Mini-provincie of maxi-gemeente? Handelt het themablok elders in deze s&d over wat men de inputlegitimiteit van onze democratie kan noemen, er is natuurlijk ook een outputkant. Hoe doeltreffend is ons bestuurlijk stelsel, kan het goedkoper? En vooral: hoe perken we de bestuurlijke drukte in? Lambert J. Giebels steunt een voorstel uit de koker van de Brede Heroverwegingen: ‘Na het opheffen van de provincies en schaalvergroting van gemeenten blijft een goed uitgeruste lokale bestuurslaag over, als zelfbewuste counterpart van het rijk.’
lambert j. giebels
100
Lezers van s&d met een ijzersterk geheugen herkennen in de titel van dit artikel een continuing story ¬ zoiets als de ooit zo populaire tv-serie Peyton Place. In maart 1975 schreef ik voor s&d als Tweede Kamerlid een gelijknamig artikel. Ruim twintig jaar later, in 1997, gebruikte ik de titel voor een bijdrage op verzoek van de redactie over de reorganisatie van het binnenlands bestuur. Er is aanleiding om dertien jaar later de titel een derde keer te hanteren. Wat in een halve eeuw discussie over bestuurlijke reorganisatie niet is gelukt ¬ een afdoende antwoord geven op de vraag waar we voor moeten kiezen: mini-provincies of maxi-gemeenten ¬ dat doet nu de bezuinigingsoperatie ‘Brede Heroverwegingen’. Onder die titel zijn op 1 april 2010 twintig rapporten gepubliceerd van evenzoveel ambtelijke werkgroepen met voorstellen voor Over de auteur Lambert J. Giebels is historicus en was lid van de Tweede Kamer voor de PvdA. s & d 7 / 8 | 20 10
bezuinigingen op twintig beleidsterreinen. Eén daarvan, rapport 18 Openbaar Bestuur van de werkgroep-Kalden, doet vergaande voorstellen voor bezuinigingen op het binnenlands bestuur. In een bijlage ‘Overzicht rapporten Openbaar Bestuur’ somt de werkgroep niet minder dan 35 ‘adviesrapporten’ op die sedert 1948 zijn gewijd aan de reorganisatie van het binnenlands bestuur. De adviezen neigen nu eens naar maxi-gemeente dan weer naar mini-provincie. Twee keer hebben adviezen geleid tot een wettelijke regeling, in 1970 van het Openbaar Lichaam Rijnmond, in 1975 van de Agglomeratie Eindhoven. Beide zijn spoedig na hun oprichting een zachte dood gestorven. De auteurs van het rapport Openbaar Bestuur stellen vast dat de ‘stapels rapporten’ niets blijvends hebben opgeleverd. Met een sardonische ondertoon merken ze op: ‘De noodzaak om te bezuinigen kan nu behulpzaam zijn om de daad bij het woord te voegen.’
