LUDĚK SÝKORA a JANA TEMELOVÁ

PREVENCE PROSTOROVÉ SEGREGACE

LUDĚK SÝKORA a JANA TEMELOVÁ

Univerzita Karlova v Praze, Přírodovědecká fakulta Ministerstvo pro místní rozvoj

PREVENCE PROSTOROVÉ SEGREGACE

Doc. RNDr. Luděk Sýkora, Ph.D. Mgr. Jana Temelová, Ph.D.

Univerzita Karlova v Praze, Přírodovědecká fakulta, katedra sociální geografie a regionálního rozvoje http://www.natur.cuni.cz/ Centrum pro výzkum měst a regionů http://web.natur.cuni.cz/cvmr/ Ministerstvo pro místní rozvoj http://www.mmr.cz/

Praha 2005

OBSAH

PŘEDMLUVA

4

SEGREGACE: DEFINICE, PŘÍČINY, DŮSLEDKY, ŘEŠENÍ Jana Temelová, Luděk Sýkora

5

CO JE REZIDENČNÍ SEGREGACE Aleš Burjanek MŮŽEME ZJISTIT MÍRU SEGREGACE? Martin Ouředníček JE REZIDENČNÍ SEGREGACE VŽDY JEN SOCIÁLNÍM PROBLÉMEM? Michal Illner

21 27 40

MOŽNOST VYUŽITÍ NÁSTROJŮ ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ PRO PREVENCI SEGREGACE Karel Maier

44

INTEGRACE IMIGRANTŮ BEZ OBCÍ? – DŮM STAVĚNÝ NA PÍSKU! Dušan Drbohlav

55

FAKTOROVÁ ANALÝZA SEGREGACE - PŘÍKLAD BRNA Ondřej Mulíček

60

FAKTORY SOCIÁLNÍHO VYLOUČENÍ Lukáš Radostný

71

NEGATIVNÍ DŮSLEDKY ETNICKÉ DEFINICE SOCIÁLNÍHO VYLOUČENÍ ROMSKÝCH POPULACÍ Štěpán Moravec

81

VYTĚSŇOVÁNÍ ROMSKÝCH KOMUNIT Petr Víšek

91

NĚKTERÉ MOŽNOSTI SPRÁVCE BYTOVÉHO FONDU V ANTISEGREGAČNÍ POLITICE MĚSTA Pavel Merta

96

PERCEPCE PROSTOROVÝCH DISPROPORCÍ V SOUČASNÝCH I PŘIPRAVOVANÝCH STRATEGICKÝCH DOKUMENTECH MĚSTA BRNA Radoslava Cicvárková

102

MOŽNOSTI ČERPÁNÍ PROSTŘEDKŮ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ EU V OBLASTI PŘEDCHÁZENÍ SEGREGAČNÍCH JEVŮ V RÁMCI SPOLEČNÉHO REGIONÁLNÍHO OPERAČNÍHO PROGRAMU Radka Soukupová

107

PŘEDMLUVA

V důsledku narůstající sociální diferenciace obyvatelstva, rozmanitosti nabídky bydlení a dalších faktorů dochází v České republice k růstu segregace. Segregaci se nevyhneme, vždyť do určité míry jde o přirozený projev rezidenčních preferencí vnitřně rozrůzněného obyvatelstva. Segregaci však vidíme i jako společenský problém, který může narušovat sociální soudržnost v oblastech, kde se projevuje ve zvýšené míře. Musíme si být vědomi dlouhodobých důsledků v lokalitách a regionech a připravit postupy, mechanismy a nástroje, které pomohou při prevenci vysoké míry segregace, popř. při zmírňování jejích některých důsledků. Cílem

předkládané

publikace

je

představit zástupcům

veřejné správy, nevládním

neziskovým organizacím a představitelům výzkumných institucí klíčové otázky spojené se segregací, seznámit s problémy, kterým by měla být věnována zvýšená pozornost a vyvolat všeobecnou diskusi na toto téma, která povede ke vzájemné spolupráci zainteresovaných institucí. Luděk Sýkora, Jana Temelová

4

Jana Temelová, Luděk Sýkora

Segregace: definice, příčiny, důsledky, řešení

SEGREGACE: DEFINICE, PŘÍČINY, DŮSLEDKY, ŘEŠENÍ JANA TEMELOVÁ, LUDĚK SÝKORA Doc. RNDr. Luděk Sýkora, Ph.D., Mgr. Jana Temelová, Ph.D., Univerzita Karlova v Praze, Přírodovědecká fakulta, katedra sociální geografie a regionálního rozvoje a Centrum pro výzkum měst a regionů, Albertov 6, 128 43 Praha 2, e-mail: [email protected]; www.natur.cuni.cz/~sykora, [email protected]

Příspěvek stručně shrnuje základní aspekty segregace, její příčiny a důsledky i možnosti prevence, a to především na základě studia zahraničních zkušeností. Termínem segregace rozumíme nerovnoměrné rozmístění různorodých skupin obyvatelstva v území, a to podle místa jejich, zpravidla trvalého, bydliště. Segregace má různorodé příčiny, nabývá velmi rozmanitých forem a přináší rozličné důsledky. Omezený rozsah příspěvku umožňuje pouze vstupní nastínění problematiky. Naším cílem je poskytnout základní rámec pro další studium segregace. Pojem segregace má dva poněkud odlišné významy a zabarvení. Můžeme ho vnímat jako hodnotově

neutrální

analytický

termín,

kde

segregací

rozumíme

míru

rozdílů

v prostorovém rozložení rozmanitých sociálních skupin obyvatelstva. Takovou míru můžeme změřit a porovnávat její změnu za určité období nebo odlišnosti mezi různými skupinami obyvatel, městy či regiony. Termín segregace je však většinou používán jako normativní s tím, že segregace představuje společenský problém. Velmi však záleží na hodnotách

sdílených

danou

společností,

kdy

se

určitá

míra

sociálně-prostorové

diferenciace, tj. segregace v prvním výše uvedeném slova smyslu, stává problémem, tj. segregací v druhém výše uvedeném pojetí. V předkládaném příspěvku využíváme obě pojetí. Definice segregace, přehled forem, jichž nabývá, a nastínění možností jejího měření či diskuse příčin zůstávají spíše v úrovni analytické. Hlavním motivem pro studium segregace je však náš pohled vnímající určitou míru a formy segregace jako problém, který narušuje sociální soudržnost v oblastech, kde se projevuje ve zvýšené míře. Naším cílem je na tento problém a jeho možné negativní důsledky poukázat, vyvolat odbornou diskusi o příčinách a důsledcích segregace i možnostech využití nástrojů územního plánování, bytové politiky apod. pro prevenci popř. zmírnění některých jejích důsledků v České republice.

5



Definice rezidenční segregace Rezidenční segregaci je možné definovat jako relativní prostorové oddělení nebo proces oddělování určitých skupin obyvatelstva od zbytku společnosti do různých oblastí a zón sídel na základě socioekonomických, etnických a kulturních charakteristik (Burjanek, 1997; Musterd a kol., 1999). Segregaci tak můžeme chápat jednak jako stav, jednak jako proces prostorové diferenciace obyvatelstva. Rezidenční segregace existuje, pokud některé části města vykazují nadprůměrné a jiné podprůměrné zastoupení určité skupiny obyvatel ve vztahu k podílu této skupiny ve městě jako celku (Baršová, 2002; Lyons, 2003; Musterd a kol., 1999; Musterd a Ostendorf, 1998). Prostorová segregace je tak úzce svázána s územní koncentrací. Segregaci můžeme vnímat z pohledu míry vnitřní prostorové různorodosti sídel (úroveň rozdílů mezi jednotlivými čtvrtěmi) a zároveň podle odlišnosti určité čtvrti od ostatních částí města z hlediska sociální skladby zde žijících obyvatel. Massey a Denton (1988) upozorňují, že skupiny obyvatel mohou být segregovány různými způsoby. Pro hodnocení segregace doporučují sledovat rovnoměrnost rozmístění a možnosti vzájemného kontaktu skupin obyvatel v městském prostoru. Skupinu, která je v porovnání se zbytkem populace v prostoru města rozmístěná nerovnoměrně a u které z jejího prostorového rozložení vyplývají horší podmínky pro navázání kontaktu s ostatními skupinami populace, nazývají Massey a Denton (1988) rezidenčně segregovanou. Prostorově oddělené bydlení odlišných skupin obyvatelstva se nejvýrazněji vztahuje k etnické či rasové příslušnosti a sociálně ekonomickým charakteristikám obyvatel. Poněkud méně se v sociálně-prostorovém rozrůznění projevují demografické znaky jednotlivců (např. věk), typ domácností (např. fáze rodinného cyklu) a kulturní charakteristiky (např. životní styl) (Burjanek, 1997; Musterd a Ostendorf, 2003; Savage a Warde, 1993). Sociální prostor bývalých socialistických měst byl na rozdíl od měst formovaných tržní ekonomikou diferencován zejména demografickými charakteristikami obyvatelstva (Musil, 1987). Z hlediska velikosti území může existovat prostorová segregace mezi jádrovými městy a jejich zázemím v rámci metropolitních oblastí a městských regionů, mezi jednotlivými čtvrtěmi uvnitř měst nebo mezi obytnými bloky v rámci jedné čtvrti (Musterd a kol., 1999).

6



Formy rezidenční segregace Existence

sociálního,

prostřednictvím

etnického,

kulturního

i

jiného

rozrůznění

společnosti

vede

prostorového oddělování k vytváření rozmanitých forem koncentrace a

segregace různorodých skupin obyvatel. Z hlediska pochopení příčin i hodnocení důsledků je důležité rozlišovat mezi dobrovolným a nedobrovolným oddělením skupin obyvatel v prostoru, tedy mezi separací a segregací. K separaci

dochází, pokud se určitá skupina obyvatel sama prostorově vyčleňuje na

základě vlastních preferencí a aktivity, naopak segregace vzniká v důsledku diskriminace menšiny většinovou společností (Sýkora, 2000). Dobrovolné či nedobrovolné oddělení určité skupiny obyvatel od zbytku společnosti vede k vytváření odlišných forem segregace. Rozmanité

formy

prostorové

koncentrace

a

segregace

jsou

také

určovány

charakteristikami oddělené skupiny (vertikální diferenciace daná sociálně-ekonomickým statusem a horizontální diferenciace daná etnickou či rasovou příslušností, typem domácností, demografickými a kulturními znaky, životním stylem apod.), fyzickými stránkami bydlení (typ a stav zástavby) či velikostí segregovaného území (sídlo, čtvrť nebo část sídla, ulice, skupina domů, jeden dům). U oddělené skupiny zpravidla dochází ke kombinaci vertikálních a horizontálních charakteristik. Ghetta představují extrémní formu rezidenční segregace. Jde o oblast, ve které se nedobrovolně koncentrují členové určité sociální skupiny a mají v této oblasti převažující podíl

na

její

celkové

populaci.

Ghetto

je

obvykle

charakterizováno

chudobou,

nezaměstnaností a nekvalitním bydlením (Gottdiener a Budd, 2005). Marcuse (1997) rozlišuje dvě formy ghetta, klasické ghetto a ghetto vyděděnců. Jestliže klasické ghetto definují tři prvky, a to prostorové oddělení, podřadnost a nedobrovolné vymezení vlastní identity, ghetto vyděděnců přidává další rozměr. Je jím specifický vztah ghettoizované skupiny s většinovou společností spočívající v současném působení ekonomického a prostorového vyloučení (např. černošská ghetta v amerických městech). Vedle etnických a rasových ghett zmiňuje Burjanek (1997) jako další typ ghetto na službách závislých obyvatel (v něm se soustřeďují staré osoby s nízkými příjmy, mentálně a zdravotně postižení, chronicky nezaměstnaní apod.). V souvislosti s koncentrací městské chudoby se hovoří též o slumech

(charakterizovaných velmi zchátralým bytovým fondem) a

nouzových koloniích (shanty towns, squatter settlements) tvořených shluky provizorních příbytků zpravidla na perifériích velkoměst rozvojového světa (Burjanek, 1997).

7



Enklávy jsou oblasti obývané převážně jednou etnickou nebo kulturní skupinou. Marcuse (1997) definuje enklávu jako dobrovolně vyvinutou prostorovou koncentraci, ve které se soustřeďují příslušníci určité skupiny obyvatelstva za účelem zvýšení ekonomického, sociálního, politického anebo kulturního rozvoje vlastních členů. Příkladem mohou být kulturní, imigrační nebo etnické enklávy. Citadela je oblast, ve které se dobrovolně soustřeďují příslušníci určité skupiny obyvatelstva definované vůči svému okolí nadřazeným postavením z hlediska moci, bohatství a společenského statusu, a to za účelem ochrany a zvýšení svého nadřazeného postavení (Marcuse, 1997). Citadely mají často formu uzavřených komunit (gated communities; Blakely a Snyder, 1997, Landman, 2000), které jsou od okolí odděleny fyzickou bariérou, jasně označeným a kontrolovaným vstupem (kamerové systémy, bezpečnostní služby) s cílem udržet nežádoucí jedince vně „pevnosti“. Za určitou formu citadely je možné považovat i gentrifikovanou čtvrť.

Možnosti hodnocení segregace K hodnocení prostorové diferenciace obyvatelstva na území měst a regionů lze přistupovat dvěma základními způsoby. První způsob představují etnografické studie a popis sociálního klimatu jednotlivých částí města zaměřený na jejich specifika v kontextu města jako celku. Důležitým zdrojem informací pro kvalitativní výzkum segregace jsou terénní výzkumy, rozhovory,

pozorování,

dotazníková

šetření

apod.

Druhý

přístup

je

založen

na

kvantitativním statistickém zhodnocení sociálně prostorové diferenciace, přičemž cílem je nalézání

pravidelností,

zobecňování

zjištěných

skutečností

a

vytváření

modelů

prostorového uspořádání. Hlavními zdroji pro statistickou analýzu jsou data z censů, sociálních a migračních statistik či statistik bydlení. Sociálně prostorovou strukturu města je pak možno vyjádřit následujícími způsoby: •

prostorovým vzorcem, kdy výstupem je kartogram vytvořený na základě lokalizačního kvocientu, faktorové analýzy, shlukové analýzy nebo jejich kombinací.

•

mírou

prostorové

diferenciace/

různorodosti, kdy

výstupem

je

jedna hodnota

charakterizující celé město (ukazatele segregace měří relativní stupeň rezidenčního oddělení různých skupin obyvatel v městském prostoru; pro výpočet je nutné znát celkový počet obyvatel a počet členů dané skupiny za celé sledované území a za jeho dílčí územní jednotky). Massey a Denton (1988) doporučují, aby prostorové rozložení skupin obyvatel bylo měřeno více ukazateli z důvodu zachycení jeho rozmanitých stránek. Základním ukazatelem

nerovnoměrnosti

je

index

odlišnosti

a

index

segregace.

Pro

měření

rezidenčního kontaktu jsou nejvhodnějšími ukazateli index interakce a index izolace.

8



Za nejvhodnější postup považujeme kombinaci výše uvedených přístupů. Ukazatele segregace

naznačí

míru

významnosti

problému,

poznání

prostorového

rozložení

identifikuje území s významnou koncentrací určitých skupin obyvatel. Kvalitativní výzkum lokalit pomůže odhalit příčiny a mechanismy vzniku segregace, charakter a intenzitu vzájemných interakcí mezi segregovanou a většinovou společností v konkrétním území a rozmanité důsledky segregace.

Index odlišnosti měří relativní rozdíl mezi prostorovým rozložením dvou jevů (dvou charakteristik populace nebo dvou skupin obyvatelstva) v rámci vnitřního územního členění města. Index porovnává podíly každé územní jednotky na celku města z hlediska koncentrace obou porovnávaných jevů v dané územní jednotce, přičemž jevy X a Y mohou představovat: • dvě odlišné skupiny obyvatel (např. bílé x černošské obyvatelstvo, obyvatelé se základním vzděláním x vysokoškoláci) • X je určitá skupina obyvatel a Y představuje doplněk do celkové populace • X je určitá skupina obyvatel a Y představuje populaci celkem (standardizace vůči celkové populaci). k

IDxy = 1/2 ∑ (xi/X - yi/Y) 1

xi, yi = počet příslušníků skupin X a Y v i-té územní jednotce X, Y = celkový počet příslušníků skupin X a Y v celém teritoriu (městě) k = počet územních jednotek v daném teritoriu Index segregace udává relativní rozdíl mezi prostorovým rozložením jedné skupiny obyvatel a zbytkem populace. Index segregace vychází z indexu odlišnosti, který porovnává určitou skupinu obyvatel X s celkovou populací města Y, přičemž navíc zohledňuje velikost skupiny X (její podíl na celkové populaci). ISxn = IDxn / [1-(X / Y)] IDxn = index odlišnosti mezi skupinou X a celkovou populací Y X = celkový počet příslušníků skupiny X v daném teritoriu Y = celkový počet obyvatel v daném teritoriu Index interakce měří míru kontaktu mezi dvěma skupinami obyvatel (např. příslušníky menšinové skupiny X a většinové skupiny Y). * xP y

k

= ∑ (xi/X) (yi/ti) 1

xi, yi = počet příslušníků skupin X a Y v i-té územní jednotce ti = celkový počet obyvatel v i-té územní jednotce X = celkový počet příslušníků skupiny X v celém teritoriu (městě) k = počet územních jednotek v daném teritoriu Index izolace analogicky udává míru vzájemného kontaktu mezi příslušníky stejné skupiny X. * xP y

k

= ∑ (xi/X) (xi/ti) 1

9



Podmíněnosti a příčiny rezidenční segregace Prostorová segregace se utváří prostřednictvím rozhodování individuálních domácností, jež reagují na komplexní vztahy uvnitř společenských struktur a trendů jejich změn na různých měřítkových úrovních (Van Kempen, 2003). Rezidenční segregace nemá přitom jednu příčinu, ale je výsledkem komplexního působení různých sociálních a ekonomických procesů a podmíněností (Massey a Denton, 1988; Massey a Eggers, 1990; Musterd a kol., 1999; Musterd a Ostendorf, 2003; Van Kempen, 1994; Van Kempen, 2003). Nicméně nepanuje shoda ohledně významu přičítaného jednotlivým faktorům při objasňování příčin sociálně a prostorově rozdělených měst. Sociálně-prostorová diferenciace sídel a regionů je odrazem rozrůznění společnosti podle socioekonomických, etnických, kulturních a dalších charakteristik obyvatelstva. Segregace je tak vyjádřením sociálních rozdílů a sociálních nerovností v dané společnosti. Poznání segregace musí zahrnovat jak procesy sociální diferenciace a jejich podmíněnosti, tak i prostorový vzorec, který je výsledkem průmětu sociální diferenciace do konkrétního prostředí měst a regionů. Sociální diferenciace přitom sama o sobě nemusí nutně vést k prostorové segregaci. Zpravidla však sociální rozrůzňování přináší i procesy sociálně prostorové diferenciace vedoucí k vytváření segregace ve smyslu prostorově odlišného rozmístění rozmanitých sociálních skupin obyvatelstva. Segregace byla ve 20. a 30. letech 20. století významnou oblastí zájmu Chicagské školy urbánní sociologie. Rozdělení socioekonomických a kulturních skupin obyvatelstva do různých částí města považovali sociologové tohoto směru za jeden z hlavních procesů formujících vnitřní strukturu a charakter expandujícího severoamerického města první poloviny 20. století (Burgess, 1925). Chicagská škola považovala společenské rozvrstvení a sociální diferenciaci městského prostoru za funkční mechanismus utváření a fungování „městského organismu“. V současnosti je segregaci věnována pozornost zejména v souvislosti s narůstající sociální polarizací. V 80. letech 20. století vedly narůstající rozdíly mezi bohatými a chudými, patrné zejména ve velkých metropolích, k formulaci myšlenek o rozděleném či duálním městě (Hamnett, 2001; Marcuse, 1993; Mollenkopf a Castells, 1991). Určitá míra segregace a její některé formy jsou přitom vnímány jako problémové, narušující a ohrožující sociální soudržnost a v důsledku toho i ekonomické fungování a celkovou udržitelnost rozvoje společnosti.

10



Behaviorální přístup se při vysvětlování podmíněností, vzorců a procesů prostorové koncentrace a segregace zaměřuje na stranu poptávky, klade důraz na preference, vnímání a rozhodovací proces jedinců a domácností z hlediska lokalizace a typu bydlení. Různé

skupiny

obyvatel

mají

vzhledem

ke

své

etnické

příslušnosti,

sociálně-

ekonomickému postavení či fázi rodinného cyklu odlišné rezidenční potřeby a preference. Prostorová koncentrace těchto skupin se vysvětluje jejich vlastní volbou bydlet v určité oblasti (Johnston, 1984; Van Kempen, 1994). Motivací může být snaha bydlet v blízkosti obyvatel stejných či podobných charakteristik a životního stylu nebo žít v místech, která z hlediska

potřeb

domácnosti

zajišťují

upřednostňovaný

standard.

Důležitým

determinantem segregace jsou však finanční zdroje domácností a jednotlivců, které do značné míry určují pozici domácností na trhu s byty a možnosti uplatnění preferencí při konkrétní lokalizaci v prostoru měst. Procesy prostorové segregace i výsledné prostorové uspořádání ovlivňují i kulturně podmíněné zvyklosti daných populací, např. úroveň mobility vyplývající z ochoty se stěhovat, dojíždět do práce na velké vzdálenosti nebo žít v sociálně smíšených nebo naopak homogenních komunitách. Většina

pozornosti

při

objasňování

sociálních

nerovností

a

prostorových

vzorců

rozdělených měst je v poslední době věnována strukturálním podmíněnostem. Z velkého množství faktorů

považují Musterd a kol. (1999), Hamnett (1996) a další za

nejvýznamnější procesy globální ekonomické restrukturalizace a rozdíly existující v míře sociálního přerozdělování, tj. rozdíly v povaze sociálního státu (welfare state). Ekonomická restrukturalizace se ve vyspělých městech

západního světa projevuje

deindustrializací a nárůstem významu sektoru služeb. To vede ke změnám na pracovním trhu a k sociální polarizaci, která se dále odráží v prostorové segregaci příjmových skupin obyvatelstva a ve změnách sociálně prostorové struktury postindustriálního města (Ostendorf a kol., 2001, Sýkora, 2001; Van Kempen, 1994). V debatě o důsledcích ekonomické restrukturalizace pro sociální strukturu ve městech se výrazněji objevují dva pohledy: vlivnější teorie sociální polarizace a mismatch teorie. Sociální polarizace, tj. narůstání rozdílů mezi obyvatelstvem na obou okrajích společenského spektra, je považována za klíčovou charakteristiku globálních měst a tzv. duálního nebo rozděleného města (Mollenkopf a Castells, 1991; Castells, 1989; Friedmann a Wolff, 1982; Sassen, 1991). Základní myšlenkou mismatch teorie je, že postindustriální ekonomika klade vyšší nároky na vzdělání a odbornou specializaci pracovníků. To vede k vyloučení narůstající části populace z pracovního trhu, protože její kvalifikace neodpovídá novým potřebám ekonomiky (skills mismatch). Kromě nedostatečné kvalifikace jsou tito lidé vystavěni též prostorovému nesouladu mezi místem bydliště a místy potenciálního pracoviště (spatial

11



mismatch); žijí totiž ve vnitřním městě, kde v porovnání s jinými lokalitami došlo k nejvyššímu úbytku pracovních míst ve výrobě. Naopak, lidé s vyššími příjmy zpravidla bydlí v příměstských oblastech a pracují v centrálních částech měst. Sociálně-prostorová segregace bydlišť je tak doplněna o funkční-prostorovou segregaci pracovišť, které při nesouladu prostorových vzorců vytváří výše uvedený rozpor. Sociální

důsledky

vyplývající

z

ekonomické

restrukturalizace

jsou

usměrňovány

institucionálním kontextem režimu sociálního státu (welfare state regime) (Hamnett, 1998; Musterd a Ostendorf, 1998, 2003; Musterd a kol., 1999). Režim sociálního státu je určen postojem státu k nerovnostem, tj. mírou státních zásahů a přerozdělování. Dobře rozvinutý systém sociálního státu se silnou přerozdělovací politikou (např. progresivní daně, minimální mzda, sociální dávky pro důchodce, nemocné a nezaměstnané, podpora sociálního bydlení) je považován za úspěšnější při ochraně určitých skupin obyvatel před sociálním vyloučením a prostorovou segregací a izolací (Musterd a Ostendorf, 1998, 2003). Institucionální přístup zdůrazňuje význam institucí pro

pochopení rezidenční struktury;

zabývá se rolí státních úřadů, finančních institucí, bytových asociací apod. při ovlivňování bytové situace jedinců a domácností. Na straně nabídky závisí rezidenční segregace na dostupnosti různé kvality bydlení v jednotlivých lokalitách města (Van Kempen, 2003). Půda jako zdroj je omezená a má různou hodnotu, což vede k odlišné lokalizaci různě výnosných aktivit v městském prostoru (Sassen, 1991, 1996; Savage a Warde, 1993). Důležitou roli proto hraje fyzická a funkční prostorová struktura města regulovaná nástroji územního plánování. Role institucí ve fungování bytového systému není zcela nezávislá na chování a postojích jednotlivců. V tomto smyslu upozornil Pahl (1975) na důležitou roli městských manažerů a strážců, kteří kontrolují přístup ke zdrojům, jako je například výstavba sociálního bydlení nebo hypotéky. V této souvislosti mohou hrát roli postoje jedinců i institucí založené na předsudcích či stereotypech.

Negativní důsledky rezidenční segregace Důsledky rezidenční segregace úzce souvisí s rozmanitými formami prostorových koncentrací různých skupin obyvatel. Pokud je prostorové oddělení vytvořeno na dobrovolné bázi, mohou být důsledky takového seskupení pro jeho obyvatele pozitivní. Soustředění lidí vzájemně si blízkých svým socioekonomickým postavením, etnickou příslušností, náboženstvím či jinými znaky do enkláv, případně citadel, může posílit pocit bezpečí, komunitní sounáležitosti, podpořit tvorbu sociálních sítí, podnikání a podobně (Balakrishnan a Gyimah, 2003; Burjanek, 1997; Marcuse, 1997). Daleko více pozornosti je

12



ovšem věnováno negativním důsledkům plynoucím z rezidenční segregace a izolace sociálně slabších a etnicky či rasově vymezených skupin obyvatel. Taková segregace je často spojována s různými druhy sociálních problémů: kriminalitou, deviantním chováním, nízkou úrovní dosaženého vzdělání, nezaměstnaností, chátrajícím bytovým fondem, špatnou kvalitou služeb a podobně. Oddělení různých skupin do odlišných rezidenčních prostředí vede k omezení komunikace mezi skupinami obyvatelstva a ve svém důsledku může oslabit sociální soudržnost společnosti jako celku. Prostorová koncentrace chudoby navíc představuje bariéru životních šancí a sociálních příležitostí těch, kteří v takových koncentracích žijí (Friedrichs a kol., 2003; Van Kempen, 1994). Důležitá

je otázka, do jaké míry sociální struktura a prostředí čtvrti ovlivňují své

obyvatele v jejich chování, postojích, psychické sféře i životních příležitostech, tedy jak významný je tzv. neighbourhood effect. Atkinson a Kintrea (2001) rozlišují šest typů vlivů prostředí oblasti: vliv koncentrace, lokalizace, sociálního prostředí, socializace, fyzického prostředí a veřejných služeb. Musterd a Ostendorf (2003) považují neighbourhood efekt nejen za důsledek segregace, ale také za příčinu vedoucí k dalšímu prohlubování tohoto procesu. Hlavní pozornost je věnována zejména negativním vlivům sociálního prostředí rezidenčních čtvrtí na sociální mobilitu jedinců a domácností, na životní šance, na dosaženou úroveň vzdělání nebo na schopnost začlenit se do většinové společnosti (Atkinson a Kintrea, 2001; Musterd a Ostendorf, 2003; Van Kempen, 1994). Tvrzení, že čtvrť může mít negativní vliv na své obyvatele, se nejčastěji objevuje v americké literatuře v souvislosti s ghettoizací. Složení populace ghetta negativně působí na životní šance a možnosti sociální mobility obyvatel ghettoizované čtvrti (Cutler a Glaeser, 1997; Massey a Denton, 1993; Ostendorf a kol., 2001; Van Kempen, 1994; Wilson, 1987). Rostoucí prostorová koncentrace chudého obyvatelstva vede k vytvoření sociálního prostředí, které postrádá instituce, role a hodnoty potřebné k úspěchu ve společnosti (Wilson 1987). Únik z ghetta je považován za mimořádně nesnadný. Lewis (1968) hovoří o tzv. kultuře chudoby, kdy velmi chudí jedinci sdílí a dále reprodukují vzorce chování a životní způsoby, které jim na jednu stranu umožňují vyrovnat se se svou situací, na druhou stranu ale jejich chudobu znásobují (např. postojem ke vzdělání). Wilson (1987; též Massey a Denton, 1993) se domnívá, že izolované prostředí koncentrované chudoby vede v amerických městech ke vzniku skupiny obyvatel nazývané underclass a s ní spojeným přejímáním deviantních vzorců chování (kultura chudoby). Za členy underclass jsou považováni jedinci postižení chudobou, z níž v podstatě nemají možnost úniku a jsou proto trvale ekonomicky závislí na sociální pomoci (Johnston a kol.,

13



2000). Za příčinu sociálního vyloučení underclass jsou považovány buď strukturální nerovnosti, které znevýhodňují určité skupiny obyvatel, nebo kulturní podmíněnosti, kdy sociální vyloučení vyplývá z kultury chudoby, tj. postojů a chování sdílených příslušníky samotné skupiny underclass (Sommerville, 1998). Diskuse o důsledcích rezidenční segregace, koncentraci chudoby, sociální izolaci, ghettech a existenci skupiny underclass úzce souvisí s konceptem sociálního vyloučení určitých skupin obyvatel. Sociální vyloučení je nejčastěji definováno jako vyloučení z pracovního trhu

nebo

trvalého

zaměstnání

(většinou

nekvalifikované

obyvatelstvo

a

ženy)

(Somerville, 1998). Druhý význam sociálního vyloučení se vztahuje k odepření statutu občanství a s ním spojeným poskytováním sociálních výhod určitým skupinám obyvatel (většinou imigrantům) (Somerville, 1998). Underclass zpravidla trpí oběma formami vyloučení (Somerville, 1998). Vedle sociálního vyloučení se též hovoří o marginalizaci a stigmatizaci, tj. nedobrovolném

postavení určitých

skupin

obyvatelstva na okraji

společnosti a jejich negativním vnímání zbytkem společnosti, které mohou být jak příčinou tak důsledkem rezidenční segregace.

Možnosti prevence a zmírnění důsledků segregace Přestože určitý stupeň sociální a prostorové diferenciace společnosti je přirozený, funkční a nevyhnutelný, existuje obecně sdílené přesvědčení, že vlády mohou zmírňovat výraznější nerovnosti v sociálně ekonomických podmínkách obyvatel různých rezidenčních prostředí a předcházet tak vzniku (příp. zmírňovat důsledky) rezidenční segregace. Musterd a kol. (1999) nicméně připomínají, že vědomosti o působení a relativní váze jednotlivých faktorů vedoucích k sociálně prostorovým nerovnoměrnostem nejsou zdaleka dostatečné k tomu, aby bylo možné poskytnout jednoznačné doporučení politikům na místní či národní úrovni. V zásadě je pro využití veřejných politik nutné odlišovat mezi různými formami rezidenční segregace, zejména je-li prostorová koncentrace výsledkem vlastní volby jedinců, nebo zda vznikla v důsledku omezení daných vnějším prostředím a skupiny jsou segregovány nedobrovolně (Marcuse, 1997; Musterd a kol., 1999). Politický zájem se zaměřuje především na problémy vyplývající z nedobrovolné segregace a vytváření koncentrací sociálně slabých, rasových a etnických menšin. Z toho však vyplývá určité nebezpečí v posilování nevraživosti a stigmatizace těchto skupin většinovou společností. Druhá strana sociálního spektra a vytváření „ghett bohatých“ jsou však často opomíjeny a nejsou vnímány jako problém, přestože k celkové úrovni sociálněprostorového oddělení různých skupin obyvatel přispívají a ovlivňují tak naše vnímání společenské sounáležitosti a v důsledku i sociální soudržnost. Mezi nejčastěji uváděné

14



oblasti politických intervencí, které mohou přispět ke zmírnění důsledků či prevenci segregace, patří opatření v oblasti bytové politiky, územního plánování, sociální politiky a místního ekonomického rozvoje. V

evropských zemích se uplatňují zejména dva hlavní typy intervencí v oblasti bytové

politiky, které mají za cíl ovlivnit rezidenční segregaci (Musterd a kol., 1999). První přístup zahrnuje intervence na straně poptávky. Musterd a kol. (1999) považuje cíle této politiky za těžko naplnitelé, protože existuje mnoho podmínek, které musí být splněny (sociální nerovnoměrnosti nejsou příliš velké, výběr na trhu s byty je omezený, státní intervence a přerozdělovací mechanismy jsou silné). Druhým přístupem jsou nástroje zaměřené na stranu nabídky bydlení včetně široce koncipovaných programů restrukturalizace měst. Cílem politik městské restrukturalizace je diverzifikovat bytový fond rezidenčních čtvrtí a tím přispět ke zlepšení podmínek pro vzestupnou sociální mobilitu příjmově slabších obyvatel. Sociálně smíšených obytných zón je dosaženo restrukturalizací bytového fondu takovým způsobem, aby se v jedné čtvrti nacházely byty s různou kvalitou, cenou i způsobem užívání. Důležitým prostředkem je zlepšení kvality fyzického prostředí a služeb ve čtvrtích s vysokým podílem levného nájemního bydlení s cílem přilákat lidi vyšších příjmových kategorií. Další z politik městské restrukturalizace představuje podpora ekonomické revitalizace (Musterd a kol., 1999). Místní správa je často schopna určit lokality, které jsou potenciálně nejvhodnější pro rozvoj nových, lokálně vázaných ekonomických činností. Nové ekonomické aktivity vytvářejí pracovní příležitosti na různých příjmových i kvalifikačních úrovních. Podle Musterda a kol. (1999) vede politika městské restrukturalizace kromě prevence segregace i ke zlepšení kvality městského prostředí, k zatraktivnění bytového fondu pro různé typy domácností a k rozšíření ekonomických kapacit ve městě. Marcuse (1997) tvrdí, že hlavní politickou ideologií ve vztahu k rezidenčně segregovaným skupinám a zónám v USA (tj. ghettům) byla dlouhou dobu integrace. V rámci tzv. politiky otevřeného bydlení byla podporována vzestupná sociální mobilita obyvatel ghett, zapojení do hlavního ekonomického proudu, vystěhovávání obyvatel ven z ghett a jejich integrace do suburbií. V posledních letech se ve veřejné politice USA objevil nový přístup, který se na ghetto dívá jako na neúspěšnou, ale permanentní enklávu a snaží se proto podporovat jeho ekonomické, sociální a politické hodnoty. Cílem tzv. politiky posílení zón je přiblížit charakteristiky ghetta enklávě, tzn. podporovat vzájemnou solidaritu obyvatel, vytváření sociálních sítí, chránit vnitřní trh, podporovat politickou účast, kulturní soudržnost,

15



společné tradice a historii (Marcuse, 1997). Tato opatření mají přilákat příslušníky střední černošské třídy zpátky do ghett a tím z nich vytvořit životaschopné komunity. Nelson a kol. (2004) tvrdí, že regulace plynoucí z tradičního územního plánování snižují schopnost domácností s nízkými příjmy a rasových menšin najít vhodné bydlení ve slušných čtvrtích tím, že oddělují různé typy bytového fondu a omezují nabídku dostupného bydlení. Politika tzv. kontroly městského rozvoje (urban containment) je pokusem regulovat využití území takovým způsobem, který omezuje nebo dokonce odstraňuje sociální vyloučení. Hlavní rozdíl mezi tradičním plánováním a kontrolou městského rozvoje spočívá v důrazu na kombinaci restriktivních a podpůrných prostředků k usměrňování územního rozvoje.

