MODELLJAVASLAT MTA KRTK ÁROP Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása

MODELLJAVASLAT MTA KRTK ÁROP-1.1.22 „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

II. modul: A helyi közszolgáltatások országos szintű nyilvántartását és a kapcsolódó pénzügyi tervezést szolgáló információs rendszer (IKIR) létrehozásához kapcsolódó szakértői szolgáltatások nyújtása 1. produktum Követelmény-specifikáció és Integrált Közszolgáltatási Információs Rendszer modelljavaslat kidolgozása

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Tartalom 1. 2.

Előzmények, feladatleírás .................................................................................................. 4 Költségvetés, finanszírozási modellek ................................................................................ 7 2.1. Intézmények lehetséges pénzellátási módjai - finanszírozási elvek és ismert módszertanok ......................................................................................................................... 7 2.1.1. Bázis alapú tervezés ............................................................................................ 8 2.1.2. Intézményfinanszírozás ...................................................................................... 8 2.1.3. Feladatfinanszírozás ........................................................................................... 9 2.1.4. Teljesítményarányos finanszírozás ................................................................... 10 2.1.5. Normatív finanszírozás ..................................................................................... 10 2.1.6. Program költségvetés (PPBS) ............................................................................ 11 2.1.7. Projekt finanszírozás ......................................................................................... 12 2.1.8. Nulla bázisú költségvetés.................................................................................. 12 2.1.9. Nettó finanszírozás ........................................................................................... 12 2.2. A pénzellátási modellek csoportosítása ..................................................................... 13 2.3. Hasonló feladatra paraméterezett, a közszolgáltatások finanszírozásának tervezéséhez felhasználható, ismert eszközök bemutatása ................................................ 13 2.3.1. Balanced Scorecard .......................................................................................... 13 2.3.2. PEST analízis ...................................................................................................... 15 2.4. A jelenlegi, a közszolgáltatás finanszírozást is meghatározó költségvetés tervezési modell leírása ....................................................................................................................... 17 2.5. Éves költségvetés tervezésének folyamata, módszertana ........................................ 26 3. A javasolt Integrált Közszolgáltatási Információs Rendszer ............................................. 34 3.1. Célok, alapfunkciók, elméleti vázlat ........................................................................... 34 3.1.1. A feladatfinanszírozási rendszer modellezése.................................................. 39 3.1.2. A bázisszemléletű és a feladatarányos finanszírozás előnyei és hátrányai. ..... 42 3.1.3. Költségvetési mutatószámok rendszere ........................................................... 52 3.1.4. A fenntartói ellenőrző és értékelő rendszer ..................................................... 57 3.1.5. A modell jellemzőinek értékelése a szélesebb körű alkalmazásának szempontjából .................................................................................................................. 58 3.1.6. Benchmarkok alkalmazása a költségnormák meghatározásához .................... 59 3.1.7. Programalapú tervezés elemeinek megjelenítése ........................................... 60 3.2. A finanszírozási modellek IKIR rendszerbe való adaptálhatóságának vizsgálata ...... 61 3.2.1. Bázisalapú finanszírozás ................................................................................... 61 3.2.2. Feladatalapú finanszírozás................................................................................ 65 3.3. Közszolgáltatások csoportosítása elemzési módszer szerint ..................................... 66 3.3.1. Átvilágító (feladatalapú) elemzés rövid leírása ................................................ 66 3.3.2. Összehasonlító elemzés rövid leírása ............................................................... 66 3.3.3. Bázisalapú elemzés rövid leírása ...................................................................... 67 3.3.4. Szakfeladatrend, kormányzati funkciókód kezelése......................................... 67 3.3.5. Vizsgált közszolgáltatások, későbbi bővíthetőség, változtathatóság ............... 67 3.4. Funkció és módszertani javaslat ................................................................................ 68 2

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

3.4.1. Az adatgyűjtés módszertana ............................................................................ 69 3.4.2. Átvilágító elemzés ............................................................................................. 77 3.4.3. Összehasonlító elemzés .................................................................................... 87 3.4.4. Bázisév adatai alapján történő elemzés ........................................................... 92 3.4.5. Entitások (települések, önkormányzatok, közszolgáltatási feladatot fellátó intézmények, felhasználók, szakfeladatrend) nyilvántartása .......................................... 92 3.4.6. Önkormányzati, intézményi adatrögzítések kezelése ...................................... 94 3.4.7. Szerepkörök, jogkörök kezelése ....................................................................... 95 3.4.8. Elemzési paraméterek kezelése........................................................................ 97 3.4.9. Alkalmazásgazdai feladatok támogatása .......................................................... 97 3.4.10. Háttérfolyamatok ............................................................................................. 97 3.5. Architektúra javaslat .................................................................................................. 97 4. Működő prototípus bemutatása ...................................................................................... 99 4.1. Általános információk a használatról ......................................................................... 99 4.2. A rendszer használatának rövid leírása .................................................................... 100 4.2.1. Az oldalak általános felépítése ....................................................................... 100 4.2.2. Táblázatok kezelése ........................................................................................ 102 4.2.3. Listaelemek választása.................................................................................... 105 4.2.4. „Tab” fülek használata .................................................................................... 106 4.3. Hogyan lehet elvégezni...? ....................................................................................... 107 4.3.1. Új felhasználó felvétele .................................................................................. 107 4.3.2. Kézikönyvek letöltése ..................................................................................... 109 4.3.3. Szervezet, illetve intézmény kiválasztása ....................................................... 109 4.3.4. Oldal frissítése, visszalépés a böngészőben ................................................... 111 4.4. Megvalósított funkciók ............................................................................................ 111 4.4.1. Intézményi adatrögzítések.............................................................................. 111 4.4.2. Átvilágító elemzés ........................................................................................... 112 4.4.3. Összehasonlító elemzés .................................................................................. 114 4.5. Technikai leírás ......................................................................................................... 121 4.5.1. Felhasználói felület ......................................................................................... 121 4.5.2. Alkalmazásszerver........................................................................................... 121 4.5.3. Adatbázis-kezelő ............................................................................................. 122 5. Irodalomjegyzék ............................................................................................................. 122

3

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

1. Előzmények, feladatleírás A helyi önkormányzati közszolgáltatások helyzetéről szóló információk meglehetősen rendszertelenül, dezintegráltan, hiányosan, koordinálatlanul állnak csak rendelkezésre, ami megnehezíti az egyes közszolgáltatási ágazatok szakmai irányítását, a helyi közszolgáltatások összehangolását, a finanszírozási rendszer működtetését és a helyi közszolgáltatás szervezési döntések meghozatalát is. A Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpontjának Regionális Kutatások Intézete (MTA-KRTK RKK) az Államreform Operatív Program ÁROP-1.1.22 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása” című kiemelt projekt keretén belül integrált közszolgáltatási információs rendszer (IKIR) tervezésére, specifikálására vállalt kötelezettséget, melynek megvalósítására külső közreműködőt vont be. Az elvégzendő feladat a helyi közszolgáltatások finanszírozásához, közszolgáltatásonkénti pénzellátási modelljének kidolgozásához, valamint integrált közszolgáltatási információs rendszer modellezéséhez kapcsolódó szakértői szolgáltatások biztosítása volt. Ezen feladatok keretében a kiválasztott vállalkozónak - rendszerspecifikáció formájában - javaslatot kell tenni az IKIR modelljére. Jelen dokumentum célja, hogy röviden összefoglalja a projekt keretében történt szakértői elemzéseket, felvázolja az IKIR specifikációját és a workshop, illetve pilot részfeladatok alapjául szolgáló prototípust is bemutassa. Az ÁROP-1.1.22 kiemelt projekt – melynek kedvezményezettje a Magyar Tudományos Akadémia - célja a helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása, az új szabályozási és finanszírozási körülményekhez való alkalmazkodás elősegítése, az önkormányzati szervezeti tudás és kapacitások hasznosításának javításával, a partnerség erősítésével, a tervezési eszköztár bővítésével, megújításával, az önkormányzatok által ellátott közszolgáltatások megszervezéséhez szükséges részletes szabályozási keretek és a helyi önkormányzati döntések szakmai megalapozásával. A helyi közszolgáltatások megszervezésében segítségre van szükség a megváltozott jogi környezethez való alkalmazkodáshoz az önkormányzati közszolgáltatás-szervezés fenntarthatóságának és a társadalmi megtartó erejének szempontjait figyelembe véve. A kiemelt projekt arra irányul, hogy átfogó helyzetképet adjon az önkormányzati hatáskörben lévő helyi közszolgáltatások ellátásáról, az átalakítás első tapasztalatairól, ezzel segítséget nyújtson a szükséges végrehajtási jogalkotáshoz, a finanszírozási rendszer kialakításához, illetve az önkormányzatok helyi szolgáltatás-szervezési reformlépéseinek megalapozásához, valamint a helyi közszolgáltatások országos szintű nyilvántartását,

4

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

komplex értékelhetőségét és a kapcsolódó pénzügyi tervezést szolgáló információs rendszer létrehozásához. Az integrált közszolgáltatási információs rendszer modelljavaslat kidolgozásának módszertana az, hogy a helyi közszolgáltatások átfogó felmérése és vizsgálata során feltárt adatforrások, működtetési és finanszírozási jellemzők, valamint a valós, tényeken alapuló országos szintű tervezhetőséget, majd monitorozást biztosítani képes adatigények azonosítása alapján meghatározásra kerül a helyi közszolgáltatások információs rendszerének funkcionális modellje. A funkcionális modell tartalmazza a nyilvántartandó adatok körét, jellemezőit, az adatgyűjtés módszereit és forrásait, a rendszer belső funkcionális követelmény-specifikációját és a legfontosabb szükséges technológiai paramétereket annak érdekében, hogy az alkalmas legyen egy, a helyi közszolgáltatások tervezését támogató informatikai fejlesztés megalapozására. A modelljavaslat szakértői vitája workshop keretében történik. Cél az önkormányzatokra vonatkozó (jog)szabályokhoz igazodó fenntartói feladatok és a közszolgáltatási feladatokat ellátó intézményrendszer finanszírozásának, gazdálkodásának költséghatékony tervezését támogató rendszerek kialakítása – a meghatározott közszolgáltatások vonatkozásában. A kidolgozandó IKIR modelljavaslat célja, hogy segítséget nyújtson 1. a közszolgáltatások lehetséges finanszírozási rendszerének kialakításához, 2. az önkormányzatok helyi szolgáltatás szervezési reformlépéseinek megalapozásához, valamint, 3. a helyi közszolgáltatások országos szintű nyilvántartását és kapcsolódó pénzügyi tervezését szolgáló információs rendszer létrehozásához. A modellnek alkalmasnak kell lennie arra, hogy a különböző térségek eltérő méretű, státuszú és funkciójú településein is értelmezhető és alkalmazható legyen, valamint a közszolgáltatások különböző típusaira is adaptálható legyen. A program a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (Mötv.) rögzített alábbi hatás- és felelősségi körök gyakorlásának tervezéséhez és ellátásához kapcsolódik. A 128. § szerint a helyi önkormányzatokért felelős miniszter: a) közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a kormányhivatal tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében; 5

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

b) közreműködik a helyi önkormányzat meghatározott kölcsönfelvételére vagy más kötelezettségvállalására vonatkozó kormányzati hozzájárulás megadásánál; c) összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, gazdálkodás, valamint az egyes adatbázisokkal kapcsolatos kormányzati feladatok ellátását; d) koordinálja a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátott fejlesztési források felhasználására kiírt pályázatokat, továbbá a helyi önkormányzatok gazdálkodását érintő jogszabályi feltételek kialakítását; e) közreműködik az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréhez szükséges, továbbá kormányzati döntéseket megalapozó önkormányzati adatok gyűjtésében, rendszerezésében; f) jogosult az államháztartásért felelős miniszter útján a Magyar Államkincstár önkormányzatok gazdálkodását érintő helyszíni vizsgálata elrendelésére; g) jogosult az államháztartás információs rendszerének valamennyi, az államháztartás önkormányzati alrendszerére vonatkozó adatának megismerésére, rendszerezésére;

Vagyis a tárgybani projekt ezen feladatelemei, az integrált közszolgáltatási információs rendszer, a helyi önkormányzatokért felelős miniszter fenti, jogszabályban rögzített feladatés hatásköreinek gyakorlását, az Mötv. szerinti feladatai teljesítését segíti. Úgy gondoljuk, hogy megfelelő előkészítés mellett az „IKIR” rendszerrel olyan önkormányzati feladatméretezést és költségtervezést támogató vezetői információs rendszer alapjai rakhatók le, mely hiánypótló. Segítségével lehetővé válik a helyi közszolgáltatások átlátható tervezése, valamint azok igazságos és egyenlő, egységes elvek mentén történő finanszírozása. A rendszer felépítéséből és funkcionalitásából adódóan alkalmas a „fentről lefelé” (Top-down), illetve a „lentről felfelé” (Bottom-up) típusú tervezésre is. Vagyis nemcsak önkormányzatok, hanem a központi közigazgatás, a helyhatóságok finanszírozásáért felelős tárca is eredményesen tudná használni. A következőkben először a költségvetés, a finanszírozási modellek alap fogalmait tisztázzuk. Ezt követően számba vesszük az intézmények lehetséges pénzellátási módjait - finanszírozási elveket és ismert módszertanokat. Ezután az ismert pénzellátási modelleket csoportosítjuk. Megvizsgálunk néhány hasonló feladatra paraméterezett, a közszolgáltatások finanszírozásának tervezéséhez felhasználható, ismert eszközt is. Megnézzük az éves költségvetés tervezésének korábbi folyamatait, módszertanát. Ezután térünk rá a javasolt Integrált Közszolgáltatási Információs Rendszer leírására. Végül az ezt alkalmazó, támogató, működő(képes) prototípus bemutatására kerül sor.

6

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

2. Költségvetés, finanszírozási modellek Költségvetés olyan pénzügyi terv, amely a tervévre vonatkozóan a teljesítendő, várható bevételeket, valamint a feladatok ellátásához szükséges kiadásokat előirányzatként tartalmazza. Költségvetés tervezése az a folyamat, amelynek során a bevételi és a kiadási előirányzatokat tervezési módszerek segítségével kimunkálják, meghatározzák. A tervezési munka eredményeként állítják össze és hagyják jóvá a költségvetést, amely az adott rendszerbe foglalt előirányzatok összessége. Költségvetés szerepe (és ezen keresztül a tervezés), jelentősége:  azon pénzügyi feltételek megjelenítése, amelyek keretei között a feladatellátás teljesül,  az irányítási, a finanszírozási és az operatív gazdálkodási tevékenység alapjául szolgál,  az ellenőrzés, az elemzés, az értékelés kiindulópontját képezi. Költségvetés elkészítésének (tervezésének) néhány fontosabb alapelve:  A valódiság elve azt jelenti, hogy a költségvetési előirányzatok ténylegesen létező, vagy reálisan várható szükségletekre, illetve bevételekre vonatkoznak.  A pontosság elve azt jelenti, hogy a reálisan felmért szükségletek ellátását biztosító kiadási előirányzatokat, valamint a szolgáltatásokért várható bevételeket a mindenkori árviszonyok, illetve jogszabályi előírások figyelembevételével kell összeállítani.  A takarékosság elvét a költségvetési előirányzatok kimunkálásánál és a költségvetés végrehajtásánál egyaránt érvényesíteni kell.  A költségvetés áttekinthetősége, azt jelenti, hogy a kiadásokat és a bevételeket valamennyi költségvetési szervnél egységes elvek szerint csoportosítják, azaz a költségvetés szerkezeti rendje szerint irányozzák elő azokat.  A pénzügyi egyensúly elvének jelentése szerint a költségvetési szervek költségvetésüket úgy tervezik, hogy a bevételi előirányzatok főösszege megegyezzen a kiadási előirányzatok főösszegével.

2.1. Intézmények lehetséges pénzellátási módjai finanszírozási elvek és ismert módszertanok Pénzellátás, finanszírozás keretében a nem helyben képződő bevételek rendelkezésre bocsátása történik meg, kiszámítható, törvények, illetve alsóbb rendű jogszabályok által garantált formában.

7

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az intézmények – legyenek azok önkormányzati, állami, vagy bármely más szervezet, vagy személy általi fenntartásúak - költségvetésének tervezésére a szakirodalomban többféle módszert különböztetnek meg és ezeknek különböző szempontú elméleti csoportosítása lehetséges. A relevánsnak és leggyakrabban alkalmazottnak tartottakat az alábbiakban mutatjuk be. Egyesével tekintjük át őket, ismertetve a főbb alapelveket és irányokat.

2.1.1. Bázis alapú tervezés Az a tervezési módszer, amely a tervévet megelőző év ún. eredeti (elemi) költségvetési előirányzatát bázisként kezeli, és ebből kiindulva az előző évi, valamint a tervévi változások számszerű hatásának beépítésével határozza meg a tervidőszak előirányzatait. Kiinduló pont tehát a tervezési évet megelőző év elemi (eredeti) költségvetési előirányzata, melyet módosít  szerkezeti változás,  szintre hozás,  előirányzati többlet. Az állami és önkormányzati költségvetés-tervezés gyakorlata hagyományosan a bázis alapú tervezési módszerre épült, és épül részben ma is. Ennek oka a tervezési folyamat egyszerűsége és mindenhol alkalmazhatósága, emellett illeszkedik a közszféra információs rendszeréhez. A tervezés kiindulópontja tehát a tárgyévet megelőző év eredeti előirányzata. Ezeket az alap értékeket kell korrigálni az infláció mértékével, illetve a szerkezeti változások vagy egyéb prioritások változása miatt várható eltérésekkel. A szintre hozás is alapvető feladat kell, hogy legyen a tervezés során: Ez azt jelenti, hogy a már a tárgyévben az eredeti előirányzathoz képest bekövetkezett nem egész éves változásokat is időarányosan módosítva fogják figyelembe venni. A fentiekben bemutatott módszerek többségét a gyakorlatban nem önmagában, hanem más tervezési metódusokkal együtt, egymás mellett alkalmazzák. Bármelyik alapján készül a költségvetés, figyelembe kell venni a központilag meghatározott, minden gazdálkodó szervre érvényes előírásokat.

2.1.2. Intézményfinanszírozás Az intézményfinanszírozás alapvetően bázis szemléletű finanszírozási forma. A költségvetés tervezése intézményenként történik, amely során – fő szabály szerint – a bázis előirányzatot módosítják az aktuálisan ellátandó feladatok és költségek változásához. Tehát felülvizsgálatra kerülnek a megváltozott körülmények, de a bázisszemlélet uralkodó. 8

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Alkalmazása akkor indokolt, ha a feladat pontos célja, eredménye nem határozható meg előre, illetve az egyes feladatok ráfordításai teljes körűen nem állapíthatók meg. Ez a finanszírozás tehát az intézmény egészéhez kapcsolódik, és a támogatás összege technikailag időarányos módon kerül az intézmény számlájára.

2.1.3. Feladatfinanszírozás Ennél a finanszírozási formánál az önkormányzat egyes ellátandó feladatai alapján történik a források elosztása. Alkalmazása akkor indokolt, ha a feladat egyértelműen kijelölhető, a teljesítés értékelhető és a szükséges ráfordítás a feladat ellátása alapján meghatározható. Feladatfinanszírozás: a fejezeti kezelésű előirányzat, program, projekt cél szerinti felhasználásának nyomon követése. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréről szóló fejezetében irányozza elő az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszerre történő átállásának igényét. 117. § (1) A feladatfinanszírozási rendszer keretében az Országgyűlés a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon a helyi önkormányzatok a) kötelezően ellátandó, törvényben előírt egyes feladatainak - felhasználási kötöttséggel - a feladatot meghatározó jogszabályban megjelölt közszolgáltatási szintnek megfelelő ellátását feladatalapú támogatással biztosítja, vagy azok ellátásához a feladat, a helyi szükségletek alapján jellemző mutatószámok, illetve a lakosságszám alapján támogatást biztosít, b) az a) pontba nem tartozó feladatainak ellátásához felhasználási kötöttséggel járó, vagy felhasználási kötöttség nélküli támogatást nyújthat. (2) Az (1) bekezdés szerinti támogatás biztosítása a következő szempontok figyelembe vételével történik: a) takarékos gazdálkodás, b) a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele, c) a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele. (3) A figyelembe veendő bevételek körét és mértékét törvény határozza meg. (4) A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását. 118. § (1) A 117. § (1) bekezdés a) pontja szerinti támogatást a helyi önkormányzat éves szinten kizárólag az ellátandó feladatainak kiadásaira fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén a helyi önkormányzat köteles a támogatás összegét - az államháztartásról szóló törvényben meghatározott kamatokkal terhelve - a központi költségvetésbe visszafizetni. (2) Kivételes esetben jogszabályban meghatározott módon a helyi önkormányzat működőképessége megőrzése érdekében kiegészítő támogatás adható. 9

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

2.1.4. Teljesítményarányos finanszírozás Akkor alkalmazható, ha a teljesítmény minőségileg és mennyiségileg is mérhető, illetve ha a teljesítményegységre jutó ráfordítás egyértelműen megállapítható (pl. egészségügyi intézmény esetében). Teljesítményfinanszírozás rendszere alatt azt értjük, amikor egy adott szervezet, intézmény finanszírozását közvetlenül annak teljesítményével összhangban határozzák meg, vagyis a költségvetésének nagysága függ a meghatározott indikátorok értékétől. A módszer megvalósításához a teljesítményt jól mérő mutatók kidolgozására van szükség. Lehet több szempont alapján is dönteni, ekkor a szempontok fontossága szerint súlyozzuk a kapott értékeket. Az indikátorok lehetnek központilag kialakítottak, amelyek az intézmények közötti összehasonlításra alkalmasak. Az így meghatározott mutatók azonban sokszor magas követelményeket támasztanak, ami elégedetlenséget eredményez. Ezért az intézményvezetők és az önkormányzatok által közösen kialakított mutatószámok is előtérbe kerültek, amelyek elsősorban az intézmények fejlődését mérik. Mivel ennél a finanszírozási formánál cél a minél magasabb teljesítmény elérése, a modell alapján sokszor kibővült döntési jogkörökkel is felruházzák a vezetőket. Egyik formája, amikor csak az intézmény rendelkezésére álló keretösszeg kerül meghatározásra, és a szervezeten belüli tételes elosztás a vezetik felelőssége. További lazítások, amikor többéves tervezésre van lehetőség, így biztosítva az éven átnyúló akciótervek és programok megvalósulását is, másrészt pedig a puhább kincstári rendszerek működtetése, amelyek az önkormányzatok gyakorlatában egyre elterjedtebbé válnak.

2.1.5. Normatív finanszírozás A teljesítményfinanszírozás egyik fajtája a hazánkban főként az egészségügyi és az oktatási ágazat költségvetésének tervezésénél használatos normatív teljesítményfinanszírozás. Ez azt jelenti, hogy a finanszírozó az intézményeknek a teljesítés átlagos, elvárt ráfordítását téríti meg, ami független a tényleges ráfordítástól, és adott esetben az intézmények gazdálkodásának racionalizálása felé vezet. A teljesítmény, ami alapján a juttatás kifizetésre kerül, sokféle lehet, pl. fejkvóta, korrigált fejkvóta alapú, vagy a fekvőbeteg-ellátásban alkalmazott homogén betegségcsoportok szerint számított. A normatív alapú hozzájárulás a központi költségvetéstől az önkormányzatoknak nyújtott forrásokból finanszírozott kötelezi feladatok esetén is megjelenik. A népességszám alapján kalkulált, valamint a feladatmutatókhoz kötött normatívák képezik az önkormányzatok bevételének jelentős részét. 10

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Akkor alkalmazható, ha a tevékenység és annak változása mutatószámokkal meghatározható, illetve a mutatószám-egységre jutó kiadás; valamint támogatási szükséglet megalapozottan kiszámítható. Ezt a finanszírozást az önkormányzatok adott feladatainak központi támogatásánál alkalmazzák (pl. iskolai oktatás).

2.1.6. Program költségvetés (PPBS) Ágazati, vagy térségi fejlesztési célrendszert megvalósító fejlesztési terv, amely több egymással összefüggő projekt útján, egységes koordinált szervezeti rendszerben, az érintettek együttműködése alapján valósul meg. A program alapú költségvetési rendszerben a prioritást az egyes programok finanszírozása jelenti, amelyeknek jól definiált célja, a cél teljesülését méri indikátora, költsége, határideje és felelőse van. A módszer alapján a költségvetés tervezésének folyamata három fázisra osztható: 1. elemzés (programming) 2. megvalósítás módszerének meghatározása (planning) 3. programok és felelősség lebontása szervezeti egységekre (budgeting) A szakaszok szerint nevezték el a módszert Programming, Planning, Budgeting System (PPBS)–nek. A költségvetés tervezésének konkrét lépései is azonosíthatóvá válnak: 1. hosszú távú célok meghatározása 2. rövid távú célok meghatározása 3. költségvetési naptár készítése 4. költségvetés készítés feladatainak meghatározása 5. munkalapok kiosztása, kérelmek előkészítése 6. költségvetési kérelmek áttekintése 7. lakosság szerepének meghatározása 8. költségvetés elkészítése 9. költségvetés jóváhagyása 10. költségvetés végrehajtásának ellenőrzése A programköltségvetést tiszta formában ritkán alkalmazzák, más országok gyakorlata is azt mutatja, hogy nem kizárólag program megközelítés alapján allokálják a forrásokat, de a hangsúly az eredmény-orientált programok felé való eltolódáson van. A rendszer működőképességének kulcsa a célok világos megfogalmazása, és ezek elérésének 11

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

monitoringja. Mindemellett a közszolgáltatások finanszírozásának tervezési módszertanaként csak igen korlátozottan érvényesíthető szempontrendszert tartalmaz.

2.1.7. Projekt finanszírozás Tartalmilag és formailag részletesen kidolgozott, megfelelő pénzügyi háttérrel és végrehajtási ütemezéssel rendelkező fejlesztési elképzelés. A feladatfinanszírozás szabályait kell alkalmazni a pl. központi beruházásokra

2.1.8. Nulla bázisú költségvetés A null-bázisú költségvetés tervezési-gazdálkodási és finanszírozási rendszer fő célja az, hogy a kijelölt prioritások szerint eszközöket csoportosítson át a fontosabb területekre a kevésbé fontosakról, nem pedig a költségcsökkentés. Alapvetően két lépésből áll:  A tervezési módszer az első lépésben összesítő elemzést végez minden egyes programra, feladatra, ún. döntési csomagokat hoznak létre. Az elemzések alapján ezeket a döntési csomagokat rangsorolják a meghatározott szempontok szerint.  A második lépésben a rangsorolt feladatokat olyan szempontból kell értékelni, hogy célszerű, megalapozott, eredményes-e azok további finanszírozása. A már felesleges, nem hatékony feladatokat célszerű megszüntetni vagy más szervezetekhez átcsoportosítani. Jó megoldásként kínálkozik a feladatok közös megoldása érdekében társulások létrehozása. A költségvetés tervezési módszere elszakad a meglévő feladat- és szervezeti struktúrától. A tervezési rendszer jellemzően a funkció-költség elemzést alkalmazza, nem a pénzügyi lehetőségekből indul ki. Felfogása szerint a megalapozottan szükséges, hatékony és eredményes feladatokat érdemes és kell finanszírozni.

2.1.9. Nettó finanszírozás Rendjébe tartozik a központi költségvetésből a helyi önkormányzatokat megillető  normatív állami hozzájárulás,  átengedett személyi jövedelemadó,  a helyi önkormányzatok működésével kapcsolatos; egyéb központi költségvetési kapcsolatokból származó támogatás, illetve előirányzat.

12

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

2.2. A pénzellátási modellek csoportosítása Finanszírozás alanya szerint:  intézményfinanszírozás  feladatfinanszírozás A tervezés során alkalmazott technikák szerint:    

teljesítmény alapú költségvetés programköltségvetés null-bázisú költségvetés bázis alapú költségvetés

2.3. Hasonló feladatra paraméterezett, a közszolgáltatások finanszírozásának tervezéséhez felhasználható, ismert eszközök bemutatása Az alábbiakban számításba vesszük a jelen tanulmány tárgyának, a közoktatási költségvetés tervező programnak a működési modellezéséhez esetlegesen felhasználható, az intézményfenntartói tervezés támogatásához elvileg alkalmas, két ismert közgazdasági módszertant, a Balanced Scorecard-ot és a PEST analízist. Szemléletük és mechanizmusuk bizonyos szempontból felhasználható a szoftver üzleti logikájának tervezéséhez.