Lambert J. Giebels Mini-provincie of maxi-gemeente? De werkgroep is zo verstandig geweest niet zelf weer het wiel uit te vinden, maar heeft van al die rapporten volop gebruikgemaakt. Met eerdere rapporteurs ziet de werkgroep-Kalden als grondprobleem ‘de bestuurlijke drukte’ op het middenniveau, waar onder wantrouwig oog van het rijk talrijke bestuursorganen elkaar voor de voeten lopen. Ze wijst erop dat met de toegenomen invloed van Europa ¬ waaruit bijvoorbeeld 80% van onze milieuwetgeving voortvloeit ¬ in feite het rijk het bestuurlijk middenniveau is geworden. De oplossing die de werkgroep-Kalden aandraagt is opheffing van de provincies en tegelijkertijd schaalvergroting van de gemeenten. Het is een keuze voor maxi-gemeenten zoals ik die in de genoemde artikelen deed. De werkgroep heeft inmiddels een gezaghebbende steunpilaar voor haar voorstellen gevonden in de Vereniging Nederlandse Gemeenten (vng). Het bestuur van de vng heeft op 7 mei 2010 in een resolutie met de wervende titel Thorbecke-2.0, haar leden soortgelijke voorstellen voorgelegd als die van de werkgroep-Kalden, en gevraagd daarmee op haar congres van 8 juni 2010 in te stemmen. De gemeenten hebben meer tijd gevraagd om er hun standpunt over te bepalen. de keuze voor regiogemeenten Wat zijn de argumenten voor de keuze van de werkgroep-Kalden, en welke gevolgen brengt deze met zich mee? Wanneer men de bestuurlijke drukte op het middenniveau wil verlichten dan is opheffing van de provincie een voor de hand liggende keuze. Vanaf het ontstaan van het koninkrijk in 1814 is de provincie een zwakke schakel geweest in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Uit beduchtheid voor herleving van het federalisme van de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën uit de achttiende eeuw, zijn aan de provincie bescheiden taken en een zwakke positie gegeven in de gedecentraliseerde eenheidsstaat. De twee bestuurslagen die het dagelijks leven van de burger bepalen zijn s & d 7 / 8 | 20 10
rijk en gemeente. Via beide loopt dan ook het leeuwendeel van de overheidsfinanciën, via de provincie nauwelijks 3%. De provincie als bestuurslaag leeft nauwelijks bij de bevolking, getuige ook de lage opkomst bij provinciale verkiezingen. Niettemin zijn streekbewuste Friezen, Limburgers en Zeeuwen tegen opheffing van hun provincies in het geweer gekomen. In de Volkskrant van 16 juni 2010 hebben vijf Brabantse burgemeesters onder aanvoering van de commissaris van de
De bestuurslagen die het dagelijks leven van de burger bepalen zijn het rijk en de gemeente koningin Van de Donk uitgeroepen: ‘Brabant opheffen? Dat kán helemaal niet!’ Zij maken een denkfout. De Bredase burgemeester Van der Velde heeft deze denkfout, onbewust, verwoord in het Volkskrant-interview: ‘Brabant is meer dan een gebied. Het is een identiteit. Daar hoort een gevoel bij.’ Dat identiteitsgevoel bestaat evenzeer in streken als de Achterhoek, Twente en Zuid-Limburg, zonder dat zij een bestuurlijke eenheid vormen. Wanneer de provincie als bestuurslaag vervalt, verdwijnen daarmee beslist niet de Friezen, Limburgers, Zeeuwen en Brabanders. In de gedachtegang van de werkgroepKalden komt het bestuurlijk middenniveau te vervallen en blijft de gemeente over als het enig gedecentraliseerd bestuursorgaan. Vandaar ook haar pleidooi voor een drastische schaalvergroting van de gemeenten. De werkgroep-Kalden constateert dat deze schaalvergroting al jaren gaande is, als een autonoom proces los van alle discussies over de reorganisatie van het binnenlands bestuur. Van de 1500 gemeenten uit de tijd van Thorbecke zijn er nog 430 over. Bij het huidige tempo van gemeentelijke herindeling zouden er daarvan in 2025 nog 300 resteren. De tendens
