýza sociálně vyloučených romských lokalit a absorpční kapacity subjektů působících v této oblasti. G&C pro MPSV, Praha 2006 36 Viz Usnesení vlády ČR č. 1008 ze dne 17. 8. 2005 „K možnostem a limitům dělby kompetencí mezi státem a územní samosprávou“. 37 To není bagatelní akt. Samospráva tak svévolně a nezákonně zbavila občana určitého typu a s určitými problémy státem - tj. zákonem - umožněné části státní sociální ochrany, kterou zákonodárce koncipoval právě pro takovou situaci.

56

Zcela konkrétně lze ukázat rozpornost zájmů města a státu na bytové politice. Dochází k systémové schizofrenii městského úřadu. Obec má (má mít) v této oblasti dva významné zájmy. První reprezentuje bytový odbor a ten kdo hospodaří s majetkem obce. Jeho zájem je mít zaplacené nájemné, hospodařit s byty, využívat bytový fond, vymáhat dluhy a podobně. To je zcela reálný a adekvátní ekonomický program samosprávy (bohužel i za cenu vytěsňování problémových osob na okraj měst, vznik ghett s dalekosáhlými důsledky). A druhý zájem reprezentuje sociální referát, který v zastoupení státu vykonává státní správu v přenesené působnosti a měl by udělat vše pro to, aby sociální dávkou, tj. oddlužením a také např. pomocí zvláštního příjemce a sociální práce tytéž lidi v bytech udržel. A tím také zabránil koncentraci těchto osob ve vyloučených komunitách. Tyto zájmy obou pracovišť jsou zcela odlišné, schizofrenní, byt je strategický zájem na udržitelném životě města shodný. Tento problém je třeba řešit a řešení spočívá ve vytvoření specializované regionální státní správy v sociální oblasti. Od začátku roku 2007 začala v rámci Rady (ve formě zvláštního odboru Úřadu vlády ČR) pracovat Agentura pro odstranění sociálního vyloučení. Jejím záměrem bylo a je napomoci expertními službami a konzultacemi i konkrétními opatřeními především obcím v řešení problému vyloučených lokalit a ghett, přinášejících různé sociálně patologické jevy. I když založení agentury bylo realizováno s dobrým úmyslem posunout věci dopředu, v současné době je třeba konstatovat, že se zadané úkoly nedaří naplňovat vzhledem ke skutečnosti, že nová agentura nemá směrem k obcím žádnou pravomoc ani kompetence, a ani nepřináší žádné nové významné zdroje financování.

57

18. Indikace klíčových nástrojů sociálního začleňování Toto téma je, s ohledem na budoucí diskusi a práce, užitečné rozdělit do více podtémat. Klíčové nástroje sociálního začleňování bude třeba koncipovat na základě důkladných věrohodných podrobných analýz jednotlivých vylučovacích procesů (tlaků, příčin). Jinak řečeno nelze, jako zpravidla dosud, reagovat na skutečnosti, které jsou na konci zřetězených příčin a kořenů, popřípadě startovacích momentů, a které zůstanou nepovšimnuty. Je třeba tyto kořeny vyhledat a zabývat se také, a možná především jimi. Například na počátku limitovaného vzdělání romských dětí a pozdější nezaměstnatelností je problematická výchova v romské rodině. Na počátku problémů s byty je naplacení nájemného a podobně. Předběžně lze detekovat zdroje vylučovacích procesů zejména takto: •

Vztah státu a poté i veřejnosti k chudobě a sociálnímu vyloučení primárně jako k sociálnímu selhání, které vede k sociální nevraživosti, napětí a nenávisti. Popírání (popř. aktivní ne-prezentace) chudoby jako objektivního (emotivně neutrálního) stavu konkrétní pozice člověka na příjmovém rozdělení společnosti

•

Specifické „neakceptování existence chudoby a vyloučení“38 a nutnosti ji čelit jako problém „hlavního proudu politiky“ (mainstreamingu) na všech úrovních od centrální po místní“. 39 Problém je dán tím, že chudoba a sociální vyloučení se realizují (projevuje, řeší) na lokální úrovni, ale centrální politika není tímto problémem (každodenně) atakována (jako je jím každodenně atakován starosta, pracovnice sociálního referátu či pracovníci nevládních organizací)

•

Chybné chápání sociálního začleňování jako problému primárně sociálního. Jde o špatný výklad pojmů a záměnu pořadí pojmů, jde o začleňování do společenského (sociálního) systému společnosti, ale

38

O tento problém nebyl dlouhodobě politický zájem, společenská poptávka. První návrh zákona o sociální pomoci byl připraven v roce 1994 (zásady schváleny ve Sněmovně), druhý v roce 1998 (vládou schválen věcný záměr zákona). Nikomu ovšem nechybělo, že následně nebylo vypracováno paragrafované znění zákona, a proto až po 12 letech v roce 2006 byl takový zákon přijat. 39 Jedním ze zdrojů úspěšnosti polednové sociální politiky byla skutečnost, že se každé ekonomické opatření konfrontovalo se situací nejvíce sociálně ohrožených skupin a hledala se dílčí řešení ke zmírnění dopadů. V současnosti se při projednání ve vládě povinně konfrontují aspekty jako např. jako vztah k evropskému právu, vztah k životnímu prostředí či gender aspekty, ale bylo by potřeba, aby byly analyzovány i důsledky těch či oněch opatření na sociálně ohrožené skupiny obyvatel. Precedentem je postup švédského premiéra Olafa Palmeho, který označil všechny ministry za ministry zaměstnanosti, a každé (!) rozhodnutí vlády bylo konfrontováno s tím, jak ovlivní zaměstnanost.

58

cesty řešení jsou ve vzdělání, zaměstnanosti, bydlení40, mediální politice a osvětě, podpoře solidarity a dobročinnosti, zdravotní politice, poradenství, podpoře příjmů, apod.

40 41

•

Přetrvávající necitlivost ke genderovému aspektu

•

Sporné rozdělení kompetencí mezi stát a samosprávu a neexistence sankcí státu proti městům/obcím, které konají v přímém rozporu s politikou státu, tedy neschopnost státu garantovat svou politiku (a ústavní a mezinárodněprávní závazky) v řadě klíčových oblastí na celém území státu; skutečnost, že orgány samosprávných obcí ukládají nevyužívat některých ustanovení zákona (o pomoci v hmotné nouzi) účinně zbavuje některé občany takové sociální ochrany, kterou přijal stát na ochranu svých občanů41; to je zcela nepřijatelné.

•

Strategická chybnost realizovaných programů vytěsňování (často na hranici legálnosti) na úrovni měst, existence vylučování a necitlivost k existenci bezdomovectví v rozsahu definice ETHOS

•

Problém vyloučených romských lokalit, kde se problémové jevy zjednodušeně a chybně deklarují jako projevy etnicity, čímž se získávají argumenty pro neadekvátní postupy vůči romské populaci, ke které obyvatelé pociťují sociální distanci, popř. fobii

•

Neschopnost pojmenovat negativní projevy života části romské populace, oslovit ji a otevřeně formulovat limity, které jsou ještě přijatelné, aktivně vymáhat plnění občanských povinností a omezit tak třecí plochy s majoritou

•

Neschopnost regionální diferenciace politik reagující na regionální dimenze sociálních problémů a zaměstnanosti

•

Přetrvávající „monitorovací“ přístup k státu na místo zásadních opatření proti lichvě (a zadlužování)

Česká republika zatím vůbec nezná pojem sociální bydlení. Konkrétně institutu zvláštního příjemce sociální dávky

59

Pro příští práce na NAPSI je vhodné pracovat i s obecným vymezením sociálního vylučování, které umožňuje strukturovat přesně povahu jednotlivých skupin budoucích nástrojů a jejich cílů. Ohrožení sociálním vyloučením a z toho vycházející určení a strukturování cílových skupin lze vymezit čtyřmi faktory.42 •

• •

•

Odmítnutím majoritní společnosti integrovat určité jednotlivce nebo kolektivity na základě jejich odlišné kulturní, náboženské nebo jiné odlišnosti. Odmítnutím určitých jednotlivců nebo kolektivit integrovat se a jejich tendence vytvářet uzavřené kulturně vymezené enklávy. Osobními charakteristikami vylučovaných osob, jako je nízká úroveň jejich kapitálů (ekonomického kapitálu, vzdělání a sociálního kapitálu), nebo nekompatibilita jejich kapitálů s kapitálem majoritní společnosti. Strukturálními faktory (často související s hodnotami) bránícími integrovat se (nezávisle na jejich vůli integrovat se i na vůli majoritní společnosti). To může být dáno povahou lokálních trhů práce, na kterou jsou odkazováni, špatným životním prostředím, nedostatečnou občanskou vybaveností území, na němž žijí.

Po diskusi je možné přistoupit k formulaci klíčových nástrojů začleňování, jak se ovšem ukáže, není to jednoduché. Každá z cílových skupin má specifické problémy a bariéry. Nástroje je proto třeba členit na obecné pro všechny a cílené ve vztahu k jednotlivým cílovým skupinám. V každé cílové skupině lze detekovat vnitřní (subjektivní) bariéry a k nim přiřazené nástroje a vnější (objektivní) bariéry a jim čelící nástroje. A dále lze vymezit skupinu systémových nástrojů, které ovlivňují vnější (sociální, ekonomické) prostředí inkluze cílových skupin a konkrétní nástroje – opatření, řešící věcné problémy. Problém je v tom, že se toto teoretické strukturování ve všech úrovních prolíná. Subjektivní bariéru může řešit systémový nástroj, který řeší obecný problém všech cílových skupin, apod. Koncipování nástrojů se tak musí patrně odvíjet od jednotlivých cílových skupin. To ale přináší riziko, že příslušný dokument bude příliš rozsáhlý a bude namnoze opakovat zjištění a návrhy, které byly již jinde demonstrovány, ale nebyly všeobecně akceptovány a s dostatečnou razancí (a politickou vůlí) realizovány.

42

Petr Mareš, Faktory sociálního vyloučení, VÚPSV, 2006

60

Pak nastává otázka, jakou povahu má mít dokument NAPSI. Zda je to především přehled potřebných konkrétních opatření, nebo politický dokument (policy paper), který formuluje hlavní principy strategie začleňování a navrhuje potřebná politická rozhodnutí (tj. také zákonná opatření43) a politiku změny vývoje směrem k integraci všech do české společnosti. Tedy především systémová opatření s tím, že některá je možné dovést do opatření akčního typu, demonstrujících konkretizaci opatření systémových. Autoři studie jsou toho názoru, že právě povaha, směr a obsah integrační politiky by měly být hlavním tématem nově koncipovaného NAPSI 44 a konkrétní akční kroky by měly být navrhovány velmi obezřetně a s ohledem na jejich skutečnou realizovatelnost. Konec konců je třeba vzít v úvahu i možný rozsah budoucího NAPSI (cca 15 stran plus přílohy).

