Monitor racisme & extreem-rechts Opsporing en vervolging in Jaap van Donselaar Peter R. Rodrigues

Monitor racisme & extreem-rechts Opsporing en vervolging in 20 02 Jaap van Donselaar Peter R. Rodrigues

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Donselaar, Jaap van Monitor racisme en extreem-rechts. Opsporing en vervolging in 2002 / Jaap van Donselaar, Peter R.Rodrigues – Amsterdam: Anne Frank Stichting, Leiden: Departement Bestuurskunde, Universiteit Leiden. ISBN: 90-72972-78-3 Trefwoorden: monitor / racisme / extreem-rechts © Anne Frank Stichting / Universiteit Leiden, 2003 Anne Frank Stichting / Onderzoek en Documentatie Postbus 730, 1000 AS Amsterdam, tel. 020 – 5567100 Ontwerp: Karel Oosting Druk: De Volharding, Amsterdam Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without the prior written permission from the publisher

Inhoud

1 2 3 4 5 6 6.1 6.2 6.3 7 7.1 7.2 7.3 8 9

Inleiding 5 Wetsbepalingen 7 Instructies, Richtlijnen en Aanwijzingen 10 Landelijk Expertise Centrum Discriminatie 13 Instroom 14 Afdoeningen 16 Sepot 17 Transacties 20 Veroordelingen 21 Verdachte, locus delicti en slachtoffer 23 Verdachte 24 Locus delicti 26 Slachtoffer 28 Lokale verschillen 32 Slotopmerkingen 37

1

—

Inleiding

De basis voor de huidige discriminatieverboden ligt in het Internationaal Verdrag ter Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (ivur). Dit verdrag is in 1966 door Nederland geratificeerd en leidde in 1971 tot nieuwe discriminatieverboden in het Wetboek van Strafrecht. Op dat moment meende menig Kamerlid nog dat de Nederlandse situatie geen aanleiding gaf om tot dergelijke wetgeving over te gaan. Inmiddels weten we beter. Het debat dat ruim dertig jaar geleden in de Tweede Kamer werd gevoerd over de grenzen tussen de vrije meningsuiting en het discriminatieverbod is nog steeds actueel. Vandaag de dag wordt soms betoogd dat de rechtspraak teveel ten faveure van het non-discriminatiebeginsel is (geweest). Sommigen menen zelfs dat afschaffing van deze strafrechtelijke discriminatieverboden de voorkeur verdient.1 Het is in dit verband van belang te benadrukken dat de discriminatieverboden hun grondslag niet hebben in art.1 Grondwet, maar in het ivur. Het schrappen van de strafrechtelijke verboden zou onmiddellijk consequenties hebben voor de nakoming door Nederland van het verdrag. Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen wat mede de achtergrond van de totstandkoming van verdragen als het ivur is geweest: de internationale gemeenschap heeft middels dergelijke verdragen getracht mensenrechten zodanig te verankeren dat individuele staten zich hier niet meer aan konden onttrekken zonder afbreuk te doen aan de eisen van een democratische rechtstaat. Het doen van een aangifte lijkt een eenvoudige manier om op te komen tegen rassendiscriminatie. Er zijn immers geen kosten aan verbonden en het onderzoek wordt door Justitie verricht. Toch blijkt het strafrecht lang niet altijd uitkomst te bieden. De praktijk leert dat het doen van aangifte wegens discriminatie vaak problematisch verloopt.

1

Meindert Fennema, Vrij Nederland, 22 maart 2003

[5]

M O N I TO R

R AC I S M E

&

E X T R E E M

R E C H T S

Ook indien het lukt de aangifte te laten opnemen, is er een aanzienlijke kans dat de zaak op de plank blijft liggen. Oorzaak van deze problemen is dat de politie veelal (nog) niet adequaat met discriminatieklachten weet om te gaan. Een ander knelpunt vormt de aangever zelf. Niet zelden wordt het strafrecht gebruikt om meningsverschillen uit te vechten of een politiek punt te drukken. Het gevolg is dat soms met veel publiciteit aangifte wordt gedaan van vermeende discriminatie die geen strafvorderlijk optreden rechtvaardigt. Soms leidt zo’n aangifte weer tot een tegenaangifte. Op deze wijze wordt het strafrecht onnodig belast. In het project Monitor Racisme en Extreem-Rechts wordt periodiek verslag gedaan van de stand van zaken in Nederland met betrekking tot rassendiscriminatie, racistisch geweld en extreem rechts. Het monitorproject wordt gezamenlijk uitgevoerd door de Universiteit Leiden en de Anne Frank Stichting. Een van de vaste onderwerpen die in de monitor aan de orde komt, is het hoofdstuk Rassendiscriminatie: opsporing en vervolging. Het betreft een analyse van de cijfers die het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie (lecd) jaarlijks samenstelt over de activiteiten van het Openbaar Ministerie op het terrein van de strafrechtelijke discriminatieverboden. Gezien de actualiteit en het belang van publicatie van de cijfers over opsporing en vervolging in 2002 achten wij het wenselijk in een zo vroeg mogelijk stadium met ons commentaar te komen. Daarbij komen zowel de sterke als de zwakke punten bij de strafrechtelijke bestrijding van rassendiscriminatie handhaving aan de orde. De consequentie van deze gedachtegang ligt thans voor u. Het Cahier Opsporing en vervolging is een tussentijdse publicatie in de monitorreeks. De publicatie van dit Cahier is financieel mede mogelijk gemaakt door de Directie Integratie en Coördinatie Minderhedenbeleid van het Ministerie van Justitie. Tegelijkertijd is er een tweede cahier verschenen Monitor Racisme en Extreemrechts, racistisch en extreem-rechts geweld in 2002.

[6]

2

—

Wetsbepalingen

In 1971 zijn nieuwe strafrechtelijke discriminatieverboden in de Nederlandse wetgeving opgenomen. 2 Na de invoering van deze bepalingen bleken nog enkele wetswijzigingen in het Wetboek van Strafrecht (Sr) noodzakelijk. Allereerst is artikel 429quater – dat discriminatie in de uitoefening van een bedrijf of beroep verbiedt – in 1981 aangescherpt.3 Dit naar aanleiding van de niet-joodverklaringen die Nederlandse bedrijven aan Arabische landen in het Midden-Oosten afgaven. De regering achtte een wetswijziging noodzakelijk om de afgifte van deze verklaringen onder het verbod van artikel 429quater te brengen. Vervolgens zijn per 1 februari 1992 de strafrechtelijke discriminatieverboden aangescherpt en (met nieuwe discriminatiegronden) uitgebreid.4 Het uitgangspunt daarbij is dat mensen niet door discriminatie belemmerd mogen worden in hun maatschappelijk functioneren. Het recht dient groepen die met discriminatie te kampen hebben te beschermen. Sindsdien zijn de volgende wetsartikelen van kracht. • • • •

• •

*

Artikel 90quater geeft de (strafrechtelijke) definitie van discriminatie; Artikel 137c verbiedt de discriminerende belediging; Artikel 137d stelt het aanzetten tot haat strafbaar; Artikel 137e verbiedt het verspreiden van discriminerende uitlatingen en dit verbod geldt sinds 1992 ook voor ongevraagde toezending van discriminerende publicaties; Artikel 137f bepaalt sinds de wijziging van 1992 dat het steun verlenen aan discriminerende activiteiten geen overtreding meer is, maar een misdrijf; Artikel 137 bevat sinds de wijziging van 1992 niet alleen het verbod om opzettelijk te discrimineren in de uitoefening van een beroep en bedrijf, maar ook in de uitoefening van een ambt; Artikel 429quater verbiedt hetzelfde delict als 137g maar zonder het vereiste van opzet. Het is de overtredingsvariant. Tevens zijn de meeste van de hier

2

Staatsblad 1971, 96

3

Staatsblad 1981, 306

4

Staatsblad 1991, 623

[7]

M O N I TO R

R AC I S M E

&

E X T R E E M

R E C H T S

genoemde artikelen in 1992 uitgebreid met de discriminatiegronden ‘homoseksuele gerichtheid’ en ‘geslacht’. De huidige bepalingen uit het wetboek van strafrecht zijn opgenomen in het overzicht Strafrechtelijke discriminatieverboden. Overzicht Strafrechtelijke discriminatieverboden Artikel 90quater. Onder discriminatie of discrimineren wordt verstaan elke vorm van onderscheid, elke uitsluiting, beperking of voorkeur, die ten doel heeft of tengevolge kan hebben dat de erkenning, het genot of de uitoefening op voet van gelijkheid van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel terrein of op andere terreinen van het maatschappelijk leven, wordt tenietgedaan of aangetast. Artikel 137c. Hij die zich in het openbaar, mondeling of bij geschrift of afbeelding, opzettelijk beledigend uitlaat over een groep mensen wegens hun ras, hun godsdienst of levensovertuiging of hun heteroof homoseksuele gerichtheid, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie. Artikel 137d. Hij die in het openbaar, mondeling of bij geschrift of afbeelding, aanzet tot haat tegen of discriminatie van mensen of gewelddadig optreden tegen persoon of goed van mensen wegens hun ras, hun godsdienst of levensovertuiging, hun geslacht of hun heteroof homoseksuele gerichtheid, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie. Artikel 137e. 1. Hij die, anders dan ten behoeve van zakelijke berichtgeving: (1) een uitlating openbaar maakt die, naar hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden, voor een groep mensen wegens hun ras, hun godsdienst of levensovertuiging of hun heteroof homoseksuele gerichtheid beledigend is, of aanzet tot haat tegen of discriminatie van mensen of gewelddadig optreden tegen persoon of goed van mensen wegens hun ras, hun godsdienst of levensovertuiging, hun geslacht of hun heteroof homoseksuele gerichtheid; (2) een voorwerp waarin, naar hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden, zulk een uitlating is vervat, aan iemand, anders dan op diens verzoek, doet toekomen, dan wel verspreidt of ter openbaarmaking van die uitlating of verspreiding in voorraad heeft; wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie. 2. Indien de schuldige een van de strafbare feiten, omschreven in dit artikel, in zijn beroep begaat en er, tijdens het plegen van het feit, nog geen vijf jaren zijn verlopen sedert een vroegere veroordeling van de schuldige wegens een van deze misdrijven onherroepelijk is geworden, kan hij van de uitoefening van dat beroep worden ontzet.

