közszolgálati aktualitások

közszolgálati aktualitások „MIÉRT BETEG A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS?” 3. Mire (nem) elég a TÉR? S mit (nem) old meg a MÉR? A teljesítményértékelésről sokaknak Taylor ún. stopperórás embere jut eszébe. Ennek ellenére, a legtapasztaltabb köztisztviselők még emlékeznek arra, hogy a teljesítményértékelés gondolatának bevezetése ún. 2. időszakában (2006 ősze magasságában) mindenki optimistán reménykedett. Reménykedett abban, hogy a közigazgatásban is létrejön egy olyan rendszer, amely intézményesen e szférában is megteremti annak lehetőségét, hogy tényleg az visz haza többet a borítékban, aki többet és jobban dolgozik. Emeljük ki, hogy már a korábbi, 2001-es lehetőség puszta gondolatiságában is jó irányokat tükrözött. Azért, mivel nem tette bürokratikussá és kezelhetetlenül formalizálttá a metódust. Volt benne levegő, mozgástér munkáltatónak és munkavállalónak egyaránt. S, hogy miért nem sikerült, s miért nem került sor áttörésre a célok megvalósításában? Ha reálisan és mértéktartóan visszatekintünk, akkor a tanulságok az alábbiakban summázhatók: y a gondolat jó volt, s az akkori eu kandidáns államok körében már a puszta kezdeményezéssel is méltán számítottunk úttörőnek; y a megtorpanás oka abban volt, hogy a munkáltató vezetők nem kaptak megfelelő többletforrást az új metodika alkalmazásához és kiteljesítéséhez; y a mozgástér, az ösztönzés és az érdekeltség hiánya miatt a korábban előremutató rendszer visszahúzóvá, szükségtelen adminisztrációs roszszá vált. Ilyen okok miatt a programból a személyi állomány fokozatosan, de határozottan kezdett kiszeretni. E kiábrándultsági periódust követően – mint tudjuk – 2006-ban újabb teljesítményimpulzus érkezett. Ezúttal a versenyszféra legjobbjai léptek hadállásba, a siker teljes és határozottan feltételezett igényével, illetve lehetőséHUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

17

gével. A várakozás érthetően azért hágott a tetőfokára, mivel az ügynek igen nagy volt a hátszele és magas szintű volt a támogatása. Ismét mindenki reménykedett, hogy az újabb nekibuzdulás most tényleges áttörést hoz. Mindenki abban bízott, hogy ezúttal nem marad el a remélt és katartikus siker. Erre egyébként az apparátusok és a személyi állomány ki volt éhezve, mivel éppen előtte nem teljesedett ki, illetve be az ún. egységes közszolgálattól remélt siker. Sajnos nem így történt. Most megint itt állunk hitehagyottan, reményt vesztve. Immár a TÉR-ből ismét kiszeretve, talán már ki is ábrándulva. Vajon miért nem sikerült? Diagnózis

Elsősorban azért, mert: y egy új rendszer bevezetésénél, útjára indításánál mindenképpen kíváncsi kell legyek arra, hogy miért nem sikerült az előző hasonló próbálkozás? Fontos sorra venni, hogy melyek azok az esetleges tanulságok, amelyeket feltétlenül érdemes ilyenkor figyelembe venni; y nem tehetünk úgy mintha előtte (előttünk) nem járt volna az óra a falon, s eleink egyáltalán nem ismerték volna a teljesítmény fogalmát; y nem tehetünk úgy mintha velünk kezdődött volna minden, s az előttünk járók, s a rendszerben lévők csak azért vannak, hogy minket akadályozzanak és bosszantsanak; y s fontos, hogy ne érkezzünk eleve olyan prekoncepcióval, amelyhez monomániásan, minden körülmények között – ha esik, ha fúj – makacsul ragaszkodunk. Pedig a TÉR, vagyis egy jól működő rendszer fontos lenne, mivel a közigazgatás teljesítőképessége, s a személyi állomány látásmódja elengedhetetlenül megújításra szorul. S, hogy miért? Azért, mivel a klientúra rendszer kialakulásához vezethet az előnyök elvtelen, s kizárólag szubjektív megfontoláson alapuló osztogatása. Mindezek miatt a teljesítményszempontok meghatározásához korszerű, a közigazgatás sajátos viszonyaihoz igazodó teljesítményértékelési módszerek, eljárások elterjesztését kell ösztönözni, azok bevezetésének központi támogatását is a középpontba kell állítani. A közelmúltban bevezetett, s bizonyos területeken átütemezett TÉR rendszer ebben a tekintetben számos tapasztalatot hozott. Újszerűsége kétségtelenül sajátosan „ablakot nyitott” a versenyelvűség világára. Ugyanakkor mindenképpen fontos azon tanulságok levonása is, amely ezen metodika alkalmazását kísérte, illetve kíséri. 18

HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

Terápia

A legfőbb tanulság mindenképpen az, hogy a közigazgatási adaptáció egy üzleti modell esetében csak akkor lehet eredményes, ha annál figyelembe vesszük a közigazgatás sajátosságait. Indokoltan merül fel a kérdés, hogyan és merre tovább? A válasz: mindenképpen teljesítményértékelés, de feltétlenül rendszerszerűen kellene továbbhaladni. Erre figyelemmel az e körbe tartozó nemzeti célkitűzéseket mindenképpen indokolt lenne összekapcsolni a lisszaboni stratégia szellemiségével. Új lendületet lehetne adni a stratégia teljesítéséhez, s ebben a tágabb értelemben vett közigazgatásnak a jelenlegihez képest jóval jelentősebb szerepet kell játszania. Ennek egyébként 3-as oka van, mivel: y valamennyi tagállamban a közigazgatás a legnagyobb, egységesen működő szektor (európai átlagban az éves bruttó nemzeti össztermék 45 %-ához járul hozzá, s mintegy 50 millió embert alkalmaz Európában); y jogi szabályozása közvetlenül befolyásolja (ösztönzi vagy korlátozza) a vállalkozások működését (szabadságát); y olyan alapvető közszolgáltatásokat biztosít, amelyek a stratégia gazdasági célkitűzéseinek teljesítését szolgálják. A tagállami közigazgatások teljesítőképességének színvonala a lisszaboni célkitűzések megvalósításának kulcskérdése. Erre figyelemmel a közigazgatás és a személyi állomány fejlesztését szintén kulcskérdésként – a lisszaboni stratégiához kapcsolódóan – indokolt kezelni. A lisszaboni stratégia sikere, valamint a tagállamok – köztük Magyarország – versenyképességének növekedése azt feltételezi, hogy egyszerre javuljon az egyén, a szervezet és a közigazgatás, mint szektor teljesítménye. Emiatt olyan teljesítménymenedzsment rendszerre van szükség, amely képes a teljesítmény e három egymásra épülő szintjét komplexen nyomon követni és értékelni. Ennek megfelelően a közigazgatási teljesítményértékelésnek is több szintjét lenne indokolt kialakítani. A fentiekre is tekintettel a közigazgatás teljesítményértékelésének az első szintjét olyan mérhető követelményeknek kellene képezniük, amelyek segítik Magyarországot abban, hogy minél jobb eredményt érjen el az említett uniós mutatószámok alapján (pl. számszerűen értékelhető hány olyan jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezésére került sor, amelynek köszönhetően a vállalkozások működtetése, és az indokolatlan korlátozások felszámolásával mennyivel csökkentek a működési költségek). A teljesítményértékelés második szintjét a szervezetek teljesítménye képezhetné, amelynek rendszeres értékelésére el lehetne rendelni az Európai Unióban bevezetésre ajánlott ún. CAF HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

19

minőségügyi modell országos alkalmazását. A teljesítményértékelés harmadik szintjét az egyéni teljesítménykövetelmények képezhetnék. Mindezeket a munkahelyeken a szervezeti és a közigazgatási követelményekhez igazodóan kellene meghatározni. E három teljesítményszint egymásra épültsége biztosítani tudná a közigazgatás hozzájárulását ahhoz, hogy Magyarország eredményesen teljesítse a lisszaboni Agenda követelményeit. Fontos még annak kiemelése is, hogy a fentiekben vázolt teljesítménymenedzsment csak akkor lehet sikeres, ha a lisszaboni stratégia jelentősége az egész közigazgatási (közszolgálati) társadalomban kellőképpen tudatosul. Erre figyelemmel a szociális partnerek széles körű bevonásával kell előkészíteni egy ilyen akcióprogramot, illetve megalapozni a közigazgatás komplex teljesítmény-menedzsment rendszerét. Ehhez a különböző horizontális és szektorális érdekegyeztető fórumokat mindenképpen célszerű felhasználni. Nem vitatható: útközben vagyunk. Viszont még mindig lehet, sőt muszáj korrekciót tenni. Bátorság kell hozzá, de megéri… !