Nastínit lze v této etapě prací především systémová opatření, opatření na makroúrovni. Když nedojde k jejich řešení, konkrétní „akční“ nástroje nemohou mít šanci na úspěch.45 • Změna společenské atmosféry ve vztahu k chudobě, podpora solidarity a dobročinnosti (nejen ve vztahu ke zdravotně postiženým jako dosud, ale i chudým, nezaměstnaným apod.) 46 • Akcentace rizika degradace sociální soudržnosti české společnosti s riziky sociálních napětí a konfliktů, v Česku současně konfliktů etnických. • Prezentace (reálně existující) úspěšnosti integrace části romské menšiny a snižování sociální distance a fobie vůči Romům (problém viditelné a neviditelné části society) • Zásadní posílení jednotící a garanční role státu za realizaci sociálně politických aktivit v přenesené působnosti a v samostatné působnosti obcí a měst, popřípadě převzetí významných sociálních garancí přímo do rukou státu (Národní úřad pro zaměstnanost a sociální věci). Takový návrh byl připraven v souvislosti s reformou veřejné správy (2000) a opakovaně v roce 2007. 47 43

Ve smyslu kdo, jak a za kolik Dosavadní NAPSI byly koncipovány na základě návrhů resortů a obsahovaly jim vyhovující popř. jimi realizované aktivity. Ale jak vyplývá z analýzy zpravidla neobsahovaly „tvrdé cíle“ tedy určení stavu, jehož má být dosaženo. Vnutit resortu zvenčí (horizontálně) aktivity, které nechce realizovat je zcela nereálné. Proto je třeba formulovat cíle a zavázat resorty, aby k jejich dosažení návrhy a realizovaly příslušné kroky. 45 Tento kritický odsudek je možno vyslovit k mnoha programům, které jsou v této analýze rozebírány. Byly sice přijaty ale propadly do politicko-mocenského vakua. Nestaly se například součástí volebních programů, nebo programových prohlášení vlád. 46 Chudoba cti netratí 47 V obou případech narazil na lobby regionálních politiků. Naopak v anketě mezi výkonnými pracovníky sociálních referátů se více než 80 % účastníků dotazníkového šetření se k této myšlence postavilo pozitivně. Za klady bylo považováno zejména vytvoření instituce nezávislé na místní politice; sjednocení a propojení celého systému sociální ochrany, Studie „Analýza výkonu aktivit v sociální ochraně obyvatel vykonávané režimu přenesené a samostatné působnosti orgány samosprávných obcí v působnosti MPSV“, Deloitte, 2006. 44

61

• Prosazení skutečného „mainstreamingu“ pokud jde o sociální začleňování do politik rezortů a všech orgánů veřejné správy. Každý (!) rezort, tím spíše orgány krajů, měst a obcí se svými rozhodnutími a aktivitami nějak dotýkají problému chudoby a procesů sociálního vylučování a začleňování. Každé rozhodnutí by tedy s tímto aspektem mělo být konfrontováno. Mělo by být odpovězeno na otázku jak se to či ono rozhodnutí dotýká chudých lidí a zda a jak přispívá začleňování. • Zabezpečení regulerního popř. závazného kofinancování služeb sociální prevence, kterou realizují především nestátní subjekty zákonem o sociálních službách, a které nahrazují absentující aktivity veřejné správy v této oblasti. • Akcentování makroekonomických aspektů existence chudoby a sociálního vyloučení a rizik pro sociální udržitelnost na všech úrovních.

62

19. Indikátory Akční plán je dokument, který navrhuje opatření, jejichž cílem je „změna stavu“. Proto je nezbytné, aby obsahoval i indikátory situace a úspěšnosti řešení. Je zřejmé, že budoucí NAPSI, nemá-li být jen splněním povinnosti k orgánům v Bruselu, musí obsahovat mnohem konkrétnější cíle (resp. vůbec nějaké skutečné cíle) ale také měřitelné indikátory stavu a vývoje skutečností relevantních pro začleňování. Různé indikátory chudoby jsou v Evropě dlouhodobě užívány (přičemž některé obsahují náročné algoritmy vztahů k příjmům obyvatel, jiné jsou všeobecně srozumitelné a použitelné. V ČR byly rovněž zpracovány určité regionální aspekty sociální situace v krajích.48 Mají různou povahu, některé ukazují na jevy, které jsou sociálně riskantní a na jejich základě lze předpokládat budoucí sociální problémy (např. děti narozené mimo manželství nebo nedospělým matkám), jiné informují o stavu jevů (nezaměstnanost, příjmová úroveň). V hodnocení českého NAPSI je vyslovena kritika, že k měření sociální vyloučenosti se používá jen málo společných EU indikátorů a žádné národní indikátory! Využití indikátorů ze SF je sice dle Komise vítané, ovšem indikátory musí vzít v úvahu rozdíly mezi procesy. Myšlenka hlavních indikátorů k měření sociálního pokroku byla přijata na zasedání Evropské rady (ER) v Nice (2000) ve snaze dosáhnout rozhodujícího pokroku při likvidaci chudoby a sociálního vyloučení do roku 2010. Je součástí metody „otevřené koordinace“. Klíčovými prvky této metody jsou shoda o společných cílech, zpracování plánu a schválení obecných indikátorů, podle nichž bude možno sledovat pokrok dosahovaný na cestě ke společnému cíli. Zasedání ER v belgickém Laekenu (2001) přijalo soubor indikátorů sociálního začleňování, které v budoucnosti sehrají důležitou úlohu při sledování výsledků, jichž členské státy dosahují při podpoře sociálního začleňování. Tyto indikátory mají umožnit členským státům a Komisi sledovat, jakého pokroku je dosahováno na cestě k cíli vytyčenému ER v Lisabonu, jímž je redukovat chudobu do roku 2010. Členské státy mohou do svých Národních akčních plánů sociálního začleňování zařadit tzv. třetí úroveň indikátorů, které vyzdvihnou specifičnosti určitých oblastí a pomohou interpretovat primární a sekundární indikátory; indikátory třetí úrovně nejsou harmonizovány na úrovni EU Jako národní indikátory, které umožní sledovat i regionální aspekty lze uvést například tyto: • HDP na 1 obyvatele (ekonomická úroveň regionu) • Míra nezaměstnanosti 48

Výzkum „Tvorba regionálních a místních programů trvalé sociální udržitelnosti“ NCSS,o.p.s., Praha 200,

63

• Nezaměstnanost trvající déle než 12 měsíců (podíl na celkové úrovni nezaměstnanosti • Nezaměstnanost mladých lidí do 30 let (která má katastrofální důsledky) • Podíl domácností s dětmi pobírajících sociální příplatek v rámci systému státní sociální podpory na celkovém počtu domácností s dětmi (poskytuje informaci o počtu rodin s nízkými příjmy) • Podíl domácností pobírajících příspěvek na bydlení v rámci systému státní sociální podpory na celkovém počtu domácností (poskytuje informaci o počtu rodina a občanů s nízkými příjmy) • Podíl živě narozených dětí mimo manželství na celkovém počtu živě narozených dětí • Podíl dětí, které ukončily povinnou školní docházku před dovršením 9. tř., na celkovém počtu absolventů základních škol • Podíl osob bez vzdělání, se základním a neukončeným základním vzděláním, na celkovém počtu osob starších 15 let • Podíl domácností s dětmi pobírajících opakující se příspěvek na živobytí sociální potřebností na celkovém počtu domácností s dětmi (poskytuje informaci o počtu lidí v hmotné nouzi) • Podíl dětí narozených dívkám ve věku 13 - 17 let na celkovém počtu živě narozených dětí • Počet rozvodů na 1 000 obyvatel • Počet osoby bydlících v situaci bezdomovectví podle klasifikace ETHOS • Vývoj zadlužení obyvatel a jeho struktura, zejména zadlužení spotřebitelskými úvěry

64

20. Diskuse o cílových skupinách Vymezení cílových skupin je v dokumentech EU i v programu Evropského roku chudoby charakterizováno spíše sociální situací, v níž se nacházejí. Pro přípravu alternativního NAPSI bude dobré vzít v úvahu, že okruh osob a skupin, kterých se sociální vyloučení týká, je velmi široký a má-li takový dokument být účinný, musí mít dostatečnou „citlivost“ ke všem ohroženým skupinám. Výčet skupin ohrožených sociálním vyloučením je poměrně dlouhý. Jeden z možných a nejdelších seznamů cituje Petr Mareš a odvolává se na autora Silvera.49 Jako skupiny ohrožené sociální exkluzí jsou uváděny: • dlouhodobě nebo opakovaně nezaměstnaní • pracovníci s nejistými a nevýhodnými pracovními smlouvami (zejména starší a mimo ochranu mechanizmů, regulujících pracovní trh) • lidé s nízkými příjmy a chudí • nekvalifikovaní (zejména s nedokončenou základní školou) • mentálně či psychicky handicapovaní • drogově závislí • děti, vyrůstající v problémových rodinách (zejména týrané děti) • delikventi (věznění i na svobodě, ale se záznamem v trestním rejstříku) • mladí (bez pracovních zkušeností) • imigranti (zahraniční pracovníci, uprchlíci i azylanti) • různě vymezené minority (rasově, nábožensky, jazykově a kulturně) • osoby zbavené volebního práva • příjemci sociálních dávek (vč. osob, které je nečerpají pro svou nezpůsobilost o ně požádat – tzv. non-take-up social assistence) • obyvatelé upadajících území nebo lokalit, majících charakter ghett • bezdomovci, osoby, jejichž způsob života je vnímán a stigmatizován jako deviantní • osoby neschopné mobility • sociálně izolovaní, bez přátel a rodin Pavel Bareš ve svém článku „Cílové skupiny osob zakoušejících extrémní sociální vyloučení a jejich reflexe v krajských střednědobých plánech rozvoje sociálních služeb“ upozorňuje na další aspekty volby a určování cílových skupin. Uvádí, že při vymezení cílových skupin je otázkou, které skupiny osob se specifickými potřebami zařadit do téže kategorie. I nyní vyvstává obdobné dilema jako v případě snah o rozřazení uživatelů sociálních služeb do několika skupin. Nicméně v případě cílových skupin je již patrné zaměření spíše na potřeby specifických skupin osob než na to, 49

Faktory sociálního vyloučení, P. Mareš, VÚPSV, Centrum Brno, 2006

65

jaký typ sociální služby využívají. Vzhledem ke snaze předejít tomu, aby se komunitní plánování zcela zadrhlo kvůli příliš komplikovaným vyjednávacím procesům, je také omezen počet pracovních skupin, respektive cílových skupin, jejichž situací se pracovní skupiny zabývají. Určité cílové skupiny jsou poměrně jasně oddělitelné a není obtížné přiřadit určitou osobu využívající sociální službu do té či oné kategorie – například cílové skupiny „rodiny s dětmi“ a „senioři“. Obě tyto cílové skupiny jsou sice snadno oddělitelné od sebe navzájem, nicméně mohou se prolínat s některými jinými cílovými skupinami. Nejde jen o to, že hranice mezi cílovými skupinami může být nejasná proto, že charakteristiky či potřeby některých osob se specifickými potřebami mohou zároveň odpovídat dvěma či více cílovým skupinám (senioři se zdravotním postižením, senioři bez střechy nad hlavou, apod.). Kromě osob „na pomezí“ různých cílových skupin může být důvodem také to, že existuje více obecných kategorií, které postihují vždy pouze určitou charakteristiku či potřebu určité skupiny osob se specifickými potřebami a navzájem se nevylučují: členové „rodiny v obtížné situaci“ mohou být přiřazeni jak k cílové skupině „osob v krizi“, tak k cílové skupině „rodiny s dětmi“ – není-li tedy tato druhá kategorie vztažena úzce k bezproblémovým rodinám s dětmi. Kategorie zvolené v jednom SPRSS (např. „rodiny s dětmi“ a „mládež“) také mohou být v jiném SPRSS50 sjednoceny do jedné cílové skupiny („rodina, děti a mládež“).