2.3.1. Balanced Scorecard A Balanced Scorecard egyfajta keretrendszer, amely képes különböző nézőpontok szerint csoportosítani az egyes fenntartók feladatait és terveit úgy, hogy azok látszódjanak teljes mélységükben és tartalmukban, mégis átlátható és követhető formában lehessen őket akár vezetői áttekintés, akár kontrolling célokra is felhasználni. Elsődlegesen a magánszféra, az üzleti élet számára került kifejlesztésre, de átalakításokkal alkalmas lehet önkormányzatok, illetve más közoktatási fenntartók esetében való alkalmazásra is. A keretrendszer felépítéséről szólva elmondható, hogy a víziót veszi alapul, azt állítja a rendszer középpontjába. A vízió megfogalmazásának fontossága tehát ismételten előtérbe került, hiszen a menedzsment világban már-már divatrendszerré avanzsált Balanced Scorecard rendszer is erre alapszik. A vízióból különböző nézőpontokat hozunk létre, melyek mentén később a stratégiai tervek lebontását végezzük. Ezek rendszerint a következik: pénzügyi nézőpont, vevők nézőpontja, 13

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

tanulás és fejődés nézőpontja, illetve a folyamat nézőpontja. Fontos jellemzője a keretrendszernek, hogy a tisztán számokra, különböző mutatókra támaszkodó kontrolling rendszerekkel ellentétben képes kezelni a nem materiális alapú mutatókat is. Ez egyben az egyik nagy előnye is, hiszen a nézőpontokon belül nagy biztonsággal állíthatóan készülni fognak olyan stratégiai tervek, melyek mutatószámainak kidolgozásánál nem tudunk majd olyan célértéket megadni, mely egyértelmű számokat vesz górcső alá és materiális alapú. Négy dolog feltétlenül szükséges a Balanced Scorecard rendszer nézőpontjainak működtetéséhez, ezek pedig: a stratégiai célok, az ezeket mérhetővé tevő mutatószámok és ezekhez a mutatókhoz tartozó célértékek, valamint a célértékek teljesítéséhez szükséges akciók. A nézőpontok tartalmának feltöltése után a rendszer felhasználható monitoring folyamatokban való alkalmazásra is, mivel konkrét akciókat fogalmazunk meg és helyezünk el a rendszeren belül annak érdekében, hogy egyértelműen továbbítsuk az operatív szint dolgozóinak az önkormányzat üzenetét, céljait és az ő tennivalójukat a közös célelérés érdekében. A keretrendszer kiváló eszköz a stratégia kommunikálására az alkalmazó intézmény érintettjei felé, alkalmas a szervezetei egységek és az egyének céljainak összehangolására, valamint képes a stratégiai célok összekapcsolására a hosszú távú célokkal és az éves tervezéssel. Kialakításának menete a következő: 1. A BSC a stratégia értelmezésével kezdődik, mint minden stratégiaalkotással kapcsolatos tevékenység. Meghatározzuk, milyen stratégiát kívánunk alkalmazni a jövőben, illetve azokhoz milyen eszközök és lépések szükségesek. 2. Következő lépésben a stratégiai célok meghatározása történik, mellyel el is érkeztünk a nézőpontok feltöltéséhez. A négy nézőpont mentén meghatározunk 4-5 jól elkülöníthető célt, melyek elérése számunkra prioritást élvez más, esetleg még szóba kerüli célkitűzésekkel szemben. 3. Harmadik lépcsőben a mutatók kiválasztása, az elvárások meghatározása történik. Ez az a pont, ahol nagy odafigyelésre van szükség. A mutatók kiválasztása egyértelműen kapcsolódik a stratégiai célokhoz. A mutatók alapján fogjuk értékelni egy-egy cél megvalósítása érdekében tett erőfeszítéseink sikerességét, ezért ezek helyes meghatározása fontos lépcső. Az elvárások meghatározása sem egyszerű feladat. Mondhatjuk ezt azért, mert évről évre el kell találni azt a szintet minden egyes stratégia esetében, amivel még nem vállaljuk túl magunkat, azaz lesz elég 14

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

kapacitásunk elvégezni a vállalt feladatokat a kötelezően ellátandó és szerződésben vállalt kötelezettségeink teljesítése mellett. Az elvárások az egyes időszakok utáni eredményességmérést követien változhatnak, gyakran fognak is a sokszor kiszámíthatatlan környezet miatt. Ez főleg a célok elérésének ütemezésében fog megmutatkozni, manapság már nem szokás magát a célt változtatni, feltételezve, hogy jól zajlott-e le a célmeghatározás folyamata. 4. Negyedik és egyben utolsó lépcsőfok a Balanced Scorecard rendszer felépítésének folyamatában az akciók megfogalmazása. Ez a lépcső a végső lépés a keretrendszer működésbe lépése előtt, mely során konkrét feladatokat fogalmazunk meg a céljaink elérésének érdekében. Itt már teljesen operatív szinten gondolkodva tervezzük meg a célok eléréséhez vezeti ösvényt. Az akcióterv létrehozásakor figyelembe kell vennünk a terv időtartamát, prioritását, valamint a források várható alakulását, az ellátás veszélyeztetettségét is. Az egyes nézőpontokon belül megfogalmazott stratégiák között fennállhat egy egymást segítő kapcsolat, azaz egy cél teljesülése hozzájárulhat egy másik cél teljesüléséhez. Ezeket az egymásba fonódásokat szokás stratégiai térképen ábrázolni, melyen vízszintes sorokban szerepelnek a nézőpontokon belül megfogalmazott stratégiai célok. A célok közötti kapcsolatot nyilakkal jelöljük, mely alapján a későbbiekben áttekinthető, hogy mely cél megvalósításával juthatunk közelebb egy másik felé.

2.3.2. PEST analízis A PEST-analízis a makró környezet elemzésének módszere. Mozaikszó, mely a következő szavakat rejti magában: P-Politics, E-Economics, S-Society, T-Technology. A PEST-analízis tehát a közoktatás tág környezetének vizsgálatát jelenti: A tág környezet olyan befolyásolhatatlan keretfeltételt jelent a szervezet (egyes intézmények, illetve azok csoportjai, szerkezete) számára, amelyhez – ha tetszik, ha nem – alkalmazkodnia kell. A környezetnek ez a szintje nem csak az adott szervet és intézményi környezetét, hanem egymáshoz kapcsolódó társadalmi alrendszerek sorát foglalja magában. A PEST-elemzés tulajdonképpen a szervezetre ható hosszú távú tendenciák rendszerezett felkutatását jelenti. Ezen tendenciák hatását azután aszerint minősíthetjük, hogy melyek fejtenek ki kedvező hatást, vagyis teszik könnyebbé a szervezet tevékenységét (bővítve lehetőségeit, finanszírozását pl.), illetve melyek hatnak rá kedvezőtlenül, vagyis szűkítik piacát (növelve a potenciális „versenytársak” számát és erejét.) A PEST-analízis négy dimenzióban vizsgálja az adott szervezet környezetét: 15

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

1. Politikai elemek:     

adózási politika versenyjogi szabályok foglalkoztatási törvények környezetvédelmi törvények kormányzat stabilitása

2. Gazdasági elemek:      

GNP, GDP trendjei foglalkoztatottság/munkanélküliség infláció a családok elkölthető jövedelmének alakulása az energia- és egyéb árak alakulása gazdasági növekedés trendjei

3. Társadalmi elemek:     

demográfiai jellemzők jövedelem-eloszlás társadalmi mobilitás munkához való viszony oktatási színvonal

4. Technológiai elemek:    

a Kormány kutatási programja (K+F kiadások mértéke, műszaki fejlesztési politika) a technológiai változás sebessége az alapvető infrastruktúra színvonala Kormányzati technológiai célkitűzések

A PEST elemzést – hasonlóan a fentebb már részletezett modellekhez – alapvetően a vállalati szektorra fejlesztették ki, de ha közelebbről megvizsgáljuk, alkalmas egy intézményi fenntartó stratégiáinak meghatározására, az ellátási alapelvek, finanszírozási prioritások lefektetésére. Az említett négy elem elvileg alkalmas arra, hogy egy nem piaci szereplő fenntartónak a közoktatás-finanszírozással is kapcsolatos stratégiáját értékeljük.

16

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

2.4. A jelenlegi, a közszolgáltatás finanszírozást is meghatározó költségvetés tervezési modell leírása Hazánkban jelenleg úgynevezett „forrás-orientált szabályozási rendszer” működik. Ennek jellemzője, hogy a szolgáltatásait döntően helyi bevételek és központi adók finanszírozzák. A központi adók részben közvetlenül, adóátengedés formájában, részben újraelosztással jutnak az önkormányzatokhoz. Ebben a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény sem hozott fordulatot. Bár a jogszabály egyértelműen deklarálja a feladatfinanszírozásra való átállás szükségességét, sőt, azt irányadó pénzellátási modellként gyakorlatilag azonnal és közvetlenül alkalmazandónak tekinti, az önkormányzatok jellemzően továbbra is a forrás-orientált szabályozási rendszer keretében kerülnek finanszírozásra. Az Mötv. 117. § (2) bekezdése ezt kifejezetten meg is erősíti: (2) Az (1) bekezdés szerinti támogatás biztosítása a következő szempontok figyelembe vételével történik: a) takarékos gazdálkodás, b) a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele, c) a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele. Sőt, ugyanezen szakasz (3) és (4) bekezdése kifejezetten deklarálja a forrás-orientált szabályozási rendszer fenntartását: (3) A figyelembe veendő bevételek körét és mértékét törvény határozza meg. (4) A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását. Forrás-orientált szabályozási rendszer megosztja a szükségletek kielégítésének felelősségét az állam és a helyi szervek között, ugyanakkor megteremti a bevételi érdekeltséget. Az ugyanakkor csak korlátozottan igaz, hogy a helyben képződő bevételek növelése nem a központi támogatást csökkenti, hanem a kiadások növelését teszi lehetővé. A forrás-orientált szabályozási rendszer többcsatornás finanszírozásra épül, amelyben az érdekeltséget megteremtő helyi adók és a részben átengedett központi adók a meghatározók, kiegészülve a normatív állami hozzájárulás és a kiegészítő támogatás differenciáló szerepvállalásával. A többcsatornás finanszírozási rendszer jogi háttere tehát a korábbi finanszírozási gyakorlatot sokban megerősítő hatályos önkormányzati törvény, mely a pénzügyi szabályozás rendszerét határozza meg, megjelölve a helyi önkormányzatok forráscsoportjait, az egyes csoportokhoz tartozó forrásokat. A költségvetési törvény a központi támogatás, hozzájárulás jogcímeit, az egyes jogcímek mértékét és feltételrendszerét szabályozza. 17

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A korábbi önkormányzati törvény és a megelőző jogi szabályozás szerint a normatív állami hozzájárulás összegét, jogcímeit és mértékeit a költségvetési törvény állapította meg. Az Országgyűlés általános jelleggel normatív hozzájárulást állapíthatott meg  a települések lakosságszámához, annak egyes korcsoportjaihoz kötötten,  feladatmutatóhoz,  egyéb mutatószámhoz rendelten. A normatív állami hozzájárulás alapvető jellemzője az volt, hogy  felhasználási kötöttség nélkül, alanyi jogon illette meg az önkormányzatot,  közvetlen forrást jelentett a törvényben előírt, kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok megvalósításához,  forrása nem kapcsolódott az adott településen képződő jövedelmekhez, a központi költségvetés bevétele nyújtott rá fedezetet,  esélyegyenlőséget teremtett az alapellátás biztosításához,  számítása egyszerű volt: az igénybevétel alapját képező naturális mutató és a jogcímenkénti normatíva szorzata,  elosztása nyílt, kontrollálható volt,  nem kezelte ugyanakkor a települések meglévő fejlettségi szintjének átlagtól való eltéréseit. A normatív állami hozzájárulás formái a következők voltak:  lakosságszámhoz kötött normatív állami hozzájárulás számbavételénél a KEK KH által közölt terv-, illetve a költségvetési évet megelőző év január 1-jei állandó népességszám vehető figyelembe.  feladatmutatóhoz, egyéb mutatókhoz kötött normatív állami hozzájárulás megállapításához az önkormányzat az ellátottak, az oktatásban részt vevők számát becsléssel határozza meg. Mivel ezen normatív állami hozzájárulás elszámolási kötelezettséggel vehető igénybe, az éves költségvetési beszámolóban tényleges  mutatószámok, feladatmutatók alapján kellett számot adni az igénybevétel jogszerűségéről.

18

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A 2013-ban hatályba lépett új önkormányzati feladattervezési és pénzellátási rendszer főbb jellemzői, a legfontosabb változások a korábbi szabályozáshoz képest.1

2013-tól új feladat-ellátási rendszer került bevezetésre, mely a forrásszabályozás átalakításával kezdődött. A normatív alapú elosztás helyett feladatfinanszírozási modell kerül bevezetésre. (Mötv. 117-118. §). Az átalakítás az alábbiak szerint együtt jár az Önkormányzati forrásszerkezet változásával. – átengedett bevételek csökkenése történik (gépjárműadó 40%-a marad az önkormányzatoknál, SZJA helyben maradó részének és az illetékbevételek átengedése megszűnik); – az átengedett bevételek egy része beépül az állami támogatások forrásai közé (helyben maradó SZJA 3%-a, gépjárműadó 15%-a); – az állam által átvett feladatok forrása kiszabályozásra kerül az önkormányzati fejezetből; A 2013. évi költségvetési előirányzat 636,4 milliárd forint volt

Az önkormányzatok általános működési és ágazati feladatai támogatása az alábbiak szerint oszlik meg • Kötelező települési önkormányzati feladatok támogatása (hivatali, település-üzemeltetési feladatok, egyéb kötelező feladatok), • Megyei önkormányzatok támogatása, • Köznevelési feladatok támogatása (óvoda bér, óvoda működtetés, étkeztetés), • Szociális és gyermekjóléti alapfeladatok támogatása, • Időskorúak és hajléktalanok szociális szakellátása, • Kulturális feladatok támogatása Az Általános működési feladatok támogatása a következő támogatási elemekből épül fel. Önkormányzati feladatellátás finanszírozása: A Helyi önkormányzatok működésének általános támogatása 2013-ban 113,1 milliárd forint volt. Három elemű támogatásról van szó:

1

A fejezetben a Nemzetgazdasági Minisztérium és a Belügyminisztérium témával kapcsolatos tájékoztatóit és előadásait is felhasználtuk. (Dr. Berczik Ábel NGM főosztályvezető 2013.02.13. dátumú előadása, a TÖOSZ polgármesteri fórumán elhangzott 2013.05.07-i dátumú BM-előadás)

19

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

• Az önkormányzati hivatal működési támogatása • Településüzemeltetés támogatása E kettő együttes összegét csökkenti (esetenként lenullázhatja) a helyi önkormányzat elvárt bevétele, ami a 2011. évi iparűzési adóalap 0,5 %-a. • Egyéb kötelező önkormányzati feladatok támogatása Utóbbi megillet minden települést 2700 Ft/lakos összeggel, de min. 3 millió forint.

Önkormányzati hivatal működésének támogatása • Alapja az elismert hivatali létszám (ami településnagyság alapján meghatározott minimum/maximum létszám, mely a lakosságszámmal arányosan változik), • A támogatásból a hivatali dolgozók bér- és járulék kiadásai és dologi kiadásai finanszírozhatók, • A közös hivatalok esetén korrekciós és ösztönző tényezők működnek (fenntartó önkormányzatok száma, összlakosságszám, nemzetiségi önkormányzat, hivatal székhelye járási székhely), A támogatás összege 2013-ban 4 580 000 Ft/fő (3,6 millió forint/ fő bér és szocho + 0,98 millió forint dologi kiadás) volt. Településüzemeltetési feladatok finanszírozása az alábbi jogcímek alapján juttat forrást az önkormányzatoknak. Támogatási elemek: • • • •

zöldterület gazdálkodás, közvilágítás, közutak, köztemetők fenntartása

A támogatások alapja a 2011. évi tényleges nettó működési kiadás volt. A minden önkormányzatnál jelentkező feladatok esetén minimális támogatás azon önkormányzatoknak is jár, melyek működési kiadást nem könyveltek e szakfeladatokon, E feladatokhoz (+ a hivatali feladatokhoz) kapcsolódó támogatást csökkenti az elvárt bevétel. Kötött, de „lazán” kötött felhasználási kötelezettség jár ezen forrásokhoz. További támogatások Egyéb általános feladatok támogatásához lakosságszám alapú támogatás jár, melyet nem érint a „beszámítás”. 20

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Továbbra is az önkormányzatok rendelkezésére állnak az úgynevezett központosított előirányzatok, pl. • EU Önerő Alap támogatás, • Önkormányzati feladatellátást szolgáló fejlesztések támogatása • „Létszámcsökkentési” támogatás, stb.; A működőképesség megőrzését segítő támogatás szintén biztosított az önkormányzatoknak. Illetve továbbra is létezik az úgynevezett vis maior támogatás. Az önkormányzati közszolgálatások finanszírozásának ágazati jellemzői az egyes közszolgáltatás-típusokban. Köznevelés Jelentős feladat-átrendeződés történt az állam és az önkormányzatok között:  Óvoda: önkormányzati feladat maradt  Iskola (alapfokú, gimnázium, szakközépiskola, kollégium, szak-, szakmai szolgálat): • szakmai irányítás és fenntartás az államhoz került, • az önkormányzatoknak csak korlátozott feladatköre marad(hat): működtetés  Gyermekétkeztetés: minden esetben önkormányzati feladat maradt!  Szétvált a fenntartás és működtetés fogalma: fenntartás: a köznevelési intézmény működéséhez szükséges összes feltétel biztosítása és ezzel együtt az irányítási jogosítványok gyakorlása  ÁLLAM működtetés: a fenntartás egy részterületének, a szakmai munka alapját képező tárgyi feltételeknek (épületüzemeltetés) és a tárgyi feltételekhez kapcsolódó személyi feltételeknek a biztosítása  ÖNKORMÁNYZAT / ÁLLAM Óvodai feladatok finanszírozása  Óvoda fenntartásához kételemű támogatás rögzült: (2013-mas adatokkal) • Óvodapedagógusok és segítőik bértámogatása (101,2 milliárd forint) • Óvodaműködtetési támogatás (16,7 milliárd forint)  + Gyermekétkeztetés támogatása (44,8 milliárd forint)  + Társulás által fenntartott óvodákba bejáró gyermekek utaztatásának támogatása (600 millió forint)  Kötött felhasználás: • bértámogatás + üzemeltetési támogatás: kizárólag a támogatással érintett óvodák kiadásaira – egymás közt átcsoportosítható; 21

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

• •

gyermekétkeztetés: az étkeztetés teljes önköltségére ; „buszos” pénz: a gyermekek utaztatásával kapcsolatos kiadásokra.

Gyermekétkeztetés  A szaktörvény alapján jelentős változások történtek: • óvodában  fenntartó biztosítja • KIK által fenntartott iskolában  közigazgatási terület szerint illetékes önkormányzat látja el • egyéb állami iskolában  fenntartó feladata • nem állami fenntartók intézményeiben  nem állami fenntartó gondoskodik róla  Fontos: • tagintézményekben zajló étkeztetés • önkormányzatok egymás közötti hozzájárulása  Támogatás 2013-ban: 102 000 Ft/fő/év – az előző évi támogatás 1,5-szöröse Szociális és gyermekvédelmi ellátási rendszer változásai •

• •

•

Az Állam átvette a gyermekvédelmi, a fogyatékos és pszichiátriai/szenvedélybeteg szakosított bentlakásos ellátásokat. Erről szól az egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételéről és egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CXCII. törvény. Az intézmények fenntartását az EMMI által létrehozott Szociális- és Gyermekvédelmi Főigazgatóság végzi A közneveléssel ellentétben itt a feladat teljes vertikumában az állam felelősségébe került, tehát a szakmai feladatellátás és a működtetés egysége fennmarad, illetve a vagyon is mozog Önkormányzatnál maradt: segélyek, alapellátások, idősek és hajléktalanok szakosított bentlakásos ellátása

Kultúra és közművelődés Ellentétes folyamatok zajlottak ezen a két területen, hiszen jellemzően és többségében az Államtól az önkormányzatokhoz kerültek ezek a feladatok. • megyei múzeumi igazgatóságok törzsintézményei: a megyeszékhely megyei jogú városokhoz (Pest megyében Szentendre, Komárom-Esztergom megyében Tata), • múzeumi tagintézmények: az illetékes települési önkormányzatokhoz 22

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

• • •

a megyei könyvtárak: a megyeszékhely megyei jogú városokhoz (Pest megyében Szentendre) az átadás a törvény erejénél fogva következett be, így nem lehetőség, hanem kötelezettség volt minden érintett számára a vagyon tulajdoni helyzete ugyanakkor itt nem változott

Közművelődési feladatok támogatása  Helyi kulturális feladatok támogatására 2013-ban 17,6 milliárd forintot költött az állam  Differenciált, kötött támogatás valósul meg az alábbiak szerint: • megyei múzeumi igazgatóságok törzsintézményei fenntartásához a megyeszékhely megyei jogú városok (Pest megyében Szentendre) is hozzájárulnak, • múzeumi tagintézmények működéséhez az illetékes települési önkormányzatok , • a megyei könyvtárak feladataihoz a megyeszékhely megyei jogú városok (Pest megyében Szentendre) vehetnek igénybe támogatást. • további támogatás jár a településeknek, a megyeszékhely megyei jogú városoknak, (és Szentendrének) a fővárosi kerületeknek és a Fővárosnak a Kultv.-ben meghatározott közművelődési feladataik ellátásához. • a megyei könyvtárat fenntartó városokat a kistelepülési könyvtári és közművelődési feladatok ellátásához kiegészítő támogatás is megilleti. A támogatási összege függ a szerződő környező kistelepülések lakosságszámától. A szerződéseket 2012. december 31-ig kellett megkötni. A helyi önkormányzatok gazdálkodására vonatkozó leglényegesebb új szabályok  Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.), valamint az annak végrehajtását szabályozó 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (Ávr.) 2013-ban hatályba lépett változásai alapján. Költségvetési rendeletalkotás A bevételeket, kiadásokat: • kötelező feladatok, • önként vállalt feladatok, • államigazgatási feladatok tagolásban kell megjeleníteni a költségvetési rendeletben. 23

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A költségvetési egyenleget: • működési tételek, • felhalmozási tételek tagolásban kell megjeleníteni a költségvetési rendeletben. Költségvetési rendeletalkotás • Működési hiány nem tervezhető – a Mötv. 111.§ (4) bekezdése alapján –, azaz • gyakorlatilag külső finanszírozású működési hiány nem tervezhető, • de az előző évi pénzmaradvány felhasználásával lehet a tárgyévi kiadás több a tárgyévi bevételnél. (Áht. 23-28.§.; Ávr. 24-33.§.) A központi költségvetés önkormányzati támogatásai  Új fogalmak a támogatási rendszerben: • Az eddigi „normatívák” megszűnnek, helyettük a feladatok szakmai tartalmához (általános működtetés, ágazati feladatok), azok bér és egyéb kiadásaihoz kapcsolódó támogatási rendszer jelenik meg. • Változik a támogatások • igénylési, • évközi módosítási, • ellenőrzési, szankcionálási mechanizmusa, a Kincstár ellenőrzési tevékenységében. (Áht. 57-60.§.; Ávr. 101-114.§.; 2013. évi Kvtv. 2. melléklet kiegészítő szabályok) Az önkormányzati alrendszer finanszírozása  A nettó finanszírozási rendszer karbantartása történik az új támogatási fogalmakkal.  Változik a havi folyósítás ütemezése: • január első napján 0 forint – a Kincstár bérmegelőlegezése miatt, • a februári ütem mértéke a visszapótlásra is elegendő (Áht. 83.§.; Ávr. 140.§ és 6. melléklet) Illetmény-számfejtési rendszer  A Magyar Államkincstár által működtetett központosított illetmény-számfejtési rendszerhez való csatlakozás a helyi önkormányzatok és intézményeik számára a jövőben 24

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

kötelező lesz. (Áht. 44.§.; Ávr. 62.§.) Átmeneti rendelkezések közül kiemelendő  A többcélú kistérségi társulások megszűnése esetén az állami támogatással kapcsolatos elszámolások kötelezettje (egyéb megállapodás híján) a korábbi székhely szerinti település. Adósságkonszolidáció 2012-2013-ban a kormány átvállalta a helyhatóságok tehermentesítve ezzel több ezer önkormányzatot.

legnagyobb

tartozásait,

Az 5000 fő alatti települések adósságkonszolidációja     

Az állam összesen 1710 település 3848 db szerződésből eredő 74 milliárd forint összegű adósságát vállalta át. 1693 db folyószámlahitel és munkabérhitel szerződés, amely 23,3 milliárd forint, 110 db rövid lejáratú hitelszerződés, amely 1,4 milliárd forint, 2002 db hosszú lejáratú hitelszerződés, amely 29,0 milliárd forint, 43 db kötvénykibocsátásból eredő szerződés, amely 20,3 milliárd forint.

Az 5000 fő feletti települések adósságkonszolidációja Az állam összesen 277 település 2015 db szerződésből eredő 1032 milliárd forintnyi adósságából összesen 610,3 milliárd forint összegű adósságát vállalt át. A konszolidációba bevonható adósságelemekből  249 szerződés folyószámlahitelhez és munkabérhitelhez kapcsolódik, amely 63,8 milliárd forint,  33 szerződés rövid lejáratú hitelszerződéshez kapcsolódik, amely 12,8 milliárd forint,  1389 szerződés hosszú lejáratú hitelhez kapcsolódik, amely 476,9 milliárd forint,  252 szerződés kötvénykibocsátásból ered, amely 472,8 milliárd forint,  92 szerződés váltókibocsátásból ered, amely 6,1 milliárd forint 2012. októberében a miniszterelnök azt jelentette be, hogy a kistelepülések adósságkonszolidációjára mintegy 95-100 milliárd forintot szán az állam, míg a nagyobb önkormányzatok megsegítésére 510 milliárdot szánnak, azaz összesen közel 610 milliárd forintot. A kistelepülések adósságátvállalása végül kevesebbe került (21-26 milliárddal), a nagyobb településeké viszont mintegy 100 milliárddal nőtt a tervezetthez képest. A 25

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

tárgyalások során a nemzetgazdasági miniszter és a belügyminiszter javaslatára végül 166 önkormányzatnál emelkedett az átvállalás mértéke a törvényben meghatározott mértékhez képeset. A kormány még mintegy 10,4 milliárd forintot fizetett ki 2013. májusában annak a 14, ötezer fő alatti településnek, melyek tavaly nem részesültek teljes adósságkonszolidációban. A kistelepülések között 18 olyan önkormányzat is volt, amely 2012. december 12-én adósságrendezés alatt állt, s így nem részesült adósságkonszolidációban. Az adósságok nagy része nem a beruházásokból, hanem az üzemeltetésből adódtak, mivel 10 év alatt rengeteg pénzt kivontak az önkormányzati rendszerből. Másokkal együtt a TÖOSZ elnöke, Schmidt Jenő jogosan hiányolta ugyanakkor, hogy nem kértek reorganizációs tervet a nagyvárosoktól, márpedig ha nem csökkentik belső szerkezetüket, akkor vélhetően ez a forráshiány újra fog termelődni a feladatok finanszírozása mellett. A települések adósságának mértéke megfelelt bármelyik más ország önkormányzati adósságállományának, az adósságok szerkezete azonban nagyon rossz volt, mivel ennek nagy része devizahitel volt. Korábban az egy főre jutó iparűzési adó bevétel nagysága alapján került meghirdetésre az átvállalás mértéke, de Schmidt szerint több település esetében nem ez történt, hanem külön egyezkedés alapján. Olyan települések adósságát is átvállalta az állam, ahol jelentős iparűzési (Százhalombatta, Paks, Győr), vagy turisztikai bevételek vannak. „Ahol 70 százalék adósságot konszolidáltak (92 ilyen önkormányzat volt), azok a települések gyakorlatilag csődben voltak" – nyilatkozta a TÖOSZ elnöke.

2.5. Éves költségvetés tervezésének folyamata, módszertana Mint az közismert, a legnagyobb közszolgáltatók Magyarországon az önkormányzatok. A legtöbb közszolgáltatási intézmény, szerv, gazdálkodó szervezet aktuálisan fővárosi, kerületi, megyei, települési önkormányzati tulajdonban és finanszírozásban van. Gazdálkodásuk és az ennek támogatására tervezett szoftvereszköz paraméterezése szempontjából tehát fontos, hogyan zajlik jelenleg az önkormányzatok költségvetésének tervezése – hiszen annak fejezeteként kerülnek meghatározásra az éves szinten közszolgáltatásokra, illetve az egyes önkormányzatoknál adott köznevelési intézményekre szánt források. Tehát a közszolgáltatási költségvetés tervező programnak ezt a jogszabályban rögzített önkormányzati költségvetés tervezési folyamatot kell tudnia támogatni és kiszolgálnia. A megajánlott rendszer működésének pedig fontos jellemzői kellenek, hogy legyenek a települések éves pénzügyi tervének kötelező elemei, a költségvetési tervezésekor figyelembe veendő, jogszabályban rögzített mérföldkövek. Ennek megfelelően most vázlatosan végigkövetjük az

26

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

önkormányzatok – közoktatási kiadásokat is meghatározó – költségvetési tervezésének folyamatát. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.), valamint az annak végrehajtását szabályozó 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (Ávr.) 2013-ban hatályba lépett változásai alapján az önkormányzati költségvetések tervezésére, elkészítésére és elfogadására, vagyis a költségvetési tervezés és annak elfogadása folyamtára az alábbi normatív előírások vonatkoznak. A helyi önkormányzat költségvetési rendelete Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 23. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a költségvetését természetesen továbbra is költségvetési rendeletben állapítja meg. A helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza a) a helyi önkormányzat költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzatcsoportok, kiemelt előirányzatok, és kötelező feladatok, önként vállalt feladatok, állami (államigazgatási) feladatok szerinti bontásban, b) a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek engedélyezett létszámát, valamint költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok, és kötelező feladatok, önként vállalt feladatok, állami (államigazgatási) feladatok szerinti bontásban, c) a költségvetési egyenleg összegét működési és felhalmozási cél szerinti bontásban, d) a költségvetési hiány belső finanszírozására szolgáló előző évek költségvetési maradványának, vállalkozási maradványának igénybevételét, ideértve a 73. § (1) bekezdés a) pont ac) alpontja szerinti betét visszavonását működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban, e) a d) ponton túli költségvetési hiány külső finanszírozására vagy a költségvetési többlet felhasználására szolgáló finanszírozási bevételeket és kiadásokat működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban, f) a költségvetési év azon fejlesztési céljait, amelyek megvalósításához a Stabilitási tv. 3. § (1) bekezdése szerinti adósságot keletkeztető ügylet megkötése válik vagy válhat szükségessé, az adósságot keletkeztető ügyletek várható együttes összegével együtt, g) a Stabilitási tv. 3. § (1) bekezdése szerinti adósságot keletkeztető ügyletekből és kezességvállalásokból fennálló kötelezettségeit az adósságot keletkeztető ügyletek futamidejének végéig, illetve a kezesség érvényesíthetőségéig, és a Stabilitási tv. 45. § (1) bekezdés a) pontja felhatalmazása alapján kiadott jogszabályban meghatározottak szerinti saját bevételeit, és h) a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos hatásköröket, így különösen a Mötv. 68. § (4) bekezdése szerinti értékhatárt, a finanszírozási bevételekkel és kiadásokkal

27

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

kapcsolatos hatásköröket, valamint a 34. § (2) bekezdése szerinti esetleges felhatalmazást. (3) A költségvetési rendeletben elkülönítetten szerepel az évközi többletigények, valamint az elmaradt bevételek pótlására szolgáló általános tartalék és céltartalék.

A költségvetési rendelet előkészítése, elfogadása Az Áht 24. § (1) bekezdése szerint a jegyző, főjegyző, megyei főjegyző (a továbbiakban együtt: jegyző) által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester október 31-ig nyújtja be a képviselő-testületnek. (2) A jegyző a költségvetési rendelet-tervezetet a 29/A. § szerinti tervszámoknak megfelelően készíti elő. A tervszámoktól csak a külső gazdasági feltételeknek a tervszámok elfogadását követően bekövetkezett lényeges változása esetén térhet el, az eltérést és annak indokát a költségvetési rendelet-tervezet indokolásában ismertetni kell. (3) A jegyző által a (2) bekezdés szerint előkészített költségvetési rendelet-tervezetet a polgármester a központi költségvetésről szóló törvény hatálybalépését követő negyvenötödik napig nyújtja be a képviselő-testületnek. (4) A költségvetés előterjesztésekor a képviselő-testület részére tájékoztatásul a következő mérlegeket és kimutatásokat kell - szöveges indokolással együtt - bemutatni: a) a helyi önkormányzat költségvetési mérlegét közgazdasági tagolásban, előirányzat felhasználási tervét, b) a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban és összesítve, c) a közvetett támogatásokat - így különösen adóelengedéseket, adókedvezményeket tartalmazó kimutatást, és d) a 29/A. § szerinti tervszámoknak megfelelően a költségvetési évet követő három év tervezett előirányzatainak keretszámait főbb csoportokban, és a 29/A. § szerinti tervszámoktól történő esetleges eltérés indokait. Az Áht 27. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról az önkormányzati hivatal gondoskodik. A költségvetés elfogadását követő feladatok Az Áht 28. § (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat, a nemzetiségi önkormányzat, a társulás, a térségi fejlesztési tanács és az általuk irányított költségvetési szerv elemi költségvetését a polgármester, a nemzetiségi önkormányzat elnöke, a társulási tanács elnöke vagy a térségi fejlesztési tanács elnöke hagyja jóvá.