101
Lambert J. Giebels Mini-provincie of maxi-gemeente? is er dus al langere tijd een in de richting van maxi-gemeenten. Het rapport Openbaar Bestuur stelt voor dit ‘natuurlijke’ proces drastisch te versnellen, en te kiezen voor 25 à 30 ‘regiogemeenten’, zoals het maxi-gemeenten omschrijft. Deze maxi-gemeenten zouden gemiddeld 600.000 inwoners tellen. Het aantal van 25 à 30 regiogemeenten lijkt, doordat het voorstel niet wordt onderbouwd, op een slag in de lucht. De werkgroep had die onderbouwing kunnen vinden als zij in haar
Identiteitsgevoel bestaat niet alleen in provincies, maar ook in streken als de Achterhoek, Twente en Zuid-Limburg
102
bijlage ‘Chronologisch overzicht rapporten openbaar bestuur’ niet een belangrijk stuk vergeten was. Dit is de Concept-structuurschets voor de bestuurlijke indeling, die ten tijde van het kabinet-Den Uyl door de ministers van Binnenlandse Zaken en van Ruimtelijke Ordening aan de Tweede Kamer is voorgelegd. Het was een doorwrochte studie die als grondslag moest dienen van wat werd omschreven als ‘versterking van het lokaal bestuur’, en die kon dienen als blauwdruk voor het gemeentelijk herindelingbeleid. Het voorwerk voor de structuurschets was gedaan door de Rijksplanologische Dienst. Zij was schoolgegaan bij de dissertatie Centraliteit en hiërarchie van de latere hoogleraar geografie Buursink. Buursink had aan de hand van de reikwijdte van stedelijke centra en de identiteitswaarde van stadsgewesten een zeventigtal ‘nodale regio’s’ afgebakend rond stedelijke knooppunten (nodus = knoop). In het interdepartementale overleg over de structuurschets werden de zeventig nodale regio’s teruggebracht tot 44 ‘regiogemeenten’, zoals we ze in de terminologie van rapport Openbaar Bestuur kunnen noemen. s & d 7 / 8 | 20 10
De reden voor deze reductie was dat sommige regio’s te weinig draagvlak hadden en bij andere de stedelijke knooppunten te dicht bij elkaar lagen. Het lijkt verstandig de structuurschets van 1975 te gebruiken als onderbouwing voor de afbakening van de regiogemeenten die in het rapport Openbaar Bestuur worden voorgesteld. Wellicht vereist de structuurschets enige aanpassing wegens regionale ontwikkelingen die sedertdien zijn opgetreden. Het lijkt echter onwaarschijnlijk dat de 44 maxi-gemeenten uit 1975 moeten worden gereduceerd tot de 25 à 30 gemeenten waar de werkgroep voor de Brede Heroverwegingen van spreekt. Het aantal zal eerder in de buurt van veertig liggen. Met een gemiddeld inwoneraantal van 425.000 betekent een stap naar veertig regiogemeenten nog altijd een substantiële schaalvergroting. Er zou een ondergrens gelegd kunnen worden bij een inwoneraantal van 200.000, om stedelijke voorzieningen over het hele land te verspreiden. Regiogemeenten met een bevolkingsomvang van minimaal 200.000 inwoners ¬ om de gedachten te bepalen: die van de huidige gemeente Eindhoven ¬ bezitten voldoende draagvlak om in heel Nederland de burgers een ruim pakket van voorzieningen te bieden. Voldoende draagvlak is ook gewenst voor andere desiderata uit het rapport Openbaar Bestuur. Dit wil dat de huidige taken van de provincie door de gemeenten worden overgenomen, terwijl het bovendien perspectieven ziet voor overdracht van rijkstaken aan de regiogemeenten. Voldoende draagvlak, maar ook een ruim territorium, zijn voorts nodig om, wat het rapport noemt, ‘de lappendeken’ van intergemeentelijke samenwerkingsvormen op de schaal van de regiogemeente te brengen. De intergemeentelijke samenwerking is immers voortgekomen uit de behoefte om voor tal van gemeentelijke voorzieningen de beperkte schaal van het gemeentelijk territorium te doorbreken. De werkgroep-Kalden, die focust op bezuinigingen, berekent dat bij de opheffing van de provincies en bij een drastische reductie