[8]

O P S P O R I N G

E N V E RVO L G I N G

I N

2 0 0 2

Artikel 137f. Hij die deelneemt of geldelijke of andere stoffelijke steun verleent aan activiteiten gericht op discriminatie van mensen wegens hun ras, hun godsdienst, hun levensovertuiging, hun geslacht of hun heteroof homoseksuele gerichtheid, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie. Artikel 137g. Hij die, in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf personen opzettelijk discrimineert wegens hun ras, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie. Artikel 429quater. Hij die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf personen discrimineert wegens hun ras, hun godsdienst, hun levensovertuiging, hun geslacht of hun heteroof homoseksuele gerichtheid wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de derde categorie.

[9]

3

—

Instructies, Richtlijnen en Aanwijzingen

De afgelopen twintig jaar zijn er door het College van Procureurs-Generaal verschillende instructies, richtlijnen en aanwijzingen uitgebracht om de opsporing en vervolging in discriminatiezaken te verbeteren. De meest recente Aanwijzing Discriminatie is gepubliceerd op 27 maart 2003 5 en per 1 april 2003 van kracht geworden. Het College had aan het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie (lecd) opdracht heeft gegeven de uit 1999 daterende Aanwijzing Discriminatie te evalueren. Deze evaluatie heeft geleid tot aanpassing van de Aanwijzing. Daarbij zijn tevens de aanbevelingen meegenomen die de Landelijke Vereniging van Anti-Discriminatiebureaus (adb’s) en Meldpunten (lv) en het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (lbr) hebben gedaan.6 Onderzoek van deze twee organisaties wijst uit dat de praktijk nog veel te wensen overlaat. Met name bij de politie wordt de Aanwijzing onvoldoende nageleefd. Aangiftes worden lang niet altijd opgenomen, de politie seponeert te veel en te vaak op eigen gezag en is te terughoudend in het doen van onderzoek. Overigens wordt in het onderzoek van de lv en het lbr ook het gebrek aan deskundigheid bij sommige adb’s als zwakke plek genoemd. Wij delen de conclusie dat de Aanwijzing onvoldoende wordt nageleefd, maar denken dat aanscherping ervan niet tot een verbeterde handhaving zal leiden. Daarvoor is vereist dat eerst de oorzaken bloot gelegd worden waarom de Aanwijzing niet goed werkt. Is dit gebrek aan menskracht, aan prioriteit, aan interesse of een combinatie van deze factoren? Ook een aangescherpte Aanwijzing zal onvoldoende worden uitgevoerd als een of meerdere van bovengenoemde factoren in het spel zijn. De Aanwijzing uit 2003 vermeldt dat in discriminatiezaken de strafrechtelijke handhaving, naast een civielrechtelijke en bestuurlijke aanpak, een we-

5

Staatscourant 2003, 61

6

Rapportage Evaluatie Aanwijzing Discriminatie, lv-adb en lbr, januari 2003 (www.lvadb.nl en www.lbr.nl)

[ 10 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

zenlijke bijdrage dient te leveren aan de markering van de wettelijke en morele norm. Discriminatiezaken krijgen dikwijls veel media-aandacht en bieden het Openbaar Ministerie een goede gelegenheid om de strafrechtelijke bijdrage aan de aanpak van het discriminatieprobleem voor het voetlicht te brengen. Het Openbaar Ministerie geeft daarmee aan dat zij een geloofwaardige en betrouwbare bondgenoot wil zijn in de strijd tegen discriminatie. In de herziene Aanwijzing worden regels gegeven over de opsporing en vervolging van discriminatie alsmede procedurevoorschriften voor het Openbaar Ministerie. Hetzelfde gebeurt voor de politie daar waar het gaat om aangiften en klachten over discriminatie. Hoofdregel is dat bij overtreding van de discriminatiebepalingen altijd een strafrechtelijke reactie volgt indien de zaak zich daarvoor redelijkerwijs leent. Dit is mede van belang gelet op de negatieve werking bij onvoldoende handhaving en de voorbeeldfunctie die van een strafvervolging uitgaat. In discriminatiezaken is volgens de Aanwijzing de opportuniteit van vervolging in beginsel gegeven. Dit brengt mee dat de beslissing tot een sepot met grote terughoudendheid dient te worden genomen. De politie dient een registratie bij te houden van discriminatiezaken en ook van commune delicten met een discriminatoire achtergrond. De Officieren van Justitie zijn bij commune delicten met een discriminatoire achtergrond verplicht de eis met 25% te verzwaren. Alle aangiften en klachten betreffende discriminatie dienen door de politie te worden opgenomen, aldus de Aanwijzing. De politie dient de gevallen van discriminatie die haar bekend zijn geworden, periodiek aan de Officier van Justitie te melden. Daarnaast zijn er randvoorwaarden geformuleerd voor de invulling van de lokale samenwerking tussen het Openbaar Ministerie, het bestuur, de politie en de adb’s. De adb’s hebben zich inmiddels een volwaardige plaats weten te verwerven in de strafrechtsketen. Het Openbaar Ministerie stuurt de politie aan over de wijze waarop de laatste discriminatoire incidenten moet aanpakken. Het College van Procureurs-Generaal benadrukt in haar aanbiedingsbrief dat de Aanwijzing Discriminatie een lex specialis is van de Aanwijzing voor de opsporing. Dat betekent dat discriminatiezaken niet als bagatelzaken in de zin van de Aanwijzing Opsporing 7 mogen worden beschouwd, maar een speciale prioriteit kennen zoals gegeven in de Aanwijzing Discriminatie.

7


[ 11 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&

E X T R E E M

R E C H T S

Op grond van de eerdere Instructies in discriminatiezaken8 zijn bij het Openbaar Ministerie in elk ressort officieren benoemd die speciaal zijn belast met discriminatiezaken. Tevens heeft elk ressortparket van de vijf Gerechtshoven een discriminatie Advocaat-Generaal. Procureur-Generaal (pg) De Wijkerslooth heeft in het College van pg de portefeuille discriminatie. Bij de politie moeten contactambtenaren zorgen voor een goede afstemming van de discriminatiezaken. Het belasten van met name genoemde functionarissen met de verantwoordelijkheid voor discriminatiezaken heeft de afgelopen jaren zonder meer geleid tot een verbeterde handhaving.

8


[ 12 ]

4

—

Landelijke Expertise Centrum Discriminatie

Het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie (lecd) is het kenniscentrum bij het Openbaar Ministerie, speciaal belast met het onderwerp discriminatie. Het is ondergebracht bij het Amsterdamse arrondissementsparket. Doel van het lecd is het bevorderen van een effectieve strafrechtelijke handhaving in discriminatiezaken. Deze doelstelling beslaat zowel beleidsvorming, opsporing, vervolging als rapportage. Taken van het lecd zijn onder andere het onderhouden van een centrale registratie van discriminatiezaken, het geven van advies aan de parketten en het coördineren van lopende onderzoeken. Het lecd heeft in augustus 2003 voor de derde maal de gegevens over opsporing en vervolging in de rapportage Cijfers in beeld in kaart gebracht.9 Deze gegevens betreffen de strafrechtelijke afhandeling van discriminatiezaken over de jaren 1998-2002. De informatie is langs twee wegen verkregen. In de eerste plaats door gebruikmaking van een zogenoemde query (zoekopdracht) in het justitiële geautomatiseerde registratiesysteem compas. Uit dit bestand worden op basis van de anti-discriminatiebepalingen gegevens omtrent onder andere de instroom en afdoening door het Openbaar Ministerie en de afdoening door de rechter verkregen. Met deze methodiek blijven discriminatiefeiten die zijn ingeschreven onder andere (commune) wetsartikelen – zoals bedreiging, vernieling of geweldpleging – evenwel buiten beeld. In de tweede plaats is informatie uit de zaakdossiers opgevraagd (wat is er gebeurd, waar en hoe) door middel van een uniforme vragenlijst die naar alle Arrondissementsparketten is gestuurd. De gerechtshoven en de Hoge Raad zijn niet meegenomen, aangezien uitsluitend naar zaken in eerste aanleg is gekeken.10 De aldus gegenereerde gegevens van de verschillende parketten zijn door het lecd in een geautomatiseerd computerbestand opgeslagen en geanalyseerd.