Rezidenční segregace v USA, v Evropě a v České republice Míra etnické, rasové a třídní rezidenční segregace i separace je v evropských městech obecně daleko nižší v porovnání se situací v severoamerických městech (Burjanek, 1997; Friedrichs a kol., 2003; Musterd a Ostendorf, 2003, Ostendorf a kol., 2001). Také prostorová struktura segregace různých skupin obyvatelstva není zcela shodná. Baršová (2002) uvádí, že pro severoamerická města je typická šachovnicová segregace chudých a bohatých. V evropských městech lidé s vyšším sociálním statusem zpravidla obývají několik rozlehlých a sourodých oblastí, zatímco sociálně a ekonomicky slabší skupiny se koncentrují do většího množství prostorově fragmentovaných menších zón. Na rozdíl od americké zkušenosti se v Evropě ne vždy soustřeďuje nejvíce problémů ve vnitřním městě (Friedrichs a kol., 2003). Silnou koncentrací sociálních problémů se vyznačují vnější městské zóny nebo poválečné komplexy sociálního bydlení vystavěné na okrajích měst. Podle Massey a Eggers (1990) je rasová, nikoliv třídní segregace klíčovým faktorem vysvětlujícím koncentraci chudoby černošského obyvatelstva do ghett v amerických metropolitních oblastech. Rezidenční segregace v evropských městech naproti tomu vychází častěji z rozdílů v socioekonomickém postavení než z rasových nebo etnických odlišností (Burjanek, 1997). V Evropě jsou etnické menšiny zpravidla koncentrované v malých územích uvnitř měst. Jejich velikost je v porovnání s americkými městy menší a jejich rezidenční vzorec není tolik segregovaný (Savage a Warde, 1993). Ghetta známá z USA vznikají v evropských společnostech výjimečně. Srovnávací studie naznačují, že neighbourhood efekty jsou v evropských městech daleko méně významné než v severoamerických městech, především díky rozmanitější struktuře bydlení v městských čtvrtích a systému sociálního státu, který snižuje existující sociální

16



rozdíly prostřednictvím řady podpůrných mechanismů a programů (Atkinson a Kintrea, 2001; Friedrichs a kol., 2003; Musterd a Ostendorf, 1998; Ostendorf a kol., 2001). Transformační změny na počátku 90. let v České republice způsobily, že se poměrně homogenní společnost z období socialismu začala diferencovat. Rostoucí příjmové rozrůznění a diverzifikace na trhu s nemovitostmi se odrazily v odlišných požadavcích a možnostech různých skupin populace na bydlení co do polohy i kvality. Rychle se zvyšující příjmovou diferenciaci domácností, transformaci systému bydlení a rostoucí vliv realitního trhu na různorodost nabídky bydlení lze považovat za hlavní příčiny rostoucí sociálně prostorové diferenciace v našich městech. Sýkora (1999) uvádí tři mechanismy vedoucí k narůstajícím sociálně prostorovým nerovnostem ve městech: sociální mobilitu domácností ve stávajících obytných čtvrtích (aniž dojde k prostorové mobilitě), stěhování v rámci existujícího bytového fondu a migraci lidí s vyššími příjmy do nově postavených suburbánních rezidenčních zón nebo vnitroměstských kondominií. Přes poměrně nízkou úroveň segregace v našich městech poukazují někteří autoři na skupiny, které jsou tímto problémem ohroženy více než jiné. Segregační tendence jsou nejzřetelnější u romské menšiny, jejíž příslušníci se často ocitají na okraji společnosti, ať už pod tlakem vnějších vlivů nebo v důsledku vlastních dispozic (Baršová, 2002; Víšek, 2002). Vznik enkláv u jiných etnických komunit a nových přistěhovalců je spíše výjimečný (Baršová, 2002). K vytváření segregačních tlaků na romskou menšinu v 90. letech podle Baršové (2002) přispěla změna vlastnických vztahů v oblasti nájemního bydlení, privatizace bytového fondu obcí i chybějící koncepční přístup k řešení sociálního bydlení na národní i místní úrovni. Ačkoli Romové představují podle Luxe a kol. (2003) v přístupu k přiměřenému bydlení ohroženou menšinu, domnívá se, že problémem je též jejich soužití s většinovou populací, nízké vzdělání a kvalifikace, vysoká nezaměstnanost, neznalost jazyka apod. Burjanek

(1997)

považuje

za

současný

příklad

nedobrovolné

segregace

odsun

nepřizpůsobivých občanů do kolonií s holobyty, tedy do lokalit a objektů vyčleněných pro poskytování náhradního ubytování neplatičům nájemného. Většinu nájemníků holobytů představují příslušníci romského etnika (Lux a kol., 2003). Za specificky českou lze považovat věkovou segregaci na sídlištích, kam se původně přistěhovali mladí lidé, kteří dnes zestárli.

17



Závěry V České republice má na rezidenční segregaci dominantní vliv ekonomické postavení jedinců a domácností, které může být v některých případech podmíněno jejich etnickou příslušností (Rómové, menšiny imigrantů). Příjmová diferenciace domácností od roku 1990 narůstá. Výsledkem je i rozrůznění poptávky po bydlení. Nabídka bydlení je rovněž různorodá co do kvality bytového fondu a rezidenčního prostředí. Tímto přirozeným procesem může postupně dojít k fyzickému a sociálnímu zafixování určitých lokalit, které mohou nabýt charakter exklusivních citadel na jedné straně a ghett vyloučených na straně druhé. Mezi specifická území, která si v této souvislosti zaslouží pozornost, jsou vnitroměstské lokality s chátrajícím bytovým fondem, vybraná sídliště, gentrifikující se zóny uvnitř měst a nová příměstská sídla. V souvislosti s probíhající suburbanizací vyšších příjmových vrstev a nebezpečím vzniku segregace je důležitý vztah vnitřních měst a obcí v okolí jádra městských regionů. Ačkoli nejvíce pozornosti je věnováno segregaci sociálně slabých či etnických menšin, místem potenciálních sociálních problémů může být též separované bydlení bohatých, které v extrémní formě nabývá podoby uzavřených komunit. Segregaci je možné čelit ovlivňováním příčin na straně poptávky. Míru nerovnosti v rozdělování společenského bohatství může stát v případě její přílišné polarizace korigovat pouze intervencí ve formě přerozdělování prostřednictvím daní a veřejných rozpočtů. Specifickou otázkou je vytvoření možností aktivně participovat na trhu práce a umožnit tak elementární mobilitu a volbu na trhu s bydlením co největšímu počtu obyvatel. Nástroje na řešení nezaměstnanosti by se v podmínkách České republiky měly zaměřit na koncentraci nezaměstnanosti v menších územích v rámci systému osídlení, včetně vnitroměstské diferenciace. Např. současná regionální politika by měla být doplněna o vnitroměstskou dimenzi (tzv. urban policy). Na straně nabídky lze využít nástroje územního plánování k prevenci vzniku fyzicky a zprostředkovaně i sociálně homogenních oblastí a naopak k podpoře fyzické, funkční a v důsledku i sociální různorodosti prostředí našich sídel. Vzhledem k fragmentaci systému místní správy v České republice a velkému počtu malých obcí vede meziobecní konkurence a rivalita k segregaci utvářené nikoliv uvnitř obcí, ale mezi obcemi. Jde přitom zejména o vztah vnitřních měst a okolních obcí v kontextu probíhající suburbanizace vyšších příjmových vrstev. V tom případě je nezbytná horizontální meziobecní a meziregionální a vertikální (regionální-obecní) koordinace územně plánovací dokumentace a strategických rozvojových dokumentů a programů.

18



Státní bytová politika rovněž disponuje programy, které mohou segregaci posílit a nebo ji naopak zmírnit. Programy v současnosti nedeterminují lokalitu využití státní finanční podpory. Teritoriální vázanost poskytnutí vybraných podpor přitom může být významným nástrojem omezujícím procesy vedoucí k segregaci. V současnosti u nás chybí obecná diskuse o přirozené míře sociální diferenciace v našich sídlech a stanovení kritérií, kdy začneme hovořit o segregaci ohrožující sociální soudržnost a ekonomickou efektivnost společenského systému.

Poděkování: Za podnětné připomínky děkujeme Kateřině Janků z katedry sociální geografie a regionálního rozvoje Ostravské univerzity a Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně.

Literatura ATKINSON, R., KINTREA, K. (2001): „Disentangling area effects: evidence from deprived and nondeprived neighbourhoods.“ Urban Studies 38, č. 12, str. 2277-2298. BALAKRISHNAN, T.R. A GYIMAH, S. (2003): „Spatial residential pattern of selected ethnic groups: Significance and policy implications.“ Canadian Ethnic Studies 35, č. 1, str. 113-135. BARŠOVÁ, A. (2002): „Problémy bydlení etnických menšin a trendy k residenční segregaci v Česká republice.“ In: Víšek, P. (ed.): Romové ve městě. Socioklub. Praha. BLAKELY, E. J., SNYDER, M. G. (1997): „Putting up the gates“. National Housing Institute, Shelterforce Online, May/ June 1997. BURGESS, E.W. (1925): „The Growth of the City: An Introduction to a Research Project.“ In: Park, R.E., Burgess, E. W., McKenzie, R.D., The City. Chicago, The University of Chicago Press. BURJANEK, A. (1997): „Segregace“. Sociologický časopis 33, č. 4, str. 423-434. CASTELLS, M. (1989): The Informational City. Cambridge, Blackwell. CUTLER, D.M., GLAESER, E.L. (1997): „Are ghettos good or bad?“ The Quarterly Journal of Economics 112, č. 3, str. 827 – 872. FRIEDMANN, J., WOLFF, G. (1982): World city formation. An agenda for research and action.“ International Journal of Urban and Regional Research 6, č. 3, str. 309–344. FRIEDRICHS, J., GALSTER, G., MUSTERD, S. (2003): „Neighbourhood effects on social opportunities: the European and American research and policy context“. Housing Studies 18, č. 6, str. 797–806. GOTTDIENER, M., BUDD, L. (2005): Key Concepts in Urban Studies. London, Sage. HAMNETT, CH. (1996): Social polarization, economic restructuring and welfare state regimes. Urban Studies 33, č. 8, str. 1407-1430. HAMNETT, CH. (2001): „Social segregation and social polarization“. In: Paddison R. (ed), Handbook of Urban Studies. Sage Publications. London. JOHNSTON, J.R., GREGORY, D., PRATT, G., WATTS, M. (eds) (2000): The Dictionary of Human Geography. Blackwell Publishing. Malden, Oxford, Melbourne a Berlin. JOHNSTON, J. R. (1984): Residential Segregation, the State and Constitutional Conflict in American Urban Areas. Academic Press (Harcourt Brace Jovanovich, Publishers). London. LANDMAN, K. (2000): Gated Communities and Urban Sustainability: Taking a Closer Look at the Future. Proceedings: Strategies for a Sustainable Built Environment. Pretoria, 23-25 August 2000. LEWIS, O. (1968): „The culture of poverty“, In: D.P. Moynihan (ed.): On Understanding Poverty: Perspectives for the Social Sciences. Basic Books. New York. LUX, M., SUNEGA, P., KOSTELECKÝ, T., ČERMÁK, D. (2003): Standardy bydlení 2002/03. Finanční dostupnost a postoje občanů. Sociologický ústav AV ČR. Praha.

19



LYONS, M. (2003): „Spatial segregation in seven cities: a longitudinal study of home ownership, 1971–1991“. Housing Studies 18, č. 3, str. 305–326. MAIER, K. (2003): „Regulační prvky regulačních plánů v České republice.“ Připraveno k publikaci jako součást sborníku výzkumných prací Proměny urbanismu. MAIER, K. (2004): Možnost využití nástrojů územního plánování pro prevenci prostorové segregace. Podkladová zpráva pro tuto studii. MARCUSE, P. (1997): „The enclave, the citadel, and the ghetto. What has changed in the postfordist U.S. city. “ Urban Affairs Review 33, č. 2, str. 228-265. MARCUSE, P. (1993): „What’s so new about divided Cities?“ International Journal of Urban and Regional Research 17, č. 3, str. 355-365. MASSEY, D.S., DENTON, N.A. (1993): American Apartheid. Harvard University Press. Cambridge. MASSEY, D. S., DENTON, N. A. (1988): „The dimensions of residential segregation“. Social Forces 67, č. 2, str. 281-315. MASSEY, D.S., EGGERS, M.L. (1990): „The ecology of inequality: minorities and the concentration of poverty, 1970 – 1980.“ The American Journal of Sociology 95, č. 5, str. 1153-1188. MOLLENKOPF, J. H., CASTELLS, M. (eds.) (1991): Dual city. Restructuring of New York. Russel Sage Foundation. New York. MUSTERD, S., OSTENDORF, W. (2003): „Social exclusion and segregation: neighbourhood effects“. Eurex – European Online Seminar on Urban Transformation, Poverty, Spatial Segregation and Social Exclusion, Lecture 6, 27th February. MUSTERD, S., OSTENDORF, W. (eds.) (1998): Urban Segregation and the Welfare State. Inequality and Exclusion in Western Cities. Routledge. London and New York. MUSTERD, S., PRIEMUS, H. A VAN KEMPEN, R. (1999): „Towards undivided cities: the potential of economic revitalisation and housing redifferentiation.“ Housing Studies 14, č. 5, str. 573584. NELSON, A. C., DAWKINS, C. J., SANCHEZ, T. W. (2004): „Urban containment and residential segregation: a preliminary investigation.“ Urban Studies 41, č. 2, str. 423-439. OSTENDORF, W., MUSTERD, S., DE VOS, S. (2001): „Social mix and the neighbourhood effect. Policy ambitions and empirical evidence.“ Housing Studies 16, č. 3, str. 371–380. PAHL, R.E. (1975): Whose City? And Further Essays on Urban Society. Penguin, London. SASSEN, S. (1996): „Cities and communities in the global ekonomy.“ American Behavioral Scientist 39, č. 5, str. 629–639. SASSEN, S. (1991): The Global City. Princenton University Press. Princeton. SAVAGE, A., WARDE, M. (1993): Urban Sociology, Capitalism and Modernity. Macmillan Press. London. SOMERVILLE, P. (1998): „Explanations of social exclusion: where does housing fit in?“ Housing Studies 13, č. 6, str. 761-780. SÝKORA, L. (2000): Globalizace a její společenské a geografické důsledky. In: Jehlička, P., Tomeš, J., Daněk, P. (eds): Stát, prostor, politika: vybrané otázky politické geografie. Katedra sociální geografie a regionálního rozvoje, Přírodovědecká fakulta UK, Praha. SÝKORA, L. (1999): „Processes of Socio-Spatial Differentiation in a Post-Communist Prague.“ Housing Studies 14, č. 5, str. 677-699. VAN KEMPEN, E. (1994): „The dual city and the poor: social polarisation, social segregation and the life hanges“. Urban Studies 31, č. 7, str. 995-1015. VAN KEMPEN, R. (2003): „Segregation and housing conditions of immigrants in Western European cities.“ Eurex – European Online Seminar on Urban Transformation, Poverty, Spatial Segregation and Social Exclusion, Lecture 7, March 13th. VÍŠEK, P. (2002): „Sídelní etnická segregace, její rizika a důsledky pro obce“. In: Veselý, M. (ed.): Úvod do terénní sociální práce. DROM, romské středisko. Brno. WILSON, W.J. (1987): The Truly Disadvantaged: the Inner City, the Underclass, and Public Policy. University of Chicago Press. Chicago.

20

Aleš Burjanek

Co je rezidenční segregace

CO JE REZIDENČNÍ SEGREGACE ALEŠ BURJANEK PhDr. Aleš Burjanek, Ph.D., Masarykova univerzita v Brně, Fakulta sociálních studií, katedra sociologie, Joštova 10, 602 00 Brno, e-mail: [email protected]

Segregaci1 chápanou ve vztahu k bydlišti, nazývanou také segregace rezidenční nebo sídelní, můžeme obecně definovat jako nerovnoměrné rozmístění skupin populace v obytných částech města. Segregace je vlastně prostorovým vyjádřením sociálních nerovností. V obecnějším smyslu bychom mohli hovořit, například v souladu s Manuelem Castellsem (1993), o těsném vztahu „prostorového“ a „společenského“. Fyzické vzezření města, ona mozaika „malých světů“ velmi odlišného a často nezaměnitelného charakteru, spolu s jejich obyvateli, odráží strukturu bohatství a moci sociálních skupin, utvářejících širší společnost. Obvykle platí, že čím je lidnatější město, tím je vyšší míra segregace jeho obyvatel. Segregace je jevem prastarým. Například Platón v Ústavě říká, že jakékoli město lze rozdělit do mnoha menších celků, z nichž část náleží bohatým a část chudým a obě skupiny stojí spolu v konfliktu. Segregace je současně procesem i stavem. „Procesem“, kdy jednotlivé domácnosti sami nalézají, popřípadě je jim nalézáno, místo pro bydlení. „Stavem“, který jsme schopni zachytit a změřit. Výsledkem pak může být například promítnutí vybraných údajů „Sčítání lidu, domů a bytů“ za malé územní jednotky města do map2 nebo výpověď o celkové míře segregace ve městě, vycházející z hodnot některého z řady indexů.

Proč segregaci studovat? Američan Wiliam Schwab (1992) uvádí tři hlavní důvody, proč studovat segregaci: (1) míra segregace mezi skupinami je indikátorem míry sociální nerovnosti ve společnosti; (2) pochopení procesu fungování sociální segregace nám poskytuje kritéria pro hodnocení efektivity sociálních programů a politik zacílených na omezení segregace; (3) studium

1

Latinsky segregace znamená oddělit, vzdálit, vyloučit. Angličan Charles Booth vyobrazil podobným způsobem Viktoriánský Londýn již na přelomu 19. a 20. století. 2

21

Aleš Burjanek


segregace umožňuje získat vhled do hlavních prostorových procesů, ovlivňujících celkovou strukturu a fungování společnosti.

Jak lze segregaci sledovat a jakým skupinám bývá nejčastěji věnována pozornost? Mezi užívané ukazatele rezidenční segregace patří ve vyspělých zemích zejména etnická příslušnost jedince, dále se lze opírat o vzdělání nebo pracovní pozici jedince včetně nezaměstnanosti, jeho náboženské vyznání, či věk. Využívají se také údaje o struktuře domácností (například počet závislých dětí, výskyt jednočlenných domácností seniorů, vybavenost domácností, atd.) Jmenované údaje bývají standardní součástí sčítání lidu a jsou tedy dostupné každých 10 let. Sleduje-li některá země v rámci sčítání lidu také příjmy obyvatel (jako například USA nebo Norsko), pak má k dispozici další robustní indikátor. Uvažujeme-li jiné zdroje nežli sčítání, cennou informaci obsahují například databáze příjemců sociálních dávek (musíme ovšem technicky zvládnout propojení s daty o

bydlícím

obyvatelstvu,

abychom

se

dopracovali

k porovnatelným

procentuálním

údajům), popřípadě data o průměrných cenách nemovitostí v malých územních jednotkách města. Při vlastní analýze pracujeme s daty sloučenými za malé územní celky města (například za „urbanistické obvody“, jichž česká velkoměsta mívají několik stovek) a srovnáváme jejich relativní hodnoty mezi sebou. Uveďme příklad. Kdybychom se zaměřili na segregaci nezaměstnaných, zjišťovali bychom podíly těchto osob v každé územní jednotce města, kde bydlí ekonomicky aktivní populace. Pokud bychom zjistili ve všech těchto jednotkách shodný podíl nezaměstnaných (dejme tomu 2 %), segregace by byla nulová. Daleko pravděpodobněji bychom však obdrželi podíly odlišné (někde 20 %, jinde 0,5 %, atd.), což by signalizovalo, že nezaměstnaní segregováni jsou. Opíráme-li se o územní jednotky vyššího řádu (katastry, městské části), klesá tím poněkud naše schopnost věrně vykreslit mozaiku města. Jinými slovy, narůstá tu riziko „rozplývání se“ jedinečných vlastností malých lokalit ve větších, heterogennějších územních celcích. Máme-li v úmyslu identifikovat segregovanou chudou populaci, potom jsou žádoucí údaje o Romech, utvářejících jádro chudoby u nás. V českém sčítání lidu jsme ovšem téměř pozbyli schopnost Romy identifikovat. Ze zhruba 200 tisíc Romů, žijících podle demografických odhadů3 v současné době (rok 2001) v ČR, se při posledním sčítání v roce

3

Píší o tom Jitka Langhamrová a Tomáš Fiala v časopise Demografie (2003).

22

Aleš Burjanek


2001 přihlásilo k romské národnosti jen necelých 12 tisíc osob. Cesta k socioprostorové identifikaci Romů tím sice není uzavřena, je ale podstatně delší a svízelnější.

Jaké má segregace podoby? Segregaci lze členit, například s již zmíněným Williamem Schwabem (1992) nebo Markem Gottdienerem (1994), na dobrovolnou a nedobrovolnou. Za dobrovolnou segregaci můžeme považovat situaci, kdy jedinec nebo domácnost svobodně vybírá místo svého bydliště, kde hodlá žít mezi ostatními lidmi, k nimž buď nějakým způsobem patří nebo by rád patřil. Zvolenou lokalitu může svobodně opustit a usadit se v jiné. Výsledem dobrovolné segregace jsou například luxusní vilové městské čtvrti, které dnes považujeme za „tradiční“ prvek naší městské struktury. Od 90. let 20. století jsme u nás také svědky jiného, nového projevu, či výsledku dobrovolné segregace: růstu procesu suburbanizace, tedy vzniku enkláv rodinných domů na okrajích měst, ať již se objevují uvnitř správních hranic měst, či za nimi. Podobně nový je u nás další výsledek dobrovolné segregace, který se začíná projevovat vesměs ve vnitřních městech4, jsou jím tzv. gentrifikované

oblasti5.

Vznikají

zakupováním,

renovací

a

obydlováním

původně

zanedbanějších starších budov příslušníky středních a vyšších tříd, což je spojeno s nahrazováním, či „vytlačováním“ původních obyvatel novými, movitějšími. Na základě dobrovolné segregace se formují také lokality, s nimiž se v domácích podmínkách setkáváme zcela nově a země vyspělé Evropy a USA je znají jen několik málo desetiletí. Jsou to uzavřené, chráněné, izolované oblasti bydlení bohatých (přístup bývá kontrolován například hlídací službou nebo elektronicky). Americký architekt John Friedman pro ně zavedl označení „citadely“. Někdy bývají tyto oplocené bašty bohatých označovány anglickým termínem „gated communities“, tedy ohrazené komunity. Výsledkem segregace z vlastní vůle je ovšem i nepoměrně skromnější typ lokalit, kde se členství nezakládá na privilegiích nebo vyšším sociálním statusu. Jsou to etnické enklávy. Termín „enkláva“ se užívá

právě

pro

označení

dobrovolné

koncentrace

určité

skupiny

v

území.

Lze

předpokládat, že v dohledné době v českých městech zažijeme viditelnější přistěhovalecké enklávy, například populací z jihovýchodní Asie. V daném kontextu lze vzpomenout ještě jeden znak, podle nějž dobrovolná segregace probíhá, a to životní styl. Zejména v největších městech se formují enklávy rozmanitých subkultur, uměleckých6 a jiných.

4

Termín „vnitřní město“ se užívá k označení souvislého území, jež obepíná městské centrum a je kompaktně zastavěno, vesměs velkými staršími nájemními domy. 5 Pojem „gentry“ označoval v angličtině šlechtu, která vlastnila půdu. V zemích vyspělé Evropy se o gentrifikaci hovoří zhruba od 70. let 20. století. 6 Lze vzpomenout pražskou Hanspaulku, s níž je spojena řada našich rockových hudebníků.

23

Aleš Burjanek


Přirozeně, i dobrovolné formy segregace dokáží vyvolat konflikty s původními obyvateli (příchod gentrifierů, jako nových majitelů domů, ohrožuje stávající nájemníky zvýšením výdajů na bydlení; výstavbu rodinných domů provází vstup těžké stavební techniky). Problémem bezesporu naléhavějším, jak z hlediska výzkumu, tak i praktické „městské politiky“, je segregace nedobrovolná. Jde o stav, kdy jsou podmínky života v lokalitě zhoršené a její obyvatelé pociťují silnou nespokojenost. Chtěli by odejít, ale nedaří se jim to, narážejí na bariéry finanční, institucionální, na nedostatek energie, atd. Krajní

příklad

nedobrovolné

segregace

reprezentují

ghetta7.

Obecně

lze

ghetto

identifikovat, jak říkají Peter Marcuse a Ronald van Kempen (2000), podle toho, že je zde nedobrovolně koncentrována skupina populace vyznačující se „druhořadou“ pozicí vůči majoritní společnosti. V podobném smyslu bývá někdy užíván (anglický) termín slum. Tomu ovšem bývají přisuzovány ještě další znaky, jednak zchátralost materiálního prostředí - a podle Amose Hawleyho (1971) – také vyšší míra patologického jednání mezi jeho obyvateli. Je ovšem pravda, že hranice mezi oběma výrazy není ostrá. Mezi poněkud omšelou městskou čtvrtí s chudou populací na straně jedné a ghettem (neřku-li slumem) na straně druhé, je tedy podstatný rozdíl. I obyvatelé zanedbanější čtvrti se v lokalitě cítí dobře a neprahnou po změně bydliště, pokud jim vyhovují sousedské vztahy, mají v dosahu přiměřené služby, své oblíbené hospůdky, kluby, blízko do zaměstnání, do centra města a platí-li přiměřené nájemné.8 Lze v té souvislosti poznamenat, že kolonie holobytů vyrůstající na periferii řady českých měst jsou vlastně jakousi modifikací ghetta. Vznikají institucionálně založenou nedobrovolnou segregací.

Jaké jsou příčiny segregace? Segregaci způsobuje řada různorodých a vzájemně se kombinujících příčin. Britský sociolog Peter Saunders (2001) je řadí do několika skupin: (1) Politické faktory: jsou to například místní bytové úřady, které přidělují určitým typům žadatelů byty v konkrétních lokalitách; podobně banky a realitní agentury směrují své klienty do určitých oblastí; plánovači vesměs ctí pravidlo, podle kterého mají nové projekty respektovat „ráz“ původních oblastí; místní nátlakové skupiny často vedou agitace ve prospěch udržení stávajícího charakteru nějaké obytné čtvrti proti hrozbě „invaze“ nových příchozích. (2) Ekonomické faktory: fungování nabídky a poptávky nutí nízkopříjmové skupiny

7

Hebrejsky ghet znamená odloučení. Na to poukázal, jako jeden z mnoha, americký sociolog Herbert Gans (1962), který v té souvislosti kritizoval ukvapené demolice starých čtvrtí, bez ohledu na mínění jejich vlastních obyvatel. 8

24

Aleš Burjanek


obyvatel vyhledávat čtvrti s nízkým nájemným; příslušníci nižší střední třídy využívají hypotéky k pořízení slušnějšího bydlení v „suburbs“ na okrajích měst, zatímco „developeři“ vykupují hodnotné pozemky, například podél nábřeží řek, a proměňují je v místa luxusního bydlení pro ty nejbohatší. (3) Kulturní faktory také spoluurčují volbu bydliště. Směrují člověka do takové části města, kde se „cítí dobře“, kde může projevovat svoje životní hodnoty a životní styl. Například senioři rádi vyhledávají poklidné oblasti, kde mají bližší kontakt s přírodou, mladé dobře placené páry spíše zamíří do gentrifikovaných čtvrtí poblíž městských center a v Americe se města, jako San Francisco (a jeho čtvrt Castro), stávají magnetem pro homosexuály. Podle Saunderse ovšem uvedené faktory realitu zcela nevyčerpávají. Odvolávaje se zejména na literaturu oboru sociobiologie, autor soudí, že ke třem uvedeným faktorům lze přiřadit ještě faktor čtvrtý. Hovoří o něm jako o „přirozeném“, „instinktivním“ procesu, vycházejícím z genetických predispozic člověka. Procesu, který jedince vede k tomu, aby vyhledával blízkost lidí, kteří jsou „jemu podobní“.

Jaká jsou pozitiva a negativa segregace? Segregace je spojena z řadou pozitivních funkcí. Pokud se lidé, kteří zastávají podobné sociální postavení, vyznávají stejné náboženství nebo se hlásí ke stejnému etniku, dobrovolně rozhodnou sdílet území, pak jejich prostorová blízkost přispívá ke zvýšení celkového pocitu bezpečí a sounáležitosti. Jinými slovy, mají–li lidé podobné „symbolické“ potřeby (například prestiž) a materiální potřeby (nároky na velikost obytné plochy a kvalitu bydlení), pak tyto společné vlastnosti podporují rozvoj sousedských vztahů a utváření soudržnějšího lokálního společenství. Již jsme řekli, že segregace na dobrovolném základě umožňuje rozvoj a uchovávání různorodých subkultur. Zkušenosti z některých zemí též ukazují, že bydlení v etnické enklávě může znamenat pro její členy ekonomické výhody, rozběhne-li se podnikání organizované členy této minority, které poskytne příslušníkům minority jak pracovní místa, tak i zboží a služby. Naopak negativní důsledky segregace, svázané s její nedobrovolností, utvářejí bariéry rozvoje životních šancí dotyčné populace. Tyto bariéry znamenají život v chátrajícím fyzickém prostředí včetně budov, zařízení i zelených ploch. Znamenají život v nekvalitních a nedostatečně vybavených bytech. Nejbližší okolí poskytuje lidem jen omezenou strukturu služeb. Pohyb dětí v přilehlých prostranstvích je rizikovější, kvalita místních škol problematická. Lidé jsou častěji obtěžováni deviantním chováním, ale i kriminalitou. Kriminalita znesnadňuje i možnosti místního podnikání. Mezi obyvateli začíná převládat pocit apatie, odcizení a frustrace. Rozšířenější je konzumace drog. Objevuje se i

25

Aleš Burjanek

teritoriální

stigma,


tedy

pocit

hanby

za

domovskou

lokalitu.

Krajním

projevem

nedobrovolné segregace menšin jsou pak nepokoje a násilné akce. Poslední z nich zažila v nedávné době francouzská města. Prostorová segregace totiž umožňuje i rychlé zformování „kritické masy“ lidí pro potenciální sociální akce, a to jak s pozitivními, tak i negativními důsledky. V literatuře se delší dobu diskutuje o tom, nakolik uvedené negativní faktory ve svém souhrnu vytvářejí ještě další účinek, který na obyvatele nedobrovolně segregované v nějaké lokalitě doléhá. Mluví se v té souvislosti o „vlivu sousedství“ (neighbourhood effect) či „vlivu lokality“ (area effect). Jeden ze závěrů autorského trojlístku Atkinson, Buck a Kintrea (2005) se opírá o nedávno realizované empirické výzkumy v Británii. Podle uvedených autorů se „vliv lokality“ zatím nezdařilo zcela jednoznačně prokázat, zdá se, že se liší významem a intenzitou a „žít v chudé oblasti“ může znamenat podstatně odlišnou zkušenost, jak v různých částech Británie, tak i pro odlišné sociální skupiny. Ale zdá se, že „poslední slovo“ dosud nebylo vyřčeno. Jistá míra segregace ve městech je naprosto přirozeným jevem. Jednou z úloh „městské politiky“ by měla být schopnost přiměřeného zásahu za situace, kdy se nedobrovolnou segregací vytvoří silná koncentrace populace (ať již je skupina označována jako chudá, deprivovaná, zranitelná, znevýhodněná, marginalizovaná, či sociálně vyloučená), jejíž životní podmínky poklesly pod únosnou mez.

Literatura ATKINSON, R., BUCK, N., KINTREA, K. (2005): „Neighbourhoods and Poverty: Linking Place and Social Exclusion.“ In: Buck, N. et al. (eds.) Changing Cities: Rethinking Urban Competitivness, Cohesion and Governance. Palgrave Macmillan. Hampshire and New York. (s. 169-171) CASTELLS, M. (1993): „European cities, the informational society, and the global economy.“ In: Deben, L., Heinemeijer, W., van der Vart, D.: (eds): Understanding Amsterdam. Het Spinhuis, Amsterdam. (s. 7-23) Charles Booth Online Archive (London School of Economics) On-line: http://booth.lse.ac.uk/ GANS, H. (1962): The Urban Villagers. The Free Press of Glencoe. N.Y. GOTTDIENER, M. (1994): The New Urban Sociology. McGraw-Hill, Inc. N.Y. HAWLEY, A. (1971): Urban Society: An Ecological Approach. The Ronald Press Comp. New York. LANGHAMROVÁ, J., FIALA, T. (2003): „Kolik je vlastně Romů v České republice?“ Demografie, roč. 45, No 1. (s. 23-32) MARCUSE, P., KEMPEN, R. (2000): Globalizing Cities: A New Spatial Order? Blackwell, Oxford. SAUNDERS, P. (2001): „Urban Ecology.“ In: Paddison, R. (ed.) Handbook of Urban Studies. Sage, London (s. 36-51) SCHWAB, W. (1992): The Sociology of Cities. Prentice Hall, N. Jersey.

26

Martin Ouředníček

Můžeme zjistit míru segregace?

MŮŽEME ZJISTIT MÍRU SEGREGACE? MARTIN OUŘEDNÍČEK

RNDr. Martin Ouředníček, Ph.D., Univerzita Karlova v Praze, Přírodovědecká fakulta, katedra sociální geografie a regionálního rozvoje a Centrum pro výzkum měst a regionů, Albertov 6, 128 43 Praha 2, e-mail: [email protected]; www.natur.cuni.cz/~slamak

Úvod Cílem příspěvku je představit možnosti a úskalí měření segregace a separace skupin obyvatelstva na území České republiky. Úvahy a rozbory jsou součástí první etapy řešení projektu MMR „Segregace v České republice: stav a vývoj, příčiny a důsledky, prevence a náprava“, který je zpracováván týmem výzkumníků katedry sociální geografie a regionálního rozvoje a Centra pro výzkum měst a regionů. Hlavním cílem celého projektu je zachytit současný stav a vývoj segregace v České republice, analyzovat hlavní mechanismy, jimiž k segregaci dochází, diskutovat existující a potenciální důsledky a navrhnout postupy a nástroje vhodné pro prevenci nežádoucí míry segregace a zmírnění jejích negativních důsledků. Těžištěm projektu je právě plošné zmapování míry segregace v sídlech České republiky, ve vybraných městech a metropolitních areálech Prahy, Brna a Ostravy. Prvním krokem k naplnění stanovených cílů je poznání současného stavu segregace v České republice a podmíněností, které segregaci vyvolávají. K tomu je potřeba, za využití standardních metod hodnocení míry segregace (Duncan, Duncan 1955; Temelová, Sýkora 2004), zmapovat úroveň segregace v podrobném měřítku sídel České republiky a vytipovat lokality s nejvyšší koncentrací vybraných skupin obyvatel. Jako doplněk a verifikace získaných „tvrdých“ statistických dat je naplánována kvalitativní analýza založená na dotazníkovém šetření starostů obcí s rozšířenou působností (ORP), velkých měst (nad 50 tisíc obyvatel) a všech obcí a městských částí v metropolitních areálech

Prahy,

Brna

a

Ostravy.

Úkolem

respondentů

bude

identifikovat

segregované/separované lokality, které jsou vnímány jako problémové. Pro pochopení a vysvětlení příčin a důsledků zvýšené koncentrace segregovaných skupin obyvatelstva využijeme v dalších etapách projektu případové studie vybraných lokalit představující rozmanité formy segregace a separace.

27



Článek je vedle obecného zamyšlení nad možnostmi měření segregace a územní koncentrace věnován spíše otázkám prvního dílčího cíle projektu. Hlavní důraz je položen na hodnocení metod kvantitativního šetření segregace a úskalí, která jsou spojena s dostupností a podrobností datových zdrojů pro měření studovaných jevů v Česku. Příspěvek hledá odpovědi zejména na následující otázky:

•

Jaké jsou možnosti identifikace segregovaných a separovaných lokalit na území Česka?

•

Jaké jsou výhody a úskalí kvantitativní analýzy segregace a koncentrace?

•

Jak sledovat vývoj územní koncentrace a segregace v čase?

•

Jak lze výsledky výzkumu segregovaných a separovaných lokalit využít?

Studium segregace nebo obecněji sociálně-prostorové diferenciace má v českém výzkumu významné postavení. Hlavní myšlenky tzv. Chicagské školy (Park et al. 1925; Burgess, 1925 aj.) pronikly ještě ve třicátých letech do české sociologie (např. Ullrich a kol. 1938) i sociální geografie (Moschelesová 1937, Král 1946). Myšlenky sociálně-ekologického směru dále rozvíjel především Jiří Musil (1967, 1968, 1977, 1987) a jeho kolegové a žáci. V současnosti je řada projektů zaměřených na sociálně-prostorovou diferenciaci především ve městech a jejich metropolitních areálech řešena na katedře sociální geografie a regionálního rozvoje Přírodovědecké fakulty Univerzity Karlovy (Sýkora 1996a, 1996b, 1999a, 1999b, Ouředníček 2001, 2003). Významnou pozici zde zaujímá rovněž výzkum mezinárodní imigrace a začlenění cizinců do české společnosti (Drbohlav 1996, Drbohlav, Čermák 1998).