Lambert J. Giebels Mini-provincie of maxi-gemeente? van het aantal gemeenten, het aantal politieke ambtsdragers kan worden teruggebracht van 13.000 naar 1.360. De werkgroep waagt zich niet aan een berekening van de verkleining van het ambtelijk apparaat die haar voorstellen opleveren. Wel wijst zij op het voor de hand liggende verband tussen politieke kaders en de omvang van de bureaucratie. Men kan zich ook zonder berekeningen voorstellen dat het opheffen van twaalf provinciehuizen met hun personeelsbestand een flinke vermindering van het ambtelijk apparaat met zich meebrengt. Het is evenwel niet vanzelfsprekend dat de afname van het aantal gemeenten een sterke vermindering van het aantal gemeenteambtenaren tot gevolg heeft. De verruiming van het gemeentelijke voorzieningenniveau dat door de
In het opschonen van het bestuurlijk middenniveau schuilt veel procedurele winst, die vertaald kan worden in harde euro’s schaalvergroting mogelijk wordt en de toevoeging van taken die de regiogemeenten van de provincie en het rijk moeten overnemen, zal tot een flinke uitbreiding van ambtelijke diensten noodzaken; zodat per saldo het aantal gemeenteambtenaren niet sterk zal afnemen. Ter indicatie: nu zijn er 171.000 gemeenteambtenaren in 430 gemeenten. Het rapport Openbaar Bestuur verwijlt even bij de vraag welk effect de schaalvergroting van de gemeenten zal hebben voor de afstand tussen bestuur en bestuurde. Veel verder dan de platitude ‘systematische aandacht voor burgerbetrokkenheid blijft nodig’, komen de rapporteurs niet. Wel klinkt door dat ze weinig fiducie hebben in binnengemeentelijke decentralisatie, in de vorm van deelgemeenten. Het rapport waarschuwt althans voor het ‘feitelijk inrichten s & d 7 / 8 | 20 10
van nieuwe bestuurslagen’. De werkgroep wil de burgerbetrokkenheid kennelijk gieten in de vorm van bestuurlijke deconcentratie in plaats van decentralisatie, door op wijk-, buurt- en dorpsniveau de burgers te laten participeren in gemeentelijk beleid en dienstverlening. In het opschonen van het bestuurlijk middenniveau schuilt flink wat procedurele winst, die ongetwijfeld vertaald kan worden in harde euro’s, maar die de werkgroep niet heeft berekend. Bij het wegvallen van de provincie worden tal van procedures, die daar een tussenfase vinden, verkort. Ook kan de controle van gemeentelijk beleid door het rijk sterk worden verminderd. De werkgroep hanteert hier het begrip ‘geborgd vertrouwen’. Zij licht dit aldus toe. Na het opheffen van de provincies en de schaalvergroting van gemeenten blijft een goed uitgeruste lokale bestuurslaag over, als zelfbewuste counterpart van het rijk. De regiogemeenten kunnen zelfstandiger functioneren en hun kan meer ruimte worden gelaten voor eigen beleid dan bij de huidige gemeenten het geval is. De controle op taken waarvoor de gemeenten verantwoordelijk zijn, dient te liggen bij het democratisch gelegitimeerde orgaan van die bestuurslaag zelf, te weten de gemeenteraad. ‘Hierop hoeft geen controle plaats te vinden van een andere bestuurslaag’, aldus het rapport. Met andere woorden: horizontale controle kan in de plaats treden van de huidige verticale controle. Het wenkend perspectief van dit alles is, in de woorden van het rapport Openbaar Bestuur, dat ‘gedetailleerde regelgeving, uitgebreide verantwoordingsprocessen en stapeling van controles’ overbodig worden. opheffen waterschappen Als de provincies worden opgeheven, valt het toezicht op de waterschappen weg. De werkgroep-Kalden lost dit probleem resoluut op: ook de waterschappen wil zij opheffen. De verantwoordelijkheid voor dit functioneel bestuur zou kunnen worden overgedragen aan de regiogemeente en het rijk.