50

Střednědobé plány rozvoje sociálních služeb

66

21. Další použité zdroje informací •

• • •

• • • • •

• •

Sociální exkluze na lokální úrovni I. a I. (Sociální vyloučení a sociální začlenění v perspektivě lokálních aktérů sociální politiky), VÚPSV Pracoviště Brno, 2009, Analýza sociálně vyloučených romských lokalit a absorpční kapacity subjektů působících v této oblasti. G&C pro MPSV, Praha 2006 Publikace „Klíč k posílení integrační politiky obcí“. Otevřená společnost, o.p.s. a spol. 2008 Analýza stavu a dalšího vývoje mladých lidí po opuštění zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy za období 1995-2004. Ministerstvo vnitra ČR, 2008 Vyhodnocení orientačního šetření k zákonu o pomoci v hmotné nouzi po půlroce působení. (MPSV 2007) Příjemci dávek hmotné nouze. Výzkumná studie STEM pro MPSV, říjen 2008 Evaluace projektů zaměřených na problematiku romských komunit“ únor 2009. Navreme Boheme,s.r.o. Faktory sociálního vyloučení, P. Mareš, VÚPSV Praha, výzkumné centrum Brno. Cílové skupiny v krajských střednědobých plánech rozvoje sociálních služeb zpracovaných v období 2006-2007. P. Bareš, VÚPSV, v. v. i. Praha, výzkumné centrum Brno. 2008 Tvorba programů trvalé sociální udržitelnosti na regionální a místní úrovni, NCSS, o.p.s. pro MPSV, Praha Analýza sociálně ekonomické situace romské populace v ČR s návrhy na opatření. Socioklub 2004.

67

II. EFEKTIVITA OPATŘENÍ SOCIÁLNÍHO ZAČLEŇOVÁNÍ NA NÁRODNÍ ÚROVNI

68

1. Metodologické poznámky Tato práce navazuje na I. etapu práce, kterou byla Analýzu nástrojů a platných koncepcí politiky sociálního začleňování v České republice a indikace klíčových nástrojů sociálního začleňování, která byla zpracována na počátku roku 2009. Analýza řešila závažný problém spočívající v tom, že platné začleňovací politiky, a především klíčový Národní akční plán sociálního začleňování, formulovaly cíle jako postupy, procesy či tendence na místo konkrétních cílů či met, jichž má být dosaženo. Opakovaně byly používané uvozující obraty jako podporovat, rozvíjet, usilovat, dále realizovat a podobné. Takový koncept cílů ovšem neumožňuje hodnotit efektivnost, ale spíše jen zda „bylo usilováno“, zda byly ty či ony tendence podporovány. To neposkytuje prakticky žádnou informaci pro posouzení dosaženého efektu. Je proto třeba hledat způsob jakým analyzovat účinnost těchto opatření, protože chybí reálná data. U většiny programů nejsou stanovena kriteria splnění. Na zadanou otázku o efektivnosti nástrojů začleňování je tak třeba odpovědět ve dvou rovinách. První rovinou je diskuse o možných efektech dosud realizovaných opatření. Druhou rovinou je analýza účinnosti začleňovacích opatření v tom smyslu, jakými opatřeními či nástroji lze dosáhnout zamýšlených cílů. Je o obecný problém sociální politiky, že totiž určitých sociálně politických cílů lze účinně dosáhnout jen určitými nástroji. Odvisí to od povahy konkrétních cílů, rozdělení moci v systému veřejné správy, od politické a ekonomické motivace různých subjektů, ekonomických možností státu apod.51 Pokud jde o analýzu realizovaných opatření, proponovaných v různých dokumentech je na prvním místě otázka, zda byly proponované aktivity vůbec realizovány. Velmi často ovšem chybí zpětná vazba a úspěch aktivit (zejm. projektů, dotačních projektů) je dokumentován řádným vyúčtováním. Různá opatření se realizují postupně a jejich vyhodnocení realizátory bude k dispozici až při tvorbě nového NAPSI. Analyzovat efektivitu opatření je v takovém případě ovšem ještě složitější. Analýza situace „před“ a „po“ může přinést různá zjištění: • Situace může být lepší. To může, ale nemusí být důsledkem realizovaných opatření ale i důsledkem jiných vlivů52. • Situace může být horší, protože opatření byla neúčinná a třeba byla zacílena na základě nesprávně formulovaných primárních problémů či potřeb, nebo použity nevhodné metody a podobně.

51

Sociální politika, teorie a mezinárodní zkušenost, Igor Tomeš, Socioklub 2001, dovětek ing. P. Víšek k druhému vydání. 52 Svého času byl deklarován pokles drobné domovní kriminality (krádeže kol). Byl způsoben změnou pojistných podmínek, které vedly k tomu, že postižení krádeže ani nehlásili.

69

• Situace může být horší přes uskutečnění účinných opatření, ale pro nové faktory (např. ekonomická krize). • Situace může být stejná, beze změny. To může znamenat neúčinnost opatření ale také naopak. Nezměnění situace znamená současně nezhoršení situace. Tam, kde je vlastní podstata aktivit spíše preventivní (nebo harm reduction) může být nezhoršení významným úspěchem a průkazem efektivnosti. Ale jak ji měřit? Na základě spekulace „co by se stalo“, kdyby aktivity nebyly realizovány? Znovu je třeba připomenout, že nejlepším důkazem úspěchu je úspěch. Tedy ani dobré úmysly, ani proklamace, ani vynaložené prostředky, ale změna stavu k lepšímu. Pro tuto analýzu se za takové situace nabízí vícespektrální analýza, v níž budou záměry a formulace naznačující cíle ze začleňovacích politik konfrontovány: A. s dokumenty, které obecně hodnotí sociálně ekonomickou situaci a procesy inkluze, exkluze a chudoby B. s tím, jak byly národní programy implementovány do dokumentů nižších úrovní správy C. s aktuálními informacemi o vývoji situace týkající se cílových skupin a s vývojem událostí a vývoje situací týkajících se cílových skupin

70

2.Dokumenty, které obecně hodnotí sociálně ekonomickou situaci a procesy inkluze, exkluze a chudoby Především je vhodné konfrontovat národní začleňovací cíle s evropskou situací, která realizaci národních konceptů významně ovlivňuje. Cílem sociální politiky v Evropské unii (EU) je dlouhodobě udržitelná sociální soudržnost53 a boj proti sociálnímu vyloučení lidí i regionů v EU. Chudoba v Evropě se vnímá jako hrozba pro stabilitu celé společnosti, neboť v ní je spatřován možný zárodek sociálních bouří54. Je v různých dobách vnímána různě. Zatímco v 50. a 60. letech byla jako měřítko rozvoje státu vnímána míra fyzických investic, kapitálu a rozvoj infrastruktury, 70 léta přinesla vědomí, že přinejmenším stejně důležitý je rozvoj zdravotnictví a vzdělávání. V 80. letech se zjistilo, že v nestabilních sociálních podmínkách nelze úspěšně reformovat a rozvíjet ekonomiku (např. Světová banka). Mezinárodní společenství vnímá chudobu stále intenzivněji jako nežádoucí fenomén, který je třeba vymítit, resp. zmírnit jeho dopady, má-li se zajistit společenský pokrok a má-li se zároveň předejít mnohým negativním a celosvětově nebezpečným jevům (růst kriminality, nekontrolovaný obchod s drogami a se zbraněmi, mezinárodní terorismus). Evropa má ještě jeden důležitý důvod obávat se chudoby, zejména je-li soustředěna do některých regionů, tedy nejen chudoby lidí55, ale i chudoby regionů. Lidé ve více než polovině regionů v EU nedosahují průměrného příjmu na hlavu v EU. Asi čtvrtina lidí v EU žijí v chudobě. Asi čtvrtina regionů soustřeďuje bohatství EU. Pokud se tyto rozdíly neodstraní, hrozí „stěhování“ lidí z chudých do bohatých regionů – což je jev, který by mohl vážně destabilizovat EU56. V Česku je situace paradoxně jiná, některé sociální skupiny migrují do chudších regionů s vysokou nezaměstnaností za levnými byty. Riziko nezaměstnanosti a závislosti na sociálních dávkách akceptují (viz např. Janov). Společným jmenovatelem pro všechny sociálně vyloučené je chudoba. Podle strategie EU (2000) se musí boj proti chudobě vést úsilím o zaměstnanost a to všech skupin obyvatelstva. Cílem do roku 2010 je snížit nezaměstnanost v každém členském státě na polovinu současné nezaměstnanosti. Je zřejmé, že

53

Soudržnost neboli koheze je pojem užívaný ve fyzice, jazykově i sociologii. My jej budeme požívat v sociologickém smyslu k označení vnitřní soudržnosti, popř. celková přitažlivost sociálního útvaru jako celku, jeho schopností koordinovat zájmy jednotlivých členů společnosti a schopností společenské kooperace. 54 Je to důsledek nedávné evropské zkušenosti. V 16. – 18. století se objevovaly stále sílící sociální bouře, jež byly projevem nadále neúnosné situace městské chudiny, postupně se však objevovaly i bouře selské. Intenzita sociálních nepokojů byla ještě umocněna průmyslovou revolucí. Postupně narůstal vliv dělnických hnutí a z původně zcela bezmocných dělníků vydaných napospas majitelům fabrik, se stávala poměrně vlivná vrstva, jež začala nabývat na vlivu především v 19. století. O vývoji chudoby srov. blíže např. Tomeš, I.: Sociální politika, teorie a mezinárodní zkušenost, Socioklub, Praha 2001, nebo Geremek, B.: Poverty – A History, Blackwell, Oxford 1994 55 V Evropě se za chudého považuje každý, kdo svými příjmy nedosahuje 60% příjmového mediánu ve společnosti. 56 Tvorba Programů trvalé sociální udržitelnosti na regionální a místní úrovni, NCSS, o. p. s. 2006

71

současný ekonomický vývoj v Evropě spojený s růstem nezaměstnanosti tento cíl činí nereálným (!). EU, maje všechna tato hlediska na paměti, vytvořila svou sociální strategii: • Vyhlásila jakési sociální minimum ve formě charty sociálních práv pracujících, která, bude-li přijata Ústava EU, se stane součástí nezadatelných práv a svobod občanů EU; tím se definoval výchozí standard.57 • Konstatovala, že ekonomický rozvoj EU se stane smysluplným jen tehdy, vyústí-li v sociální rozvoj jeho občanů; současně si EU uvědomilo, že v podmínkách sociální soudržností (bez sociálního napětí) se ekonomický rozvoj urychlí, pokud bude cena této soudržnosti udržitelná. • Společným jmenovatelem všech skupin a forem sociální vyloučenosti je chudoba. Zdravotně postižení jsou sociálně vyloučení ne pro jejich zdravotní znevýhodnění, ale pro nedostupnost příjmů a služeb, a tím se stávají chudými. Jsou i bohatí zdravotně znevýhodnění občané. • Nejúčinnějším nástrojem úsilí proti chudobě je zaměstnanost. Proto strategií EU je plná zaměstnanost pro všechny skupiny obyvatel, tedy bez diskriminace a nerovného zacházení. Tam, kde to bude potřebné, vytvoří se zvláštní podmínky pro zaměstnávání znevýhodněných osob, ať už jde o podmínky technické, zdravotní, vzdělanostní nebo jiné sociální asistence. • Nemá-li EU motivovat nežádoucí sociální a zdravotní migraci musí vyrovnávat nerovnosti v sociální ochraně a ve službách. Výše uvedené cíle a předsevzetí je třeba konfrontovat se sociálně ekonomickým vývojem evropského prostoru v probíhající světové ekonomické krizi. Přináší mimo jiné, resp. především růst nezaměstnanosti jako klíčového startovacího mechanismu chudoby a v krajních případech i sociálního vylučování a sociálního a etnického napětí. Prohlubuje regionální dimenzi chudoby58. Jinak řečeno destruuje základní atributy evropského přístupu k této oblasti, kterými jsou zaměstnanost a podpora regionů. Objektivní aspekt ekonomické krize je třeba plně docenit i v rámci situace tuzemské, protože zejm. rostoucí nezaměstnanost má multiplikační vlivy do řady navazujících oblastí, jako je zvýšení konkurence na trhu práce a oslabení pozice různě znevýhodněných skupin a podobně. Důležitým aspektem je významná regionální diferenciace těchto důsledků a nastoluje se otázka, zda jsou státní systémy řešení schopny regionální diferenciace.