S mit (nem) old meg a MÉR? Diagnózis és Terápia 1 in 1 A közigazgatási modellváltás keretében 1992., valamint 2007. között a közszolgálati rendszer első 15 éves periódusában megteremtésre kerültek a rendszer működtetésének biztonságos alapjai, amely megfelelő kereteket biztosít a továbblépéshez. A rendszer fejlesztése és finomhangolása szükségszerű és elkerülhetetlen, mivel nem lehet kitérni az új kihívások elől. Az ún. második 15 év hangsúlyos kérdéskörét képezi a közszolgálati rendszer reformja, illetve a korábban már megindított egységesítési törekvések folytatása. A közszolgálati reform első lépéseként egyértelműen mindenképpen meg kell határozni, hogy miként kívánjuk azt folytatni, illetve milyen irányú és mélységű legyen az átalakítás. Ez azért fontos, mert a megközelítés módja alapvetően befolyásolja a reform eredményességét. A rosszul feltett, és nem releváns kérdésekre csak rossz, illetve érdektelen válaszok születhetnek, mint ahogy ezt a korábbi reformkísérletek tapasztalatai már bizonyították. A közszolgálati reform megközelítésének tézis-jellegű elvei – a teljesség igénye nélkül – a következők lehetnek: a) a közszolgálati reformot elsődlegesen nem a jogi szabályozáson keresztül kell megközelíteni, ami azt jelenti, hogy a reform fő kérdései nem szűkíthetők le az egy vagy több törvény szabályozásának prob20


lémájára. Nem hozhat tényleges változást – az egyébként erősen széttagolt – törvényi rendelkezések egy törvénybe mechanikusan történő sűrítése, érdemi felülvizsgálat nélkül. Az érdemi felülvizsgálat legfontosabb szempontja, hogy nagyobb mobilitást eredményező, az általános munkajogi szabályok szerinti jogálláshoz közelítő, rugalmasabb, teljesítményközpontú közszolgálati szabályozás és bérpolitika alakuljon ki, illetve szűnjenek meg az indokolatlan szabályozási, illetve finanszírozási különbségek. Mindez természetesen egyúttal a felülvizsgálat irányát is meghatározza, b) a közszolgálat átalakítása nem ragadható ki a közigazgatási, az államháztartási, valamint az ágazati (egészségügy, oktatás) reformok kereteiből, hanem azokkal koherens, egységes rendszert kell képeznie. A közszolgálati reform nem válhat öncélúvá, hanem segítenie, támogatnia kell az állami szervezetrendszer és működés modernizációs megújítását, c) a közigazgatási reform területeit (feladatrendszer, szervezetrendszer, működés, személyi állomány) érintő intézkedéseket rendszerszerűen egymásra kell építeni, ami azt jelenti, hogy az egyes intézkedések egymásból következnek, s együttes hatásként erősítik a reform célkitűzéseinek megvalósítását. A közszolgálati reform tekintetében ez azt az elengedhetetlen követelményt támasztja, hogy szorosan kapcsolódnia kell a költségvetési szervezeti reformhoz, d) a közszolgálati reform intézkedéseit célszerű két szakaszra bontani: a rövidtávon, illetve a hosszabb távon megvalósíthatókra. S feltétlenül elemzendő az eddig megtett, illetve be nem fejezett folyamatok, intézkedések hatása, tapasztalatrendszere. Az elmúlt 2 év egyébként sok tapasztalatot és tanulságot hozott e területen, mivel teljesen indokoltan előtérbe került annak kérdése, hogy miként adaptálhatók az üzleti szféra módszerei a közigazgatásban? Erre megfelelő példát nyújtott és szolgáltatott a fentiekben már érintett kompetencia alapú teljesítménymodell lehetséges adaptációjának kérdésköre. Már a bevezetés célrendszere, illetve az azóta eltelt időszak tapasztalatai is megerősítették, hogy a kompetenciaalapú munkaköri rendszer – közigazgatáson belüli – bevezetése mindenképpen felvetheti akár a közszolgálat szabályozási koncepciójának megváltoztatását is. Ennek oka, hogy a munkakör középpontba állítása nemcsak a díjazás és teljesítményértékelés rendszerét érinti, hanem a kiválasztást, az előmenetelt, a továbbképzést, a karriergondozást, a mobilitást, vagyis a közszolgálati rendszer valamennyi HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

21

meghatározó elemét. Mindezek miatt nagyon fontos annak kiemelése, hogy ha a kompetencia és munkakör-értékelés (MÉR) válik az emberi erőforrásgazdálkodás központi kérdésévé a közszférában, akkor ez a döntés nemcsak a díjazási rendszerre gyakorol hatást, hanem a közszolgálat szabályozási koncepciójára is. A döntésnek ezért mindenképpen komplex, hosszú távú hatása van, s ehhez a döntés előkészítés megalapozottságának, terjedelmének is igazodnia kell. Ha ismételten napirendre kerül a munkakör típusú szabályozási rendszer bevezetése, akkor erről – az elmúlt időszak tanulságai okán – csak egy széleskörű, szakmai társadalmi vita eredményeként szabad dönteni, amely során felmérhetőek a szabályozási „rendszerváltozás” szakmai társadalmi hatásai is. Miért fontos a fentiek kiemelése? Azért, mivel a magyar közszolgálati rendszer szabályozása (Ktv., Kjt., Hszt., Hjt.) 1992-ben a karriertípusú modellt választotta, amely bizonyos területeken (Hjt., Hszt., Ktv.) valódi szakmai életpályává fejlődött. Ez a modell – szemben a munkakör típusú szabályozással – a bekerüléstől a nyugdíjazásig tartó, törvény által garantált, kiszámítható, bizonyos mértékig az automatizmusra épülő szakmai életutat biztosít az alkalmazottak számára. Ennek kettős célja van. Egyfelől – a törvényi garanciák révén – biztosítja a személyi állomány szakmai és politikai függetlenségét, másfelől ellensúlyozza a versenyszféra és a közszféra közötti jövedelem különbségeket. Ezzel szemben a munkakör típusú szabályozás legfontosabb sajátossága, hogy a kiszámíthatóságot és a stabilitást biztosító törvényi garanciák helyett a munkáltató döntési kompetenciájára helyezi a hangsúlyt, amely szükségszerűen növeli az alkalmazottak kiszolgáltatottságát és a szubjektivizmus hatókörét. Természetesen és kétségtelenül a munkakör típusú szabályozásnak is megvannak az előnyei: a kiválasztás a munkaköri sajátosságokhoz igazodik, ún. testre szabott illetményt lehet megállítani, a továbbképzés az egyéni igényekhez igazítható, stb. Nem véletlen, hogy ezt a módszert követik alapvetően a vállalati szférában is. Fontos azonban kiemelni, hogy a közszolgálat lényeges célkitűzése a kormányzásra, s nem a menedzselésre irányul. A kormányzás olyan alapértékek érvényesítését követeli meg, mint a lojalitás és pártatlanság, az igazságosság és a szakmai integritás, amelyek sérelme a kormányzásba vetett közbizalmat kezdheti ki. Míg a vállalati szférában dolgozóknak kizárólag a cég tulajdonosai iránt kell lojálisnak lenniük (érdekeiket teljes körűen kiszolgálni), addig a közszolgálati alkalmazottaknak a mindenkori politikai vezetés mellett a közérdeket és a közjót is szolgálniuk kell. 22