28

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az előirányzatok módosítása, átcsoportosítása az államháztartás önkormányzati alrendszerében A helyi önkormányzat költségvetési rendeletében megjelenő bevételek és kiadások módosításáról, a kiadási előirányzatok közötti átcsoportosításról az Áht. 34. § (1) bekezdése alapján és a (2) és (3) bekezdésben meghatározott kivétellel a képviselőtestület dönt. A helyi önkormányzat költségvetési rendelete a polgármester számára lehetővé teheti a helyi önkormányzat bevételeinek és kiadásainak módosítását és a kiadási előirányzatok közötti átcsoportosítást. A helyi önkormányzati költségvetési szerv bevételi és kiadási előirányzatai a Kormány rendeletében meghatározott esetben a helyi önkormányzati költségvetési szerv saját hatáskörében módosíthatóak, a kiadási előirányzatok egymás között átcsoportosíthatóak. Ha a helyi önkormányzat év közben a költségvetési rendelet készítésekor nem ismert többletbevételhez jut, vagy bevételei a tervezettől elmaradnak, e tényről a polgármester a képviselő-testületet tájékoztatja. (5) A képviselő-testület az előirányzat-módosítás, előirányzat-átcsoportosítás átvezetéseként - az első negyedév kivételével - negyedévenként, a döntése szerinti időpontokban, de legkésőbb az éves költségvetési beszámoló elkészítésének határidejéig, december 31-ei hatállyal módosítja a költségvetési rendeletét. Ha év közben az Országgyűlés - a helyi önkormányzatot érintő módon - a Áht. 14. § (3) bekezdése szerinti fejezetben meghatározott támogatások előirányzatait zárolja, azokat csökkenti, törli, az intézkedés kihirdetését követően haladéktalanul a képviselő-testület elé kell terjeszteni a költségvetési rendelet módosítását. Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 24. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat költségvetési bevételei és költségvetési kiadásai között kell megtervezni a) a helyi önkormányzat bevételeit - így különösen a helyi adó bevételeket, a helyi önkormányzatok, helyi nemzetiségi önkormányzatok általános működéséhez és ágazati feladataihoz kapcsolódó támogatásokat, a központi költségvetésből származó egyéb költségvetési támogatásokat -, elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok, projektek bevételeit, b) a helyi önkormányzat kiadásait, így különösen ba) a helyi önkormányzat nevében végzett beruházások, felújítások kiadásait beruházásonként, felújításonként, ba) a helyi önkormányzat által a lakosságnak juttatott támogatásokat, szociális, rászorultsági jellegű ellátásokat, bc) az általános és céltartalékot, és bd) elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok, projektek kiadásait, valamint a helyi önkormányzat ilyen projektekhez történő hozzájárulásait. 29

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

(2) A helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek közül az önkormányzati hivatal bevételi és kiadási előirányzatai között az önkormányzati hivatal nevében végzett tevékenységekkel kapcsolatos költségvetési bevételeket és költségvetési kiadásokat kell megtervezni. (3) A helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek engedélyezett létszámán felül a költségvetési rendeletben költségvetési szervenként be kell mutatni az általuk foglalkoztatott közfoglalkoztatottak létszámát is. A helyi önkormányzat által foglalkoztatott közfoglalkoztatottak létszámát a költségvetési rendeletnek a helyi önkormányzat költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait tartalmazó részében kell bemutatni. (4) A helyi önkormányzat által irányított költségvetési szerv költségvetési bevételeit, költségvetési kiadásait, engedélyezett létszámát abban az esetben is az irányító szerv költségvetési rendelete tartalmazza, ha a helyi önkormányzat más helyi önkormányzattal vagy társulással a 10. § (1) bekezdés b) pontja szerinti megállapodást kötött. Az Ávr. 26. § (1) bekezdése szerint a jegyző a helyi önkormányzat költségvetési koncepcióját a tervezett bevételek, a kötelezettségvállalások és más fizetési kötelezettségek, és a Kormány Áht. 13. § (1) bekezdése szerinti döntései figyelembevételével állítja össze. (2) A polgármester a költségvetési koncepció tervezetéről a helyi önkormányzatnál működő bizottságok véleményét a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint kikéri, és azt a költségvetési koncepció tervezetéhez csatolja. A pénzügyi bizottságnak a költségvetési koncepció tervezetének egészéről véleményt kell alkotnia. A költségvetési koncepció tervezetét a képviselő-testület a bizottságok véleményével együtt megtárgyalja, és határozatot hoz a költségvetés-készítés további munkálatairól. Úgyszintén az Ávr. 27. § (1) bekezdése szerint a jegyző a költségvetési rendelettervezetet a költségvetési szervek vezetőivel egyezteti, annak eredményét írásban rögzíti, majd a rendelettervezetet és az egyeztetés eredményét a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint a képviselő-testület bizottságai elé terjeszti. A (2) bekezdés szerint a polgármester a képviselő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt rendelettervezetet, amelyhez csatolja legalább a pénzügyi bizottság írásos véleményét. Az Ávr. 28. § szakasza úgy rendelkezik, hogy az Áht. 24. § (4) bekezdés c) pontja szerinti közvetett támogatásokat legalább az alábbi részletezettségben kell bemutatni: a) az ellátottak térítési díjának, kártérítésének méltányossági alapon történő elengedésének összege, b) a lakosság részére lakásépítéshez, lakásfelújításhoz nyújtott kölcsönök elengedésének összege, c) a helyi adónál, gépjárműadónál biztosított kedvezmény, mentesség összege adónemenként,

30

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

d) a helyiségek, eszközök hasznosításából származó bevételből nyújtott kedvezmény, mentesség összege, és e) az egyéb nyújtott kedvezmény vagy kölcsön elengedésének összege. Az önkormányzati hivatal a helyi önkormányzat, valamint a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szerv jóváhagyott elemi költségvetéséről az önkormányzati rendelettervezet képviselő-testület elé terjesztésének határidejét követő harminc napon belül adatot szolgáltat a Kincstár területileg illetékes szervéhez (a továbbiakban: Igazgatóság) (Ávr. 33. § (1) bekezdése) Az Ávr. 33/A. § szakasza szerint az elemi költségvetés az államháztartási számviteli kormányrendelet 6. § (2) bekezdés a) pont aa) alpontja szerinti költségvetési jelentésben szereplő eredeti előirányzatokat, valamint ac) és ad) alpontja szerinti adatszolgáltatások tervértékeit tartalmazza. Évközi kimutatások, beszámolás Az Ávr. 87. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a polgármester a helyi önkormányzat gazdálkodásának első félévi helyzetéről szeptember 15-éig, háromnegyed éves helyzetéről a költségvetési koncepció ismertetésekor írásban tájékoztatja a képviselőtestületet. A tájékoztatás tartalmazza a helyi önkormányzat költségvetési rendeletében megjelenő előirányzatok és a költségvetési egyenleg alakulását.

A költségvetés-tervezés az önkormányzatoknál tehát jogszabályi úton rögzített feladat. A szakmailag előkészített és jól megtervezett költségvetés adja az alap feltételrendszerét a stabil működésnek, és biztosítja a vállalt feladatok ellátásának folyamatosságát. Ezért elengedhetetlen a kellő hozzáértés és szakmaiság a tervezés során, amely összhangban van a hosszú-és rövid távú célokkal. A célokkal való összhangot az önkormányzat gazdasági programjának tervezésbe való beépítésével kell biztosítani, amely a kiindulási alapot képezi a folyamat során. Gazdasági programot minden önkormányzatnak készítenie kell, de ennek tartalma nem szabályozott. A megfelelő időben elindított előkészítő munkálatok során biztosítható, hogy a Gazdasági programban és részstratégiákban megfogalmazott, ellátandó feladatok – köztük a köznevelésiek – egységes szemléletben kerüljenek áttekintésre és értékelésre a költségvetésben. Ennek biztosításához – elvileg – részletes idő-és ütemterv készül, amely alapján a tevékenységek, határidők, felelősök egyértelműen meghatározatók. Az előkészítő szakasz az első rész a költségvetés tervezésének folyamatában. Ekkor az összes feladatot számba kell venni, amely hatással lehet valamilyen formában a költségvetésre. 31

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Szakmailag felül kell vizsgálni és értékelni kell a jelenlegi működési folyamatokat, ellenőrizni a folyamatban lévő fejlesztéseket, számba kell venni költségvetési törvényjavaslatot, kalkulálni a helyi bevételekkel, valamint a stratégiákban meghatározott feladatokat és a hozzárendelt költségeket aktualizálni, különös figyelemmel az adott évet érintő tételekre, illetve az előző évek áthúzódó kötelezettségeire. Az egész folyamat során elengedhetetlen az intézmények, az önkormányzati gazdasági társaságok együttműködése a Hivatal tervezést végző szervével. Az előkészítő munkát követi a költségvetési koncepció összeállítása és előterjesztése. A koncepcióalkotás folyamán figyelembe kell venni a rendelkezésre álló központi információkat, helyben képződő bevételeket és a kötelezettségeket, valamint a gazdasági programban meghatározott feladatokat. Át kell tekinteni a következő évre vonatkozó szakmai feladatokat, és rangsorolni kell ezeket különböző számítások és elemzések alapján. Lényege, hogy kimutatásra kerüljenek a szabad forráslehetőségek, ha vannak, illetve az esetleges forráshiány. Ebben az esetben feladatként lehet meghatározni a további új forráslehetőségek megkeresését. Az összeállított koncepciót jogszabályi előírás szerint egyeztetni kell a helyi kisebbségi önkormányzatokkal és önkormányzati bizottságokkal, de ezen kívül egyeztetéseket kell folytatni az önkormányzati intézmények vezetőivel, valamint a szakszervezetekkel is. Erre azért van szükség, mert az esetlegesen tervezett nagyobb volumenű változásokról – pl. fejlesztések esetében – a minél szélesebb társadalmi háttér megteremtése szükséges. A hivatalosan a jegyző által összeállított koncepciót a polgármester terjeszti a képviselőtestület elé, melynek elfogadása határozattal történik. A határozatban a tervezés további irányát jelölik ki arra vonatkozóan, hogy a költségvetési javaslat kidolgozása során mire kell fókuszálni. A koncepcióról hozott határozat után a munka a részletesebb és pontos költségvetés kidolgozásával folyatódik. Ennek tartalmára és szerkezetére az Áht. és végrehajtási rendeletei tartalmaznak előírásokat. Különösen aktuális önkormányzati kötelezettség, hogy a tervezés során azokat a jogszabályokat is figyelembe kell venni, amelyek a költségvetési törvényjavaslat készítésével egyidejűleg parlamenti jóváhagyásra várnak, és amelyek befolyásolhatják az önkormányzat feladatellátását! Az Áht. előírása szerint a helyi önkormányzatoknak a költségvetés összeállításakor a gördülőtervezés módszertanát kell alkalmazniuk, tehát a rendeletalkotáskor a következő évi aktuális költségvetésen túl további 3 évre kell kalkulációt végezni. Hazánkban azonban a gördülő tervezés gyakorlati alkalmazása sokszor problémás, hiányzik a feltételrendszer, a szabályozó környezet stabilitása sem megbízható. Jelenleg csak olyan esetekben hasznosítják ténylegesen, amelyek több éven áthúzódó költségeket, beruházásokat érintenek. 32

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az önkormányzati költségvetés megtervezése különböző metodikák alapján történhet. Ezek részletes bemutatását a következő pontban ismertetjük. Módszertől függetlenül figyelembe kell venni az alábbi szempontokat, amelyek minden önkormányzatra kötelezi érvényűek:     

prioritást kell biztosítani a működési kiadások tervezésének, az intézményi kiadások tervezésének elsődlegességét biztosítani kell, gondoskodni kell „szabad” tartalék képzéséről, biztosítani kell a pénzügyi kötelezettségek teljesíthetőségét, a fejlesztési feladatokon belül a folyamatban lévő beruházásoknak és felújításoknak kell elsődlegesnek lenniük.

Ezek teljesülésének biztosítása, valamint az egész költségvetés-készítés folyamatának irányítása és felügyelete a jegyző feladata. A szükséges adatok, információk beérkezése és az előzetes egyeztetések alapján az előirányzatok megtervezése a következő lépés. Ezt tárgyalások követik az intézményekkel, a helyi kisebbségi önkormányzatokkal, és az érdekképviseletekkel, hiszen a források korlátozottsága miatt általában különböznek az igények és az előirányzott összegek. Az elkészült rendelettervezet benyújtási határideje február 15., de amennyiben a költségvetési törvény kihirdetésére a költségvetési évben kerül sor, akkor annak kihirdetését követő 45. nap. A költségvetési koncepcióhoz hasonlóan a jegyző állítja össze, és a polgármester terjeszti a képviselő-testület elé. A benyújtott rendelettervezet elfogadására vonatkozó határidő azonban nincs egyértelműen meghatározva. Az Áht. közvetett módon ad útmutatást erre vonatkozóan, mégpedig azzal, hogy a Kormány tájékoztatására a költségvetésről a benyújtástól számított 30 nap áll rendelkezésre. Ha addig nem születik döntés, és a határidőt elmulasztják, akkor felfüggesztik a normatív támogatások utalását a központi költségvetésből. Ha a rendelet megalkotása nem történik meg az év január 1-ig, amelyre szól, akkor átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet elfogadására van lehetőség. Ez gyakran előforduló helyzet, ezért indokolt időben, már a koncepció tervezésekor számba venni ezt a lehetőséget. Ugyanakkor, ha ennek megalkotására nem kerül sor, akkor a polgármester jogosult a helyi önkormányzat költségvetését megillető bevételeknek a hatályos jogszabályok szerinti beszedésére és az előző évi kiadási előirányzaton belül a kiadások arányos teljesítésére.

33

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A költségvetés elfogadása utáni végrehajtási szakaszban a jóváhagyott előirányzatok folyamatos felülvizsgálatára van szükség, hiszen sokszor előfordul, hogy ez előzetesen becsült költségek változtatásra szorulnak. Ekkor a költségvetési rendelet módosítása a megoldás, amely szintén csak rendelet útján lehetséges.

3. A javasolt Integrált Közszolgáltatási Információs Rendszer 3.1. Célok, alapfunkciók, elméleti vázlat A közszolgáltatási intézményrendszer folyamatos működtetéséhez, azaz az intézményátvilágítások elvégzésére és az optimális intézményszerkezet kialakítására, és az intézményrendszer központi finanszírozásának, létszámgazdálkodásának folyamatos tervezésére célszerű egy központilag specifikált, szoftveres támogatással bíró rendszer alkalmazása. Egy integrált közszolgáltatási információs rendszer bevezetésével pedig lehetőség nyílik az egyes, közszolgáltatást ellátó intézmények költségvetésének feladat-orientált, költséghatékony folyamat-tervezésére, illetve a feladatellátás különböző szintjein (országos, megyei, járási, stb.) szimulációk és statisztikák villámgyors készítésére. Szükség lesz tehát egy olyan központi tervező, elemző és monitoring programra, mellyel a fenntartó különböző döntési szintjei (minisztériumok, önkormányzatok stb.) – a szinteknek megfelelően paraméterezett jogosultságokkal – tervezheti, modellezhetik a rendszer működését. Olyan eszközre lesz szükség, mellyel modellezhetővé válik az állami kötelezettség nagysága, annak pontos feladatai. A közszolgáltatások szervezésével foglalkozó elméleti szakértők és gyakorlati szakemberek fejében évekkel ezelőtt megszületett a felismerés, hogy szükség van egy olyan hiánypótló tervezőprogramra, mely segítséget nyújt a fenntartók, a települési és a megyei önkormányzatok intézményei működésének átgondolt, egységes elvek mentén történő és valóban költséghatékony tervezéséhez. A bázis szemléletű finanszírozás ugyanis torz, egyenlőtlen viszonyokat teremt az intézmények működésében, a fejkvótákban gondolkodó újraelosztásnak nincs köze és az egyes intézmények és az adott intézményszerkezet tényleges finanszírozási szükségletéhez. Ott elsősorban az előző évi bázisadatok, illetve az aktuálisan beiratkozók/ellátottak száma alapján kerülnek az egyes költségvetések megállapításra, melyet esetleg még inflációval, egyéb szempontokkal korrigálnak és végül nem ritkán különböző intézményi lobbival tesznek még átláthatatlanabbá. Miközben azt, hogy az egyes intézmények fenntartása telephelyenként ténylegesen mennyibe kerül, már senki nem tudja, vagy nem akarja tudni. Az így finanszírozott intézmények működése az 34

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

eddigi elosztási elvek alapján egyszerre hatékonytalan és pazarló, ugyanakkor komoly esélyegyenlőtlenségeket is teremt. A költséghatékony és áttekinthető gazdálkodáshoz az egyes intézmények transzparens működésére, a valós működési költségek teljes körű ismeretére van szükség és meg kell változtatni a korábbi elosztási elveket. A valós működési igények meghatározásához ugyanis a fenntartónak be kell tudnia azonosítania a jogszabályokban előírt tényleges, kötelezően ellátandó közszolgáltatási feladatát, tisztában kell lennie az ezen feladat ellátásához rendelkezésre álló dologi infrastruktúrával és annak tényleges működési költségeivel, illetve a vonatkozó személyi kiadásokkal. Vagyis a felelős fenntartónak tudnia kell, hogy  pontosan mi a kötelezően ellátandó feladat? Mit kell tudni biztosítani, mi az elvárt standard minimum?  hogyan lehet adott feladathoz a lehető legoptimálisabb erőforrás-szerkezetet rendelni, azaz:  milyen eszközállomány (ingatlanok, gépek, berendezések, stb.), áll a feladat teljesítéséhez rendelkezésre, annak működtetése pontosan mennyibe kerül?  hogyan lehet egy fenntartható és gazdaságos intézményszerkezetet kialakítani a feladat ellátásához?  hogyan kell a tanítási időkeretet költséghatékonyan megtervezni?  hogyan lehet optimális összetételű és létszámú személyi állományt rendelni mindehhez? Mi jellemzi a kifejlesztendő programmal menedzselt közszolgáltatási intézményrendszer működését? – átlátható, takarékos, törvényes, tervezhető  Objektíven meghatározható az a minimális (optimális) ráfordítás, ami mellett egy közszolgáltatási intézmény működése még biztosított, de egyúttal meg is felel a törvényi előírásoknak.  Egyértelműen meghatározhatók azok a pontok, ahol a ráfordítás a fenntartó mérlegelésétől függ (és pl. nem jogszabályi előírástól)  A „beszabályozás” után rövid idő alatt elkészíthetők egy intézmény működtetésének különböző változatai, kimutatva az egyes változatok erőforrásigényét, aktuális költségeit  A fenntartó a finanszírozáson keresztül rá tudja bírni az intézményeket az erőforrások (létszám, eszközök, energia stb.) ésszerű felhasználására  A fenntartó által fontosnak tartott és preferált feladatok egyszerűen erőforrásokra és költségekre fordíthatóak át. Egyes stratégiai döntések előre, több ciklusra történő hatásés költségelemzése valósítható meg  Objektív és pontos becslés adható a költségvetés végösszegére, ha ismerjük az intézmény 35

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

    

    

feladatait, az aktuális bértáblázatot, valamint a fogyasztói árakat Választ kaphatunk arra a kényes kérdésre, hogy a feladat ellátásához mennyi munkaerő kell? Ösztönözhető az intézményvezető arra, hogy az alkalmazottak szakképzettségben, életkorban a megfelelő összetételű legyen Értelmezi a fenntartó által megkövetelt hatékonyságot Az intézményrendszerek összehasonlítására alkalmas mutatók képezhetők. A feladatváltozásnak, a törvényi háttér változásának a költségvetésre gyakorolt hatását azonnal számolni lehet. A finanszírozáson keresztül alkalmas bizonyos közszolgáltatások folyamatszabályozására. Támogatja a stratégiai tervezést. Megbízható adatokat szolgáltat a minőségbiztosításhoz. A számítógépes háttér biztosítja a feladattervezéshez szükséges számolásokat. Lehetővé válik a nullbázisú tervezés A finanszírozás szempontjából valódi esélyegyenlőséget valósít meg.

Az ajánlott eszköz tehát egységes közszolgáltatási információs és monitoring rendszert ad(hat) a fenntartó kezébe. A program megkönnyíti a fenntartó előzetes döntéshozatalát az intézmények önállóságával, esetleges összevonásával, átszervezésével, az ellátandó feladatokkal, az ellátott- és alkalmazotti létszámmal, stb. kapcsolatban. Országos bevezetésével pedig lehetőség nyílna az egyes, már közszolgáltatási intézmények költségvetésének feladatorientált, költséghatékony folyamat-tervezésére. A fenntartó végül – joggal – szeretné látni, hogy az intézményeknek biztosított költségvetési összeg mire fordítódik, mennyire hatékony annak felhasználása. Érthetően szeretné azt is látni, hogy az egyes intézmények milyen szinten látják el a feladataikat. Ehhez szükség van bizonyos viszonyítási, vonatkoztatási pontokra, értékekre. A közszolgáltatási intézmények kiadásának több mint 70%-a a bér és járulékok összege. Ezért a vizsgálódás fő irányai ezek a költség-nemek kellenek, hogy legyenek. A bértömeget az alkalmazottak létszáma és az átlagos bérszínvonal teszi ki. A bértömegre való egyik jelentős hatást az alkalmazottak létszáma adja. Vajon az alkalmazottak létszáma és az elvégzendő feladatok nagysága arányban áll–e? Ennek vizsgálata több oldalról lehetséges. Két jelentős módszert nézzünk meg! Az egyik lehetőség: 36

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Vizsgáljuk meg minden dolgozó munkakörét, elemezzük, hogy a munkaidejük feladattal fedett-e? Valószínűleg ilyen módon minden alkalmazott valamilyen feladatot lát el, bérét munka fedi. Más kérdés az, hogy a feladatok ellátása egyébként milyen hatékony. Hagyományosan a humánerőforráshoz rendelünk (keresünk) feladatot. A fenntartó és az intézmények alku formájában határozzák meg a szükséges létszámot. Az elemi költségvetések az így kialakult alku alapján készülnek, és a fenntartó jóváhagyja azokat. A másik lehetőség: Számba vesszük az összes ellátandó közszolgáltatási feladatot; világosan feltüntetve, hogy melyik kötelező, és melyiket vállalja a fenntartó. Megállapítjuk természetes egységekben a feladatokhoz szükséges erőforrásokat. Ennek egységes elvek alapján kell történni. A vonatkozó jogszabályok (KT, KJT, Munka Törvénykönyv, stb.) által előírt feladat-ellátási normákat pontosan és naprakészen ismerni szükséges, és egyértelművé kell tenni a fenntartó által elvárt, biztosított feladat-ellátási naturális mutatókat, normákat. Ezekből le lehet vezetni a szükséges humánerőforrást, struktúrát. Ennek ismeretében ki lehet számolni a szükséges bértömeget. A feladat-ellátási normákat legalább középtávra kell megadni, és helyi döntéssel legalizálni. A feladatváltozást a rendszernek rugalmasan követnie kell. Az ilyen elvek szerint szervezett közszolgáltatás-finanszírozás a fenntartó által megkövetelt hatékonyságot hosszú távon biztosítja. A fenntartó rendszerszinten szabályozza (ilyen hatékony eszközökkel) a feladatellátás nagyságát, minőségi paramétereit, és ezzel együtt a költségvetéseket is, az egyedi alkuk helyett. Az intézmények belső életébe a fenntartó közvetlenül nem szól bele, de fenntartói jogait érvényesíti. Vagyis biztosítja az intézmények autonómiáját (amit a törvény egyébként garantál). Ez a feladatfinanszírozás lényege. A szóban forgó modell tehát a közszolgáltatási intézmények hatékonyság- és erőforrás vizsgálatához kínál kontrollmechanizmust a modellben „feladatarányos finanszírozás” konstrukciójának alkalmazásával. A modell lényege, hogy strukturált áttekinthető és összehasonlítható formában (táblázatok, grafikonok) mutatja be az adott önkormányzat/intézménycsoport által ellátandó (jogszabályokban meghatározott) kötelező feladatokat, valamint az önkormányzat saját döntéseivel vállalt feladatokat. A modell a végrehajtáshoz feladatfinanszírozási tervet „kínál”, melyben a feladat(ok) ellátásához szükséges minimális (és optimális) fajlagos költségekre vonatkozó javaslatot fogalmaz meg, ezáltal alkalmas költségvetési tervek készítésére és azok végrehajtásának nyomon követésére, kontrollálására. A kontrolling 37

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

(ellenőrzés) funkció „működtetése” esetén a döntéshozó/finanszírozó számára folyamatos és időben érkező (!) jelzést feladatellátás költségalakulásáról (megtakarításokról, túlköltésről) ezáltal segíti a gazdálkodási folyamatok kézben tartását. Az intézmények működését meghatározó jogszabályokat sok esetben intézményi, pontosabban fenntartói szinten kell megalkotni. A fenntartói, önkormányzati határozatok, rendeletek hatása általában jelentős pénzügyi kérdést is felvet. Nyilvánvalóan már akkor felmerült az igény az önkormányzati fenntartók részéről, hogy kívánatos volna már a döntéshozások előtt megismerni a meghozandó határozatoknak a pontos pénzügyi hatását is. Ez természetes és mindennapi igénye a döntéshozóknak. Sőt, bizonyos szempontból törvényi kötelezettség az ilyen irányú jogszabályi hatásvizsgálat, az más kérdés, hogy rendszerint nem áll rendelkezésre hozzá megfelelő eszköz. A közszolgáltatással kapcsolatban a fenntartó – joggal – szeretné látni, hogy az intézményeknek biztosított költségvetési összeg mire fordítódik, mennyire hatékony annak felhasználása. Joggal szeretné azt is látni, hogy az egyes intézmények milyen szinten látják el a feladataikat. Ehhez szükség van bizonyos viszonyítási, vonatkoztatási pontokra, értékekre. Az államháztartási feladatok ellátásakor az utóbbi években egyre nagyobb igény jelentkezik a bázisszemléletű intézményfinanszírozás helyett a feladatfinanszírozásra, és erősebb központi irányításra. Az államháztartási folyamatok reformjáról annak idején már a Belügyminisztérium IDEA nevű programjában is a következőket olvashattuk: „A jelenleg alkalmazott bázis szemléletű költségvetési tervezési rendszer nem képes megfelelő módon követni a változásokat. A jövőben a feladat- és hatáskörök újragondolását követően a bázis szemléletű tervezés helyett a költségvetési feladatmutatókon alapuló finanszírozási rendszer biztosíthatja a biztonságos és egyben költséghatékony működés feltételeit.” Ha elővesszük az elmúlt két, de inkább három évtized állami és önkormányzati finanszírozási modelleket vizsgáló tanulmányait, azt látjuk, hogy az alapvetően a múltban gyökerező, de jelenleg is érvényes elosztási struktúrával és az azt kiszolgáló informatikai és más elosztó- és támogató rendszerekkel kapcsolatban a kezdetektől komoly kritikát fogalmaznak meg a témával foglalkozó szakértők, illetve a gyakorló önkormányzati pénzügyi vezetők és államháztartási szakemberek is. A leírt problémák a költségvetési szakemberek számára jórészt évek óta ismertek. 38

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

„A ma uralkodó pénzügyi információs rendszert hatalmas adattömeg, rendkívül bonyolult feldolgozási rendszer, kevés számú, fáradt, a folyamatos változásokat követni, ezek alapján a rendelkezésre álló adattömeget megfelelően kezelni képtelen kiszolgáló személyzet jellemzi. (…) Az előzőek alapján az egész információs rendszer megbízhatatlan.” írja Pálfi András a Feladatfinanszírozás az önkormányzatok gazdálkodásában című írásában. (Pénzügyi Szemle 1995/7. szám, Magyar Közigazgatás 1995/9. szám) A szerző szerint is alapvető elvárás az információs rendszerrel szemben, hogy az adott vezetési szintre olyan és csak annyi információt juttasson amely a szükséges döntés meghozatala érdekében kell. A jelenlegi forrásstruktúra, a hozzá rendelt elosztási mechanizmus nem alkalmas arra, hogy kiegyenlítő állami támogatás nélkül biztosítsa az ellátási felelősségen nyugvó, erősen differenciált önkormányzati gazdálkodás költségvetési eszközrendszerét. Túlmenve a modell lehetséges paraméterezésén, Pálfi szerint ki kell mondani, hogy az állami hozzájárulásnak a forrásbiztosításban, alapvető funkciója a kiegyenlítő szerep. A magunk részéről az esélyegyenlőség biztosításának – különösen a közoktatás finanszírozásának tervezésekor – úgyszintén kiemelt jelentőséget tulajdonítunk, egyúttal Pálfi András megállapításával egyetértve egyértelműen kijelenthetjük, hogy ennek a szempontnak a jelenlegi rendszer nem tesz eleget. Pálfi szerint a mai magyar valósághoz csak egy speciálisan magyar elosztási szisztéma kapcsolódhat. Megelőzve a korabeli elképzeléseket, egyértelműen kijelenti, hogy ezeknek alapvető motívuma szerinte is a feladatfinanszírozáshoz való közeledés, illetve a feladatfinanszírozás megvalósítása kell, hogy legyen, az akkori/mai önkormányzati, szervezeti szintű szabályozás helyett. Pálfi 1995-ös felvetésében – a szakfeladatok addigi rendszere alapján – az érvényben lévő feladatmutatókra vetített, a mindenkori szakfeladati teljes önköltséget közvetítő, érvényesítő nullbázisú pénzügyi normatívák rendszerére tesz javaslatot.