57

Protože tato studie má být východiskem pro práce na alternativním NAPSI , je dobré tyto zásady připomenout. 58 I v Česku jsou významné rozdíly v nezaměstnanosti v jednotlivých regionech, ale i v menších celcích jako jsou mikroregiony, spádová území měst a podobně.

72

Lze vysledovat, že sociálně ekonomické napětí a nejistota zostřuje, dříve spíše latentní, problémy a projevy jako je odpor proti imigrantům, anticiganismus, ageismus atd. a vytváří prostor pro extremistické politické koncepce. To lze dokumentovat i v tuzemsku. Tento vývoj „sociálního a ekonomického prostředí“ jde přímo proti záměrům politiky inkluze. Usnesením vlády ČR ze dne 19. ledna 2009, č. 101 o zajištění Evropského roku boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení v České republice, reaguje Česko na mezinárodní závazek realizovat v ČR „Evropský rok chudoby“. Je to důsledkem toho, že přes existenci akčních národních plánů Evropa stále kriticky hodnotí problém chudoby a rizika sociální nestability, které přináší. Přes existenci aktuálního Národního akčního plánu sociální inkluze uložila vláda v březnu t. r. ministru pro lidská práva a menšiny vypracovat a předložit do konce roku 2009 „Strategii boje proti sociálnímu vylučování“. Tento fakt je třeba interpretovat tak, že vláda reálně a na základě důkladné analýzy ministerstva vnitra59, a analýz událostí v Janově a v Chomutově60 považuje za potřebné „zastavit sociální vylučování“. Nebo jinak řečeno, vláda hodnotí současnou sociálně politickou situaci jako významně a nebezpečně exkluzivní a ohrožující sociální soudržnost české společnosti, tedy poněkud jinak než je koncipován platný NAPSI.61 Věcné zaměření platného NAPSI je potom – s ohledem na skutečnou situaci v ČR – poněkud bizarní neboť usiluje o posílení procesu (inkluze) o jehož existenci lze pochybovat.

59

Řešení aktuálních problémů sociálního vyloučení, MV ČR, 9. března 2009 a Usnesení vlády č. 331 ze dne 23. 3. 2009 60 Socioklub, 2009 61 Viz též důvody zavedení vízové povinnosti Kanadou jako důsledek emigrace Romů.

73

3.Implementace národních programů do dokumentů nižších úrovní správy V první části této kapitoly jsou k popisu situace použity poznatky výzkumu, jehož autorem je Mgr. Pavel Bareš působící ve Výzkumném ústavu práce a sociálních věcí, v. v. i. 62 Problematiku sociálního vyloučení hledal a našel ve střednědobých plánech rozvoje sociálních služeb (dále též „SPRSS“, v případě krajských SPRSS pak také „krajské plány“). V těchto plánech jsou stanoveny priority obcí či krajů pro oblast sociálních služeb (tato skutečnost bude dále komentována v závěru kapitoly). Pro uspořádání sociálních služeb na určitém území mají stěžejní význam. Výzkum se zaměřil pouze na krajské plány, ve kterých bylo při analýze situace v oblasti sociálních služeb zohledněno hledisko cílových skupin ohrožených extremním vyloučením. Tento přístup byl aplikován pouze v sedmi ze čtrnácti sledovaných krajských plánů, kde tyto skupiny byly detekovány. Výchozím problémem bylo, že právě u skupin osob nejvíce ohrožených či postižených situací sociálního vyloučení se ukázala řada nejasností ohledně používání pojmů, od nichž se jejich definice odvíjejí. Autor uvádí, že plánování rozvoje sociálních služeb podle zákona se opírá o metodu komunitního plánování. 63 Při komunitním plánování jsou vyhodnoceny potřeby, je zmapováno existující zázemí (síť organizací, jejich spolupráce, finanční zdroje apod.), jsou stanoveny nejvýznamnější priority a analyzovány možnosti dalšího rozvoje (nemusí se přitom jednat pouze o oblast sociálních služeb). Komunitní plánování má přitom řadu specifických charakteristik. Podstatným rysem je zapojení a úzká spolupráce tří hlavních skupin aktérů (tzv. „triády“) – zadavatele zodpovědného za zajištění (sociálních) služeb na určitém území (obec, kraj), poskytovatelé služeb a zástupci jejich uživatelů. (MPSV, 2004; Skřičková, 2007.) Důvodem je snaha soustředit se na potřeby uživatele. První krajské střednědobé plány rozvoje sociálních služeb byly zpracovány v období 2006-2007. Hledisko uživatele, respektive cílových skupin bylo uplatněno pouze v sedmi ze 14 krajských plánů. Je přitom nezbytné reflektovat specifický kontext vzniku krajských plánů v tomto období (schválení zákona o sociálních službách, neexistence předchozích zkušeností s plánováním rozvoje sociálních služeb na krajské úrovni, řada odlišností v jednotlivých krajích atd.). Zpracované krajské plány se tak odlišují nejen v tom, zdali byla tato tematika zahrnuta, ale v celkové koncepci zpracování, období platnosti, rozsahu a metodách analýzy atd. Zahrnutí cílových skupin, respektive jejich uchopení je proto pouze jednou z řady odlišností mezi 62

BAREŠ, P. Cílové skupiny v krajských střednědobých plánech rozvoje sociálních služeb zpracovaných v období 2006-2007. Praha: VÚPSV, 2008. 63 Jde o vžitou nepravdu a omyl. Zákon o sociálních nezná pojem komunitní plánování a všechny aktivity k tomuto pojmu se vážící a na tento institut vynaložené prostředky je možné relativizovat.

74

krajskými plány a zároveň se v různých ohledech odlišuje kontext, do kterého je jejich analýza zasazena. V zákoně č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, se sociálním vyloučením rozumí „vyčlenění osoby mimo běžný život společnosti a nemožnost se do něj zapojit v důsledku nepříznivé sociální situace“. 64 Uvedené charakteristiky definující situaci sociálního vyloučení lze zaznamenat u zástupců rozličných cílových skupin analyzovaných v krajských plánech rozvoje sociálních služeb. U většiny cílových skupin však neplatí, že by se v situaci sociálního vyloučení nacházeli či byli touto situací ohroženi všichni její reprezentanti – osoby náležející do určité cílové skupiny jsou rozlišeny podle řady různých kritérií (věk, rodinný život, zdravotní handicap, ztráta střechy nad hlavou, aktuální situace jedince apod.). Ocitnutí se v situaci sociálního vyloučení (či ohrožení sociálním vyloučením) samotné většinou není takovýmto kritériem, byť některá z těchto kritérií s ním velmi úzce souvisejí (ztráta střechy nad hlavou), nebo mohou být v tomto ohledu rizikové (rizikové chování nebo rizikový životní styl, zdravotní postižení, etnická příslušnost). Průnik mezi definicí cílové skupiny a situací sociálního vyloučení se tak u různých cílových skupin značně liší, a odlišný je tedy i počet osob reprezentantů té které cílové skupiny postižených či ohrožených sociálním vyloučením. V případě některých extrémních forem, jakým je např. ztráta střechy nad hlavou, lze ovšem bezpochyby předpokládat, že překryv mezi oběma kategoriemi je úplný či alespoň téměř úplný. Pouze u cílových skupin „osob ohrožených sociálním vyloučením“, „osob ocitajících se v situaci sociálního vyloučení“ a obdobně definovaných cílových skupin jsou situace sociálního vyloučení či ohrožení touto situací chápány jako definiční znak cílové skupiny a předpokládá se, že sociální vyloučení ohrožuje nebo postihuje všechny její příslušníky. Také mezi jednotlivými podskupinami přiřazenými k této cílové skupině mohou existovat výrazné rozdíly, pokud jde o riziko, povahu a míru sociálního vyloučení. V důsledku uvedené skutečnosti může např. kategorie „osob bez přístřeší“ (definičním znakem je ztráta střechy nad hlavou)i reprezentovat osoby daleko výrazněji ohrožené či postižené „sociálním vyloučením“ než cílová skupina „osob ohrožených sociálním vyloučením“. Obzvláště patrné je to především v tom případě, jsou-li do takto pojmenované cílové skupiny zahrnuty mimo jiné například etnické 64

Poněkud jasnější představu o významu pojmu si lze učinit ze zprávy Evropské komise o sociálním začleňování z roku 2005, v níž je sociální vyloučení vymezeno jako „proces, díky němuž je určitý jedinec vytlačen na okraj společnosti a při němž nelze dosáhnout plné participace v důsledku působení chudoby, nedostatku základních kompetencí a příležitostí k celoživotnímu učení, nebo následkem jeho diskriminace. V této situaci se dále zhoršuje přístup těchto osob k práci, příjmům, příležitostem ke vzdělání a možnostem rozvoje kvalifikace, stejně jako možnosti jejich zapojení do aktivit a vztahových sítí společnosti a komunity. Mají omezený přístup k institucím disponujícím mocí rozhodovat, a často se proto cítí bezmocné a neschopné činit rozhodnutí, která je denně ovlivňují.“

75

menšiny (Pardubický kraj, Středočeský kraj): definičním znakem celé skupiny je sice situace sociálního vyloučení, ale v případě jedné z významných podskupin zahrnutých do kategorie se riziko či situace sociálního vyloučení patrně bude bezprostředně týkat pouze omezeného počtu jejích reprezentantů nebo tato situace či toto riziko alespoň nebudou tak závažné jako v případě jiných podskupin (např. osob bez střechy nad hlavou). V krajských střednědobých plánech rozvoje sociálních služeb, které tematizovaly problematiku cílových skupin, je kategorizace jednotlivých skupin značně nesourodá, pokud jde o jejich označení i definici. V některých plánech jsou vybrané skupiny osob tematizovány samostatně, v jiných jsou naopak zahrnuty do širší kategorie. Ani obecnější kategorie se přitom nepřekrývají, neboť do obecnější kategorie jsou v různých plánech zahrnovány odlišné skupiny zde sledovaných osob. V plánech jsou používána rozličná označení pro obecnější kategorie. V některých případech nejsou tematizovány cílové skupiny, ale problémové okruhy či relevantní typy služeb a forem pomoci. Některé z těchto kategorií souvislost se sociálním vyloučením naznačují přímo v názvu explicitně, v jiných ji název pouze implikuje, v některých však souvislost se sociálním vyloučením z označení kategorie nijak nevyplývá a teprve přiřazení více skupin osob ohrožených či zakoušejících sociální vyloučení velmi výrazně naznačuje, že kategorie představuje alternativu ke kategorii „osob ohrožených sociálním vyloučením“, jak ji tematizují jiné krajské plány. V krajských plánech se objevují tyto obecné kategorie, jež některým z uvedených způsobů odkazují na situaci extrémního sociálního vyloučení:








„osoby v (přechodné) krizi“, „osoby v akutně nepříznivé sociální situaci“, „dlouhodobá sociální exkluze a krize“, „osoby ohrožené sociálním vyloučením“, „osoby ohrožené sociálně patologickými jevy“, „oblast služeb sociální prevence“ a poněkud překvapivě také „děti a mládež“.