Možnosti identifikace segregovaných lokalit Identifikace segregovaných/separovaných lokalit může v zásadě vycházet z kvantitativních a kvalitativních metod výzkumu. V rámci kvantitativního statistického šetření můžeme vycházet z dat okamžikových šetření (zejména populačních censů) a průběžné evidence rozmanitého charakteru. Kvalitativní šetření může být zaměřeno na respondenty, kteří mají detailní znalost o území a jsou schopni informace o výskytu segregovaných lokalit poskytnout. Druhou možností je detailní terénní šetření. Každá z uvedených metod má svoje přednosti i úskalí. Statistická data většinou pokrývají plošně celé území státu, jsou relativně spolehlivá a je možno využít údaje pro srovnání v čase. V porovnání s terénním šetřením je nízká i jejich cena, nevýhodou je především postupné stárnutí údajů a v některých případech malá územní podrobnost sledování. K rizikům dotazníkového šetření důležitých aktérů v území (starostové obcí, pracovníci dotčených odborů, terénní pracovníci NNO aj.) patří především nízká návratnost dotazníků a relativně vysoká

28



variabilita fundovanosti jednotlivých výpovědí. Vlastní terénní šetření nebo analýza realitního trhu (obr. 1) jsou pro plošné zjišťování výskytu segregovaných lokalit nevhodné zejména pro značnou časovou a finanční náročnost šetření a budou využity v projektu pouze pro vybrané případové studie. Obrázek 1: Příklad inzerce luxusního bydlení výrazně separovaného od okolní zástavby

Míry segregace, disimilarity (nepodobnosti) a různé ukazatele územní koncentrace lze vypočítat a zobrazit do map poměrně lehce. Je zřejmé, že různých měr a metod měření je mnoho (Temelová, Sýkora 2005). Pro jedno území lze každá z nich spočítat několika způsoby s různými výsledky. Mezi nejpoužívanější míry patří indexy segregace a disimilarity, které se dají vypočítat pro území složená z několika menších částí. V našem případě je možno vypočítat indexy pro obvody obcí s rozšířenou pravomocí (ORP), velká města (nad 50 tis. obyvatel) a tři největší metropolitní oblasti Česka (Pražskou, Brněnskou a Ostravskou). Vypočtené indexy pro dvě sociální skupiny ORP Most a Prahu jsou v tabulce 1. Ačkoli není účelem článku hodnotit empirická data, je z vypočtených hodnot indexů zřejmé, že ani v heterogenním prostředí Prahy a Mostecka nedosahují míry segregace vysokých hodnot (nepřesahují 20, tj. k ideálnímu rovnoměrnému rozmístění

29



nezaměstnaných nebo ekonomicky aktivních v peněžnictví a pojišťovnictví by se muselo přestěhovat 20 % obyvatelstva). Tabulka 1:Míry segregace pro ORP Most a hl. m. Prahu za urbanistické obvody v roce 2001 Území

Index

Nezaměstnaní

EA v peněžnictví a pojišťovnictví

ORP Most Praha

Index disimilarity

12,4

17,0

Index segregace

15,5

17,2

Index disimilarity

10,0

7,7

Index segregace

10,6

8,1

Zdroj: SLDB 2001, ČSÚ

Uvedený příklad ukazuje, že spíše než klasické míry segregace nám pro identifikaci konkrétních segregovaných/separovaných lokalit pomůže jednoduché měření územní koncentrace s použitím intenzitních ukazatelů, lokalizačních kvocientů aj. V sociální geografii je nejvíce rozšířena vizualizace relevantních ukazatelů s pomocí vhodných kartografických vyjadřovacích metod. Kartografickou analýzu i dotazování velmi usnadňuje použití

geografických

informačních

systémů

ArcGIS,

které

v kvantitativní

analýze

využíváme. Výsledkem kvantitativní části analýzy tak budou kromě databází obcí a ORP také detailní mapy středního měřítka za území celého státu.

Mapování segregovaných lokalit a lokalit s vysokou koncentrací jevů Mezi zásadní požadavky na statistické podklady patří především dostatečný územní detail sledování. V některých oblastech statistiky jsou data sledována za velmi podrobné územní celky (demografická data, migrace, bydlení), jinde naopak nelze dostat údaje za menší území než jsou okresy nebo městské části. Segregované lokality mohou mít sice charakter celých sídel nebo čtvrtí, zkušenosti z Česka vypovídají spíše o menších enklávách jako např. skupinách domů nebo jednotlivých domech. Obrázek 2 ukazuje tři úrovně podrobnosti územního členění na příkladu vnitřní části Prahy. S narůstajícím detailem se zvyšuje kvalita zjištěných hodnot územní koncentrace určitého jevu, avšak snižuje se množství dostupných statistických údajů. Zatímco v případě městských částí nebo obvodů bychom mohli využít řádově stovky různých ukazatelů z okamžikových šetření i běžné evidence, za urbanistické obvody máme k dispozici pouze údaje z populačních censů a za sčítací obvody nejsou dosažitelné žádné informace. Pro účely kvantitativní analýzy dat se nám podařilo shromáždit rozmanité zdroje statistických dat. Pro základní sídelní jednotky (zhruba 44 tis. jednotek) je k dispozici sada

30



několika stovek indikátorů z populačních censů z let 1991 a 2001. Zpracování těchto dat bude tvořit jádro kvantitativní analýzy, umožňuje navíc důležité srovnání vývoje měr segregace a územní koncentrace v transformačním období mezi posledními dvěma censy. Jako doplňkové údaje využijeme vybraná data o nezaměstnanosti a dávkách sociální pomoci za obce z běžné evidence MPSV. Data nejsou sice k dispozici v tak detailním členění, na druhou stranu mohou nést důležité informace o rozmístění sociálně nejslabších skupin obyvatelstva navíc i po roce 2001. Obrázek 2: Možné úrovně sledování územní koncentrace jevů na příkladu centrální části Prahy – zleva městské části, základní sídelní jednotky (urbanistické obvody) a sčítací obvody

Výběr vhodných ukazatelů a kritické předpoklady Jaká data bychom pro měření segregace a územní koncentrace potřebovali a jaká jsou k dispozici? Výběr využitelných statistických ukazatelů je determinován řadou okolností. Naše statistika (na rozdíl např. od USA) neeviduje příjmy domácností ani jednotlivců, které nejlépe vypovídají o bohatství a chudobě obyvatelstva za malé územní jednotky nezbytné pro postižení míry segregace/separace. Mnoho ukazatelů relevantních pro postižení segregovaných lokalit je sice zjišťováno, avšak v malém územním detailu. Největší část dat je k dispozici v nevhodné struktuře, formátu, některá data jsou dostupná jen za vybraná území nebo chráněna v rámci firem, státních úřadů nebo ochranou individuálních dat. Ani shora ceněná data ze sčítání lidu, domů a bytů nejsou bez chyb. Např. pro náš cíl velmi potřebná data o národnostní struktuře obyvatelstva jsou založena na vlastním vnímání příslušnosti k národnosti. Je jisté, že řada osob deklarovaných v roce 1991 např. u rómské národnosti se v posledním censu přihlásila k národnosti jiné. Pro empirické analýzy můžeme sice předpokládat, že chyba je rovnoměrně rozložena v území ČR, avšak první pilotní výpočty prokázaly, že to není pravda. Podle Dušana Drbohlava chybí v censovním registru zhruba třetina všech cizinců pobývajících na našem území. Metodicky obtížné bude srovnání ukazatelů míry segregace ve vývojovém pohledu vzhledem

k

měnícímu

se

vymezení

územních

administrativních změn mezi lety 1991-2001.

31

jednotek

v

důsledku

mnoha



Obrázek 3: Vybrané charakteristiky vhodné pro měření územní koncentrace za základní sídelní jednotky města Most a okolí.


Tabulka 2: Vybrané charakteristiky za čtyři základní sídelní jednotky jmenované na mapě 3. Dotaz v prostředí ArcView.


32



Za údaje vhodné ke sledování segregace, separace a územní koncentrace skupin obyvatelstva považujeme zejména ty popisující - ekonomický, sociální a etnický status obyvatelstva.

Pro

sociální

status

budeme

využívat

například

relativní

zastoupení

obyvatelstva bez vzdělání nebo se základním vzděláním na jedné straně a podíl vysokoškoláků na straně druhé. Výhodou censu jsou velmi podrobná data o počtu nezaměstnaných, která mohou identifikovat lokality s nízkým ekonomickým statusem (viz obr. 3). Data o národnostním složení, státní příslušnosti, popř. jazyku, vhodná pro postižení etnického statusu, budou potřeba doplnit o vybrané charakteristiky bydlení. Na obr. 3 a v tab. 2 je vidět možnost kombinace dat o národnostním složení, ekonomické aktivitě a typu bydlení, která ilustruje varianty využitelné pro identifikaci koncentrací různých skupin obyvatelstva. Jako významné indikátory pro identifikaci chudých i bohatých obyvatel budeme využívat data o bytovém a domovním fondu a vybavenost domácností. V projektu se pokusíme prozkoumat oblasti segregace demografických skupin obyvatelstva (např. starých lidí, vícečetných domácností aj.). Obrázek 4: Vybydlené paneláky na sídlišti Chanov v Mostu

Foto: www.werder.iglu.cz

Předchozí odstavec a obr. 3 naznačily možnost nepřímé kombinace vybraných ukazatelů. Některé tabulky z populačního censu přímo tato kombinovaná data nabízejí (např. kategorie bytu a počet členů domácnosti). Jiné potřebné kombinace dat za jednotlivce (např. nezaměstnaný x základní vzdělání (bez vzdělání) x bydlení v bytě IV. kategorie nebo mimo byt) by zřejmě přispěly k hlubšímu pochopení struktury jednotlivých lokalit.

33



Takto strukturovaná data by si vyžádala zvláštní zpracování Českého statistického úřadu a je pravděpodobné, že ve většině případů by se v malých územních jednotkách vyskytovala velmi malá čísla, jejichž vypovídací schopnost je, s úvahou jistých nepřesností censu, poměrně nízká.

Co ze statistiky nezjistíme Již bylo naznačeno, že naše zdroje dat mají podstatné limity. Mezi ně patří zejména nepřesnosti ve shromážděných datech, jejich stárnutí a také skutečnost, že nepokrývají určitou část reality, kterou bychom chtěli prozkoumat. Řada informací ve statistických výkazech bohužel nevypovídá o reálné situaci. Statistické sledování je realizováno většinou za obyvatelstvo trvale bydlící v dané lokalitě. Existuje však řada důvodů, proč se rozchází reálné a vykazované místo bydliště jednotlivých osob. V minulosti šlo např. o přihlašování čerstvě zletilých dětí do bytů prarodičů, dnes např. o fingovaná stěhování při výměnách bytů nebo pro účely získání vysokoškolské koleje. Starostové suburbánních obcí vnímají rozdíly v počtech trvale hlášených a reálně bydlících nově přistěhovalých obyvatel do zázemí velkých měst atd. Takto zkreslených údajů může být v censu i běžné evidenci odhadem 15-20 %. Mnohem závažnější jsou nedostatky způsobené záměrným zkreslením informací, např. v případě zjišťování národnostní struktury nebo chybná evidence cizinců. Velké nedostatky má zejména statistika zahraniční migrace v Česku, kde se téměř jistě ztrácí významné informace o počtech vystěhovalých cizinců (Holá 2005). Ve statistikách tak mnohé obce s vysokou fluktuací cizinců vykazují obrovské a nereálné přírůstky obyvatelstva. Změna statistického zjišťování migrace způsobila paradoxní situace mezi roky 2000 a 2001, nezřídka nesprávně interpretované jako zvrat ve vývoji migrační bilance. V případě sledování cizinců se tak nedaří zjistit základní počty natož strukturu ani za větší územní celky. Dalším problémem je postupné stárnutí dat. Populační census proběhl v březnu 2001 a je uskutečňován v desetileté periodě. Protože se nacházíme uprostřed decenia, změnila se situace zejména v místech s velkou migrační fluktuací. Proto jsou pro nás důležitá data z běžné evidence obyvatelstva. Jejich pestřejší nabídka a větší detail zpracování by umožnily průběžné vyhodnocování změn v úrovni segregace a územní koncentrace.

34



Obrázek 5: Útočiště bezdomovce na nábřeží Vltavy v Praze

Foto: Martin Ouředníček

V realitě vnímáme řadu jevů a procesů, které lze hrubým statistickým šetřením postihnout pouze v omezené míře. I tak se o sledování takových jevů a procesů snaží zejména některé nevládní neziskové organizace, někdy i samy obce. V minulém roce proběhl např. pokus o sečtení pražských bezdomovců (Omelková 2005), existují regionální nebo místní databáze v dílčích oblastech zájmů těchto organizací. V dalších fázích našeho projektu bychom se rádi na všechny podobné organizace obrátili s žádostí o pomoc při mapování těchto těžko postižitelných skutečností. Pokud pročítáte tento text a můžete nám pomoci, budeme rádi, když nás kontaktujete. Informace o formách segregace i lokalitách na území Česka nám umožní vybrat typy segregovaných/separovaných lokalit. V několika odlišných typech budeme pokračovat v našem výzkumu formou detailního územního šetření. Terénní výzkum by měl vést k poznání mechanismů vzniku segregace a návrhu nástrojů a praktik ke zmírnění nebo předcházení segregaci.

35



Obrázek 6: Z dálky nenápadný squatt v ulici Na Slupi v Praze

Foto: Martin Ouředníček

K čemu a kdo může analýzy využít? Očekávám, že řada čtenářů bude k navrhovaným způsobům statistického zjišťování míry segregace a územní koncentrace přistupovat kriticky. Na závěr příspěvku proto připojuji několik otázek a odpovědí, které by mohly osvětlit účel kvantitativní analýzy dat o segregaci a celého řešeného projektu. Problémy segregace a separace řeší v Česku především tři skupiny subjektů. Na lokální úrovni to jsou obce, především jejich volení zastupitelé, popř. občanská sdružení. Potřebují znát obce míru segregace a územní koncentrace segregovaných skupin obyvatelstva? Je přece zřejmé, že zastupitelé obcí jako představitelé samosprávy na nejnižším stupni dokonale znají území své obce i problémy, které je potřeba řešit. Obce jsou tím zdrojem informací o segregovaných nebo separovaných lokalitách. K jakému účelu mohou tedy využít výsledky našich analýz? První důležitou informací je srovnání postavení obcí v mírách segregace a intenzita územní koncentrace v porovnání s ostatními více než 6 tisíci obcemi Česka nebo desetitisícovkami základních sídelních jednotek. Zastupitelé nebo občané jednotlivých obcí mohou porovnat např. pořadí obcí podle vybraných charakteristik a zjistit, jaké je územní rozmístění obcí s nejvyššími hodnotami měr segregace. Ze sledování vývoje měřených charakteristik mezi lety 1991 a 2001, resp. 2005 mohou usuzovat na efektivitu nástrojů bránících segregaci v obcích s podobnými problémy kdekoli na území Česka nebo v sousedních obcích regionu. Data budou

36



dlouhodobě uchovávána v databázi a dostupná v pasportu segregovaných lokalit. Tento pasport bude možno postupně doplňovat a bude sloužit např. zastupitelstvím vzešlým z dalších voleb. Významným přínosem může být sledování úspěšných řešení ve vybraných obcích a jejich možná aplikace na podobné typy segregovaných lokalit. I sdružení a neziskové organizace mají většinou velmi dobře zmapován okruh svojí činnosti, často intenzívní terénní prací s klienty a dobrou znalostí lokality nebo regionu. I zde může plošná analýza sídel a lokalit na území celého Česka pomoci např. pro směřování pomoci do nejpotřebnějších lokalit s nejvyšší koncentrací sledovaných jevů. Stejně jako pro náš výzkum budou cenné postřehy z terénní praxe, věříme, že i číselné vyjádření úrovně segregace a prostorové koncentrace může být novou informací pro neziskové společnosti a mapa se snižující se koncentrací klientů v regionu viditelným výsledkem jejich kvalitní práce. Pro dotčené instituce na státní nebo regionální úrovni bude podle našeho názoru přínosná zejména analýza rozmístění segregovaných a separovaných lokalit na území státu. Jejich koncentrace

ve

vybraných

oblastech

bude

naznačovat

souvislost

se

sociální

a

ekonomickou situací daného regionu. Předpokládáme i koncentraci podobných typů segregovaných a separovaných lokalit do charakteristických oblastí z hlediska geografické polohy. Lišit se budou zřejmě periferní a městská území, venkovské oblasti v zázemí měst a v pohraničí, ekonomicky stagnující a progresivní oblasti atd. U lokalit se stejným typem segregace/problémů

(které

mohou

být

v

různém

stádiu

vývoje)

chceme

popsat

mechanismy vzniku těchto lokalit a využít účinné praktiky řešení pro ostatní lokality s podobným typem problémů. Tímto směrem mohou být využity i nástroje státní sociální, bytové i regionální pomoci. Posledním úkolem našeho „mapování“ je prověřit, zda vedle mediálně známých a ožehavých případů existují i další typy segregace nebo problémové koncentrace vybraných skupin obyvatelstva. Chtěli bychom ukázat na pozici mediálně známých oblastí v pořadí podle kvantitativních ukazatelů a poměřit stupeň „problémovosti“ ostatních lokalit. Vedle nejpalčivější otázky etnické segregace budeme hodnotit i sociálně-prostorovou strukturu a územní odloučení bohatých separovaných lokalit ve městech a nových suburbiích. Neprozkoumané a možná opomíjené jsou enklávy přistěhovalých cizinců v ubytovnách, nouzových obydlích nebo bez domova. Významný může být i problém stárnoucích periferních venkovských oblastí bez služeb a infrastruktury s chycenými a vyloučenými starými lidmi aj.

37



Ačkoliv je analýza kvantitativních dat pouze jednou z možností výzkumu sociální segregace a separace, může plošné poměření segregace a koncentrace s využitím detailního územního členění významně přispět k poznání regionálních rozdílů sledovaných charakteristik. Vývojové porovnání jistě identifikuje oblasti s narůstajícími problémy a může upozornit

na konkrétní

případy

enormního nárůstu

koncentrace

vybraných

problémů. I když má kvantitativní výzkum segregace významná úskalí a limity, může v kombinaci s dalšími metodami výzkumu výrazně posunout naše poznání studovaných jevů a pomoci obcím, nevládním organizacím i státním orgánům k úspěšnějším postupům ke zmírnění segregace v České republice.

Literatura BURGESS, E.W. (1925): The Growth of the City: An Introduction to a Research Project. In: Park, R.E., Burgess, E. W., McKenzie, R.D., The City. Chicago, The University of Chicago Press. DRBOHLAV, D. (1996): Česká republika a mezinárodní migrace. In: Hampl, M. a kol.: Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice. Přírodovědecká fakulta University Karlovy, Praha, s. 199-218. DRBOHLAV, D., ČERMÁK, Z. (1998): International Migrants in Central European Cities. In: Duncan, O. D., Duncan, B. (1955): „A methodological analysis of segregation indexes“. American Sociological Review 20: 210-217. DUNCAN, O. D., DUNCAN, B. (1955): A methodological analysis of segregation indexes. American Sociological Review 20, str. 210-217. HOLÁ, B. (2005): Srovnatelnost statistiky zahraniční migrace. Demografie 47, č. 3, s. 177-187. KRÁL, J. (1946): Zeměpisný průvodce Velkou Prahou a její kulturní oblastí. Melantrich. Praha. MOSCHELESOVÁ, J. (1937): The Demographic, Social and Economic Regions of Greater Prague: A Contribution to Urban Geography. Geographical Review 27: 413-430. MUSIL, J. (1967): Sociologie soudobého města. Svoboda. Praha. MUSIL, J. (1968): The Development of Prague´s Ecological Structure. In: Pahl, R.E. ed.: Readings in Urban Sociology. Pergamon Press, Oxford, s. 232-259. MUSIL, J. (1977): Demografická struktura a vývoj Prahy. Sociologický časopis 13, str. 28-38. MUSIL, J. (1987): Housing Policy and the Sociospatial Structure of Cities in a Socialist Country - the example of Prague. International Journal of Urban and Regional Research 1, str. 27-36. MUSIL, J. (2001): Prague Returns to Europe. In: Ladányi, J. ed.: Poverty, Ethnicity and Spatial Change in Central and Eastern Europe. Reader for CEU Summer University Course. Budapest. Str. 144-186. OMELKOVÁ, L. (2005): Sčítání bezdomovců v Praze v roce 2004. Demografie 47, č. 2, s. 136-142. OUŘEDNÍČEK, M. (2003): Suburbanizace Prahy. Sociologický časopis 39(2): 235-253. OUŘEDNÍČEK, M. (2001): Nová sociálně prostorová struktura v zázemí Prahy. In: Létal, A., Szczyrba, Z., Vysoudil, M. eds.: Česká geografie v období rozvoje informačních technologií. Sborník příspěvků Výroční konference České geografické společnosti. Olomouc. Str. 248257. PARK, R.E., BURGESS, E.W., MCKENZIE, R.D. eds. (1925): The City. The Chicago University Press. Chicago. SÝKORA, L. (1996a): Transformace fyzického a sociálního prostředí Prahy. In: Hampl, M. a kolektiv: Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice. Přírodovědecká fakulta University Karlovy. Praha. Str. 361-394. SÝKORA, L. (1996b): Economic and Social Restructuring abd Gentrification in Prague. Acta Facultatis Rerum Naturalium Universitatis Comenianae, Geographica 37, str. 71-81. SÝKORA, L. (1999a): Changes in the Internal Spatial Structure of Post-communist Prague. GeoJournal 49(1): 79-89. SÝKORA, L. (1999b): „Processes of Socio-Spatial Differentiation in a Post-Communist Prague.“ Housing Studies 14 (5): 677-699.

38



TEMELOVÁ, J., SÝKORA, L. (2004): Možnosti využití územního plánování pro prevenci prostorové segregace. Pracovní materiál k projektu MMR. Univerzita Karlova v Praze. Přírodovědecká fakulta. Katedra sociální geografie a regionálního rozvoje a Centrum pro výzkum měst a regionů. ULLRICH, Z. a kol. (1938): Soziologische Studien zur Verstädterung der Prager Umgebung. Nakladatelství revue Sociologie a sociální problémy. Praha.

39

Michal Illner

Je rezidenční segregace vždy jen sociálním problémem?

JE REZIDENČNÍ SEGREGACE VŽDY JEN SOCIÁLNÍM PROBLÉMEM? MICHAL ILLNER

JUDr. Michal Illner, Sociologický ústav Akademie věd ČR, Jilská 1, 110 00 Praha 1, e-mail: [email protected]

V souvislosti s politikou podpory sociální soudržnosti (koheze) se pod pojmem segregace zpravidla rozumí nedobrovolná prostorová separace různých sociálních skupin obyvatel, zejména obyvatel sociálně deprivovaných, národnostních, etnických a rasových. Separace z hlediska místa bydliště a typu obytného prostředí, ale také s ní spojené rozdíly co do kvality bydlení, přístupu ke službám - zejména vzdělání, co do kvality infrastruktury, veřejných prostranství aj. Takto chápaná rezidenční segregace se posuzuje jako negativní jev ohrožující sociální soudržnost společnosti a hledají se proto způsoby, jak ji eliminovat nebo aspoň omezit. Za žádoucí výsledný stav se pak považuje sociální promísení, kdy dříve segregované skupiny jsou rozptýleny mezi ostatním obyvatelstvem a jejich členové s ním sdílejí společné obytné prostředí. S promísením se také spojuje očekávání, že prostorová blízkost přispěje ke komunikaci, vzájemnému poznávání a sbližování různých skupin obyvatel a k postupnému odbourávání sociální distance, která mezi nimi existovala. Není sporu o tom, že takto rozuměná rezidenční segregace je ve většině případů skutečně negativním jevem vyžadujícím společenskou intervenci. Nicméně tak jednoznačné a úzké pojetí, hodnocení a řešení rezidenční segregace, jak jsme je výše charakterizovali, přehlíží další formy, složitější příčiny a funkce segregace a může proto vést k chybným, případně až kontraproduktivním politikám. Cílem následujících poznámek je na některé z těchto širších souvislostí upozornit. Rezidenční segregace, pokud ji chápeme v širším významu jako výrazně nerovnoměrné rozložení různých skupin a kategorií obyvatelstva podle míst bydliště, bez ohledu na to, zda je dobrovolné nebo nedobrovolné, je prostorovým aspektem (projevem, důsledkem) sociálně významných rozdílů mezi lidmi. Rozdílů, které nemusí být vždy zdrojem sociální nerovnosti. Tyto rozdíly jsou primární, rezidenční segregace je jevem sekundárním, od nich odvozeným. Analýza příčin segregace, její hodnocení a úvahy o možnostech a

40

Michal Illner


způsobech jejího odstranění či zmírnění by tedy měly vždy začít u identifikace a analýzy sociálních a kulturních rozdílů, které jsou v jejím pozadí a u zvažování toho, zda a jak je účelné a možné tyto rozdíly zmírňovat či odstraňovat. Jen výjimečně se může osvědčit opačný postup, kdy odbourávání prostorové segregace je cestou, která sama pomůže sociální a kulturní rozdíly odstraňovat. Obecně platí, že skupinové sociální a kulturní rozdíly jsou nevyhnutelným důsledkem diferenciace společnosti a jedním z předpokladů jejího fungování. Tak jako jsou funkční a proto nevyhnutelné tyto rozdíly, je funkční a nevyhnutelná i jistá míra prostorové diferenciace společnosti, včetně její diferenciace rezidenční. Různé skupiny a kategorie obyvatel nacházejí pro svá bydliště odlišné lokality tak, aby odpovídaly jejich věku, rodinnému

stavu,

zdravotnímu

stavu,

profesi,

příjmu,

náboženství,

národnosti,

hodnotovým preferencím, sociálním vazbám, tradici, způsobu života apod. Výsledkem je jejich nerovnoměrné rozmístění podle míst bydliště – rezidenční segregace v širším smyslu. V sociálně a kulturně stejnorodých lokalitách je obvykle snazší vzájemná komunikace mezi jejich obyvateli, koordinace zájmů, způsobu života, menší riziko konfliktů apod. Pro analýzu a hodnocení rezidenční segregace a případnou přípravu protisegregační politiky je důležité identifikovat skupinové rozdíly, které jsou základem segregace. Obvykle je to některý z následujících pěti typů, resp. – a to nejčastěji – nějaká jejich kombinace: 1. rozdíly založené na sociálně-ekonomickém postavení lidí (profesi, vzdělání, příjmu, majetku), 2. rozdíly založené na národnostní resp. etnické příslušnosti, 3. rozdíly založené na rasové příslušnosti, 4. rozdíly založené na demografických charakteristikách obyvatel (věku, fázi životního cyklu, rodinném stavu), 5. rozdíly založené na kulturních specifikách (náboženství, způsobu života, zvycích) obyvatel. Sociální a kulturní rozdíly, které stojí za rezidenční segregací, mají většinou nejen rozměr „horizontální“, tj. takový, s nímž společnost nespojuje nějaké hodnocení, nýbrž mají také rozměr „vertikální“, kdy takové hodnocení existuje. Segregované skupiny a místa, kde bydlí, se v tomto případě oceňují jako více či méně prestižní, kvalitní, přijatelné, zámožné, hygienické apod. Prostorově jsou fixovány skupiny a kategorie lidí s odlišným sociálním statusem – tedy s různým postavením ve společenských hierarchiích. Právě vertikální stránka rezidenční segregace – situace, kdy se prostorově koncentrují skupiny resp. kategorie obyvatel nacházejících se na různých pólech sociální stratifikace, je zdrojem společenských problémů, přitahuje největší pozornost, je oprávněným předmětem kritiky a důvodem pro hledání způsobů, jak tento typ segregace omezit.

41

Michal Illner


Připomenout je však třeba několik poznámek: Za prvé, že kromě této problémové vertikálně založené segregace existují také případy segregace, která nemá vertikální povahu a nemusí být proto považována za sociální problém (např. segregace podle náboženského vyznání nebo podle profesního hlediska). Za druhé, i vertikální rezidenční segregace může být za některých okolností funkční – mít z hlediska segregovaných skupin nejen negativní, ale rovněž pozitivní stránky. Může např. vytvářet sociální prostředí s menší sociální distancí uvnitř segregovaných komunit, usnadňovat komunikaci a sdružování mezi jejich příslušníky na základě sdíleného životního způsobu a podobných zájmů, umožňovat organizování k obhajobě těchto zájmů, posilovat sociální solidaritu, mobilizovat vzájemnou podporu, může vytvářet dostatečný voličský potenciál pro politickou reprezentaci takto koncentrovaných skupin aj. Tyto příznivé funkce prostorové segregace se mohou uplatnit např. u etnicky vymezených pospolitostí imigrantů v počátečních fázích jejich pobytu v novém prostředí. Po uplynutí jisté iniciační doby se však může segregované bydlení v komunitě krajanů, izolující imigranta od majoritní společnosti, změnit z hlediska jeho integrace do této společnosti v nevýhodu. Rezidenční segregace by tedy měla být posuzována také z dynamického hlediska – změn její funkčnosti v čase. Za třetí, rezidenční segregace nemusí být vždy problémem narušujícím sociální soudržnost společnosti, ale může být i situací, která vyostření sociálních konfliktů zamezuje. Např. tehdy, když segregovaná skupina je svým způsobem života, obyčeji, hygienickými zvyky atd. od majoritní společnosti výrazně odlišná. Její prostorové oddělení v tomto zabraňuje střetům a je funkční do doby, než dojde ke sblížení. Za čtvrté, problémovost rezidenční segregace závisí v konkrétních případech na tom, jaká je relativní velikost segregovaných skupin vzhledem k celkové populaci a jak velká je distance mezi nimi a většinovou společností co do životních podmínek, sociálního postavení, způsobu života, skupinové kultury a vzájemných postojů. Význam kulturních rozdílů, spojených obvykle s etnicitou jako zdrojem rezidenční segregace, se často nedoceňuje, ačkoliv tyto rozdíly mohou rezidenční segregaci udržovat i tam, kde se už víceméně vyrovnaly rozdíly sociálně ekonomického charakteru. Za páté, v odborné literatuře i ve veřejné politice se věnuje pozornost téměř výhradně rezidenční segregaci sociálně znevýhodněných skupin obyvatel. Pozornosti tak do značné

42

Michal Illner


míry uniká rezidenční segregace skupin na opačném konci stratifikačního žebříčku – střední a vyšší třídy, a to jak ve vnitroměstských lokalitách, tak v lokalitách suburbánních -

v extrémním

případě

v podobě

segregace

v ohražených

lokalitách

(„gated

communities“). Také tuto segregaci je nutné zvažovat jako potenciální sociální problém ohrožující soudržnost společnosti. Závěrem. Bylo by nežádoucí a nereálné paušálně požadovat odstranění nerovnoměrného rozmístění obyvatelstva podle místa bydliště, tedy jakékoliv rezidenční segregace, usilovat o

rovnoměrné

rozmístění

lidí

z hlediska

jejich

sociálně-ekonomického

demografického, etnického, národnostního složení, jejich

postavení,

kultury. Reálné

však

je

odstraňovat nebo zmírňovat prostřednictvím veřejných politik nerovnosti mezi různými rezidenčními prostředími a jejich obyvateli co do podmínek, které veřejná politika může vytvářet či ovlivňovat – tj. co do kvality infrastruktury, životního prostředí, vzdělanostních příležitostí, pracovních příležitostí apod. Veřejná politika by měla také omezovat sociální uzavřenost

segregovaných

prostředí,

stimulovat

jejich

kontakty

a

usnadňovat

a

podněcovat mobilitu těch, kdo jsou připraveni integrovat se do prostředí majoritní společnosti. Hlavní cestou při omezování diskriminačních stránek rezidenční segregace však musí být vyrovnávání resp. redukce nerovností sociálně ekonomických. Překonávání rezidenční

segregace

buď

nepřímo

stimulovaným

nebo

dokonce

vynuceným

sestěhováváním skupin lidí, mezi nimiž dosud přetrvává větší sociálně ekonomická resp. sociokulturní distance, bývá kontraproduktivní a vede obvykle ke konfliktům. Integrace musí být dobrovolná, podmíněná již dosaženým značným stupněm sblížení a obě strany na ni musí být připraveny.

43

Karel Maier

Možnost využití nástrojů územního plánování

MOŽNOST VYUŽITÍ NÁSTROJŮ ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ PRO PREVENCI PROSTOROVÉ SEGREGACE KAREL MAIER

Prof. ing. arch. Karel Maier, CSc., ČVUT v Praze, Fakulta architektury, Ústav urbanismu, Thákurova 7, 166 34 Praha 6, e-mail: [email protected]

Úvod Jedním z témat, jež bychom dnešní terminologií mohli nazvat součásti sociálního pilíře udržitelnosti rozvoje, je prostorová sociální spravedlnost. Potřebu společnosti, která by sociálně slabší nediskriminovala horším životním prostředím a špatnou dostupností veřejných služeb a infrastruktur, tedy vesměs jevy ohrožujícími sociální soudržnost, ale zaznamenáváme již v 19. století. Bohužel se řešení uplatňovaná ve 20. století neukázala jako účinná: ze zahradních měst, která měla odstranit problémy průmyslových velkoměst, se často staly enklávy pro privilegované; velké obytné celky inspirované idejemi rovnosti a spolužití se někdy proměnily v sociální ghetta těch na opačném konci společenského žebříčku. V období od konce II. světové války až do konce osmdesátých let 20. století byly prostorově sociální

problémy našich měst potlačovány uniformním

standardem a

přídělovým systémem v oblasti bydlení. Tím byla sociální segregace přechodně potlačena. Více než desetileté období, kdy jsou dominantním nositelem územního rozvoje tržní subjekty, ale otázku prostorové segregace nastoluje i v podmínkách Česka, a to s rostoucí naléhavostí. Tento fenomén, jehož potlačení bylo jednou z podstatných ideologických součástí rovnostářského socialismu, je výslednicí individuálních preferencí stavebníků respektive tržního chování developerů, investorů a uživatelů staveb. Pro účely této práce rozlišujeme dvojí dimenzi prostorové segregace: funkční a sociální.

44

Karel Maier


Funkční segregace Funkční segregace spočívá v prostorové separaci jednotlivých funkcí. Motivace pro funkční segregaci může být založena ve fiskálním systému propojeném na funkční zónování urbanizovaného území (model běžně užívaný v USA), ale dochází k ní i spontánně bez vnějších popudů ze strany státu či jiných správních orgánů tím, že subjekty územního rozvoje optimalizují alokaci a typ svých rozvojových investic podle vlastností předmětných rozvojových ploch. Individuální zájmy jednotlivých subjektů územního rozvoje přitom přirozeně ignorují potřebu zabezpečit pro rozvíjené území i potřebné obslužné funkce podporující optimální funkční využití. Toto chování spoléhající na existující obslužné infrastruktury vede při větším rozsahu územního rozvoje větším počtem navzájem nekoordinovaných

developerů/investorů

kumulací

jednotlivých

dílčích

developmentů

k sociálně i ekonomicky negativním efektům popisovaným v literatuře (například Maier, Řezáč 1997:13) jako efekt obecní pastviny. Ani existence jediného „velkého“ investora v území nemusí zaručit, že jeho chování nepovede k funkční segregaci, zejména tehdy, jedná-li se o spekulativní development v tržním prostředí, které si neuvědomuje nevýhody funkční segregace pro konečného uživatele. Důsledkem funkční prostorové segregace jsou monofunkční plochy, generující mimo jiné enormní potřebu dopravy s důsledky na životní prostředí (zplodiny, hluk, zábor ploch pro dopravu)

a

na

sociální

udržitelnost

(vyloučení

starých

a

nemajetných

obyvatel

z dostupnosti některých obslužných infrastruktur). Pro úplnost je třeba zdůraznit, že charakter některých funkcí v území a sociální či environmentální

důsledky

činností

v některých

funkčních

plochách

vyžadují

jejich

prostorovou segregaci od jiných funkcí. Tento fakt reflektovaly některé územní plány z devadesátých let 20. století tím, že rozlišovaly v urbanizovaném území polyfunkční a monofunkční plochy.