3.1.1. A feladatfinanszírozási rendszer modellezése A feladatfinanszírozási rendszer modellezésével összefüggésben először a rendszer működési mechanizmusát próbáljuk felvázolni, majd kielemezni a végeredményt. A költségvetési szabályozó rendszerek működtetésével kapcsolatban talán a legtöbbször hangoztatott elvárás, hogy pártatlan legyen. Ne adjon teret a szubjektív elemek érvényre jutásának, a lehető legmagasabb szinten valósítsa meg az esélyegyenlőséget. A módszer Pálfi javaslata alapján egy teljesen zárt rendszer, matematikai statisztikai lépések sorozatából álló algoritmus lenne. Számítógépes adatbázison alapulva csak azokat a tényeket venné figyelembe, amelyeket a pénzügyi információs rendszerben, a beszámolók, illetve a tervinformációk dokumentálnak. Alapvető szükséglet lenne tehát a megbízható információs 39

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

bázis, az, hogy a számvitelből konzisztens, a feladatmutatókra, mérőszámokra eső valós ráfordítások, adathalmazok álljanak rendelkezésre. A rendszer elképzelése szerint két alrendszerre lenne tagolható, mégpedig:  az önkormányzati feladat nagyságrendjének meghatározására,  a feladat mérőszáma alapján a költségvetési volumen megállapítására. Más, a témával foglalkozó szerzők is részletesen elemzik a jelenlegi finanszírozási struktúra hátulütőit. „A minél több központi forrás megszerzésében érdekelt intézmények igyekeznek saját bevételeiket alul tervezni, hiszen azok túlteljesítése esetén forráshelyzetük javul” – említ egy ismert negatív következményt Pete Péter Az államháztartás feladatfinanszírozáson alapuló modellje című dolgozatában. (Közgazdasági Szemle, XLIV. évf., 1997. február (150164. o.) Ezen túl a saját bevételek méretének, illetve jellegének felfedésében való ellenérdekeltség megakadályozza a nem adó jellegű költségvetési bevételek makroszintű összesítését, illetve ezen információ nemzetközi összehasonlításra, valamint makroökonómiai elemzésre való felhasználhatóságát. A bázis alapú finanszírozás hátrányainak számbavételét folytatva Pete rámutat, hogy az intézményi szintű finanszírozás és a tevékenységszintű költségekre vonatkozó információ hiányának egy másik káros következménye, hogy a fiskális kényszerek, illetve megszorítások idején csak fűnyíró elvet lehet alkalmazni, vagyis csökkenteni az intézmények ellátmányát. Olyan politikákra, amelyek egyes tevékenységeket teljesen elhagynának annak érdekében, hogy a megmaradókat viszont biztonságosan és megfelelő szinten fenntartsák, ebben a rendszerben alig van lehetőség. Mint a szerző megállapítja, az intézményekre kirótt feladatok elvégzéséhez költségvetésük jelenleg ritkán rendel meghatározott pénzösszeget. A központi forrásból eredő bevételeik részben folyó működési költségeik fedezésére nyújtott támogatás, vagy valamilyen kiemelt költségvetési cél támogatása, ami azt jelenti, hogy az adott előirányzatot adott célra kell elkölteni. Ez utóbbi esetében sincs azonban specifikálva az elvégzendő feladat. Egyes intézmények esetében (és az utóbbi években növekvő mértékben) az intézmény fenntartásában a saját bevételek is igen fontosak, ám sem a saját bevételek megszerzéséhez szükséges ráfordítások költségvonzatai, sem a saját bevételi források felhasználása nem különíthető el tevékenységek szerint, a saját bevételek jobbára éppúgy beleolvadnak az általános működési költségekbe, mint a központi költségvetésből származó források. Az intézményekhez kötődő finanszírozás a közpénzek közszolgáltatásokká való transzformációjának mechanizmusában természetesen Pete szerint is igen nagy teret enged 40

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

az adott szolgáltatás nyújtásába bevont intézmény speciális önérdekének. Lévén az állam nem monolit egység, amely egyszerűen közérdeket képvisel, hanem igen bonyolult struktúra, amelynek elkülönült intézményei speciális érdekekkel rendelkeznek, a közakarat érvényesülése, a közszükségletek olcsó és hatékony kielégítése egyáltalán nem automatikus. A költségvetési intézmények alapérdeke mindenekelőtt önmaguk fenntartása és a központi forrásokból megszerezhető támogatások maximalizálása. Ennek deklarálása Pete szerint sem valamiféle erkölcsi ítélet a közintézmények vezetőivel szemben, a költségvetési intézmények forrásszerzéshez fűződő érdeke a szerző szerint akkor is tény, ha vezetőik és dolgozóik a legjobb szándékkal, szakfeladatukkal maximálisan azonosulva, éppen azok megfelelő ellátása érdekében szállnak harcba a központi forrásokért. Fontos megállapítása ugyanakkor az 1997-es tanulmánynak, hogy annak megítélésére, hogy egy-egy szakfeladat ellátása mennyit ér meg a köznek, az adott szakfeladatot ellátó intézmény nem képes és nem is hivatott. Ezt az a magasabb szintű áttekintéssel bíró finanszírozó intézmény tudja megtenni, amely az adott feladat ellátását és annak költségeit össze tudja vetni a közpénzek más felhasználási területen való hasznosulásával. Pontosabban: ő tudná, ha a finanszírozás a feladathoz és nem az intézményhez általában kötődne. Az egyes intézmények azonban igen szerteágazó feladatokat látnak el, s a finanszírozás intézményhez való kötődése meglehetősen tág teret ad számukra, hogy saját feladataik között saját belátásuk vagy a szolgáltatásaik igénybe vevői által rájuk gyakorolt nyomás szerint rangsoroljanak. Pete ezt követően tovább elemzi az intézményfinanszírozás hátrányait, kiemelve, hogy ez az elv egyben lehetetlenné teszi a finanszírozó számára, hogy az adott intézmény által nyújtott szolgáltatásokat költség-haszon alapon összevesse más területek, más intézmények hasonló tevékenységével. Az önálló intézményeknek az az érdeke, hogy a rendelkezésre álló forrásaikat maximalizálják, kifejezetten ellenérdekeltté is teszi az intézményeket az ilyen információknak a felsőbb hatóságaik számára értelmezhető módon való közlésében, márpedig az egyes tevékenységek költségigénye csak üzemi-intézményi szinten állapítható meg. Pontosabban szólva, a mai rendszer mellett ott sem, illetve ott is csak igen korlátozottan. Az intézmények vezetnek ugyan kettős könyvelést, de ráfordításaikat nem könyvelik költségviselő/költséghely szerint. Könyvelésükből bevételeik és kiadásaik végigkövethetők, az azonban, hogy a kiadások által finanszírozott erőforrásokkal (munka, vásárolt eszközök stb.) hogyan gazdálkodtak, az már nem. Az intézmények gondjaira bízott olyan erőforrásoknak, amelyeknek az adott költségvetési évre vonatkozóan nincs pénzkiadás és pénzbevétel-vonzatuk, az intézmények számviteli rendszerében szinte semmi nyoma sincs. Állóeszközleltárak prudenciális ellenőrzésre módot adnak ugyan, de az állóeszközökkel, vagyonnal való ésszerű gazdálkodás követésére, az erre való ösztönzés megteremtésére 41

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

nem. Ez talán a legplasztikusabb bemutatása az intézmény-, illetve a feladatfinanszírozás különbségeinek és különösen az előbbi hátrányainak. Az információs rendszer által ma elérhető adatok éppen az elmondottak miatt jelenleg nem teszik lehetővé a makrogazdasági folyamatok végigkísérését sem. Az intézményi szintű költségvetések összegzéséből csak korlátozottan képezhetők olyan kiadási csoportok, amelyek az állam makroökonómiai szerepének, az egyes állami funkciók (oktatás, egészségügy stb.) ellátásának átfogó elemzését, hasonló nemzetközi statisztikákkal való összehasonlítását lehetővé tennék. De ugyanígy csak igen korlátozottan lehet válaszolni jelenleg olyan kérdésekre, hogy egyes törvénytervezetek, amelyek az állami intézmények kötelezettségeit módosítják, milyen költségkihatásokkal vannak a központi költségvetésre.

3.1.2. A bázisszemléletű és a feladatarányos finanszírozás előnyei és hátrányai. Bázisfinanszírozás Előny

Feladatfinanszírozás Hátrány

Előny

Hátrány

Jól kialakult A feladatváltozások Feltárja a közoktatási A bevezetés jelentős eszközrendszere van. hatásai nehezen feladatokat megfelelő innovációs követhetők nyomon. részletességgel. tevékenységet kíván. Az alkalmazott könyvelési rendszerekhez jól illeszkedik.

Nem tárja fel a döntéshozók előtt kellő mértékben az erőforrás-szerkezetet.

A felhalmozott Rugalmatlan. tapasztalatok biztonságot adnak az alkalmazóknak.

A törvények, a A helyi tapasztalatok fenntartói megszerzéséhez idő törekvések, kell. hajlandóságok alapján a feladatokhoz erőforrásokat rendel. Értelmezi a fenntartó Az alkalmazásához által megkövetelt szemléletváltásra van az szükség. innovációhoz paramétereket, vonatkoztatási pontokat szolgáltat.

42

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Bázisfinanszírozás

Feladatfinanszírozás

Előny

Hátrány

Előny

Az évek során az alkalmazók nagy gyakorlatra tettek szert.

A helyi jogszabályalkotás hatásait nehezen mutatja ki.

Képezhetők az Pontos, egységes, közszolgáltatási kontrollált rendszerek adatgyűjtést, összehasonlítására adatszolgáltatást alkalmas mutatók. feltételez.

A fejlesztésekkel kapcsolatos döntések előkészítésében nehezen használható, a felmerülő kérdésekre gyors válaszokat nem képes adni.

A gyors értékelésre rendelkezésre áll néhány integrált mutató, amely mögött azonban ott van a teljes “fedélzeti műszerfal”.

Nehezen tárja fel az alacsony hatékonyságú folyamatokat, mert alig tartalmaz a pedagógiai folyamatokhoz jól illeszkedő hatékonysági mutatókat.

A feladatváltozásnak, a törvényi háttér változásának a költségvetésre gyakorolt hatását azonnal számolni lehet.

Kevés vonatkoztatási pontot találunk benne, ezért még az azonos típusú intézmények ellátottságát, finanszírozási esélyegyenlőségét

A finanszírozáson keresztül alkalmas a közszolgáltatások folyamatszabályozásá ra.

43

Hátrány

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

sem lehet “üzemszerűen” biztosítani. A “finanszírozási olló” Támogatja a az évek haladtával stratégiai tervezést. egyre erőteljesebben nyílik. A minél több központi Megbízható adatokat forrás szolgáltat a megszerzésében minőségbiztosításhoz. érdekelt intézmények igyekeznek saját bevételeiket alultervezni, hiszen azok túlteljesítése esetén forráshelyzetük javul. A saját bevételek méretének, illetve jellegének felfedésében való ellenérdekeltség megakadályozza a nem adó jellegű költségvetési bevételek makroszintű összesítését. Az intézményi szintű költségvetések összegzéséből csak korlátozottan képezhetők olyan kiadási csoportok, amelyek az állam 44

Részletes, tetszés szerint paraméterezhető statisztikai kimutatásokkal és elemzésekkel, különböző változók szerinti modellezéssel támogatja a felsőbb szintű jogi és döntési hatásvizsgálati módszertant és elemzéseket. Válaszolni lehet olyan kérdésekre, hogy egyes törvénytervezetek, amelyek az állami

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

makroökonómiai szerepének, az egyes állami funkciók (oktatás, egészségügy stb.) ellátásának átfogó elemzését, hasonló nemzetközi statisztikákkal való összehasonlítását lehetővé tennék. Bázisfinanszírozás Előny

intézmények kötelezettségeit módosítják, milyen költségkihatásokkal lehetnek a központi költségvetésre.

Feladatfinanszírozás Hátrány

Előny

Fiskális kényszerek, illetve megszorítások idején csak fűnyíró elvet lehet alkalmazni.

Differenciált, több szempontot egyidejűleg érvényesíteni képes döntéshozatal. Lehetőség van olyan politikákra, amelyek egyes tevékenységeket teljesen elhagynának annak érdekében, hogy a megmaradókat viszont biztonságosan és megfelelő szinten fenntartsák.

A saját bevételek Lehetővé válik a jobbára éppúgy nullabázisú tervezés. beleolvadnak az általános működési költségekbe, mint a központi 45

Hátrány

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

költségvetésből származó források. Nem alkalmas arra, hogy kiegyenlítő állami támogatás nélkül biztosítsa az ellátási felelősségen nyugvó, erősen differenciált (önkormányzati) gazdálkodás költségvetési eszközrendszerét

A finanszírozás szempontjából valódi esélyegyenlőséget valósít meg.

Ellenérdekeltté teszi az intézményeket az ilyen információknak a felsőbb hatóságaik számára értelmezhető módon való közlésében.

A közszolgálati célkitűzés és tervezés szerves egységbe kerül a pénzügyi tervezéssel.

Lehetetlenné teszi a finanszírozó számára, hogy az adott intézmény által nyújtott szolgáltatásokat költség-haszon alapon összevesse más területek, más intézmények hasonló tevékenységével.

Mivel az intézmény számvitelében bevételei a feladatok teljesítéséhez kötődnek kiszámítható a bevételek és kiadások eltéréseként adódó működési eredmény, illetve veszteség.

A számítógépes háttér biztosítja a feladattervezéshez szükséges 46

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

számolásokat. A decentralizált irányítási filozófia és a deregulációs környezet a finanszírozásban is megjelenik. Megszűnik a maradvány problémája - akár pénzmaradványként, akár a mai kincstári rendszer előirányzataihoz fűződő előirányzatmaradványként értelmezzük. Nem minden közszolgáltatás elemzésére, tervezésére alkalmas

Az elmúlt évek során általánosabb és konkrétabb formákban is sokszor felmerült, hogy a központi költségvetésből kiutalt forrásoknak valamilyen módon a végrehajtó intézmények tevékenységéhez és nem pedig magukhoz az intézményekhez, illetve a maguk az intézmények által tervezett inputigényeikhez (működésük bér- és eszközköltségei) kellene kapcsolódniuk. A feladatok, programok finanszírozása persze Pete szerint sem szüntetné meg a központi erőforrásokért folytatott harcot, de nem azon alkudoznának, hogy milyen mértékben mozduljanak el a költségvetési támogatás bázisévéhez képest, hanem hogy jóváhagyják-e vagy sem a kérdéses feladatot. Nem szűnnének meg a speciális intézményi különérdekek sem, ám az intézmények saját gazdálkodása is célorientáltabbá válna. A szerző várakozásai szerint is enyhülne az intézmények információeltitkolási érdeke, a feladatorientált működést kiszolgáló számviteli és információs rendszeren keresztül működésük jóval áttekinthetőbbé válna, és a közpénzek felhasználását főbb célok szerint 47

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

homogén(ebb) csoportokba lehetne rendezni. Ugyancsak javulna a költségvetési intézmények ellenőrzése, hiszen az egyértelműen meghatározott feladatokat számon kérni is könnyebb. Ugyanakkor, ahogyan a ’Feladatfinanszírozás az önkormányzatok gazdálkodásában’ című írás is megállapítja, a mai költségvetési finanszírozási rendszer bizonyos területeken tartalmaz feladatfinanszírozási, illetve arra emlékeztető elemeket, ám főleg csak ott, ahol a feladat végrehajtása időben is lezárhatóan értelmezhető. Ez történik például bizonyos állami fejlesztési, beruházási programok esetén. A céltámogatások is olyan pántlikázott pénzek, amelyeket csak meghatározott célra, célcsoportra lehet elkölteni. Ezek azonban rendszerint nem olyan konkrét feladatokat írnak elő, amelyeket végre lehet hajtani, és teljesítésüket ellenőrizni és számon kérni lehetne, csak annyit, hogy az előirányzott forrást más területen nem szabad felhasználni – érvel Pete. Természetesen feladatfinanszírozásra emlékeztetnek a normatív módon meghatározott támogatások is. Így finanszírozza például az Egészségbiztosítási Önkormányzat a háziorvosokon keresztül az orvosi alapellátást, és így, meghatározott orvosi akciók költségének térítéseképpen fizet a kórházaknak is. Hasonló szerepet töltenek be a felsőoktatásban szereplő hallgatói normatívák. Az ilyen normatív, egyes feladatok elvégzésének költségeit megtérítő támogatás – Pete szerint elvileg legalábbis -, már alapja lehet egy feladat elvégzésére, teljesítésre-teljesítményre orientált államháztartási finanszírozási rendszernek. Rátérve a költségvetés tervezési modell megalkotásának elméleti kérdéseire, tanulmányában a szerző rámutat, hogy egy teljes egészében feladatfinanszírozáson alapuló államháztartási rendszer létrehozásának alapfeltétele, hogy az államháztartási hierarchiában elfoglalt szinttől és önkormányzati státustól teljesen függetlenül valamennyi költségvetési szerv és intézmény teljes körűen vegye számba és definiálja azokat a feladatokat és tevékenységeket, amelyeket ellát. Ilyen szempontból a köz- vagy felsőoktatásban, egy meghatározott szakirányú képzésben részesülő diák képzése Pete szerint is jól körülírható feladat, ennek konkrét erőforrásigénye ugyanis megfelelő időbeli ütemezésben többé-kevésbé jól leírható, becsülhető. A közigazgatással, rendvédelemmel vagy akár a gazdaságpolitika kidolgozásával foglalkozó intézmények esetében minden bizonnyal Pete szerint is nehezebb, de még inkább talán szokatlansága miatt válthat ki először idegenkedést az az ötlet, hogy feladataikat úgy definiálják, hogy azokhoz - leírásuk, időbeli ütemezésük ismeretében - konkrét erőforrásigény legyen rendelhető. 48

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az így definiált feladatokat, feladatcsoportokat ezután úgy kell kialakítani, hogy azok a szerző szavaival az egész államháztartásra érvényes egységes statisztikai „tevékenységnómenklatúrát” alkossanak, olyat, amelynek „megfelelő aggregáltsági szinttől fölfelé érvényes szintjei a nemzetközi statisztikákban alkalmazott standard funkcionális kategóriákkal összehasonlíthatók”, bár utóbbi követelménynek álláspontunk szerint nem feltétlenül kell, hogy valamennyi tevékenység-elemre érvényesek legyenek. Ebben a Pete által előirányzott és - mint látni fogjuk - a jelen tanulmány szerzői által a gyakorlatban is alkalmazott modellben az intézmények saját költségvetésüket a fentiekben meghatározott tevékenységek és azok költségigénye alapján tervezik. Ennek során – élőszóban, de egy jól paraméterezett költségvetés készítő eszközzel akár a megfelelő kapcsolattartó alkalmazással, online, webes felületen - folyamatosan egyeztetnek a költségvetésüket jóváhagyó felettes szervükkel, az intézmény jóváhagyott költségvetésében csak olyan feladatok szerepelhetnek, amelyek fedezete biztosított, és az intézményektől nem is lehet olyan feladat teljesítését megkövetelni, amely éves feladattervükből - akár a finanszírozó felsőbb intézménnyel történt egyeztetés során finanszírozási forrás hiányában, akár más okokból - kimaradt. A tárgyidőszak végeztével az intézmény teljesítése egyrészt ellenőrizhető a feladattervében körülírt feladatok minőségi és mennyiségi mutatóin keresztül, másrészt – és itt Pete jelentősen továbbgondolja a lehetséges finanszírozási modell potenciális alkalmazási területeit - tekintettel arra, hogy az intézmény számvitelében bevételei a feladatok teljesítéséhez kötődnek - kiszámítható a bevételek és kiadások eltéréseként adódó működési eredmény, illetve veszteség. A működési eredmény, vagy veszteség elvi kimutathatóságának jelzésével Pete a tanulmányában az üzleti élet pénzügyi tervezési logikája megjelenítésének lehetőségét csillantja meg az állami költségvetési tervezésben. Jelezve egyúttal, hogy a működési eredmény kalkulálhatóságának jelentősége nem az ehhez kapcsolható esetleges érdekeltségi alapok vagy jutalmazások miatt fontos, vagyis nincs szó arról, hogy közszolgáltató intézmények profitmaximalizáló vállalatok mintájára működnének. Pete szerint ugyanakkor megfontolandó, hogy az így számított működési eredményből részesedjék-e az adott intézmény, s ha igen, akkor milyen módon a kérdéses intézmény, illetve az eredmény milyen részét kell a költségvetésbe befizetnie. A szerző szerint is fontos rámutatni arra, hogy a feladatfinanszírozás itt vázolt rendszerében teljesen megszűnik a maradvány problémája - akár pénzmaradványként, akár a mai kincstári rendszer előirányzataihoz fűződő előirányzat-maradványként értelmezzük. Az intézmények feladatait finanszírozó pénzekből maradvány nem keletkezik, hiszen az intézmény vagy végrehajtotta a tervezett feladatot, és akkor az azt finanszírozó központi forrást bevételként 49

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

megkapta, vagy nem végezte el a feladatot, és akkor ahhoz nem társul bevétel. Ha az intézmény egy adott feladat ellátásához kötődő kiadásai alacsonyabbak voltak a finanszírozás tervezésekor kalkuláltnál, akkor az nem maradvány, hanem az az intézmény működési eredményét növeli. Ennek tartalma azonban minőségileg más, mint a jelenlegi fel nem használt maradvány, hiszen utóbbiról nem állapítható meg, hogy el nem végzett vagy a tervezettnél olcsóbban (esetleg hatékonyabban) végrehajtott feladat eredményeként keletkezett. A maradványokkal kapcsolatos jelenlegi problémák és tisztázatlanságok a javasolt rendszerben így Pete várakozásai szerint teljesen megszűnnek. Nem keletkezik zavar az egyik évről a másikra történő áthúzódással sem, hiszen ha a feladat áthúzódik a következő időszakra, akkor a finanszírozás is. A feladatfinanszírozásnak ez a tulajdonsága a költségvetési intézmények számára azt is lehetővé teszi, hogy megszabaduljanak az éves horizont kizárólagosságától, feladataikat a naptári éven túlmutatóan, gördülő módon is megtervezhetik, hiszen feladataik definiálásában azok időütemezése is szerepel a szerző javaslata szerint. Felvetődik a kérdés, hogy mi lehet a szerepe egy ilyen költségvetés tervezési rendben a magyar Államkincstárnak? Pete Péter hivatkozott, 1997-es tanulmánya szerint a vázolt tevékenységre alapozott finanszírozási modell a kincstár alapfunkcióiban semmiféle lényegi változást nem igényel. A kincstár továbbra is a központi számlavezető és a pénzforgalmat bonyolító pénzintézet lenne. Pusztán olyan módosítás történne, hogy a kincstár az egyes intézmények pénzügyi számláit tevékenységtípusonként is vezeti. Az államháztartási elosztó funkció korábbi rendszerének és működésének átalakítására javaslatot tévő, illetve az alkalmazott költségvetési tervezési elvek és módszertan megreformálására irányuló korábbi, a jelen dolgozathoz nagyon hasonló gondolatmenetet megfogalmazó tanulmányok fontosabb megállapításai után térjünk rá a jelenlegi helyzet értékelésére! A korábbi javaslatokban rendre visszaköszönő és jelen tanulmányban is bevezetni javasolt feladatfinanszírozási modell ugyanis a közelmúltban nemhogy teret nyert, de – egyelőre jogszabályi deklaráció szintjén - törvényi szintre emelkedett hazánkban. Magyarország helyi önkormányzatairól 2011. évi CLXXXIX. törvény ugyanis – papíron legalábbis - szakítva a korábbi tervezési hagyományokkal, deklaráltan új, feladatfinanszírozási alapokra helyezi a helyi önkormányzatok gazdálkodását. A vonatkozó – csak 2013. január 1-től hatályos - jogszabályhely a következőket írja elő a helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréről. A 117. § (1) bekezdés generális szabályként rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó, törvényben meghatározott feladatok ellátása működési kiadásainak fedezetét az Országgyűlés a 50

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

feladatfinanszírozás rendszerén keresztül, feladatalapú támogatással biztosítja. A feladatfinanszírozási rendszerben az Országgyűlés a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó feladataihoz jogszabályokban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít. A törvény arról is rendelkezik, hogy a támogatás biztosítása az alábbi szempontok figyelembe vételével történik: 1. takarékos gazdálkodás; 2. a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele; 3. a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele. A figyelembe veendő bevételek körét és mértékét törvény határozza meg. A feladatfinanszírozási rendszernek mindezen túl természetesen biztosítania kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását. A feladatalapú támogatás – következő költségvetési évre történő – meghatározásához a helyi önkormányzat törvényben meghatározott módon és határidőig természetesen adatot kell, hogy szolgáltasson. Az adatszolgáltatást az államháztartásért felelős miniszter és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter ágazati miniszterek javaslata alapján kiadott útmutatójának megfelelően kell elkészíteni. A feladatalapú támogatás összegét a központi költségvetésről szóló törvény határozza meg. A kötelező feladatok kiadási szintjének változása esetén – szükség szerint a helyi önkormányzat újabb adatszolgáltatása alapján – értelemszerűen módosítani kell a feladatalapú támogatás összegét. A feladatalapú támogatást 2013-tól – a korábban jelzett elveknek megfelelően – a helyi önkormányzat éves szinten kizárólag a kötelezően ellátandó feladatainak kiadásaira fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén a helyi önkormányzat köteles a támogatás összegét – jogszabályban meghatározott – kamatokkal terhelve a központi költségvetés részére visszafizetni. Az önként vállalt, az állam által prioritásként kezelt feladatok finanszírozására a fentiektől függetlenül az állam támogatást biztosíthat az önkormányzatoknak. Kivételes esetben jogszabályban meghatározott módon a helyi önkormányzat működőképessége megőrzése érdekében kiegészítő támogatás is adható lesz. A feladatfinanszírozási rendszer önkormányzati forráselosztásban és gazdálkodásban való bevezetését egészíti ki az a szintén a helyi önkormányzatokról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben előírt kötelezettség, hogy a helyi önkormányzat a pénzügyi, ügyviteli, ügyintézési és egyéb alapvető feladatok egységes szabályok szerinti elvégzését, átláthatóságát biztosító – az állami informatikai rendszerrel összekapcsolható – informatikai rendszert kell, hogy működtessen, mely a folyamatos pénzügyi állami ellenőrzés eszközeként is szolgál majd. A rendszerben kötelezően nyilvántartandó – többek közt nyilvánvalóan a feladatfinanszírozási kalkulációkhoz szükséges - adatok körét jogszabály határozza meg. 51

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Már csak mintegy fentiek kiegészítéseként hivatkozunk az új önkormányzati törvény egyes települési önkormányzatokat a feladatok szempontjából is differenciáltan kezelő rendelkezéseire. A 11. § (1) bekezdése szerint a községnek, a városnak, a járásszékhely városnak, a megyei jogú városnak, a fővárosnak és kerületeinek, valamint a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat-és hatáskörei lehetnek. Egy kifejezetten a helyhatósági rendszerre paraméterezett költségvetés készítő programnak mindezeken túl figyelembe kell vennie azt is, hogy törvény a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen a gazdasági teljesítőképességet; a lakosságszámot; illetve a közigazgatási terület nagyságát. Bármilyen feladatfinanszírozási elvű módszertannak fontos és szükséges elme azonban – ahogyan azt a fentiekben az ilyen rendszerek sajátosságainál láttuk és amint ezt az önkormányzati törvény is tartalmazza -, hogy jogszabály a hatáskör telepítésével egyidejűleg meg kell, hogy határozza a feladat- és hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeket. Vagyis paraméterezni, normázni kell a programot, illetve meg kell határozni az irányadó mutatókat! Egy közszolgálati információs rendszer feladatalapú és bázisalapú részénél is mindenek előtt egzakt mérőszámokra van szükség! Ki kell alakítani az adott mutatóra a leginkább jellemző mérőszám(oka)t, a mérőszámok rendszerét, illetve a mérés algoritmusát. Természetesen vannak ismert, abszolút, standardizált (SI) mérőszámok, amelyeket mindenki elfogad. Mérni lehet a távolságot, a magasságot, a térfogatot, a súlyt, sebességet, stb. Hasonló módon mérni kell(ene) az önkormányzatok, fenntartók feladatellátását is. Természetesen itt elsőre nem olyan egyszerű a helyzet, mint az előbbi mértékegységek esetében, de meg kell – és tapasztalataink azt mutatják, hogy meg lehet - keresni azt a legjellemzőbb mérőszámot, környezetet amelyben a szükséges méréseket el lehet végezni.

3.1.3. Költségvetési mutatószámok rendszere        

Mutatók természetes mértékegységben Mérőegység Mérőszám Feladatmutató Teljesítménymutató Kapacitáskihasználás Értékben kifejezett mutatók Norma 52

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Normatíva  Teljesítménymutató egységére jutó kiadás Mérőegységnek, vagy fogyasztóegységnek azt a természetes mértékegységet (mértékegységeket) tekintjük, amellyel a költségvetésben ellátandó feladat kifejezhető, mérhető. Mérőegység lehet, pl. db, fő, nap, m2, m3 stb. Például a nappali szociális intézményi ellátást, mint megvalósítandó feladatot a következő mérőegységekkel lehet mérni, kifejezni:     

az ellátottak száma: fő férőhelyek száma: db működési (nyitvatartási) napok száma: nap az intézmény alapterülete: m² az intézmény légtere: lm³

Mérőszám vagy mutatószám: a mérőegységek összessége, amely az ellátandó feladat nagyságát jelöli. Például a fenti nappali szociális intézmény mérőszámai lehetnek a következők:     

ellátottak száma: 58 fő férőhelyek száma: 60 férőhely működési napok száma: 261 nap az intézmény alapterülete: 1000 m² az intézmény légtere: 2800 lm³

Norma: az adott mérőszám egy egységére jutó kiadás. A normák lehetnek: 1. kifejezési módjuk alapján:  forint norma: pl. egy szociális intézményi ellátottra jutó napi élelmezési kiadás,  anyagnorma: pl. 100 km-re jutó üzemanyag mennyisége,  létszámnorma: 1 intézményi férőhely fenntartásához szükséges létszám 2. alkalmazásukat tekintve:  kötelező norma: amelyet a tervezés és a végrehajtás során kötelező jelleggel be kell tartani,  nem kötelező norma: amely a gazdálkodás során iránymutatásul szolgál, de betartása 53

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

nem kötelező Feladatmutató: a feladatra legjellemzőbb mutatószám, amelynek  mennyisége meghatározza,  változása pedig arányosan befolyásolja az előirányzatok alakulását, ezáltal kifejezve az ellátandó feladat volumenét. A legjellemzőbb költségvetési feladatok feladatmutatója:      

bölcsődei ellátás: férőhelyek száma, óvodai ellátás: férőhelyek szám, általános iskolai oktatás: általános iskolai tanulócsoportok száma, tanulók száma , napközi otthoni ellátás: napközi otthonos csoportok száma, kórházi ellátás: kórházi ágyak száma, szociális otthoni ellátás: férőhelyek száma.

A feladatmutatók számát állományi adatokkal határozzuk meg. Ezek:  nyitó állomány: adott év január 1-jei feladatmutató száma,  záró állomány: adott év december 31-i feladatmutató száma,  átlagállomány: a feladatmutató számának éves átlaga. Normatíva: a feladatmutató egy egységére jutó bevétel vagy kiadás. A normatíva számításánál a költségvetési bevételek (előirányzat vagy teljesített adat), illetve a költségvetési kiadások (előirányzat vagy teljesített adat) viszonyítása történik a feladatmutató átlagállományához. A kiadási normatíva meghatározásánál az összes kiadás adatából kiszűrésre kerülnek az egyszeri, lökésszerűen jelentkező - általában nagy összegű kiadások, így a fejlesztési és a felújítási ráfordítások. Normatívák csoportosítása 1. tartalmuk, illetve 2. költségvetési gazdálkodásban betöltött szerepük alapján. Normatívák csoportosítása tartalma alapján lehet:  bevételi normatíva: amely a feladatmutató egységére jutó bevétel összegét mutatja,  kiadási normatíva: amely az egy feladatmutatóra jutó kiadás összegét tükrözi. A kiadási normatíva részeire, összetevőire bontható. Eszerint számítható: 54

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 személyi juttatás normatíva,  járulék normatíva,  dologi normatíva. Normatívák csoportosítása a költségvetési gazdálkodásban betöltött szerepe szerint lehet:  terv-normatíva: a költségvetés tervezésének időszakában a tervezési módszerek eszközeként használatos,  tény-normatíva: a gazdálkodás tényadatainak ismeretében számított fajlagos mutató. Teljesítménymutató: olyan képzett naturális mutatószám, amely az ellátandó feladat teljes, éves mennyiségét mutatja a feladatmutató és a tevékenység évi működési napjai számának szorzataként. A legjellemzőbb költségvetési feladatok teljesítménymutatója:     

bölcsődei ellátás: gondozási napok szám, óvodai ellátás: élelmezési napok száma, kórházi ellátás: ápolási napok száma, iskolai nevelés-oktatás: heti tanórák száma szociális otthoni ellátás: gondozási napok szám.