Krajský plán Jihočeského kraje (Krajský úřad Jihočeského kraje) předkládá nejprve výsledky šetření mezi poskytovateli, kde rozlišuje mj. „osoby HIV pozitivní a nemocní AIDS“, „osoby bez přístřeší“ a „pachatele trestné činnosti, osoby propuštěné ze školských zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy po dosažení zletilosti“. Samostatně pak analyzuje situaci cílové skupiny „osob v akutně nepříznivé sociální situaci“. K té přiřazuje mj. „osoby bez přístřeší“, „osoby opouštějící zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy po dosažení zletilosti“, „osoby opouštějící výkon trestu odnětí svobody“ a „osoby propuštěné z ochranné léčby“.

76

Krajský plán Libereckého kraje (Krajský úřad Libereckého kraje) do cílové skupiny „osob ohrožených sociálním vyloučením“ řadí mj. tyto podskupiny:
„osoby propuštěné z výkonu vazby nebo z výkonu trestu odnětí svobody“,
„osoby po ukončení léčby chronických závislostí propuštěné ze zdravotnického zařízení, psychiatrické léčebny nebo léčebného zařízení pro chorobné závislosti“,
„osoby propuštěné ze školského zařízení pro výkon ústavní či ochranné výchovy nebo z pěstounské péče po dosažení zletilosti, respektive v 19 letech“ či
„osoby, které nemají uspokojivě naplněny životně důležité potřeby vzhledem k tomu, že jsou osobou bez přístřeší“. Krajský plán Moravskoslezského kraje (Krajský úřad Moravskoslezského kraje) se analýze situace cílových skupin ve vazbě na sociální služby nevěnuje, nicméně v jeho příloze je zpracováno vymezení cílových skupin. V rámci cílové skupiny „děti a mládež (rizikové a ohrožené skupiny dětí a mládeže)“ je tematizována skupina „mladí lidé opouštějící ústavní zařízení“. Dále jsou rozlišeny cílové skupiny „osob bez přístřeší“, „osob v postpenitenciární péči“ a „osob ohrožených sociálním vyloučením“. V krajském plánu Pardubického kraje (Krajský úřad Pardubického kraje) byla zpracována tematika „dlouhodobé sociální exkluze a krize“. V rámci ní se pracovní skupina věnovala mj. skupinám
„osob bez přístřeší“ a
„osob jinak sociálně vyloučených nebo sociálním vyloučením ohroženým“. Krajský plán Středočeského kraje (Krajský úřad Středočeského kraje) tematizuje cílovou skupinu „osoby ohrožené sociálním vyloučením“. Do této skupiny jsou přiřazeny mj.:
„osoby vracející se z výkonu trestu odnětí svobody“,
„osoby, jejichž způsob života a životní návyky vedou ke konfliktu se společností – osoby bez přístřeší, osoby živící se prostitucí“,
„osoby žijící v sociálně vyloučených romských lokalitách“ či
„osoby zletilé po ukončení ústavní výchovy (dětské domovy, diagnostické ústavy…) a pěstounské péče“. Krajský plán Ústeckého kraje (Krajský úřad Ústeckého kraje) do cílové skupiny „osob ohrožených sociálním vyloučením“ (cílová skupina, jíž se věnovala pracovní skupina zaměřená na oblast služeb sociální prevence) řadí:
„osoby, které jsou propuštěny z výkonu vazby nebo výkonu trestu odnětí svobody“, 77


„osoby po ukončení léčby chronických závislostí propuštěné ze zdravotnického zařízení, psychiatrické léčebny nebo léčebného zařízení pro chorobné závislosti“,
„osoby propuštěné ze školského zařízení pro výkon ústavní či ochranné výchovy nebo z pěstounské péče po dosažení zletilosti, respektive v 19 letech“,
a „osoby, které nemají uspokojivě naplněny životní potřeby – osoby bez přístřeší“. Krajský plán Zlínského kraje rozlišuje cílovou skupinu „osob ohrožených sociálně patologickými jevy“, do které řadí „mladé lidi, jejichž sociální situace je ovlivněna rizikovými faktory – jsou to zejména uživatelé návykových látek, tzv. děti ulice nebo děti bez rodinného zázemí (po skončení ústavní výchovy)“, a cílovou skupinu „osob v krizi“, již tvoří „lidé bez domova, lidé v akutní nouzi, lidé nezaměstnaní, lidé trpící chudobou, ale také osoby v psychické krizi“. Jednotlivé krajské plány, které se věnovaly tematizaci cílových skupin (zahrnuta byla do sedmi ze čtrnácti krajských plánů – následující řádky se tak stejně jako předchozí kapitola týkají pouze těchto sedmi krajských plánů), se obecně velmi lišily ve způsobu uchopení cílových skupin. V případě cílových skupin zahrnujících zde sledované skupiny osob se zvolené přístupy často lišily zcela zásadním způsobem. Skupina „osob bez přístřeší“ byla zahrnuta do analýzy všemi krajskými plány (buďto byla použita tomuto pojmu odpovídající kategorie, nebo bylo explicitně vyjádřeno, že skupina je zahrnuta do určité obecnější kategorie). Stejně tak tomu bylo také v případě „osob opouštějících školská zařízení pro výkon ústavní péče“, nicméně v některých plánech nebyla specifikována věková hranice osob, které jsou do této skupiny zahrnuty. Mezi plány, ve kterých byla věková hranice specifikována, nepanovala shoda (dosažení zletilosti, 19 let či 26 let). Osoby žijící v sociálně vyloučených lokalitách a osoby vracející se z výkonu trestu odnětí svobody byly explicitně tematizovány většinou krajských plánů. V plánech Ústeckého kraje a Zlínského kraje, ve kterých skupina osob žijících v sociálně vyloučených lokalitách sledována nebyla, byly sociální služby týkající se této skupiny osob tematizovány v souvislosti s jinými cílovými skupinami (v Ústeckém kraji příslušníci etnických menšin), či odděleně od analýzy cílových skupin (Zlínský kraj). Další relevantní skupiny osob (osoby vracející se ze zdravotnických zařízení, osoby, které vedou rizikový způsob života nebo jsou tímto způsobem života ohroženy) byly zařazeny pouze do některých krajských plánů. Všechny tyto skupiny osob byly nejčastěji tematizovány v rámci cílové skupiny „osob ohrožených sociálních vyloučením“. Je zřejmé, že tzv. „komunitní plánování“ by nemělo probíhat živelně a organizační struktura pro jeho realizaci by měla být navržena tak, aby celý proces byl účelně koordinován. V takovém případě je možné volit takové definice cílových skupin, které budou nejméně zatíženy metodologickými problémy. 78

Poslední okolnost se týká v zásadě všech výše nastíněných dilemat ohledně vhodné definice, a to nejen pokud jde o osoby zakoušející extrémní sociální vyloučení. Fakt, že není možné na tomto místě dát jasné doporučení, jaké vymezení cílové skupiny preferovat, ovšem neznamená, že vymezení cílových skupin má bez jakýchkoliv korektivů vyplynout pouze z průběhu plánování rozvoje sociálních služeb. Při přípravě SPRSS by naopak měly být zohledněny veškeré problematické okolnosti spojené s vymezením cílových skupin, z nichž mnohé zde byly diskutovány.65 Stávající rozdíly mezi krajskými plány totiž bezpochyby představují značnou komplikaci například při snaze o vyhodnocení skutečných dopadů krajských plánů na situaci v sociálních službách v jednotlivých krajích (respektive není jasná vazba mezi plány a výší dotace MPSV krajům).66 Z analýzy zároveň vyplynul obecnější pozitivní dopad zahrnutí tematiky cílových skupin na celkovou úroveň krajského plánu. Přestože vysoké úrovně zpracování dosáhly také některé krajské plány, ve kterých tato tematika na krajské úrovni zpracována nebyla (Královéhradecký kraj), je její zařazení možné považovat pro podobu krajského plánu za prospěšné.

Diskuse Je třeba ocenit, že zákon o sociálních službách výslovně uložil krajům plánovat sociální služby. To je pozitivní krok, i když v zásadě takové aktivity byly s různou intenzitou realizovány již dříve. Je třeba však připomenout, že tam kde se služby terminálně ve vztahu k občanům realizují, t j. ve městech, nebyla tato povinnost do zákona prosazena a orgány samosprávy pouze „mohou“ takovou plánovací aktivitu realizovat. To je k mnoho let opakovaně deklarované snaze přiblížit služby občanům značný neúspěch. Krajský plán města nezavazuje, samosprávný kraj není samosprávným městům nadřízen, jde o jinou komunitu. I když krajské plány jsou v této studii spojovány se začleňovacími dokumenty, je třeba konstatovat, že byly vytvořeny jako splnění úkolů zákona o sociálních službách, nikoliv jako realizace NAPSI. Zcela zásadní problém však spočívá v tom, že plánovací aktivity se realizují jen v oblasti sociálních služeb. Nezahrnují klíčové otázky zaměstnanosti, bydlení, vzdělání a další. To je v přímém rozporu se základními závěry Lipské charty o udržitelných evropských městech přijaté v dubnu 2007, v době německého předsednictví EU, ministry odpovědnými za rozvoj měst. 65

Tak například velmi problematickým se jeví jednání s takovými příjemci sociálních služeb, jako jsou mentálně postižení, drogově závislí, prostitutky, plně závislí senioři apod. 66 Jde o jeden z aspektů, který naznačuje problematičnost tzv.“komunitního plánování“ jako procesu, jehož výsledkem má být objektivizace názorů a zájmů různých subjektů, a jejich konfrontace s objektivními možnostmi. Ostatně ze samotné podstaty zastupitelské demokracie, uskutečňované v ČR, jsou veškeré aktivity samosprávy ze své povahy aktivitami komunitními. Komunitou je obec.

79

Lipská charta doporučuje, aby se evropská města pokusila o vytvoření integrovaných rozvojových programů měst67 jako celků. Tyto programy (IPRM) by se měly stát účinným nástrojem i pro řešení problémů sociálního vyloučení v deprivovaných lokalitách s většinovým podílem romského obyvatelstva. Podstata těchto programů je v integrovaném řešení všech oblastí života a rozvoje měst. Program tzv. komunitního plánování – respektive plánování sociálních služeb, který de facto nebyl uplatněn v dostatečném rozsahu v zákoně o sociálních službách, se takto jeví jako úzce resortní (dokonce intrarezortní) program (nezahrnuje všechny aktivity rezortu tj. zejm. politiku zaměstnanosti, aktivity OSPOD, a jiné rezortní aktivity boje proti chudobě). Jde o typický případ rezortního přístupu, kdy centrální programy obsahují řadu důležitých, věcně správných záměrů a úkolů rozdělených podle kompetencí příslušných rezortů či dokonce jejich jednotlivých úseků a kontrolní zprávy konstatují, že stanovené úkoly byly plněny. Jejich skutečný přínos je však zcela nedostatečný. Hlavní příčinou jejich malé efektivity byl a je nekoordinovaný přístup. Uspět může jenom řešení založené na provázaných komplexních programech opírajících se o koordinovanou spolupráci na všech relevantních úrovních a aktivit v místě za hegemonie samosprávy. Jakkoliv mohou sociální služby pozitivně ovlivňovat situaci a v rámci sociální ekonomiky (která ovšem v ČR nebyla zatím přesně vymezena) vytvářet pracovní místa, těžiště problémů vylučování je ve výchozím řetězci vzdělání, zaměstnatelnost a zaměstnanost, chudoba, bydlení a společenská izolace. Vlivy těchto oblastí pak působí synergicky – kvalita bydlení má vliv na vzdělání, bydlení vytváří stav exkluze, nezaměstnanost vyvolává chudobu a dlouhodobá generační konzervaci chudoby a podobně.