Sociální segregace Sociální segregace prostorově odděluje jednotlivé sociální skupiny obyvatel. Tato prostorová segregace má ekonomické, environmentální a sociální příčiny. Ekonomické zdůvodnění spočívá v množstevních úsporách dosahovaných při specializaci infrastruktur na specifické okruhy uživatelů. Například soustředěním seniorů nebo obyvatel s fyzickými handicapy lze zefektivnit činnost pečovatelských služeb, není třeba vybavovat ostatní čtvrtě zařízeními pro vozíčkáře. Koncentrace sociálně slabších vrstev

45

Karel Maier


obyvatel umožní efektivnější obsluhu takovéhoto území hromadnou dopravou, zatímco území užívané výhradně vyššími příjmovými skupinami nemusí vyžadovat hromadnou dopravu vůbec nebo se tato obsluha může orientovat jen na úzký segment uživatelů (minibusy s flexibilní trasou „na zavolání“). Environmentální příčina sociální prostorové segregace v tržním prostředí spočívá v různých kvalitách prostředí pro bydlení. Pokud je alokace bydlení podřízena tržním mechanismům, je přirozené, že vhodnější – a tudíž dražší – lokality jsou využity pro bydlení sociálně silnějších vrstev, zatímco méně vhodné lokality (například severní svahy, dopravně špatně dostupná místa, inverzní polohy, vizuálně neatraktivní polohy) jsou užívány sociálně slabými uživateli. Sociální příčiny prostorové segregace jsou zřejmě pro utváření zejména obytného území měst a regionů nejvýznamnější. Spočívají v preferenci soužití se sociálně „spřízněnými“ skupinami, či snad přesněji v nechuti sdílet prostor s odlišnými sociálními (často současně též etnickými) skupinami s odlišnými hodnotami, životními způsoby atd. Nedostatek vzájemného kontaktu v důsledku sociální prostorové separace přitom dále životní hodnoty a způsoby jednotlivých skupin odlišuje. V extrémních důsledcích tak dochází ke vzniku sociálních ghett podle příjmových skupin, stáří, etnického původu či náboženství, životního stylu, sexuální orientace apod. Proces sociální prostorové segregace zpravidla iniciují sociální skupiny, které mají největší možnost volby – tedy nejsilnější příjmové skupiny. Při hodnocení důsledků sociální segregace nelze pominout fakt, že jednotlivé sociální skupiny mají různé požadavky na vlastnosti prostředí, které užívají (zejména tedy prostředí obytného). Je proto přirozené, že stejné sociální skupiny vyhledávají a preferují tytéž části měst a regionů. Na druhé straně ale má sociální segregace přesahující určitou míru

(podíl

segregovaných

částí

měst,

velikost

sociálně uniformních

částí,

míra

diferenciace společnosti na segregované skupiny) velmi negativní důsledky na fungování měst a regionů. Tyto důsledky spočívají především ve ztrátě komunikace mezi různými sociálními skupinami a v důsledcích i sociální koheze. Dochází ke stigmatizaci některých sociálních skupin „špatnou adresou“, což v populaci snižuje sociální prostupnost. Zejména v lokalitách užívaných sociálně deprivovanými obyvateli se dramaticky zhoršují možnosti sociální kontroly a bezpečnost, což druhotně vede k eskalaci nároků na veřejné výdaje ve sféře sociálních služeb a bezpečnosti, takže nelze pominout ani ekonomické důsledky ghettoizace urbánního prostoru.

46

Karel Maier


Sociální prostorová soudržnost jako součást udržitelného rozvoje Udržitelný rozvoj spočívá na třech pilířích – ekologickém/environmentálním, sociálním a ekonomickém. Tyto tři pilíře by měly být ve vzájemné rovnováze. Samotná koncepce uplatnění principu udržitelného rozvoje v území se zpočátku týkala hlavně hospodaření s přírodními zdroji. Ve většině vyspělých zemí se tak zejména v poslední třetině 20. století postupně vytvořila institucionální základna pro ochranu přírodních složek životního prostředí

jako

celku,

založená

především

na

předpisech

a

finančních

nástrojích

vytvořených státy. Výzkum v oblasti socioekonomických aspektů udržitelného rozvoje se zatím rozvinul v menší míře, než tomu bylo v případě fyzických a zejména ekologických aspektů. To se projevuje v podstatně slabším institucionálním zázemí pro sledování a prosazování sociálního a ekonomického pilíře udržitelného rozvoje. Důsledkem je i dosavadní slabší zastoupení hlediska sociální prostorové soudržnosti v ukazatelích udržitelného rozvoje. Evropská perspektiva prostorového rozvoje (ESDP, 1999) Politickou směrnicí pro ESDP se stala dohoda ministrů EU zodpovědných za územní plánování. Tato dohoda obsahovala společné cíle územního rozvoje: •

vyvážený a polycentrický systém osídlení; nový vztah venkova a města

•

rovnocenný přístup k infrastrukturám a informacím

•

prozíravá péče o přírodní a kulturní dědictví a jeho ochrana

ESDP formulovala trojjediný cíl udržitelného rozvoje Evropy, spočívající na třech pilířích: •

hospodářské a sociální soudržnosti

•

zachování přírodních zdrojů a kulturního dědictví

•

vyváženější konkurenceschopnosti evropského území.

Strategie udržitelného rozvoje Evropské unie Strategie udržitelného rozvoje EU byla projednána na summitu Evropské konference v Göteborgu v roce 2001. Strategie vymezuje oblasti, které je třeba řešit jako priority: změna klimatu a čistá energie, veřejné zdraví, hospodaření s přírodními zdroji, chudoba, sociální vyloučení, stárnutí populace a demografie, mobilita, využití území a územní rozvoj. Problematika sociálního vyloučení tedy patří k prioritám strategie udržitelného rozvoje EU (MMR a ÚÚR 2002). Společné evropské indikátory udržitelného rozvoje Cílem iniciativy Společné evropské indikátory udržitelného rozvoje na místní úrovni (European Common Indicators, ECI) bylo podpořit evropské místní komunity v zavedení

47

Karel Maier


společných indikátorů, které umožní sledovat a měřit zaznamenaný pokrok k udržitelnému místnímu rozvoji. Iniciativa byla oficiálně vyhlášena na Třetí Evropské konferenci o udržitelných městech v Hannoveru v únoru 2000. Společný soubor integrovaných indikátorů, kde jednotlivé indikátory odrážejí vzájemné působení mezi hledisky ekonomickými, společenskými a environmentálními, umožňuje sběr srovnatelných informací o dosaženém pokroku směrem k udržitelnosti rozvoje na místní úrovni v rámci celé Evropy, za podmínky, že se iniciativy sledování zúčastní velký počet místních úřadů. Pomocí indikátorů se sleduje přibližování se či vzdalování se od udržitelné úrovně rozvoje a z rozsahu změn za určitý časový úsek se určují trendy a směry vývoje. Indikátory byly vybírány na základě principů udržitelnosti rozvoje, z nichž je pro sociální prostorovou integraci bezprostředně významný princip 1 – rovnoprávnost a sociální rovnost (pro všechny obyvatele přiměřené a dostupné služby: bydlení, doprava, elektrická energie, vytápění, vzdělání, zaměstnání, zdravotní

péče

apod.). Tomuto principu

odpovídají indikátory 1 - Spokojenost občanů s životem v obci; 3 - Mobilita a místní doprava a přeprava osob (denní přepravní vzdálenosti a způsoby přepravy); 4 Dostupnost veřejné zeleně a místních služeb (dosažitelnost nejbližší veřejné zelené plochy pro místní obyvatele a dosažitelnost základních služeb); 6 - Cestování dětí do a ze školy (způsoby dopravy, které děti používají k cestování mezi domovem a školou) a 8 - Hluková zátěž (podíl obyvatel vystavených škodlivým hladinám hluku). Rozměry udržitelného rozvoje měst Městům jako ohniskům rozvoje moderní společnosti věnují teoretici udržitelného rozvoje zvláštní pozornost. Na základě studia řady prací zabývajících se tímto tématem identifikovali Gates a Stout (2004) několik obecně sdílených rozměrů udržitelnosti měst, týkajících se funkčního využití sídel, dopravy, ochrany a zachování přírodních a přírodě blízkých systémů, hospodaření se zdroji a odpady, environmentální spravedlnosti a sociální rovnosti a regionální soudržnosti. Poslední dva rozměry udržitelnosti mají přímý vztah k prostorové sociální soudržnosti. Environmentální spravedlnost a sociální rovnost je specifikována jako kvalitní životní prostředí pro všechny obyvatele; všeobecně dostupný, bezpečný a kvalitní veřejný prostor. Pod pojmem regionální soudržnost se rozumí vyvážený regionální rozvoj, rozmanitost ekonomických aktivit v regionu.

48

Karel Maier


Nástroje státu a územní samosprávy k posilování sociální prostorové soudržnosti a regulaci sociální segregace Problematika sociální prostorové soudržnosti přesahuje oborové hranice. Její řešení je typickým mezioborovým problémem, který je možno účinně zvládat pouze součinností řady politik – konkrétně například sociální politiky, daňové politiky, politiky vzdělání, politiky bydlení atd. Politika rozvoje území, respektive územní plánování, je v této souvislosti jedním z nástrojů státu a územní samosprávy, který může ovlivnit především fyzickou územní/prostorovou dimenzi sociální segregace. Bylo by však iluzorní očekávat, že tuto dimenzi může územní plánování zcela postihnout samo o sobě, zejména pokud by k tomu mělo využívat pouze „technických“ zákonných prostředků bez účinné politické podpory. Totéž samozřejmě platí i pro další jmenované oborové politiky a na ně navazující strategie a koncepce. První podmínkou pro předcházení problémů spojených s hrozící sociální segregací a pro řešení problémů sociálního vyloučení v prostorech, kde tyto problémy již existují, je uznání této problematiky jako relevantní ze strany politické reprezentace. Pokud se agenda sociální

segregace

a vyloučení

včetně prostorového aspektu nestane

předmětem

veřejného zájmu, a tudíž i zájmu politických reprezentací, je iluzorní očekávat, že bude možno pouhými „technickými“ prostředky včetně uplatnění právních nástrojů a směrnic (například EU) žádaných větších efektů dosáhnout. Dalším předpokladem pro účinnou podporu posilování sociální prostorové soudržnosti a regulaci sociální segregace je koordinace oborových politik a dalších nástrojů do podoby „urban policy“, tedy komplexní politiky rozvoje měst a městských regionů ve všech sférách relevantních pro veřejný zájem.

Využitelnost nástrojů územního plánování Charakter nástrojů územního plánování tak, jak se vyvíjel postupnými novelizacemi stavebního zákona od počátku devadesátých let 20. století a jak je založen i v návrhu nového stavebního zákona, spočívá v regulaci zejména stavebního využití území a v prosazování zákonem definovaného rozsahu veřejného zájmu. Vůči privátním subjektům územního rozvoje (investorům/developerům) stavební zákon vymezuje rámce pro jejich rozvojové aktivity, ale nemůže je ovlivnit v jejich volbě investiční činnosti. Zákon zejména nemůže investory přimět k investování, pokud nedochází k ohrožení bezpečnosti a života. Ani kategorie veřejně prospěšných staveb neznamená automaticky, že tyto stavby budou v souladu s příslušnou územně plánovací dokumentací realizovány. Znamená to tedy, že

49

Karel Maier

těžiště

využitelnosti


nástrojů

územního

plánování

spočívá

v regulaci

(omezování

společensky negativního chování investorů), ale nelze od nich očekávat aktivní stimulaci investic. Vládní návrh nového stavebního zákona ukládá územnímu plánování cíl „vytvářet předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích.“ (§19 odstavec 1 návrhu). Obecné cíle a požadavky stanovené v zákonné úpravě ve stavebním zákoně se v souladu s tímto zákonem pro každý konkrétní případ územně plánovací dokumentace specifikují v zadání územně plánovací dokumentace. V zadání může pořizující obec (u územních plánů obcí a regulačních plánů) nebo kraj (u územních plánů velkých územních celků) vyjádřit své zvláštní požadavky na vypracování dokumentace (§20 odstavec 1). Lze tedy od zpracování územně plánovací dokumentace vyžadovat, aby v rámci platných předpisů sledovala cíl předcházet prostorové segregaci a lze od zpracovatele vyžadovat, aby pomocí regulativů odpovídajících příslušnému druhu územně plánovací dokumentace splnění tohoto cíle zajistil, popřípadě vhodné regulační prvky přímo v zadání stanovit.

Regulace funkční segregace Podle §1 odstavce 1 současně platného stavebního zákona „Územní plánování soustavně a komplexně řeší funkční využití území, stanoví zásady jeho organizace a věcně a časově koordinuje výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území“. Vládní návrh nového stavebního zákona stanoví, že „územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území“ (§19 odstavec 2 návrhu). Relevance stavebního zákona vůči funkční segregaci je tedy poměrně významná. Z nástrojů územního plánování mají největší význam pro regulaci funkční segregace územní plán (obce) a regulační plán. Specifickou roli mohou hrát také stavební úřady při územním řízení. Územní plán obce „stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území …“ (§10 odstavec 1 současně platného stavebního zákona). Podle vládního návrhu nového

50

Karel Maier


stavebního zákona „Územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen „urbanistická koncepce“)“ (§44 odstavec 1 návrhu). •

Stanovením urbanistické koncepce může územní plán vyjádřit zájem na polyfunkčním využití jednotlivých částí řešeného území.

•

Vymezením

jednotlivých

funkčních

ploch

může

územní

plán

ovlivnit

velikost

jednotlivých funkčních ploch, tedy „zrnitost“ funkční struktury urbanizovaného prostoru obce. Lynch (1981/1990:267) uvádí, že „hrubá zrnitost snižuje přístupnost pro ostatní skupiny lidí a odlišné životní způsoby. Nerovnost v přístupu ke zdrojům a vybavení se zřejmě zvyšují v souvislosti s prostorovou segregací…“. •

Specifikace přípustného a podmíněného využití jednotlivých funkčních ploch je účinným prostředkem umožňujícím polyfunkční využití, nemůže však efektivně zabránit vzniku monofunkčního využití v rámci jednoho typu funkční plochy, pokud budou investoři své záměry realizovat v rámci stanoveného spektra funkčního využití. Pokusy některých územních plánů stanovit například v atraktivních částech center měst závazné minimální procento obytných ploch byly jako nezákonné ze závazných regulativů vypuštěny. Na druhé straně ale lze v rámci funkční regulace území například stanovit horní hranici velikosti prodejních ploch, a tím regulovat vznik, rozmístění nebo koncentraci velkoplošných obchodních zařízení, jež mohou druhotně způsobovat úpadek či zánik sítě menších maloobchodních zařízení v obytných územích.

Územní plán vymezuje plochy pro veřejně prospěšné stavby pro veřejně prospěšné služby (§108 odstavec 2a a 3), respektive podle návrhu nového stavebního zákona plochy […] přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření (§44 odstavec 1 návrhu), čímž vytváří územně technické předpoklady pro vznik veřejné obslužné infrastruktury jako součást například obytných území. Návrh dopravního řešení v územním plánu i regulačním plánu může zabránit vytváření neprostupných enkláv v obytném území tím, že řeší veřejné komunikace (ulice popřípadě pěší a cyklistické cesty), které celé obytné území prostupují, nevytvářejí tedy slepé ulice. Regulační plán „stanoví využití jednotlivých pozemků a určuje regulační prvky plošného a prostorového uspořádání“ (§11 odstavec 1 stávajícího zákona). Obdobně v návrhu nového stavebního zákona regulační plán „stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území …“ (§62 odstavec 1 návrhu). V praxi je zpravidla regulační plán pořizován pro část území obce s platným územním plánem. Využití pozemků tedy musí být stanoveno v souladu

51

Karel Maier


s platným územním plánem obce, může je však specifikovat pro jednotlivé pozemky. Tím může regulační

plán

vytvořit

upřesněné

podmínky

pro funkční

diverzitu

v rámci

jednotlivých funkčních ploch, respektive jednotlivých bloků, s určením až na jednotlivé pozemky. Stavební úřady v územním řízení realizují územně plánovací dokumentaci. Z hlediska regulace funkční segregace je zejména významná úloha stavebního úřadu při správním uvážení týkajícím se přípustnosti podmíněných využití stanovených územním plánem. Stavební úřad tak může například velmi efektivně zabránit nežádoucí přeměně obytného území na zónu s ubytovacími a dalšími zařízeními cestovního ruchu, pokud tato zařízení jsou v platném územním plánu zařazena v předmětném funkčním území do kategorie podmíněného využití.

Regulace sociální segregace Oproti regulaci funkční segregace jsou možnosti regulace sociální segregace pomocí nástrojů územního plánování spíše nepřímé a působící druhotně. Obecně lze ovlivnit potenciál území pro prostorové rozmístění využívání jednotlivými sociálními skupinami zejména dosahováním vyrovnaného standardu kvality životního prostředí, dostupnosti infrastruktur a dopravní obsluhy. Tento princip není výslovně v platném stavebním právu uveden. Lze jej však odvodit z dokumentů EU. •

Evropské perspektivy územního rozvoje, ESDP (1999, česky 2000:25f) uvádějí rovnost v dostupnosti infrastruktury a vědomostí jako jednu ze tří hlavních politických cílů a z nich vyplývajících oblastí aktivity.

•

Lublaňská deklarace o územní dimenzi udržitelného rozvoje schválená Evropskou konferencí ministrů zodpovědných za územní plánování (CEMAT) v roce 2003 uvádí v souvislosti se sociální segregací a vyřazeností mezi naléhavými problémy k řešení v odstavci 5: „zostření sociálních nerovností, vysoká míra chudoby a nerovný přístup k základnímu spotřebnímu zboží a službám, což vyústí v marginalizaci a sociální vyřazenost“. Deklarace požaduje zlepšovat politiky územního rozvoje za účelem „…snížení disparit, hlavně pomocí vyváženější a efektivnější lokalizace aktivit, infrastruktury a služeb v území tak, aby se zlepšila jejich dostupnost…“ (odstavec 6).

Návrh nového stavebního zákona se v §22 odstavci 1 hlásí k principu udržitelného rozvoje v území. Udržitelný rozvoj je definován v §3 odstavci a) jako „vyvážený vztah požadavků na kvalitní životní prostředí, sociálních podmínek a podmínek hospodářského rozvoje, který uspokojuje potřeby současné generace aniž jsou ohroženy podmínky života generací budoucích“.

52

Karel Maier


Realizace principu udržitelnosti rozvoje a rovné dosažitelnosti infrastruktur je úkolem všech druhů územně plánovací dokumentace a dalších nástrojů územního plánování. Územní plán (obce) může regulovat sociální segregaci zejména umisťováním ploch pro veřejně prospěšné stavby pro veřejně prospěšné služby (§108 odstavec 2a a 3 respektive §44 odstavec 1 návrhu nového zákona) tak, aby byly v přiměřené dostupnosti pro všechny obyvatele obce. Územní plán obce by měl přihlédnout při navrhování ploch zeleně k dostupnosti těchto ploch především ze zástavby s více bytovými domy, které nemají vlastní zahrady. Územní plán obce může také bránit sociální segregaci bydlení vhodným promísením ploch s různým druhem bydlení (rodinné domy, bytové domy o různé podlažnosti). Pořizovatel a zejména zpracovatel územního plánu by měl například zvláště uvážit, zda je sociálně přijatelné vymezovat nejlepší lokality z hlediska podmínek pro bydlení pro zástavbu rodinnými domy, zatímco plochy pro vícepodlažní bytové domy určené pro sociální bydlení navrhnout do méně vhodných lokalit (například severní svah nebo území sousedící s dopravně zatíženou komunikací). Regulační plán může mít významnou úlohu při utváření kvalitního veřejného prostoru. Měl by stanovit dimenze a uspořádání nových ulic a náměstí, a to tak, aby standard veřejných prostranství v různých typech obytných území přinejmenším nediskriminoval čtvrti s potenciálně větším podílem sociálně slabších obyvatel. Klíčovou roli má regulační plán při vytváření sociálního profilu obytných území tím, že buď přímo stanoví parcelaci území nebo pro ni stanoví pravidla, a tím, že stanoví způsob zastavění (Maier 2001). Velikost pozemků pro výstavbu rodinných domů a způsob zastavění

(například

volně

stojící

domy,

dvojdomky,

skupinová

zástavba)

totiž

jednoznačně determinují sociální okruh potenciálních stavebníků respektive uživatelů. V případě bytových domů má často podobnou určující roli výšková hladina (podlažnost) zástavby. Pro prevenci sociální segregace je tedy žádoucí různá velikost pozemků pro výstavbu rodinných domů a prolínání zástavby rodinnými domy se zástavbou bytovými domy. V praxi však tento požadavek naráží na odpor developerů, kteří se (vcelku oprávněně) mohou obávat poklesu tržní ceny rodinných domů v důsledku sousedství sociálně „podřadné“ výstavby bytových domů. Územní plánování nemá nástroje pro ovlivnění velikosti nebo kvality bytů. V současné době neexistují ani závazné normativy pro vybavování území zařízeními občanského vybavení. Nový stavební zákon by mohl dosáhnout zásadního systémového obratu

53

Karel Maier


v přístupu k problematice sociální prostorové segregace cestou nově zaváděných nástrojů Politiky územního rozvoje (na národní úrovni) a Zásad územního rozvoje (na úrovni krajů). Náplň těchto nástrojů je zatím předmětem jednání státních orgánů a diskuse s kraji.

Literatura EUROPEAN COMMON INDICATORS (ECI) - Společné evropské indikátory udržitelného rozvoje na místní úrovni. http://www.reccr.cz/projektys/indikator/indikator.html; http://www.sustainable-cities.org/expert.html ESDP (1999): European Spatial Development Perspective, European Communities Luxemburg, český překlad MMR 2000 GATES RICHARD L., STOUT FREDERIC (2004): The Sustainable Urban Development Reader. Routledge London & New York LYNCH, K. (1981): Good City Form. MIT Press Cambridge Mass. MAIER K., ŘEZÁČ, V. (1997): Ekonomika v území. ČVUT Praha MAIER K. (2001): Názvosloví a příklady metodiky užívané pro zpracování regulačních plánů. In: Město, venkovský prostor a krajina, sborník konference FA ČVUT Praha MMR (2003): návrh paragrafového znění, http://www.mmr.cz/cz/zoning/stzakon/par_zneni/pz_up4/SZ_cerven_o.rtf. Ministerstvo místního rozvoje Praha. Též jako zvláštní příloha časopisu Urbanismus a územní rozvoj 6/2003 MMR (2005): Návrh zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) schválený usnesením vlády ČR ze dne 25. května 2005 číslo 609. In Urbanismus a územní rozvoj 3/2005 (zvláštní příloha) MMR a Ústav územního rozvoje (2002): Udržitelný rozvoj území. ÚÚR Brno Vyhláška číslo 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci Zákon číslo 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění

54

Dušan Drbohlav

Integrace imigrantů bez obcí?

INTEGRACE IMIGRANTŮ BEZ OBCÍ? – DŮM STAVĚNÝ NA PÍSKU! DUŠAN DRBOHLAV

Doc. RNDr. Dušan Drbohlav, CSc., Univerzita Karlova v Praze, Přírodovědecká fakulta, katedra sociální geografie a regionálního rozvoje, Albertov 6, 128 43 Praha 2, e-mail: [email protected]

Úvod Mezinárodní migrace v širokém významu tohoto pojmu, tedy včetně problematiky zařazení imigrantů do života v nových společnostech, je globálním problémem lidstva (viz materiály OSN). Právě OSN reprezentovaná svojí „Globální komisí“ (The Global Commission on International Migration), ustanovenou 9. prosince 2003 v Ženevě, ve své čerstvě vydané zprávě z října 2005 (Migration, 2005) konstatuje, že mezinárodní komunita selhala, nebyla doposud schopná využít velký potenciál migrace, množství příležitostí i výzev, které s sebou mezinárodní migrace přináší. Situace se však zdá být ještě více dramatická. Poslední bouřlivé události ve Francii (listopad 2005) – masové nepokoje vedené především mladými imigranty druhé a třetí generace ze zemí Magrebu v předměstských částech Paříže (ghettotizovaných sídlištích) a dalších velkých městech mocně zahýbaly Francií i přesvědčením mnohých Francouzů, že asimilační model, který vůči imigrantům praktikují, celkem uspokojivě funguje. Zdá se, a příklad Francie to jenom potvrzuje, že jedním z nejproblematičtějších aspektů je soužití majority s početně silnými a kulturně výrazněji odlišnými skupinami imigrantů přišlými z ekonomicky méně vyspělých zemí. Kulturní rozdíly jsou přitom i v cílových zemích velmi často a dlouhodobě doprovázeny socioekonomickými nerovnoměrnostmi, kdy imigranti v mnoha směrech zdaleka nedosahují úrovně majoritní skupiny. Problémy eskalují zvláště a právě tehdy, když se obě skupiny od sebe spíše sociálně i fyzicky izolují než aby „komunikovaly“. Napětí mezi majoritou a imigračními minoritami je dnes ve vyspělém imigračním světě na denním pořádku a je rovněž významně živeno teroristickými útoky fanatiků především muslimského vyznání na tzv. „západní liberální doktrínu“, resp. populaci západního křesťanského světa (např. v New Yorku a Washingtonu – 11. října

55

Dušan Drbohlav


2001, v Londýně – 7. července 2005 nebo vražda známého Theo van Gogha v Amsterodamu 2. listopadu 2004). Zkušenosti z vyspělých imigračních zemí dnes jasně prokazují, že ani jeden z aplikovaných modelů zařazování imigrantů do majoritních společností uspokojivě nefunguje (jak model multikulturální/pluralitní, asimilační ani tzv. selektivně vylučovací – viz blíže v Castles, 1995). Platí to tedy i o pluralitním přístupu, který se donedávna zdál být svým způsobem „normativní“, ze všech přístupů měl být nejméně problematický. Co je snad ještě pozoruhodnější je fakt, že se zdá, že ani mnozí odborníci, kteří dané otázky zkoumají, si tuto skutečnost často neuvědomují nebo nedovedou přiznat (viz např. ještě do posledních bouří samotnými Francouzi poměrně vychvalovaný model jejich asimilačně-integračního přístupu).

Na

druhé

straně

současnou

krizi

různých

submodelů

tohoto

přístupu

dokumentují v rozličných úhlech pohledu např. v Nizozemsku - van Selm, 2005, Švédsku - Hjerm, 2005, USA - Huntington, 2005 a Kanadě - Collacott, 2003. Uzavřeme-li tuto otázku, není zde skutečně mnoho spolehlivých a praxí prověřených osvědčených přístupů jak úspěšně zvládat imigraci i začleňování imigrantů do majoritních společností cílových zemí, takových, ze kterých by se mohly dobře poučit i nové imigrační země, jakými je nyní i Česko.

Imigranti a jejich prostorové rozmístění v Česku K 30.6.2005 v zemi legálně pobývalo 260 256 cizinců. Cizinci jsou na území Česka rozmístěni značně nerovnoměrně. Polovina cizinců žije na 84,7 % plochy, druhá na ploše 15,3 % (k 31.12.2004 – Čermáková, 2005). Nejatraktivnější je Praha a její nejbližší zázemí, dále pak další velká města, celkově jednoznačně západ republiky ve srovnání s Moravou a některé příhraniční zóny – především s Německem. Zřejmý je také efekt sousedství, kdy příhraniční zóny koncentrují více příslušníků sousedících zemí než je tomu např. ve vnitrozemí – zvláště patrné s Polskem a Slovenskem. Vysvětlujících faktorů je mnoho, uveďme pouze významnou roli celkově příznivého ekonomického prostředí a anonymity

(větší

příležitosti

k zaměstnání,

podnikání,

vyšší

platy

-

ve

vysoce

urbanizovaných prostorech, dobrá poloha na dopravní tepně k podchycení určité klientely – západní Čechy atd.) i existenci již početnějších a usedlých komunit krajanů, jejichž přítomnost usnadňuje příchod a začlenění dalším imigrantům stejného původu (Drbohlav, Čermáková 2002, Drbohlav 2004). Motiv pobytu i „kulturní specifika“ hrají roli a tak se koncentrační/dekoncentrační vzorce liší podle jednotlivých etnických skupin imigrantů (viz např. měřeno přes státní občanství a na úrovni okresů - nejmenší koncentrace/největší rozptyl u Vietnamců versus největší koncentrace/nejmenší rozptyl u Číňanů – Čermáková,

56

Dušan Drbohlav


2002). Podstatné je rovněž rozlišení imigrace podle formálního účelu pobytu. Celkem logicky cizinci s přechodnými pobyty (svázané převážně s ekonomickými motivy) jsou v Česku územně koncentrováni více než cizinci s povolením k trvalému pobytu (často pobývají na základě sjednocování rodiny). Zatímco celková míra koncentrace se na úrovni okresů v čase celkem minimálně snižuje, v souladu s tím cizinci s trvalým pobytem inklinují k mírné dekoncentraci, „ekonomičtí migranti“ mají naopak tendenci v čase k vyšší koncentraci (Čermáková 2005). Na lokální úrovni zatím koncentrace bydlení cizinců (ústící též do znatelné segregace/separace) zdaleka nedosahuje intenzit známých ze západní Evropy, natož např. Severní Ameriky. Jmenujme pouze určitá seskupení domů, případně blok v Karlových Varech, Praze (např. v Nebušicích) a některých dalších velkých městech či jejich zázemích, ve kterých se však spíše jedná o neregistrované, nelegální migranty na různorodých ubytovnách nebo o komplexy tržišť, kde je však samotné bydlení imigrantů méně časté.

Česko a řízení migrace/integrace imigrantů Česko již od počátku 90. let přijalo určitou strategii své migrační a integrační politiky. Nicméně až v konci dekády a na počátku nového tisíciletí nabyly obrysy jasnějších kontur (blíže např. Drbohlav, Horáková, Janská 2000). Patrné je, že ačkoliv praxe běžela v poněkud odlišných kolejích (Drbohlav 2004), od počátku stát ve své legislativě vůči cizincům preferoval určitý typ multikulturní politiky, někdy však obohacený o rysy typické pro „vylučovací model“ (např. extrémně dlouhá čekací doba na „bezpečný pobyt“ či naturalizaci). V poslední době, ostatně v souladu s mnoha dalšími imigračními zeměmi, je patrný

posun

v přístupu

k cizincům,

individualistickému pojetí (Baršová

a

to

od

„skupinového

pohledu“

k více

2005). Rovněž tak se začala v určitém směru

poměrně úspěšně rozvíjet decentralizace řízení zejména integračního procesu imigrantů, kdy

určité

role

v tomto

ohledu

za

stát

přebírají

nevládní

organizace.

Obdobná

decentralizace v rovině státní správy a samosprávy však nikdy neproběhla. V podstatě skončila na úrovni okresů ustavením odborníků-konzultantů na otázky migrace a integrace, kteří zprostředkovávali aktivity na tomto poli dále do území. Po administrativněsprávní reformě, zrušení okresních úřadů a vytvoření nových krajů, které by logicky měly i v oblasti migrace/integrace cizinců novou roli převzít, se dosud nepodařilo jasně obnovit, resp. stanovit

dané

kompetence, a tak migrace/integrace

nemá v krajích

„svoji

institucionální a poradní základnu“. Nemají ji ani obce, které jsou tím pravým „hřištěm“, kde přímo dochází ke každodennímu styku majority s imigranty, a které jsou v mnoha zemích skutečně rozhodujícím činitelem pro spokojenost celé obecní komunity i „bytí a nebytí“ cizinců (viz např. ve Švýcarsku, kde obce spolurozhodují o nabytí cizincova „bezpečného pobytového statusu“ či občanství).

57

Dušan Drbohlav


Co je nevyhnutelné? Tyto otázky se stávají vysoce aktuální i proto, že podle mého soudu migrantů v Česku bude přibývat, nikoliv ubývat. Zvyšování imigrace je v mém pohledu (na rozdíl např. od některých ekonomů) u vyspělých demokratických zemí nevyhnutelné díky i do budoucna přetrvávajícím hlubokým sociálněekonomickým rozdílům mezi světy bohatých a chudých, navíc

umocněným

globalizační

intenzifikací

rozličných

kontaktů

(informačních,

ekonomických, sociálních, kulturních atd.) i vysoce pravděpodobnými dalšími otřesy na bázi vyhrocených etnických a náboženských rozdílů. Konečně např. i současné přírodní katastrofy dalekosáhlých rozměrů mohou daný migrační tlak jenom navýšit. Otázka z hlediska přílivu imigrantů i do Česka nestojí zda ano nebo ne, ale jak se pokusit procesy částečně regulovat ku prospěchu svému i jejich. Z hlediska prostorového rozmístění imigrantů v cílových zemích, tedy i Česku, je vysoce iluzorní se domnívat, že nebudou existovat výrazné koncentrace imigrantů ve vybraných lokalitách, částech měst apod. Celosvětová zkušenost jednoznačně ukazuje, že imigranti, přinejmenším v prvých fázích po příchodu, se seskupují dohromady a žádná dekoncentrační opatření – např. povinné přestěhování do daných center mimo známá „etnická jádra“ - dlouhodobě nepomáhají (po čase dochází k sestěhování). Migranty k sobě vede společná potřeba vzájemné přízně a pomoci z hlediska ekonomického (např. pomoc při ubytování, nalezení práce), sociálního a kulturního (pomoc psychologická, morální, společný jazyk) i společné efektivnější ochrany před xenofobií a rasismem ze strany majoritní společnosti.

Co je žádoucí? Podle mého soudu je v rámci snahy o zvládnutí procesu mezinárodní migrace a začleňování imigrantů do společnosti nezbytné systematicky rozvinout aktivity na úrovni jednotlivých obcí. A to jak „odshora“ – stanovením příslušných kompetencí, alokací zdrojů, vytvořením materiálního a programového zázemí atd., tak „zdola“ - aktivním a inovativním přístupem obecních činovníků. Právě obce (případně části měst), znají nejlépe „své prostředí a své

obyvatele“ a mohou přímo ovlivňovat dané procesy i operativně

přizpůsobovat některé z forem aktivit nově vzniklým situacím. Mimo jiné i běžící pilotní program „Aktivního výběru kvalifikovaných zahraničních pracovníků“ spoléhal na obce jako na důležitý subjekt při konečném hodnocení, zda se imigrant úspěšně začlenil do společnosti, či nikoliv. Prostor je zde prakticky neomezený, neboť i zastřešující Evropská unie zatím dává jednotlivým členským zemím z hlediska způsobů začleňování cizinců do společnosti volnou ruku. Má osobní zkušenost s řešenými tématy vede ke třem strategickým cílům. Domnívám se, že pro úspěšnější zvládnutí imigrace a s tím souvisejícím začleňováním imigrantů do společnosti je třeba se pokusit, a to právě nejlépe

58

Dušan Drbohlav


na úrovni obcí o: 1) více vzájemné informovanosti (o historii, kultuře, zvycích, životním stylu, ekonomických příležitostech, kulturním dění apod.), 2) více vzájemné tolerance (větší porozumění a více respektu k vzájemným rozdílům) a 3) více spolupráce (zapojení minorit

do

ekonomických

projektů,

kulturních

programů,

různorodých

lokálních

občanských aktivit apod.). Jedině při prosazení těchto mimochodem úzce vzájemně propojených zásad v dialogu cizinci-majorita je možné významněji oslabit extrémní a rozhodně nežádoucí sociální a fyzickou izolaci (separaci/segregaci/ghettotizaci) imigrantů. Mimo jiné právě do oblasti zvýšené spolupráce (např. mnohem intenzivnější zapojení imigračních komunit do rekvalifikačních programů) směřovaly navrhované programy, které mají stabilizovat současnou napjatou situaci imigrantů ve Francii.