Megjegyzendő, hogy a nemzetközi tendenciák egyébként azt is mutatják, hogy a közszolgálati szabályozás említett két típusa csak elméleti síkon létezik, a gyakorlatban az egyes országok a két típust vegyesen alkalmazzák azzal a különbséggel, hogy bizonyos államokban az egyik, míg máshol a másik típus a meghatározó. A másik tendencia, hogy mindkét szabályozási típus a másik erősségeinek felhasználásával próbálja meg ellensúlyozni saját hátrányait. Arra viszont nem találunk példát, hogy rövidtávon az egyik rendszer a másikat teljes körűen felváltsa. Az előzőek mellett fontos szem előtt tartani azt is, hogy a meghaladni kívánt XIX. századi klasszikus karrier típusú szabályozást hiba lenne a hasonló időszakban megszületett, s a politikai zsákmányrendszer alapjául szolgáló, klasszikus munkakör típusú szabályozással automatikusan felváltani. Mindezek alapján a következő szempontokat indokolt figyelembe venni az elkövetkezendő időszakra vonatkozóan: – a még mindig merev, karrierelvű szabályozást feltétlenül rugalmasabbá kell tenni, amelyhez mindenképpen megfelelő eszköz lehet a kompetencialapú munkaköri- és teljesítményértékelési rendszer adaptív bevezetése. Nagyon fontos azonban kiemelni, hogy a közigazgatási sajátosságok mellőzése csak lejáratja az e körbe tartozó legjobb irányú törekvéseket; – a rugalmasabb szabályozás azonban csak fokozatosan, lépésenként valósítható meg, amelynek során ki kell alakítani a közigazgatásban is eredményesen alkalmazható sajátos metodikai kereteket; – hosszabb távon a változások elvezethetnek akár egy tényleges koncepcióváltáshoz is, de ennek feltételrendszerét, lehetséges hatását széles körű szakmai és társadalmi vita keretében kell felmérni; – a hatásvizsgálatnak feltétlenül foglalkoznia kell a finanszírozási feltételekkel, ugyanis a munkakör típusú szabályozás nem jelent feltétlenül olcsóbb működést (pl. a kompetenciaalapú munkakör értékelés és a feladatalapú működés alapján kiderülhet, hogy nagyobb létszámra van szükség a jelenlegi feladatok megfelelő színvonalú ellátásához); – a munkakör típusú szabályozás súlytalanná teheti – bizonyos szempontból megszünteti – a karrierelemeket, ezért kiemelten kell kezelni a kétféle szabályozási típus közötti egyensúlyt, illetve garanciákat (pl. a szolgálatban töltött idő szerepének csökkentése és a kompetenciaalapú teljesítményértékelés jelentőségének növelése a díjazásban); HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

23

– a munkakörtípusú szabályozás általában a decentralizált rendszerekben érvényesül, ezért az mindenképpen akadályozhatja az egységes (bizonyos elemeiben már működő) kormányzati munkaerő-gazdálkodás kialakulását, a szervek közötti horizontális és vertikális mobilitást.

A továbblépés érdekében – a pályaúton való előrehaladást sokkal inkább az egyéni képességekhez, a teljesítményhez és a szakmai hozzáértéshez kell kötni, mint a szolgálati időhöz és a kinevezést megelőzően megszerzett szakmai felkészültséghez; – a közszolgálati rendszer technikai (szabályozási) egységesítésével szemben a rendszer továbbfejlesztését kell előtérbe helyezni; – ki kell használni a köztisztviselői munkavégzés legfontosabb motivációs tényezőit, és úgy kell kialakítani feladatkörüket, hogy azok valódi szakmai kihívást jelentsenek; – meg kell teremteni a hatékony mobilitás jogi és szervezeti feltételeit, mivel a feladatkör változása gazdagítja a szakmai ismereteket, illetve tapasztalatokat, megfelelő előrelépést biztosít, segíti a belső szervezeti feladatokkal kapcsolatos aránytalanságok kiigazítását és fontos szerepet játszik a korrupció megelőzésében; – támogatni kell a rugalmasabb munkaidő bevezetését, valamint a részmunkaidős lehetőségek bevezetését; – ösztönözni kell a csapatmunkát, és növelni kell a köztisztviselői felelősségvállalást; – az európai tendenciák azt mutatják, hogy a hagyományos, elsősorban a közszolgálatban eltöltött időhöz igazodó díjazási rendszerek egyre inkább az egyéniesítés, valamint a teljesítménytől függő ún. „testre szabott” elismerések felé mozdulnak el. Az alkalmazottak illetménye nagymértékben attól függ, hogy milyen teljesítményt nyújtottak, saját szakmai kompetenciájuk fejlesztésében milyen eredményeket értek el; – a közigazgatási rendszer továbbfejlesztése csak úgy képzelhető el, ha az indokoltnál nem nagyobb létszámú személyi állomány munkájának hatékonysága javul; – a hatékonyabb közszolgálati rendszer megteremtéséhez szükség van a jelenleg alanyi jogon járó díjazási elemek felülvizsgálatára, s ha indokolt az alanyi jogosultság megszüntetésére, valamint az így felszabaduló bértömeg teljesítményalapú, differenciált újraosztására. Fontos azon24


ban, hogy az alanyi jogosultság esetleges megszüntetése nem jelentheti azt, hogy az így felszabaduló bértömeg kikerül a közszférából; – figyelembe kell venni azonban azt is, hogy az alanyi jogon járó illetményelemek széles körű megszüntetése és mérlegelési jogkörbe utalása a díjazással kapcsolatos garanciák gyengülését, illetve a munkavállalók kiszolgáltatottságát eredményezheti, ezért meg kell teremteni az egyéni teljesítmények értékelésének működőképes módszerét, és fel kell készíteni ennek alkalmazására a vezetőket és az alkalmazottakat egyaránt. Az is fontos szempont, hogy az esetleges változásokat csak fokozatosan, viszonylag hosszabb idő alatt szabad bevezetni; – a szakmaiság és a stabilitás erősítését szolgálná, ha az államtitkárokra, valamint a helyettes államtitkárokra (szakállamtitkárokra) vonatkozó szabályokat több nyugat-európai ország mintájára – pl. a francia megoldás alapján – a főtitkári, főigazgatói rendszernek megfelelően alakítjuk át. Ezeket az új szabályokat célszerű a köztisztviselői törvénybe beépíteni, mert ez rendszertanilag is azt hangsúlyozná, hogy e személyek a szakmai (karrier-köztisztviselői) szférához tartoznak. A Hszt. mintájára célszerű a Munka Törvénykönyvének vonatkozó rendelkezéseit – a sajátosságok figyelembe vételével – beépíteni a Ktv.-be. Mindkét változás egyszerűbbé és áttekinthetőbbé tenné a jogi szabályozást. Az előbbi lépésekkel a közigazgatási szerveknek két törvénnyel kellene jogalkalmazóként dolgozniuk. S, hogy van-e miből meríteni? Mindenképpen! Ehhez szolgáltat némi adalékot az anyag Melléklete, amely több jó gyakorlatot is felvillant és összefoglal. Érdemes ezekre is figyelni! Dr. Dudás Ferenc közigazgatási elemző

Melléklet! 1. Az Európai Bizottság személyzetpolitikai reformjának kulcselemei

Az európai intézmények kitűnő példáját mutatják az államok közötti együttműködésnek egy olyan társadalmi és gazdasági környezetben, amelyet a globalizáció, világméretű politikai feszültségek, a gazdasági nehézségek súlyosbodása, valamint a társadalmi és technológiai változás fékezhetetlen ritmusa jellemez. Az érdekek folyamatos összehangolása lehetővé HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

25

teszi, hogy a tagállamok és az európai intézmények egyesítsék erősségeiket, s közösen fogalmazzanak meg válaszokat a globális kihívásokra. Ehhez arra van szükség, hogy az európai intézmények – különösen a közösségi politikák megvalósításában stratégiai szerepet betöltő Európai Bizottság – működésének színvonala a legjobbakét érje el a világon. Az Európai Bizottság szervezetének és működésének megújítását célzó reform 2000. januárjában kezdődött el azzal a fő célkitűzéssel, hogy a nemzetközi gyakorlat, valamint a tagállamok legjobb eredményeit felhasználva valamennyi tagállam számára minta értékű szervezeti és működési kereteket alakítsanak ki.1 A reform egyik fontos eleme a személyzetpolitika fejlesztése, ezért a magyar közszolgálati rendszer átalakításához feltétlenül figyelemmel kell lenni az európai szinten megvalósított reform irányaira, kiemelt területeire, az elérendő célokra, valamint az alkalmazott eszközökre és megoldásokra. A magyar közigazgatás és közszolgálat nem vonhatja ki magát – az Európai Közigazgatási Tér szereplőjeként – a legfontosabb európai fejlődési trend hatásai alól. Csak az a megújítás lehet eredményes, amelynek kereteit ezek a közös európai folyamatok határozzák meg. A Bizottság olyan integrált emberi erőforrás politikát alakított ki, amely teljes körűen átfogja az életpályát a kiválasztástól egészen a nyugdíjba vonulásig. Teljesítményértékelés