103
Lambert J. Giebels Mini-provincie of maxi-gemeente? Deze en gene zal uit nostalgie geneigd zijn het voor de waterschappen op te nemen. Heemraadschappen en hoogheemraadschappen met hun dijkgraven en watergraven zijn niet alleen diepverankerde begrippen in de Nederlandse taal, zij belichamen ook de oudste vorm van volksvertegenwoordiging in ons land, al vanaf de elfde eeuw. Van hen is het zo gekoesterde ‘poldermodel’ afgeleid. Men kan evenwel een (functionele) bestuurslaag niet alleen handhaven vanwege haar eerbiedwaardigheid. Zij moet
Er is alles voor te zeggen om de Eerste Kamer af te schaffen
104
ook leven bij de bevolking. Het democratisch gehalte van de huidige waterschappen laat nogal te wensen over. Doordat hun besturen worden gekozen uit persoonslijsten, buiten de politieke partijen om, is hun verkiezing in feite een vorm van coµptatie geworden, waarin boeren en andere grondbezitters het voor het zeggen hebben. Kan het waterschap als bestuurslaag verdwijnen, de functie die het vervult ¬ het waterbeheer ¬ zal natuurlijk wel behartigd moeten blijven. Het kwalitatief waterbeheer is een verdeeld domein: de gemeenten zorgen voor de riolering, de waterschappen voor de waterzuivering. Het ligt voor de hand om, zoals het rapport van de werkgroep voorstelt, het kwalitatief waterbeheer in zijn geheel door de regiogemeenten te laten behartigen. Ook het kwantitatieve waterbeheer dient volgens de werkgroep door de regiogemeenten te worden overgenomen. Hier doet zich echter een probleem voor waar het rapport Openbaar Bestuur niet op ingaat. Als gevolg van voortdurende fusies is het fijnmazige netwerk van water- en polderschappen dat in vroeger dagen het land overdekte, geslonken tot 25 waterschappen ¬ en er zit nog een vijftal fusies in de pijplijn. De stroomgebieden van de straks ongeveer twintig waterschappen zuls & d 7 / 8 | 20 10
len niet samenvallen met de beoogde urbane regiogemeenten. Dat zal de noodzaak met zich brengen om terug te vallen op de Wet Gemeenschappelijke Regeling. Naast het kwalitatief en kwantitatief waterbeheer bestaat van oudsher de waterkering: beveiliging van de kust tegen de zee ¬ een taak van de hoogheemraadschappen. De werkgroepKalden stelt voor de verantwoordelijkheid voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van primaire waterkeringen bij het rijk te leggen. De voorstellen van de werkgroep-Kalden ¬ opheffing van de provincies (en waterschappen) en schaalvergroting van de gemeenten ¬ worden in het rapport Openbaar Bestuur gepresenteerd als ‘beleidsvariant a’. De werkgroep heeft uit haar opdracht ¬ ‘langs verschillende wegen mogelijke bezuinigingen in beeld brengen’ ¬ blijkbaar geconcludeerd dat ze nog een alternatieve beleidsvariant diende te presenteren. Dat is jammer. Met wat zij ‘beleidsvariant b’ noemt, ondergraaft zij de motivering die zij voor beleidsalternatief a geeft, namelijk de wenselijkheid om de bestuurlijke drukte op het middenniveau te verlichten. In beleidsvariant b worden naast honderd tot honderdvijftig maxi-gemeenten vijf tot acht maxi-provincies ten tonele gevoerd, en de waterschappen blijven in stand. De werkgroep berekent dat ook deze variant nog bezuinigingen oplevert. Maar het zal duidelijk zijn dat het in deze beleidsvariant dringen blijft op het bestuurlijke middenniveau. De wat obligaat aandoende alternatieve beleidsvariant b kan beter vergeten worden. eerste kamer Beleidsvariant a heeft een consequentie waarop het rapport van de werkgroep Openbaar Besuur nogal laconiek reageert. Met het vervallen van de provincies, en daarmee van de provinciale staten, valt het kiezerssubstraat van de Eerste Kamer weg. Het rapport doet dat ongemak in één zin af: ‘De Eerste Kamer kan worden gekozen door de raadsleden van de regiogemeenten,