Literatura BARŠOVÁ, A. (2005): Multikulturalismus a politiky integrace přistěhovalců v Česku. http://www.migraceonline.cz. CASTLES, S. (1995): How Nation-States Respond to Immigration and Ethnic Diversity, New Community, Vol. 21, No. 3, pp. 293-308. COLLACOTT, M. (2003): Canada´s Immigration Policy: The Need for Major Reform, Public Policy Sources, No. 64. Vancouver, A Fraser Institute Occasional Paper. The Fraser Institute. ČERMÁKOVÁ, D. (2002): Prostorové rozmístění cizinců v České republice a jeho podmíněnosti. Magisterská práce. Praha, Přírodovědecká fakulta UK v Praze, katedra sociální geografie a regionalního rozvoje. DRBOHLAV, D. (2004): Migration Trends in Selected EU Applicant Countries; Volume II – The Czech Republic; “The Times They Are A-Changin”. (European Commission Project: “Sharing Experience: Migration Trends in Selected Applicant Countries and Lessons Learned from the New Countries of Immigration in the EU and Austria”). Vienna, International Organization for Migration (IOM). DRBOHLAV, D. – ČERMÁKOVÁ, D. (2002): Current Immigrants in the Czech Republic – Spatial Patterns (Border Zone vis-à-vis Interior). A paper presented at a workshop “Transfrontier Migration in the CEE Countries: Problems and Experience in Regulation”, December 12-15, 2002, Budapest. www.migraceonline.cz. DRBOHLAV, D. – HORÁKOVÁ, M. – JANSKÁ, E. (2005): Czech Republic. In: Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue J. Niessen and Y. Schibel (Eds.). Brussels, Migration Policy Group, pp. 65-93. HJERM, M. (2005): Integration into the Social Democratic Welfare State, Social Indicators Research, 70, pp. 117-138. HUNTINGTON, S. P. (2005): Who Are We? The Challenges to America´s National Identity. New York, Simon and Schuster. Migration in an Interconnected World: New Directions for Action (2005). Report of the Global Commission on International Migration. www.gcim.org. VAN SELM, J.: The Netherlands: Death of a Filmmaker Shakes a Nation. Migration Information Source. http://www.migrationinformation.org/Profiles/display.cfm

59

Ondřej Mulíček

Faktorová analýza – příklad Brna

FAKTOROVÁ ANALÝZA – PŘÍKLAD BRNA ONDŘEJ MULÍČEK

Mgr. Ondřej Mulíček, Ph.D., Masarykova univerzita v Brně, Přírodovědecká fakulta, katedra geografie, Žerotínovo nám. 9, 601 77 Brno, e-mail: [email protected]

Úvod Otázky segregace jsou ve velké většině případů spojeny s analýzami rozložení trvale bydlícího obyvatelstva, tj. s výzkumem rezidenční struktury a jejich změn. Odhaduje se, že bydlení zaujímá v průměrném západním městě okolo 40 % jeho plochy – problematika rezidenčních oblastí tak patří k základním předmětům zkoumání v rámci geografie či sociologie města. Výzkum rezidenční diferenciace či segregace přitom zahrnuje několik vzájemně propojených témat. Jako nejdůležitější lze uvést: ►

samotnou identifikaci a prostorové vymezení různých rezidenčních oblastí;

►

charakteristiku fyzických a sociálních kvalit jednotlivých typů rezidenčních oblastí či jejich setrvačnost v čase a prostoru;

►

zkoumání procesů vedoucích k vytváření různých rezidenčních oblastí v prostoru města.

Ranné studie zabývající se touto problematikou byly ve velké míře založeny na intuitivním přístupu a často i zatížené subjektivním pohledem výzkumníka. Se zdokonalením statistických služeb a s nárůstem objemu dostupných informací o obyvatelstvu za menší územní jednotky ve městech došlo k rozvoji více kvantitativních metod se zřetelným posunem od využívání jednotlivých ukazatelů k složitějším statistickým procedurám s více proměnnými. Příkladem přístupů ke studiu vnitřní struktury měst v první polovině 20. století byl koncept tzv. přirozených oblastí (natural areas). Šlo o geografické jednotky vymezované většinou na základě fyzické individuality (typ a hustota zástavby, charakteristiky využití půdy, poloha v rámci města), které pak byly popisovány pomocí vybraných ekonomických, sociálních a kulturních ukazatelů vztažených k populaci.

60

Ondřej Mulíček


V poválečném období pak došlo k pokusu o zavedení určitého teoretického rámce prostřednictvím tzv. analýzy sociálních oblastí (social area analysis). Jde o koncept propojující

vnější

vlivy

(vývoj

průmyslové

společnosti

a

jejího

životního

stylu)

s konkrétními prostorovými vyjádřeními v socioprostorové struktuře města. Jednotlivé sčítací obvody byly klasifikovány na základě tří základních aspektů – dle ekonomického statusu (neboli sociální pozice dané vzdělanostními a profesními ukazateli), rodinného statusu

(vyjadřujícího

míru

oslabení

tradičních

rodinných

vazeb

v městských

společnostech) a konečně dle etnického statusu (neboli segregace kalkulované na základě podílu

minoritních

skupin

obyvatelstva).

V případě

prostorové

struktury

amerických, resp. kanadských, měst byly pomocí naznačeného přístupu identifikovány zřetelné sektory dle ekonomického statusu, koncentrické zóny lišící se rodinným statusem a etnicky homogenní shluky. Oproti tomu v případě měst evropských získané výsledky podobné zobecnění prostorových vzorců neumožnily. Následný vývoj kvantitativních metod (matematizace geografie či sociologie, používání sofistikovaných statistických postupů) vyústil v masivní využívání metod tzv. faktorové ekologie při studiu prostorové diferenciace města. Přístupy faktorové ekologie byly schopné vysvětlit řadu socioprostorových vzorců, které nemohly být popsány pomocí klasických modelů

či pomocí přístupů analýzy sociálních oblastí. V období 60. a 70. let

dosáhl tento přístup značné popularity a pouze málo velkých měst nebylo takto analyzováno. Faktorová ekologie jako pojem popisuje klasifikaci rezidenčních oblastí pomocí metod tzv. faktorové analýzy. Faktorová analýza patří do skupiny tzv. vícerozměrných statistických metod. Byla původně vyvinuta v prostředí psychologie za účelem redukce velkého množství proměnných na menší počet tzv. faktorů, dimenzí či komponent. V geografii se využívá přibližně od poloviny 60. let, mj. v rámci výzkumu vnitřní socioekonomické struktury měst. Na rozdíl od často používané analýzy sociálních oblastí jde o tzv. induktivní metodu vycházející z rozsáhlého původního souboru dat. Smyslem faktorové analýzy je tedy zkomprimovat k interpretaci nevhodný, rozsáhlý soubor ukazatelů (např. soubor ukazatelů ze Sčítání lidu, domů a bytů) do přehledného množství několika skupin proměnných (faktorů), aniž by však přitom došlo k výraznější ztrátě informace. Získané faktory jsou skupinami proměnných (ukazatelů), jež vykazují podobnou variabilitu, současně by měly být jednotlivé faktory vzájemně nezávislými. Jiným úhlem pohledu vytvořením faktorů, které vyjadřují latentní, nepozorovatelné charakteristiky (např. stupeň urbanizace, sociální

či

ekonomický

status) sumarizujeme původní (pozorovatelné)

proměnné. Faktorová analýza tedy poskytuje odpovědi na otázky, jaké jsou hlavní faktory

61

Ondřej Mulíček


strukturace městského prostoru, do jaké míry tyto faktory vysvětlují rozdíly existující mezi jednotlivými oblastmi, resp. jaká je váha jednotlivých faktorů ve strukturaci městského prostoru. Přístupy faktorové ekologie mohou být ovšem také kritizovány, a to ze tří důvodů: 1. výsledky jsou ve velké míře závislé na nastavení parametrů výzkumu samotným výzkumníkem (subjektivními prvky jsou např. volba územních jednotek, vstupních proměnných či typu faktorové analýzy); 2. jde o popisnou, statickou formu analýzy, která sama o sobě neumožňuje identifikaci procesů vedoucích k výsledné prostorové mozaice města (toto umožňují např. podrobné výzkumy rezidenční mobility); 3. metody faktorové ekologie nevedou vždy k vymezení soudržných oblastí, vnitřně propojených komunit – vymezené oblasti jsou sice v řadě ukazatelů homogenní, nicméně ne vždy musí jít o územní celky propojené v reálu ekonomickými a společenskými vztahy. Přestože se však stále více sociálních a ekonomických vztahů v současném městě neodehrává v úzkém prostorovém rámci komunity či městské čtvrti, představuje vymezení sociálně-ekologických oblastí stále významný přínos k výzkumu sociální struktury města.

Faktorová analýza města Brna Na příkladu faktorové analýzy zpracované pro území města Brna je možné demonstrovat základní postupy dané metody, možnosti a omezení při identifikaci prostorových struktur v prostoru města. V případě studie vnitřní socioekonomické diferenciace Brna je výchozím datovým souborem Sčítání lidu, domů a bytů 2001 v členění do jednotlivých urbanistických obvodů. Vzhledem k velkým rozdílům v populační velikosti jednotlivých obvodů bylo přistoupeno k jejich sloučení do územních jednotek s minimálním počtem 100 obyvatel. Takto bylo zredukováno původních 278 urbanistických obvodů na 186 územních jednotek, které vstupovaly do analýzy. Ze základních dat SLDB 2001 bylo vybráno (resp. dopočteno) 54 charakteristik vhodných pro analýzu socioekonomické diferenciace města. Jelikož postupy faktorové analýzy kladou specifické nároky na vstupní proměnné (charakteristiky), bylo nutné tento soubor dále omezit. Původní soubor tak byl zredukován na 22 proměnných (viz tab. 1).

62

Ondřej Mulíček


Tabulka 1: Seznam proměnných vstupujících do faktorové analýzy zkratka

AUTO

B2CD

B3_4 ZAMV BPEV

D8190 D9101 EA EADUC H EAIII HLED KANV OBYV PANEL PC POPR PRED RD_OB ROD STUD USVS ZAM

popis proměnné

průměr

směr.odch.

minimum

45,58

10,55

17,49

75,00

10,33

3,48

,00

27,47

2,39

3,85

,00

24,62

4,52

1,98

,00

10,44

32,58

26,46

,00

98,13

10,07

17,43

,00

100,00

9,53

9,58

,00

61,96

50,90

5,31

37,81

89,82

11,67

4,31

,00

35,71

67,17 9,78

5,86 6,29

43,45 1,90

94,56 40,82

93,04

17,11

3,30

100,00

5,38

5,75

,14

38,02

21,29

36,07

,00

99,88

20,15

6,76

,00

53,33

21,26

7,05

5,09

41,17

4,85

1,37

,60

9,93

39,67

38,47

,00

100,00

62,03 47,87

7,32 12,63

8,98 ,93

75,99 95,83

49,77 75,12

12,16 5,11

13,64 56,73

87,12 96,00

podíl bytových domácností vlastnících alespoň 1 auto z celkového počtu bytových domácností podíl bytových domácností s alespoň 2 cenzovými domácnostmi z celkového počtu bytových domácností podíl trvale obydlených bytů 3.a 4.kategorie z celkového počtu trvale obydlených bytů (TOB) podíl zaměstnavatelů z celkového počtu ekonomicky aktivních (EA) podíl TOB s vytápěním na pevná paliva z celkového počtu TOB podíl domů postavených v letech 1981-1990 z celkového počtu trvale obydlených domů (TOD) podíl domů postavených v letech 1991-2001 z celkového počtu TOD míra ekonomické aktivity (podíl EA z celkového počtu obyvatel) míra ekonomické aktivity důchodců (podíl ekonomicky aktivních důchodců z obyvatel ve věkové skupině 60+) podíl obyvatel zaměstnaných v terciéru z celkového počtu obyvatel podíl nezaměstnaných z celkového počtu EA podíl TOB vybavených veřejnou kanalizací z celkového počtu TOB podíl obyvatelstva v územní jednotce z celkového počtu obyvatel města Brna (‰) podíl TOB v panelových domech z celkového počtu TOB podíl bytových domácností vlastnících PC z celkového počtu bytových domácností podíl poproduktivních (60+) z celkového počtu obyvatel podíl obyvatelstva v předškolním věku (05let) z celkového počtu obyvatel podíl osob v rodinných domech z celkového počtu obyvatel v TOB podíl obyvatel narozených v Brně z celkového počtu obyvatel podíl studentů ve věkové kategorii 15-24 let podíl osob s úplným středním a VŠ vzděláním ve věkové kategorii 15 a více let podíl zaměstnanců z celkového počtu EA

Poměrně

složitým

statisticko-matematickým

postupem

bylo

maximum

extrahováno

pět

nejdůležitějších faktorů, jež společně vysvětlují 73,4 % celkové variability souboru proměnných.

Současně

byly

identifikovány

proměnné

použitelné

při

interpretaci

jednotlivých faktorů (vyznačeny červeně v tab. 2). Současně byla vypočtena i tzv. faktorová skóre vyjadřující míru působení jednotlivých faktorů ve sledovaných územních jednotkách.

63

Ondřej Mulíček


Tabulka 2: Odhad rotované faktorové matice faktor 1

faktor 2

faktor 3

faktor 4

faktor 5

AUTO

,69883

-,45368

,35125

-,02845

,25723

B2CD

,11765

,15686

,70876

-,14578

-,03497

B3_4

-,37158

,71754

,18344

-,18055

,06642

BOSS

,77293

-,13062

,21984

-,27062

-,05433

BPEV

-,28016

,62447

-,09128

-,46336

-,12782

D8190

,30857

,02180

,07893

,71059

,31952

D9101

,40726

,07073

,36770

-,03413

,44519

-,04832

-,27308

-,15844

,05699

,86554

EADUCH

,51758

-,05392

-,33689

,22981

,32242

EAIII

,25000

-,26401

-,73783

-,06379

-,09553

HLED

-,51383

,77386

-,05319

-,01162

-,01080

KANV

,05171

,22076

-,73583

,09991

-,09109

OBYV

-,03148

-,11495

-,25498

,76463

-,07708

PANEL

-,07880

-,30580

-,27078

,76167

,15474

PC

,88187

-,11162

,06356

,17557

,16699

POPR

-,04338

-,35948

-,12823

-,29803

-,80007

PRED

-,15099

,77966

,11797

-,00764

,13187

RD_OB

,34489

-,12269

,73969

-,35732

,01633

ROD

,17374

,35243

,68769

-,07677

-,22180

STUD

,77407

-,18962

-,03283

,19370

-,30388

USVS

,64872

-,47438

-,47959

-,05657

-,01042

ZAM

-,33829

-,67361

-,19437

,33073

,24917

EA

Přehled faktorů Vzdělanostně-profesní faktor První faktor vysvětluje 27,1 % celkové variability souboru proměnných. Je charakteristický vysokými zátěžemi následujících proměnných: PC (0,88), STUD (0,77), ZAMV (0,77), AUTO (0,70), USVS (0,65). Naznačené ukazatele nám charakterizují zejména vzdělanostní (podíl obyvatel s úplným SŠ a VŠ vzděláním, podíl studentů), profesní (vyšší podíl zaměstnavatelů) a zprostředkovaně i majetkový (vlastnictví PC, resp. osobního vozu) status obyvatelstva. Tento faktor lze nazývat vzdělanostně-profesní.

64

Ondřej Mulíček


Obrázek 1: Faktor vzdělanostně-profesní – hodnoty faktorových skóre

Faktor1.shp Faktor1.shp -2.947 - -1.25 -1.25 - -0.5 -0.5 - 0.5 0.5 - 1.5 1.5 - 4.291 No Data

Nejvyšších hodnot faktorových skóre je u vzdělanostně-profesního faktoru dosahováno především v severních částech Brna a rovněž v oblasti Stránic, Pisárek a Masarykovy čtvrti. Tento faktor tedy dobře územně koresponduje s tradičními rezidenčními oblastmi vyššího statusu (Masarykova čtvrť) a rovněž vznikajícími suburbánními obytnými celky, kdy nositelem procesu suburbanizace jsou kvalifikované a ekonomicky silnější skupiny obyvatelstva. Nejnižších hodnot je naopak dosahováno v obytných oblastech těsně přiléhajících k posvitavské průmyslové zóně (tradiční oblasti dělnického bydlení). Rozložení faktorových skóre naznačuje určitou setrvačnost obytných hodnot území jako i vznik nových elitních enkláv. Prostorovou diferenciaci lze rovněž interpretovat jako potvrzení určitého rozdělení území města na dvě části – rezidenčně atraktivnější severní část s kvalitnějším obytným prostředím a jižní část s vnímaným nižším statusem. Toto severo-jižní rozdělení je dobře patrné např. i z údajů realitních kanceláří monitorujících rozložení poptávky po novém bydlení.

65

Ondřej Mulíček


Sociální faktor Druhý faktor vysvětluje 20,1 % celkové variability souboru proměnných. Vysokých zátěží je dosahováno u následujících proměnných: PRED (0,78), HLED (0,77), B3_4 (0,72), ZAM ( - 0,67), BPEV (0,62). Územní jednotky dosahující vysokých faktorových skóre v tomto faktoru charakterizuje vyšší podíl předproduktivní složky obyvatelstva, nadprůměrný podíl osob hledajících práci a související nižší podíl zaměstnaných, vyšší podíl bytů 3. a 4. kategorie a bytů vytápěných pevnými palivy. Faktor vyjadřuje kvalitu obytného prostředí spojenou s ekonomickým/sociálním statusem obyvatel. Faktor lze označit jako sociální.

Obrázek 2: Faktor sociální – hodnoty faktorových skóre

Faktor2.shp Faktor2.shp -4.428 - -1.5 -1.5 - -0.5 -0.5 - 0.5 0.5 - 1.5 1.5 - 4.373 No Data

Prostorová diferenciace faktorových skóre sociálního faktoru reflektuje zejména rozložení tradičních průmyslových okrsků a bezprostředně navazujícího původně dělnického bydlení z období klasické industrializace Brna. Tyto zóny se vyznačují vedle nízké kvality bytového fondu také vyšším zastoupením obyvatel romské národnosti. Zde je možné poukázat na zvýšené riziko sociálně (etnicky?) podmíněné segregace, resp. prostorového „uzamčení“ určitých ekonomicky slabších skupin obyvatelstva.

66

Ondřej Mulíček


Další faktory Mezi méně významné faktory pak patří faktor příměstský (vysvětluje 12 % celkové variability souboru proměnných; vyšší hodnoty faktorových skóre vyznačují v územních jednotkách vysoký podíl rodinných domů a bytových domácností se dvěma a více cenzovými domácnostmi, nízký podíl zaměstnaných v terciéru a vyšší podíl rodáků, nižší podíl bytů napojených na veřejnou kanalizaci), faktor panelové zástavby (vysvětluje 8,1 % celkové variability souboru proměnných; jde o vysoký podíl nové panelové zástavby; příslušné územní jednotky s vyššími hodnotami faktorových skóre vykazují vyšší podíly z celkového počtu obyvatel města) a faktor ekonomické aktivity (ve faktoru se tedy nejvíce uplatňují ukazatele vyššího podílu ekonomicky aktivních osob a nižšího zastoupení obyvatel v poproduktivním věku).

Typologie územních jednotek pomocí shlukové analýzy Pro vytvoření typologie sledovaných územních jednotek byla následně použita metoda tzv. shlukové analýzy. Jako vstupní proměnné byly použity hodnoty faktorových skóre získaných faktorovou analýzou pro každý z uvažovaných urbanistických obvodů. Bylo stanoveno 8 základních typů územních jednotek Brna (viz obr. 3). Mezi nejvýznamnější (z hlediska procentního pokrytí obyvatelstva města) patří zejména typ ekonomický (označený jako typ 2 v legendě obr. 3). Do tohoto typu spadá 89 územních jednotek, tedy více než polovina analyzovaných jednotek na území města (34,5 % obyvatel města). Vyčleněné oblasti dosahují vyšších hodnot faktorového skóre u prvního faktoru (vzdělanostně-profesní), nízkých potom u faktoru čtvrtého (faktor panelové zástavby). Tento typ není zcela jednoznačně interpretovatelný prostřednictvím charakteru zástavby (s výjimkou absence panelových domů). Areály vymezené v rámci tohoto shluku představují jak stabilizované obytné čtvrti vnitřního města, tak i území v minulosti připojených obcí – jde v řadě případů o oblasti relativně kvalitního bydlení vnímané jako „dobrá adresa“. Dalším významným typem je pak typ sídlištní I. (označený jako typ 4 v legendě obr. 3), který zahrnuje 38 územních jednotek převážně sídlištního charakteru, ve kterých žije 31,6 % obyvatel Brna. Kromě vysokých hodnot čtvrtého faktoru (faktor panelové zástavby) a nízkých hodnot faktoru třetího (příměstský faktor) dosahuje typ významně podprůměrných hodnot i u faktoru prvního (vzdělanostně-profesní faktor). Tento typ je územně reprezentován staršími, resp. nepříliš rozsáhlými sídlištními celky (Lesná, Komín, Řečkovice, Jundrov, Juliánov), ale např. i oblastmi Bohunic či Bystrce.

67

Ondřej Mulíček


Souvisejícím je pak sídlištní II. (označený jako typ 5 v legendě obr. 3) vyznačující se nejvyššími hodnotami čtvrtého faktoru (faktoru panelové zástavby) – od předchozího typu se odlišuje zejména vysokými hodnotami pátého faktoru (ekonomické aktivity) a spíše průměrnými hodnotami faktoru prvního (vzdělanostně-profesní). Do tohoto typu náleží 10 územních jednotek soustřeďujících 18,4 % obyvatel města. Stejně jako u předchozího typu (sídlištní I.) jde o sídlištní obvody. V případě sídlištního II. typu se však jedná především o mladší sídliště s příznivější věkovou strukturou (Kohoutovice, Bystrc, Vinohrady, Líšeň). Obrázek 3: Typy územních jednotek vymezených v rámci shlukové analýzy - přehled

Shluky.shp Shluky.shp 1 2 3 4 5 6 7 8 No Data

Z hlediska problematiky segregace jsou pak zajímavými typy sociální I., resp. sociální II. (označené jako typ 3, resp. typ 7 v legendě obr. 3), jejichž celkový podíl počtu obyvatel města činí zhruba 8 %. Jednotky sociálního I. typu představují územní obvody vnitřního města s méně uspokojivým stavem bytového fondu v převážně nájemních domech – zejména ve vybraných oblastech Starého Brna, Trnité, Zábrdovic a Husovic.

68

Ondřej Mulíček


Závěrečné shrnutí Jak bylo uvedeno v úvodu, instrumenty faktorové ekologie (v našem případě faktorové analýzy v kombinaci se shlukovou analýzou) vedou především k poznání status quo – tj. vymezení statických vzorců v socioekonomické diferenciaci města Brna. Identifikace a popis procesů samotných je pak otázkou především vhodné interpretace získaných a utříděných informací. Přes veškerá výše zmíněná omezení tohoto přístupu lze na základě provedených analýz na území města Brna potvrdit a prostorově lokalizovat několik důležitých tendencí: 1. Koncentrace

významu vzdělanostně-profesního faktoru

v lokalitách

severního

okraje Brna a v tradičních rezidenčních oblastech Stránic, Masarykovy čtvrti, Pisárek či Žabovřesk naznačuje tendenci k určité prostorové segregaci vyšších příjmových skupin obyvatelstva; stejně tak identifikace sociálního (I. a II.) typu územních

jednotek

signalizuje

nedobrovolnou

(tzv.

ekologickou,

převážně

ekonomicky podmíněnou) segregaci; 2. na druhou stranu lze vypozorovat i určitou (přetrvávající) společenskou, resp. ekonomickou homogenizaci (alespoň na úrovni vybraných relativních ukazatelů za jednotlivé UO). Začlenění nadpoloviční většiny zkoumaných územních jednotek a tedy více než třetiny obyvatel města do typu vymezeného zejména na základě silně přítomného vzdělanostně-profesního faktoru může znamenat etablování střední, resp. střední vyšší třídy obyvatelstva v poměrně rozsáhlých oblastech města. Z jiného

úhlu

pohledu

lze

tuto

situaci

částečně

interpretovat

také

jako

„poměšťování“, tj. pronikání určitých skupin obyvatelstva a jejich způsobu života do oblastí původně spíše vesnického charakteru (vliv suburbanizace); 3. analýza poukazuje na vnitřní diferenciaci kategorie sídlišť – na jedné straně stojí starší sídlištní celky s poměrně nízkým zastoupením vzdělanostně-profesního faktoru a patrně i starší populací, na straně druhé sídliště s příznivější věkovou strukturou obyvatelstva a vyšším podílem ekonomicky aktivního obyvatelstva. Metody faktorové analýzy k výzkumu prostorových struktur města Brna využívali ve svých pracích např. Kellnerová a Toušek (1997), ze starších lze uvést např. studie A. Burjanka. Vzhledem

k řadě

výzkumníkem

ovlivňovaných

vstupních

podmínek

není

korektní

srovnávat výsledky jednotlivých faktorových analýz, nicméně mezi jeden z výstupů práce Kellnerové a Touška (na základě výsledků SLDB 1991) patří např. vymezení územního typu charakteristického vysokou mírou nezaměstnanosti, vysokým podílem romské populace a nízkou kvalitou bydlení –

tento typ se poměrně dobře prostorově shoduje

s podobným, sociálním II. typem, identifikovaným v rámci předkládané studie. Stejně

69

Ondřej Mulíček


setrvačnou prostorovou strukturu ukázala přítomnost vzdělanějšího obyvatelstva v oblasti Masarykovy čtvrti a Stránic. Současná typologie oproti stavu podloženého daty SLDB 1991 zachycuje

jisté

změny

socioekonomické

struktury

vyvolané

zejména

zestárnutím

vybraných oblastí města či intenzivní suburbanizací. Je nutné si uvědomit, že zachycená socioekonomická diferenciace města Brna je pouze výchozí matricí, která nastavuje podmínky pro řadu socioekonomických procesů a funkčních vazeb. Mezi potenciální procesy, které budou v nejbližší budoucnosti významněji promlouvat do socioekonomické struktury Brna, lze zařadit zejména: 1. postupující suburbanizaci (související odliv střední vyšší třídy z oblastí vnitřního města bude mít patrně významnější/koncentrovanější dopady na socioekonomické prostorové vzorce nežli příliv migrantů do příměstského prostoru, rozptýlený i za hranice města); 2. postupující stárnutí a relativní ekonomický úpadek vybraných sídlištních celků; 3. značně rozrůzněný vývoj dnešních sociálně relativně homogenních obytných oblastí širšího vnitřního města, tj. setrvalý význam enkláv kvalitního bydlení (např. Žabovřesky, Stránice, Masarykova čtvrť, Černá Pole) versus postupné zhoršování socioekonomických

ukazatelů

v méně

kvalitních/prestižních

lokalitách

(např.

vybrané oblasti Králova Pole, Ponavy, Veveří).

Literatura Aktuální demografické procesy v Brně a jejich prostorová diferenciace – II. faktorová ekologie města Brna. Výzkumná zpráva. Centrum pro regionální rozvoj MU v Brně pro Odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna, 2004 CADWALLADER, M. (1996): Urban Geography: An Analytical Approach. Prentice Hall, Upper Saddle River, 406 s. HERBERT, D.T., THOMAS, C.J. (1997): Cities in Space, City as Place. David Fulton Publishers, London, 378 s. KELLNEROVÁ, H., TOUŠEK, V. (1997): Brno from the Viewpoint of Factor Ekology, [Brno z pohledu faktorové ekologie]. In: Moravian Geographical Report. - Vol. 5, No. 1, s. 45 – 51. KNOX, P. (1995): Urban Social Geography: An Introduction. Longman, Harlow, 350 s. Sčítání lidu, domů a bytů 2001. ČSÚ, Praha.

70

Lukáš Radostný

Faktory sociálního vyloučení

FAKTORY SOCIÁLNÍHO VYLOUČENÍ LUKÁŠ RADOSTNÝ

Mgr. Lukáš Radostný, Univerzita Karlova v Praze, FF, Ústav etnologie, Celetná 20, 116 42 Praha 1, e-mail: [email protected]

Sociálně

vyloučené

enklávy9

se

v posledních

několika

letech

stávají

jedním

z frekventovaně diskutovaných témat, a to jak na úrovni teoretické, tak především v rovině vytváření praktických nástrojů a strategií, které by měly příslušným institucím pomoci tuto problematiku efektivně řešit. Existence lokalit, které jsou chápány jako sociálně vyloučené, je na praktické úrovni shledávána jako problematická z několika důvodů. Zpravidla se jedná o lokality vyznačující se vysokou mírou nezaměstnanosti, a její obyvatelé bývají tudíž velkou měrou odkázáni na sociální dávky10. V této rovině je řešení dané problematiky významné primárně pro instituce zabývající se sociální politikou státu. Makroekonomické aspekty dané problematiky pak úzce souvisí s otázkou sociální stability lokalit, ve kterých se sociálně vyloučené enklávy nacházejí. Tato problematika již zaměstnává orgány místních samospráv v oblasti bytové politiky, zajišťování veřejného pořádku apod. Na základě terénních antropologických výzkumů, které byly realizovány v sociálně vyloučených lokalitách11, lze konstatovat, že jednou z důležitých příčin problematické interakce mezi zástupci tzv. directing systemu12 a obyvateli daných lokalit je neznalost mechanismů, kterými se řídí sociální život obyvatel tohoto typu lokalit. Jako výchozí informační zdroj pak bývá často užíván „pokřivený“ obraz sociální života v lokalitě,

9

Jako sociálně vyloučené enklávy jsou v textu chápány takové lokality, jejichž obyvatelé se různou měrou nacházejí ve stavu kulturního a sociálního, prostorového, symbolického, politického či ekonomického vyloučení. Záměrně tak neužívám dělení lokalit na ghetta a enklávy, jehož základem by byla míra dobrovolnosti, se kterou rezidenti dané lokality obývají. 10 Jak si později ukážeme, sociální dávky nebývají vždy příjmem jediným. 11 Jedním z významných výzkumů sociálně vyloučených enkláv byl téměř roční terénní výzkum v rámci projektu HS108/03 „Dlouhodobý stacionární terénní výzkum sociálně vyloučených lokalit“, jejímž zadavatelem bylo MPSV a řešitelem katedra antropologie při FHS ZČU v Plzni. 12 Jako analytického nástroje pro práci s problematikou sociálního vyloučení užívám konceptu directing a directed system, v intencích George Fostera a jeho studie Applied Anthropology (1969). Zjednodušeně řečeno představuje directing system skupiny pravidla určující a directed system skupiny pravidla přijímající.

71

Lukáš Radostný


konstruovaný na bázi lidového a mediálního diskurzu13. Základním těžištěm kvalitativně orientovaných výzkumů je snaha o pochopení principů, které jsou pro fungování studovaných sociálních skupin určující, a mechanismů, které velkou měrou podmiňují sociální jednání jejích členů. V následující části se proto pokusím stručně představit způsob, jak využít konceptu sociální exkluze ve vztahu k lokalitám, které se z výše uvedených důvodů jeví jako problematické. Je však třeba mít stále na paměti, že se jedná o koncept, kterým je poměřována sociální realita a který má sloužit k jejímu co nejvýstižnějšímu výkladu. Zásadním nedorozuměním by bylo pojímat sociální svět substancialiticky. Před tím varuje již Pierre Bourdieu. Stejný autor říká, že sociální skupina má tím větší naději vzniknout a trvale existovat, čím k sobě mají aktéři, seskupující se k jejímu ustavení, v sociálním prostoru blíž.14 Pro analýzu situace sociálně vyloučených skupin může tento teoretický přístup být cenným zdrojem inspirace.

Aplikace konceptu sociální exkluze V České republice je konceptu sociálního vyloučení užíváno nejčastěji ve vztahu k lokalitám obývaným převážně příslušníky romské populace. Je však třeba si uvědomit, že pro sociální vyloučení není tím nejpodstatnějším faktorem etnická odlišnost, ale jinakost jako taková. Sociální exkluzí se obecně rozumí určitá forma izolace vyloučené sociální skupiny, která má za následek omezení této skupiny v přístupu ke kulturnímu a sociálnímu kapitálu společnosti a omezení v participaci na běžném sociálním životě15. Sociální vyloučení pak hrozí těm skupinám, které se svými charakteristickými rysy výrazným způsobem odlišují od majoritním obyvatelstvem sdílené představy o tom, co a zejména kdo je „normální“. Tato odlišnost může být fyzického rázu (barva kůže, tělesné postižení aj.) avšak poměrně důležitější úlohu sehrává odlišnost kulturní (systém hodnot, norem, idejí, životních strategií, jazyk, deklarovaná či přiřčená etnicita apod.). V našem případě zaměříme svou pozornost na sociální skupinu, která je označována jako Romové a jejíž členové bývají velmi často obyvateli lokalit klasifikovaných jako sociálně vyloučené. Důležité však je uvědomit si, že obyvatelé sociálně vyloučených lokalit, ať již se jedná o Romy nebo nikoliv, se od majority odlišují svou sdílenou kulturou16 a nikoliv svou substancí. V rámci konceptu sociální exkluze pracujeme s následujícími podkategoriemi. Jedná se o sociální vyloučení ekonomické, kulturní a sociální, politické, symbolické a prostorové. 13 Tato problematika je rozvíjena v textu: Radostný, L., Růžička, M.: Terénní výzkum v hyperrealitě: Poznámky k mediální konstrukci sociálně vyloučené lokality (v tisku). 14 Bourdieu, P: Teorie jednání. Karolinum, Praha 1998, s. 38. 15 Srov. Rabušic, L.: Koho Češi nechtějí? O symbolické sociální exkluzi v české společnosti. Sociální studia 5, 2000, s. 67- 85. 16 Termínu kultura užívám v antropologickém smyslu.

72

Lukáš Radostný


V případě ekonomického vyloučení se setkáváme nejčastěji se znevýhodňováním v rámci trhu pracovních příležitostí. Důležitým faktorem je v tomto případě nejčastěji specifická fyziognomie, kterou příslušníci majoritní populace rozeznávají jako romskou. Tuto fyziognomii má většina potenciálních zaměstnavatelů asociovánu s negativním obrazem romské populace, který je velmi často mediálně utvářen akcentací problémových případů. Výrazně se tak snižují šance na získání řádného zaměstnání v porovnání s příslušníky majoritní populace. Určitou formou adaptace na tento stav je vytváření neoficiálních ekonomických struktur, kterou jsou vůči majoritní populaci do značné míry nezávislé. Mezi činnosti, které jsou v sociálně vyloučených lokalitách nejčastěji zastoupeny patří sběr železa a vzácných kovů. Stále častěji však z nedostatku volných zdrojů těchto surovin dochází k jejich krádežím. V řadě lokalit představují možné zdroje příjmů lichva, prodej drog, prostituce apod. Některé z těchto činností předpokládá existenci fungující sítě sociálních vztahů, která není omezená pouze na jednu lokalitu, nýbrž spojuje obyvatele sociálně vyloučených lokalit, které od sebe mohou být různě vzdáleny. Tyto vzdálenosti jsou překlenovány příbuzenskými vazbami, které obyvatele jednotlivých lokalit pojí. V našem případě je však důležité, že tato síť sociálních vztahů má svůj specifický ekonomický rozměr v podobě uzavřeného systému kvazi-pracovních příležitostí, které suplují oficiální trh pracovních příležitostí, který je většině obyvatel sociálně vyloučených lokalit nepřístupný. Příbuzenských vazeb bývá využíváno jako určitých záchranných sítí. „Romské komplexní rodiny jsou tedy formou pojištění a Romové musí věnovat mnoho úsilí budování a údržbě těchto vztahů17.“ Zřejmou úlohu zde hraje též fakt okamžité jistoty před příslibem budoucích výhod. Protože v předchozím období poskytovala tuto jistotu velkému počtu romských rodin oblast průmyslu, kde pro určité profese bohatě postačovalo základní vzdělání, změna podmínek se v případě velkého množství Romů téměř okamžitě odrazila vysokou nezaměstnaností a odkázáním na sociální dávky. Ty však v tomto případě nebyly pochopeny jako dočasná podpora v nouzi (ve smyslu §1 zákona o sociální potřebnosti), ale začaly rázem hrát úlohu zmiňované jistoty, mimo kterou nebylo třeba se pouštět do riskantních dobrodružství, která by mohla tuto jistotu vážně ohrozit. V poměrně krátkém časovém úseku se tato skutečnost odrazila na ekonomické úrovni velkého množství romských rodin, které nebyly s to nově vyvstalou situaci zvládnout, viz kauzy s neplatiči nájemného, které daly samosprávným orgánům legitimní mandát pro zakládání neplatičských/romských enkláv, které se brzy staly sociálně vyloučenými enklávami par excellence.

17

Steiner, J.: Ekonomie sociálního vyloučení. In: Jakoubek, M., Hirt, T. (eds.): Romové: kulturologické etudy, Plzeň 2004.