9 10

Cijfers in beeld: Discriminatiecijfers 1998-2002, Amsterdam augustus 2003 Eerste aanleg wil zeggen de instantie waar de rechtzaak voor het eerst is aangebracht: de kantongerechten en de arrondissementsrechtbanken

[ 13 ]

5

—

Instroom

De door het lecd vergaarde aantallen betreffen discriminatiefeiten en geen discriminatiezaken. Een zaak kan immers uit meerdere feiten bestaan. Zo kan een verdachte zowel een racistische belediging (137c) als het aanzetten tot rassenhaat (137d) aangerekend worden. De feiten worden geregistreerd op het moment dat het parket de zaak inboekt. Daarna wordt het dossier bestudeerd en door het parket wetsartikelen aan de feiten toegekend. Tabel 1 Aantal nieuw door OM ingeschreven discriminatiefeiten (instroom) per wetsartikel 1998-2002 Wetsartikel

1998

1999

2000

2001

2002

137c

177

145

178

167

191

137d

23

17

15

11

22

137e

8

19

6

19

3

137f

0

1

9

1

2

137g

6

6

6

0

20

429quater

2

5

0

0

4

216

193

214

198

242

Totaal

Bron: Landelijk Expertise Centrum Discriminatie

Over het jaar 2002 zijn 242 discriminatiefeiten ingeschreven. Het totaal is daarmee ten opzichte van 2001 met 22% toegenomen. Voor alle delicten in de strafrechtsketen ligt deze stijging bij het Openbaar Ministerie in 2002 op 13%. 11 De discriminerende belediging (art. 137c) blijft onder de discriminatieverboden ruimschoots koploper. Opvallend toegenomen zijn het aanzetten tot

11

Jaarverslag OM, 2002

[ 14 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

haat (art.137d) en het opzettelijk discrimineren in de uitoefening van een beroep, bedrijf of ambt (137g). Een sterke daling is waar te nemen bij het verspreidingsverbod van art.137e, dat door de jaren heen grote fluctuaties laat zien. Het artikel 137f (financiële steunverlening) levert aan de instroom een marginale bijdrage. Het zogeheten ‘haat zaaien’ (het aanzetten tot haat) verdubbelt in 2002 van 11 tot 22 (art. 137d). Na de dood van Pim Fortuyn (mei 2002) is dit artikel zowel door deelnemers aan het maatschappelijk debat als door advocaten steeds vaker te hulp geroepen. Bij het beroepsmatig discrimineren springt de teller van nul (2001) naar twintig (2002). Ook art. 429quater – de overtredingsvariant van artikel 137g – schiet omhoog: van nul naar vier. In de vijfde Monitor Racisme en ExtreemRechts hebben wij geconstateerd dat het ontbreken van inschrijvingen op grond van art. 137g en 429quater in 2001 ons niet juist voorkomt.12 Dit bekent immers dat destijds alle horecazaken zijn ingeschreven op de daarbij gebezigde uitlatingen en niet op de feitelijke uitsluiting. Het is goed dat hierin verbetering is opgetreden. In 2002 zijn van de 27 horecafeiten er 10 geboekt onder 137g en drie onder 429quater. De overige 14 feiten zijn onder de discriminerende belediging van 137c weggeschreven. Er is weliswaar sprake van een aanzienlijke verbetering, maar toch wordt nog iets meer dan de helft van de feiten op een uitingsdelict ingeschreven. Dit percentage kan nog verder omlaag.

12

Van Donselaar en Rodrigues, Monitor Racisme en Extreem-Rechts, vijfde rapportage, Amsterdam: Anne Frank Stichting 2002, p. 129

[ 15 ]

6

—

Afdoeningen

Behalve de instroom zijn in 2002 ook de afdoeningen toegenomen. Zij zijn met 28% omhoog gegaan van 219 naar 281. Daarmee is het aantal afdoeningen hoger dan het aantal instromingen. Een verklaring voor dit verschil is de ‘overloop’: ongeveer een derde van de afgedane zaken is afkomstig uit voorafgaande jaren. Hiervan is sprake door het tijdsverloop tussen het moment van inschrijven en het daadwerkelijk afdoen van een zaak. De gemiddelde tijdspanne tussen instroom en afdoening bij het Openbaar Ministerie bedraagt vijf maanden.13 Tabel 2 Aantal afdoeningen door het OM van discriminatiefeiten per wetsartikel 1998-2002

Wetsartikel

1998

1999

2000

2001

2002

137c

180

148

216

182

223

137d

22

22

21

11

28

137e

22

15

11

22

3

137f

0

1

9

1

10

137g

10

9

8

4

13

1

1

6

0

4

236

196

271

219

281

429quater Totaal


In het laatste verslag van de lecd zijn geen cijfers van de overloop tussen 2001 en 2002 weergegeven. Vandaar dat wij daarover niet meer kunnen berichten. Opvallend is het relatief hoge aantal afdoeningen in steunverleningzaken (art. 137f): niet minder dan tien. Allereerst moet de vraag gesteld worden waar deze zaken vandaan komen? Bij de instroom van 2002 staan

13


[ 16 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

slechts twee meldingen en ook in 2001 was het aantal gering, namelijk één inschrijving. Zouden deze zaken uit 2000 afkomstig zijn (negen inschrijvingen)? Dat lijkt niet waarschijnlijk gezien de omstandigheid dat er toen een aantal verkeerde inschrijvingen bij zat.14 Of betreft het hier juist een herstel van eerdere onjuiste inschrijvingen? Dat lijkt minder waarschijnlijk aangezien ons over 2002 geen rechterlijke uitspraken bekend zijn met betrekking tot art. 137f. Gezien het maatschappelijke gewicht dat gehecht wordt aan het verbod om steun te verlenen aan discriminerende activiteiten, zou hieraan ongetwijfeld in de publiciteit aandacht zijn besteed. Onduidelijk is op welke wijze deze tien zaken door het Openbaar Ministerie zijn afgedaan. Tabel 3 Soort afdoening OM van discriminatiefeiten 1998-2002

1998

1999

2000

2001

2002 147

134

103

159

133

Sepot

56

68

84

47

70

Transactie

34

18

25

26

47

8

6

3

4

5

210

15

Dagvaarden

Voorwaardelijk sepot Totaal

236

196

271

269


6.1

— Sepot Een sepot wil zeggen dat de Officier van Justitie afziet van vervolging. In 2002 is het percentage sepots gestegen. In het strafrecht worden twee soorten sepots onderscheiden. Allereerst is er het technische sepot. Dit betekent dat er technische mankementen aan een zaak kleven waardoor vervolging zinloos wordt. Voorbeelden hiervan zijn dat de dader niet strafbaar is (iemand is ten onrechte als verdachte aangemerkt), of dat het feit niet strafbaar is.

14

Van Donselaar en Rodrigues, Monitor Racisme en Extreem-Rechts, vierde rapportage, Amsterdam: Anne Frank Stichting 2001, p. 83

15

Het verschil tussen de 281 afgedane feiten (tabel 2) en de 269 afdoeningen uit tabel 3 wordt verklaard door 12 discriminatiefeiten die zijn overgedragen naar een ander parket

[ 17 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&

E X T R E E M - R E C H T S

Figuur 1 Percentage sepot over 1998-2002

Een andere grond kan zijn dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk wordt verklaard omdat de zaak verjaard is of de dader overleden. Een belangrijk technisch sepot is het ontbreken van (voldoende) wettig bewijs. Vervolgens is er het beleidssepot. Hieronder vallen meerdere uitzonderingen die samenhangen met het opportuniteitsbeginsel van het Openbaar Ministerie. Dat is de bevoegdheid om te beslissen of al dan niet tot vervolging wordt over gegaan. Redenen voor een beleidssepot kunnen zijn dat reeds andere maatregelen zijn getroffen, het landsbelang en de leeftijd of gezondheidstoestand van de verdachte. Andere sepotgronden zijn het geringe feit, het geringe aandeel daarin of de geringe strafwaardigheid ervan. Ook de omstandigheid dat het een oud, maar nog niet verjaard feit betreft, kan reden voor een beleidssepot zijn. Het karakter van een aanwijzing van de Procureurs-Generaal is dwingend en perkt zodoende de beleidsvrijheid van de Officieren van Justitie in. Naar onze mening is er door de aanwijzing van de Procureurs-Generaal hoegenaamd geen plaats meer voor een beleidssepot. Dat geldt natuurlijk in het bijzonder als er sepotgronden zoals ‘gering feit’ of ‘geringe strafbaarheid’ worden aangevoerd. De afweging dat dergelijke zaken toch vervolgd moeten worden is immers reeds door de Procureurs-Generaal gemaakt. Onze opvatting wordt zonder meer gedeeld in de meest recente Aanwijzing Discriminatie van 1 april 2003. Daarin staat dat bij discriminatiezaken de opportuniteit van vervolging in beginsel is gegeven. Dit brengt mee, aldus de Aanwijzing, dat de beslissing tot een (beleids)sepot met grote terughoudendheid moet worden genomen. Deze formulering van het sepotbeleid is nog duidelijker dan in