A személyi állomány teljesítményértékelési rendszere többfajta követelménynek kell megfeleljen. Biztosítani kell az információ visszacsatolását az érintett köztisztviselő irányába. Ugyanakkor valamennyi szervezeti egység tekintetében részletesen meg kell határozni a köztisztviselők feladatait, illetve munkakörét. A folyamatosan aktualizált munkaköri leírások képezik az alapját a bevezetett új tervezési és programozási rendszernek. A tapasztalatok azt mutatják, hogy minden új értékelési rendszer eredményessége nagy mértékben függ az igazságos és korrekt alkalmazástól. Erre tekintettel rendkívül fontos, hogy az értékelést végző vezetők (középvezetők) speciális képzésben részesüljenek a teljesítményértékelés témakörében és az értékelési rendszer tapasztalatait rendszeresen ellenőrizzék. 1

Az Európai Bizottság megújítását szolgáló reform három, egymással szorosan összefüggő területet érintett: az erőforrások elosztásának, valamint a politikai prioritások meghatározása; az emberi erőforrás politika fejlesztése; a pénzügyi szervezet reformja. A magyar közszolgálati rendszer megújítása szempontjából az Európai Bizottság új emberi erőforrás politikájának legfontosabb elemeit célszerű sorra venni. (Réforme de le commission Livre blanc – Partie I., COM (2000) 200 final/2)

26


Az új teljesítményértékelési rendszer az értékelt köztisztviselő, valamint az értékelő közötti éves párbeszédre épül, amelynek keretében azt kell megállapítani, hogy az előzetesen kitűzött célok milyen mértékben valósultak meg.2 Ez egyébként már több európai intézménynél bevett gyakorlat, amelynek köszönhetően a személyi állomány objektív tájékoztatást kap saját munkájának minősítéséről, az elért eredmények elismeréséről. A közvetlen vezetői visszacsatolás bátoríthatja a köztisztviselőt a szakmai fejlődésben, azonosítva azokat a területeket, ahol feltétlenül fejlődésre van szüksége. A teljesítményértékelés szorosan összefügg a továbbképzéssel, illetve a mobilitással. A teljesítményértékelés azt a célt is szolgálja, hogy megállapítsa: az érintett köztisztviselő megfelel-e a szakmai eredményektől függő előmenetelhez szükséges követelményeknek. Segíti annak megállapítását is, hogy a köztisztviselő alkalmas-e a magasabb besorolással együtt járó fokozottabb felelősség vállalására. Az objektivitás megkívánja, hogy az értékelés során az érintett köztisztviselők osztályzatot kapjanak. Erre feltétlenül szükség van az egyéni teljesítmények, illetve eredmények összehasonlításához. A teljesítményértékelési rendszerhez az is hozzátartozik, hogy a vezetőket is értékelik a beosztott köztisztviselők. Külön értékelési rendszert vezettek be az igazgatók, illetve a főigazgatók számára, amely elsősorban ahhoz nyújt segítséget a Bizottságnak, hogy meg tudja ítélni objektív módon azoknak az igazgatóknak az alkalmasságát, akik főigazgatók kívánnak lenni. Az elégtelen teljesítményt nyújtó köztisztviselők támogatása

A feladatok, illetve a munkakör egyértelmű meghatározása valamennyi köztisztviselő, illetve vezető számára lehetővé teszi a munka minőségének objektív értékelését. Évente értékelik a köztisztviselők szakmai kompetenciáit is. Ha azok színvonala nem éri el a minimum szintet, a fejlesztendő területnek megfelelő továbbképzésre kötelezik, és/vagy szakmai alkalmassága szerinti munkakörbe helyezik át. Mindez szabályozott eljárás keretében történik, amely alapvetően különbözik a fegyelmi eljárástól, éppen azért, hogy igazságosan, és elsősorban támogató jelleggel viszonyuljanak a segítségre szoruló köztisztviselőhöz.

2

Az új egyéni teljesítményértékelés az integrált, feladatalapú tervezési és megvalósítási rendszer részét képezi, amelyben az évenként meghatározott prioritásokat több lépcsőben bontják le egyéni feladatokra és követelményekre. Ezek értékelése képezi az egyéni teljesítményértékelés (az előmenetel és díjazás) alapján. Lásd erről részletesebben: Mise en oeuvre de la gestion par activités au sein de la commission, SEC (2001) 11976 & 7


27

Egy belga metodika a kompetencia3 mérésére

A metodika lényege: az azonos (besorolási)szinthez/fizetési fokozathoz tartozó tisztviselő anyagi előmenetelét a képességek fejlesztésének bizonyításához kötik. Mindez a rendszeresen megtartott kompetenciamérések alapján történik (ez azonban feltételezi, hogy olyan besorolási/fizetési fokozatokat határoznak meg, amely az azonos munkaköri csoporton belül a kompetenciát és a tapasztalatot tükrözi). A teljesítmény mérése arra irányul, hogy a tisztviselő rendelkezik-e a munkaköre betöltéséhez szükséges technikai, funkcionális, illetve általános kompetenciákkal. A teljesítménymérés nem azonos a jelenleg alkalmazott vizsgákkal. A tisztviselőnek első alkalommal a szakmai gyakorlatról kell számot adnia, majd ezt követően kompetenciamérésnek kell alávetnie magát. Amenynyiben a mérésen megfelelően teljesít, jogosulttá válik az adott fizetési osztályban megállapított illetményét kiegészítő kompetencia pótlékra. E pótlék összege a besorolási fokozat függvényében változik, és évente egy alkalommal (szeptember) folyósítják. A nyugdíjba is beszámítják, ha a nyugdíjazást megelőző 5 évben folyamatosan részesült e pótlékban. Mivel egy munkakör követelményei folyamatosan változnak (technológiai és társadalmi fejlődés), a kompetenciamérés érvényességét és a pótlék kifizetését időben korlátozzák. Egy tisztviselő 3-8 évig jogosult pótlékra. Ezen érvényességi idő lejártát követően a tisztviselő ismét alávetheti magát kompetenciamérésnek, ha továbbra is részesülni szeretne e pótlékból. Ha egymást követően több mérésen is sikeresen szerepel, egy magasabb fizetési osztályba kerülhet. Az előrelépéssel a kompetenciapótlék összegét beépítik az alapilletménybe. A kompetenciamérés alapelvei:

A kompetenciamérés célja: az érintett tisztviselő rendelkezik-e az adott munkakör megfelelő ellátásához szükséges képességekkel. A kompetenciatesztek mindkét kompetenciát (technikai/funkcionális, illetve általános) vizsgálják. A kompetenciamérés kizárólag a munkakör megfelelő ellátásához szükséges kompetenciákat vizsgálja. Ezeket munkakör típusok szerint határozzák meg. 3

KOMPETENCIA: nem ismeret, intelligencia, tapasztalat. Azon ismeretek, készségek, értékek, magatartási formák összessége, amelyek a tisztviselőt segítik munkaköre ellátásában, a rábízott feladatok sikeres elvégzésében.

28


Az objektivitás érdekében előzetesen meg kell határozni: – milyen kompetenciát akarnak mérni; – az egyes kompetenciák értékeléséhez milyen kritériumokat alkalmaznak (azaz technikai kompetenciák esetében a várt eredmény alapján kell meghatározni a kritériumokat). Az, aki folyamatosan fejleszti és frissíti a kompetenciáit, és a munkakörét megfelelően tölti be, minden különösebb felkészülés nélkül meg fog felelni a mérésen (így nem azonosak a tárgyi tudás felmérését célzó vizsgákkal). Módszertan:

A mérések két részből tevődnek össze: 1. Technikai, funkcionális kompetencia4 mérése:

Elsőként a tisztviselő technikai kompetenciáit ellenőrzik.

Alkalmassági vizsga – a vizsga résztvevője egy a munkavégzés során megszokott helyzetben találja magát (azonos eszközök és feltételek állnak a rendelkezésére), és olyan feladat elvégzésével bízzák meg, amely a tipikus, leggyakoribb feladataihoz hasonló (pl. levél megírása egy titkárnő esetében). A vizsgát munkaköri-csoportok szerint kell kidolgozni; – Két részből áll: a) a feladat elvégzése, b) beszélgetés, ahol be kell számolni, hogyan végezte el a feladatot, – kedvező vagy kedvezőtlen minősítést kap; – a vizsgán – megfigyelőként – a központi személyügyi hivatal képviselője is jelen van. „Igazolt képzés”

Egyes munkakör-csoportok esetében léteznek olyan képzési programok, amelyek elvégzésekor vizsgát kell tenni. Amennyiben e bizonyítvány igazolja, hogy a résztvevő a kompetenciáit fejlesztette, és arról tanúságot is tett, a bizonyítvány kiválthatja az alkalmassági vizsgán való részvételt. A képzést a tisztviselő felettesével egyeztetve választja ki. A képzésnek az alábbi követelményeknek kell eleget tennie: 4

Más néven kemény kompetencia, a munkakör betöltéséhez szükséges ismeretek és készségek (elemző készség, egy sajátos szabályrendszer ismerete stb.).