Lambert J. Giebels Mini-provincie of maxi-gemeente? of door de Tweede Kamer, of de Eerste Kamer kan worden opgeheven.’ Het is duidelijk dat de werkgroep zich niet heeft verdiept in de vraag die al zo vaak is gesteld, namelijk of de Eerste Kamer ∑berhaupt bestaansrecht heeft. De Eerste Kamer is een product van de vereniging van Nederland en België. De Belgen wilden een eigen vertegenwoordiging van de adel. De Grondwet van 1815 bedacht daarvoor een Eerste Kamer en bemande deze met ‘hen die door hun geboorte of gegoedheid tot de aanzienlijken van den lande behooren’. Thorbecke achtte in 1848 de Eerste Kamer ‘zonder grond en zonder doel’, maar een meerderheid van de staatscommissie die de grondwetsherziening voorbereidde, waarvan hij voorzitter was, hield vast aan de ‘chambre de réflexion’. Ondanks alle discussie die in de loop der tijd is gevoerd over het bestaansrecht van de Eerste Kamer heeft zij zich tot dusver weten te handhaven, ondanks het feit dat zij meer en meer een doublure van de Tweede Kamer is geworden. Evenals de Tweede Kamer wordt de Eerste Kamer gekozen op basis van evenredige vertegenwoordiging. De zittingsduur van beide Kamers is gelijkgetrokken. De Eerste Kamer heeft zich een verkapt amendementsrecht ¬ dat constitutioneel is voorbehouden aan de Tweede Kamer ¬ toegeëigend: zij kan de regering dwingen een wetsontwerp waarvan onderdelen haar niet bevallen voor reparatiewetgeving naar de Tweede Kamer terug te sturen. De Eerste Kamer is niet (meer) bij uitstek een ‘senaat’ waarin de levenservaring van de wijze senex zich doet gelden; qua leeftijdsopbouw verschillen de twee Kamers niet veel van elkaar. De Eerste Kamer doet nog eens dunnetjes over wat de Tweede Kamer is gepasseerd, zonder dat dit een overtuigende toegevoegde waarde oplevert. De Eerste Kamer veroorzaakt ¬ om in de terminologie van de werkgroep-Kalden te spreken ¬ een parlementaire drukte, die de slagvaardigheid van de nationale wetgeving en besluitvorming niet ten goede komt. Er is alles voor te zeggen haar af te schaffen. s & d 7 / 8 | 20 10
grondwetkamer Opheffing van de provincies, de waterschappen en de Eerste Kamer vereist een grondwetsherziening. Onze jammerlijk verouderde Grondwet, die in wezen nog van 1848 dateert, is sowieso toe aan een grondige revisie. De werkgroep-Kalden noemt haar een rigid constitution ¬ wijziging ervan is een mijl op zeven. Twee lezingen zijn vereist; voor de tweede moet de Tweede Kamer worden ontbonden en een nieuwe Kamer worden gekozen, die ¬ evenals de Eerste Kamer ¬ met tweederde meerderheid voor de wijziging moet stemmen voordat deze wet wordt. Aan de verkiezing van een nieuwe Kamer ligt de gedachte ten grondslag dat de kiezers zich over de grondwetswijziging moeten kunnen uitspreken. Doordat de gewoonte is gegroeid deze verkiezing te laten samenvallen met periodieke verkiezingen, is de volksraadpleging een farce geworden. Een bezwaar van de gegroeide praktijk is ook dat het parlementaire debat over grondwetswijzigingen beperkt blijft tot een kleine kring van staatsrechtdeskundigen onder de Kamerleden. Hun hooggestemd, doch niet gemakkelijk discours dringt nauwelijks tot de media door, laat staan tot de kiezers. Er is een mogelijke oplossing voor beide problemen, die eerder al eens bij de grondwetsherziening van 1946 is voorgesteld, maar die in tweede lezing in de Eerste Kamer sneuvelde. Dit is de verkiezing van een grondwetkamer ¬ van een constituante dus, zoals deze in de meeste landen de bron is van hun constitutie, maar die ons koninkrijk nooit heeft gekend. Een grondwetkamer betekent geen verhoging, doch een verlichting van de parlementaire drukte. De arbeid van de Staten-Generaal kan ongestoord voortgang vinden, terwijl de grondwetkamer beraadslaagt. Omdat kandidaten voor de grondwetkamer tegenover de kiezers hun standpunt over de voorgestelde wijzigingen kenbaar moeten maken, zullen grondwetswijzigingen doordringen tot het publieke debat. Dit zal er wellicht toe leiden dat de Grondwet (eindelijk) gaat leven bij de burger.
105