[ 18 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

de vorige aanwijzing, waarin alleen stond dat ‘slechts bij hoge uitzondering volgt geen strafrechtelijke reactie in zaken die zich daar in beginsel wel voor lenen’. Officieren kunnen niet van de Aanwijzing afwijken: deze moet worden beschouwd als een dwingende, normatieve beleidsregel.16 Met een sepotpercentage van 26% in 2002 ligt de score bij discriminatiezaken nog steeds hoger dan het landelijke percentage bij alle delicten die dat jaar bij de rechtbanken zijn aangebracht: 11%.17 Dit was het voorafgaande jaar ook het geval. Het hoge sepotpercentage is des te opvallender, omdat gezien de dwingende Aanwijzing Discriminatie juist een lager percentage dan het landelijk gemiddelde mag worden verwacht. Tabel 4 Technische en beleidssepots 1998-2002

1998

1999

2000

2001

2002

Technisch sepot

37 (58%)

43 (59%)

61 (70%)

33 (65%)

52 (69%)

Beleidssepot

27 (42%)

31 (41%)

26 (30%)

18 (35%)

23 (31%)

Totaal

64

74

87

51

75


Het percentage beleidssepots blijkt de laatste drie jaar tussen de 30 en 35% te liggen. Uit de cijfers van het lecd blijkt dat de technische sepots in 2002 vooral gegrond zijn op ‘onvoldoende bewijs’. De beleidssepots in dat jaar zijn (wederom) vooral ingegeven doordat het een oud feit betreft of dat er sprake is van dubbele registratie van het feit. Zoals hiervoor opgemerkt lijkt het beleidssepot vanwege ‘oud feit’ niet in overeenstemming met het dwingende vervolgingsbeleid zoals opgelegd door de Aanwijzing Discriminatie. Bovendien kunnen feiten ook door toedoen van het Openbaar Ministerie ‘oud’ zijn geworden. Het parket van het College van Procureurs-Generaal heeft in 2002 aan het lecd opdracht gegeven om een sepotonderzoek uit te voeren. De resultaten van dat dossieronderzoek waren in september 2003 nog niet bekend en zullen vermoedelijk eind 2003 beschikbaar zijn.

16

B.E.P. Meyer: ‘Gedragscode OM: frisse wind bij open deuren’, Trema, 2001, p. 245-252

17


[ 19 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

6.2.

&


— Transacties In 2002 leidt 55% van de discriminatiefeiten tot een dagvaarding. Dat is een daling ten opzichte van 2001 (64%). Als mogelijke verklaring wordt door het lecd het vaker opleggen van de zogenoemde OM-taakstraf gegeven, die formeel als transactie beschouwd wordt. Ons zijn geen cijfers bekend over het opleggen van deze taakstraf in discriminatiezaken door het Openbaar Ministerie. Evenmin is in de Aanwijzing Discriminatie aandacht aan de rol van deze taakstraf besteed. In het Jaarverslag OM, 2002 wordt melding gemaakt van een zogenoemd zittingentekort. Dat wil zeggen dat er meer strafzaken op zitting gebracht kunnen worden dan de zittende magistratuur aankan. Onbekend is of dit tekort in discriminatiezaken eveneens aanleiding is geweest tot (relatief) minder dagvaardingen. Uit tabel 3 blijkt dat het percentage transacties, dat wil zeggen het afdoen van een strafzaak buiten het proces, in 2002 gestegen is: van 26 (12%) in 2001 naar 47 (17%) in 2002. Gezien de uitkomsten bij het sepot dringt zich de vraag op in hoeverre bij de transacties conform de Aanwijzing Discriminatie is gehandeld. In de Aanwijzing staat over vervolging het volgende vermeld: In beginsel wordt er gedagvaard. Alleen in lichtere zaken kan evenwel eerst een transactie worden aangeboden. In geen geval is eventueel matelaarschap of uitbuiting van de forumfunctie een argument om dagvaarding achterwege te laten. Slechts bij hoge uitzondering volgt geen strafrechtelijke reactie in zaken die zich daarvoor in beginsel wel lenen.

Het uitgangspunt is dus dat er wordt gedagvaard en uitsluitend in lichtere zaken kan zonodig eerst een transactie worden aangeboden. Een landelijk transactiecijfer kan niet uit het Jaarverslag OM worden gehaald, maar wel het aantal transacties gecombineerd met voorwaardelijk sepot. Dit gecombineerde percentage bedraagt voor alle delicten in 2002 30%18 tegen 19% bij discriminatiezaken in dat jaar. Deze 19% ligt ruim onder het landelijke transactiecijfer en maakt aannemelijk dat de Aanwijzing Discriminatie op dit punt goed nageleefd te worden.

18


[ 20 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

Tabel 5

Afdoeningen rechtbanken1998-2002

1998

1999

2000

2001

2002

Veroordeling

91

105

94

98

94

Vrijspraak

10

6

10

4

15

Dagvaarding nietig

1

1

2

2

1

OM niet ontvankelijk

2

0

0

0

1

Ontslag van rechtsvervolging

0

1

1

0

0

Schuldig zonder oplegging straf

0

0

0

0

2

Onbekend

0

0

0

0

5

104

113

107

104

118

Totaal


6.3

— Veroordelingen In 2002 is het percentage veroordelingen bij de rechter gedaald. In 2001 was dat 94% en in 2002 is dat 80%.19 Daarbij is de nieuwe categorie‘ schuldigverklaring zonder oplegging van straf’ bij de veroordelingen meegerekend. Opvallend is dat in 2002 zowel absoluut als relatief (13%) veel vrijspraken zijn gevallen. In 2001 liep het succespercentage van het Openbaar Ministerie bij de rechter in de pas met het landelijke percentage van alle zaken (95%). 20 Hoewel het landelijke percentage voor 2002 nog niet gepubliceerd is, verwachten wij dat dit cijfer – dat de laatste jaren vrij constant boven de 90% ligt – rond de 94% komt te liggen. Daarmee valt de 80% succes van 2002 toch uit de toon. Mede daarom zou het de moeite waard zijn na te gaan welke zaken in dat jaar tot vrijspraak hebben geleid en waarom. Bij het percentage veroordelingen willen wij twee nog kanttekeningen plaatsen. Ten eerste kan dit percentage gunstig beïnvloed zijn door een te voorzichtig vervolgingsbeleid. Een aanwijzing daarvoor ligt in het (relatief) hoge aantal sepots. Dit kan er op duiden dat zaken waarvan de winstkans klein is, via het beleidssepot aan een rechterlijk oordeel worden onttrokken. Ten tweede is de geringe instroom van zaken door de politie van invloed op de afdoening door het Openbaar Ministerie.

19

De rechter spreekt zich uit over een zaak, zodat hier niet meer de feiten maar de (rechts)zaken vermeld zijn

20

Rechtspraak in Nederland 2001, Voorburg/Heerlen: CBS, 2003, p. 82

[ 21 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&


Doordat de politiekorpsen over het algemeen terughoudend zijn met het opnemen van aangiftes, het doen van opsporingsonderzoek en het doorsturen van zaken naar het Openbaar Ministerie, komen bij het parket met name de meer evidente zaken binnen.21 Op het moment dat de politie haar taak in discriminatiezaken beter uitvoert, zal dit zonder meer gevolgen hebben voor het succespercentage van het Openbaar Ministerie. De aanwas van complexe of minder vanzelfsprekende zaken zal dan immers groeien. Een categorie bij de afdoening door de gerechten (tabel 5) is de aanduiding ‘Onbekend’. Blijkbaar zijn er in 2002 vijf uitspraken (4%) gewezen waarvan de inhoud niet meer kon worden achterhaald.