Egy teljesítménymutatóra jutó kiadás: olyan fajlagos mutató, amely számítása során a tervezett vagy tényleges kiadásokat a teljesítménymutatókra kell vetíteni. Ez az értékbeni mutatószám alkalmas a feladatellátás kiadásainak kapacitáskihasználással összefüggő vizsgálatára. Kapacitáskihasználás: az a százalékos mutatószám, amely a tervezett vagy tényleges teljesítmény viszonyát fejezi ki az optimális teljesítményhez. A kapacitáskihasználás változása befolyásolja a költségvetési kiadások egy részét. A változó kiadások (pl. élelmezés, textilellátás stb.) ugyanis a kapacitáskihasználással egyenes irányban és arányban változnak Miért terjed olyan lassan a feladatfinanszírozás? Véleményünk szerint egy intézményben folyó munkát jól elkülönülő, normázható, paraméterezhető feladatokra bontani sokszor nehézségekbe ütközik. A jelenlegi törvényi háttérben könyveléstechnikailag ennek nincs kialakult gyakorlata. A bevezetéshez jelentős szemléletváltozásra van szükség. Estenként a gazdasági ellenérdekeltség is jelentős. Tapasztalataink szerint a bázisalapú intézményfinanszírozás sok 55

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

esetben a feladatellátáson, és az ehhez kapcsolódó (működtetés, fenntartás) költségeken kívül jelentős mértékben tartalmaz egyéb költségeket is. Ez elérheti a teljes intézményi költségvetés 20-30 %-át. A feladatfinanszírozás alkalmazása ezt a többletet azonnal a felszínre hozza. Ezután a fenntartó ezt a többletet jellemzően részben vagy egészben el is vonja. A feladatfinanszírozás alkalmazásával nem ütközik nagy nehézségbe a nulla bázisú tervezés alkalmazása sem, mert a költségvetés tervezésének időszakában így is úgy is fel kell térképezni az intézmények által elvégzett feladatokat. Az ilyen szemléletű tervezés és intézményműködtetés állandó változást, alkalmazkodást kíván az intézményektől, akik inkább az állandóságra törekszenek (feladatok, alkalmazotti létszám, bértömeg, túlóra mennyisége, szociális juttatás…). Az információs rendszer feladatalapú modelljével kapcsolatban kitűzött célok a következők:              

Modellezhetőség Egzakt hatékonysági mutatók képzése Indikátorok alkalmazása Rendszerelméleti felépítés A feladatok részletes feltárása Feladat-erőforrás összerendelés Esélyegyenlőség biztosítása Összehasonlíthatóság Nulla bázisú tervezés Áttekinthetőség biztosítása Elszámoltathatóság megvalósítása Informatika általános alkalmazása Visszajelzés a minőségirányításnak Intézményi autonómia biztosítása

A rendszer hatékonysági jellemzésére, a rendszeren belül az egyes intézmények hatékonyságának bemutatására, összehasonlítására, a kívánatos értéktől való eltérés indikálódására, jól definiált, normalizált hatékonysági mutatók állnak rendelkezésre. Biztonságosan elkülöníthetők a jól működő intézmények, és a kevésbé hatékonyak. A háttérben rendelkezésre álló adatok lehetővé teszik a célzott vizsgálatot, a hatékonyság romlását okozó folyamatok feltárását.

56

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A kidolgozott feladatfinanszírozási rendszer – ahogyan arra többször utaltunk - központi irányítás mellett is működtethető. Erre vonatkozóan tapasztalataink vannak a nagy létszámú intézménnyel rendelkező fenntartók körében. Itt az adatszolgáltatást és a fenntartói szintű riportokat elektronikus úton forgalmaztuk. A működtetés során távadat-feldolgozás is történt. Az adatgyűjtés körültekintő definíciók alkalmazásával történt. Többször bebizonyosodott, hogy az alkalmazás sikeressége a koherens és ellentmondásmentes adatok biztosításával és fegyelmezett adatszolgáltatással lehetséges. Dologi kiadások, szociális és egyéb juttatások Az évek során felgyülemlett működési paraméterek alapján a dologi kiadások és juttatások megbízható, finomfelbontású tervezése is működik. Több helyen a szabványok által előírt követelményeket is teljesíteni kellett. Összességében komoly háttértudás és jelentős benchmark-adatbázis keletkezett a köznevelési intézmények dologi kiadásai területén is. Lehetetlen megvalósítani az adott célkitűzéseket anyagi erőforrás nélkül. A financiális rendszernek biztosítani kell az intézmények közötti elosztási elvet és gyakorlatot szabályozó funkciót kell betöltenie; kezelnie kell a korlátozó tényezőket rövid és hosszú távon egyaránt. A finanszírozási rendszernek szerves egységet kell alkotnia a feladatokkal, biztosítania kell a feladatok anyagi hátterét és közvetítenie kell a fenntartó által megkövetelt hatékony pénzfelhasználást. A hatékonyságot egységes, mérhető paraméterek segítségével minden intézménytől azonos módon, folyamatosan kell megkövetelni. A tapasztalat azt mutatja, hogy ha ez nem történik meg, akkor a fajlagos költségek és a teljes ráfordítás is növekedni fog. E növekedés a fenntartó teherbíró képességét kimeríti, ekkor pedig elvonásokra kényszerül. Ez sokszor a teljes költség %-os csökkentését jelenti, de előfordul feladatelhagyás is (iskolabezárás, átadás más fenntartónak, stb.).

3.1.4. A fenntartói ellenőrző és értékelő rendszer Az ellenőrzésnek az a célja, hogy az előzetesen rögzített és ismertetett normákat, paramétereket az intézmények betartják-e. Az utóbbi időszakban jelentős és gyakori törvényi változások megnehezítették az egységes értelmezést. E nélkül lehetetlen a törvények, helyi rendeletek, határozatok pontos végrehajtása, ellenőrzése. A fenntartónak a törvényi háttér egységes értelmezésében, a végrehajtás ellenőrzésében alapvető szerepet kell betöltenie. 57

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Ezért folyamatosan kell működtetnie a fenntartói ellenőrző és értékelő rendszert, amelynek feladata az is, hogy a működés során szerzett adatok alapján – ha szükséges – változásokat kezdeményezzen az önkormányzati irányításban, esetleg a finanszírozásban. Nagyon fontos feladat a finanszírozás alakulásának kontrollja. Erre valójában azért van szükség, mert a közszolgáltatás-finanszírozás nagyon érzékeny változókat is tartalmaz. Ez azt jelenti, hogy a rendszer bemenetén viszonylag kis változások – amelyek elkerülhetik a figyelmünket – a kimeneteken jelentős változásokat hoznak létre (pl az átlagos csoportlétszám 1-2 fővel történő változtatása akár 10–15%-kal megnövelheti a kiadásokat). Az értékelés összetettebb feladat, elsősorban a cél–folyamat–eredmény kontextusban tesz megállapításokat a rendszer működésére vonatkozóan. Az ellenőrző, értékelő rendszer fontos funkciót tölt be a közszolgáltatási rendszer folyamatszabályozásában, hisz a kimeneti mérést, az adatfeldolgozást és a bemenetekre történő visszacsatolást valósítja meg.

3.1.5. A modell jellemzőinek értékelése a szélesebb körű alkalmazásának szempontjából A modell erényének (egyik legnagyobb erősségének) „felhasználó-barátságát” tartjuk. Azaz a viszonylagos egyszerűségét a működtető szempontjából. Ezen szempont elsődlegességét a továbbiakban is fontosnak tartjuk az alábbiak miatt:  A potenciális felhasználók (fenntartók testületei és gazdasági apparátusai) szakmai múltja, képzettsége munkahelyi kultúrája - lassan változó - adottság, és jellemzően nem éri el a termékfejlesztők által elképzelt „ideális felhasználói” tudásszintet, ez hátráltatja a bevezetést és mindennapi használatot  Számos tapasztalat mutatja, hogy az egyszerű, áttekinthető, könnyen kezelhető megoldások a fenti környezetben működőképesebbek az egyébként „sokat tudó” de éppen ezért bonyolult és csak komolyabb „betanítás” után üzemeltethető megoldások (nem véletlen hogy a versenyszférában elterjedt - készen kapható - szakértői rendszereket kevés helyen alkalmazzák). A modell nem „vegytiszta” feladatfinanszírozási konstrukció, hanem „feladatarányos finanszírozás” elvéből kiinduló, de alapjában költségkontroll modell, ami a gazdálkodási folyamatokat nem a feladatok meghatározásához és az ahhoz rendelt eredmény alapján (ez egyébként jelentősen bonyolultabb rendszert eredményezne), hanem a meghatározott feladatokhoz rendelhető költségek alakulása szerint ellenőrzi. Ez a különbségtétel azért fontos, mert láthatóbbá teszi a potenciális fejlesztési irányokat, egyúttal kijelöli a 58

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

modellalkalmazási korlátait is. Monitoring szempontból tehát elsősorban költségkontrollról beszélhetünk (ami a legkézenfekvőbb megoldás a jellemzően költségvetési támogatásból gazdálkodó önkormányzati intézmények esetén), ugyanakkor az alkalmazásban eredményelemek is megjelennek. Egy ilyen modellnél kulcselem a (fajlagos) költségmutatók, normák meghatározása, hiszen az egyes feladatcsoportokhoz rendelt (egyszer eldöntött és a továbbiakban változatlanak tekintett) normák a továbbiakban fix determináló tényezők. Ez a momentum (tehát a fajlagos normák meghatározása) jelenleg az alábbi eszközzel történik  A jog- és egyéb szabályzatokból „kiolvasható” normák összegyűjtése;  A fenntartó historikus adatainak felhasználásával, az adott feladat múltbeli ráfordításai alapján történő normázás;  A fenntartó „vállalt” ráfordításainak rögzítése (jellemzően önként vállalt feladatoknál); Az így kialakuló költségkontroll modell az adott felhasználónál működőképes, az elvárásokat teljesítő eredményeket ad. Inputadatként konszenzusos (részben determinált, részben vállalt) normák kerülnek a rendszerbe, ezáltal a valóságosan létező makrokeretekhez bizonyosan igazodó éves ráfordításigény tervezhető meg és év közben jól meghatározott keretek között tartható kézben az előzetes tervektől való –bármilyen irányú – eltérés. Korlátja ennek a megoldásnak, hogy  külső kontroll híján csak nehezen ítélhető meg a fajlagos költségek (normák) és a feladatellátás valós költségeinek összhangja;  A jogszabályokból „levezethető” fajlagos mutatók normák nem egzaktak esetenként nehezen határozhatók meg más esetben – az eredeti céltól eltérően nem a valóságos (és szükséges) költségnormát tartalmazzák, makro költségvetés fiskális szempontjai szerint meghatározott a feladatra jutó össz-támogatás fajlagos részét adják meg (akkor is, ha a felhasználó önkormányzat úgy hivatkozik a normára, mint a feladathoz tartozó költségre); Mindez az adott önkormányzatnál, mint korábbi jellemző felhasználónál nem zavaró (saját kereten belül van) és egyáltalán nem rontja az alkalmazhatóságot, ezzel együtt lehetőséget teremt a konstrukció bővítésére továbbfejlesztésére az alábbiak szerint:

3.1.6. Benchmarkok alkalmazása a költségnormák meghatározásához A jelentős szakmai tapasztalat (számos referencia a modell széleskörű alkalmazása) és a központi, országos adatbázisokban létező adatvagyon felhasználásával lehetőséget látunk a 59

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

program kulcselemét módszerére is.

jelentő

normák

költségmutatók

meghatározásának

további

 Egy adott önkormányzatnál - a meglévő adatok felhasználásával az előző eljárásrendben előálló adatok összevetése a széleskörű tapasztalati vagy adatvagyonból következő átlagokkal;  Javaslattétel – szintén a mutató adatbázis felhasználásával – a valódi költségszintet jobban közelítő normákra, fajlagos mutatókra, ezáltal a kiinduló feltételek (költségterv) pontosítására. Ebben az esetben a felhasználó kihasználhatja azt a helyzeti előnyét, ami a már működő rendszerekből származó adatok alapján pontosabbá, objektívebbé teszi az elemzett adatokat, illetve összehasonlításokat is enged számára. Ez az összehasonlítás működhet területi alapon, vagy intézménytípusonként esetleg kombináltan. Előnye, hogy a fenntartó által előzetesen nem ismert adatok alapján összehasonlítási alapot teremt, szembesíti a fenntartót, azzal, hogy ugyanilyen feladatokat mások máshol milyen költségnormákkal, ráfordításokkal látnak el. Az adatvagyon karbantartása elemzése pedig arra biztosít lehetőséget, hogy már a rendszer bevezetésekor a fejlesztő tegyen javaslatot néhány alapindikátorra (ettől természetesen el lehet térni, az elemző mindenképpen tájékozódik az adott szakterület adataival). Amennyiben a fenti javaslattal a fenntartó nem kíván „élni” de mindenképpen kíváncsi a saját fenntartásában üzemelő intézmények hasonló adatainak összehasonlítására, netán egységes követelmények megfogalmazására a benchmarkok alkalmazása ez esetben is ésszerű.

3.1.7. Programalapú tervezés elemeinek megjelenítése A programalapú tervezés költségvetési technika a kormányzati célokat állítja a középpontba. A programalapú költségvetés különböző programokhoz rendel költségvetési forrásokat, egyes programok alatt pedig egymáshoz szorosan kapcsolódó tevékenységeket értünk. A különböző programok költségvetési, szervezeti és politikai megfontolások alapján kerülnek kiválasztásra. A programalapú költségvetés jelentős előrelépésnek tekinthető a bázisalapú és line-item költségvetésekhez képest. A programalapon szervezett költségvetés immár nem az elkölteni kívánt pénzre, hanem a megvalósítandó célokra helyezi a hangsúlyt. A programokhoz rendelt források konkrét szolgáltatásokhoz kapcsolódnak, a célok és a források tehát szorosan összekapcsolódnak.

60

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A programalapú költségvetési tervezés esetén ugyanazt az „előzetes feladatot” kell elvégezni, mint a valós feladatfinanszírozásnál. Az elérendő eredmény (megvalósítandó cél) kerül összekapcsolásra a forrásokkal. Jelenleg ez a kontrolling modell is a feladatokhoz rendelt költségeken keresztül orientál, az elérendő eredmény, mint célállapot nem jelenik meg a paraméterek között. A programalapú tervezési modul olyan, a közszolgáltatásban is megtalálható eseményekhez, projektekhez köthető melyek nem illeszthetők a hagyományos képzési rendbe (tanrend) így költségvetési tervezésük is nehézkes a hagyományos módon (hány alkalmazott mekkora időt fordít a programra). Ilyen pl. a szabadidő szervezés, vagy uniós programok (elnyert pályázat) projektszerű megvalósítása, továbbképzések Az ilyen – egyre gyakoribb – tevékenységek beillesztése az intézményi költségvetésbe hagyományos eszközökkel meglehetősen nehéz. Az ajánlott rendszer a jelenleg használatban lévőkkel szemben tökéletesebb átláthatóságot kínál. Ez az átláthatóság természetesen a felhasználó jogkörének megfelelő szinten biztosított. A legfőbb döntéshozók, döntés-előkészítők nyilván más jellegű kimutatások adataihoz juthatnak, valamint felsőbb-szintű szimulációkat is végezhetnek, míg az intézményi szakterület felelőse csak a saját felelősségi körébe tartozó adatokat változtathatja.

3.2. A finanszírozási modellek IKIR rendszerbe való adaptálhatóságának vizsgálata 3.2.1. Bázisalapú finanszírozás A pénzügyi modellezés projektelem megvalósítása során az országos, teljes körű, településsoros adatbázisok alapján feladat-ellátási és finanszírozási, illetve tervezési és mérési modellek kidolgozására került sor, fajlagos költségek meghatározásával, amelyek az elmúlt évek tényleges hazai kiadási adatain meghatározott benchmarkokat jelentik. 1. Méretgazdaságosság mérése 2. Hatékonyság mérése Az általános modell-terv alapján a településeket szolgáltatásonként, illetve szolgáltatás csoportonként kell elemezni. A vizsgálat során a központi adatbázisokból (KSH T-Star, MÁK) származó adatokat felhasználva idősoros adattáblát kell előállítani, ahol mind a ráfordítás, mind a létszámmal számolt fajlagos mutatót szerepeltetni kell. A modellezés elvégzéséhez az IKIR rendszerben szükséges számon tartani a szakfeladatrendet, illetve a kormányzati funkciót. A szolgáltatásokat e szerint csoportosítani szükséges. Mivel a szolgáltatások felosztása (szakfeladatrend szerint legalábbis) időben 61

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

változó szerkezetű volt, az IKIR rendszernek képesnek kell lennie a különböző időszakokban meghatározott csoportosítás kezelésére. A kormányzati funkciók esetében nincs ilyen tapasztalat, de célszerűnek látszik ezen csoportosítás során is kezelni az időbeli változást. A csoportosítás elvégzése után meg kell határozni azokat a közszolgáltatásokat, amelyek az IKIR rendszerben vizsgálandók, illetve amelyek esetében a vizsgálatot támogatni kell. A modell adaptálása során figyelembe kell venni a pénzügyi modellezés projektelem megvalóítása során definiált mutatószámokat, illetve a fajlagos és szerkezeti indikátorokat. Mivel az IKIR rendszer kétfajta elemzési módszere közül az egyik - az összehasonlító, benchmark elemzés - alapvetően hasonló logikai koncepción alapszik, így a modell beillesztése ebbe az elemzési módba történhet meg. A mutatószámok, fajlagos és szerkezei indikátorok így az IKIR rendszer mutató szerkezetébe illesztendők. A modell alapján a rendszerben létre kell hozni az elemzésekhez (mutató és nézőpont adatokhoz) az inflációs korrekció rögzíthetőségét. Az inflációs korrekció segítségével mód nyílik szimulációra, bázis-év alapján ... kalkulációra. A modell-tervben a mutatószámok három csoportba soroltak: "EGYSZERŰ", "COMPLEX(1)", "COMPLEX(2)". A pontos és részletes leírás hiányában csak irányvonalak definiálhatók.  Egyszerű, elemi mutatószámok. Központi adatforrásokból, vagy önkormányzati/intézményi adatszolgáltatásból, illetve azok kiértékeléséből származó adatok.  Időben változó mutatószámok. Az egyszerű mutatószámokhoz hasonlóan képezhető értékek, azonban az esetükben technikailag az adatforrás szerkezetében időben változó helyen található adat(ok)ról van szó. Ilyen például a pénzforgalmi adatok között az önkormányzatok költségvetési támogatása (MÁK 80.űrlap).  Egyszerű mutatószámokból képlet segítségével számított összetett mutatószámok. Az egyéb mutatószámokból egyszerű matematikai műveletekkel képezhető értékek. Általában a fajlagos mutatók ebbe a csoportba tartoznak (egy adott mutatószám értéke osztva például a népességgel, vagy a népsűrűséggel).  Algoritmus, illetve matematikai statisztikai módszerekkel számított mutatószámok. Egyszerű képletekkel le nem írható számítási metódosuk alkalmazásával létrejövő adatok. A modell-terv alapján definiálni kell ezeket az algoritmusokat, valamint a rendszerben elérhetővé kell tenni őket.

62

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az IKIR rendszernek képesnek kell lennie a különböző módon előállítható értékek meghatározására. Ezek alapján a mutatószámok definiálásakor a konkrét (nem számolt) adattal rendelkező mutatók megadása mellett a másik három módszer kezelése is szükséges.  Az időben változó szerkezetből számolható értékek kezeléséhez célszerű leképező kifejezést, leképező táblát használni. Ekkor a definiálás során meg lehet adni, hogy egy adott időszak (év) értékének előállításához milyen adatot kell felhasználni.  Egyszerű matematikai képlet alapján előállítható értékek estében a definiálásukkor a képletet kell rögzíteni. A képletekben a 4 matematikai alapműveletből álló kifejezéseket szükség esetén zárójelezve - kell megadni.  Biztosítani kell azt is, hogy a rendszerben előre definiált algoritmusok által számított értékek legyenek a mutatószámok. A modell-terv alapján a települések csoportosítása szükséges. A következő csoportosításokra van szükség:  népességszám alapján történő csoportosítás  népsűrűség alapján történő csoportosítás  régiók szerinti csoportosítás Ezeken felül célszerűnek látszik további csoportosítási lehetőségek létrehozása. Alapvetően javasolt az IKIR rendszerben létező - központi adatbázisokból vagy intézményi adatközlésből származó - mutatószámok alapján történő csoportosíthatóság. E képpen a csoportosítás módszereit nem korlátoznánk, annak csak a rendszerbe bekerült adatok, mutatószámok mennyisége és milyensége szab határt. A rendszer felhasználója számára azonban létre kell hozni előre definiált csoportosításokat, a könnyebb és gyorsabb kezelhetőség miatt. A csoportosítások definiálása során nem csak a csoportosítás alapját kell megadni, hanem a csoportok számát, illetve az egyes csoportokat meghatározó intervallumokat is. A csoportosítás elvégzését követően az egyes csoportokba tartozó értékek számolását is definiálni kell. Bizonyos értékeknél a csoportba tartozó önkormányzatok adatait összegezni kell, más esetben átlagot kell számolni. Célszerű biztosítani további statisztikai algoritmusok használatát is (például szórás, szórásnégyzet, alsó- felső percentilisek kihagyása). Az elfogadott finanszírozás modell alapján pontosítani kell. A mutatószámok és a csoportosítás adaptálását követően létre kell hozni azokat a modellező/elemző vizsgálatokat, amelyek a modell-tervben szereplő látványképnek megfelelő elemzéseket mutatnak. Célszerűen a modellező rész működése az egyéb 63

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

összehasonlító elemzéseket tartalmazó kimutatásokhoz hasonló. Így az IKIR rendszerben létre kell hozni a modellben leírt nézőpontokat. A modellezés a nézőpont, a vizsgálandó önkormányzatkör, az időszak, az inflációs korrekció és a csoportosítás megadása/kiválasztása után történik meg. Az 1.1 modell-terv alapján a következő nézőpontot kell létrehozni: Finanszírozási modell 1.1            

Népesség száma Átlagos létszám Település-szám Személyi kiadások egy településre jutó átlagos értéke Dologi kiadások egy településre jutó átlagos értéke Dologi/személyi egy településre jutó átlagos értéke Működési kiadások egy településre jutó átlagos értéke Felhalmozási kiadások egy településre jutó átlagos értéke Felhalmozás/működési kiadások egy településre jutó átlagos értéke Saját működési bevétel egy településre jutó átlagos értéke Működési egyenleg egy településre jutó átlagos értéke Működési egyenleg / saját működési bevétel egy településre jutó átlagos értéke

    

Személyi kiadások egy lakosra jutó átlagos értéke Dologi kiadások egy lakosra jutó átlagos értéke Működési kiadások egy lakosra jutó átlagos értéke Felhalmozási kiadások egy lakosra jutó átlagos értéke Saját működési bevétel egy lakosra jutó átlagos értéke

 Személyi kiadások / átlagos létszám A javasolt csoportosítási módok a következők: Népességszám alapján    

1 - 250 fő 251 - 500 fő 501 - 2 000 fő 2 001 - 3 000 fő 64

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

     

3 001 - 5 000 fő 5 001 - 10 000 fő 10 001 - 25 000 fő 25 001 - 50 000 fő 50 001 - 80 000 fő 80 001 - 10 000 000 fő

Népsűrűség alapján          

0 - 115 fő/km2 116 - 159 fő/km2 160 - 224 fő/km2 225 - 348 fő/km2 349 - 421 fő/km2 422 - 629 fő/km2 630 - 837 fő/km2 838 - 1343 fő/km2 1344 - 2 293 fő/km2 2 294 - 266 115 fő/km2

Régió alapján       

Kelet-Magyarország Észak-Magyarország Észak-Alföld Dél-Alföld Dél-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Kelet-Dunántúl

A csoportosítás - és a csoportosított adatok megjelenítése - az IKIR rendszerben sordimenziók megadásával történhet. Célszerűen az IKIR rendszer alap csoportosításait (megye, járás, kistérség) is biztosítani lehet.

3.2.2. Feladatalapú finanszírozás A feladatalapú finanszírozást az integrált közszolgálati információs rendszerbe az intézményi adatrögzítések és az adatrögzítés valamint a központi, országos adatbázisokból átvett adatok alapján elvégzett elemzés definiálásával lehet beilleszteni. A feladatalapú finanszírozás, mint 65

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

ahogy az az általános elméleti bevezetőből kiderült az IKIR alapjául szolgáló, gyakorlatban bizonyított kiinduló rendszer alapeleme. Az átvilágító típusú elemzések ennek megfelelően működnek.

3.3. Közszolgáltatások csoportosítása elemzési módszer szerint 3.3.1. Átvilágító (feladatalapú) elemzés rövid leírása Az átvilágító elemzés során fel kell mérni az önkormányzati fenntartásban lévő intézmények feladatait, állapotát. A korábban részletezett feladatfinanszírozási modell alapján meg kell határozni a vizsgált közszolgáltatások szakfeladatait, majd szakfeladatonként - a rendszerben rögzített paraméterek alapján - az egyes szakfeladatokra eső költségvetést. A paraméterek bizonyos esetben (jog)szabályban rögzített paraméterek, bizonyos paraméterek esetében pedig tapasztalati úton, vagy benchmark-adatbázis alapján számított értékek. Az átvilágító elemzés során pillanatfelvétel készül a közszolgáltatásokat biztosító intézményszerkezetről, a helyhatóság és annak szervei gazdálkodásáról. Kimutatja az egyes feladatok ellátásával kapcsolatos aktuális és valós költségszintet, a helyzetfelmérés eredményeit összeveti a jogszabályi kötelezettség alapján kötelezendően finanszírozandó szolgáltatási szinttel, vagyis a tényleges finanszírozási szükséglettel, az igazolható költségekkel. Az elemzés eredményeként a szoftverrendszer segítségével mód nyílik        

optimális intézményszerkezet kialakítására, költségvetés feladatfinanszírozási elvű, nullbázisú tervezésére, hatékonyságelemzésre, működés átvilágítására, fenntartói döntések hatás- és költségelemzésére, működés modellezésére, erőforrás struktúrájának tervezésére, optimális összetételű és létszámú személyi állomány kialakítására, esélyegyenlőségi vizsgálatára, elemzésére, biztosítására.

3.3.2. Összehasonlító elemzés rövid leírása Az átvilágítás eredményeként nyert elemi adatokat és jellemző helyi költségszinteket (pl. egy ellátottra jutó dologi és személyi költségek), valamint a központi, országos adatbázisokból származó adatokat benchmark elemzés keretében Magyarország hasonló önkormányzatainak és intézményeinek ugyanazon mutatóival is össze lehet vetni. Így feltérképezhetők és összehasonlíthatók a központi adatbázisokból (KSH, MÁK) elérhető

66

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

adatok alapján az önkormányzati közszolgáltatások és intézmények releváns pénzügyi jellemzői, fajlagos mutatói, a folyamatok tendenciái. A vizsgálatok során a rendszer összehasonlításokat végez, illetve könnyen átlátható táblázatok és grafikonok formájában kimutatásokat jelenít meg, melyek a szakértői szem számára rávilágítanak a feladatellátás esetlegesen nem megfelelő módjából és/vagy a hozzá rendelt, nem igazolható költségszintből eredő aktuális problémákra, a szükséges beavatkozásokra. Az összehasonlítás alapja lehet létező, vagy referenciaként definiált optimális működésű intézményszerkezet, illetve mutató kör. A különböző intézményirányítási és fenntartói szempontok szabad súlyozásával mód van eredményességi, méltányossági és hatékonysági típusú költségvetés-variációk készítésére és összehasonlítására. Többszintű elemzésdefiníciók segítségével felsőbb szintű nézőpontok is készíthetők, így biztosítva az átfogó képtől a részletes, elemi adatokig lenyúló vizsgálat lefolytathatóságát.

3.3.3. Bázisalapú elemzés rövid leírása A bázisalapú elemzés az összehasonlító elemzés funkcionalitásán túl egy – célszerűen inflációs – korrekciós tényező megadásával valósítható meg. Ez a fajta elemzés célirányosabb, mint az összehasonlító alapmodul, így célszerűen előre definiált csoportosítást és nézőpontokat kínálva segíti az elemző munkáját.

3.3.4. Szakfeladatrend, kormányzati funkciókód kezelése A rendszerben rögzíteni kell a szakfeladatrendet, kormányzati funkciókódokat. Mivel a feladatrend időben változó szerkezetű, így biztosítani kell, hogy szükség esetén ezt évente változó struktúrában lehessen megadni. A feladatok nagy száma miatt kétszintű csoportosítási lehetőség kell, ezzel biztosítva a átláthatóságot és a felülről lefelé történő kibontást.

3.3.5. Vizsgált közszolgáltatások, későbbi bővíthetőség, változtathatóság Az IKIR feladatalapú elemzés modulja a    

a köznevelés üzemeltetői-működtetői feladataiban, a gyermek-és diákétkeztetés területén, a szociális-gyermekvédelmi és a közművelődési ágazatokban 67

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

és intézményeikben képes az intézményfenntartó és az üzemeltető/működtető munkáját segítve ezen rendszerek működésének költséghatékony tervezésére feladatalapú átvilágítás segítségével. A többi közszolgáltatás esetében az összehasonlításon, benchmark elemzéseken alapuló vizsgálatot és bázisalapú modellt támogat. Az átvilágító elemzés mellett a feladatalapú modellbe tartozó közszolgáltatások esetében bizonyos mutatószámok, indikátorok vizsgálata az összehasonlító módszer alapján is történhet – az átvilágítással párhuzamosan. Ez a fajta kettős elemzés további lehetőségeket rejt, valamint segíthet adathibák, vagy értelmezési anomáliák felderítésében. Jövőbeli módosítás, átsorolás esetén, ha az átsorolás bázisalapú modellből a feladatalapú modellbe történik, akkor az átsorolandó közszolgáltatás esetében definiálni kell a feladat alapú számolás módszerét, majd ennek rendszerbe ültetésével a módosítás megvalósítható, illeszkedve az átvilágító elemzések alapmódszertanához. Feladatalapú modellből a bázisalapú modellbe átmenet lényegében módosítás nélkül, a bázisalapú modellhez szükséges forrásadatok, mutatók és indikátorok meghatározásával és – szükség estén – nézőpontba foglalásával valósulhat meg.