73

Lukáš Radostný

Kulturní

a sociální vyloučení


obyvatel

daných lokalit v mnoha ohledech

koreluje

s ekonomickým vyloučením. Jak již bylo řečeno, v lokalitách dochází ke sdílení a reprodukci specifických životních strategií, hodnot, norem a idejí. Tento soubor je zpravidla platný pouze v prostoru sociálně vyloučené lokality a za jejími hranicemi již neplatí. I to je jeden z důležitých důvodů, proč obyvatelé daných lokalit dávají přednost své životní realizaci v prostoru, který je pro ně srozumitelný. Podobně jako s kulturním kapitálem se tomu má i s kapitálem sociálním, který je tvořen zejména množstvím a povahou sociálních vazeb, které umožní danému jedinci zlepšovat jak svou ekonomickou situaci, tak své postavení ve společnosti. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je zřejmé, že drtivá většina sociálních vazeb obyvatel sociálně vyloučené lokality bude vznikat pouze v rámci dané lokality. Pouze minimum sociálních vazeb bude směřoval z lokality ven. V případě romské populace hraje důležitou roli též otázka příbuzenských vazeb, které mají v sociálně vyloučených lokalitách mimořádný význam18. Ve většině případů neparticipují obyvatelé sociálně vyloučených lokalit na politickém životě majoritní společnosti. Ta mnohdy volí kritéria pro účast v politickém životě tak, že obyvatelé sociálně vyloučené lokality je jen stěží mohou naplnit. V tomto ohledu se sociálně vyloučené lokality jeví jako enklávy obyvatel bez politických zájmů. Neznamená to však, že by její obyvatelé neměli určité proto-politické ambice. Tyto však mají povětšinou podobu utváření příbuzenských koalic, prostřednictvím kterých jednotlivé rodiny prosazují své zájmy. K těmto aktivitám ovšem opět dochází zejména v prostoru sociálně vyloučených lokalit a málokdy překročí jejich hranice. Se symbolickým vyloučením se nejčastěji setkáváme v podobě lidového diskurzu o Romech/Cikánech, který je plněn anekdotickými či hanlivými příběhy, které generují obraz Roma/Cikána, který je pak majoritní společností přijímán a reprodukován jako platný. S pomocí tohoto lidového diskurzu je vytyčována symbolická hranice MY vs. ONI, kdy majoritní populace tíhne k paušálnímu vydělování příslušníků romské populace na základě charakteristické fyziognomie, bez ohledu na to, zda dané rodiny sdílí či nesdílí majoritní kulturní vzorce. Charakteristickou vlastností takto vykonstruovaných obrazů pak je, že se stávají nikoliv pouze optikou, kterou je na danou skupinu pohlíženo, ale že mají specifický mýticko-kreativní potenciál, pomocí kterého jsou pak již zcela nezávisle na kvalit dané skupiny, o kterých již nemá tvůrce těchto obrazů vůbec žádné relevantní 18

Srov. Budilová, L.; Jakoubek, M.: Příbuzenství v romské osadě in (eds.) Jakoubek, M; Hirt, T: Romové: kulturologické etudy, Plzeň 2004, str. 39.

74

Lukáš Radostný


informace, a v posledku je k tomuto aktu ani nepotřebuje. V intencích Baudrillardových se jedná o vytváření určitého simulakra, znaku bez vazby k realitě, čistou simulací.19 Posledním

typem

sociálního

vyloučení

je vyloučení

prostorové.

Jedná

se

patrně

o nejfrekventovaněji tematizovaný rys sociálního vyloučení, vzhledem ke své zřetelné manifestaci.

Jedná

se

o vyčlenění

určité

sociální

skupiny

z prostoru

majoritních

rezidenčních zón do oblasti nacházející se buď ve větší či menší vzdálenosti od městské či obecní zástavby, popř. o oblasti, které jsou majoritou považovány za nejméně prestižní v porovnání s ostatními lokalitami20. V praxi se pak často jedná o budovy nacházející se mimo síť městské či obecní infrastruktury, mnohdy obtížně dostupné. Nutno však dodat, že samotná prostorová vzdálenost od majoritních rezidenčních zón ještě nezakládá vyloučení sociální. K jeho naplnění je třeba i jeho ostatních aspektů.

Vnitřní a vnější faktory sociálního vyloučení Důležitý předmět zájmu pro nás představují faktory, jejichž působením sociálně vyloučené lokality vznikají a v čase přetrvávají. Ve snaze tyto faktory určitým způsobem uspořádat se jako základní jeví rozdělení na faktory vnitřní a vnější. Určitou měrou se tato hranice překrývá s hranicí mezi directing a directed systémy. Za faktory vnější pak můžeme považovat působení těch aktérů, kteří stojí mimo danou lokalitu. Jedná se zejména o faktory, které lokalitu utváří a udržují ve stavu sociálního vyloučení jakoby zvenčí. Jsou spíše direktivní, často paušální povahy a představují jakási závazná pravidla hry, jejichž porušení je sankcionováno. Motivací pro jejich dodržování a následování bývá většinou hrozba sankce. Zmíníme se alespoň o několika základních. Mezi nejdůležitější patří zpravidla působení lokálních samosprávných institucí, které velmi často v rámci řešení bytové problematiky města či obce přispívají k tomu, že prostorově vyloučené lokality jsou obývány sociálně slabými rodinami. Tato kombinace pak dává vzniknout většině sociálně vyloučených lokalit. Při rozhodování o umístění určité rodiny do podobné lokality pak sehrává svou úlohu řada implicitních konceptů, které mají velmi často oporu v mediálním a lidovém diskurzu o sociálně vyloučených lokalitách a jejich obyvatelích. V praxi se tyto implicitní koncepty projevují například: „Vy jste Rom, tak vás přestěhujeme tam, kde žijí další Romové. S těmi si budete lépe rozumět.“ Podobné úvahy jsou však chybné již od samého počátku.

19

Brázda, R.: Jean Baudrillard – simulace, simulakra a reverzibilita. In: Baudrillard, J.: Dokonalý zločin. Periplum, Olomouc 2001, zejm. str. 163. 20 Tento prostor může být též určitým způsobem symbolicky ohraničen, například zdí. Viz kauza zdi v Matiční ulici v Ústí n. Labem.

75

Lukáš Radostný


Poměrně důležitým faktorem podílejícím se na udržování sociálního vyloučení bývá často paradoxně systém vzdělávacích institucí. Vzhledem k absenci předškolní přípravy jsou děti ze sociálně vyloučených lokalit často umísťovány do zvláštních, resp. speciálních škol jako neschopné pojmout učivo v předepsaném rozsahu. Absolutorium speciálních škol se pochopitelně odráží i na celkovém chápání smyslu vzdělávání. Na jedné straně působí navštěvování tohoto typu škol jako diskreditující faktor a na straně druhé pouze utvrzuje obyvatele lokality v tom, že vzdělání není pro budoucnost k ničemu dobré. V tomto

ohledu

souvisí

působení

vzdělávacího

systému

s problematikou

vysoké

nezaměstnanosti, která je pro dané lokality charakteristickým jevem. S nízkou nebo žádnou kvalifikací jako důsledkem absence vzdělání coby životní strategie je umístění na oficiálním trhu práce spíše utopií. Avšak výjimečné případy, kdy někteří z jedinců dosáhnou vyššího vzdělání, se nakonec ukazují pouze jako odstrašující případ pro ty, kteří by o podobné kariéře uvažovali. Úsilí těchto jedinců věnované dosažení vyššího vzdělání téměř nikdy nevede k dosažení adekvátního zaměstnání a ostatním obyvatelům lokality se pak nutně jeví jako zbytečné. Za jeden z důležitých vnějších faktorů je třeba považovat i již zmíněný mediální diskurz o sociálně vyloučených lokalitách a jejich obyvatelích. Některá média začala během posledních několika let v rámci strategie politické korektnosti nakládat velmi opatrně se slovy jako je „Rom“ či „romský“ a v novinářském slovníku se objevil pojem „neplatič“ (nájemného). Média v rámci mediálního diskurzu o neplatičství zároveň ´roztáhla´ sémantické pole pojmu „neplatič“ tak, aby do sebe potenciálně zahrnul i sémantický význam pojmu „Rom“. Minimálně v rámci diskurzu o neplatičství „neplatič“ automaticky referuje k „Rom“. Velmi častým rysem diskurzu o neplatičství je to, že pojednává o nějaké formě nebezpečí. Zjistíme však, že nikoli o reálném, momentálně hrozícím nebezpečí, nýbrž o možném a potencionálním nebezpečí a hrozbě, která tkví v samotné přítomnosti neplatičů. Dobrým příkladem jsou různá prohlášení o posilování policejních hlídek přímo v daných lokalitách a jejich okolí. Lze si jen stěží představit, že zvýšení četnosti projíždějících hlídkových policejních vozů zajistí v lokalitě bezpečí. Podobná sdělení jsou určena k uklidnění majoritní společnosti, aby bylo dáno na vědomí, že o pořádek je postaráno. Mediální diskurz o neplatičích coby obyvatelích sociálně vyloučených lokalit velmi často čerpá své informace ze zdrojů, které mají o fungování lokalit velmi mlhavou představu. Je však třeba si uvědomit, že smyslem většiny mediálních sdělení týkajících se této otázky nebývá informovat o skutečném stavu věci.

76

Lukáš Radostný


Charakteristickým rysem vnitřních faktorů je, že svou finální podobu získávají zpravidla až v prostředí sociálně vyloučené lokality. Následkem jejich působení se obyvatelé pevněji zakotvují v dané lokalitě a přijímají lokální pravidla hry a životní strategie za závazné a jediné možné. V mnoha ohledech se však jako velmi plodná jeví interpretace dané situace coby produktu autonomního významového/symbolického systému, za který můžeme sociálně vyloučenou lokalitu považovat. Obyvatele sociálně vyloučených lokalit lze pak představit jako nositele specifického typu vědění, které je udržováno, reprodukováno a rozvíjeno v sociálně vyloučeném prostředí a jeho obyvateli nereflektovaně přijímáno a sdíleno. Důvodem

k přistupování

k sociálně

vyloučené

lokalitě

jako

k autonomnímu

významovému/symbolickému systému je skutečnost, že v průběhu terénních výzkumů se opakovaně potvrzuje, že obyvatelé těchto lokalit sdílí a reprodukují specifický druh vědění, jehož platnost je často omezená pouze na prostor lokality. Za jeho hranicemi již neplatí. Nyní nás bude zajímat, v čem je toto vědění specifické, jak vzniká a jakým způsobem je reprodukováno. Berger s Luckmannem říkají, že „každodenní život se jeví jako realita, kterou lidé nějak vykládají a jež má pro ně subjektivní význam jako logicky soudržný svět“ a dále pak, že „každodenní život prožívám ve stavu bdění. Tento bdělý stav bytí v realitě každodenního života a chápání této reality považuji za přirozený a samozřejmý, což znamená, že je základem mého přirozeného světa“21. Sociální jednání obyvatel sociálně vyloučených lokalit je zhusta provázeno vědomím přirozenosti a

samozřejmosti, a to navzdory skutečnosti, že za hranicemi lokality již

s nimi toto vědomí téměř nikdo nesdílí. To však pro ně nepředstavuje žádný problém. Řečeno rétorikou konceptu sociální konstrukce reality, „v každodenním životě nemohu existovat bez neustálé interakce a komunikace s ostatními….. mé přirozené vnímání tohoto světa se shoduje s tím, jak tento svět vnímají ostatní, neboť oni též chápou objektivizace, které tomuto světu dávají řád….. ze všeho nejdůležitější ale je, že jsem si vědom stále pokračující shody mezi mými významy a jejich významy v tomto světě a faktu, že je nám společný určitý typ běžného uvažování o této realitě22. Obyvatelé sociálně vyloučených lokalit o tuto shodu svých významů připraveni nejsou. Prostřednictvím neustálé interakce a komunikace s ostatními je soustavně ustavován přirozený svět ve své jednotě. Vše je tak, „jak má být“, až na jediný detail. Drtivá většina ostatních, se kterými obyvatel

21 22

Berger, P. L.; Luckmann, T.: Sociální konstrukce reality. Praha 1999, str. 25, 27; kurzíva moje. Tamtéž, str. 29; kurzíva v původním textu.

77

Lukáš Radostný


sociálně vyloučené lokality může realitu každodennosti vyjednávat, jsou až na výjimky opět pouze lidé sociálně vyloučení. S jistou dávkou odvahy můžeme tvrdit, že tento fakt je něčím, co bychom mohli nazvat pastí sociálního vyloučení. Od této skutečnosti se totiž odvíjí celá specifická povaha sociálně vyloučených lokalit, a právě z tohoto důvodu představuje problematika sociálního vyloučení tak zásadní problém. Jedním z faktorů, které lidem žijícím mimo sociálně vyloučenou lokalitu často brání připustit a uznat, že uvnitř lokality je sdíleno vědění v podobě odlišných životních strategií, odlišných hodnotových a symbolických systémů či jinak odlišného chápání svého místa ve společnosti, je skutečnost, že (obdobně jako obyvatelé lokality) jsou skálopevně přesvědčeni, že pouze jejich „realita“ je ta skutečná, opravdová a jediná. Každá sociální skupina sdílí určité specifické vědění, v jehož výbavě jsou i návody, jak číst sociální jednání ostatních skupin. Toto čtení je vždy nepřesné, zkreslující a zavádějící, avšak „plně“ platné a zpravidla „dostačující“. Dostačující zejména ve chvíli, kdy naším záměrem je obyvatele dané skupiny nějakým způsobem po(soudit). Přestává být dostačujícím v okamžiku, kdy se snažíme porozumět jejich jednání, které se z naší (odlišné) pozice může jevit jako hloupé, pošetilé, arogantní, nevděčné apod. Rétorika lidového diskurzu o sociálně vyloučených si v tuto chvíli bere na pomoc premisy sociálně-politického universalismu a tvrdí: všichni jsme stejní, máme stejné šance a musíme respektovat stejná pravidla. Jedná se pochopitelně o ideální stav, který nemůže nastat, neboť nejsme všichni stejní, nemáme stejné šance a pokud se srovnáme s právně-sociálními postihy, které nám hrozí, tak nemusíme ani respektovat stejná pravidla. Podobný étos prostupuje prostředí

sociálně

vyloučených

lokalit

a

je

nedílnou

součástí

zde

utvářeného

a udržovaného vědění. Sociální

jednání

obyvatel

sociálně

vyloučených

lokalit

bývá

velmi

často

mylně

interpretováno, neboť interpretačním klíčem, prostřednictvím kterého je toto jednání čteno, je (metaforicky řečeno) klíčem od jiných dveří, špatnou dešifrovací mřížkou. Respektive, klíč i mřížka jsou dobré ke čtení sociální reality v prostředí jiném než je sociálně vyloučená lokalita, resp. v prostředí majoritním. Posledním faktorem, o kterém se zmíníme a který se na udržování obyvatel daných lokalit ve stavu sociálního vyloučení podílí, je působení příbuzenských vazeb. Bylo by mylné domnívat se, že rozsáhlejší sociálně vyloučené lokality mají podobu náhodně uskupeného agregátu osob/rodin bez rozsáhlejší sociální provázanosti. Jak ukazují antropologické studie zaměřené na

problematiku příbuzenství v prostředí romských enkláv, pro

podstatnou část romské populace žijící již po několik generací v českém kulturním

78

Lukáš Radostný


prostoru jsou příbuzenské vazby stále ústředním bodem sociální organizace. To znamená, že tato populace je vnitřně členěna v závislosti na příbuzenských vztazích. Tyto příbuzenské vazby podmiňují ekonomické i mocensko-politické jednání členů takovéto populace. Jinak řečeno, pro člena takovéto populace je přirozené zohledňovat soubor hodnot, norem, idejí a životních strategií sdílený sociální skupinou, ke které přísluší, v závislosti na síti příbuzenských vztahů, kterou je tato skupina protkána. V případě, že takovýto jedinec má zájem o vylepšení své osobní životní situace, nesmí se tak dít na úkor jeho role coby člena rodiny23. Vzhledem ke skutečnosti, že příslušnost k určité příbuzenské formaci podmiňuje osobní identitu jejích členů, je zřejmé, že snaha vyčlenit se z takovéto příbuzenské sítě (i v případě, že by to mohlo pro daného jedince znamenat určitý ekonomický přínos) je příliš riskantním krokem, který může skončit určitou formou sociální smrti24. Zejména proto, že majoritní společnost je na odlišné sociální jednání příliš citlivá a je velká pravděpodobnost, že by takovéhoto jedince nepřijala za svého plnohodnotného člena. Podobný důraz na příbuzenské vazby, jaký zde popisujeme, se již z majoritní společnosti, která klade stále větší důraz na individualizaci svých členů, z větší míry vytratil. Není proto příliš překvapivé, že navzdory několika desetiletím, kdy se příslušníci romské populace v průmyslových městech na hmotně-ekonomické úrovni příliš od majoritní společnosti neodlišovali (pracovali v továrnách, žili v přidělených bytech25, měli stálý příjem), odlišný typ sociální struktury přesto přetrval a posléze umožnil příslušníkům majority poměrně snadno identifikovat sociální skupinu s odlišnými pravidly. Je zřejmé, že odlišná barva pokožky byla při této identifikaci vítanou pomůckou. Všechny uvedené faktory, a zdaleka nebyly vyčerpány všechny, je třeba brát v potaz, pokud máme zájem pochopit, proč obyvatelé sociálně vyloučených lokalit vykazují značnou rezistenci vůči majoritním snahám o řešení jejich problémů. Je zřejmé, že velké množství odpovědí na otázky týkající se problematiky sociálního vyloučení se nachází přímo v sociálně vyloučených lokalitách, resp. ve studiu principů a mechanismů, kterými se řídí každodennost obyvatel těchto lokalit.

23

Míněna je tím rozsáhlá skupina příbuzných, z nichž každý je v příslušné míře oprávněn využívat souboru povinností a závazků, které členové této skupiny mezi sebou navzájem sdílí. 24 Jedinec nebude respektován ani jako člen rodiny ani majoritou uznán za plnohodnotného člena. 25 Přidělování bytů romským rodinám, z nichž některým chyběla k jejich užívání potřebná sociální kompetence a nové byty velmi rychle zdevastovali, je v majoritním lidovém diskurzu o Romech velkým tématem. Není výjimkou, že tato sociální kompetence bývá často upírána všem příslušníkům romské populace bez rozdílu.

79

Lukáš Radostný


Literatura BERGER, P. L.; LUCKMANN, T. (1999): Sociální konstrukce reality. Centrum pro studium demokracie a kultury, Praha. BOURDIEU, P (1998): Teorie jednání. Karolinum, Praha. BRÁZDA, R. (2001): Jean Baudrillard – simulace, simulakra a reverzibilita. In: Baudrillard, J.: Dokonalý zločin. Periplum, Olomouc. BUDILOVÁ, L.; JAKOUBEK, M. (2004): Příbuzenství v romské osadě in (eds.) Jakoubek, M; Hirt, T: Romové: kulturologické etudy, Plzeň. FOSTER, G. (1969): Applied Anthropology. Berkeley. RABUŠIC, L. (2000): Koho Češi nechtějí? O symbolické sociální exkluzi v české společnosti. Sociální studia 5. RADOSTNÝ, L., RŮŽIČKA, M. (v tisku): Terénní výzkum v hyperrealitě: Poznámky k mediální konstrukci sociálně vyloučené lokality. STEINER, J. (2004): Ekonomie sociálního vyloučení. In: Jakoubek, M., Hirt, T. (eds.): Romové: kulturologické etudy, Plzeň.

80

Štěpán Moravec

Negativní důsledky etnické definice sociálního vyloučení

NEGATIVNÍ DŮSLEDKY ETNICKÉ DEFINICE SOCIÁLNÍHO VYLOUČENÍ ROMSKÝCH POPULACÍ ŠTĚPÁN MORAVEC

Štěpán Moravec, ředitel Terénních programů, Člověk v tísni, společnost při ČT, o.p.s., Sokolská 18, 120 00 Praha 2, e-mail: [email protected]

Text je upravenou částí studie Nástin problému sociálního vyloučení romských populací, která byla vypracována pro MPSV jako součást výzkumného projektu HS108/03 „Dlouhodobý stacionární terénní výzkum sociálně vyloučených lokalit“ a bude v r. 2006 publikován ve sborníku Romové v osidlech sociálního vyloučení (editoři Marek Jakoubek a Tomáš Hirt).

V interakci mezi sociálně vyloučenými Romy a veřejnými institucemi hraje klíčovou roli porozumění aktérů těchto institucí sociálně vyloučeným a naopak. Mylné pochopení problému situace sociálně vyloučených, kteří jsou zároveň Romy, má mnoho podob, ale vždy se v zásadě jedná o variace na totéž téma: přetížení či přecenění právě romství nebo etnicity - a tedy předpokládané příslušnosti k etniku nebo jeho části, zejména (většinou neexistující) místní romské komunitě - na úkor pochopení individuální situace a jednání toho kterého občana. Etnizující pojetí nutí vnímat Romy v České republice jako jednolitou skupinu a problém sociálního vyloučení a chudoby části romské populace jako problém soužití dvou skupin. Romové v České republice žádnou takovou jednolitou skupinou, „komunitou“ nejsou, jako jí nejsou Češi žijící v České republice. Romská populace v ČR je tvořená lidmi, kteří žijí v různých sociokulturních prostředích, mají a spoluvytvářejí tedy různé kulturní vzorce, různě utvářejí svou identitu (tedy i své romství), jsou v různé míře společensky a ekonomicky úspěšní. Protože celý problém sociálně vyloučených romských populací je v posledku především problémem jednotlivých lidí, musí případné pokusy o změnu stavu působit na individuální úrovni. To znamená především měnit prostředí veřejných institucí, které jsou do věci zainteresovány na lokální úrovni, a to tak, aby dávaly prostor pro individuální přístup k jednotlivým klientům (to se týká Úřadů práce, sociálních odborů obecních úřadů, oddělení sociálně-právní ochrany dítěte, policie atd.).

81

Štěpán Moravec


Dále to znamená zavádět do praxe nástroje individuálně zaměřené intervence, tedy sociální práce či šířeji sociálních služeb, nabízených jednotlivcům a rodinám. Perspektiva etnicity či romství zde vede spolehlivě na scestí. Autor ze zkušenosti své a zkušenosti svých kolegů – sociálních pracovníků - může tvrdit, že neexistuje nic jako „etnický klient“, „romský klient“. Klienti jsou různí a liší se od sebe tisíci různými způsoby. To neznamená, že by klienti z prostředí sociálně vyloučených městských enkláv neměli (ve statistickém smyslu) svá sociokulturní specifika. Ale většina toho, s čím poskytovatel sociální služby pracuje, pokud pracuje dobře, je adekvátní pojímat jako individuální rysy a projevy, uchopitelné pojmovými nástroji psychologie a sociální psychologie, a proto nezakládá žádnou „romskou“ sociální práci. Klienti sociální služby, na jejímž provozu se podílí autor této stati, například poměrně často nedodržují dohodnuté termíny schůzek a úkolů, po krátké době přestávají spolupracovat nebo přistupují ke společné práci na zakázce nestrukturovaně. To má však vždy individuální příčiny a souvislosti, které je třeba u každého klienta promýšlet zvlášť. Může se jednat o specifikum sociokulturního prostředí, na které je autorův program zaměřen, a toto specifikum patrně patří k subkultuře sociálně vyloučených Romů, ale to nesmí vést k tomu, že sociální pracovník zanedbá individuální perspektivu chápání svého vztahu s klientem. Proto nikdy nebude napsán užitečný manuál pro sociální pracovníky s názvem „10+1 způsob, jak udržet spolupráci s romským klientem“. Protože z pohledu individuální sociální práce není nic jako romský klient, není na místě zavádět „etnické“ či „romské“ sociální služby. „Romské občanské poradny“ či „romští terénní pracovníci“ jsou konceptuální omyl. Nejúspěšnější sociální služby, které dovedou poskytnout nejadekvátnější pomoc sociálně znevýhodněným nebo ohroženým Romům, nejsou ty, které jsou vytvářeny pro Romy, nýbrž ty, které dokáží poskytnout specifickou pomoc s daným komplexem problémů či starostí všem sociálně vyloučeným a ohroženým

s ohledem

na

jejich

individuální

situaci,

v níž

něco 26

sebeidentifikace nebo fyzický vzhled mohou, ale nemusí hrát roli.

jako

kultura,

Snaha vytvořit

programy „pro Romy“ obvykle vede k mylnému závěru, že poskytovateli těchto programů mají být Romové, protože jen oni mohou rozumět svým klientům. Dále je obvykle přehlížena

potřeba

budovat

know–how

dané

služby

na

obecných

poznatcích

a

zkušenostech z oblasti sociální práce, a to na základě nevysloveného předpokladu, že sociální práce s Romy vyžaduje nějaké úplně jiné know-how. Tak se sociálními pracovníky stávají lidé bez potřebných kompetencí, protože namísto podle svých schopností a

26

Příkladem může být středisko podpory rodiny Střep, o.s., Praha, které rozvinulo a provozuje velmi úspěšné a unikátní prevenční a intervenční programy pro rodiny, jimž hrozí odebrání dítěte do ústavní výchovy. V některých letech tvořily až polovinu klientských rodin v tomto programu rodiny romské. Program přesto nikdy nevytvořil žádnou metodiku práce s romskými rodinami, její personál tvoří lidé, vybraní na základě svých profesionálních předpokladů bez ohledu na etnicitu, a organizace Střep nikdy nežádala o peníze z „romských“ grantů. Podobně DOM, o.s. jehož klienti – lidé opustivší prostředí ústavní výchovy - jsou také nejméně z poloviny Romové.

82

Štěpán Moravec


dovedností jsou vybíráni podle (nejasně definované, a tudíž i nejasně určované) etnicity. Takové služby jsou pak poskytovány v nízké kvalitě a jsou málo účinné, nebo dokonce klientům škodí.27 Podobná situace nastává mnohde v praxi obecních samospráv a úřadů. Problém sociálně vyloučených a ohrožených občanů je pochopen jako problém místní „romské komunity“. (Přestože, jak jsme už uvedli, místní romské populace ve většině případů jako komunity nefungují.) Za nástroj jeho řešení je zvolen – romský poradce. Protože Romové jsou zvláštní, odlišní, jiní, musí být tímto poradcem někdo, kdo bude chápat jejich specifika – musí být Rom. Tak se osobou, zodpovědnou v té které obci za řešení vážného sociálního problému, stane začasté člověk, který nemusí nic vědět o sociální politice, sociální práci, právu nebo komunitním organizování. Stačí, když je Rom, což často znamená, když má tmavou pleť. V mnoha obcích jsou „romskou problematikou“ pověřeni lidé, kteří buď svou práci dělají velice špatně, nebo žádnou reálnou činnost nevyvíjejí.28 Někdy jsou to dokonce příslušníci vlivných romských rodů, zapojení se svými příbuznými do nelegálních aktivit. Komunální politici je někdy používají jako alibi, když je položena otázka, jak obec řeší problém sociálního vyloučení části svých občanů. Někdy obec odkazuje problém do kompetencí nějaké „etnické komise“. Přitom se vesměs jedná o problém přístupu části občanů k bydlení, zaměstnání a službám, nebo o problém soužití mezi jednotlivými domácnostmi. Někdy se městská exekutiva snaží jednat s nějakými „zástupci“ nebo „autoritami“ místní „komunity“. Protože žádná komunita není, žádné její autority se nenajdou, nebo se jedná o samozvance, takže tato strategie také notoricky krachuje. Stejně dopadají pokusy řešit problémy, které mají svůj základ v situaci a jednání jednotlivých občanů, apelem na to, „aby se Romové dohodli mezi sebou“, případně „aby si Romové udělali pořádek mezi sebou“. Takový požadavek je nejen neproduktivní, ale také naprosto neoprávněný. Optika etnicity způsobuje, že na občany, kteří jsou náhodou v nějakém smyslu Romy, se hledí jako na zvláštní případy, i když v jejich situaci a potřebách není zrovna nic, co by se skutečností, že jsou Romové, souviselo. Autor byl například přítomen jednání, na kterém občan žijící v městské ubytovně žádal, aby si mohl do ubytovny nastěhovat vlastní nábytek. Úředník technických služeb města jeho žádost odmítl s tím, že „společnost už udělala pro Romy dost.“ V jiném městě rodina, která ztratila v důsledku havárie bydlení, 27 Více k tomuto tématu viz Moravec, Š.: Sociální služby v prostředí romských společensví: problém etnicity poskytovatele In Jakoubek, M., Hirt, T. (editoři): Romové: kulturologické etudy, Aleš Čeněk, Plzeň 2004 28 … a naproti tomu je mnoho velmi dobrých romských poradců, Romů i „ne-Romů“. Podstatou naší argumentace je, že na takový post mají být vybíráni lidé podle svých schopností a zkušeností, ne podle své „etnicity“.

83

Štěpán Moravec


požádala obecní úřad o poskytnutí pokoje opět v městské ubytovně. Město na přechodnou dobu vyhovělo, ale další vstřícné kroky blokovalo s tím, že klient se „dost nesnaží řešit svou situaci sám“. Celá rodina se přitom snažila, seč mohla. Navíc v ničem neodpovídala obvyklé představě o „nepřizpůsobivých“ - byla zcela funkční, otec byl zaměstnaný. Protože ale ve smyslu fyzického zjevu to byla rodina romská, úředníci automaticky předpokládali, že členové rodiny nebudou dost snaživí, a považovali za vhodné je vychovávat. Proto podmiňovali spolupráci, která konec konců byla jejich pracovní povinností, tím, že se rodina „bude víc snažit“. Pro větší názornost si nyní dovolíme uvedené omyly zparodovat. Představme si, že v nějakém městě v důsledku zemětřesení chybí bydlení pro dvě stě osob. Město se po letech rozhodne problém řešit, a to proto, že bezdomovci přespávají na místech, kde je to zakázáno, a začínají být na obtíž. Většina bezdomovců má tmavou pleť, protože často pobývají na slunci. Místní politici a pracovníci městské exekutivy si proto navyknou celé téma

pojímat

jako

„problematiku

Opálených“,

přestože

jde

zjevně

o

problém

bezdomovectví. Představme si dále, že se samospráva rozhodne řešit tento problém tak, že pověří nějakou osobu, aby vytvořila „Obecní koncepci integrace Opálených“. Tato osoba neví nic o bydlení ani o problému bezdomovectví, sama bydlí, ale je opálená z dovolené na Jadranu, takže se předpokládá, že bude „Opáleným“ rozumět. Dále začne samospráva hledat v „opálenecké komunitě“ nějakou neformální autoritu, která má zajistit, aby se „Opálení“ mezi sebou dohodli, kdo z nich bude kde přespávat, a posléze se navzájem kontrolovali, zda dohodu dodržují. Pokud nějaká opálená, ale dejme tomu bydlící osoba přijde na městský úřad požádat o pomoc například ve věci havárie vody ve svém obecním bytě, je jí pomoc odmítnuta s tím, že pro „Opálené“ už obec udělala dost. V interview pro regionální noviny starosta řekne, že problém „Opálených“ je složitý, ještě ho nevyřešil nikdo na světě a musí se o něj postarat především stát. Uvede ale, že obec má poradce pro opáleneckou komunitu, který se problémem zabývá. Struktura zvláštních přístupů, politik a kapacit „pro Romy“, ROMOSVOD, prochází celým pojednávaným problémem, od přístupu úředníků k jednotlivým lidem přes politiku obcí a krajů až k dosavadní centrální státní politice. Romští poradci, koordinátoři, romští sociální pracovníci, etnické komise – to všechno bylo vytvořeno s úmyslem problém řešit, ale jak se sociální a ekonomická situace Romů v ČR vyvíjela k větší segregaci, přestávají tyto mechanismy vyhovovat a často působí opačně – místo aby segregaci oslabovaly, posilují ji. Svádějí problémy Romů do pasti zvláštních etnických zařízení, která ale nemají dostatečný mandát, prostředky, nebo jsou špatně personálně zajištěná, takže řešení nenabízejí. Nejedná se přitom o detaily. Autor zná z praxe řadu případů, kdy špatně

84

Štěpán Moravec


pracující romští poradci za sebou nechávají doslova zmařené životy. Romská matka se na poradce obrátí s prosbou, aby jí pomohl v situaci, kdy hrozí, že jí bez závažných důvodů odeberou dítě do ústavní výchovy. (Taková situace nastává dosti často, a nenastávala by, kdyby orgány sociálně právní ochrany dítěte fungovaly tak, jak mají.) Poradce, který nemá s takovou pomocí žádné zkušenosti a jehož jedinou kvalifikací pro post „romského poradce“ je tmavá pleť, považuje případ za „svůj“, a proto nekontaktuje žádné odborníky (sociálního pracovníka, právníka), „pomáhá“ klientce na svou pěst, a protože postupuje nestrukturovaně a nesprávně, rodina je nakonec rozbita, k čemuž by bylo nemuselo dojít, kdyby matka byla měla možnost obrátit se na odbornou pomoc. Je na čase zlepšovat praxi standardních obecních a státních byrokratických kapacit tak, aby uměly pomoci občanům z jakéhokoliv sociokulturního prostředí řešit jejich problémy, a aby necitlivostí přístupu nezpůsobovaly nové. To platí pro sociální a bytové odbory obecních úřadů, odbory sociálně právní ochrany dítěte, úřady práce, policii, školy a další instituce. Protože změna k lepšímu v této oblasti těžko nastane sama od sebe, je na místě, aby ji nějaká instituce na úrovni obcí nebo krajů zaštiťovala. Nechť tato instituce naváže na to dobré z praxe romských poradců a koordinátorů (tedy těch, kteří dělají to, co dělat mají), a nechť je jasně zřízená pro politiku „sociálního začleňování“ nikoliv pro veškeré záležitosti všech Romů z regionu. Sociální vyloučení se navíc netýká jen Romů, a pokud už jde o Romy, netýká se jich všech, takže romský přívlastek tu není úplně na místě nejen vzhledem k určení takové instituce, ale ani vzhledem ke skupině občanů, kterým by tvorba a koordinace politik v oblasti boje se sociálním vyloučením měla prospět. Na názvu ovšem až tolik nezáleží. Podstatné je, aby taková instituce měla jasně definovanou náplň, té odpovídalo její personální obsazení (podle profesionálních, nikoliv „etnických“ kritérií), aby regionální a místní samosprávy její činnost politicky podporovaly. Jedna z praxí veřejných institucí ilustruje strukturu ROMOSVODU takřka dokonale. Jde o faktickou absenci terénní sociální práce v repertoáru české sociální správy. Je nabíledni, že jedním z hlavních nástrojů řešení problému sociálního vyloučení vůbec musí být kvalitní sociální práce. Sociální pracovník musí mít prostor a kvalifikaci pro skutečně individuální přístup ke klientovi a musí mít možnost ho kontaktovat v jeho přirozeném prostředí. V zemích západní Evropy je běžné, že terénní sociální práci vykonávají protějšky českých sociálních odborů na obecních úřadech. V Česku se touto činností zabývá několik neziskových organizací a stát dotuje místo terénního sociálního pracovníka v podstatě pro romské klienty na obcích, které o to zažádají. Všechny tyto aktivity mají ale omezený, tak říkajíc pilotní charakter, a zdaleka nepokryjí reálnou potřebu. Sociální odbory obecních úřadů v naprosté většině obcí mají kapacity jen na to, aby vyplácely dávky sociální péče/pomoci, ale ne na to, aby klientům poskytovaly poradenství nebo s nimi realizovaly

85

Štěpán Moravec


sociálně-terapeutické plány. Veřejná správa patrně pohlíží na terénní sociální práci jako na zvláštnost pro zvláštní cílové skupiny, jako jsou uživatelé drog, lidé s psychiatrickou diagnózou a – Romové. Praxe přitom ukazuje, že v místech, kde terénní sociální pracovník nebo pracovnice pracuje a pracuje dobře, je žádán/a o pomoc zdaleka ne jen Romy. Je tedy jasné, že poptávka po takové sociální službě existuje mezi všemi nemajetnými Čechy, nejen mezi Čechy romského původu. Stát, regiony a obce by proto měly zařadit terénní sociální práci pro chudé domácnosti buď do nabídky sociálních služeb, jejichž dostupnost bude garantována, nebo přímo do povinné praxe sociálních odborů obecních úřadů. Kde je chudoba, má být i sociální práce. Jenže ta nejviditelnější chudoba má v Česku speciální nálepky – bezdomovectví, romství. Na terénní sociální práci a další strategie boje proti chudobě se proto zřejmě nahlíží jako na specialitu pro speciální kategorie občanů. Tento poznatek je možné zobecnit: to, že česká městská chudina je z velké části tvořená Romy, způsobuje, že chudoba není veřejné téma, protože se o ní referuje jako o problému Romů. Tato situace se bude muset změnit, pokud v budoucnu významně přibude „ne-romských“ domácností s příjmem na úrovni životního minima, které

se

dostanou

do

podobného

bludiště

dluhů,

institucionálních

překážek

a

bezvýchodných situací, ve kterém se dnes nacházejí nejchudší Romové. Z hlediska politiky státu je koncept „romského etnika“ a „romské komunity“ zavádějící ještě v dalších ohledech. Za prvé odvádí pozornost od lokálního charakteru celého problému. Je nesporné, že mnoho vlivů, které utvářely a utvářejí tuto situaci, má celostátní charakter: struktura a fungování sociální správy, systém dávek sociální podpory a sociální pomoci/péče, nedostupnost levného bydlení, institucionální diskriminace, která je v zásadě všudypřítomná. Další vlivy jsou společné celým rozsáhlým částem země, zejména strukturální nezaměstnanost v západních a severních Čechách a na severní Moravě. Ale mnoho komponent této situace má lokální charakter a největší intervenční potenciál je v rukou místních institucí. Jak známo, stát má jen omezené možnosti, jak praxi místních institucí ovlivnit. Ve věcech, které obce spravují v samostatné působnosti, jako je například nakládání s obecními byty, nemají ústřední orgány státní správy téměř žádný vliv. V oblasti přenesené působnosti je zase nemožné ovlivnit významně kvalitu, s jakou obce své povinnosti vykonávají. Ministerstvo práce a sociálních věcí stěží přímo ovlivní to, jak fungují jednotlivé sociální odbory obecních úřadů nebo oddělení sociálně– právní ochrany dítěte. Intervence, které by měly zlepšit situaci sociálně vyloučených Romů, by proto kromě sociálních služeb, nabízených jednotlivým klientům na základě jejich individuálních potřeb, měly mít také podobu kvalitního komunitního organizování. Tím se míní ovlivňování prostředí veřejných institucí – obecních úřadů, úřadů práce, škol, místních neziskových organizací atd. – tak, aby obsahovalo co nejméně bariér pro lidi ze

86

Štěpán Moravec


sociokulturně znevýhodněného prostředí a aby těmto lidem nabízelo co nejvíce možností svou situaci zlepšit. Plošná opatření mají jistě svůj význam, ale hlavním nástrojem změny musí být sociální práce, zaměřená na individuálního klienta, a komunitní organizování, zaměřené na lokalitu. Toto komunitní organizování by mělo obsahovat prvek koordinace a spojování všech aktivit, které mohou na místě přispět ke zlepšení situace: sociální práce, komunitní práce, vzdělávání dětí, programů pro volný čas, nástrojů politiky zaměstnanosti atd. Nyní totiž v mnoha obcích probíhají smysluplné aktivity, které ale nejsou logicky provázané, a to snižuje jejich účinek. (Děti mohou chodit na doučování, ale nikdo nepomůže jejich rodičům s katastrofální bytovou situací. Dospělí mohou pracovat pro obec v rámci veřejně prospěšných prací, ale jejich děti nemají kde a jak trávit volný čas a podobně.) Protože chudoba a sociální vyloučení místních romských populací má podobu začarovaného kruhu navzájem se ovlivňujících a posilujících faktorů, musí mít snahy o ovlivnění

tohoto

problému,

mají-li

být

účinné,

podobu

intervence

ve

všech

problematických momentech najednou. Od lokálního pojetí problému a tedy i jeho řešení ale

odvádí

pozornost

etnizující

chápání

věci.