21

H. Eitjes: Onderzoek naar verloop en registratie discriminatieklachten in Haaglanden, Den Haag: Pro Zorg, mei 2002

[ 22 ]

7

—

Verdachte, locus delicti en slachtoffer

Ook door middel van een schriftelijke vragenlijst aan de parketten heeft het lecd achtergrondinformatie over de discriminatiedossiers verzameld. Hoewel deze handmatige informatieverzameling nog niet geheel sluitend is 22 wordt op deze wijze het beeld over de instroom van discriminatiefeiten goed aangevuld. Achtereenvolgens zijn gegevens vergaard over de verdachte, de plaats van het delict (locus delicti) en de wijze waarop het delict plaats heeft gevonden.23 Het lecd kondigt aan deze zogenoemde Discriminatie Registratie Code ook volgend jaar te willen betrekken op de afdoening van zaken. Tabel 6 Verdachte van incidenten 1998-2002 Verdachte Extreem-rechts

1998

1999

2000

2001

2002

17

10

6

20

8

Godsdienst/Levensovertuiging

2

1

0

5

2

Politieke overtuiging

0

1

1

1

2

Opsporingsambtenaar

2

3

2

1

0

142

130

187

161

201

32

18

10

1

14

Particulier Overige Onbekend Totaal

19

27

8

9

15

214

191

214

198

242


22

Het aantal ‘Onbekend’ van 15 in de diverse tabellen wordt veroorzaakt door niet aangeleverde gegevens

23

Hierbij zijn de discriminatiefeiten met betrekking tot artikel 429quater buiten beschouwing gebleven

[ 23 ]

M O N I TO R

7.1

R AC I S M E

&


— Verdachte Het overgrote deel van de discriminatiefeiten wordt in toenemende mate gepleegd door een particulier. Als van deze particulier bekend is dat hij het delict heeft gepleegd vanuit een extreem-rechtse achtergrond of vanuit een godsdienstige of politieke overtuiging, wordt hij daarop ingedeeld. Als deze motieven niet bekend zijn of ontbreken, komt hij in de categorie ‘Particulier’ terecht. De categorie ‘Onbekend’ bestaat uit de zaken waarin het parket deze gegevens niet heeft ingevuld. Evenals godsdienst of levensovertuiging, moet bij politieke overtuiging het motief voor het (mogelijk) strafwaardig handelen in de overtuiging hebben gelegen. Indien deze politieke overtuiging als extreem-rechts kan worden gekwalificeerd, wordt het feit in deze categorie ondergebracht. Uit de cijfers blijkt dat in 2002 het aantal verdachten onder extreem-rechts aanzienlijk is afgenomen. Deze afname lijkt overeen te komen met een door ons waargenomen algemene tendens dat zowel bij het geweld als bij andere incidenten extreem-rechts een minder prominente rol speelt. Gezien de kleine aantallen is enige voorzichtigheid geboden bij het trekken van algemene conclusies. Daar komt bij dat de inschrijving van incidenten gepleegd door deze groep vaak op andere artikelen plaatsvindt dan de discriminatieverboden; bijvoorbeeld mishandeling bij geweld. Indien hierbij niet tevens overtreding van de discriminatieverboden wordt aangetekend, komen dergelijke zaken niet in de registratie van het Openbaar Ministerie. Immers, commune delicten met een discriminatoir motief vallen nog steeds buiten de registratie van het lecd. Het lecd heeft de zogenoemde Discriminatie Registratie Code in 2001 verfijnd. Doel hiervan is meer inzicht te bieden in interetnische incidenten. Dit is niet zonder belang aangezien discriminatiezaken uiteenlopende interetnische dimensies kunnen hebben. Het daderschap is niet meer uitsluitend autochtoon, terwijl ook het slachtofferschap zowel allochtoon als autochtoon kan zijn.

[ 24 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

Tabel 7 Verdachte particulier 2001-2002 Verdachte particulier Door blanke particulier Door particulier (etniciteit onbekend)

2001

2002

112

178

14

11

Door particulier Turks/Marrokkaans Door particulier Surinaams/Antilliaans

9

8

18

2

Door overige niet-blanke particulier Totaal

8

2

161

201

Bron: Landelijk Expertise Centrum Discriminatie. De aangehouden terminologie is dezelfde als die het LECD in haar rapportage heeft gehanteerd

Gezien de kleine aantallen is het vrijwel niet mogelijk conclusies aan de uitkomsten van tabel 7 te verbinden. Toch zijn twee waarnemingen het vermelden waard. Ten eerste is het geringe aantal allochtone daders (5%) in 2002 opvallend. In 2001 betrof dit percentage nog 20%. Ten tweede is slechts een zeer beperkt aantal (5) van de grote hoeveelheid antisemitische incidenten (60) in 2002 veroorzaakt door allochtone daders. 24 Het beeld dat vooral bepaalde groepen Marokkaanse jongeren zich schuldig zouden maken aan antisemitisme wordt door de cijfers van het lecd niet gestaafd. Tabel 8 De plaats van het incident 1998-2002 Plaats incident

1998

1999

2000

2001

2002

Tegen opsporingsambtenaar

21

Werk

13

28

12

19

17

8

21

8

11

Sport

19

4

23

11

46

Horeca

20

11

14

18

27

Woonomgeving

37

21

33

18

28

Straat/Openbare gelegenheid

70

60

84

94

83

Internet

0

3

5

4

6

Pers (media)

5

5

1

3

3

10

15

13

14

6

Overige Onbekend Totaal

19

36

8

9

15

214

191

214

198

242

Bron: Landelijk Expertise Centrum Discriminatie. De aangehouden volgorde is dezelfde als het LECD in haar vragenlijst heeft gehanteerd 24

Zie ook Tabel 10

[ 25 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

7.2

&


— Locus delicti Bij de cijfers over de locus delicti in Tabel 8 is eigenlijk de categorie ‘tegen een opsporingsambtenaar’ een vreemde eend in de bijt. Deze categorie hoort eerder thuis onder ‘slachtoffers’, maar een dergelijke rubriek ontbreekt vooralsnog. Wellicht verdient het aanbeveling in verband met de registratie van interetnische incidenten opname van deze categorie te overwegen. Het is ons bekend dat in de politieregio Rotterdam-Rijnmond dienders in hun mutaties relatief veelvuldig melding maken van discriminatie jegens opsporingsambtenaren. Dit duidt niet alleen op een structureel grof taalgebruik van het publiek tegenover de Rotterdamse politie 25 maar ook op een duidelijk hogere registratiebereidheid van discriminatiezaken dan te doen gebruikelijk als het de opsporingsambtenaren zelf betreft. Voorts valt de toename van incidenten bij de sport op. In 2002 is 19% (46) van de discriminatiefeiten aan sport(wedstrijden) gerelateerd. In 2001 was dit slechts 6% (11). Gezien de omstandigheid dat 39 van deze feiten met antisemitisme van doen hebben, komen we hierop terug bij de bespreking van deze discriminatiegrond. Ook het aantal horecadiscriminatiezaken is toegenomen. Deze hardnekkige discriminatie is in de statistieken van het Openbaar Ministerie de laatste jaren voortdurend toegenomen. Over de wijze van inschrijving (en afdoening) merkten wij al eerder op dat deze vorm van discriminatie niet via de uitingsdelicten (art. 137c-d) dient te worden aangepakt, maar via de uitsluitingsdelicten (137g en 429quater). Inmiddels lijken de parketten deze omslag te maken. Bijna de helft van de horecazaken is in 2002 op deze uitsluitingsdelicten ingeschreven. Dat percentage kan nog verder omhoog. Overigens blijkt uit de praktijk dat regionale convenanten de meeste kans op succes hebben tegen horecadiscriminatie hebben. Door middel van deze convenanten werken horeca-exploitanten, gemeenten, politie & justitie en het lokale Anti-Discriminatie Bureau samen. Hierbij kan niet alleen gebruik worden gemaakt van het strafrecht, maar ook van het bestuursrecht, de Algemene Wet Gelijke Behandeling en zelfregulering.26 De bulk van de discriminatiefeiten betreffen uitlatingen en die vinden het meeste plaats op straat, in openbare gelegenheden of in woonbuurten (Tabel 8). Opvallend is dat het aantal incidenten in 2002 in openbare gelegen-

25

‘Jood’ is in deze stad – met allerhande krenkende voorvoegsels – een populair scheldwoord

26

Zie ook Rodrigues, Discrimination in nightlife, dumc: 2002 te vinden op www.dumc.nl

[ 26 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

heden en op straat is afgenomen, terwijl overlast in de woonomgeving is toegenomen. Deze verschuiving naar woonomgeving is ook waar te nemen in de jaarlijkse klachteninventarisatie van de Landelijke Vereniging van AntiDiscriminatie Bureaus en Meldpunten.27 In 2002 overstijgt bij de adb’s het aantal klachten in de buurt voor het eerst die op het werk. Het betreft vooral burenruzies en buurtacties met een discriminatoir karakter. Ten aanzien van de plaats van het delict moeten wij wederom constateren dat ook in 2002 erg weinig internetzaken (6) bij de parketten lopen.28 Naar aanleiding van de kritiek hierop heeft het LECD in samenspraak met het parket Amsterdam, het Meldpunt Discriminatie Internet en de politie Amsterdam-Amstelland een overlegstructuur in het leven geroepen die de strafrechtelijke aanpak van discriminatie op internet moet verbeteren.29 Tabel 9 Soorten incidenten 1998-2002 Soort incident

1998

1999

2000

2001

2002

Samenloop/Bedreiging met geweld

25

22

21

14

12

Bekladding

12

6

5

13

21

Afbeelding

5

6

14

8

14

Schriftelijk

20

23

8

13

16

Mondeling

121

102

145

131

164

Overige

12

4

13

10

0

Onbekend

19

28

8

9

15

214

191

214

198

242

Totaal


Het grootse volume feiten bij de strafrechtelijke discriminatieverboden ligt bij de uitingsdelicten. Dit vertaalt zich in het hoge aantal mondelinge incidenten. Schriftelijk racistisch beledigen of aanzetten tot haat komt aanzienlijk minder voor.