29

– a tisztviselő kompetenciájába vágó képzés, amely kapcsolódik a munkaköréhez; – az adott munkakörre vonatkozó alkalmassági vizsga alternatívájaként elismert bizonyítvány. Az alkalmassági vizsga és az igazolt képzés súlya a munkakör-csoporttól függ. 2. Viselkedésben megnyilvánuló kompetencia5 mérése:

Az alkalmassági vizsgán sikeresen szereplő és az igazolt képzésen bizonyítványt kapó tisztviselő jelentkezhet a kompetenciamérés 2. részére. Strukturált beszélgetés a tisztviselővel, a munkakörében korábban tanúsított viselkedés megítélése alapján (kritikus viselkedésekre összpontosító beszélgetés). A beszélgetést a központi személyi hivatal Selor (kiválasztás) részlegének egy képviselője vezeti, részt vesz az adott szervezet Személyzeti Osztályának képviselője is, akit külön erre a módszerre képeztek ki (csak megfigyelő). A tervek szerint a tisztviselő közvetlen felettesének is részt kell vennie. A beszélgetés eredménye egy általános vélemény (kedvező/kedvezőtlen). A részvétel feltételei

A mérésen való részvétel minden egyéves gyakorlattal rendelkező kinevezett tisztviselőnek kötelező. A további mérés önkéntes, de a szervezetnek ösztönöznie kell a kompetencia méréseken való részvételt. A mérést követően a Selor képviselője véleményezi a hivatalnok erős és gyenge oldalait. A véleményt az adott szervezet Személyzeti Osztályának továbbítják. A véleményt az érintett tisztviselővel és a közvetlen felettesével közösen vitatják meg. Ennek eredményeként személyre szabott fejlődési tervet dolgoznak ki (fejlesztendő képességek, konkrét cselekvések, és nem kizárólag képzéseken való részvétel). A kompetenciamérés következményei

A sikeres részvétel esetén a tisztviselő jogosulttá válik az alapilletményét kiegészítő kompetenciapótlékra. Aki nem sikeres, a fejlődési terve alapján fejlesztheti magát, és a következő évben a pótlék megszerzése érdekében ismét részt vehet a mérésen. 5

Más néven lágy kompetencia, olyan viselkedésben megnyilvánuló kompetencia, amelyek a munkakör betöltésének módjához kapcsolódnak (pl. ügyfélközpontú magatartás, együttműködő készség).

30


Ha a tisztviselő nem vesz részt az újabb mérésen, elveszti a pótlékhoz való jogosultságát. Amennyiben a tisztviselő részt vesz egy új mérésen, de nem sikeres, akkor a következő évben a pótlék a felére csökken. 3. Teljesítménymenedzsment Finnországban I. Bevezetés

A finn központi közigazgatás az elmúlt 10 évben fokozatosan átállt a teljesítménycél alapú menedzsmentre. A teljesítménymenedzsment fő eszköze a költségvetés, melynek egyre hangsúlyosabb részét képezi a teljesítménycélok indoklása. Számos nyugat-európai országhoz hasonlóan Finnország is számol a népesség elöregedésével, mely kevesebb aktív járulékfizető mellett a szociális és egészségügyi kiadások iránti igények növekedését fogja eredményezni. A közkiadások fenntartható szintjének megőrzése érdekében a Kormányzat átfogó strukturális reformokba kezdett országos és helyi szinten is. E reformok következtében a kiadások féken tartása mellett növekszik a közszféra hatékonysága, ami hozzájárul a nemzetgazdaság növekedéséhez, és így a járulékbefizetés szintjének emelkedésének és a szociális kiadások fenntarthatóságához is. Finnország számos nemzetközi felmérés tanúbizonysága szerint jól teljesít. Biztonságos, versenyképes ország, ahol a korrupció szintje alacsony, a környezetvédelemé és környezettudatosságé magas. Ugyanakkor a finn kormányzat tisztában van azzal, hogy a globalizált világban a jó teljesítmény megőrzéséhez nem elég a múltbeli eredmény. A verseny így megköveteli a folyamatos fejlődést a közszférában is. A versenyképesség javítása és a foglalkoztatottság szintjének növelése az Európai Uniónak is célkitűzései, melyekhez minden tagállamnak hozzá kell járulnia a maga eszközeivel. A polgárok bizalma a közös Európa jövőjében csak bátor cselekvéssel és látható eredményekkel érdemelhető ki. II. Teljesítménymenedzsment és elszámoltathatóság a közszférában

A teljesítménymenedzsment egy szerződésen alapuló interaktív ellenőrzési modell. Működési képességének kulcsa, hogy a felek megtalálják a rendelkezésre álló források és az ezeken alapuló, elvárható eredmények helyes egyensúlyát. A teljesítmény menedzsment alapgondolata egyik oldalon a források és célok, másik oldalon a hatékonyság és minőség lehető legjobb kiegyensúlyozása a kitűzött célok költséghatékony elérése érdekében. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

31

A közszolgáltatások pénzügyi alapjainak biztosítása fokozott kihívások elé állítja a kormányzatot: a költségek növekednek, ugyanakkor nőnek a lakosság és az üzleti élet elvárásai is. A finanszírozhatóság fenntartása, a nemzeti szintű versenyképesség és a közszolgáltatások minőségének és rendelkezésre állásának biztosítása folyamatos erőfeszítést igényel. A teljesítményorientált gondolkodás kiindulópontja, hogy a közszektor tevékenységeinek eredményeit az elért társadalmi eredményekhez és a források eredményes felhasználásához mérik. A források nem hatékony felhasználása esetén nem lehet jó eredményeket elérni még akkor se, ha a kívánt hatások megvalósulnak. A másik oldalról nem elég önmagában a hatékony működés sem: a kibocsátás (output) minőségének és a kormányzat szolgáltatási képességének is megfelelő szinten kell lennie. A kormányzati reform részeként bevezették a költségvetési intézményeknél is a kereskedelmi (kettős) könyvelést a korábbi költségvetési (egyszeres) könyvelés mellé. Nőtt az elszámoltathatóság is, ennek részeként megreformálták a kormányzati elszámoló jelentések rendszerét, továbbfejlesztették az ellenőrzés személyi és működési oldalát. A költségvetési jogszabályokban újradefiniálták a teljesítmény alapismérveit, elválasztották a társadalmi hatásosságot (policy effectiveness – a szervezet tevékenységének eredményeképp bekövetkező társadalmi változások. Ezek nehezebben mérhetőek, gyakran párhuzamos célkitűzés szükséges hozzá más szervezeteknél, akik szintén hozzájárulnak a cél eléréséhez) a működési teljesítménytől (operational performance- a szervezet tevékenységének közvetlen eredménye). Ez utóbbi további három részre bomlik. A működési hatékonyságra (ide értendő a gazdaságosság, a produktivitás, továbbá a nem-ingyenes tevékenységekből származó profit), a kibocsátásra és minőség-menedzsmentre (ide értendő a tevékenység minősége, az output nagyságrendje, és a szolgáltatási kapacitás), valamint a humánerőforrás-menedzsmentre (létszám és struktúra, személyi kiadások, a dolgozók közérzete, kompetencia, működési reform). (A gazdaságosság a költség-output aránnyal, míg a produktivitás a beruházás-output aránnyal egyenlő. E két tényező együttese a működési hatékonyság.) Teljesítményközpontú költségvetés: az intézmények nem egyes kiadásokra/kiadásonként kapták meg költségvetésüket, hanem egy összeget kaptak, melyet szabadon használhattak fel. Cserébe teljesítménycélokat kellett elérniük. Javult az elszámoltathatóság és a gazdaságosság. 32


Alapelv: a költségek emelkedése nélkül kell emelni a szolgáltatások színvonalát és elérhetőségét. A teljesítmény-menedzsment növelte az apparátus költség érzékenységet, és növelte a közintézmények működési hatékonyságát. A teljesítménycélok kitűzése hozzájárult a források jobb elosztásához. Javult a kormányzati szektor vezetése, ellenőrzése, a szolgáltatások minősége és a személyzeti politika. III. Teljesítménycélok és alapvető teljesítménykövetelmények