„Soužití

etnik“

se

totiž

jeví

jako

celospolečenský problém, který je proto zdánlivě možné řešit jen plošně a z centra. Za druhé, pojmeme-li „romskou problematiku“, tedy i problém sociálně-ekonomické situace části českých Romů,

jako problematiku postavení „etnika“ nebo „národnostní

menšiny“, vede to k tomu, že mezi otázky sociální a ekonomické povahy se začnou plést taková témata, jako je identita Romů, jejich jazyk, tradice, nebo národní emancipace. Přestože přísně vzato není romská identitní politika tématem této stati, nechceme toto téma odbýt jednou větou. Jde o téma důležité a pro mnoho lidí citlivé. Musíme tedy vyjasnit, jaký by podle nás měl být vztah mezi sociální politikou, která by měla prospět chudým Romům, a politikou romské identity, potažmo romskou národnostní politikou, které tu bezesporu jsou a na poli „romské problematiky“ hrají významnou roli. Autor se mnohokrát setkal s názorem, že sociální a identitární politiku od sebe nelze oddělit, protože účast na ní či přímo přijetí romského etnicko- či národně-emancipačního programu je důležitou podmínkou sociálního vzestupu, a tedy integrace i těch nejchudších Romů. Možné to je. Je však na těch, kteří to tvrdí, aby své tvrzení podepřeli fakty. Příběhy, které mají tuto souvislost dokazovat, obvykle vypadají nějak takhle: „když jsem začal/a studovat střední/vysokou školu, začal/a jsem se seznamovat s naší (rozuměj romskou) historií, s našimi tradicemi, s tím, co je to romský národ. To mi pomohlo pochopit, kdo jsem, být hrdý/á na svůj původ a díky tomu jsem úspěšný/á.“ Jasně z toho

87

Štěpán Moravec


vyplývá, že identifikace s romským národním či etnorevitalizačním programem je pozitivní nabídkou. Autor nechce ani v nejmenším zpochybňovat význam takové sebeidentifikace pro mnoho Romů, mezi nimiž má přátele a kolegy. Bystrému čtenáři ale asi neuniklo, že náš příběh nezačíná na ubytovně pro neplatiče, ale na škole vyššího stupně. Lidé, kteří tyto příběhy vyprávějí, byli nejprve alespoň minimálně ekonomicky zajištění a společensky úspěšní. Na začátku jejich úspěchu vesměs nebylo národní uvědomění, ale jejich vlastní talent, nebo dobré rodinné zázemí, jejich vlastní pevná vůle a rozhodnutí něco dokázat, konkrétní člověk, který je podpořil, štěstí… Přijetí národní identity jim pak pomohlo najít jejich místo v moderní společnosti a tím i stavět dál na dosaženém úspěchu. Autor a jeho spolupracovníci mají zkušenost, že nejchudší Romové na identitní politiku nereflektují, protože neodpovídá jejich reálným potřebám. Nečtou romský národnostní tisk, protože nečtou vůbec, a protože se v něm málokdy píše o něčem, co by je zajímalo. I kdyby tedy to, co je může vytáhnout z bídy, byl romský národ, není jak jim ho nabídnout, protože taková nabídka pro ně není srozumitelná. Z projevů národního probuzení (které, zopakujme to, je v našem chápání dějinných procesů ve skutečnosti národním tvořením) jsou jim blízké pouze ty, které využívají jim více nebo méně známého romského folklóru29. Dostáváme se tak k tomu, proč je pojem „romská problematika“ zavádějící. Směšuje problém krajní chudoby jedné části Romů s poptávkou po pozitivní sebeidentifikaci jiné části Romů. Diskurz „romské problematiky“ se ustavil v první polovině devadesátých let, kdy ten veřejně nejviditelnější problém měli všichni Romové společný: byla jím rasistická nenávist neonacistů a neofašistů. Situace se od té doby ale podstatně změnila. Zločiny rasismu jsou tu sice dál, ale přibyly nové problémy, které nejsou dobře popsatelné, a tedy ani řešitelné, výlučně v pojmech rasismu a diskriminace. Romská populace se, stejně jako celá česká populace, více diferencovala na úspěšné a neúspěšné, bohaté a chudé. Diskurz „romské problematiky“ zaostal za tímto vývojem. Agenda „práce a sociálních věcí“ v ní 29

Autor měl možnost zúčastnit se v roce 2002 mezinárodního sjezdu romských politických elit, který měl na programu mimo jiné i půldenní „družení s lidem“. V biografu v jedné z romských čtvrtí hostitelského města se na pódiu pod romskou vlajkou střídali delegáti sjezdu se svými projevy o panevropském romském národě, o setkání romského prezidenta (míněn prezident IRU – Mezinárodní romské unie) s papežem či s generálním tajemníkem OSN. Nebylo možné si nevšimnout, že „lid“, shromážděný v hledišti biografu, má ze „svých reprezentantů“ legraci. Romské etnoemancipační aktivity se samozřejmě neomezují na slety mezinárodní „romské“ smetánky a nebylo by proto spravedlivé ztotožnit je s popsanou groteskou. Mezi romskými národními aktivisty je mnoho upřímně smýšlejících schopných lidí, kteří věří v užitečnost svého konání, a autor není takový vševěd, aby si dovolil tuto užitečnost jen tak zpochybňovat. Vše, co zde chceme říci, je, že podle naší zkušenosti není politika identity receptem na problém sociálního vyloučení nejchudších Romů. I naše zkušenost je však omezena prostředím, z nějž pochází. Existuje-li „dobrá“ praxe z oblasti identitární politiky, která u konkrétních lidí přispěla k překonání jejich situace krajní chudoby, autor se s ní rád seznámí a svůj pohled na věc přehodnotí.

88

Štěpán Moravec


splynula s agendou „kulturní“, takže jejich agenti nevědí, co mají dělat. Diskuse o „romské problematice“ se v posledních letech vyznačuje zejména tím, že si v ní zúčastnění – romští aktivisté, romisté, sociální pracovníci, antropologové, státní úředníci - nerozumějí, protože každý mluví o jiných Romech – o těch „svých“.30 Vůbec nechceme popírat, že aby se jakýmkoliv lidem, kteří se považují za Romy, v české společnosti dobře žilo, musí pro ně existovat nabídka pozitivně definované identity. I ten nejchudší člověk potřebuje mít pocit, že někam patří. Kultivovat veřejný prostor budováním pozitivního obrazu Romů, který jedni mohou přijmout za vlastní, a druzí se s ním seznámit a tak přehodnotit své předsudky, je zcela na místě. Je ale otázka, jak s takovou potřebou smysluplně nakládat v bezprostřední praxi sociální politiky, tedy například v sociální práci. Dosavadní praxe míchání všeho se vším se neosvědčila. Co má být vhodně kombinováno, musí být nejprve jasně rozlišeno.31 Domníváme se tedy, že není žádný důvod, proč by sociální politika státu, regionů nebo obcí měla za objekt svého zájmu volit Romy vůbec, romské etnikum.

Navíc nikdo neví, kolik Romů kde žije, a v jakém postavení se jich kolik nachází, a to zmatečnost a nedorozumění jen podporuje. Neexistence reliabilních dat také snižuje efektivitu snah v oblasti sociální politiky. 31 Romský národnostní program je pak politický program jako každý jiný, a měl by být prostě nabídkou na volném trhu idejí. Je pak na těch, kterým je tato nabídka určena, zda ji přijmou nebo odmítnou. Nabídku pozitivní sebeidentifikace a emancipace mohou přinášet (a také přinášejí) i programy jiné. Mohou to být programy kolektivní akce proti chudobě či diskriminaci na ne-etnickém základě, program českého ne-etnického, občanského, národa nebo třeba katolicismus. Nabídka identity a emancipace, má-li být úspěšná, musí stavět jak na tom, za koho se její adresáti považují, tak na jejich konkrétních zájmech. A jak už jsme ukázali, ne všichni Romové se považují za součást romského národa a ne všichni mají stejné zájmy. Jako všude jinde na světě, velmi chudí lidé mohou mít jiné zájmy než ti, které chudoba netíží. Společný jazyk, představa tradic, společné kulturní kořeny, ba ani viditelné fyzické rysy a s nimi spojené ohrožení rasismem a diskriminací nemusí fungovat jako všemocné pouto mezi lidmi, kteří jinak mají odlišné životní podmínky. Zastánci a aktéři romské identitární politiky vyjadřují v poslední době obavy, aby agenda „sociální“ (kterou na poli „romské problematiky“ prosazuje od konce devadesátých let dvacátého století mimo jiné autorova domácí organizace Člověk v tísni) zase jednou nezatlačila do pozadí agendu „kulturní“, ať už se jí má na mysli přímo politika romské identity, nebo třeba studium romského folklóru. Tuto obavu autor nesdílí. Poptávka po studiu romské kultury (v antropologickém i uměnovědním smyslu) a po budování pozitivního obrazu Romů tu bude vždy a stát ji také bude vždy podporovat, i když se jeho priority přesunou do oblasti sociální politiky. Důraz na nejchudší Romy a jejich problémy ekonomické a sociální povahy však může vést k jinému příbuznému nechtěnému důsledku. Může přiklonit veřejnou pozornost právě k určité skupině Romů (chudých, marginalizovaných, žijících v ghettech) a tím vyvolat dojem, že jiní Romové snad ani nejsou. Proto se všude snažíme zdůrazňovat, že „sociální“ diskurz se zdaleka netýká všech Romů, a že chudoba a sociální vyloučení nemají být považovány za atribut „romství“. Romové, kteří si se životem v této společnosti poradili, si nezaslouží, aby byli spojováni s vlastnostmi a situacemi, které mají příznak „problému“. Právě toto vyjasnění celkového obrazu Romů v ČR bylo prvotním důvodem, proč např. tým Člověka v tísni začal prosazovat sociální problematiku jako samostatný, jasně odlišený úhel pohledu (tedy v posledku prosazoval, aby se na „Romy jako celek“ zapomnělo úplně). Fakt, že „etnický“ či „národnostní“ úhel pohledu vede k neefektivním opatřením na poli sociální politiky, je druhým hlavním důvodem. 30

89

Štěpán Moravec


Příjemcem případné sociální intervence nechť jsou sociálně vyloučení, ohrožení a marginalizovaní. Pokud jsou Romy a pokud to do jejich situace vnáší nějaká specifika, nechť jsou tato specifika poznávána a brána v potaz.

90

Petr Víšek

Vytěsňování romských komunit

VYTĚSŇOVÁNÍ ROMSKÝCH KOMUNIT PETR VÍŠEK

Ing. Petr Víšek, Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR, Na Poříčním právu 1/376, 128 01 Praha 2, e-mail: [email protected]

Jedním z klíčových cílů sociální politiky je zachování trvale udržitelné sociální soudržnosti. Trvale udržitelná sociální soudržnost má kontinentální, národně-regionální, městskou i podnikovou dimenzi. Klíčovými tématy sociální politiky jsou ty sociální a ekonomické jevy, které tuto soudržnost ohrožují. A ty faktory mohou být demografické, sociálně ekonomické, nebo sídelní a další. Patří sem mezi jinými demografická rizika, např. stárnutí populace, zdravotní stav obyvatel, dále chudoba, nezaměstnanost. Mezi sídelní faktory patří například skutečnost, že čím menší obec, tím větší podíl seniorů a tím menší možnosti pro zabezpečení jejich potřeb. Mezi významné sídelní rizikové faktory patří územní segregace odrážející příjmovou nebo etnickou diferenciaci, nebo v horším případě příjmovou a etnickou, to znamená vznik etnických ghett. Ghetto je charakterizováno izolací. Problémové jevy se nerozpouštějí v majoritě, ale posilují a utvrzují se – posiluje se odlišnost. Je to zdroj beznaděje, nepřátelství a agrese. Lidé v ghettu se cítí tak, že je vysunuli a nechali bez pomoci. Tak to popisují lidé aktuálně v pařížských čtvrtích. A co k tomu řekl ministr vnitra Francie Sarközy – „Problémy v některých čtvrtích se hromadí už tři desítky let. Patří mezi ně vysoká nezaměstnanost, zejména

mladých

lidí,

obtížná

integrace,

přelidněnost

bytů,

drogy,

kriminalita,

zanedbávání školní docházky.“ A my si můžeme říci, nám se to nemůže stát, ta situace není taková tragická. A tak jsem vybral z titulku tisku, včetně regionálního, za posledních pár měsíců. Cituji: „Plzeň má problém – místa podobná ghettům. Ostrava má své peklo – romská ghetta. Romy ve Vsetíně zužuje žloutenka a vši. Vsetínské školy trápí rozšíření vší. Školy v Turkmenské, kam chodí romské děti: Bojíme se, kdy nám zase, rozuměj romské děti, zbijí děti. Dále: Gangy mladých Romů terorizují školáky – Brno. Rekordní účet žloutenky – letos 81 lidí, Ústecký kraj nejvíce ve Straškově. Straškov – starosta – Žloutenka není problém chybějících sprch. V Bruntále vypukla epidemie žloutenky. Zlikvidují kolonii, kde řádila žloutenka. Orlová – útoky Romů pokračují.“ Problémy ghetta mohou znehodnotit úsilí měst o jejich rozvoj a zvelebování. Jde také o image města s etnickými problémy.

91

Petr Víšek


K vytěsňování a tvorbě ghett dochází v českých městech a obcích v poslední době velmi intenzivně, a to podle určitých scénářů, které se opakují. Tento postup má řadu konsekvencí. První konsekvence je politická. Obec je ve velmi složité situaci, protože 95 % občanů nechce Roma za souseda. To je významná věc. Romové jako občané nejsou „zajímaví politicky“, neovlivňují volební šanci. Naopak, bude-li se deklarovat tvrdý přístup, třeba nulovou toleranci, ještě se na tom vydělá. Výstavba právně a technicky neexistujících „holobytů“ je kryptogram vyjadřující tento politický aspekt. Druhá konsekvence je ekonomická. Jde o zhodnocení bytového fondu, je to proces, který se nazývá gentrifikace. Vyměnit v bytech chudé za bohaté a zkvalitnit byty a změnit sociální složení čtvrti, to je oprávněný zájem města. Ekonomická konsekvence je ale i pozoruhodná jiná. Proč vznikají dluhy, když vše se může krýt u těch, kteří na to nemají, sociální dávkou ze státního rozpočtu? Proč vznikají dluhy? Obávám se, že je možno říci, že se města často chovají takto neekonomicky právě proto, aby vytvořila ekonomický a nakonec i právní tlak na lidi a donutila je odejít. Po reformě státní správy, kdy zanikly okresní úřady, vznikl i institucionální problém. Dochází k určité schizofrenii městského úřadu. Obec má dva významné zájmy. První reprezentuje bytový odbor a ten, kdo hospodaří s byty. To znamená: mít zaplacené nájemné, hospodařit s byty, využívat bytový fond, vymáhat dluhy a podobně. A druhý reprezentuje sociální referát, který v zastoupení státu udělá všechno pro to, aby sociální dávkou a také např. pomocí zvláštního příjemce a sociální práce tytéž lidi v bytech udržel. A ty zájmy obou pracovišť jsou zcela odlišné, schizofrenní. Má to i určité pozadí. Vytěsňování v České republice je poměrně snadné. U nás platí, že tři nezaplacené nájmy mohou způsobit žalobu a odchod z bytu. V evropských státech je to tak, že když se nájemné mezitím zaplatí, uhradí se dluh, tak se řízení zastaví. U nás nikoliv, u nás to může pokračovat dál a skončit ztrátou bydlení. Další konsekvence je sociální. Startovacím mechanismem je velmi často neplacení nájemného. To chápeme jako jistou nezodpovědnost, ale v chudých komunitách, jejichž životní strategie neznáme, je neplacení nájemného racionální záležitost, protože trvá-li ztráta bytu více než dva roky, tak je riziko daleko a může být kompenzováno vzájemnou výpomocí příbuzných a podobně. Ale dnes už není neplacení nájemného jediným startovacím mechanismem, jsou tu i velmi sofistikované praktiky, např. prodat byt s podmínkou generální opravy a jeho zpětný nákup bez nájemníků, export jeho obyvatel do cizích měst a mnoho dalších scénářů. Další takovou konsekvencí je to, že my bychom

92

Petr Víšek


se měli snažit, aby lidé, kteří nemají prostředky nebo neumějí hospodařit, získali menší a levnější byt. Jenomže jsou často zadluženi. Řada měst si dala podmínku, že kdo je zadlužen, nemůže dostat byt. Nemůže dostat tedy ani levnější byt ani menší byt. Je to jistá šance: dáme ti levnější byt a uvidíme. Paradoxně jsme ale schopni mu poté dát místnost v ubytovně za nájemné vyšší než předchozí. Má to mezinárodněpolitickou dimenzi. Řada často skutečně legálních kroků samosprávy vede k nelegálnímu stavu, který bychom mohli označit jako segregace. A může nastat situace, že někdo položí otázku, zda se nejedná o nepřímou diskriminaci, podle směrnice Evropské komise č.43 z roku 2000, „kdy všeobecně neutrální opatření postihne nějakou skupinu zvlášť významně“. Má to i další konsekvence. Politická je v tom, že stát svěřil do samostatné eventuelně přenesené působnosti aktivity bez možnosti jejich vynucení, ale zahraničně politicky za ně zodpovídá. Bytová politika je v samostatné působnosti. Je tu určitá ústavní konsekvence. Občan má právo na chráněné bydlení. Chráněné bydlení je bydlení s výpovědí podle výpovědních důvodů v občanském zákoníku. A lidé jsou stěhováni docela běžně do nechráněného bydlení, tj. na dobu určitou. A z tohoto nechráněného bydlení mohou být vyloučeni velmi snadno. Zkušenosti ukazují, že se využívají nejrůznější, často velmi nedůstojné metody, jak toho dosáhnout. Je tu ještě jedna ústavní dimenze. Je to situace, kdy v jednom městě udělali prokazatelně nezákonně z bytů ubytovnu, a tím efektivně vyloučili občany tam bydlící ze systému sociální ochrany, konkrétně ze systému státní sociální podpory, který je postaven na nájemním vztahu, nikoliv ubytovací smlouvě. A odmítli využívat ustanovení zákona o zvláštním příjemci. Je to neuvěřitelné, ale možné. Stát zákonem (naplňujíc vůči občanům svoji sociálně ochrannou roli) vytvoří nástroj pro pomoc lidem, kteří z různých důvodů nejsou schopni dostát svým povinnostem, a zastupitelstvo města se rozhodne tento nástroj sociální ochrany nevyužívat a uloží tak postupovat pracovníkům, kteří vykonávají státní správu v přenesené působnosti, na jejichž činnost stát finančně významně přispívá. Někdo se může zeptat, jestli není někde chyba. To jsou velmi vážné věci a možná, že by byla velmi zajímavá ústavní žaloba. Jak je možné, že občan, který je ve státním zaopatření, neboť jej stát živí dávkami sociální péče, v té době může ztratit bydlení, tedy jestliže byl ve státním zaopatření, byť ho realizovala

93

Petr Víšek


obec v přenesené působnosti? Obec měla postupovat tak, aby všechny významné složky zabezpečující životní podmínky pro občana byly dodrženy. Vznikají ghetta, „Bronxy“, „Mexika“, „domy hrůzy“. To má řadu velmi negativních aspektů. Je to špatná adresa, vede to k izolaci, omezuje se tam veřejná doprava, služby. Vzniká kriminogenní prostředí, vznikají významná zdravotní rizika pro město – žloutenka, svrab, vzniká sociální napětí a rizika ve městě. Samozřejmě se znehodnocují nemovitosti. Dochází k vytváření plovoucích ghett, protože ghetto se jakoby šíří dále po území. Ghetto představuje jisté refugium, jisté útočiště pro nově příchozí, pro imigranty, a je to významné riziko pro sociální soudržnost ve městě. Ghetto skýtá i určité pozitivní šance. Je možno koncentrovat a specializovat veřejné služby do tohoto místa. Je tím možno dosáhnout jisté sanace centra od negativních jevů – kriminality, žebrání, žloutenky apod. Základním mementem v této oblasti je, že se pohybujeme v kruhu. Nejdříve lidi, kteří bydlí v bytech, vytěsníme do náhradního ubytování eventuelně přístřeší, protože nejsou schopni plnit své povinnosti a my jim nepomůžeme. A protože jsme pro ně nic neudělali, tak se znovu nenaučili hospodařit a znovu neplatí dokonce třeba mnohonásobně větší nájemné. Dochází ke ztrátě bydlení, k sociálnímu vyloučení, marginalizaci, segregaci a vytváří se stav, který bychom mohli charakterizovat jako bezdomovectví, vznik slumů, vznik nejrůznějších osad u měst apod. To se děje. To je ovšem situace, kterou si moderní a bohatý evropský stát nemůže dovolit a bude poskytovat sociální pomoc těmto lidem a budou se dostávat do azylové péče, denních pobytů pro bezdomovce, nocleháren, azylových

domů,

domů

na

půli

cesty.

A

už

dneska

víme,

že

makrosociální,

makroekonomická opatření k udržení lidí v bytech jsou 10krát levnější než poskytování azylové péče, denních pobytů pro bezdomovce apod. Jeden měsíc pobytu jednoho bezdomovce v azylovém domě stojí zhruba 7.500 Kč, to je nájemné za velký měšťanský byt v Praze. A protože to je nákladné a protože není cílem poskytovat azylovou péči, ale vrátit lidi do života, budeme stavět byty pro tyto lidi a vracet je zpátky do bydlení. Tento koloběh jsme si mohli ušetřit. Problém je, že tento koloběh je delší než jedno volební období. Jedno zastupitelstvo na tom volby vyhraje, druhé zastupitelstvo na tom volby prohraje. Co dělat v této situaci? Tento problém zatím nikdo příliš úspěšně nevyřešil. Územní segregace realizuje segregaci příjmovou, je produktem příjmové segregace a u nás je velmi často jenom romská, ale nebude tomu tak. Zkušenosti ukazují, že ten problém je třeba odetnizovat. Nejde o to zabývat se romskými komunitami, ale vyloučenými komunitami a to není jedno a totéž. Primární adresa zní sociálně vyloučená komunita. Ano, žije tam naprostá většina Romů, ale primární problém je sociální, nikoliv etnický. Chudoba není etnickým znakem Romů. Je třeba bojovat za to, aby se ghetta

94

Petr Víšek


demontovala. Jedinou možností je, že ti lidé, kteří tam bydlet nemusí, protože by měli na víc, tam bydlet nemusí. Jenomže když stanovíme, že pro přidělení bytů je třeba zaplatit kauci, jak může člověk, který dostává dávky sociální péče mít 10.000, 20.000 nebo 50.000 Kč na zaplacení kauce? Anebo je-li zadlužen a on může být zadlužen, tak mu prostě podle našich místních předpisů byt nemůžeme dát a on odejít nemůže. To je špatně. Bude patrně třeba využít nového Zákona o bankrotu. Stávají se případy, že současně se ztrátou bydlení odebere soud děti rodičům, protože nemohou zabezpečit péči o děti. Péče o jedno dítě v ústavním zařízení stojí 25-45 tis. měsíčně. Tyto náklady hradí stát. Přitom výše dluhu, který to způsobil, mohla být významně menší. V sousedním Německu náklady na takto vynucenou ústavní péči dětí svých občanů v ústavní péči platí obec sama, neboť ona to způsobila nedostatečnou sociální prací. Je třeba uvažovat strategicky, vědět co dělám, když lidi sestěhovávám do nějakého místa nebo zřizuji ubytovnu. Co to znamená a co to přinese za 5 nebo taky třeba za 20 let? Musíme připustit, že vůči Romům na trhu s byty panuje tvrdá diskriminace. Je mnoho bariér. Na jedné straně jsme schopni poskytovat ubytovnu za cenu ekonomického nájemného, ale za tutéž cenu byt Romovi v soukromém domě nepronajmou. Realitní kanceláře se přímo ptají, jestli tam snad náhodou nebydlí někdo „problémový“. Když si Romové, kteří jsou třeba i majetní, chtějí koupit rodinný domek na venkově, tak obec udělá vše, aby to překazila. Města kupují domy v jiných obcích a stěhují tam své problémové občany. Jedna obec se referendem oddělila od města kvůli přestěhování Romů z města. Jde o extrémně složitý problém. Nicméně je vhodné připomenout výrok generála de Gaulle, že politik myslí na příští volby a státník na příští generaci.

95

Pavel Merta

Některé možnosti správce bytového fondu

NĚKTERÉ MOŽNOSTI SPRÁVCE BYTOVÉHO FONDU V ANTISEGREGAČNÍ POLITICE MĚSTA PAVEL MERTA

Ing. Pavel Merta, Městská realitní agentura, s.r.o., U Lesa 865/3a, 736 01 Havířov-Město, e-mail: [email protected]

Úvod Městská realitní agentura, s.r.o. byla jediným vlastníkem, magistrátem města Havířov, založena v r. 1995 za účelem správy bytového fondu v majetku statutárního města Havířov. K dnešnímu dni společnost spravuje na území města 7.711 městských bytů, 44 privatizovaných bytů, 21 nebytových městských domů a 229 bytů ve městě Orlová (na základě vítězné veřejné soutěže). Společnost MRA má 148 pracovníků, z čehož 86 pracuje v oblasti správy bytů a domů, ostatní jsou součástí střediska údržby a uklízečky společných prostor. Celkový roční obrat firmy je 58.2 mil.Kč. S ohledem na téma přednášky považuji za vhodné blíže se věnovat skladbě pracovníků společnosti, kteří se zabývají správou bytů. Z uvedených 86 pracovníků je 55 v terénu. Jsou součástí tzv. „správy bytového fondu zblízka“. Společnost MRA, s.r.o. byla ve své vnitřní organizaci decentralizována, v jednotlivých městských lokalitách byly zřízeny agentury, které jsou základnou pro „správce domovního fondu“, domovníky ve zcela nové podobě a se zcela novými kompetencemi. Tento správce má v přímé kompetenci cca 200 bytů a jeho veškeré povinnosti jsou směrovány na tento svěřený bytový fond. Manuálně zajišťuje celou řadu oprav, kontinuálně likviduje drobný vandalismus a je v neustálém kontaktu se svými nájemníky – klienty. Stará se o jejich potřeby, ale také dbá na platební disciplinu klientů. Zprostředkovává kontakt klienta se společností, takže tento je nucen osobně kontaktovat agenturu či vedení společnosti jen v málo přesně vymezených situacích (platby v hotovosti, splátkové kalendáře, právní služby, stížnosti apod.). V podstatě se jedná o francouzský model správy bytů, který je na naší společnosti zaváděn od r. 2000 jako výstup úspěšně vyřešeného evropského projektu PHARE

96

Pavel Merta


Partnership. Hlavním cílem těchto snah je povýšit nájemníka na klienta a správu bytů na službu. Úspěšná funkce tohoto modelu je podmíněna celou řadou faktorů, jako je těsná spolupráce s vlastníkem, masivní a spolehlivý informační systém v reálném čase, správné mechanismy hmotné zainteresovanosti a další, ale to už je nad rámec tématu. Ostatní organizační složky společnosti mimo terén zabezpečují řádný chod vlastní společnosti (vedení, účetnictví, personalistika, bezpečnost práce IS apod.) a také vedení účetnictví jednotlivých klientů (společenství vlastníků, města Havířov a Orlová) na jejich účtech.

Rezidenční segregace a správa bytů Vyjdeme-li ze základní definice rezidenční segregace ...“je to stav prostorového oddělení určité skupiny obyvatelstva nebo proces oddělování nějaké skupiny obyvatelstva od majority“…, potom lze konstatovat, že správce bytového fondu se může angažovat v zamezování tohoto procesu možného oddělování některé skupiny obyvatel a může významně přispívat k jeho příznivému vývoji. Statutární město Havířov převzalo od státu v r. 1991 bytový fond, který měl jen okrajové problémy v oblasti segregace. Město bylo založeno v r. 1955, obsazování nově stavěných bytů podléhalo pořadníkovému systému a ty byly kontinuálně obsazovány novými obyvateli – pracovní silou převážně dolů a hutí. V důsledku těchto mechanismů byl veškerý bytový fond obsazován z hlediska rozvrstvení obyvatelstva rovnoměrně. Výjimkou byla

účelová

koncentrace

seniorů

v DPS,

či

koncentrace

tělesně

postižených

v bezbariérovém domě. Politicko-ekonomická restrukturalizace po r. 1989 měla v ostravsko-karvinském regionu za následek prudký nárůst nezaměstnanosti až nad hranici 20 % a s tím i postupující sociální polarizaci obyvatelstva. Ve světle těchto skutečností je nutné si uvědomit, které kroky vedou ke zmírnění náznaků segregace a definovat si cíle, které může správce bytového fondu realizovat: Ø udržet současné příznivé rozmístění obyvatelstva v městských bytech •

přitahovat

ekonomicky

silnější

skupiny

obyvatel

do

hendikepovaných

městských lokalit zvyšováním jejich atraktivity - revitalizace •

napomáhat ekonomicky slabším skupinám udržet si současný standard bydlení

•

společně s vlastníkem bytového fondu zabezpečovat antisegregační přidělování volných bytů

97

Pavel Merta

•


rekonstruovat technicky nejvhodnější uvolněné byty v běžné zástavbě na byty bezbariérové

•

hledat ekonomické cesty k co nejdelšímu udržení seniorů v jejich původních bytech

Ø novou výstavbu bytů pomáhat organizovat tak, aby svoji kvalitou a rozmístěním zajišťovala antisegregační tendence Ø doporučovat rekonstrukci, likvidaci či demolici objektů a lokalit, které svojí povahou vytvářejí podmínky pro vznik negativních enkláv či segregačních center

Praktické příklady antisegregační politiky uplatňované MRA, s.r.o. Správa zblízka Správa bytového fondu zblízka plní celou řadu antisegregačních cílů. Ø zvyšování atraktivity prostředí a bezpečí

•

každodenní dohled na úklid a pořádek

•

bezodkladné odstraňování drobných poruch (osvětlení, zavírání dveří apod.)

•

operativní zajišťování větších oprav prostřednictvím příslušné agentury společnosti

•

kontinuální likvidace vandalismu (malování menšího rozsahu, nátěry apod.)

•

potlačení anonymity prostředí, vytlačování part, operativní kontakty s městskou i státní policií

Ø pomoc při hrozbě ztráty bytu ekonomicky slabším skupinám obyvatelstva

•

okamžitá konzultace při prvním nezaplacení měsíčního nájmu (do 20. příštího měsíce). Zkušenosti ukazují, že dluh je řešitelný, pokud nepřekročí určitou hranici, kterou už klient nezvládne.

•

poradenská činnost pro dlužníky s odkazem na splátkové kalendáře či na právní konzultaci s právníkem společnosti, případně odkaz na sociální služby v podobě příplatků na bydlení apod. s cílem zabezpečit řádné ošetření případného nedoplatku či přísun finančních prostředků prostřednictvím sociálních dávek.

Průběžná práce s dlužníky pak přináší své výsledky i v celkovém vývoji nedoplatků v havířovském bytovém fondu, jak ukazuje následující graf od 31.12. 2000 do 31.12. 2004. Graf zobrazuje celkovou hodnotu dluhů v letech, nikoliv roční přírůstek.

98

Pavel Merta


Graf 1: Vývoj celkových nedoplatků v bytech

Z uvedeného vyplývá, že v absolutní hodnotě nedošlo za poslední čtyři roky k žádnému nárůstu dluhů. Správa bytů zblízka se uplatňuje právě od r. 2000.

Participace obyvatel Prakticky je prokázáno, že obyvatelé, pokud mohou v průběhu investování do domu či jeho okolí uplatnit své vlastní návrhy a zkušenosti, diskutovat o nich a případně je uplatnit v konečné realizaci, získávají ke svému domu či lokalitě zcela jiný, důvěrnější vztah a považují ho „za svůj“. Participace – tedy podílení se na výsledku - může být realizována na různých úrovních vztahu „vlastník – klient“. V podmínkách Havířova se velice osvědčilo veřejné

projednávání

návrhů

projektové

dokumentace

jak

vnitřních

úprav,

tak

meziblokových ploch. Byla organizována rozsáhlá anketa s vysokou účastí nájemníků, výsledky ankety byly graficky zpracovány a lidé byli o nich na veřejném jednání informováni. Následně zpracovaná projektová dokumentace byla opětovně jako otevřený materiál veřejně diskutována až do konečné podoby. Neobyčejně se zvýšila aktivita a zájem obyvatel o dům i okolí, realizace projektu a participace na něm výrazně zvýšila pocit sounáležitosti obyvatel s bydlištěm, rozhodnou měrou ubylo vandalismu. Domy i lokalita nabývá zcela novou dimenzi i bonitu, třebaže se nachází na samém okraji nedostavěného sídliště. Ø participace obyvatel – po veřejných projednáváních byly finance směrovány do nejožehavějších oblastí podle mínění klientů ale v souladu se záměry vlastníka

99

Pavel Merta


Obrázek 1a 2: Soubory budov ul. Jedlová – realizace s participací Participace – realizace projektu

Úprava vstupních hal panelových domů

Regenerace sídliště navazující na nové haly

Ø do procesu participace s obyvateli byly zapojeny děti – budoucí klienti. Formou mozaiky byly realizovány „domovní erby“ dle vítězných prací veřejné soutěže dětí příslušných domů. Obrázek 3: Realizace domovních erbů Participace – účast dětí

Promyšlené investování vedoucí ke spokojenosti klienta Ø Průběžné odstraňování významných negativních prvků, které ztěžují nebo prodražují bydlení

(úsporné

světelné

zdroje

ve

společných

prostorách,

výměna

oken

propouštějících dešťovou vodu a zvyšující tepelné ztráty apod.) Ø důsledné

uplatňování

bezpečnostních

prvků

při

rekonstrukcích

a

rozsáhlejších

opravách, úprava vstupů a hal Ø zamezování vstupu nežádoucím osobám do obytných částí domů (prohazovací poštovní schránky, stavební oddělení bytových prostor od nebytových včetně samostatných vchodů, elektronické čipové zámky vstupních dveří apod.)