27

Den Haag, 2003, Kerncijfers 2002, Klachten en meldingen over ongelijke behandeling, Landelijke Vereniging van Anti-Discriminatie Bureaus en Meldpunten, p. 14

28

Zie ook het Cahier: Van Donselaar en Rodrigues, Monitor Racisme en Extreem-Rechts, racitisch en extreem-rechts geweld, Amsterdam: Anne Frank Stichting, december 2003

29

Cijfers in beeld: discriminatiecijfers 1998-2002, LECD: Amsterdam, augustus 2003, p. 6, noot 7

[ 27 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&


De bekladding van gebouwen is bij de instroom van discriminatiefeiten in 2002 toegenomen. Dat is in zoverre opvallend omdat de doelbekladdingen bij het racistisch geweld juist in 2002 zijn afgenomen.30 Onder doelbekladdingen verstaan wij bekladdingen met een expliciet doelwit, bijvoorbeeld een anti-moslim tekst op een islamitische school. Het aantal discriminatiefeiten waarbij een samenloop is met het dreigen met geweld loopt in 2002 verder terug, hetgeen overeenstemt met onze bevindingen bij de inventarisatie van racistisch geweld in 2002. 31 Tabel 10 Discriminatiegrond per incident 1998-2002 Discriminatiegrond

1998

1999

2000

2001

2002

Meerdere gronden aanwezig

25

27

23

22

54

Antisemitisme

47

34

48

41

60

7

13

11

6

7

Turken/Marokkanen

42

27

48

46

40

Zwarten/Gekleurden

47

33

40

52

47

Surinamers/Antillianen

Homoseksualiteit

6

1

9

10

6

Godsdienst/Levensovertuiging

5

4

3

4

3

Geslacht Overige gronden Onbekend Totaal

0

0

1

1

0

17

17

23

7

10

18

35

8

9

15

214

191

214

198

242


7.3

— Slachtoffer Op welke gronden is er in 2002 gediscrimineerd? Niet op de grond geslacht. Op deze grond worden bijna geen zaken ingeschreven en in 2002 zelf geen enkele. Een verklaring hiervoor is dat deze grond ontbreekt in de belangrijkste categorie: de discriminerende belediging (art. 137c). De ratio van de wetgever voor het niet opnemen van deze grond was indertijd dat opname het emancipatiedebat zou belemmeren.32

30


31 32

idem A.J. Molhoek, Gewijzigde anti-discriminatie bepalingen in het Wetboek van Strafrecht, LBR-Bulletin 1992, nr. 1, p. 5

[ 28 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

Er zijn enkele categorieën opvallend gestegen. Zo verdubbelt ‘discriminatie op meerdere gronden’. Nadere informatie welke gronden hierbij samenlopen ontbreekt in de gegevens van het lecd. Het aantal ingeschreven discriminatiefeiten dat betrekking heeft op antisemitisme is omhoog gegaan. In 2002 betreft het 25% van alle ingeschreven feiten, tegen 21% in 2001. Niet alleen is deze stijging zorgwekkend, maar ook het grote aandeel op het totaal van de inschrijvingen. Het geregistreerde antisemitisme betreft louter de uitingsdelicten (art. 137c-e) en geen vormen van uitsluiting (art. 137g en 429quater). Nadere analyse van het lecd wijst uit dat in 80% van de gevallen van antisemitisme het om een blanke dader gaat. Tweemaal is het slachtoffer een opsporingsambtenaar. Wij merkten al eerder op dat het uitschelden van de politie voor jood – in allerlei gradaties – in sommige stedelijke gebieden heel gebruikelijk is. Er blijken 39 van de 60 gevallen zich te hebben voorgedaan rondom sport(wedstrijden). De context van het antisemitisme heeft hierbij soms een andere dimensie doordat het deel uitmaakt van de animositeit tussen supportersgroepen. Zo afficheert een deel van de aanhang van Ajax zich als jodenclub, hetgeen soms tot navenante verwensingen leidt. Ook hebben zich in 2002 ernstige incidenten voorgedaan tussen supporters van Ajax en FC Utrecht, die vermoedelijk aan de hoge score binnen de sport hebben bijgedragen.33 Het volume inschrijvingen op ‘Turken en Marokkanen’ en ‘Zwarten of Gekleurden’ is nog steeds substantieel, maar in 2002 wel gedaald. De categorie ‘Surinamers en Antillianen’ levert weinig inschrijvingen op. Het lijkt naast de categorie ‘Zwarten of Gekleurden’ een ongelukkige keuze. Naar ons oordeel zou het beter zijn te spreken van ‘huidskleur’, een begrip dat ook terug te vinden is in het Internationale Verdrag ter Uitbanning van alle Vormen van Rassendiscriminatie (ivur).34 Door de gehanteerde rubricering kan niet geconcludeerd worden dat Surinamers of Antillianen minder hinder van discriminatie ondervinden dan Turken of Marokkanen. De Surinamers of Antillianen kunnen immers ook op grond van hun huidskleur gediscrimineerd zijn. Verder valt op dat het aantal inschrijvingen met betrekking tot homodiscriminatie aanzienlijk is teruggelopen. Het is evenwel nog maar de vraag of deze groep in 2002 daadwerkelijk minder last heeft gehad van discrimina-

33

ANP 21 april 2002

34

Art. 1 IVUR

[ 29 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&


tie. Meer voor de hand ligt dat de uitspraken in de zaken Van Dijke 35 en El Moumni36 homo’s hebben ontmoedigd om aangifte te doen. In beide zaken heeft de rechter beslist dat het beledigen van homoseksuelen niet strafbaar is vanwege de godsdienstige context waarin de uitlatingen zijn gedaan. Onder de categorie ‘Overig’ vallen discriminatiegronden die niet zijn thuis te brengen in de andere categorieën (bijvoorbeeld discriminatie van een Duitser). Zoals eerder gezegd betreft de categorie ‘Onbekend’ feiten waarover de parketten geen informatie hebben aangeleverd. Figuur 2 Percentage discriminatie naar ras 1998-2002

De verschillende categorieën van Tabel 10 bieden naar ons oordeel niet de maximaal mogelijke duidelijkheid. Toch denken wij hieruit een voorzichtige schatting te kunnen maken welke feiten als discriminatie naar etniciteit zijn aan te merken. In 2002 heeft 86% van de feiten betrekking op discriminatie naar etniciteit.37 Vanaf 1999 stijgt het aandeel rassendiscriminatie ten opzichte van de andere discriminatiegronden. Aangezien de categorie ‘Overige gronden’ veelal nationaliteit betreft of gerelateerd is aan ras, zal dit percentage in werkelijkheid eerder hoger dan lager zijn. Het lecd heeft bij haar cijfers voor het eerst een risico-analyse opgenomen. Op basis van het aantal aangiftes uit de verschillende doelgroepen, wordt nagegaan hoe groot de

35

HR 9 januari 2001, NJCM-Bulletin 2001, p.741-753 m.n. Loof

36

Hof Den Haag 18 november 2002, NJCM-Bulletin 2003, p. 461-470 m.n. De Blois

37

Het betreft een cumulatie van de categorieën Surinamers, Turken, Antisemitisme, Zwarten en Meerdere gronden

[ 30 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

kans op discriminatie is voor individuele leden uit de desbetreffende groep. Terecht geeft het lecd aan dat bij deze analyse voorzichtigheid op zijn plaats is. Wij delen die waarneming omdat de aantallen relatief klein zijn en de categorieën zoals door het lecd gehanteerd niet geheel sluitend zijn. Bovendien bereiken veel zaken het om niet. Dat komt doordat zaken bij de politie blijven steken of zelfs daar niet (meer) aangebracht worden. De aangiftebereidheid per groep kan beïnvloed zijn door de interventie van een of meer belangenorganisaties. Ook het afhaken van bepaalde groepen wegens gebrek aan vertrouwen in bescherming door het strafrecht kan een rol spelen. Dit lijkt bijvoorbeeld bij homoseksuelen en hun belangenbehartigers het geval te zijn. Veel gevallen van discriminatie worden niet gemeld. Een recente indicatie van onderrapportage kan worden gevonden in de onlangs verschenen Rapportage Minderheden 2003 van het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp). Het scp onderzocht gepercipieerde persoonlijke discriminatie bij Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen. Aan respondenten uit deze etnische groepen werd gevraagd of zij ‘vaak of zeer vaak’, ‘af en toe’ of ‘nooit of bijna nooit’ met discriminatie worden geconfronteerd.38 In de categorie ‘af en toe’ schommelen de scores rond de dertig procent, terwijl in de categorie ‘vaak of zeer vaak’ waarden werden gevonden van vijf tot acht procent. Deze percentages – indien geëxtrapoleerd – geven aan dat onderrapportage wel eens van grote betekenis zou kunnen zijn. Voor de categorie ‘af en toe’ komt men immers uit op honderdduizenden gevallen van gepercipieerde discriminatie door allochtonen. Dat is veel en veel meer dan de aantallen die zijn af te leiden uit bestaande registraties van discriminatie, zoals discriminatieklachten, geïnventariseerde gewelddadigheden of discriminatiefeiten bij het openbaar ministerie. Tabel 11 Gepercipieerde persoonlijke discriminatie naar etnische groep (in procenten) Turken