A teljesítménycélokkal szemben több általános követelmény állítható. A jó teljesítménycél: – a kormányhivatal vagy műveleti egység alapfeladatához kapcsolódik, abból származik (nem véletlenszerű vagy egyedi); – stratégiai jellegű, alapvető a működés szempontjából és hatékony; – világos, mindenki számára érthető; – konkrét és működési jellegű (monitoring szempontból praktikus); – értékelhető, mérhető és időtől függő; – lehetőleg összehasonlítható (egyfelől eltérő időszakokként, másrészt hasonló vizsgálati egységekhez mérten); – a kormányhivatal befolyásolni tudja; – reális, de kihívást jelent; – elfogadható (közösen fogalmazzák meg, és egyetértés alakul ki vele kapcsolatban); – lefedik a szervezet tevékenységeinek nagyobb részét, másrészről meghatározzák a prioritásokat. Az utolsó pont megvalósításához szükséges, hogy a célok rangsorolva legyenek, kezelhető számúak legyenek, továbbá egyértelmű legyen hatályuk. A célok nem csak a változás irányát, hanem mélységét is mutatják. A jó teljesítménycélokból inkább kevesebb van, mint több; az eredményt írják le, nem a módszert vagy az intézkedéseket; állapotokat mutatnak be, nem irányokat. Bizonyos típusú szervezeteknél az output használható az eredmény meghatározására. Pl. egy kutatószervezetnél a szerződésben meg kell állapodni arról, hogy milyen kutatást teljesít az intézmény az adott évben, illetve többéves kutatásnak milyen fázisáig jut el. Itt is minőségi célok meghatározására kell törekedni a nagyobb projektek esetében (használhatóság, az eredmények felhasználása), és hatékonyan kell felhasználni a monitoring adatokat. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

33

Ahhoz, hogy a célok kihívást jelentsenek, legjobb összehasonlítási alapot (tipikusan korábbi évek adatait) használni.

A társadalmi hatásosság és a működési teljesítmény alapvető ismérvei: 1) társadalmi hatásosság: átfogóan írja le egyes szektorokban tett intézkedések és tevékenységek hatását. Ide tartozik továbbá, hogy a működési politikát milyen mértékben, és költséghatékony módon sikerült-e megvalósítani. Ilyen pl. a foglalkoztatás szintje, vagy a közúti balesetek száma. A társadalmi hatáscélok megvalósítása tipikusan meghaladja egyetlen szervezet lehetőségeit. Ugyanakkor e célok alapján lehet lebontani a különböző intézmények működési céljait. Továbbá a Kormányzat és a minisztériumok eredményessége alapvetően a társadalmi hatáscélok megvalósításán mérhető le. Elsősorban indikátorként, és csak másodlagos jelleggel szövegesen kell megadni őket. Fontos, hogy az országgyűléshez benyújtott javaslatok megbízható információt tartalmazzanak arról, hogy a döntés milyen társadalmi változás eléréséhez járul hozzá. 2) működési teljesítmény: ide olyan célok tartoznak, amiket a szervezet saját működésének, vezetési gyakorlatának megváltoztatásával közvetlenül befolyásolhat. Ugyanakkor a társadalmi hatáscélokból kell levezetni őket. Az ellenőrzés és elszámolás folyamat fordított: itt a műveleti szinten elért eredményekből kell kiindulni, és azok összegzésével eljutnia a kívánt társadalmi változások megvalósításának megítéléséig. A működési célokat forrásokhoz és tevékenységekhez kell kötni. A nem kívánt mellékhatások elkerülését is célként kell meghatározni. A teljesítmény ismérvekkel kapcsolatban alapvető fontosságú, hogy a teljesítmény különböző tényezőkből tevődik össze. E négy ismérv adja az alapot a teljesítménycélok meghatározásához, a szervezetek teljesítményjelentéseihez, és a kormányzati zárszámadáshoz. IV. A teljesítménycélok megjelenítése a költségvetésben, valamint a működési és pénzügyi tervben

A költségvetést előzetesen és utólagosan is értékelik. Az előzetes értékelés az igazolási kötelezettségre utal, ui. minden költségvetési tételt igazolni kell az elérni kívánt hatásokkal, vagyis világosan és átfogóan be kell mutatni mind a közvetlen, mind az áttételes hatásokat. Az utólagos értékelés során a kormánynak a zárszámadásban be kell mutatnia a ténylegesen elért eredményeket a költségvetési javaslatban szerepeltetettekhez mérten. 34


A Pénzügyminisztérium elvégezte a költségvetés felülvizsgálatát, hogy az alkalmas legyen a teljesítménymenedzsment és az elszámolás megvalósítására, szem előtt tartva a Parlament, mint költségvetési döntéshozó szerv jogosítványait és a Kormány ellenőrző szerepét. A költségvetési javaslat indoklásának és az indikátoroknak világos képet kell adnia a kiadások hasznáról és az elérni kívánt célokról. A PM hasznosnak látná a költségvetés szektoronkénti osztályozását a jelenlegi, intézményi alapú osztályozás helyett, ui. ez még inkább elősegítené a teljesítménymenedzsmentet, elsősorban azáltal, hogy lehetővé tenné a célok hierarchikus és szervezett bemutatását. Az indoklásnak meg kell jelennie a fejezetei, az osztályonkénti, és a egyes tételek szintjénél is (az osztályok összegzése lehetővé teszi, hogy ágazatok átfogó társadalmi céljaihoz történő hozzájárulást). A fejezetek egész igazgatási ágazatokra vonatkoznak, így ezekhez nagyon átfogó, illetve általános társadalmi hatáscélt kell társítani. Fontos, hogy a különböző célok logikusan és könnyen érthető módon egymásra épüljenek. Az egyes ágazatok (minisztériumonként) műveleti és pénzügyi terveinek felépítésének (ezek stratégiai dokumentumok, általában több évre szóló célkitűzéseket is megfogalmaznak bennük) alapját az ágazat társadalmi céljai képezik. E tervek tartalmazzák a legfontosabb célkitűzéseket (a hozzájuk tartozó indikátorral) és az ágazati stratégiát. A cél, hogy egyértelmű legyen a kapcsolat a költségvetés szerkezetével: az itt szereplő céloknak összhangban kell lenniük a költségvetésben szereplő célokkal.

A működési és pénzügyi tervek és a kiadási korlátok előkészítése. Működési és pénzügy tervet a költségvetési törvény alapján a minisztériumoknak és a kormányzati szerveknek kell készítenie. A cél a teljesítmény fokozása, a költségvetés megalapozása és előkészítése, valamint a teljesítménycélok kitűzéséhez és a vezetéshez történő hozzájárulás. Figyelembe kell venni bennük a jövőbeli célokat, valamint a már végrehajtott feladatok tapasztalatait, eredményeit. A kormányzati szervek önállóan készítik el terüket, majd jóváhagyásra benyújtják a felügyeletet ellátó tárcához. A tárcák évente készítenek tervet az adott időszakra vonatkozó a központi kormányzati költségvetési stratégia és jóváhagyott cselekvési program alapján, és a Pénzügyminisztériumhoz nyújtják be. A Kormány a pénzügyi felügyeletet a Pénzügyminisztériumon keresztül látja el. Útmutatókat ad ki, illetve egyeztet a tárcákkal. A felügyelet keretében HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

35

a Kormány közleményeket ad ki tárcánként a műveleti és pénzügyi tervekkel, illetve a kiadási korlátokkal kapcsolatban. A kormány elsősorban az alábbi szempontok alapján vizsgálja a terveket (e szempontokat az egyes ágazatok belső értékeléseik során is felhasználhatják): – a terv ténylegesen a stratégiai kontroll eszköze, vagy csak puszta formalitás, esetleg az extra költségigények igazolása? – tartalmaz-e a tervezési időszakra vonatkozóan világosan meghatározott, feltétlenül szükséges és stratégiai társadalmi hatáscélokat, valamint működési teljesítménycélokat? – a célok reálisak-e a rendelkezésre álló forrásokhoz, az ezekre vonatkozó felhasználási javaslatokhoz valamint a korábbi teljesítményhez mérten? – a célok össze vannak-e kötve ésszerű módon a humánerőforrás-felhasználás vizsgálatával? – a Kormányzat elsődleges horizontális céljait – a közszféra produktivitásának növelését és a közeljövő kihívásainak kezelését – megfelelő módon és mértékben figyelembe vették-e elkészítésüknél? – figyelembe vették-e a költségvetési törvény és a pénzügyminisztérium vonatkozó előírásait? V. A teljesítményszerződések tartalma és céljai