67

Nejde již o regionální politiku, ale o řešení problémů ve městech! Jde mj. o reakci na revoltu mladých Pařížanů a apod.

80

4.Aktuální informace týkající se cílových skupin Obsahem a cílem této kapitoly je analyzovat k jakým posunům došlo v celé předmětné oblasti problematiky sociálního začleňování. To je možné rozdělit do dvou skupin. Na změnu politiky státu v této oblasti, pokud k ní dochází, a na změny stavu věcí tj. vývoj sociálně ekonomické situace. Pokud jde o dokumenty, které by měly ovlivnit politiku státu (rezortů) je možné připomenout Usnesení vlády ČR ze dne 19. ledna 2009, č. 101, o zajištění Evropského roku boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení v České republice a aktivity s tím související. To je velmi významný počin, protože otevírá téma chudoby a sociálního vyloučení jako veřejný problém a je na organizátorech navazujících aktivit, aby tohoto počinu využili. V zásadě stejný efekt je možné očekávat od „Strategie boje proti sociálnímu vylučování“, který připravuje na základě úkolu vlády ministr pro lidská práva M. Kocáb. Pracovní návrh MMR o přístupu státu k řešení problémů deprivovaných části měst obývaných převážně občany romského etnika nebyl dál dopracován a byl využit jen jako určitý metodický nástroj při projednáním dotací městům na IPRM. Pokud jde o vývoj sociálně ekonomické situace jednotlivých cílových skupin je dále prezentována jako dosažený stav, výsledek realizovaných opatření, ale současně také jako výsledek (nepříznivého) ekonomického vývoje státu, přičemž pozitivní a negativní vlivy nelze oddělit a detekovat zvlášť. Podstatný je výsledek, který bude také výchozí bází pro koncipování nového NAPSI. Dále jsou prezentovány některé dostupné aktuální informace k prioritám, které na svém jednání dne 24. března 2009 vytipovala v rámci diskuse Komise pro sociální začleňování pro přípravu Evropského roku 2010 v ČR. Vychází se přitom ze skutečnosti, že Rok chudoby bude současně rokem přípravy alternativního NAPSI. • Řešení předluženosti a zadluženosti vyloučených skupin osob; V roce 2010, druhém roku krize, nesplatí 7% českých domácností půjčky68. Podíl domácností, které nebyly schopné splácet úvěr v letošním pololetí, činil 3,3 procenta, v případě firem to bylo 6,2 procenta. Dluhy českých domácností u bank a finančních institucí se během srpna podle dnešních údajů ČNB proti červenci zvýšily o 7,8 miliardy korun na 950,8 miliardy Kč. Za poslední rok domácnosti zvýšily své zadlužení o 122,4 miliardy korun. • Přístup na trh práce osobám vzdáleným tomuto trhu – flexijistota; O aktuální situaci vypovídají informace MPSV o počtu nezaměstnaných v České republice k 31. 8. 2009. Růst nezaměstnanosti zvyšuje konkurenční tlak na trhu 68

ČTK, 30. září 2009 o vystoupení zástupce Národní banky

81

práce a snižuje šance osobám s různými handicapy. Nicméně díky přijatým opatřením se v posledních letech zpomalil růst nezaměstnanosti osob se zdravotním postižením. K 31. 8. 2009 bylo evidováno 26 124 absolventů škol všech stupňů vzdělání a mladistvých, jejich počet vzrostl ve srovnání s předchozím měsícem o 4 645 osob a ve srovnání se srpnem 2008 o 6 406 osob. Na celkové nezaměstnanosti se tak podílejí 5,3 % (červenec 2009 - 4,4 %, srpen 2008 – 6,3 %). Míra registrované nezaměstnanosti k 31. 8. 2009 vzrostla na 8,5 % (červenec 2009 – 8,4 %, srpen 2008 – 5,3 %). Míru nezaměstnanosti vyšší než republikový průměr vykázalo 45 okresů, nejvyšší byla v okresech Most (16,5 %), Karviná (14,6 %), Šumperk (14,3 %), Bruntál (13,9), Hodonín a Děčín (shodně 13,8 %, Chomutov (13,5 %) a Ústí nad Labem (13,0 %). Nejnižší míra nezaměstnanosti byla zaznamenána v okresech Praha-východ (2,9 %), Praha (3,4 %) a Praha – západ (3,6 %). Míra registrované nezaměstnanosti žen vzrostla na 10,1 % a mužů na 7,3 %. • Aktivizace venkovských oblastí + aktivizace územní veřejné správy; Námět na aktivizaci vernkovských oblastí byl zeřejmě převzat z materiálů EU. Obecným cílem politiky rozvoje venkova EU je zejména zamezení vysidlování venkovských oblastí, boj proti chudobě, podpora zaměstnanosti a rovných příležitostí, zlepšení životních a pracovních podmínek venkovské populace, ochrana životního prostředí a zvýšení blahobytu. Politika venkovského rozvoje se zaměřuje na změny v zemědělském sektoru, diverzifikaci ekonomických činností zejména ve smyslu podpory malých a středních podniků a venkovských služeb, zvýšení přírodních funkcí, propagace kultury, turismu a rekreace, aj. Venkovské oblasti nejen v EU lze charakterizovat jako oblasti zaostávající za městskými oblastmi z hlediska vývoje příjmů a zaměstnanosti. Často uváděným důvodem zaostávání venkovských oblastí je nízký aglomerační potenciál, nedostatek lidského kapitálu a nízká vybavenost infrastrukturou. Ve venkovských regionech, zejména v malých obcích, lze pozorovat některé negativní demografické trendy, jako je klesající porodnost, stárnutí obyvatelstva a záporné migrační saldo. Trend stěhování obyvatelstva z venkova do měst je v současnosti modifikován směřováním migrace do vnějších částí městských aglomerací, nikoliv do vlastních měst. Tvrdší dopad tržního hospodářství ve venkovském prostoru prohlubuje problémy na trhu práce (nedostatek pracovních příležitostí v důsledku podnikatelského a investorského nezájmu, nízká nabídka pracovních míst v odvětví zemědělství, dlouhodobá a opakovaná nezaměstnanost aj.), disparitu příjmů venkovanů vůči městskému obyvatelstvu a snižování kupní síly na venkově, nepříznivou věkovou a vzdělanostní strukturu, odráží se v dopravní obslužnosti a občanské vybavenosti obcí a následně i v ohrožení stability osídlení venkovského prostoru.

82

• Zvýšení vzdělávání a konkurenceschopnosti chudých a vyloučených lidí; Problém přístupu ke vzdělání se nejdramatičtěji týká romských dětí a mládže. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále MŠMT) realizovalo ve spolupráci s Ústavem pro informace ve vzdělávání v první polovině roku 2009 šetření69, které mapovalo počty žákyň a žáků vzdělávaných podle různých vzdělávacích programů na základních školách. Šetření ÚIV navazovalo na dvě analýzy realizované v průběhu roku 2008: „Vzdělanostní dráhy a vzdělanostních šancí romských žákyň a žáků ZŠ v okolí vyloučených romských lokalit“ (GaC, s.r.o.) a „Analýza individuálního přístupu pedagogů k žákům se speciálními vzdělávacími potřebami“ (Člověk v tísni). Šetření na reprezentativním vzorku poukázalo na závažné problémy. Z celkového vykázaného počtu žáků na všech školách, jejichž zástupci vyplnili a odeslali dotazník, bylo pouze 4,25% žáků označeno za romské. Zároveň naprostá většina z celkového vykázaného počtu všech žáků (tedy romských i neromských) na šetřených školách se vyučuje podle Rámcového vzdělávacího plánu pro základní vzdělávání (RVP ZV) – 96,79%. Jenom 3,21% z celkového počtu žáků je vzděláváno podle Rámcového vzdělávacího plánu pro základní vzdělávání s přílohou upravující vzdělávání žáků s lehkým mentálním postižením - (RVP ZV LMP). Z celkového počtu všech romských žákyň a žáků základních škol navštěvuje školy vyučující podle RVP ZV LMP téměř třetina (přesně 26,7%), zatímco z celkového počtu žákyň a žáků neromských navštěvovalo tyto školy pouze 2,17%. Z celkového počtu žákyň a žáků vzdělávaných podle programu RVP ZV LMP tvoří romští žáci a žákyně 35,32%; na 1. stupni základního vzdělání se tento podíl blíží 40% (39,52%). Na druhou stranu podíl romských žákyň a žáků z celkového počtu žáků vzdělávaných podle RVP ZV je 3,22%. Toto je klíčové zjištění šetření, které poukazuje na nevyrovnané vzdělanostní šance romských a neromských žáků, jelikož pravděpodobnost toho, že romské dítě je vzděláváno podle RVP ZV LMP, je mnohem větší než u dítěte neromského. Dalším zásadním zjištěním šetření jsou údaje o přechodech absolventů jednotlivých vzdělávacích programů na rozdílné typy středních škol. Tato informace je klíčová kromě jiného také z důvodu dalšího uplatnění absolventů, jejich zaměstnatelnosti, výše platů apod. v návaznosti na typ středoškolského vzdělání, které žák absolvuje – střední vzdělání s maturitou, nebo bez maturity. Většina žáků (více než 95%), kteří absolvovali základní vzdělání podle přílohy pro lehké mentální postižení, studuje dále na středních školách poskytujících vzdělání bez maturity. V případě romských žákyň a žáků nejvíce absolventů RVP ZV LMP přechází na SŠ s výučným listem – kód E (65%) a jenom 0,93% těchto absolventů nastoupilo na střední školu ukončenou 69

Výsledky šetření Ústavu pro informace ve vzdělání, Monitoring rámcových vzdělávacích programů, 2009.

83

maturitou. V případě romských absolventů vzdělaných dle RVP ZV nastoupilo do maturitního studia více než 30%. Šetření tedy ukázalo na velkou pravděpodobnost toho, že pokud žákyně či žák absolvuje základní vzdělání upravené podle RVP ZV LMP, dosáhne pouze na střední vzdělání bez maturity. • Přístup k bydlení, podpora stupňovitého bydlení + bezdomovectví. Problémy s placením nájemného má 171 tis. domácností, což je cca pětina všech domácností v nájemních bytech. Podle MMR by se do problémů s placením nájemného mohla v roce 2010 dostat cca 40 tis. domácností. Pro zhruba 2000 domácností může být situace kritická natolik, že mnoho z nich skončí na ulici.70 Závěr Nelze pochybovat o tom, že průběžně skutečně realizovaná začleňovací opatření generují určité efekty. Ty však nelze reálně ocenit a zhodnotit, za prvé proto, že programy neobsahují kontrolovatelné cíle, ale na jejich místě aktivity, za druhé proto, že stále dlouhodobě probíhají a za třetí proto, že vlivem vnějších podmínek (ekonomická krize, narůstající nezaměstnanost a pokračující sociální vylučování) se situace zhoršila a problém vylučování zostřil. Lze jen vyslovit názor, že vzhledem k povaze těchto kroků nepředstavují mainstreamingový proud jak z hlediska politického tak ani z hlediska vložených nebo předpokládaných finančních prostředků. Současná finanční opatření pak finanční vklad od oblasti aktivních opatření dále snižují. Zatímco aktivity oblasti služeb péče (zejm. rezidenční) jsou přes korekce příspěvku na péči jakž takž finančně garantovány, služby prevence, které působí v oblasti začleňování žádnou garanci financování dotacemi nemají.