3.4. Funkció és módszertani javaslat Sokoldalú tapasztalat támasztja alá azt a tényt, hogy akármilyen körültekintéssel, szakértelemmel történik az informatikai adatfeldolgozás, a rendszerek megbízható, a kitűzött célnak megfelelő működését szervezeti, szakmai felügyelet és beavatkozás nélkül nem lehet biztosítani. A felsorolt jelenségek, hiányosságok kiküszöbölésére többszörösen visszacsatolt közszolgáltatási információs és adatfeldolgozási rendszer kiépítését javasoljuk. Ennek az elvi, logikai felépítésére teszünk az alábbiakban javaslatot. A visszacsatolt rendszerek stabil, az előírásoknak, céloknak megfelelő működése összehasonlíthatatlanul megbízhatóbb, mint akárcsak a vezérelt rendszereké. A rendszerrel szemben támasztott célokból következően az IKIR-nek képesnek kell lennie a közszolgáltatási intézményszerkezet - visszacsatolt - átvilágítására és a rendelkezésre álló adatvagyon felhasználásával összehasonlító vizsgálatokra, elemzésekre. E két fő cél köré támogató folyamatokat, modulokat kell kiépíteni. Ennek megfelelően a rendszer alapvető funkciói a következők:  Adatgyűjtés  Átvilágító elemzés 68

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Összehasonlító elemzés  Bázisalapú elemzés  Entitások (települések, önkormányzatok, közszolgáltatási feladatot fellátó intézmények, felhasználók, szakfeladatrend) nyilvántartása  Önkormányzati, intézményi adatrögzítések kezelése  Szerepkörök, jogkörök kezelése  Mutató és nézőpont adatok definiálása, kezelése  Elemzési paraméterek kezelése  Alkalmazásgazdai feladatok támogatása

3.4.1. Az adatgyűjtés módszertana Mint minden információs rendszer esetében, az IKIR-ben is kiemelt fontosságú az adatok kezelése. Az adatok minősége, mennyisége, forrása, rendelkezésre állása és frissítése alapvetően befolyásolja a rendszer működését, használhatóságát.

3.4.1.1. Általános jellemzés, elvárások, módszertan A projektben alapvető cél olyan rendszer specifikációjának az elkészítése, amely segítségével az önkormányzati intézmények működését, a nyújtott közszolgáltatásokat adaptívvá, hatékonnyá, eredményessé és kellően áttekinthetővé lehet tenni. Az célrendszer egyik lényege továbbá az, hogy a különböző forrásokból származó adatokat olyan formára hozzák, amely a felhasználó számára hasznos információkat hordoz az elemzéshez, értékeléshez, összevetéshez. A működtetés, szolgáltatásnyújtás során nem csak elvi, stratégiai döntéseket, hanem jelentős mértékű operatív döntéseket is kell hozni. Ezeknek a döntéseknek az előkészítéséhez kellő mennyiségű és különböző irányítási szinteken megjelenő adatokra, jelzőszámokra (indikátorokra) is szükség van. Az adatok használhatóságát nagyban elősegíti az adott döntési szintek igényeinek megfelelő adat-szerkezet, struktúra. Sokszor lehet találkozni olyan igénnyel is, hogy a felhasználó ugyanazokat az adatokat más és más szerkezetben használja fel. Gyakorta kívánalom az is, hogy pl. a helyi pillanatnyi stratégiai döntésekhez speciális mutatókra nagyon rövid határidővel van szükség. Ezeket az igényeket leginkább akkor lehet kielégíteni, ha megfelelő számú elemi adatot gyűjtünk be rendszeresen, kellő megbízhatósággal és validitással. Más oldalról nézve fontos szempont az is, hogy a szükséges, de a lehető legkevesebb adatot kezeljük. 69

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A validitás biztosítása érdekében a bekért adathalmaznak bizonyos fokú redundanciát is tartalmaznia kell, hogy az ellentmondások jó része már az adatgyűjtés során felszínre kerüljön. A validitás biztosítását szolgálja:  az adatok pontos, világos definíciója,  a lehetőségek közül a megfelelő adatszolgáltató kiválasztása,  az adatbevitel során az adatok értelmezési tartományának informatikai eszközökkel való figyelése,  a többszintű adatellenőrzés kellő visszacsatolással,  az adatok feldolgozása következtében előállt kimeneti adatok elemzése. A sok elemi adat áttekintése egy döntéshozatali eljárásban sokszor nem szerencsés, olykor komoly nehézséget is okoz a „tengernyi” adat kellő értelmezése. Ezért sok esetben szükséges az adott döntési feladathoz szabott olyan adatredukció, amely a lényeget megtartja (relevancia). Ez a kívánalom az egyes döntési feladatokhoz szerkesztett indikátorok, speciális mutatók képzését követeli meg. A döntési feladatok időközben változnak is, ezért elengedhetetlen, hogy az indikátoroknak is idomulnia kell az új igényekhez. Az elemi adatok körének meghatározásakor figyelembe kell venni, hogy az adatrögzítés megismétlése nagyon erőforrás igényes feladat. Két – látszólag – ellentétes szempontot kell érvényesíteni (minimális adatrögzítés és az értékeléshez és optimalizáláshoz szükséges – akár jelenleg előre nem látható, tervezhető – vizsgálatok esetében minél részletesebb elemi adatkör). Fontos felismerni, hogy az elemi adatok nem csak az indikátorok előállításához szükségesek, hanem az indikátorok által jelzett probléma esetén (például kiugró indikátorértékek) a szakértő szemnek az okokat is felfedik, ami az optimalizálásnál, helyzetelemzésnél elengedhetetlen. Az elemi adatok – indikátorokkal kiegészült – rendszere a modellezést (a virtuális szerkezetek kialakítását) is pontosabbá teszi. Természetesen szükségesek olyan standard, a közszolgáltatás rendszer jellemzését szolgáló indikátorok, amelyek hosszútávon érvényesek, nemzetközi összehasonlításokat tesznek lehetővé. A jól szerkesztett, algoritmizálható indikátorképzés nem csak az adatredukciót teszi lehetővé, hanem az indikátorokból részben, vagy egészben visszafejthető „fedélzeti műszerfal” megtekintését. Meg lehet találni a műszerfalon azokat a mennyiségeket, amelyek az indikátorok szélső (nem kívánatos) értékét okozhatták. Az ilyen leképzés mintegy diagnosztikai rendszerként is működik. 70

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az elemzésekhez szükséges információk, indikátorok meghatározásának folyamatán túl nagyon fontos feladattá válik az adatgyűjtés rendszerének kialakítása. Elsősorban annak folyamata, hogy hogyan jutunk el jó minőségű elemi adatokhoz, valamint hogyan alakítjuk ki azt a tárolási struktúrát, amely erőforrás-hatékonyan szolgálja ki a feladattervezéssel foglalkozó szakembereket. Kulcskérdéssé válik, hogy az elemi adatok honnan származnak, milyen csatornán keresztül jutnak el a tároláshoz, milyen módszerekkel lehet javítani az adatokat, valamint milyen ellenőrzési eszközökkel szűrhetők ki a hibás adatok. z adatforrások azonban heterogének, az információk beszerzése különböző technikákat igényel. Köztes adatbetöltő modul kidolgozásával azonban elérhető, hogy a speciális módszerek, betöltők csak a folyamat kis részét érintsék, az IKIR adattárházába, adatbázisába történő konkrét betöltés már unifikált folyamatok segítségével történhet. Az adatok jó vagy megfelelő minősége elvárássá válik, hiszen a modellezés, szimuláció, illetve a későbbi módosítási javaslat csak akkor védhető helyi/megyei/országos szinten, ha a döntéshozatalt alátámasztó adatok megfelelőek voltak. Törekedni kell arra, hogy minél több adat olyan adatforrásból származzon, amely központi adatbázisban tárolt, hogy minimalizáljuk az intézményi adatszolgáltatás intézményekre rótt terhét. Azonban mérlegelni szükséges, hogy az adatok minősége, validitása érdekében olyan adatokat is az intézményi adatszolgáltatás körébe kell emelnünk, amelyek központi rendszerekben is megtalálhatók. Az elemi adatok esetében meg kell határozni azt az adatminőséget értékelő szabályrendszert (minden egyes elemi adatra külön-külön), amellyel meghatározható, hogy a forrás rendszerből származó adat mennyire megbízható. Problémaforrás, hogy a különböző adatbázisokból, illetve különböző módszerekkel beszerzett adatok tartalma sincs feltétlenül összhangban. Az egyik ok, hogy nincs közös fogalomrendszer, vagy éppen az adatok érvényességi (vonatkozási) ideje nem egyezik. Ezen a definiciók pontosításával, illetve esetenként a definíciók és időszakok figyelembe vételével lehet segíteni. Egy összehasonlító elemzés során szerencsére sok esetben a probléma nem jelentkezik, hiszen az összehasonlítást ugyanazon forrásból származó adatokon végezzük. Ilyenkor az értelmezési, definíciós különbségek másik szintje okozhat anomáliát. Ez a szint az egyes kitöltők (intézmények, önkormányzatok) által történő különböző értelmezés. Célszerű a kiemelt - azaz az elemzések során kritikus helyen használt - mutatók kitöltésének mintavételen alapuló vizsgálata.

71

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Problémát jelenthetnek azok a mutatószámok is, melyek olyan bemeneti adatokon alapulnak, melyeknek a kitöltése nem teljeskörű. A kiemelt mutatóadatok esetében vizsgálni kell, hogy előfordulhat-e olyan eset, melynek során bizonyos entitások adata hiányzik. Hiányosan kitöltött esetben definiálni kell, hogy az adott mutató esetében mi az elvárt problémamegoldás. Bizonyos esetekben elfogadható az adat hiánya (azaz az összehasonlítás során nem vesszük figyelembe az adott entitást), megbecsüljük a hiányzó adatot (definiált módszer segítségével), vagy az adott elemzés, összevetés nem készíthető el.

3.4.1.2. Jelenleg a tervezéshez, prototípus gyártáshoz és pilot projektekhez használt módszertan A specifikáció alapján az IKIR működtetéséhez kétféle, alapvetően különböző adatforrásokból és különböző módszerek által elvégzett adatgyűjtésre teszünk javaslatot. Az egyik módszer a már - központi adatbázisokban - létező, elérhető adatokat betöltését, a másik módszer önkormányzati, intézményi adatgyűjtés által megvalósított adatfolyamot kíván. 1. Központi, országos vagy szakminisztériumi adatbázisokból származó adatok A központi adatforrások feltárása azon alapgondolat alapján történt, hogy minél szélesebb körű, minél nagyobb területet lefedő, de informatikailag még viszonylag könnyen kezelhető számosságú és ennek megfelelő nagyságú adatbázissal rendelkezzen az IKIR. Amennyiben a mutatóadatokat nem ömlesztve, hanem struktúrált rendszerben tesszük elérhetővé az elemző felhasználó számára, úgy a használat könnyíthető, az adatok sokaságában a célzottan kereső könnyen tájékozódhat. Az IKIR tervezése, specifikálása során a következő központi adatbázisok, illetve az onnan származó adatok betöltését javasoljuk: 2. KSH T-Star adatbázis Éves településstatisztikai adatok, melyek főleg a települések, önkormányzatok csoportosításában, illetve az összehasonlító vizsgálatokban, benchmark elemzésekben játszanak fontos szerepet. Az adatbázis adatai mutatószámokként tölthetők, így az összehasonlító elemzés, nézőpontok definiálása, illetve entitások keresése kapcsán is rendelkezésre állnak. A specifikáció elkészítéséhez és a prototípus előkészítéséhez a KSH honlapjáról letölthető Excel állományok fogadására kell felkészíteni a rendszert. Az állomány előállítása, letöltése során olyan szerkezetet választottunk, amelyben a sorokban a különböző települések, az oszlopokban pedig az időszakok vannak, mutatószámonként külön állományban. Ez a letöltési mód képessé teszi a prototípust és végleges rendszert arra, hogy 72

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

a későbbiekben is bővíthető legyen a feldolgozott mutatók köre, könnyen új mutatók illeszthetők a rendszerbe. A mutató adatok letöltését - és ezáltal az idősoros vizsgálatát - 2002 és 2012 közötti időszakra javasoljuk, de természetesen az adatok elérhetőségét követően azonnal célszerű frissíteni az adatokat, az újonnan rendelkezésre álló időszakok adatainak betöltésével. 3. KSH településtár A különböző összehasonlító elemzések, kimutatások alapegysége a település, illetve az önkormányzat. Ennek megvalósításához szükséges a rendszerben egy - időnként módosuló szerkezetben nyilvántartott - település nyilvántartás. 4. Magyar Államkincstár által begyűjtött adatok (01., 03., 06., 08., 10., 16., 25., 80. űrlap adatai) A MÁK-tól kapott adatbázis előfeldolgozása során az adatokat olyan táblázatokká alakítottuk, melyben - a KSH adataihoz hasonlóan – a sordimenziókban a települések, önkormányzatok, az oszlopdimenziókban pedig az űrlap adatok voltak, ebben az esetben időszakonként és űrlaponként külön állományban. 5. Önkormányzati, jegyzői kérdőívek Az eseti kérdőívek Az MTA RKK által kiküldött és feldolgozott kérdőívek mutatószám jellegű adatait célszerű a rendszerbe tölteni. A prototípus tesztelése és a célirányos workshop keretében az adatok köre csökkenthető, de sok hasznos információval szolgálhat, illetve a települések csoportosítását, kiválasztását más megközelítés alapján teszi lehetővé. 6. Intézményi adatgyűjtés Az átvilágító - feladatalapú modellt megvalósító - elemzéshez szükséges - bizonyos esetekben ellenőrző, más esetekben egyedüli adatforrásként - az intézményektől érkező adatok bekérése, fogadása. A rendszert nem szükséges korlátozni az önkormányzatok fenntartásában lévő intézményekre, szükség esetén - átfogóbb kép megalkotása kapcsán is egyéb fenntartók (alapítványok, egyházak) intézményi adataira is. Az intézményi adatgyűjtésnél a rendszerrel szemben a következő elvárásokat kell felállítani:  azonosítható módon kell az adatokat rögzíteni (intézmény, rögzítő),  egységes adatbekérő felületekkel kell rendelkeznie,  kitöltési útmutató, illetve az adatrögzítés során használt fogalmak magyarázata 73

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”



  







 

 

szükséges, lehetővé kell tenni, hogy az adatrögzítést fel lehessen függeszteni, és később folytatni lehessen (azaz a teljes adatkör rögzítése nem csak egyszerre történhet, hanem egymást követően is), a már kitöltött adatokat láthatóvá kell tenni a későbbi kitöltés során is, az adatrögzítés lezárásáig az adatok módosíthatóságát lehetővé kell tenni, az adatrögzítés lezárása és az adatok befogadása után az adatok módosítására külön folyamatot kell szervezni, különös tekintettel a már elkészült elemzések érvénytelenítésére; az adatmódosítást ilyen esetekben engedélyeztetni kell, az adatokat a rendszer adatbázisába betöltés előtt ellenőrizni kell (elemi adatok esetében meg kell vizsgálni, hogy lehetséges-e központi adatbázisban rendelkezésre álló kontroll adatok segítségével inkonzisztencia-vizsgálat), kerülni kell a szabad szövegek használatát (kódolható, informatikai eszközökkel könnyen feldolgozható adatok kellenek, a szükséges esetben választható elemek listájának megjelenítésével), a rendszert használók számára segítségnyújtási lehetőséget kell biztosítani (nem szükséges napi 24 órás elérhetőség, de szükséges a gyors reagálás, illetve a gyakori kérdések és válaszok listáját elérhetővé kell tenni), lehetővé kell tenni, hogy a rögzített adatokat egy első szintű automatikus ellenőrző folyamat érvényesítse, lehetőleg az adatrögzítés pillanatában az adatok rögzítésénél lehetővé kell tenni alternatív módszerek, már bizonyított, illetve vélhetően elterjedt adatrögzítési/adatbetöltési metódusok használatát (például Excel állományok adatainak feltölthetőségét) minden adat esetében világossá kell tenni, hogy mi az adott adat érvényességi ideje lehetőség szerint az egymást követő adatrögzítések esetében a korábban rögzített adatokat elérhetővé kell tenni ("klónozás" funkcióval, amely a legutolsó érvényes adatrögzítés adatait másolja le 7. Eseti önkormányzati, intézményi kérdőívek

A prototípus készítésekor már elkészült kérdőívek feldolgozására volt szükség. A kérdőívek adatát betöltő folyamatok segítségével a mutatószám rendszerbe kell beilleszteni, létrehozva egy speciális ágat a mutatók szerkezetében.

3.4.1.3. Javasolt adatgyűjtési módszertan 1. Központi, országos adatbázisokból származó adatgyűjtés

74

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az integráltság két szintjét lehet megcélozni és a forrásrendszerek elérhető vagy fejlesztést igénylő lehetőségeit figyelembe véve kell dönteni a két módszer között. Javasolt a beavatkozást nem igénylő megoldás előnyben részesítése. 2. Beavatkozás nélküli, automatikus adatátvétel A központi adatbázisokat kezelő informatikai rendszerek és az IKIR rendszer között adatkapcsolati réteget kell létrehozni. Az adatkapcsolati rétegen keresztül az IKIR rendszer hozzáférhet a forrásadatokhoz, azokat a saját adattárházába betöltve és feldolgozva a szükséges adatok rendelkezésre állnak. 3. Beavatkozást igénylő adatáttöltés Az IKIR rendszert célszerű felkészíteni állomány alapú adatfogadásra is, a prototípusban megvalósított módszer használatával. Az állományalapú adatfogadás azt jelenti, hogy az adatforrásból valamilyen szabványos formátumban (például xml), vagy valamilyen definiált formátumban (például Excel) kinyert adatokat egy betöltő folyamat segítségével kell a rendszerbe betölteni. A betöltő folyamat lehet a felhasználói felületről indítható, vagy külön futtatható (batch feldolgozó). 4. Önkormányzati, intézményi adatszolgáltatás Az IKIR részeként a prototípusban bemutatott, megvalósított intézményi adatrögzítés modult, illetve annak workshop és pilot fázisban javasolt módosított változatát kell elérhetővé tenni, a specifikált adattartalommal és funkcionalitással. 5. Eseti intézményi kérdőívek Előre nem látható, nem tervezhető adatkérések lehetőségét is meg kell teremteni. Ezek szerepe eseti, de az egyéb, a projektben megtervezett elemzésektől eltérő pillanatfelvételeket, vagy azonosított, további vizsgálatot igénylő gócpontok feltárásakor célszerű további elemzéseket szolgálhat. Lehet irányított (bizonyos kört, akár egy adott entitást érintő), vagy minden szereplőnek szóló. Az eseti, önkormányzati vagy intézményi kérdőívek kiküldésének és fogadásának lehetőségét célszerűen ki kell dolgozni az IKIR rendszer végleges változatában. A megoldás előnye, hogy felderített problémák, felszínre került további vizsgálatot igénylő fókuszpontok elemzésébe csak a szükséges önkormányzatokat, településeket kell bevonni, a többi szereplőre nem hárulnak további adatközlési feladatok, illetve nincs korlátozva az eseti, nem állandó adatkérés lehetősége sem. 75

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A kérdőívek használatát négy folyamattal, rendszerelemmel lehet biztosítani. Ezek a következők:  Kérdőívek készítése és elérhetővé tétele Az IKIR rendszerben a megfelelő jogosultsággal rendelkező felhasználó kérdőíveket készíthet. Felhasználóbarát módon lehetővé kell tenni - a későbbi informatikai feldolgozást figyelembe véve - a különböző típusú kérdések létrehozását, csoportosítását, lehetséges válaszok definícióját. Az elérhetővé tétel során a célközönség kijelölésével lehet szűkíteni a kitöltők körét. A kiválasztáshoz célszerű az IKIR által biztosított önkormányzat/település/intézmény keresést használni (így a különböző szempontoknak megfelelő, adott jellegű vagy akár adott mutatókkal rendelkező entitások választhatók).  Kérdőívek kitöltése A kitöltő modul tervezésekor a felhasználóbarát működés, adatrögzítési biztonság és az ellenőrizhetőség szempontjait kell szem előtt tartani. A kérdőívek kitöltését is az IKIR felületein kell biztosítani.  Kérdőívek feldolgozása Megfelelően tervezve az előző két folyamatrészt, a kérdőívek feldolgozása könnyen elvégezhető.  Eredmények vizsgálata Lehetővé kell tenni - jogosultságtól függően - a kitöltött kérdőívek adatainak megtekintését, akár összesített statisztikaként, akár elemi adatok megjelenítéseként. Az adatok ellenőrzése 1. Központi adatbázisból származó adatok A központi adatbázisokba bekerülő adatok minőségéért az adatközlő a felelős, az adatok közlését jogszabály írja elő. Ezen adatoknál így az adatminőséget meghatározó fő tényező az adatok értelmezése, definíciójuk. A rendszer mutató- és nézőpont rendszerének kiépítésekor figyelembe kell venni az adatdefiníciókat. 2. A rendszerben történő adatgyűjtések A rendszerbe bevitt adatokat - a korábban leírtaknak megfelelően - már a kitöltés során ellenőrizni kell, illetve az ellenőrzést és az adatrögzítést megelőzően az adatdefiníciókat a felhasználó tudomására kell hozni. Az alkalmazás beépített súgójának, illetve az egyes beviteli mezők súgójának a meghatározása mellett a különböző adatok jogszabályban, közbeszédben meghatározott elnevezését kell használni, ezektől eltérő értelmezés mellett

76

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

kiemelten kell figyelmeztetni a felhasználót. Ezt követően az adatok ellenőrzésére módszereket kell definiálni. 3. Kérdőívek, saját adatgyűjtések A jó minőségű elemzésekhez, ezekből következő döntésekhez jó minőségű adatok szükségesek. Az eseti kérdőíveknél különösen fontos ezért az adatok pontos definiálása, a válasz lehetőségek redukálása. Azonban a feldolgozás során még így is a legtöbbször szükséges lesz egy adatelőkészítő lépés megalkotása is, melynek során a kapott adatokból álló, esetenként hibás, zajos, vagy hiányzó értékeket is tartalmazó adatkötegeket a további feldolgozás számára alkalmasabb, egységes szerkezetű formára transzformáljuk. A transzformáló algoritmusokat a kérdőívek ismeretében kell definiálni, de készíthető néhány olyan sztenderd algoritmus, amely - statisztikai módszerekkel - a transzformálást elvégzi.

3.4.2. Átvilágító elemzés Az átvilágító elemzés megköveteli, hogy a közszolgáltatásban szerepet játszó intézmények adatait rögzítsék a rendszerben, illetve a központi adatbázisokban elérhető, az elemzés szempontjából kiemelt adatok szintén elérhetők legyenek

3.4.2.1. Az átvilágításhoz használt adatkörök Az IKIR tervezésekor az alapul vett modell adatszükségletét vettük figyelembe. A pillanatfelvétel készítéséhez a rendszerben intézményenként, azon belül telephelyenként, feladatellátási helyenként és szakfeladatonként rögzíteni kell az elemzés elvégzéséhez szükséges minimális adatkört. Az adatkör az intézmény típusától és a szakfeladattól függ. Vizsgált intézmény típusok, szakfeladataik Az IKIR rendszer feladatalapú modulja a következő intézménytípusokat/szakfeladatokat vizsgálja:        

Bölcsőde Óvoda Alapfokú köznevelési intézmény Középfokú köznevelési intézmény Kollégium Főzőkonyha Tálalókonyha Gyermekvédelem 77

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Gyermekjóléti Szolgálat/Központ  Családi napközi  Házi gyermekfelügyelet  Helyettes szülői hálózat  Gyermekek átmeneti otthona  Családok átmeneti otthona  Szociális intézmény  Házi Segítségnyújtás  Idősek Klubja  Idősek, fogyatékkal élők nappali ellátása  Időskorúak átmeneti gondozása  Szociális étkeztetés  Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás  Családsegítés  Falugondnoki és tanyagondnoki szolgálat  Támogató szolgálat  Közösségi ellátások  Utcai szociális munka  Pszichiátriai és szenvedélybetegek nappali intézménye  Nappali melegedő  Demens személyek nappali intézménye  Idősek otthona  Pszichiátriai és szenvedélybetegek tartós bentlakást nyújtó intézménye (drogbetegeket ellátó intézmény kivételével)  Drogbetegeket ellátó intézmény  Fogyatékosok tartós bentlakást nyújtó intézménye  Hajléktalanok tartós bentlakást nyújtó intézménye  Átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények  Támogatott lakhatás  Lakóotthon  Közművelődés  Könyvtár  Művelődési ház  Kiállító terem  Színház  Védőnői szolgálat 78

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Adatkörök Az adatkörök pontos definíciója és a definiált adatkörök célja, oka az „MTA_IKIR_12_Adatgyujtes.docx” című dokumentumban szerepel részletesen kifejtve. Létszámadatok Intézményenként és szakfeladatonként rögzítendő adatok:       

Férőhelyek száma (ahol értelmezett) Ellátottak száma (ahol értelmezett) Óvodapedagógusok engedélyezett száma (ahol értelmezett) Pedagógusok száma (ahol értelmezett) Pedagógiai munkát segítők engedélyezett száma (ahol értelmezett) Szakdolgozók engedélyezett száma (ahol értelmezett) Egyéb alkalmazottak engedélyezett száma (ahol értelmezett)

Alkalmazottak adatai Intézményenként és szakfeladatonként rögzítendő adatok:                  

Név előtag Vezetéknév Keresztnév Adóazonosító jel Munkaviszony jellege Munkakör A KJT szerinti fizetési osztálya A KJT szerinti fizetési fokozata A munkakörre előírt heti munkaidő Kinevezési heti óraszám Összes garantált illetmény (pótlékok nélkül) Munkáltatói döntésen alapuló keresetkiegészítés Munkáltatói döntésen alapuló illetménykiegészítés Bértartalék Címpótlék Kötelező pótlék Adható pótlék Vezetői pótlék 79

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

    

Tárgyévre jutó jubileumi jutalom összege Tárgyévre jutó végkielégítés összege Soros előrelépés ideje Megjegyzés Aktív

Összesített béradatok Intézményenként, szakfeladatonként és munkakörönként rögzítendő adatok:            

Munkakör Megjegyzés Jelenlegi statisztikai létszám Munkajogi létszám Összes garantált illetmény (pótlékok nélkül) Munkáltatói döntésen alapuló keresetkiegészítés Munkáltatói döntésen alapuló illetménykiegészítés Bértartalék Címpótlék Kötelező pótlék Adható pótlék Vezetői pótlék

Étkeztetés, konyhák adatai Főzőkonyhánként, élelmezés típusonként és élelmezés fajtánként rögzítendő adatok:  Élelmezés típusa  I. Csak ebéd (E)  II. Kétszeri étkezés (T+E v. E+U)  III. Háromszori étkezés 1. (T+E+U)  IV. Háromszori étkezés 2. (R+E+V)  V. Négyszeri étkezés (R+E+V+T v.U)  VI. Ötszöri étkezés (R+T+E+U+V)  Az élelmezés fajtája  Bölcsődei  Óvodai  Általános iskola alsó tagozatos 80

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

       

 Általános iskola felső tagozatos  Középiskolai  Felnőtt Napi adagszám Főzési napok száma Egy adaghoz felhasznált nyersanyag nettó ára (Ft) Egy adag teljes főzési nettó költsége (Ft) Az intézményen belül felhasznált (tálalt) napi adagszám ellátottaknak Egyéb (felnőtt) fogyasztóknak Az intézményen kívül értékesített napi adagszám ellátottaknak Egyéb (felnőtt) fogyasztóknak

Tálalókonyhánként, élelmezés típusonként és élelmezés fajtánként rögzítendő adatok:                

Élelmezés típusa Az élelmezés fajtája Az önkormányzati főzőkonyháról vásárolt élelmezés napi adagszáma A nem önkormányzati főzőkonyháról vásárolt élelmezés napi adagszáma A saját főzőkonyha által biztosított napi adagszám Az étkezési napok száma Egy adag nettó nyersanyagköltsége (Ft) A vásárolt élelmezés egy adagjának nettó beszerzési ára (Ft) Egy adag (teljes nettó) önköltsége (Ft) K1 %-os térítési díjkedvezményben részesülő ellátottak száma K2 %-os térítési díjkedvezményben részesülő ellátottak száma K3 %-os térítési díjkedvezményben részesülő ellátottak száma K4 %-os térítési díjkedvezményben részesülő ellátottak száma K5 %-os térítési díjkedvezményben részesülő ellátottak száma Az étkező intézményi dolgozók száma Egyéb étkezők száma

Bevételek/Kiadások Intézményenként és szakfeladatonként rögzítendő adatok:  Saját bevételek éves összege  Állami támogatás éves összege  Személyi kiadások éves összege 81

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Járulékok éves összege  Dologi kiadások éves összege  Éves kiadás összesen Dologi kiadások Intézményenként és szakfeladatonként rögzítendő adatok:  Összesített vízfogyasztás adatok  Takarított alapterület (m2)  Éves nettó összeg (Ft/év)  Éves nettó alapdíj (Ft/év)  Egységár (Víz) (Ft/m3)  Egységár (Csatorna) (Ft/m3)  Részletes vízfogyasztás adatok (részfeladatonként)  Részfeladat  Kommunális vízfogyasztás  A részben foglalkoztatottak vízfogyasztása  A saját takarítás vízfogyasztása  A helyi mosás vízfogyasztása  Az öntözés vízfogyasztása  Egyéb vízfogyasztás 1.  Egyéb vízfogyasztás 2.  Csatornadíj  Elszállított szennyvíz  Alapdíj  Környezetvédelmi hozzájárulás  Karbantartás, hatósági vizsgálat  A feladatot érintő személyek száma (ahol értelmezett)  Mosott mennyiség évente (ahol értelmezett)  Saját erővel takarított illetve öntözött alapterület (ahol értelmezett)  Fajlagos mutató (ahol értelmezett)  Éves fogyasztás (ahol értelmezett)  Nettó egységár (ahol értelmezett)  Nettó költség (ahol értelmezett)  Összesített energiafelhasználás (fűtés) adatok  Fűtés módja 82

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Fűtött (m3)  Éves nettó összeg (Ft/év)  Éves nettó alapdíj (Ft/év)  Egységár (Ft/GJ)  Részletes energiafelhasználás (fűtés) adatok (részfeladatonként)  Részfeladat  Fűtés gázzal  Fűtés olajjal  Fűtés szénnel  Fűtés távhővel  Fűtés egyéb energiahordozóval (kivéve villamosenergia)  Melegvíz előállítása gázzal  Melegvíz előállítása olajjal  Melegvíz előállítása szénnel  Melegvíz előállítása távhővel  Melegvíz előállítása egyéb módon (kivéve villamosenergia)  Egyéb gázfelhasználás  Egyéb olajfelhasználás  Egyéb szénfelhasználás  Egyéb távhőfelhasználás  Egyéb hőenergia-felhasználás (kivéve villamosenergia)  A gázszolgáltatás alapdíja 1.  A gázszolgáltatás alapdíja 2.  A távhő alapdíja 1.  A távhő alapdíja 2.  Energiaadó  Karbantartás, hatósági vizsgálat  A feladatot érintő személyek száma (ahol értelmezett)  Az épület hőszükséglete (ahol értelmezett)  Az éves hőfelhasználás (ahol értelmezett)  Nettó egységár (ahol értelmezett)  Éves nettó költség (ahol értelmezett)  Az épület légköbmétere (ahol értelmezett)  Összesített villamosenergia fogyasztás adatok  Megvilágított alapterület (m2)  Éves nettó összeg (Ft/év) 83