Vitatott, hogy a teljesítményszerződések bírnak-e kötelező erővel magánjogi értelemben: a többségi álláspont szerint nem. Vitatott továbbá, hogy a minisztérium mennyiben szólhat bele egy önálló szerv teljesítménymenedzsmentjébe, melynek feladatait jogszabály, illetve alapító okmánya tartalmazza. A teljesítménymenedzsment valóban nem írhatja felül vagy kerülheti meg az alapfeladatokat, ehelyett e feladatok jelentik a teljesítményszerződések és a teljesítménymenedzsment magját. A teljesítménymenedzsment célja az alapfeladatok leghatékonyabb ellátása. Bár a teljesítményszerződés jogi konzekvenciákkal nem jár, praktikus következményei vannak. A jogi kötőerő hiánya nem jelent a gyakorlatban problémát. Mindenképp törekedni kell a valódi megállapodásra. Bár az egyeztetések eredményének formalitása nem feltétlenül bír közvetlen hatással a teljesítménymenedzsmentre, kívánatos a kölcsönös megegyezésen alapuló, mindkét fél által aláírt szerződés. A teljesítményszerződések mellett a minisztériumok egyoldalú eszközöket is alkalmaznak, pl. iránymutatásokat, körleveleket stb. 36


A teljesítménymenedzsment egyik problémája az időkeret rövidsége és a stratégiai megközelítés hiánya. Egy éves időtartam esetében a kitűzött teljesítménycélok a hosszabb távú siker szempontjából nem feltétlenül a legalkalmasabbak lesznek. Ehelyett könnyen elérhető célok jelennek meg, amikhez már létező indikátorokat kapcsolnak. Így az egyeztetések csak arról fognak szólni, hogy mi legyen az indikátorszint, nem pedig arról, hogy a megfelelő célokat tűzték-e ki, és a megfelelő mutatókkal történik-e a siker mérése. A stratégiai szemlélet hiányának következtében az utóbbi időben a szerződések egyeztetése rutinkérdéssé vált, és beszűkült hatályuk. Ugyanakkor a minisztériumok újfajta stratégiai tervezésbe kezdtek ágazataiknál és szervezeteiknél. Nem csak szektorális stratégiákat, hanem a minisztériumhoz tartozó teljes igazgatási területet lefedő, illetve magára a minisztériumra vonatkozó stratégiákat is készítenek. E stratégiák megvalósítása elősegíti a hosszabbtávú teljesítménymenedzsment szemléletet azáltal, hogy a teljesítményszerződések elkészítésénél meg kell próbálni a fő irányokat a szerződésben megjeleníteni, hogy egyértelműen kitűnjön, hogy az egyes tevékenységek a tárca stratégiájának milyen céljaihoz járulnak hozzá.

A stratégia megközelítés erősíthető továbbá: – a műveleti és pénzügyi terv elkészítésének interaktívvá tételével; – azáltal, hogy a teljesítmény szerződések egyeztetése során nem szabad a teljesítménycélokat meghatározni a stratégiai kihívások, az esetleges hangsúlyváltások és a lehetséges működési reformok megvitatása előtt; – a teljesítményszerződésekben a stratégiai és hosszabbtávú célok szerepeltetésével (ilyenkor azonban fontos az ütemezés, az évenként elérendő részcélok meghatározása). Ugyanakkor sem a központi kormányzati teljesítménymenedzsment koncepció, sem a költségvetési jogszabályok nem határozzák meg az alkalmazandó menedzsment- és értékelési módszereket. Széles körben elterjedt pl. Mérlegtáblázat (Balanced Scorebord) módszere. Itt a stratégiai célok és az értékelési ismérvek 4 szempont szerint rendeződnek: Hatékonyság (ügyfelek) Pénzügyek (források) Szervezet (eljárások) Megújulás és munkakapacitás (személyzet) Az egyes célok állását e szempontok szerint mutatják be és értékelik. A modell több tényezőt vizsgál, melyek sikere vagy kudarca alapvető hatással van a szervezet sikerességére. Az indikátorokat a „siker kritikus tényezőiből” HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

37

vezetik le. Az értékelési ismérvek meghatározásának célja olyan indikátor vagy eljárás megtalálása, ami egy bizonyos kritikus sikertényezőre tekintettel alkalmas a szervezet sikerességének mérésére. A modell az okokra és a hatásokra koncentrál, melyekből „stratégiai térkép” készíthető. Pl. egy ágazatban mind a 4 szempontból megtörténik a kritikus sikertényezők azonosítása, ezekhez hatáscélok és intézményeként részletes indikátorok kapcsolódnak. A teljesítményszerződéseknek nem kell minden tevékenységre kiterjedni, hanem csak a fontos kérdésekre és az adott időszakban elérendő eredményekre. Ugyanakkor ki kell terjedniük mind a szervezet alaptevékenységére, mind a tervezett fejlesztésekre, ennek megfelelően tartalmazhatnak állandó, illetve helyzettől függően változó célokat. Természetesen az állandó célok indikátoraink is stabilnak kell lennie. A fejlesztéseknek nem szabad veszélyeztetni az alapfeladat ellátást, ugyanakkor az alapfeladat ellátást is folyamatosan fejleszteni kell. A szerződések szerkezete ágazatonként eltérhet, ugyanakkor fontos, hogy a felépítés logikus és átfogó legyen. A minisztériumi stratégiával összhangban tartalmaznia kell, hogy a szervezet mire helyezi a hangsúlyt az adott időszakban. A hosszabbtávú céloknál szerepelnie kell az időbeni ütemezésnek.

A teljesítményszerződések és tárgyalások általános modellje 10 pontban: 01. A célokat a lehető legkonkrétabban kell megfogalmazni, és hozzájuk kell rendelni a forrásokat és az ütemezést. A célok kitűzésénél figyelembe kell venni a környezeti lehetőségeket és veszélyeket, valamint a működésben rejlő erősségeket és gyengéket. 02. A produktivitásra, gazdaságosságra, outputra, a minőségre, a szolgáltatási kapacitásra a humánerőforrásra és a hatékonyságra vonatkozó működési teljesítménycélokat kell megállapítani. A teljesítményt indikátorok használatával és a társadalmi hatásosság és működési teljesítmény fogalmainak használatával kell körülírni. 03. A végrehajtó szabad kezet kap a célhoz rendelt forrásból megvalósított befektetések tekintetében. 04. A cél megvalósítója befolyásolhatja a termelési funkció tartalmát, így lehetővé válik a hatás nagyságának és milyenségének mérése. A mérés teljesítmény-specifikus és feladat-specifikus monitoringot, továbbá a befektetések és költségek kapcsolatos különféle számításokat jelent, ami 38


05.

06.

07.

08.

09.

10.

lehetővé teszi a teljesítmény és az eredmények közötti kapcsolat befolyásolását. Egyetlen szerv állapítja meg a célokat és adja hozzá a forrást. Továbbá alapesetben végrehajtónként csak egy ilyen felettes testület van. Amenynyiben mégis több lenne, meg kell állapítani felelősségi területüket. A végrehajtó részt vesz (önálló javaslatot tesz) a célok és a hozzárendelt források minőségének és mennyiségének megállapításában. Ugyanakkor ha nincs konszenzus, a minisztérium önállóan dönt. A tárgyalások eredményeképp megszülető teljesítményszerződés tartalmazza a célokat és a hozzájuk rendele forrásokat. A szerződéseket mindkét fél aláírja. A szerződés megerősítésére nem kerülhet sor azelőtt, hogy a Parlament jóváhagyná a központi költségvetést. A végrehajtó felel a felettes szint fele a végrehajtásról, a tárgyidőszak alatt és után beszámol a célokat kitűző testületek a teljesítményről és a célok megvalósításáról. A teljesítménycélok elérését összesítve ítélik meg. Amennyiben az intézménynél teljesítménybér rendszer működik, a teljesítménycélok elérése vagy meghaladása esetén bonusz fizethető. Az előző éves teljesítmény befolyásolja a célok kitűzését és a források elosztását. A cél az input-output arány évenkénti javítása.