70

ČTK, 3. 10. 2009

84

5.Diskuse o jednotlivých typech nástrojů (sociálního začleňování) a jejich efektivnosti - pro tvorbu alternativního NAPSI71

Stát v tržní ekonomice nemá specifické politické nástroje, jakých užíval minulý režim a škála jeho podpůrných nástrojů musí splňovat řadu požadavků, například nenarušovat volnou soutěž, nezasahovat nepřiměřeně do ekonomických procesů a mnohé nástroje jsou reglementovány evropskou legislativou. Začleňovací nástroje užívají i jiné subjekty, například NNO. Použitelné nástroje lze rozdělit do několika skupin. Lze vymezit nástroje tvrdé, a nástroje měkké. Tvrdé nástroje mají schopnost nařídit, přikázat, zakázat, donutit. Tvrdým nástrojem je zákon, který: • • • • •

ukládá zaměstnat určitý podíl osob se zdravotním postižením, ukládá krajům plánovat sociální služby, určuje požadavky na poskytovatele sociálních služeb, řeší sociálně právní ochranu dětí, zřizuje různé instituce (Agentura),

Zákon by mohl: • sankcionovat obce za exkluzivní politiku, kdyby takový byl přijat,72 • stanovit minimální standardy bydlení, • nelichvářské parametry pro finanční subjekty, půjčující peníze, • zavázat subjekty konat v oblasti sociálního začleňování, např. pokud jde o změny chápání chudoby, • garantovat vhodný způsob financování služeb prevence, • stanovit, že tam, kde obce nezajistí veřejnou službu, uhradí osobám v hmotné nouzi ztracenou část sociální dávky a podobně. • korigovat maximální nájemné na únosnou míru, • sjednotit sociální aktivity a vykonávat je přímo vlastním systémem sociálních úřadů a zajistit tak jednotnost sociální politiky a garanci práv občanů, • vytvořit systém motivace měst, které budou aktivně řešit problém sociálního vyloučení • podpořit školy a rodiny, které by se rozhodly pro školní uniformy (jako řešení proti sociálnímu vylučování), nebo toto řešení nařídit.

71

V první části studie se analyzuje věcný obsah začleňovacích nástrojů, v této kapitolce jejich právní popř. institucionální charakter. 72 Cesta sankcí pro obce je v ČR velmi nepravděpodobná, vzhledem k vysokému podílu starostů a bývalých starostů působících jako poslanci a senátoři. Tento podíl je údajně nejvyšší v Evropě.

85

Je zřejmé, že tam kde je použit podmiňovací způsob jde o možné návrhy na opatření příštího NAPSI.

Ostatní nástroje i začleňování je možné zařadit do skupiny nástrojů měkkých, které stimulují, pobízejí, motivují, umožňují – ale nelze je vynutit. I ty lze rozdělit do několika podskupin: V první podskupině jde rovněž o zákony, ve kterých je stanoveno, že město „může“ plánovat sociální služby, obce jsou (v přenesené působnosti) zmocněny konat ve prospěch romské minority. Ale když nekonají, nelze je přinutit. A to přesto, že vykonávají státní správu, což souvisí s dříve popsaným nešťastným rozdělením moci mezi stát a samosprávu. Druhou podskupinou jsou nástroje ekonomické. Tak například zaměstnavatel osob se zdravotním postižením může čerpat finanční částky od úřadu práce, stejný zaměstnavatel může být zvýhodněn v daňové oblasti či upřednostněn ve veřejné soutěži. Třetí skupinou jsou dotační programy. Jimi stát – resorty (rovněž na základě zákona) poskytuje prostředky na určené aktivity. Je to měkký nástroj, o dotaci požádá je ten, kdo chce, ale nemusí žádat ten, kdo by měl, přestože dotyčné aktivity by měl s ohledem na svou situaci realizovat. Dotační programy nezaručují, ale umožňují. Nevýhodou je roční jednorázovost a nezaručenost pokračování aktivit. Efekt je dán také množstvím uvolněných prostředků, což se pro rok 2010 aktuálně jeví značně problematické. Čtvrtou podskupinou jsou rezortní programy/politiky. Realizují se na základě kompetence resortu a jako realizace „věcných zákonů“ jeho vlastními silami a vlastním systémem. Například programy v oblasti politiky zaměstnanosti realizované úřady práce, podpora sociálních služeb, aktivity v prevenci kriminality, v rezortu školství, apod. Pátou podskupinou jsou motivační a podpůrné nástroje, které mohou realizovat různé subjekty. Jde například o přiznání titulu/značky, která zlepšuje image subjektu. Například „Design for all“ u výrobců, kteří pamatují na zdravotně postižené, firma nebo město „přátelské rodinám“, „město bez bariér“ a podobně. Je třeba konstatovat, že pokud vůbec platný NAPSI uvádí právní a institucionální zabezpečení realizace svých cílů, vždy jde jen o měkká opatření. Rezignuje na podstatné, systémové změny, které by měly k inkluzi přispět. Alternativní NAPSI by taková řešení měl rozhodně obsahovat.

86

6.Rekapitulace a příspěvek do diskuse Sociální vyloučení – definice a aktuální situace v ČR Sociálním vyloučením se má na mysli vyloučení jednotlivců i sociálních skupin z ekonomického a sociálního života (trhu práce, společenských organizací, sousedství v majoritní populaci) a tím i možnosti podílet se na právech (především sociálních), životních prostředcích a zdrojích blahobytu sdílených zbytkem populace. Předmětem zájmu je problém vztahů mezi jednotlivými segmenty společnosti s ohledem na její potřebnou kohezi. Ohrožení sociálním vyloučením lze vymezit čtyřmi faktory.73 Odmítnutím majoritní společnosti integrovat určité jednotlivce nebo kolektivity, odmítnutím určitých jednotlivců nebo kolektivit integrovat se a jejich tendence vytvářet uzavřené kulturně vymezené enklávy, osobními charakteristikami vylučovaných osob, jako je nízká úroveň jejich kapitálů (ekonomického kapitálu, vzdělání a sociálního kapitálu), nebo nekompatibilita jejich kapitálů s kapitálem majoritní společnosti anebo strukturálními faktory (často související s hodnotami) bránícími integrovat se (nezávisle na jejich vůli integrovat se i na vůli majoritní společnosti. Empirické zkušenosti dokládají, že se kritické charakteristiky těchto skupin často kumulují a působí synergicky. Lze dovodit, že jedním z nejvýznamnějších společných znaků (zpravidla jako důsledek) je chudoba. To odpovídá i teorii74 vymezení sociálních událostí, kdy sociální událostí (a z toho plynoucí povinnost státu pomoci) například při zdravotním postižení není samotná ztráta zdraví, ale ztráta příjmu a z toho plynoucí ohrožení chudobou. Komise pro sociální začleňování pro přípravu Evropského roku 2010 v ČR75 vytipovala pro rok chudoby následující témata: • • • • •

Řešení předluženosti a zadluženosti vyloučených skupin osob Přístup na trh práce osobám vzdáleným tomuto trhu – flexijistota Aktivizace venkovských oblastí + aktivizace územní veřejné správy Zvýšení vzdělávání a konkurenceschopnosti chudých a vyloučených lidí Přístup k bydlení, podpora stupňovitého bydlení + bezdomovectví

Startovacím mechanismem a průvodním jevem sociálního vyloučení je tedy v evropském pojetí především chudoba. Česká republika patří mezi země

73

Petr Mareš, Faktory sociálního vyloučení, VÚPSV, 2006 Prof. I. Tomeš, Sociální politika, teorie a zahraniční zkušenost, Socioklub 75 Usnesením vlády ČR ze dne 19. ledna 2009 č. 101 o zajištění Evropského roku boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení v České republice. 74

87

s nejnižším výskytem chudoby76. V roce 200577 za 27 členských států Evropské unie celkem činila míra relativní příjmové chudoby 16 %, tzn., že 16 % osob mělo ekvivalentní disponibilní příjem nižší než 60 % národního mediánu příjmu země, ve které žily. V absolutních číslech to bylo více než 70 milionů občanů zemí Evropské unii, kteří čelili hrozbě chudoby78. V chudých domácnostech v ČR žilo v roce 2005 16 % dětí do 17 let (v zemích Evropské unie v průměru 23 %). Tzv. „dětská chudoba“ byla nejvýraznější u neúplných rodin s nezaopatřenými dětmi, v roce 2005 bylo 41 % osob z těchto domácností chudých. Dětská chudoba byla podobně jako ve většině evropských zemí doménou vícečetných rodin s třemi a více dětmi. Ze srovnání se zeměmi Evropské unie vyplývá, že se Česká republika řadí k zemím, kde fenomén chudoby není významně přítomen. Avšak vyšší koncentrace osob těsně nad prahem chudoby by mohla představovat bez přijetí příslušných opatření riziko zvýšení míry chudoby v podstatě na průměrnou míru chudoby zemí Evropské unie. V jednotlivých skupinách populace se situace značně liší, přičemž výrazně nadprůměrná je ohrožení chudobou v domácnostech nezaměstnaných, vícedětných, v rodinách samoživitelů, ale i v dětské populaci vůbec. Jinak řečeno česká rodina, zejména mladá a s větším počtem dětí žije bez rezerv a je ekonomicky ohrožena chudobou. Problém je v tom, že „špatná pověst“ závislosti na dávkách, popsaná na jiných místech této studie) a sociální vymezení (pověst) skupin, kterých se to týká, vede k tomu, že rodiny reálně oscilující okolo hranice chudoby, nebo se do ní krátkodobě dostávající, nežádají o dávky pomoci v hmotné nouzi a nevstupují do sociální skupiny „chudých“. Řeší svůj problém jinak. To se týká početné nižší střední příjmové vrstvy. Tento stav představuje významné sociální riziko.

76

V roce 2008 byl v ČR vyplácen příspěvek na živobytí ze systému pomoci v hmotné nouzi 58,6 tis. osobám. V tomto směru došlo k významnému poklesu. Je to cca 38 % počtu osob, kterým byly před přijetím zákona o pomoci v hmotné nouzi vypláceny dávky sociální potřebnosti. Na tuto dávku bylo vyplaceno 2,9 mld. Kč, pro srovnání ve prospěch zdravotně postižených bylo v témže roce vyplaceno 2,5 mld. Kč. 77 Poslední dostupné mezinárodní srovnání 78 Míra relativní příjmové chudoby se mezi zeměmi podstatně lišila. Na jedné straně stály Česká republika a Nizozemí s 10 % podílem osob ohrožených chudobou, dále Dánsko, Slovensko, Slovinsko, Švédsko s 12 % podílem a rovněž Německo, Francie, Rakousko, Finsko s 13 % podílem. Na druhé straně stála Litva, kde bylo ohroženo chudobou 23 % obyvatel, Řecko, Itálie, Lotyšsko, Španělsko s podílem chudých 20 a 21 %. A také Estonsko, Irsko, Portugalsko, Rumunsko, Spojené království s podílem 18 nebo 19 %. K zemím, v nichž podíl osob s příjmem pod hranicí ohrožení chudobou osciloval okolo evropského průměru, patřily Belgie, Bulharsko, Lucembursko, Kypr, Maďarsko, Malta.