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Éves nettó alapdíj (Ft/év)  Egységár (Ft/KWh)  Részletes villamosenergia fogyasztás adatok (részfeladatonként)  Részfeladat  Teremek, irodák világítása  Kollégiumi szobák világítása  A tanműhely világítása  Egyéb helyiségek világítása  Őrvilágítás  Forróvíztárolók fogyasztása (bojler)  Átfolyó rendszerű vízmelegítők fogy.-a  Villamos fűtés fogyasztása (vezérelt)  Az épülethűtés fogyasztása  A hűtőgépek fogyasztása  A helyi mosás fogyasztása  Tanműhelyi fogyasztás  Az épületgépészet segédenerg. felh.-a  Számítógépek fogyasztása  AV eszközök fogyasztása  Irodatechnikai eszközök fogyasztása  Üzemi (karbantartási) fogyasztás  Alapdíj (általános díjszabás) 1.  Alapdíj (általános díjszabás) 2.  Teljesítménydíj 1.  Teljesítménydíj 2.  Energiaadó  Karbantartás, hatósági vizsgálat  Nettó havidíj (ahol értelmezett)  Hónapok száma (ahol értelmezett)  Megvilágított alapterület (ahol értelmezett)  Egyidejű teljesítményigény (ahol értelmezett)  Üzemelő készülékek száma (ahol értelmezett)  Éves fogyasztás (ahol értelmezett)  Nettó egységár (ahol értelmezett)  Egyéb működési kiadások összesítve  Éves összesen (Ft/év) 84

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Egyéb működési kiadás adatok részletezve  Típus  Megnevezés  Éves összesen (Ft/év)

3.4.2.2. Intézményszerkezet elemzése, értékelés A folyamat során objektív, tényadatokra épülő elemzés készül, az Önkormányzati fenntartásban, vagy működtetésben álló intézmények – különösen köznevelési-oktatási, valamint szociális, közművelődési, gyermekvédelmi intézmények, illetve az önkormányzat által üzemeltetett konyhák, diák- és felnőtt étkeztetési feladatokat ellátó intézmények – esetében a kiadás struktúrájáról, a szükséges finanszírozási igényről. Megtörténik a jogszabályok által meghatározott feladat-ellátási szint, valamint a ténylegesen megvalósuló feladat ellátás eltéréseinek kimutatása, elemzése. Az elemzés során a következő pontokat vizsgálja a rendszer:  Az intézmények alkalmazotti létszáma (összevetés a jogszabály által előírt kötelező létszámok, illetve a tényleges szakdolgozói és egyéb alkalmazotti létszámok között)  személyi kiadások és járulékaik  dologi kiadások közül a közüzemi költségek és az egyéb működési kiadások  bérek, minimumtól való eltérés  hatékonysági mutatók (egy ellátottra jutó személyi kiadás és járulékai, egy ellátottra jutó dologi kiadás). Az elkészített elemzés mutatószámokból, indikátorokból áll, melyek értékeit az egyéb mutatókhoz hasonlóan lehet vizsgálni, megjeleníteni (táblázatokban, diagramokon, egyéb településekkel összehasonlítva). Az elemzés elvégzéséhez az elemzések logikáját meghatározó, az ellenőrzéseket lehetővé tevő paraméterek beállítása szükséges. A paraméterek rendszerre egyfajta műszerfal, amely segítségével a módszer testre szabható. A szükséges átvilágításhoz definiálandó paraméterek a következők:  Közalkalmazotti és köztisztviselői bértábla A személyi juttatások felülvizsgálatához, feladatalapú értékeléshez szükséges a vizsgált időszakban érvényes bértáblák kezelése  Közüzemi kiadások norma paraméterei Tapasztalati vagy jogszabályban megadott (például megvilágítás) értékek alapján 85

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

összeállított norma táblázat létrehozása szükséges a közüzemi kiadások feladatalapú becslésére. Az adatrögzítések során a közüzemi kiadások adatainak betöltéséhez speciális módszertant dolgoztunk ki, amely nem az adott intézmény közüzemi számláiból, hanem a megoldandó feladatokból indul ki.  Egyéb működési kiadások norma paraméterei Az egyéb működési kiadásokat kategorizálni kell, és az egyes kategóriák fajlagos jellemzőit normatáblázatban kell megadni. A táblázat segítségével mód nyílik arra, hogy - bár a finanszírozás kis szeletét érintik - ezen kiadások esetében is legyen egy normakontroll (célszerűen közszolgáltatásonként esetleg különböző módon, általában az ellátottak arányában)  Étkeztetés norma paraméterei Az étkeztetés (főzés, tálalás) feladatalapú számolásához szükséges fajlagos mutatók, paraméter definíciók is szükségesek.  Munkakör norma paraméterek Az adott munkakörökben dolgozók jogszabályban vagy tapasztalati normákban meghatározott létszámadataira vonatkozó paraméterek, amelyek alapján meghatározható, hogy egy adott intézményben dolgozók létszáma a paraméter által meghatározott létszámhoz hogyan viszonyul.  Az értékelést segítő, anomáliák kiszűrését hivatott norma paraméterek Az átvilágító elemzés során létrejövő indikátor értékek intervallum paraméterei alapján meg lehet határozni, hogy egy indikátor a várt - elfogadott - értéken belül van, vélhetően hibát jelez, vagy pedig biztosan hibát kimutató értéken áll. Az elemzések eredményét táblázatos forma mellett célszerű diagramokon is megjeleníteni, mert sok esetben a vizuális vizsgálat során könnyebben kiszűrhetők a kiugró - vélhetően hibás, vagy problémát mutató - értékek. A további feldolgozhatóság miatt az elemzés adatait szabványos, vagy elterjedt, megszokott formátumban is elérhetővé kell tenni. Mivel az elemzéseket nem csak egy adott intézményre lehet elvégezni, így a különböző szerkezeti szintek külön kezelése, az elemzések eredményében is hierarchikus szerezet létrehozása elengedhetetlen. A szerkezet esetenként hatalmas (hiszen szükséges esetben önkormányzati, megyei, országos kimutatás is készíthető, a sordimenziók és a sordimenziókat alkotó elemek, sorrendjének testre szabása, beállíthatósága elvárt igény. Mivel az elemzések intézményi szintről (pontosabban intézményi/tagintézményi/telephelyi szintről) indulnak, így a magasabb szintre kivetett értékek esetében összesítés kell. Ez - az adott mutatószám, indikátorérték függvényében - lehet egyszerű összeadás, átlagolás vagy 86

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

egyéb matematikai módszer. A jellemzőkhöz így a fejlesztés során azt is definiálni kell, hogy az összesítés módszere milyen metódus. Szükséges ezeken felül szűrési lehetőség biztosítása, amely segítségével közszolgáltatások, intézménytípusok, szakfeladatok, konkrét intézmények vehetők ki az elemzendők köréből. Az átvilágító elemzések pillanatfelvételt készítenek a vizsgált közszolgáltatások ellátásáról. Célszerű kidolgozni olyan módszereket is, amelyek az ellátás monitorozását, felügyeletét szolgálják. Egy módszer lehet erre az adatrögzítések évközi ismétlése ("klónozás" funkcióval segítve a kitöltést). Javasolt az így elvégzett adatrögzítéseknél - központilag - definiálni, hogy az adott adatrögzítés terv adatokat, évközbeni tényadatokat, vagy pedig év végi teljesítést tartalmaz. Az adatok kiértékelését, monitorozását, illetve szimulációk készítését az elemzések adatainak lementhetősége segíti. A lementett elemzéseket összehasonlíthatóvá téve mód nyílik komplex vizsgálatokra (verziók összehasonlítására, hatásvizsgálatokra).

3.4.3. Összehasonlító elemzés3.4.3.1. Mutató adatok Minden egyes közszolgáltatásnak létezik egy vagy több szignifikáns jellemzője, ami alapvető hatást gyakorol a szolgáltatás ellátására. Lehetnek közös jellemzők, amelyek, az egyes közszolgáltatási csoportok egészére, mindegyikére hatást gyakorolnak (kommunálisnál pl.: a morfológia, humánnál – vagy talán mindegyikre érvényesen – a demográfia). Ezeken felül léteznek olyan jellemzők is, amelyek a vizsgált entitások csoportosítását teszik lehetővé. Vannak továbbá olyan - nem feltétlenül szignifikáns - jellemzők, melyek az elvégzett elemzések eredményeit magyarázzák, az okokra adhatnak választ. Bizonyos jellemzők az eredményességet (versenyképességet) is mérhetik. Fontosnak látjuk, hogy a - későbbiekben jobban kibontott, részletezett - nézőpont fogalomba az egyes mutatóelemek - súlyozva beépíthetők, így komplex - hatékonyságot, eredményességet, méltányosságot vagy egyéb szempontot figyelembe vevő - jellemzők képezhetők. Ehhez azonban fontos, hogy a rendelkezésre álló mutatók körét - technikai megfontolásból - ne korlátozzuk. A központi rendszerekből átvett mutatószámok esetében nem javaslunk speciális előfeldolgozást. Ezáltal elérhető, hogy a - KSH vagy MÁK - mutatószámok az eredeti definíciójuk szerint, eredeti adatértelmezésükben szerepeljenek az IKIR-ben. Ez segíti a rendszerek kompatibilitását, átjárhatóságát. A mutató adatok vizsgálata során lehetőség van a kiválasztott önkormányzat - vagy saját önkormányzat esetében valamely intézménye - jellemzőinek vizsgálatára. A mutató adatok lehetnek központi adatbázisokból származó mutatók, illetve természetesen az IKIR 87

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

rendszeren belül képzett, az elemzés során létrehozott jellemzők is. Mód nyílik arra is, hogy a rendszer felhasználója a már létező mutatókból számított mutatót hozzon létre, így az - akár különböző forrásokból származó - mutatószámok összekapcsolhatók, arányok, viszonyszámok képezhetők. A mutató adatok szerkezete nem állandó, célszerűen az elemzési igényeknek és tapasztalatoknak megfelelően bővíthető. A mutató adatok fontos attribútuma az értékükön kívül az időszak, amelyre vonatkoznak (az összehasonlításhoz, értelmezéshez) és a szerkezetben elfoglalt helyük is (a kezelhetőséghez, megtalálhatósághoz, lehetőségek áttekinthetőségéhez). A központi adatbázosaikból származó adatok esetében meg kell őrizni - a pontos azonosíthatóság miatt - a forrásrendszerben lévő hierarchiát. Mint a bázisalapú finanszírozási modell adaptálhatóságának vizsgálatakor jeleztük, a mutatószámokat - számításuk, előállítások módszere szerint - több csoportba lehet sorolni. A definiálásakor így többféle számítási módszer közül kell választani.  Egyszerű, elemi mutatószámok. Központi adatforrásokból, vagy önkormányzati/intézményi adatszolgáltatásból, illetve azok kiértékeléséből származó adatok.  Időben változó mutatószámok. Az egyszerű mutatószámokhoz hasonlóan képezhető értékek, azonban az esetükben technikailag az adatforrás szerkezetében időben változó helyen található adat(ok)ról van szó. Ilyen például a pénzforglami adatok között az önkormányzatok költségvetési támogatása (MÁK 80.űrlap).  Egyszerű mutatószámokból képlet segítségével számított összetett mutatószámok. Az egyéb mutatószámokból egyszerű matematikai műveletekkel képezhető értékek. Általában a fajlagos mutatók ebbe a csoportba tartoznak (egy adott mutatószám értéke osztva például a népességgel, vagy a népsűrűséggel).  Algoritmus, illetve matematikai statisztikai módszerekkel számított mutatószámok. Egyszerű képletekkel le nem írható számítási metódosuk alkalmazásával létrejövő adatok. A modell-terv alapján definiálni kell ezeket az algoritmusokat, valamint a rendszerben elérhetővé kell tenni őket. A felhasználóbarátság, kezelhetőség fontos jellemzője az információs rendszereknek, használatuk, eredményességük nagyban függ ettől a szemponttól. Ezen meggondolásból is logikusnak látszik az alap hierarchia mellett olyan módszer kidolgozása is, amely segítségével egy adott felhasználó az általa fontosnak tartott mutatókat a szerkezetből "kiemelheti", azt egy - esetenként könnyebben elérhető - külön ágba is betehesse (például "Kedvencek", "Gyakran használt mutatók"). Ugyanezen okokból és az elemzések szerkezetének bizonyos 88

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

fokú irányításához szükséges az is, hogy külön - megfelelően elnevezett, strukturált - ágba kerüljenek a szerkezetben máshol is megtalálható, de kiemelt szerepű mutatók. ezek a megoldási javaslatok teszik lehetővé, hogy magára az információkat tartalmazó mutatószerkezetre ne kelljen - átláthatósági, kezelhetőségi - korlátokat definiálni, így gyakorlatilag a mutatók rendszere bátran bővíthető, korlátlan.

3.4.3.1. Nézőpontok A - számított, elemzés során meghatározott, vagy központi adatbázisokból betöltött - mutató értékeket úgynevezett nézőpontokba lehet rendelni. Ezzel a lehetőséggel komplex vizsgálatok tervezhetők, mivel az egyes elemek értékét súlyozva mutatók egy adott szerkezetét lehet láthatóvá tenni, egy „keverőpult” segítségével finomítva a képet. Az így képzett nézőpontok mutatóként viselkednek, újabb nézőpontba rakhatók, így a szerkezet egyre átfogóbban tárul fel. A rendszer tartalmaz olyan alapvető definíciókat, melyek az elemzés során szükségesek, illetve hasznosak, de a felhasználó maga is készíthet ilyeneket. A nézőpontoknak - a mutatókhoz hasonlóan - értékük is van (melyet a tag mutatóik vagy tag nézőpontjaik súlyozásával lehet előállítani. Az összehasonlító elemzésekben azonban célszerű az oszlop- vagy a sordimenziókban a nézőpontot alkotó tag entitásokat is láthatóvá tenni. Így a nézőpontok tulajdonképpen mutatócsoportokat is jelenthetnek, amelyeket egyszerre lehet vizsgálni. A szerkezeti felépítés, kiemelés, felhasználóbarát szempontok alkalmazása javasoltan a mutatószerkezethez hasonló. Javasolt nézőpontok az IKIR rendszerben: Ha a projekt eredeti célkitűzéseiből indulunk ki, akkor nyilvánvaló, hogy az egyik legfontosabb cél, hogy az IKIR integráltságából következő előnyöket hangsúlyozzuk: 1. Feladatrendszer tényleges és jogszabályi telepítése A település mérete, jogállása és a helyben elérhető szolgáltatások közötti összefüggés, ebben országos összehasonlítás lehetősége 2. Területi kiépültség, a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés:  Az egyes közszolgáltatások területi hatóköre, a távolságok kilométerben vagy egyéb módon, és az ebből kirajzolható egyes közszolgáltatási körzetek elemzési lehetőségei,  a körzeti léptékben nyújtott közszolgáltatásokat társulásban vagy önállóan tartják-e fent 89

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 az egyes közszolgáltatásokhoz való hozzáférés, távolság kérdése (településen belül és települések között).  Regionális, településhálózati, településmorfológiai sajátosságok szerepe 3. Kapacitások:  Egy ellátottra jutó személyi állomány,  az intézmények nettó kapacitásához viszonyított kihasználtság, sorban állás esetleg (adatszolgáltatás révén, mekkora a túljelentkezés egy-egy intézménybe)  ezek területi, települési jellemzői. 4. Költséghatékonyság:  Intézményi mélységű elemzések a szervezeti méret, forma (társulás, kiszerződés stb.), kapacitások, infrastrukturális (stb?) jellemzők alapján.  Külön elemzés tárgya lehet a településmorfológiai sajátosságok (lakósűrűség, településszerkezet, domborzati, vízrajzi viszonyok stb.) szerepe a költségek alakulásában  Önkormányzatok költségvetési kondíciói: az állami támogatások eltérő lefedettsége mennyiben helyi okokkal magyarázható 5. A települési gazdasági erő (állami támogatás nagysága, helyi adóbevételek nagysága és szerkezete, 1 főre eső SZJA nagysága, vállalkozások száma, foglalkoztatottak száma, átlagjövedelem nagysága) és szerkezete, 1 főre eső SZJA nagysága, vállalkozások száma, foglalkoztatottak száma, átlagjövedelem nagysága) és a közszolgáltatások kiépültsége közötti összefüggés 6. A központi finanszírozási rendszer támogatása: esetleg milyen további önkormányzatok finanszírozásához

információk

kellenek

a

kormányzatnak

az

7. Fejlesztéspolitikai alkalmazhatóság: Az előző szempontokra épülő fejlesztéspolitikai prioritás sorrendek kialakításának lehetősége: mely típusú közszolgáltatások, mely településeken, mely régiókban igényelnek állami beavatkozást, fejlesztési támogatást. Ez nyilván mindig politikai mérlegelés tárgya, de adhatóak objektív szempontok a konkrét közszolgáltatási területek fejlesztésekor, hozzárendelve az optimális települési pontokat. 90

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

3.4.3.2. Települések, önkormányzatok, társulások Az összehasonlító - illetve bázisalapon vizsgáló - elemzések alanyai a rendszerben lévő települések, önkormányzatok. Azonban lehetővé kell tenni a társulással-körzetekkel, illetékességgel kapcsolatos jellemzők rögzítését is. Ez azt jelenti, hogy társulások esetében a társulási szerződésben meghatározott pénzügyi feltételeket, hozzájárulások szintjét is be kell illeszteni a rendszerbe. A módszer a társulások esetében az lehet, hogy a társulásokat is rögzíteni kell a rendszerben - a települések közé. Természetesen lehetővé kell tenni a társulások külön kezelését, de akár más - önmagában feladatot ellátó – településsel való összevethetőséget. Ehhez az szükséges, hogy a település szerkezetbe beilleszthető legyen egy olyan ág (például a megyék, vagy a járások szintjén), amely a társulásokat tartalmazza.

3.4.3.3. Települések, önkormányzatok csoportosítása A településeket - a vizsgálatokat segítendő - csoportosítani szükséges. A csoportosítás egyrészt történhet a mutatóadatok, nézőpont adatok alapján is, de egyéb, nem számértékkel rendelkező jellemzők azonosítása és kezelése is szükséges e folyamatokban. A természetesen adódó területi elhelyezkedés mellett a településmorfológiai jellemzőket is rögzíteni kell. Létre kell hozni ezek miatt egy tipizálási folyamatot. Ezeken felül célszerű az IKIR esetében is lehetővé tenni a funkcionális városi térségek definiálását, használatát. Az eképpen létrejövő kategorizálást a települések nyilvántartásába lehet beilleszteni, gondolva az időben esetleg változó attribútumokra. Az esettanulmányokban szereplő kiválasztási módszerek szintén alapjai lehetnek csoportosításnak. Ennek megfelelően szükséges a következő jellemzők bevonása a kategorizálási, csoportosítási folyamatokban:     

település jogállása település nagysága földrajzi elhelyezkedése településhálózati pozíciója közös polgármesteri pozíció székhelye-e.

3.4.3.4. Települések, önkormányzatok keresése Az összehasonlító elemzés fontos alappillére az elemzendők különböző szempontok alapján történő kiválasztása. A rendszernek ezért biztosítania kell olyan lehetőségeket, melyekben a területi, településmorfológiai, vagy egyéb szempontok megadásával ez az előkészítő feladat elvégezhető. Célszerűen olyan megoldást kell kidolgozni, amelynek során a településnyilvántartás adatain túl a - korábban részletezett - mutató és nézőpont struktúra 91

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

elemei is használhatók, ezen szempontok tetszőleges kombinálásával lehet a vizsgált kört meghatározni.

3.4.3.5. Referencia értékek meghatározása Az összehasonlító elemzések következő szintje az, hogy az egyes egyedeket nem csak jelenleg már létező más egyeddel vetjük össze, hanem a rendszerben lehetőséget biztosítunk olyan nem létező, de valamilyen szempontból optimálisnak - vagy éppen ennek ellenkezőjeként "rossz példának" - tekintett "virtuális" települések, önkormányzatok, intézmények létrehozására. Természetesen ez a létrehozás esetenként bonyolult feladat is lehet, általában az is, e miatt informatikai eszközökkel támogatni kell. Javasolt két módszert kidolgozni. Az egyik használatával a virtuális entitás - kiemelt, szükséges - mutatóadatai egyenként megadhatók. Ez időigényes módszer lehet, de ennek biztosításával a végletekig testre szabható, a stratégiai tervezésnek pontosan megfelelő mutatókkal rendelkező "önkormányzat" jöhet létre. A másik módszer a települések keresésének eredményeként előálló körből, átlagolás segítségével állít elő automatikusan mutatószámokat (alsó- és felső percentilisek esetleges elhagyásával). A két módszer vegyíthető is, azaz a második által létrehozott adatok egyedileg finomíthatók. Fontos eleme a vizsgálati módszertannak, hogy a virtuális, valójában nem létező egyedeket az elemzésekből szükség esetén ki lehessen zárni és alapértelmezetten csak a valóságban létező, működő települések vizsgálandók.

3.4.4. Bázisév adatai alapján történő elemzés A bázisalapú elemzés tulajdonképpen az összehasonlító elemzés egy speciális formája. Ennek során nem különböző időszakok adatait nézzük, hanem a kiválasztott kör egy adott pillanatfelvétele alapján előálló adatokat vizsgáljuk. Ezekben a vizsgálatokban általában nem a különböző nézőpontok számértéke, hanem az őket alkotó tag mutatók adatai a lényegesek. Fontos különbség, hogy lehetőséget kell biztosítani - inflációs, vagy egyéb - korrekciós tényező alkalmazására. Ilyenkor az alap mutatószámokat és számított értékeket is ezzel a korrekciós adattal korrigálni kell, és az elemzés eredményeként az így előálló adatstruktúrát kell bemutatni.

3.4.5. Entitások (települések, önkormányzatok, közszolgáltatási feladatot fellátó intézmények, felhasználók, szakfeladatrend) nyilvántartása

92

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Az elemzésekkel szemben támasztott funkcióbeli elvárások alapvetően meghatározzák az IKIR által nyilvántartott alap entitásokat, szerkezetüket, alapvető jellemzőiket. A települések (és önkormányzatok) csoportosíthatósága, kereshetősége kapcsán definiált elvárások rögzítik a települések jellemzőit. Az intézményszerkezet alá-fölé rendelt viszonya magát a szerkezetet, az átvilágító elemzés az alapvető jellemző kört megadja. Az adatrögzítés könnyítése azonban további alapjellemzők létrehozását követeli meg. Ilyenek az egyes intézmények/tagintézmények/telephelyek típusai, ellátott szakfeladatai. Az adatbekérés során az adatrögzítő célszerűen csak olyan szakfeladattal - és a hozzá tartozó adatigények megjelenésével - találkozik, amely a kitöltendő intézmény sajátja. Az intézményi átvilágításokhoz, eredményeik vizsgálatához az intézményszerkezetet ki kell egészíteni olyan szervezetekkel, amelyek a munkát koordinálják, az eredményeket csoportosítják és vizsgálják. Így az intézmények szerkezetére épülve létre kell hozni a gazdasági vezetőségeknek megfelelő entitásokat, ezek felett álló önkormányzati szervezett, majd az áttekinthetőség miatt járási, megyei és országos elemző központot. Természetesen ezek a szervezetek nem feltétlenül létezők, bizonyos esetekben csupán azt a élt szolgálják, hogy a szervezeti rangsorban alájuk definiált szervezetek adatait áttekinthetőbb, kezelhetőbb formában tálalhassák, nem utolsó sorban pedig a rendszer felhasználóinak a helyét meghatározzák. A felhasználók ugyanis a szervezetekhez/intézményekhez rendelhetők. Így minden felhasználó csak a - természetesen a jogosultsági rendszerrel tovább specializált módon - hozzá tartozó és az e szervezet alá tartozó szervezet adatait láthatja, vizsgálhatja. Ez a fajta kötöttség az összehasonlításon alapuló vizsgálatoknál nem érvényesített, azaz a rendszerben lévő mutató és nézőpont adatokat a felhasználók a szervezeti besorolásuktól függetlenül elérik. A szakfeladat alapú vizsgálatokhoz szükséges továbbá a szalfeladatrend, kormányzati funkciókód rendszerbe illesztése is. Bizonyos mutató és nézőpont adatokat ezen csoportosítás figyelembe vételével kell az elemzések során prezentálni.

93

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

3.4.6. Önkormányzati, intézményi adatrögzítések kezelése Az adatrögzítések során fontos elem, hogy az adatrögzítések nem egy adott pillanatban, minden intézménynél egyazon időben történnek meg. Emiatt szükséges egy olyan megoldás, aminek segítségével eldönthető, hogy melyek az adatszolgáltató által már ellenőrzött, véglegesített adatok. A megoldás egy ellenőrzés-lezárás-elfogadás alapállapotokból álló folyamat alkalmazása.

3.4.6.1. Ellenőrzés Az intézményi adatrögzítő az adatrögzítés során folyamatosan ellenőrizheti az adatokat. Ilyenkor a rendszerbe betáplált validációk lépnek működésbe, informálva a felhasználót az adatok helyességéről, gyanússágáról vagy éppen hibájáról.

3.4.6.2. Lezárás Az adatszolgáltatásért felelős személy az adatrögzítést lezárhatja. Ez azt jelenti, hogy jelzi, hogy az adatok véglegesek, a további felhasználásra, elemzésekre készen állnak. A szerepkör általában az intézményekhez delegált, de mód van arra is, hogy egy adott önkormányzat intézményi - felelőse végezze ezt a munkát.

3.4.6.3. Elfogadás A lezárást követően - általában önkormányzati szinten - az adatszolgáltatást el kell fogadni. Ezen a ponton van lehetőség a fenntartói beavatkozásra, a helyi stratégiák érvényesítésére, az intézményszerkezet egyben történő vizsgálatára.

3.4.6.4. Visszalépések Amennyiben valamelyik szereplő problémát észlel, vagy megváltozott helyzet miatt az adatrögzítések módosítása szükséges, úgy a megfelelő jogosultság birtokában a folyamat előző állapotba is billenthető (elfogadott -> lezárt -> nyitott, adatrögzítésre, adatmódosításra, ellenőrzésre kész).

3.4.6.5. Állapotok szerepe az átvilágító elemzésekben Az átvilágító elemzések alapjául szolgáló elemi adatok meghatározásánál fontos figyelembe venni az adott adat adatrögzítési folyamatban elfoglalt állapotát. A kimutatások során a következő különbségtétel javasolt:  intézményi, tagintézményi, telephelyi átvilágítás esetében az adatok az állapotuktól függetlenül felhasználhatók 94

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 önkormányzati, települési átvilágításnál a már lezárt adatok vehetők figyelembe  önkormányzati szint felett történő elemzéskor csak a már elfogadott adatok tekinthetők validnak.

3.4.7. Szerepkörök, jogkörök kezelése 3.4.7.1. Szerepkörök A felelősségi körök és hozzájuk tartozó tevékenységek, feladatok a következők: Országos döntéshozó, döntés-előkészítő, elemző  Országos – feladatalapú – szimuláció A szimuláció lényege, hogy a rendszer felsőbb szintű paramétereinek megváltozását nyomon lehessen követni. Ezek a paraméterek lehetnek például a törvényekben és rendeletekben (pl. csoportlétszámok, stb.), illetve tapasztalati úton, vagy valamilyen stratégia által meghatározott értékek. Így viszonylag gyorsan mód nyílik hatástanulmányok készítésére, támogatva a döntéshozatalt.  Bázisalapú elemzések, bázisalapú finanszírozási modellek, nézőpontok vizsgálata  Összehasonlító elemzések  Országos statisztikák  Országos, régiós, önkormányzati összehasonlítások  Intézményi statisztikák Megyei, járási, kistérségi szintű döntéshozó, döntés-előkészítő, elemző      

Megyei szimuláció Megyei bázisalapú elemzések Összehasonlító elemzések Megyei statisztikák Fenntartói statisztikák Intézményi statisztikák

Fenntartói döntéshozó, döntés-előkészítő, elemző  Fenntartói szimuláció  Ezen a szinten a szimuláció megváltoztatható paraméterei a közvetlen fenntartó által meghatározott paraméterek – természetesen amennyiben a fenntartói jogot felsőbb szerv gyakorolja, úgy ez a modul megegyezik a fentivel. 95

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

    

Bázisalapú elemzések Összehasonlító elemzések Fenntartói statisztikák Intézményi statisztikák Intézményi adatok, adatszolgáltatások elfogadása

Intézményi döntéshozó, döntés-előkészítő, elemző  Intézményi szimuláció Ezen a szinten a szimuláció megváltoztatható paraméterei az intézmények által meghatározott paraméterek. A szimuláció ezen szintjén az intézmények saját hatáskörükben végezhetnek racionalizálási elemzéseket, vizsgálatokat, ezzel a hatáskörükben optimalizálást végezhetnek (például energiafelhasználást racionalizálhatnak, optimális csoportszámot definiálhatnak).  Intézményi statisztikák  Intézményi adatok, adatszolgáltatás véglegesítése, lezárása Intézményi szakterület felelős  A szakterület adatainak rögzítése (alkalmazottak adatai, béradatok, épületek műszaki adatai, ellátottak létszámadatai, stb.). A szimulációk és statisztikák alapadatai ezen a ponton kerülnek a rendszerbe. Alkalmazásgazda  Az alkalmazásgazdai adatok rögzítése (például a jogszabályokban rögzített értékek rögzítése)  Alkalmazásgazdai folyamatok (régiók, fenntartók, intézmények struktúrájának rögzítése, jogosultságok beállítása, feldolgozó folyamatok felügyelete, általános rendszerfelügyelet stb.)

3.4.7.2. Jogosultság kezelés A definiált szerepekhez tartozó feladatoknak megfelelően definiálni kell egy jogosultsági rendszert is. Az adott egységhez tartozó felhasználók a hozzájuk rendelt jogkörök alapján végezhetnek a rendszerben műveleteket. A nagyszámú - és dinamikusan módosuló felhasználó miatt célszerűen egy delegált jogkörkiosztási modellt szükséges a rendszerben alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy a jogköröket szintén hierarchikus szerkezetben kell kiépíteni. Így egy adott felhasználó az általa kiosztható jogkörök delegálásával új szereplőket, felhasználókat vezethet be. Ez a módszer biztosítja azt is, hogy a rendszer bevezetését több 96

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

lépcsőben is el lehessen végezni (első lépésként a fenntartói szintig elvégezve a bevezetést, majd később a delegáló modell alapján egészen az intézményi szintig el lehet jutni).