100

Pavel Merta


Ø postupné zabezpečování parkování, dětských hřišť, klidových odpočinkových zón umožňujících společná setkávání.

Ostatní aktivity Ø Průběžná rekonstrukce technicky vhodných bytů pro úpravu na bezbariérové je každoročně kryta finanční účelovou rezervou, kterou jako správci bytového fondu zapracováváme do ročních finančních plánů. V případě adresné úpravy bytu – pro konkrétního tělesně postiženého – je zabezpečována pomoc při vyřizování státní dotace na financování těchto úprav jakož i zabezpečování projektové dokumentace i konečné realizace. Ø V rámci aktivity evropské komise EQUAL participujeme na schváleném projektu „Rozšíření sociálních služeb seniorům prostřednictvím správy DF zblízka“. Je zde snaha rozšířit znalosti a provázanost správců DF na sociální systém tak, aby byli nápomocni seniorům v jejich stávajících bytech. Předpokladem rozbíhajícího se projektu je i hledání technických řešení, která by napomohla oddálit, případně zcela zrušit nutnost stěhování seniorů do DPS. Ø Budujeme co nejotevřenější vztahy s vlastníkem bytového fondu postavené na vzájemné důvěře. Je to nezbytná podmínka pro celou řadu antisegregačních opatření, které

se

mohou

promítnout

do

zpracovávaných

perspektivních

materiálů

s dlouhodobou působností, jako je „Koncepce bydlení“, „Komunitní plán rozvoje soc. služeb“ apod. Organizace spravující bytový fond má mnoho nezastupitelných informací a znalostí, které lze při zpracování takových dokumentů využít. Na v současnosti zpracovávané „Koncepci bydlení města Havířova“ MRA, s.r.o. intenzivně spolupracuje.

Závěr Je zřejmé, že problematika segregace je problematikou latentní a o to je více nebezpečnou. Je nezbytné, aby byla řešena spíše prevencí než odstraňováním důsledků. Vyvážené působení sociálního státu, rozvážná politika měst a obcí či dalších významných vlastníků rozhodujících podílů bytového fondu je v této problematice rozhodující. Správci tohoto bytového fondu při jejím řešení mají sice nikoliv hlavní, zato však důležitou a nezastupitelnou úlohu.

101

Radoslava Cicvárková

Percepce prostorových disproporcí

PERCEPCE PROSTOROVÝCH DISPROPORCÍ V SOUČASNÝCH I PŘIPRAVOVANÝCH DOKUMENTECH MĚSTA BRNA RADOSLAVA CICVÁRKOVÁ

PhDr. Radoslava Cicvárková, Magistrát města Brna, kancelář strategie města, Husova 12, 601 67 Brno, e-mail: [email protected]

Problematika segregace má své důsledky jak v rovině „nehmotné“ – sociální, kulturní, ekonomické apod., tak i hmotné a v této souvislosti pak velmi často v urbanistické struktuře jednotlivých sídel. Město Brno má snahu do budoucna odstraňovat, respektive zmírňovat prostorové disproporce. Tato snaha je vyjádřena m.j. i ve dvou zásadních koncepčních materiálech: •

ve strategickém rozvojovém plánu města, tzv. Strategii pro Brno (červen 2002)

•

a v zadání nového Územního plánu města Brna, které se v současnosti projednává (prosinec 2005).

Historické kořeny územní segregace v Brně Územní segregace v Brně má své historické kořeny spjaté s rozvíjející se manufakturní a později průmyslovou výrobou v 18. a 19. století. Velké průmyslové areály vznikaly původně

na okraji Brna, v blízkosti dopravních tras a vodních toků: velká koncentrace

továren od konce 18. století byla např. na Cejlu a na dnešním katastru Trnité a v 19. století se rozšířila na velkou část posvitavské zóny. Vlivem rozrůstání města se pak tyto průmyslové areály ocitly uvnitř poměrně hustě obydlených oblastí, v některých případech byly i v přímém dotyku s městským centrem. Zde byl dán základ územní segregace: bydlení středních a vyšších tříd se koncentrovalo spíše do centra města a na sever a západ od něj, zatímco ve východní a jižní části města, „postižené“

vznikem

velkých

průmyslových

areálů,

bydlelo

dělnické

obyvatelstvo.

Samozřejmě odpovídal tomu typ bydlení, šlo častěji o velké pavlačové domy, relativně nekvalitní, které vystřídaly přízemní zástavbu. Dědictvím této doby je i v současnosti vyšší podíl domů s byty nižších kategorií, ale i bytů malých. Navíc jde nezřídka o kompaktní

102



území, která jsou charakteristická absencí, či velmi nízkým podílem veřejné zeleně a nízkou úrovní vzhledu a vybavenosti veřejných prostranství. Kvalita bydlení a s ní související náklady na bydlení ve vesměs městských bytech přispívají k tomu, že v těchto územích bydlí dodnes obyvatelé s nižší sociálně ekonomickou úrovní včetně rómského etnika.

Nové trendy v územní segregaci Prostorová segregace však má i aktuální podobu - v současnosti se město Brno, podobně jako řada dalších měst u nás i v zahraničí, potýká se suburbanizačními tendencemi, konkrétně s odlivem trvale bydlících obyvatel, vesměs příjmově silnějších, do obcí v okolí Brna. Na samotné město pak dopadají veškeré negativní důsledky suburbanizace, mezi něž patří například to, že ve městě zůstává sociálně slabší obyvatelstvo, zatímco příjmově silnější skupiny se usazují v okolních obcích s kvalitnějším přírodním prostředím. Suburbanizace

se

však

projevuje

nejen

ve

vztahu

k okolí, ale i

uvnitř

města,

dekoncentračními trendy. Postupně sílí kvalitativní rozdíl mezi centrální oblastí města a jeho okrajovými částmi. Funkce bydlení v centrálních částech

je utlumována, zejména

pokud jde o novou výstavbu nebo revitalizaci bytů, ve prospěch okrajových částí města. A netýká se to jen bydlení, ale i pracovních příležitostí (důsledkem jsou rozsáhlá brownfields), či nákupních center a v poslední době i vzdělávání (výstavba univerzitního kampusu na okraji města).

Vize řešení v rozvojových dokumentech města Suburbanizace a dekoncentrace jsou současným závažným problémem, na který reagují zásadní rozvojové dokumenty města. V prvé řadě jde o strategický rozvojový plán města, tzv. Strategii pro Brno a pak již na daleko konkrétnější úrovni připravovaný nový Územní plán města Brna (ÚPmB), který je v současnosti ve fázi projednávání a schvalování zadání (schválení návrhu se předpokládá v roce 2010). Strategie pro Brno je strukturována jako soubor záměrů a programů směřujících k naplnění strategických vizí, které si Brno stanovilo. Dané problematiky se týkají čtyři strategické vize: •

Brno bude městem podporujícím ekonomické a sociální funkce s ohledem na prostorovou vyváženost území (na tuto vizi je navázán záměr Prostorově

103


vyváženého rozvoje


urbanistické

struktury města a Regenerace

a funkční

rekonverze upadajících či zanedbaných území) •

Brno bude bezpečným městem aktivně předcházejícím vzniku fyzicky a sociálně degradovaných oblastí

•

Brno bude městem zohledňujícím stárnutí populace a riziko sociálně ohrožených skupin obyvatelstva

•

Zvýšení bezpečnosti ve městě (na tyto tři vize jsou navázány záměry Podpora skupin obyvatelstva se zvýšeným rizikem sociálního vyloučení, Rozšíření a diferenciace nabídky bydlení ve městě a Zvýšení bezpečnosti ve městě)

Každý záměr je pak rozpracován do soustavy programů, kterými budou záměry naplňovány.

V současnosti

se

v rámci

aktualizace

Strategie

pro

Brno

připravuje

rozpracování programů do akčních plánů, které by řešily již zcela konkrétní úkoly ve stanoveném časovém horizontu.

Zadání nového Územního plánu města Brna Strategie pro Brno má důležitou pozici ve vztahu k nově zpracovávanému ÚPmB – jde vlastně o společenskou objednávku, ze které vycházelo zadání územního plánu. Nezbytnou fází pro zpracování zadání byly průzkumy a rozbory současného stavu území, které v oblasti prostorových disproporcí poukázaly na řadu nepříznivých tendencí, jež je třeba řešit, a to především v oblasti demografie a bydlení. Nadále se totiž projevuje prostorová segregace vyšších příjmových skupin obyvatelstva v tradičních rezidenčních čtvrtích kompaktního města s tzv. dobrou adresou, jakými jsou Masarykova

čtvrť,

Pisárky

či

Žabovřesky

a

k tomu

se

připojují

dříve

uvedené

suburbanizační tendence realizované v hranicích i za hranicemi rostlého města. Bydlení nízko příjmových skupin obyvatelstva se pak soustřeďuje do oblastí se „špatnou adresou“, např. do blokové zástavby poblíž ulic Cejlu, Bratislavské a Francouzské, dále do oblasti Starého Brna a území kolem ulice Křenové. Nižší atraktivnost těchto území pro bydlení je dána nejen kvalitou samotných bytů, ale je umocněna tím, že vnitrobloky jsou často využívány pro výrobní a skladovací činnosti. Typická je také absence veřejně přístupné zeleně. Specifické postavení mají sídliště, kde se nachází 42 % bytových jednotek města. Tato území jsou potenciálně ohrožena sociální degradací obyvatel, kteří v nich bydlí, a která je víceméně spojena s věkem. Nejstarší sídliště mají

příslušnou věkovou skladbu svých

rezidentů a stávají se důchodcovskými enklávami. Mladší sídliště jsou pak demograficky i

104



sociálně pestřejší. Na druhé straně se však starší sídliště postupně regenerují a revitalizují, čímž se daří zatím úspěšně čelit fyzické degradaci. A protože v Brně byla sídliště často postavena v relativně velmi kvalitním přírodním prostředí, začíná být zřetelný posun zájmu o bydlení v nich z úrovně středně příjmových a mladších skupin obyvatel, čímž se taktéž úspěšně daří, alespoň zatím, čelit degradaci sociální. Zadání územního plánu pak formuluje požadavky na zpracovatele, které by měl v konceptu a posléze v návrhu řešit. Tyto požadavky jsou nejzřetelnější v oblasti týkající se demografických, sociálních a ekonomických údajů a výhledů města a v oblasti koncepce bydlení. Jen namátkou je možno vybrat: z požadavků

vyplývajících

ze

základních

demografických,

sociálních

a

ekonomických údajů města a výhledů: •

Vytvořte územní podmínky pro omezování dualizace sociální struktury obyvatel města, tj. rozdílu mezi situací úspěšnějších a marginalizovaných sociálních skupin (např. vymezením ploch městských pozemků pro sociální bydlení).

•

Navrhněte taková opatření a územní podmínky, které zabrání dalšímu prohlubování sociální segregace města (tj. vytváření územní koncentrace rizikových skupin – nižší příjmové skupiny, méně sociálně přizpůsobiví v určitých lokalitách vnitřního města), stárnutí a relativnímu ekonomickému úpadku vybraných sídlištních celků, lokalizaci elitních enkláv nově vzniklých rezidenčních čtvrtí (např. vhodným doplněním monofunkčního území o plochy smíšené může vést k ekonomickému povznesení rizikových a upadajících oblastí).

z požadavků na řešení koncepce bydlení •

V plochách bydlení vytvořte nabídku široké škály možností a forem atraktivního bydlení pro všechny cílové skupiny obyvatel rozptýleně po celém území města v souladu s programy strategie rozvoje města a městských částí.

•

Zvažte využití tzv. ploch brownfields pro rekonverzi nebo přestavbu na bydlení, zejména v oblasti posvitavské průmyslové zóny a Cejlu.

•

Stanovte zásady regenerace a modernizace obytné zástavby. Stanovte zásady pro možné zkapacitnění funkce bydlení ve stávající urbanistické struktuře.

•

Sídliště ponechte jako území, kde funkce bydlení je stabilizovaná a ukončená. Vymezte pouze plochy pro chybějící funkce v území.

•

Definujte prostorovou urbanistickou strukturu a promítněte ji do regulativů, které budou použitelné i pro uplatnění důležitých společenských kritérií (veřejné

105


prostory,

zachování


vnitrobloků

pro

pobytovou

funkci,

možnost

doplnění

chybějících funkcí v území apod.). Požadavků je samozřejmě mnohem více, vybrány jsou pouze ty zásadní, které mají řešit prostorové disproporce v území a to především vzhledem k těm částem města, které jsou ohroženy sociální i fyzickou degradací. Podrobnější informace, včetně úplného znění zadání územního plánu, lze najít na internetových stránkách Brna – www.brno.cz.

106

Radka Soukupová

Možnosti čerpání prostředků strukturálních fondů

MOŽNOSTI ČERPÁNÍ PROSTŘEDKŮ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ EU V OBLASTI PŘEDCHÁZENÍ SEGREGAČNÍCH JEVŮ V RÁMCI SPOLEČNÉHO REGIONÁLNÍHO OPERAČNÍHO PROGRAMU RADKA SOUKUPOVÁ

Ing. Radka Soukupová, Ministerstvo pro místní rozvoj, odbor Řídícího orgánu SROP a JPD Praha, Staroměstské náměstí 6, 110 15 Praha 1, e-mail: [email protected]

Úvod Sousloví „strukturální fondy“ se postupně stává srozumitelným i široké veřejnosti. Strukturální fondy jsou totiž stále častěji používaným zdrojem pro financování projektů rozličných předkladatelů. Obecně je možno říci, že strukturální fondy jsou nástrojem Evropské unie k vyrovnávání rozdílů v úrovni rozvoje různých regionů. Strukturální fondy jsou také hlavním nástrojem evropské

strukturální

a

regionální

politiky,

která

řeší

zejména

otázky

spojené

s regionálním rozvojem států. Na priority této politiky soudržnosti je vyčleněno téměř 30 % rozpočtu Evropské unie.

Strukturální fondy v rámci Společného regionálního operačního programu V současné době jsou pro podporu opatření regionální a strukturální politiky využívány následující Strukturální fondy EU: 1. Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF), 2. Evropský sociální fond (ESF), 3. Evropský zemědělský orientační a záruční fond (EAGGF), 4. Finanční nástroj pro orientaci rybářství (FIFG). Pro potřeby Společného regionálního operačního programu je možné se seznámit pouze s následujícími dvěma fondy:

107

Radka Soukupová


Evropský fond regionálního rozvoje - ERDF: ERDF se zaměřuje na investice do výroby určené k vytváření nových nebo udržení stávajících pracovních míst; investice do infrastruktury včetně transevropských sítí; investice do vzdělání a zdraví; rozvoj místního potenciálu: místní rozvoj a rozvoj malého a středního podnikání v problémových regionech; výzkum a vývoj; investice zaměřené na životní prostředí. Evropský sociální fond - ESF: ESF se zaměřuje na integraci nezaměstnaných, zejména osob postižených dlouhodobou nezaměstnaností;

integraci

mladých

lidí

do pracovního

procesu;

integraci

osob

vyloučených z trhu práce; podporu rovných příležitostí na trhu práce; adaptaci pracovníků na průmyslové změny; stabilizaci a růst zaměstnanosti; posílení lidského potenciálu ve výzkumu, vědě a technologii; posílení systému vzdělávání a další kvalifikace. Nezbytnou podmínkou pro čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů EU a Fondu soudržnosti je zpracování příslušných programových dokumentů. Za tímto účelem byl Českou republikou zpracován Národní rozvojový plán (NRP), který představuje komplexní národní rozvojovou strategii, která je v ČR naplňována prostřednictvím čtyř operačních

programů

(OP)

a

jednoho Společného

regionálního

operačního

programu (SROP). Čtyři operační programy jsou vymezeny sektorově: OP pro rozvoj lidských zdrojů, OP pro rozvoj venkova a multifunkčního zemědělství, OP pro rozvoj infrastruktury a OP pro rozvoj podnikání. Jediný Společný regionální operační program má plošné cíle sloužící k rozvoji jednotlivých regionů.

Společný regionální operační program Společný regionální operační program, zkráceně nazýván SROP, je programovým dokumentem České republiky pro období let 2004 – 2006 zahrnující rozvojové priority sedmi regionů soudržnosti České republiky, které mohou být napojeny na strukturální fondy Evropské unie v rámci tzv. Cíle 1. Do tohoto cíle spadají oblasti, které mají nižší HDP na obyvatele než je 75 % průměru zemí Evropské unie. V České republice je to mimo Prahy, která má asi 125 % evropského průměru, celá republika. Společný regionální operační program je koncipován jako program cílené pomoci pro řešení společných problémů regionů soudržnosti České republiky. Regiony soudržnosti jsou území tvořená jedním či více kraji se zhruba 1 milionem obyvatel. SROP se v nich zaměřuje na klíčové problémy regionálního rozvoje, společné pro jednotlivé regiony, a formuluje společnou strategii. Rozsáhlejší orientace SROP na specifické problémy

108

Radka Soukupová


jednotlivých regionů není vzhledem ke zkrácenému plánovacímu období a objemu finančních zdrojů reálná. Na rozdíl od ostatních operačních programů SROP podporuje především aktivity, jejichž realizace z hlediska platné české legislativy spadá do působnosti krajů nebo obcí. Důraz je v rámci programu SROP kladen na podporu vyváženého a udržitelného ekonomického rozvoje regionů, který bude založen na iniciativách veřejného, neziskového a soukromého sektoru. Hlavním cílem programu je přispět k dosažení trvalého hospodářského růstu i růstu kvality života obyvatel regionů na základě povzbuzování nových ekonomických aktivit s důrazem na tvorbu pracovních míst v regionálním i místním měřítku, na zlepšení kvality infrastruktury a životního prostředí, na podporu infrastruktury pro rozvoj lidských zdrojů a na prohlubování sociální integrace. Na základě připomínek a jednání s Evropskou komisí byl SROP výrazně upraven. Došlo k redukci

původního

finančního

plánu

programu,

potenciální

překryv

s ostatními

operačními programy byl odstraněn, struktura priorit a opatření byla zjednodušena a došlo i k úpravám jednotlivých částí SROP. S uplatněním uvedených východisek je SROP tvořen čtyřmi tzv. prioritami rozpracovanými do devíti opatření (bez technické asistence). Priority tvoří: a) podpora malých a středních podniků ve vybraných regionech b) zlepšení infrastruktury v regionech c) rozvíjení infrastruktury pro rozvoj lidských zdrojů d) podpora cestovního ruchu. Spolufinancování SROP z veřejných prostředků České republiky je zajišťováno jednak z rozpočtů obcí a krajů, jednak ze zdrojů státního rozpočtu (prostředky Ministerstva pro místní rozvoj). Podpora ze Strukturálních fondů Evropské unie je poskytována ze dvou fondů, a to z Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF) a Evropského sociálního fondu (ESF). V rámci SROP by mělo být přerozděleno 31 % všech prostředků ze strukturálních fondů, které k nám v období 2004-2006 mohou plynout. Jedná se o 450 mil. EUR. Výše podpory ze strany Evropské unie může být od 35 %, výjimečně až do 80 % rozpočtu konkrétního projektu. Z toho je zřejmá zásada, že k poskytnutým prostředkům musí jak

109

Radka Soukupová


stát tak kraje i obce a jimi zřizované organizace, neziskové organizace i soukromé subjekty přidat vlastní zdroje spolufinancování. Podmínkou úspěšnosti čerpání finančních prostředků jsou kvalitní projekty, které však musí splňovat přísná „bruselská“ kritéria. Příjemci dotace z programu SROP jsou kraje, obce, mikroregiony (resp. svazky obcí), podnikatelé, organizace zřizované veřejnou správou a neziskové organizace. Hlavním orgánem zodpovědným za čerpání prostředků v rámci SROP bylo ustaveno Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), podle evropské terminologie získalo tímto ustanovením funkci tzv. řídícího orgánu SROP. Organizační jednotkou zodpovídající za výkon této role je na MMR odbor Řídícího orgánu SROP a JPD Praha. Pro žadatele v regionech jsou však nezbytnými partnery nově zřízené útvary, které sídlí na krajských úřadech. Jedná se o tzv. Sekretariáty Regionálních rad jednotlivých regionů soudržnosti NUTS II, kde jsou projekty přijímány a hodnoceny. Druhým významným partnerem jsou příslušné pobočky Centra pro regionální rozvoj, které spolupracují na konkrétní realizaci projektů.

Oblast pokrytí České republiky Míra pokrytí České republiky Společným regionálním operačním programem je patrná z následující mapy, jedná se o celou Českou republiku vyjma Prahy. Obrázek 1: Oblasti Cíle 1 v České republice .

110

Radka Soukupová


Na základě analýzy sociálně ekonomické situace ČR a SWOT analýzy byly definovány významné rozvojové podněty pro regiony soudržnosti. Souhrnně se dají tyto podněty charakterizovat prostřednictvím tzv. globálního cíle.

Globální a specifické cíle programu Globální cíl Dosáhnout trvalý a vyvážený rozvoj regionů ČR i růst kvality života všech skupin obyvatel regionů na základě povzbuzování nových ekonomických aktivit s důrazem na tvorbu pracovních míst v regionálním i místním měřítku, na zlepšení kvality infrastruktury, na rozvoj lidských zdrojů a na prohlubování sociální integrace. Takový globální cíl však vyžaduje, aby měl program řadu specifických cílů, které odrážejí kombinaci ekonomických, sociálních a ekologických aspirací obsažených v globálním cíli. Specifickými cíli programu proto jsou: 1. Zvýšit prosperitu regionů rozvojem malých a středních podniků a řemesel a vytvářením nových pracovních příležitostí. 2. Všestranně zkvalitnit regionální dopravní a informační infrastrukturu při respektování ochrany životního prostředí. 3. Zlepšit životní podmínky obyvatel, zejména minorit, zvýšit jejich participaci na celoživotním učení a integrovat sociálně vyloučené skupiny do komunity a k pracovnímu uplatnění. 4. Zvýšit podíl cestovního ruchu na hospodářské prosperitě regionů, zvýšit objem přímých investic pro rozvoj cestovního ruchu a vytvářet nové pracovní příležitosti. Dosažení těchto specifických cílů ve svém souhrnu bude nejen pomáhat k dosažení vyšší prosperity regionů soudržnosti, nýbrž také zajistí, že zlepšení povedou k dosažení samoudržitelnosti komunit v dlouhodobém období. Z hlediska úvah o možném předcházení segregačním jevům je významná zejména snaha o všestranné a cílené rozvíjení lidského potenciálu. Hlavním zaměřením strategie v této oblasti je vytváření relativně rovnocenných životních podmínek a možností v různých krajích a sídlech s důrazem na zaměstnanost, vzdělávání a celoživotní učení. Rozvojové procesy jsou koncipovány tak, aby se předcházelo společensky neúnosným rozdílům v sociální úrovni jednotlivých krajů a jejich částí.

Horizontální principy Společný regionální operační program musí v souladu se Sdělením Evropské komise ke strukturálním fondům a jejich koordinaci s Fondem soudržnosti respektovat následující horizontální principy:

111

Radka Soukupová


•

udržitelný rozvoj,

•

rovné příležitosti,

•

rozvoj informační společnosti,

•

sociální integrace a zaměstnanost,

•

vyvážený rozvoj regionů.

Každý projekt je proto posuzován i pod zorným úhlem těchto priorit. Udržitelný rozvoj Představuje politickou prioritu pro začlenění životního prostředí a ochrany přírody a krajiny do definice a provádění opatření podporovaných strukturálními fondy a Fondem soudržnosti. Při realizaci jednotlivých priorit a opatření přispívá program k udržitelnému rozvoji: •

snižováním množství produkovaných odpadů a odpadních vod a jejich negativního ekologického účinku;

•

snižováním spotřeby energie a užití obnovitelných zdrojů tam, kde je to možné;

•

využitím

podnikatelských

příležitostí

v

nových

trendech

ekologického

managementu; •

povzbuzováním environmentálních inovací, výzkumu a vývoje;

•

podporováním vývoje směrem k veřejné dopravě, chůzi a cyklistice;

•

podporou ekonomického rozvoje ke zlepšování účinnosti paliv ve veřejné a soukromé dopravě;

•

povzbuzováním místních orgánů k využití kvality jejich životního prostředí jako klíčového ekonomického faktoru.

Princip udržitelného rozvoje byl zakotven do kritérií pro výběr projektů u adekvátních opatření. Rovné příležitosti Rovné příležitosti pro muže a ženy představují základní demokratickou zásadu, jejíž začlenění do všech politik se stává samozřejmostí. V této souvislosti musí být všeobecné posilování přístupu k rovným příležitostem začleněno do veškerého programování strukturálních fondů. Princip rovných příležitostí podporuje široký okruh aktivit, které lze charakterizovat jako pozitivní akce, např. rovnost v zaměstnanosti, návrat do práce po období péče o děti apod.

112

Radka Soukupová


K uplatnění tohoto principu je u jednotlivých priorit brán v úvahu: •

základní proud rovnosti, kdy ohled na rovnost příležitostí je zabudován do všech opatření, implementačních a hodnotících systémů a procesů. Tento přístup musí být přijat ve všech stádiích realizace a řízení programu;

•

rovnost

v

zaměstnanosti,

kdy

je

snahou

dosáhnout

stejného

přístupu

k zaměstnanosti a vzdělávacím příležitostem a je vyvíjeno úsilí pro zlepšení kvality zaměstnání žen a zajištění větší pružnosti při ochraně pracovních míst pro ženy; •

informace o rovných příležitostech, kdy při hodnocení opatření z hlediska rovnosti

jsou

prostřednictvím

monitorování a hodnocení

projektů

pravidelně

analyzována příslušná data. Princip rovnosti příležitostí byl zakotven do kritérií pro výběr projektů u adekvátních opatření. Rozvoj informační společnosti Výsledkem rostoucího tempa používání informačních a komunikačních technologií a nástupu Internetu jsou hluboké změny ve vnitřní organizaci státních institucí, podniků a rovněž v požadavcích kladených na znalosti a organizaci práce, ve vztazích mezi podnikateli, obchodními partnery, občany a státními orgány. Tyto technologie mají značný vliv na celou ekonomiku a na zásady, které určují a podporují jejich využívání a které mají rozhodující vliv na modernizaci ekonomiky a přispívají k využití nových příležitostí v zaměstnanosti a začlenění do nové globální ekonomiky. Sociální integrace a zaměstnanost Společný regionální operační program vychází v oblasti sociální integrace a zaměstnanosti z klíčových koncepčních dokumentů připravených v České republice, kterými jsou např. Národní plán zaměstnanosti 1999, Národní akční plán zaměstnanosti 2002 a Hospodářská strategie vlády České republiky pro vstup do Evropské unie; tyto dokumenty byly rovněž formulovány v kontextu Evropské strategie zaměstnanosti. Společný regionální operační program současně vychází z Rámce podpory Společenství 2004-2006, který stanovil dělbu práce mezi jednotlivými operačními programy Cíle 1 v České republice. Podle tohoto dokumentu je rozhodující část aktivit zaměřených na podporu rozvoje lidských zdrojů a financovaných z ESF soustředěna v operačním programu Rozvoj lidských zdrojů, který je zaměřen na podporu aktivní politiky zaměstnanosti, sociální integraci a rovnost příležitostí, rozvoj celoživotního učení a na rozvoj kvalifikované pracovní síly a konkurenceschopnost podniků (adaptabilita a podnikání).

113

Radka Soukupová


Společný regionální operační program přispívá k naplňování strategie sociální integrace a zaměstnanosti v ČR dvěma způsoby: a) spolu s operačním programem Rozvoj lidských zdrojů (OP RLZ) – podporuje jednak v oblasti sociální integrace v obcích místní iniciativy v této oblasti, a tak vhodně doplňuje prioritu 2 OP RLZ (opatření 3.2 SROP), jednak podporuje z ERDF investice do infrastruktury spojené s rozvojem lidských zdrojů (celoživotní vzdělávání, sociální integrace, aktivní politika zaměstnanosti), které OP RLZ podporovat nemůže (program je financován pouze z ESF, který nesmí být použit na investice), b) podporuje vytváření pracovních příležitostí v jednotlivých regionech prostřednictvím všech priorit programu (zejména na úseku podpory podnikání a rozvoje cestovního ruchu), a tím přispívá ke snižování nezaměstnanosti a ke koordinaci politiky zaměstnanosti v regionálním měřítku (s cílem dosáhnout zapojení hospodářských a sociálních partnerů do realizace politiky zaměstnanosti). Vyvážený rozvoj regionů Pro naplnění horizontálního cíle vyváženého rozvoje regionů je třeba se soustředit na zmírnění negativních dopadů vyplývajících z poklesu konkurenční schopnosti regionů projevující se v regionech s různou sílou. Cílem SROP v tomto smyslu je dát záruku, že v dlouhodobém horizontu všechny regiony budou mít prospěch z deklarovaného vývoje. Klesající negativní dopady regionálních disparit musí být jedním z hlavních aspektů vnitřní soudržnosti a stability celkového regionálního rozvoje v ČR. Rozdílnost trendů v minulých letech byla evidentní, avšak jejich dopad významněji nezvětšoval rozdíly v ekonomické výkonnosti jednotlivých regionů. Nejvýznamnějším problémem

je

existence strukturálně postižených

a hospodářsky slabých regionů

s negativním odrazem restrukturalizace uplatňované v průmyslu spojené s narušeným životním prostředím a vysokou mírou nezaměstnanosti. Míra nezaměstnanosti je nejen vysoká, ale také má některé velmi nepříznivé strukturální rysy. Mezi nejvýznamnější patří vysoké

procento

dlouhodobě

nezaměstnaných

(zvláště

v regionech

soudržnosti

Severozápad a Moravskoslezsko). Nepružný školní systém a nedostatečný rozvoj celoživotního učení nepomáhá rozřešit strukturální nezaměstnanost.

114

Radka Soukupová


Nedostatečná integrace skupin obyvatelstva ohrožovaných sociálním vyloučením a jejich malá účast na trhu práce představuje pokračující vážný problém. Podpora eliminující tyto problémy je směřována na všechny regiony, ale zvláštní pozornost je věnována strukturálně postiženým a hospodářsky slabým regionům. Pro většinu regionů České republiky je příznačná malá mobilita pracovní síly. Vedle neochoty obyvatel přesunout se za zaměstnáním, nebo je změnit, tato záležitost souvisí také s nedostatečnou dopravní obslužností regionů veřejnou dopravou.

Finanční alokace Na základě stanovených cílů SROP a horizontálních kritérií bylo vymezeno 5 priorit s následující finanční alokací: Priorita 1. 2. 3. 4. 5.

Regionální podpora podnikání Regionální rozvoj infrastruktury Rozvoj lidských zdrojů a sociální integrace v regionech Rozvoj cestovního ruchu Technická pomoc

Alokace v mil. EUR 45,131 196,967 92,288 108,069 1,188

Každá priorita se pak následně rozpadá do jednotlivých opatření, která blíže popisují cíle a podmínky pro tvorbu konkrétních projektů.

Opatření vhodná pro projekty působící proti segregaci •

Opatření 3.1.: infrastruktura pro rozvoj lidských zdrojů

•

Opatření 3.2.: Podpora sociální integrace v regionech

•

Opatření 3.3.: Posílení kapacity místních a regionálních orgánů při plánování a realizaci programů

Opatření

Alokace v mi.l EUR 3.1. Infrastruktura pro rozvoj lidských zdrojů 45,018 3.2. Podpora sociální integrace v regionech 37,137 3.3. Posílení kapacity místních a regionálních orgánů při plánování a 10,133 realizaci programů Opatření 3.1. - Infrastruktura pro rozvoj lidských zdrojů Opatření slouží k podpoře sociální infrastruktury. Příklady: •

rozvoj materiálního vybavení vzdělávacích zařízení spojených s celoživotním učením

115

Radka Soukupová

•

výstavba komunitních center

•

výstavba chráněných dílen


Pravděpodobné indikátory: •

využití vybudovaných kapacit v oblasti celoživotního učení a sociální integrace

•

počet nových pracovních míst ve vybudovaných zařízeních v oblasti celoživotního učení a sociální integrace

Podmínky čerpání: Zaměření: podpora investičních projektů v oblasti: •

aktivní politiky zaměstnanosti

•

celoživotního učení

•

sociální integrace

Příklady: •

nová výstavba

•

stavební obnova

•

nákup technologie

•

nákup počítačů

•

venkovní úpravy

•

technická infrastruktura

•

speciální pomůcky

Koneční uživatelé: •

kraje

•

obce

•

svazky obcí

•

organizace zřízené kraji a obcemi

•

nestátní neziskové organizace

•

státem zřízené organizace (VŠ)

Forma podpory: •

nevratná přímá pomoc

Financování: •

80 % SROP

•

20 % konečný uživatel (NNO 10 %)

Opatření 3.2 - Podpora sociální integrace v regionech Opatření slouží k integraci sociálně ohrožených osob do komunity či na trh práce. Příklady: •

programy vzdělávání vedoucí k sociální integraci

•

programy vytváření místních partnerství a budování místních komunit

116

Radka Soukupová

•


vytváření komunitních plánů


počet podpořených osob,

•

klientů programů sociální integrace

•

počet podpořených osob, které nebudou ohroženy segregací

Podmínky čerpání: Zaměření: neinvestiční podpora integrace na místní či regionální úrovni •

podpůrné projekty pro znevýhodněné skupiny obyvatelstva

•

prevence vzniku znevýhodněných skupin

•

rozvoj občanské společnosti

Forma podpory: •

nevratná přímá pomoc poskytnutá konečným uživatelům formou grantových schémat

Financování: •

80 % SROP

•

20 % české zdroje (za NNO zaplatí podíl veřejná správa)

Koneční příjemci: •

kraje - formou grantových schémat


obce

•

svazky obcí

•

organizace zřízené kraji a obcemi

•


•

Hospodářská komora a její organizační složky

Opatření 3.3 - Posílení kapacity místních a regionálních orgánů při plánování a realizaci programů Opatření slouží k přípravě budoucích žadatelů o prostředky Evropské unie. Příklady: •

vzdělávací programy spojené s přípravou a realizací programů a projektů

•

zpracování vzorových projektů pro příští programovací období


počet osob, které prošly vzdělávacími programy pro aktéry na místní a regionální úrovni

Podmínky čerpání: Zaměření: neinvestiční podpora vzdělávání všech skupin aktérů na místní či regionální úrovni, zapojených jak do přípravy, tak do následné realizace programu, tak i do přípravy a následné realizace projektů

117

Radka Soukupová


Aktéři: •

zaměstnanci obcí, svazků obcí, krajů, různých regionálních sdružení

•

hospodářské a profesní komory

•

představitelé mikroregionů

•

školy

•


Příklady: •

kurzy

•

semináře

•

školení

•

workshopy

•

vydávání brožur a publikací

•

poradenská činnost

•

zavedení internetových stránek

Forma podpory: •

nevratná přímá pomoc poskytnutá konečným uživatelům

Financování: •

75 % SROP

•

25 % konečný uživatel (kraje)

Koneční příjemci: •

kraje formou grantových schémat


kraje

Do dílčích projektů se mohou bezplatně zapojit všechny právnické osoby, které hodlají čerpat strukturální fondy v příštím programovacím období.

Proces implementace Proces implementace byl zahájen tzv. 1. výzvou k podávání projektů v květnu 2004. V současné době jsou

v některých krajích

alokace pro některá opatření již vyčerpány.

Další výzva bude vyhlášena 2. února 2006, ale tuto možnost nemusí využít všechny kraje. Grantová schémata pro opatření 3.2 jsou řízena jednotlivými kraji, a proto je třeba zjistit aktuální informace přímo na jednotlivých krajských úřadech. Více informací proto mohou poskytnout sekretariáty Regionálních rad na jednotlivých krajských úřadech.

118

119

LUDĚK SÝKORA a JANA TEMELOVÁ

Recommend Documents