88

Analýzy79 současně uvádějí, že Česká republika je v celkovém „policy effort“ na výrazně nižší úrovni než je EU-15. Sice se přibližuje evropskému standardu, avšak specifika vývoje spočívají v tom, že ČR nadále sociálními výdaji zaostává ve většině oblastí, vyjma zdravotní péče. Za závažné se považuje však zejména to, že ČR zaostává především v oblasti aktivních sociálních výdajů, když vydávala 1,5% HDP proti průměru 3,4% EU-15 (na zaměstnanost, bydlení a rodinnou politiku) a 4,4% proti průměru 5,4% EU-15 na školství a navíc tyto výdaje snižuje. Rovněž v oblasti tradičních rizik souvisejících s životním cyklem jsou výdaje v ČR proti průměru v EU-15 stále nižší, hlavně pro nižší štědrost dávek (nižší náhrady příjmů). Zaostávají také dávky v nezaměstnanosti a dávky sociální pomoci, zejména proto, že systém dávek v nezaměstnanosti je daleko méně štědrý v porovnání s evropským standardem. Celkově lze v evropském kontextu klasifikovat podíl české sociální politiky jako „pasivní“ strategii, která se v průběhu času upevňuje. Přitom většina zemí EU se stále více přiklání k preferenci aktivních výdajů. Závažným problémem je celkové pojetí a chápání chudoby v ČR. Je ho třeba označit za závažný důsledek behaviorálního výkladu chudoby jako „důsledku morálního deficitu a lenosti“, který byl permanentní součástí opakovaných veřejných proklamací v tomto směru, tvrzení o zneužívání dávek, o nutnosti ozdravění veřejných rozpočtů v oblasti sociální ochrany apod. V těchto programech a aktivitách byla zcela neadekvátně akcentována „příliš nákladná“ sociální ochrana80 a nikdy neprokázané masové zneužívání dávek, přestože v rámci státního rozpočtu představují nepojistné dávky okrajovou položku. To vedlo k „dehonestaci chudoby“, která je objektivně jen určitou pozicí a vymezením v příjmové struktuře společnosti, a to namísto podpory solidarity a dobročinnosti. Tento přístup má řadu důsledků. I nezaviněný propad do chudoby je objektivně i subjektivně pociťován jako urážlivý a znehodnocující stav. Do slovníku veřejnosti patří označení „socka“ jako méněcenná osoba, závislá na pomoci. Sociální distance jako předstupeň vyloučení začíná již ve škole, kde dochází k diferenciaci podle příjmových možností rodičů81. Pro primitivnější společenské vrstvy není v takové situaci daleko k projevům nenávisti, hledání viníků a k agresi, čímž konec konců pokračují jen v oficiální politice 79

Směřování české sociální politiky s důrazem na agendu Lisabonské strategie, Sirovátka T. a kol. VÚPSV, v. v. i. 2005. Efektivnost sociálních transferů při eliminaci chudoby v ČR, Trbola, Sirovátka, VÚPSV, v. v. i. 2006. 80 A to přestože Česká republika vkládá to této oblasti méně prostředků než srovnatelné země a český dávkový systém (nepojistných dávek) je mezinárodně vysoce oceňován pro svou účinnost a ekonomickou úspornost. Výdaje na dávky státní sociální podpory a pomoci v hmotné nouzi v roce 2008 představovaly asi 4 % státního rozpočtu. 81 „Socka“ je také označení pro dítě nenosící značkové oblečení. Vyspělé země tento problém dávno vyřešily používáním školních uniforem. V řadě vyspělých demokratických zemí nosí děti a studenti školní uniformy a jejich zavedení plní řadu významných rolí, mezi jinými významnou demokratizující roli, pokud jde o sociální rozdíly. Jde o obranu proti soutěživosti a vylučování podle kvality oblečení a podporu rodin obecně. Nošení uniforem také navozuje určitý vztah ke škole, identifikuje apod. Školní uniformy se užívají např. ve Francii, Velké Británii a jde o záležitost škol. „Socka“ je také označení pro tramvaj.

89

státu na jejich myšlenkové úrovni odpovídajícím hrubším způsobem82. Jsou tak logickým produktem takového přístupu k chudobě a neuvážené výroky reprezentantů státu je v tom utvrzují. Na místo nenávisti je třeba rozvíjet solidaritu tam, kde je to třeba. Solidarita je hlavním principem sociální politiky Evropské unie. Pro Českou republiku je krajně ožehavá skutečnost, že hranice oddělující zejména extrémně chudé, popř. ty, kteří naplní podmínky zákona, aby tak mohli být označeni je do značné míry souběžná s rozmezím vymezující část romského etnika. Tato kombinace pak tvoří třaskavou směs. Vzhledem ke frekventovanému ztotožnění chudoby s romskou menšinou došlo v Česku navíc dokonce k určité blokaci dobročinnosti ve vztahu chudobě obecně a je nahrazena aktivitami vůči zdravotně postiženým83. Uspořádat v řadě měst benefiční koncert nebo ples na pomoc chudým dětem by bylo zřejmě kontraproduktivní. Cesta dehonestování chudoby vede k sociálnímu napětí a destrukci. To je zvlášť nebezpečné v situaci, kdy dochází k vyšší nezaměstnanosti s řadou sociálních důsledků. Chudí nejsou viníky současného vývoje. Česká republika má pro politiku oblast začleňování Národní akční plán sociálního začleňování 2008-2010 (NAPSI). Kritická analýza tohoto dokumentu je obsažena v této studii a její poznatky jsou identické se kritikou obsaženou ve Společné zprávě (EK) o vývoji v oblasti sociální ochrany a sociální inkluze84, která hodnotí pokrok v implementaci otevřené metody koordinace politiky v oblasti sociální ochrany a sociálního začleňování na úrovni Evropské unie. Toto její stanovisko je v této analýze uvedeno. Pro další postup je důležité to, co Komise v závěru, v souvislosti s NAPSI, uvádí jako výzvy pro ČR do budoucna: •

•

• •

Činit další kroky vedoucí ke zlepšení snadno zranitelných/vyloučených skupin (např. Romové), zejména těch, žijících v znevýhodněných lokalitách, zdokonalovat implementaci politik sociální inkluze na lokální a regionální úrovni, s dalším důrazem na integrované a vyvážené politiky aktivní inkluze, podporovat harmonii rodinného a pracovního života, společně s podpůrnými zařízeními pro péči a hlídání dětí, zvýšit zaměstnanost žen klást vyšší důraz na primární zdravotní péči (redukce závislosti na specialistech, nemocniční péči), větší alokace veřejných financí na efektivní a zacílenou podporu zdraví a prevenci nemoci, atd.

82

Viz například brutální napadání a zabíjení bezdomovců Romové v systémech sociální ochrany, zdroje sociální distance. M. Kepková, P. Víšek, in „Romové v České republice“, Socioklub 1999. 84 Dokument:(http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/docs/social_inclusion/2009/cf_czech_rep_fin al_cz.pdf 83

90

Ohrožení sociálním vyloučením a sociální vyloučení zažívají i některé další skupiny. Jednak ty, jejichž způsob života je rozporu se společenským standardem, jako například bezdomovci85, lidé závislí na drogách, jejichž způsob života veřejnost neakceptuje, nebo ji to přímo ohrožuje, a za druhé skupiny, které z důvodů různých handicapů mají obtížný přístup k ekonomickému a sociálnímu životu a tím i možnosti podílet se na právech a zdrojích blahobytu sdílených zbytkem populace. Jejich problémy a sociální začleňování jsou a mohou být řešeny specifickými nástroji sociální politiky (sociální práce, podpora soc. dávkami apod.). Z hlediska hlavního proudu politiky sociálního začleňování jde o problém sekundární povahy. Základním problémem České republiky je, že ohrožení vyloučením a skutečné vyloučení se týká jednoznačně především sociálně vyloučených lokalit, kde žijí převážně Romové, u nichž dochází k nejvíce kumulacím dříve uvedených rizikových faktorů a charakteristik. Nejde přitom o etnický problém, či etnické specifikum, ale o problém sociální, netýká primárně Romů jako takových, ale obyvatel sociálně vyloučených lokalit, kde žijí převážně Romové. Toto vymezení je dále třeba považovat za zásadní přístup k řešení. 86

85

Podle šetření žije například v Praze cca 3 tis. bezdomovců. Strategie boje proti sociálnímu vyloučení. Pracovní studie pro formulaci a implementaci politiky začleňování obyvatel vyloučených lokalit do české společnosti a její sociální a ekonomické struktury. Autorská verze, říjen 2009, Dr. Ivan Gabal, Ing. Petr Víšek.

86

91

7.Další Informační zdroje: BAREŠ, P. Cílové skupiny v krajských střednědobých plánech rozvoje sociálních služeb zpracovaných v období 2006-2007. Praha: VÚPSV, 2008. EUROPEAN COMMISSION. Report on social inclusion 2005. An analysis of the National Action Plans on Social Inclusion (2004-2006) submitted by the 10 new Member States. European Commission. Dostupný na http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/social_inclusion/docs/sec25 6printed_en.pdf GABAL, I. Analýza sociálně vyloučených romských lokalit a absorpční kapacity subjektů působících v této oblasti. Praha: GaC, Nová škola, o. p. s, 2008. HRADECKÁ, V., HRADECKÝ, I. Bezdomovství – extrémní vyloučení. 1. vyd. Praha: Naděje, 1996. HRADECKÝ, I., et al. Definice a typologie bezdomovství. Zpráva o realizaci aktivity 1 projektu Strategie sociální inkluze bezdomovců v ČR. Praha: Naděje, 2007. 50 s. ISBN: 978-80-86451-13-8. KRAJSKÝ ÚŘAD JIHOČESKÉHO KRAJE. Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb Jihočeského kraje. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2007-12-17]. Dostupné z http://www.krajjihocesky.cz/index.php?par[id_v]=1223&par[lang]=CS KRAJSKÝ ÚŘAD LIBERECKÉHO KRAJE. Strategie střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb Libereckého kraje pro rok 2008. [online] při poslední revizi (7. 4. 2008) dokument nedostupný [cit. 2007-12-17] http://www.krajlbc.cz/index.php?page=2159 KRAJSKÝ ÚŘAD MORAVSKOSLEZSKÉHO KRAJE (a). Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb v Moravskoslezském kraji na rok 2008-2009. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2007-12-17] http://www.krmoravskoslezsky.cz/soc_20.html KRAJSKÝ ÚŘAD MORAVSKOSLEZSKÉHO KRAJE (b). Základní sociálnědemografické údaje ve vztahu k plánování sociálních služeb. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2007-2-6] http://www.krmoravskoslezsky.cz/soc_20.html KRAJSKÝ ÚŘAD PARDUBICKÉHO KRAJE. Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb Pardubického kraje 2008–2010. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2007-12-17] http://www.pardubickykraj.cz/document.asp?thema=3788 92

KRAJSKÝ ÚŘAD STŘEDOČESKÉHO KRAJE. Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb 2008-2009. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2007-924] http://www.kr-stredocesky.cz/socialni-oblast/komunitni-planovani KRAJSKÝ ÚŘAD ÚSTECKÉHO KRAJE. Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb v Ústeckém kraji na období 2008–2011. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2007-12-17] http://zdravotnictvi.krustecky.cz/vismo5/zobraz_dok.asp?u=450018&id_org=450018&id_ktg=73560& p1=139363 KRAJSKÝ ÚŘAD ZLÍNSKÉHO KRAJE (a). Plán rozvoje sociálních služeb ve Zlínském kraji pro rok 2008. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2007-1217] http://www.krzlinsky.cz/docDetail.aspx?nid=3055&docid=51213&doctype=ART&did=6976 KRAJSKÝ ÚŘAD ZLÍNSKÉHO KRAJE (b). Analýza vybavenosti území Zlínského kraje sociálními službami. [online] poslední revize 7. 4. 2008 [cit. 2008-2-11] http://www.krzlinsky.cz/docDetail.aspx?nid=3055&docid=51213&doctype=ART&did=6976 MAREŠ, P. Faktory sociálního vyloučení. Brno: VÚPSV, Výzkumné centrum Brno, 2008.

Vypracoval autorský kolektiv Národního centra sociálních studií, o.p.s. pod vedením ing. Petra Víška, v roce 2009 ©NCSS,o.p.s., 2009

93