3.4.8. Elemzési paraméterek kezelése Az átvilágító elemzés leírása során definiált paramétereket kezelését megfelelő jogkörhöz kell kötni. A többszintű elemzés támogatásához célszerűen a paramétereket csoportosítani szükséges. Viszont a lehetőségek nagy száma miatt olyan módszert kell kidolgozni, amelynek segítségével kezelhető, de nem megkövetelt az intézményhez, intézmény típushoz, szakfeladathoz, fenntartóhoz, vagy fenntartó kategóriájához tartozó paraméterkör. Ez célszerűen azt jelenti, hogy a paraméterek ilyen bontásban is megadhatók - figyelembe véve az egyes szintek sajátságait, érvényesítve bizonyos esetekben méltányossági szempontokat -, de alsóbb szintű paraméter létezése nélkül is működőképessé válik a rendszer, azaz alapesetben csak egy - központi országos - paraméterezést kell elvégezni. Lehetővé kell tenni, hogy az átvilágító elemzések során a különböző szintek (intézmény, fenntartó önkormányzat, megye, országos központ) a saját szintjükön definiált paraméterek alapján is elvégezhessék az elemzést (így például országos szinten ki lehet mutatni az általános és a speciális stratégiák alapján előállított kimutatások között lévő eltéréseket, könnyebben készíthetők hatástanulmányok).

3.4.9. Alkalmazásgazdai feladatok támogatása Alkalmazásgazdai feladatokat ellátó személy a rendszer működését tudja irányítani, felügyelni. Javasolt a különböző adatszótárak tartalmának karbantartása, az adatrögzítések definiálása és nyomonkövetése is.

3.4.10. Háttérfolyamatok A vizsgálandó entitások és a hozzájuk kapcsolódó adatok nagy száma miatt célszerű olyan adatbányászatot segítő funkciók beépítése a rendszerbe, amelyek még országos elemzések elvégzésekor is biztosítják a végrehajthatóságot. Ilyen funkciók az adatelőkészítő, adatredukáló folyamatok. Célszerűen az adatrögzítések elfogadását követően már mód nyílik bizonyos indikátorok előállítására, néhány összesítés elvégzésére. Ezen a ponton feldolgozható a szakfeladatrend, illetve kormányzati funkció szerinti feldolgozás is.

3.5. Architektúra javaslat A javasolt szoftverrendszer technikailag 3 rétegű alkalmazásmodell (felhasználói felület, üzleti logika, adattárolás), így biztosított az egységes, ellenőrzött kezelés, karbantartható,

97

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

könnyen fejleszthető alkalmazáslogika, és központosított adattárolás az adatok átfogó kezelhetőségéhez. A rendszert úgy kell megtervezni, hogy az elosztott működésre is képes legyen, így biztosítva a skálázhatóságot, amire a felhasználók nagy száma és az időnként erőforrásigényes számítási módok miatt szükség is lehet. A felhasználói felület réteget úgy kell megtervezni, hogy a nagyszámú lehetséges felhasználási helyre könnyen telepíthető, bevezethető és működtethető legyen. E célból javasolt egy böngészőben futtatható, úgy nevezett vékony kliens megoldás kidolgozása. Az üzleti logika réteg célszerűen elosztott alkalmazás szerveren működő megoldás, mely a megvalósítandó üzleti logika mellett a felhasználói felület előállításához használt üzleti logikát is tartalmazza. Az adattároló réteg valamilyen szabványos - relációs - adatbáziskezelő lehet, a felépítés során azonban figyelemmel kell lenni az adattárházépítés szabályaira.

98

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4. Működő prototípus bemutatása 4.1. Általános információk a használatról A IKIR prototípus egy olyan szoftveresen támogatott, webes felületen, online módon elérhető, erőforrás-gazdálkodást támogató, önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat nyilvántartó-monitorozó információs, illetve ezek költségének tervezését segítő rendszer, mely támogatást nyújt önkormányzati intézmények, közszolgáltatók        

optimális intézményszerkezetének kialakításához, költségvetésének feladatfinanszírozási elvű, nullbázisú tervezéséhez, hatékonyságelemzéshez, működésének átvilágításához, fenntartói döntéseinek hatás- és költségelemzéséhez, működésének modellezéséhez, erőforrásai struktúrájának tervezéséhez, optimális összetételű és létszámú személyi állománya kialakításához, esélyegyenlőségi vizsgálatához, elemzéséhez, biztosításához.

A köznevelés üzemeltetői-működtetői feladataiban, továbbá a gyermek- és diákétkeztetés területén, valamint a szociális- gyermekvédelmi és közművelődési ágazatokban és intézményeikben képes az intézményfenntartó és az üzemeltető/működtető munkáját segítve ezen rendszerek működésének költséghatékony tervezésére. A rendszer több nézőpontból vizsgálja meg az önkormányzat működését:  Egyrészről feltérképezi - a központi adatbázisokból (KSH, MÁK) - elérhető adatok alapján az önkormányzat mutatóit, a folyamatok tendenciáit, másrészről az éppen aktuális - az elemzést lehetővé tévő, azokhoz szükséges minimális - adatkörök begyűjtésével pillanatfelvételt készít.  A vizsgálatok során a rendszer összehasonlításokat végez, illetve könnyen átlátható táblázatok és grafikonok formájában összehasonlításokat jelenít meg, melyek a szakértői szem számára rávilágítanak a korábbi vagy éppen aktuális problémákra. Az összehasonlítás alapja lehet létező, vagy referenciaként definiált optimális működésű intézményszerkezet, illetve mutató kör.

99

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.2. A rendszer használatának rövid leírása 4.2.1. Az oldalak általános felépítése A rendszer 3 fő részből épül fel: a menürendszerből, a fejlécből és a tényleges oldaltartalomból.

4.2.1.1. Menürendszer A menü rendszer segítségével lehet kiválasztani a használni kívánt oldalt, folyamatot. A menüszerkezet a legtöbb esetben többszintű, az egyes menüpontokra kattintva a hozzá tartozó almenük lenyithatók, illetve becsukhatók. Lenyitható, további almenüpontokat tartalmazó menük esetében ezt a tényt egy kis háromszög ikon mutatja az adott menüpont bal oldalán. A menürendszer tetején helyezkedik el a kézikönyvek előhívására szolgáló gomb. Ezt megnyomva a megjelenő listából lehet - kattintással - kiválasztani a megnézendő leírást. Egy adott oldal kiválasztását követően - amennyiben a felhasználó szükségesnek látja - a menürendszer nagy része eltüntethető. Eltüntetett állapotban a menü a bal oldalon csak az oldal egy kis részét foglalja el, az érdemi adatoknak, folyamatoknak több hely jut. Az egér mutatót a menü látszódó részére húzva a teljes szerkezet előugrik, így navigálásra ismét használható lesz. Az „eltűnő”, illetve „mindig teljes méretben megjelenő” menüállapot között a váltás a menü jobb felső sarkában található „rajzszög” ikonra kattintással történik.

4.2.1.2. A fejléc A fejléc információt tartalmaz a bejelentkezett felhasználóról, illetve itt található a „Kijelentkezés” gomb is, amely segítségével a rendszer használatát lehet ideiglenesen befejezni.

100

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.2.1.3. Oldal tartalom A harmadik és egyben legfontosabb részen találhatók az adott oldal lényegi elemei, itt jelennek meg az egyes oldalakhoz tartozó táblázatok, adatbekérő panelek és diagramok. Az oldalak általában a felülről lefelé építkezési logika szerint jelennek meg. Ez azt jelenti, hogy először - fentről lefelé haladva - ki kell választani az adott egységet (legtöbbször a szervezet vagy intézményt), majd lefelé haladva a kiválasztott elem adatai jelennek meg. Itt sok esetben további kiválasztás szükséges, mindaddig, amíg el nem jutunk a legalsó részhez. Az alábbi példában az intézmény kiválasztását követően a szakfeladatot kell választani, majd az adatai megadni.

Sok esetben az oldaltartalmak esetében is van lehetőség - a jobb helykihasználás vagy éppen az átláthatóság miatt - a tartalmak ideiglenes eltüntetésére. Amennyiben egy adott panelen látható a ki- és becsukásra szolgáló ikon (egy kis mínusz és egy kis plusz jel) , úgy arra kattintva a panel tartalma összezárható, illetve kinyitható. Ugyanez elérhető a panel címsorában történő dupla kattintással is.

101

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.2.2. Táblázatok kezelése A rendszerben az adatok általában táblázatok formájában jelennek meg.

A táblázatok címsora mutatja, hogy az adott táblázat milyen adatokat tartalmaz, a fejléc az oszlopok megnevezését, a sorok pedig magukat az adatokat tartalmazzák.

4.2.2.1. Táblázatokban kiválasztás A táblázatokban egy adott sor kiválasztása az egér kattintással végezhető el. A kiválasztott sor a többitől eltérő színezéssel jelenik meg, így egyből látható, hogy mely adat lett kiválasztva. Bizonyos esetekben a táblázat több sora is kiválasztható egyidejűleg. Ilyen kiválasztás esetében kétfajta megoldás lehetséges. Amennyiben a táblázat első oszlopa a kiválasztásra szolgáló jelölő („checkbox”), akkor a kívánt sorok esetében ennek beállításával lehet többet választani. Ha a táblázatban nem szerepel kijelölő, akkor az egyéb alkalmazásokban megszokott módon, a „Ctrl” vagy a „Shift” gomb valamint az egérkattintás alkalmazásával lehet a választást elvégezni.

4.2.2.2. Adatok szerkesztése Amennyiben a táblázat szerkeszthető, egy kis ceruza ikon jelenik meg a táblázat első oszlopában. 102

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Erre az ikonra kattintva (vagy az adatokra duplán kattintva) a sor szerkeszthetővé válik.

Ilyenkor az adatok módosíthatók, átírhatók. Az adatok módosításának befejezését a „pipa” ikonra kattintással lehet jelezni (vagy az „Enter” billentyű leütésével). Ilyenkor az adatok mentése megtörténik. Amennyiben nem szükséges menteni, úgy az „x” ikonra kattintva, illetve az „Esc” billentyűt lenyomva lehet ezt a rendszernek jelezni. Ilyen esetekben az adatok korábbi, módosítást megelőző értéke marad az adattartalom, és mentés sem történik. Fontos megjegyezni, hogy az adatok módosítása a táblázatban nem jelenti az adatok mentését, ez csak a „pipa” ikonra kattintás, vagy az „Enter” billentyű lenyomása kezdeményezi. Ezért ha ezek használata nélkül - és így az adatmódosítás érvényesítése nélkül - átlépünk egy másik oldalra, a módosítás elvész. Azokban az esetekben, amikor az adatok nem táblázatos formában jelennek meg, úgy az adatok szerkesztése közvetlenül az adott adat átírásával, a módosítás véglegesítése pedig a „Mentés” gomb megnyomásával (vagy az „Enter” billentyű leütésével) történik. Az eredeti adatok visszaállítását (azaz a módosított értékek elvetését a „Mégsem” gombra kattintva lehet jelezni.

103

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.2.2.3. Szűrés az adatok között Néhány esetben - a táblázatban található adatok nagy számossága vagy a könnyebb elérhetőség/áttekinthetőség miatt - a rendszer szűrési lehetőséget is biztosít. Ilyenkor a táblázat fejlécében „Szűrő” feliratú elemek is megjelennek. Ide beírva a szűrésre szolgáló kifejezést, majd az „Enter” billentyűt leütve a táblázatban csak a beírt kifejezésnek megfelelő adatok (illetve az ilyen adatokat tartalmazó sorok) jelennek meg.

A szűrés törlését a szűrő elemek tartalmának kitörlésével és az „Enter” billentyű leütésével lehet elvégezni.

4.2.2.4. Lapozás Ha egy adott táblázat túl sok sort tartalmaz, a megjelenített táblázatban lapozni kell, hogy a kívánt adatot, sort megtaláljuk. A lapozás a táblázat alján található lapozó gombok használatával lehetséges.

104

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.2.2.5. Táblázat adatainak kimentése, visszatöltése Általában van lehetőség a táblázatok adatainak - saját gépre történő - lementésére. Ilyenkor a felhasználó választhat, a támogatott formátumok közül. Jelenleg két támogatott formátum van, ezek a „Microsoft Excel 97/2000/XP/2003 (.xls)” és a „Microsoft Excel 2007/2010 (.xlsx)” formátum. A mentés elvégzése - és egyben a formátum kiválasztása is - a táblázat alján megjelenő „xls”, illetve „xlsx” ikonra kattintással lehetséges.

A megfelelő ikonra kattintást követően már a böngésző - a beállításainak és a felhasználó döntésének megfelelően - letölti vagy megjeleníti a kívánt formátumban előállított dokumentumot.

4.2.3. Listaelemek választása Sok helyen a felhasználó egy adott listából választhat elemeket. Bizonyos helyeken ez egy legördülő menüt jelent, más esetekben egy választéklistát. A legördülő menüben a szükséges elemet kattintással lehet kiválasztani. 105

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A választéklistákban a elemeket kijelölés után az egér segítségével a „húzd és dobd, drag&drop” módszerrel, vagy a lista mellett lévő nyíl ikonok segítségével mozgatni. A nyilak használatával van lehetőség az összes elem egyszerre történő mozgatására is.

4.2.4. „Tab” fülek használata Esetenként az adatok csoportosítva jelennek meg, általában a megjelenítendő adatok nagy száma, vagy pedig a könnyebb átláthatóság miatt. A csoportosításban a csoportok címére kattintva lehet az adott csoportba tartozó elemeket megjeleníteni. A kiválasztott csoport címe a többitől eltérő módon jelenik meg.

106

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.3. Hogyan lehet elvégezni...? 4.3.1. Új felhasználó felvétele A megfelelő jogosultsággal rendelkező felhasználó új felhasználót is fel tud venni, delegálva és szétosztva az elvégzendő munkákat. Minden felhasználó egy adott szervezethez vagy intézményhez tartozik és alapesetben ennek az egységnek, illetve ezen egység alá tartozó egységeknek az adatait érheti el. Ezért a felhasználók felvételét, illetve az adott egységhez tartozó felhasználók adatainak megtekintését először az egység kiválasztásával kell kezdeni. Ezt a „Szervezetek/Felhasználók” oldal megnyitásával lehet kezdeményezni.

A megjelenő oldalon lehet megtekinteni a jelenlegi felhasználókat, illetve az „Új felhasználó” ikonra kattintva lehet kezdeményezni az új felvételét.

107

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Adott felhasználót kiválasztva meg lehet tekinteni a hozzá kapcsolt jogköröket, illetve szintén jogosultságtól függően a rendszert használó felhasználó az itt a kiválasztott felhasználó jelszavát is módosíthatja (például elfelejtett jelszó esetében). Új felvétele során meg kell adni az új felhasználó adatait.

A jelszó nem tartalmazhat ékezetes karaktereket. Amennyiben hibás érték lett megadva (például nem egyező jelszavak, már létező bejelentkezési név), az adatokat ismét meg kell adni. Az adatok rögzítését követően az immár létező felhasználót ki kell választani a listából és meg kell adni a hozzá tartozó jogköröket is. A jogköröket választéklistából kell választani. A jogkörök vagy a jelszó megváltoztatását követően a „Mentés” gombra kattintva lehet 108

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

véglegesíteni a változtatást. Amennyiben csak a jogköröket kell változtatni, úgy a jelszó adatot üresen kell hagyni (a rendszer így felismeri, hogy a jelszó változtatására nincs szükség). Ideiglenes jelszó megadásakor az új felhasználónak az első bejelentkezését követően a jelszavát meg kell változtatnia. A jelszó megváltoztatása előtt a rendszer egyéb részeit nem tudja használni.

4.3.2. Kézikönyvek letöltése A rendelkezésre álló kézikönyvek közül a „Kézikönyvek” feliratra kattintva, a megnyíló ablakocskában lehet választani.

4.3.3. Szervezet, illetve intézmény kiválasztása Általában a munkavégzés során egy adott szervezet adatait kell vizsgálni, módosítani. A legtöbb oldalon így a szervezet kiválasztása panel jelenik meg legfelül.

109

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A listában megjelenő szervezetekből az egér segítségével, kattintással lehet választani. Bizonyos esetekben a kívánt kiválasztáshoz szükséges a szervezetek struktúrájának kibontása is, láthatóvá téve egy adott szervezet esetében a szervezetileg alá tartozó egységeket is. Ezt az adott egység neve mellett látható háromszög ikonra kattintva lehet elvégezni. Ezt követően már kibontott listából a tagintézmény vagy telephely is kiválasztható.

110

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.3.4. Oldal frissítése, visszalépés a böngészőben Esetenként szükséges lehet az oldal frissítése is. Ez nyugodtan megtehető a böngésző által nyújtott lehetőségekkel (általában F5 gomb, illetve az újraolvasás ikon). Az ilyen frissítésekkor azonban a még nem mentett adatok (táblázatok szerkesztése vagy adatrögzítő panelek módosítása közben) eltűnhetnek, a mentés előtti módosítást ismét el kell végezni. A böngésző által nyújtott navigálási lehetőségeket azonban nem ajánlott használni, kérjük az oldalak közötti váltásokhoz a rendszerbe beépített, a menürendszeren keresztül elérhető navigálást használják.

4.4. Megvalósított funkciók 4.4.1. Intézményi adatrögzítések Az adatrögzítések a specifikációban leírtaknak megfelelően intézményenként és szakfeladatonként történnek. Néhány képernyőkép részlet a funkcionalitás bemutatására, illetve az alkalmazott módszerekre:

111

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.4.2. Átvilágító elemzés Az átvilágító elemzés a prototípusban a specifikáció alapján készült. Néhány képernyő részlet a funkciók bemutatására:

112

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

113

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.4.3. Összehasonlító elemzés 4.4.3.1. Az Összehasonlító elemzéshez tartozó funkciók  mutatók és nézőpontok karbantartását végezhetjük  mutató adatokat, illetve nézőpont adatokat kérdezhetünk le különböző formában  településeket kereshetünk, amelyek mutatói, nézőpontjai, tulajdonságai megfelelnek megadott kritériumoknak

 referencia településeket és hozzájuk tartozó mutató adatokat hozhatunk létre.

4.4.3.2. Mutatók A rendszerben lévő mutatókat jeleníti meg hierarchikus formában. Megfelelő jogosultsággal rendelkező felhasználó új mutatókat vehet fel, illetve a mutatókhoz adatokat tölthet fel (Excel formátumban). A mutatók azonosítója és megnevezése mellett más információkat is megjelenít a rendszer, mint vonatkozási idő, mértékegység, periodicitás, a rendszerben felvett minimum- és maximum érték, stb.

4.4.3.3. Mutató adatok Az adat lekérdező oldalaknál, mint a Mutató adatok, a Referencia adatok és a Nézőpont adatok, a felhasználónak először a paramétereket kell meghatároznia, hogy milyen adatot szeretne látni. Ezeket a feltételeket a lap felső részében található Kiválasztás panelen tudja megadni.

Ahhoz, hogy a rendszer az adatokat megjelenítse, a következő paramétereket kötelezően meg kell adni:  Időszak: A panel felső részén lévő gombsorral lehet meghatározni az időszakokat, amelyekre a lekérdezendő adatok vonatkoznak. Több is kiválasztható. 114

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

 Mutató/Nézőpont: A Mutató/Nézőpont fülön választhatja ki a felhasználó, hogy mely adatra kíváncsi. Egyszerre egy választható ki.  Földrajzi hely, vagy szervezet: Attól függően, hogy az adott adat településre, vagy szervezetre vonatkozik, meg kell határozni, hogy mely települések/szervezetek adatait szeretné a felhasználó megjeleníteni. Ezeket a Földrajzi helyek/Kedvenc földrajzi helyek/Szervezetek/Keresési eredmények fülnél lehet meghatározni. Ez utóbbi akkor jelenik meg, ha a felhasználó előzetesen a Település keresés menüpontban meghatározott, illetve kikeresett (egy nem üres) település halmazt. Több is kiválasztható. A paraméterek kiválasztása után automatikusan megjelennek az adatok táblázatos illetve diagram formában. A táblázatos megjelenítés formáját finomhangolni lehet a Sor dimenziók fülön lévő tulajdonságválasztó segítségével. Itt ki lehet választani a megjelenítendő tulajdonságokat és azok sorrendjét.

A rendszer automatikusan csoportosítja a táblázatban lévő adatokat tulajdonság szerint, amennyiben ez lehetséges.

115

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.4.3.4. Referencia adatok Referencia települések Olyan a felhasználó által létrehozott települések, amelyek valamilyen szempontból referencia adatnak tekinthetők, például az elemzés szempontjából ideálisnak tekintett mutató értékekkel rendelkezik. Ebben a menüpontban találhatók a referencia települések adatainak a karbantartásához szükséges funkciók. Mutató adatok menüponthoz hasonlóan itt is ki kell választani a kívánt paramétereket. Amennyiben nem jelennek meg adatok (vagyis még nem léteznek), a Mutató adatok létrehozása gombbal lehet létrehozni azokat. Ez az összes kiválasztott paraméter variációban létrehozza a mutató adatokat (vagyis a megadott időszakokban a megadott mutatóra az összes kiválasztott településre), ha azok még nem léteznek. Itt tudja a felhasználó módosítani a mutató értékét is. A kiválasztott sort a Mutató adat törlése gombbal lehet törölni.

4.4.3.5. Referencia átlag Referencia településeket és azok adatait lehet itt létrehozni a már meglévő települések adatain alapulóan. A referencia település létrehozása (Új gomb) és kiválasztása után a Mutató adatok menüponthoz hasonlóan lehet meghatározni a mutató adatoknak azt a körét, ami alapján kiszámításra kerül a referencia adat. Ebben az esetben több mutatót is ki lehet választani (vagy akár az összeset), a kiválasztott mutatók adatai jönnek majd létre a referencia településnél. Célszerűen több települést érdemes kiválasztani, hiszen a kiválasztott települések adatainak átlaga lesz a referencia település adata. Az Alsó és felső decilis figyelmen kívül hagyásával az alsó és felső 10%-ot nem veszi figyelembe a rendszer az átlag kiszámításakor. A Feltételek mentése gombbal a felhasználó elmentheti a feltételeket, ami alapján létrehozta a referencia adatokat, így később azt áttekinteni, illetve módosítani is tudja.

4.4.3.6. Település keresés Ebben a menüpontban a felhasználó azoknak a településeknek a csoportját tudja kikeresni amelyekre a megadott kritériumok illenek. A Szűrők panelen választhatók ki a szükséges feltételek és adhatók hozzá a feltételek listához. A Mentett kereső feltételek fülön találhatóak a korábban létrehozott és elmentett keresési kritériumok. A kereséshez nem kötelező elmenteni a kritériumokat.

116

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

A következő, Feltételek panelen jelennek meg a kritériumok, amelyekre illenie kell a településnek. Itt szerepelhetnek nézőpontok és mutatók, amelyek mellett definiálni kell,hogy milyen intervallumba kell esnie, illetve szerepelhetnek földrajzi helyek, települések, megyék, kistérségek, járások, amelyekre ugyancsak illenie kell a településnek (a megadott település között, vagy az adott megyében lévő települések, stb.)

5 és 10 ezer fő közötti lakosságszámmal rendelkező települések Komárom-Esztergom és Győr-Moson-Sopron megyében

A Nézőpontok/Mutatók fülön a kívánt elemek kiválasztás után a "Kiválasztott nézőpont/mutató a feltételek közé" gombbal a feltételek listába kerülnek az elemek. Itt meg kell adni az alsó és/vagy felső limitet és igény szerint az időszakot, amire a mutató vonatkozik. Ha a listába nem kerül földrajzi jellegű feltétel (település, megye, stb.), akkor az összes település között keres. Ha a listában szerepel földrajzi jellegű feltétel, akkor csak az arra illeszkedő települések között keres.

117

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Hasonló településként keresés Ha a felhasználó kiválaszt egy települést és a feltételek közé adja hasonló településként („Hasonló településként a feltételek közé” gomb), akkor olyan településeket keres, amelyek hasonlóak felvett településhez a feltételekben lévő mutatók szerint. A hasonló település típusú feltételnél meg lehet adni egy alsó és felső limitet, ez azt határozza meg, hogy a keresett települések mutatói milyen intervallumok közé eshetnek. Alapértelmezés szerint ez 5, ami +-5%-ot jelent, vagyis a település mutatójának értéke +-5%-os intervallumba kell hogy essen a keresett település mutatójának értéke.

Szolnokhoz hasonló települések népesség szerint (±15%)

A feltételek definiálása után a felhasználó elindíthatja a keresést. Ha az eredménylistában, egy korábbi keresés miatt már szerepelnek települések, és a felhasználó ezeket a településeket továbbra is szerepeltetni kívánja a listában, akkor a "Szűrés - hozzáadás az eredménylistához" gomb megnyomásával a jelenlegi kritériumokra illeszkedő településekkel kiegészítheti az eredményt. Az eredménylista az Eredménylista ürítése gombbal üríthető. Ha az eredménylistában, egy korábbi keresés miatt már szerepelnek települések, és a felhasználó azt szeretné, hogy e települések között keressen a rendszer, akkor ezt a Szűrés - eredménylista szűrése gombbal megteheti.

118

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Ezekkel a lehetőségekkel a felhasználó különböző keresések eredményeinek halmazát összefűzheti, illetve egy adott keresés eredményében is tud keresni más kritériumok szerint. A "Feltétel eltávolítása a listából" gombbal a kiválasztott feltételt el lehet távolítani. A Feltételek mentése gombbal a felhasználó által meghatározott feltételeket elmenti a rendszer későbbi felhasználás céljából. Ezek a feltételek a Mentett kereső feltételek fülön jelennek meg. Ha ki van választva egy mentett kereső feltétel, akkor azt a rendszer felülírja

4.4.3.7. Nézőpontok A nézőpontok karbantartását végezheti itt a felhasználó. Egy új nézőpont létrehozásakor a választható elemek panelen lehet hozzáadni a nézőpontban lévő mutatókat illetve nézőpontokat. A nézőpont elemek panelen találhatók a nézőpontot leíró mutatók és nézőpontok. Itt lehet definiálni, hogy az adott elem milyen súllyal szerepeljen, egy adott értéknél milyen értékeket vehet fel (referencia minimum pont - minimum érték, referencia maximum pont - maximum érték), a kiértékelés osztópontos lineáris legyen, vagy eredeti érték. Kiértékelő:  eredeti érték: a nézőpont elem az adott mutató, vagy nézőpont értékét veszi fel,

 osztópontos lineáris: a nézőpont elem értékét egy adott intervallum közé képezi le. Az intervallumot és hogy mely értékeknél vegye fel a minimum, illetve a maximum értéket a nézőpont elemeknél lehet megadni. A referencia minimum pontnál a minimum értéket veszi fel, referencia maximum pontnál a maximum értéket. További osztópontokat vehetünk fel a Nézőpont elem paraméter táblázatban.

4.4.3.8. Nézőpont adatok Nézőpont adatok lekérdezése a mutató adatok lekérdezéséhez hasonlóan történik. 119

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.4.3.9. Hogyan lehet elvégezni...? Mutató adatok lekérdezése Példa: Abasár és Abaliget település lakónépességének száma a 2001-es és 2002-es év végén. 1. Mutató adatok menüpontban először kiválasztjuk az időszakokat (2001, 2002) 2. Mutatók fülön kiválasztjuk a kívánt mutatót (Lakónépesség száma az év végén) 3. Földrajzi helyek fülön kijelöljük a településeket (Abasár, Abaliget) Ezek után automatikusan láthatók az adatok.

Az adatokat megjelenítő táblázat további beállítására van lehetőség a Sor dimenziók fülön. Ha hozzáadjuk az engedélyezettekhez a megye oszlopot is (majd Beállítás gomb), az adatok megyei bontásban lesznek feltüntetve.

120

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Adatok csoportosítása megye és kistérség szerint

Települések keresése Példa: 5 és 10 ezer fő közötti lakosságszámmal rendelkező települések Komárom-Esztergom és Győr-Moson-Sopron megyében 1. Település keresés menüpontban kiválasztjuk a Lakónépesség száma az év végén mutatót a 2. Mutatók fülön, majd Kiválasztott mutató a feltételek közé gomb megnyomásával hozzáadjuk a feltételekhez. 3. Megyék fülön kiválasztjuk Komárom-Esztergom és Győr-Moson-Sopron megyét. 4. A feltételek között a mutatónál az alsó és felső limitet megadjuk (5000 és 1000). 5. Szűrés – hozzáadás az eredménylistához gomb megnyomásával a keresés eredménye megjelenik a táblázatban. Feltételek mentése gombra kattintva elmenthetjük a keresést, amelyet később is futtathatunk. A mentett keresés a Mentett kereső feltételek fülnél jelenik meg.

4.5. Technikai leírás 4.5.1. Felhasználói felület A felhasználói felület egy böngészőből futtatható, felhasználóbarát vékony kliens megoldás.

4.5.2. Alkalmazásszerver A prototípus mögött egy Tomcat 7 szervlet konténer található. 121

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

4.5.3. Adatbázis-kezelő Jelenleg a prototípust egy MySQL adatbázis-kezelő és az általa biztosított adatbázis szolgálja ki. A rendszer felépítéséből fakadóan azonban könnyen illeszthető bármilyen JPA kompatibilis rendszerhez.

5. Irodalomjegyzék Pete Péter: Az államháztartás feladatfinanszírozáson alapuló modellje. Közgazdasági Szemle, XLIV. évf., 1997. február (150-164. o.) Pálfi András: Feladatfinanszírozás az önkormányzatok gazdálkodásában. Pénzügyi Szemle 1995/7. szám, Magyar Közigazgatás 1995/9. szám Varga Júlia, Hermann Zoltán: A közoktatás finanszírozása. In: Jelentés a magyar közoktatásról, Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet, 2006. MTA KRTK, A projekt keretében elkészített esettanulmányok záró értékelését tartalmazó tanulmány, MTA KRTK ,2014

122

ÁROP-1.1.22–2012–2012–0001 – „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

Cégnév:

HUMÁNSWOT Tanácsadó Kft.

Cég székhelye:

2200 Monor, Székely Bertalan köz 1.

Cég képviselője:

Dr. Zsombok László Krisztián

Szerződés tárgya:

Integrált

közszolgáltatási

kidolgozása.

Helyi

információs

közszolgáltatások

közszolgáltatásonkénti

pénzellátási

valamint

közszolgáltatási

integrált

rendszer

modelljavaslat

finanszírozásához,

modelljének

kidolgozásához,

információs

modellezéséhez. Szerződés iktatószáma: CE-2013-70/P Szerző(k):

Dr. Zsombok László Krisztián Osztós Zsolt

Lezárás dátuma:

2014. június 30.

Dr. Zsombok László Krisztián

Pálné dr. Kovács Ilona

megbízott cégszerű aláírása

témavezető

ÁROP-1.1.22-2012-2012-0001

123

rendszer