Marokkanen

Surinamers

4,5

6,5

5,1

7,9

af en toe

34,3

30,7

29,7

28,6

nooit of bijna nooit

61,2

62,8

65,2

63,4

vaak of zeer vaak

Antillianen

Bron: Bewerking van tabel 11.17 uit Rapportage Minderheden 2003, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau, oktober 2003, p. 380

38

Rapportage Minderheden 2003, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, oktober 2003, p. 380

[ 31 ]

8

—

Lokale verschillen

Als we enkele grote steden zoals Rotterdam en Den Haag buiten beschouwing laten, moeten we concluderen dat de case load aan discriminatiezaken per parket heel bescheiden is. Het is misschien wel een van de lastigste problemen bij het Openbaar Ministerie: hoe wordt de noodzakelijke vakkennisover (het bestrijden van) discriminatie op peil gehouden als er zich maar zo weinig zaken aandienen? De deskundigheidsbevordering van de discriminatie Officieren door het lecd ondervangt dit probleem slechts gedeeltelijk omdat deze Officieren lang niet altijd alle discriminatiefeiten zelf inschrijven en afhandelen. Bovendien blijkt de politie nog steeds als belangrijkste drempel in discriminatiezaken te fungeren. Aangiftes worden (te) vaak niet opgenomen of niet aan het Openbaar Ministerie doorgegeven. Het in september 2002 ten behoeve van de politie opgerichte Landelijk Bureau Discriminatiezaken zou hier in de toekomst verandering in moeten brengen.

[ 32 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

Tabel 12

Aantallen discriminatiezaken bij de Arrondissementsparketten naar instroom in 1998-2002 Arrondissementsparketten Alkmaar Amsterdam

Instroom 1998

Instroom 1999

Instroom 2000

Instroom 2001

Instroom 2002

6

1

9

3

1

12

6

13

8

8

Almelo

11

2

7

4

16

Arnhem

12

15

33

22

17

Assen

2

4

9

11

7

Breda

13

10

15

16

16

Den Bosch

4

3

5

3

9

Den Haag

23

33

20

21

31

Dordrecht

4

10

9

1

10

Groningen

2

3

1

10

5 7

13

19

21

10

Leeuwarden

4

3

14

13

4

Maastricht

9

6

4

3

12

Middelburg

11

6

6

8

23

Haarlem

Roermond

8

2

1

5

2

Rotterdam

56

57

30

34

43

Utrecht

8

4

5

6

10

Zutphen

9

8

8

15

20

Zwolle

9

1

4

5

1

216

193

214

198

242

Totaal


Naast de hoge aantallen instroom over 2002 in Rotterdam, Den Haag en Middelburg springen de relatief geringe aantallen in de steden Alkmaar, Amsterdam en Utrecht in het oog. De grote aanwas in Middelburg is opvallend, terwijl de lage score van Amsterdam bijkans ‘traditie’ is. Dit laatste wekt verbazing aangezien het adb Amsterdam de laatste jaren vrijwel het hoogste aantal klachten heeft van alle adb’s.39 Ondanks de aanwezigheid van een contactambtenaar bij de politie schrijft het Amsterdamse Openbaar Ministerie in 2002 weer erg weinig zaken in. Hoewel het adb Amsterdam veelal nadrukkelijk probeert om zaken buiten het strafrecht op te lossen, is dit een onvoldoende verklaring voor de grote verschillen met steden als Den Haag en Rotterdam. Over 2002

39

Den Haag, 2002, Kerncijfers 2002, Klachten en meldingen over ongelijke behandeling, Landelijke Vereniging van Anti Discriminatiebureaus en Meldpunten, p. 4

[ 33 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&


Tabel 13

Aantallen discriminatiezaken bij de Arrondissementsparketten naar afdoening in 1998-2002 Arrondissementsparketten

Afdoening 1998

Afdoening 1999

Afdoening 2000

Afdoening 2001

Alkmaar

14

Amsterdam

21

Almelo Arnhem

Instroom 2002

5

4

13

2

9

21

6

13

11

5

9

4

11 22

11

12

33

27

Assen

2

3

9

9

9

Breda

12

10

17

21

16

Den Bosch

5

3

5

1

10

Den Haag

25

38

28

23

35

Dordrecht

3

6

11

5

7

Groningen

3

2

2

9

7

Haarlem

9

16

27

18

12

Leeuwarden

3

3

14

8

16

Maastricht

10

6

6

1

15

Middelburg

11

4

11

8

19

Roermond

7

5

1

10

4

Rotterdam

52

67

49

52

30

Utrecht

8

5

7

7

8

Zutphen

10

9

10

11

20

Zwolle Totaal

4

6

4

8

3

236

196

271

219

281


vallen de sterk afgenomen afdoeningen in Alkmaar, Roermond en Zwolle op. Amsterdam vertoont een verdubbeling, die gezien het geringe aantal inschrijvingen van de laatste jaren moeilijk zal zijn vast te houden. Ook Almelo, Den Bosch, Leeuwarden, Maastricht, Middelburg en Zutphen doen aanzienlijk meer zaken af in 2002. Volgens het lecd zijn er een aantal mogelijke verklaringen voor de verschillen tussen de parketten. Wij willen hier enkele opmerkingen bij plaatsen.

[ 34 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

De eerste verklaring zou de omvang van de discriminatieproblematiek per regio zijn. Het blijkt echter dat een hoog aantal klachten (Amsterdam) zich niet altijd vertaald in veel inschrijvingen en afdoeningen bij het parket. Bovendien kunnen de parketcijfers per jaar aanzienlijk fluctueren (Alkmaar). Ten tweede wordt gewezen op de capaciteit van het arrondissementsparket. Toenemende werkdruk en een tekort aan kennis op het parket worden onder meer als oorzaken genoemd. Bij het op peil houden van de vakkennis speelt het lecd een belangrijke rol. De discriminatie Officieren dienen deze kennis op het parket aan te bieden en te implementeren. Ten aanzien van de werkdruk komt het ons voor dat hieraan geen argument ontleend mag worden. Eenzelfde oordeel sprak de Minister van Justitie uit bij de behandeling van het wetsvoorstel ‘Verhoging strafmaat bij structurele vormen van discriminatie’.40 Daarin stelt de minsiter voor: Gebrek aan opsporings- en vervolgingscapaciteit is in beginsel geen reden voor sepot. De omstandigheid dat ook het om en de rechterlijke macht hun aandeel moeten leveren in de voorgenomen bezuinigingen heeft geen gevolgen voor de opsporing, vervolging en berechting van zowel incidentele als structurele discriminatiedelicten. Er is daarom geen grond voor de vrees dat de strafrechtelijke discriminatiewetgeving symboolwetgeving zou worden.

Dit standpunt is consistent in het licht van de prioriteit en opportuniteit die aan discriminatie wordt gegeven in de Aanwijzing Discriminatie van de Procureurs-Generaal.41 Een derde factor die het lecd noemt is de mate van aandacht en deskundigheid bij de politie. Deze factor speelt inderdaad een belangrijke rol, maar geldt voor de meeste parketten. De onderlinge verschillen worden er zodoende nauwelijks door verklaard. Het lecd laat onvermeld dat ter verbetering van deze situatie bij de politie op 1 september 2002 het Landelijk Bureau Discriminatie van start is gegaan.42 Als vierde omstandigheid wordt gewezen op de rol van de adb’s. Bij de evaluatie van de vorige Aanwijzing Discriminatie heeft deze werksoort ook de hand in eigen boezem gestoken en aangegeven dat de kwaliteit en kennis bij sommige adb’s onder de maat is.43 Bovendien bestaat er tussen het aantal klachten bij de adb’s en het aantal ingestroomde en afgehandelde zaken door het Openbaar Ministerie in vergelijkbare regio’s geen direct verband.

40

Kamerstukken i, 2002/03, 27 792, nr.264a

41


42

Kamerstukken ii, 2003/04, 29 203, nr.2, p.59

43

Rapportage Evaluatie Aanwijzing Discriminatie, LV-ADB en LBR, januari 2003 (www.lvadb.nl en www.lbr.nl)

[ 35 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&


Uit onderzoek in de politieregio Haaglanden blijkt dat de meeste klachten die bij de politie binnenkomen, niet afkomstig zijn van personen die eerst bij het ADB zijn langs geweest.44 Ten slotte geeft het lecd aan dat de mate van aangiftebereidheid een rol kan spelen voor de verschillen tussen de parketten. Wij denken dat deze bereidheid zeker van invloed is op de instroom van zaken, maar achten het onwaarschijnlijk dat dit per parket sterk zal differentiëren. Eerder lijkt het ons dat de afnemende aangiftebereidheid samenhangt met de mate van vertrouwen in justitie bij bepaalde minderheidsgroepen (moslims, homo’s) of met de geringe opsporings- en vervolgingsactiviteiten in specifieke zaken (internet).

44

H. Eitjes, Onderzoek naar verloop en registratie discriminatieklachten in Haaglanden, Den Haag: Pro Zorg, mei 2002

[ 36 ]

9

—

Slotopmerkingen

IJkpunt bij het strafrechtelijke verbod van rassendiscriminatie blijft de bescherming die Nederland middels het Internationale Verdrag ter Uitbanning van alle Vormen van Rassendiscriminatie (ivur) onderschreven heeft. Met een verdrag zoals het ivur heeft de internationale gemeenschap gepoogd de beginselen vast te leggen waaraan individuele staten dienen te voldoen om niet buiten de grenzen van een democratische rechtsorde te treden. Mede om deze reden achten wij een discussie omtrent de strafrechtelijke discriminatieverboden zeker nuttig, maar afschaffing ervan onwenselijk. Daarbij dient te worden bedacht dat het strafrecht bedoeld is als ultimum remedium en niet geschikt is om te fungeren als mediator in allerhande maatschappelijke conflicten. Kort na het rapportagejaar 2002 is op 1 april 2003 een nieuwe Aanwijzing Discriminatie afgekondigd. Deze Aanwijzing is (wederom) als een aanscherping van de vorige te beschouwen. Toch stemt ons dat niet optimistisch. De min of meer onvoorwaardelijke opportuniteit in discriminatiezaken – zoals nu in de Aanwijzing opgenomen – blijkt in de praktijk immers niet te worden toegepast. Het verdient derhalve aanbeveling eerst te onderzoeken waardoor de aanwijzingen in de praktijk niet goed worden uitgevoerd. Immers, indien aan de onderliggende problemen niets wordt gedaan – te denken valt aan prioriteit, capaciteit en mentaliteit – is van een nieuwe aanwijzing weinig heil te verwachten. Zo blijven de activiteiten in de politiekorpsen nog steeds achter bij hetgeen de Aanwijzing Discriminatie voorschrijft over aangifte, registratie en doorgifte aan het Openbaar Ministerie. Het is met name het gebrek aan vooruitgang op deze terreinen dat zorgen baart. Het valt te hopen dat het op 1 september 2002 ten behoeve van de politie opgerichte Landelijk Bureau Discriminatie (lbd) hier verandering in weet te brengen.

[ 37 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&


In de Aanwijzing Discriminatie valt te lezen dat de Officieren van Justitie bij commune delicten met een discriminatoire achtergrond hun eis verplicht met 25% moeten verzwaren. Het zou goed zijn indien Officieren ook verplicht worden deze zaken aan het lecd te melden opdat meer zicht komt op commune delicten met een discriminatoir motief. Tevens zou dan bezien kunnen worden in hoeverre deze instructie in praktijk wordt gebracht. Het ontbreken van gegevens over commune delicten met een discriminatoir motief is nog steeds een belangrijk gemis. Het is in dat opzicht verheugend te vernemen dat het Parket Amsterdam in 2003 begonnen is met een proef met betrekking tot de registratie van deze delicten.45 Over het jaar 2002 is het aantal ingeschreven discriminatiefeiten toegenomen tot 242. Deze stijging van 22% ten opzichte van 2001 overtreft zelfs de algehele toename van zaken in de strafrechtsketen. De feiten zijn niet meer zoals in 2001 uitsluitend ingeschreven bij de uitingsdelicten (137c-e), maar ook bij de uitsluitingsdelicten (art. 137g en 429quater). Deze verschuiving is met name in het geval van de weer gestegen horecadiscriminatie toe te juichen en verdient ons inziens verdere navolging. Bij de afdoening in 2002 valt het relatief hoge aantal steunverleningszaken op (art. 137f). Het betreft hier kort gezegd het verbod om steun te verlenen aan discriminerende activiteiten. Onduidelijk is waar deze zaken vandaan komen en wat er uiteindelijk mee gebeurd is. Het sepotpercentage is in 2002 na een jarenlange daling weer omhoog gegaan. Met 26% is dit aanzienlijk meer dan het landelijk gemiddelde bij alle zaken, namelijk 11%. Bijna een derde van deze zaken blijkt een beleidssepot te zijn. Dat wekt verbazing omdat de Aanwijzing Discriminatie (ook de oude) daar hoegenaamd geen ruimte voor laat. Het transactiepercentage van het Openbaar Ministerie ligt ruim onder het landelijk gemiddelde en voldoet daarmee aan de voorschriften uit de Aanwijzing. In 2002 zijn zowel relatief als absoluut de meeste vrijspraken gedaan. Het Openbaar Ministerie heeft het hoge succespercentage bij de rechter uit 2001 in 2002 dan ook niet kunnen handhaven. Onduidelijk is of het relatief hoge sepotpercentage van invloed is op het percentage veroordelingen bij de rechter (80%). Wellicht kan het in 2002 aangekondigde sepotonderzoek hier uitsluitsel over geven. Overigens blijft de aanwas van zaken op de parketten nog steeds achter door de slechte instroom van zaken bij de politie. Met de

45

Kamerstukken II, 2003/04, 29 203, p.59

[ 38 ]

O P S P O R I N G


I N

2 0 0 2

komst bij de politie van het Landelijk Bureau Discriminatiezaken (lbd) dient het Openbaar Ministerie hierop te anticiperen. Anders dreigt straks het risico dat de case load niet verwerkt kan worden en zaken daardoor onvoldoende voorbereid of in het geheel niet aan de rechter worden voorgelegd. Het is een goed initiatief van het lecd om in de toekomst de achtergrondgegevens niet te beperken tot de instroom, maar ook de afdoening daarin te betrekken. Het lecd registreerde het afgelopen jaar aanzienlijk minder daders uit extreem-rechtse hoek. Deze tendens komt overeen met onze bevindingen bij het onderzoek naar racistisch geweld in 2002.46 Uit de cijfers van het lecd blijkt eerder een afname dan een toename van interetnische incidenten. Evenmin zijn in deze gegevens steun te vinden voor de opvatting dat vooral Marokkaanse jongens zich schuldig zouden maken antisemitisme. Het antisemitisme is in 2002 gestegen tot 25% van alle ingeschreven discriminatiefeiten. De discriminatie betreft het doen van antisemitische uitlatingen. Veel van de incidenten hebben zich rondom sportwedstrijden voorgedaan (65%). Het aantal internetzaken blijft zeer bescheiden. Over 2002 noteert het lecd niet meer dan zes zaken. Dit aantal staat in schril contrast tot de toename in 2002 van discriminatie en antisemitisme op internet waarvan het Meldpunt Discriminatie Internet melding maakt.47 Het percentage discriminatie op grond van ras loopt ten opzichte van de andere discriminatiegronden in 2002 op naar 86%. Het lecd levert een belangrijke bijdrage aan de deskundigheidsbevordering van de discriminatie Officieren. De Officieren dienen deze kennis op hun beurt weer binnen het parket aan te bieden en te implementeren. Bij de ondersteunende functionarissen zoals parketsecretarissen en de zogenoemde hoppers 48 ontbreekt vaak nog de noodzakelijke vakkennis. Gezien het geringe volume zaken is dat niet vreemd, maar wel ongewenst in het licht van de opportuniteit zoals gegeven in de Aanwijzing Discriminatie. Het is vanuit deze opportuniteit dat de Minister van Justitie heeft aangegeven dat capaciteitsproblemen bij discriminatiezaken geen gevolgen mogen hebben voor opsporing, vervolging en berechting.

46


47

Jaarverslag 2002, Meldpunt Discriminatie Internet (www.meldpunt.nl)

48

Combinatie van een parketsecretaris en een hulp Officier van Justitie

[ 39 ]

M O N I TO R

R AC I S M E

&


Discriminatie is vaak een storende factor in de woonomgeving. Deze tendens blijkt niet alleen uit de rapportage van het lecd, maar ook uit de jaarlijkse klachteninventarisatie van de Landelijke Vereniging van Anti-Discriminatie Bureaus en Meldpunten. Vooral burenruzies met een racistische component en discriminerende acties in de woonwijk zijn hier de boosdoeners. Justitie dient de openbare orde op dit punt in de woonbuurten te bewaken. Het verdient mede daarom aanbeveling discriminatie een plaats te geven in het integrale veiligheidsbeleid. Over de opsporing zijn vrijwel geen cijfermatige gegevens beschikbaar. Het is te hopen dat het ten behoeve van de politie opgerichte Landelijk Bureau Discriminatie (ldb) daar in samenwerking met de korpsen spoedig verandering in brengt.

[ 40 ]

Monitor racisme & extreem-rechts Opsporing en vervolging in Jaap van Donselaar Peter R. Rodrigues

Recommend Documents