VI. Teljesítménymérés és indikátorok

Alapvető követelmény, hogy az indikátorok érthetőek és megbízhatóak legyenek. Az indikátorok megállapítása számos esetben problémát jelent, ezért folyamatosan fejlesztik őket. A jó indikátor: – nem a tevékenységet írja le, hanem az output-ot vagy az eredményeket; – pontosan írja le az elérendő célokat, illetve azt, hogy mi kell a sikeres működéshez; – az adott szervezet saját hatáskörében befolyásolni tudja; – olyan szinten vannak, hogy lehet a szinthez mérten célt kitűzni; – állandó jellegű, lehetővé teszi az időszakos összehasonlítást; – a mérés tárgya kapcsolatban van a működés alapvető céljaival és stratégiájával, így monitoringja elősegíti a menedzsment munkáját és a működést; A minisztérium és a hivatal ugyanazt érti alatta; – a szükséges adatok kis ráfordítással beszerezhetőek. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

39

Az indikátorok segítségével a célok végrehajtása ütemezhető. Az ideális indikátorok lehetővé teszik a különböző szereplők közti, illetve nemzetközi összehasonlítást.

Az indikátorok 4 főcsoportja: A) az output mértékére vonatkozó indikátorok (pl. diplomások száma), B) a hatékonyságra és termelékenységre vonatkozó indikátorok (pl. költség-output arány), C) minőségre és a szervezet belső funkcionalitására vonatkozó indikátorok (pl. dolgozók elégedettsége, eljárási idő), D) a hatékonyságra és a szolgáltatási kapacitásra vonatkozó indikátorok (társadalmi hatás, ügyfél elégedettség, hozzáférés régiónként vagy társadalmi csoportonként). A mérés a szisztematikus információgyűjtésen alapul. A mérési rendszer kialakításánál az indikátor meghatározásán túl dönteni kell az információforrásról és a mérési egységekről is. Ajánlott, hogy az adat folyamatos monitoringból, illetve számítógépes nyilvántartásból vagy összegyűjtött statisztikákból származzék. Fontos a pontossági és megbízhatósági követelmények előírása, továbbá az adatok összegyűjtéséért, a mérésért és a jelentésért való felelősség meghatározása. Lehetőleg olyan indikátorokat kell választani, amelyek: – a lehető legjobban és legközvetlenebbül írják le a célokat; – amelyek jelentősek a teljesítménymenedzsmentet értékelő vagy felügyelő szempontjából is (pl. a politikai döntéshozók); – a lehető legindikatívabbak, vagyis olyan mérési eredményeket produkálnak, melyekből következtetéseket lehet levonni a működésre. Kerülni kell az olyan indikátorokat, amelyek: – szűk területre vonatkozó másodlagos indikátorok; – nehezen érthetőek; – az intézmény nem tudja közvetlenül befolyásolni; – indokolatlanul nehéz vagy költséges használatuk. Bizonyos célok esetében az indikátor inkább a szükséges intézkedést, mint az elért eredményeket mérni. Ilyen esetben elég, ha arról van információ, hogy a szükséges intézkedés megtörtént-e.

40


VII. Minőség, minőségmenedzsment

A működés minősége vizsgálható az alábbi szempontok szerint: – ügyfél (a szolgáltatás hasznossága, igénybevehetősége, működése az ügyfél nézőpontjából, ügyfél-elégedettség); – a termék tulajdonságai (megfelel-e a minőségi standardoknak); – előállítás (nyersanyagok, az előállítók képességei, a folyamat); – verseny (minőség a versenytársakkal összehasonlítva, a fogyasztói választások alapján); – társadalom (a termék vagy szolgáltatás előállításának és használatának hatásai a társadalomra és a környezetre). A minőség egy általános definíció szerint valamely szervezet azon tulajdonságainak összessége, melyeken a vele szemben támasztott elvárásoknak történő megfelelés és a működési követelmények teljesítésének képességei alapulnak. Az a lényeg, hogy a szervezete mennyire képes megfelelni ügyfelei elvárásainak és szükségleteinek, továbbá, hogy mennyire reagál a vele szemben támasztott követelményekre. Mivel egy adott szolgáltatás esetében a minőség különféle szempontokból vizsgálható, fontos, hogy a szervezet, mint egész képviseljen magas minőséget. Vannak már létező, a minőség mérését szolgáló ismérv-rendszerek, pl. a CAF. Az itt alkalmazott ismérvek felhasználhatóak a teljesítményszerződések céljainak kitűzésekkor is. Ha a minőséget a fenti, széles értelemben használjuk, a minőségi célok kitűzésével kapcsolatban elmondhatjuk: – a minőséget több szempontból kell vizsgálni és értékelni; – a fogyasztói minőségértékelés, illetve e termék tulajdonságain alapuló minőségértékelés elengedhetetlenek, de önmagukban nem elégségesek; – az eseti, sajátos indikátorokat mindig értelmezni kell a minőségértékeléskor; – több minőségértékelési és fejlesztési modell létezik. A minőségi indikátorok jelentős része tehát specifikus, nem minden szolgáltatás, illetve szolgáltató esetében alkalmazható. Ugyanakkor létezik néhány, ami a közszolgálat minden szegletében beválik: – ügyfél-elégedettség, és a szolgáltatás hozzáférhetősége; – megbízhatóság és biztonság; – tisztességes szolgáltatás és jogi védelem; – a fogyasztók elfogulatlan és egyenlő kezelése; HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

41

– bizalmasság; – korrekt és naprakész információ, gyors hibaelhárítás; – ügyfelek befolyásolási és részvételi lehetősége; – üzleti hozzáállás és előzékenység a szolgáltatásban; – képzés, professzionális személyzet; – költséghatékonyság, haladéktalan ügykezelés. Mivel az output minősége szorosan kapcsolódik az outputtól elvárt tulajdonságokhoz, az eltérő output-okhoz egyenként kell ismérveket meghatározni, tipikusan az előállítónak. Lehet használni minőségi standardokat (pl. ISO 9001:2000) és minőségi ajánlásokat. Bizonyos esetekben nehéz minőségi indikátorokat megállapítani (pl. kutatás, felügyelet). Ilyen esetekben a technikai jellegű indikátorok helyett átfogó értékelést lehet alkalmazni. Ennek követelményei: – a minőséggel kapcsolatos összegyűjtött információnak logikus kapcsolatban kell állnia a teljesítménycéllal (pl. egy kutatás esetében, hogy mennyi vita alapjául szolgált, mennyien hivatkoztak rá); – a minőséggel kapcsolatos anyag rendszerezett gyűjtése (az értékelés annál megbízhatóbb lesz, minél több tényezőt meghatároznak már a célkitűzés idején); – a haladás értékelhető több éves perspektívában, ha ugyanazon fajta információ rendelkezésre áll; – a következtetéseknek több tényező vizsgálatán és elemzésén kell alapulnia; – a következtetések levonása előtt számításba kell venni a befolyásoló külső tényezőket. VIII. Teljesítményjelentések és elszámolás a közszférába tartozó szerveknél

A költségvetési törvény előírásai szerint a közszférába tartozó szervezeteknek a működési költségek, a teljesítmény és a hatékonyság monitoring érdekében a jogszabályi előírások szerint ki kell alakítaniuk teljesítmény elszámolási és menedzsment értékelő, valamint egyéb monitoring rendszereiket. A rendszereknek gazdaságosan és megbízhatóan információval kell szolgálniuk, ami alkalmas alapul szolgál az ügynökség felettes szerv általi irányításához, az éves tevékenységi jelentésekhez és végelszámolásokhoz. Biztosítani kell a folytonosságot: az adatoknak összehasonlíthatóknak kell lenniük az előző két évi adatokkal. 42


Az éves jelentés egy beszámoló a teljesítménycélok megvalósításáról, amit a szervezetek a felügyeletet ellátó minisztériumnak nyújtanak be. Az intézmények készítenek továbbá teljesítmény jelentéseket külső érdekcsoportok, és éves beszámolókat is belső érdekcsoportok számára. Ezekre nem vonatkozik a költségvetési törvény, de segítenek a vállalati imázs fenntartásában a piac felé, és elősegítik a menedzsmentet is. Ugyanakkor ezek nem helyettesíthetik az éves beszámolót és a pénzügyi nyilatkozatot. A minisztériumok éves jelentései képezik a Kormányzat Zárszámadási Jelentésének alapját. A működési teljesítmény értékelésénél nem elég a célok megvalósítását vizsgálni, ki kell térni a források felhasználására. A minisztériumok az írott jelentések mellett egyéb forrásokból is információkhoz jutnak (találkozók során, kapcsolataikon keresztül). Minden évben minden minisztérium és szervezet zárszámadást készít. Ennek részei: – az éves jelentés, ami részletezi a működési teljesítményt és a fejlődést, valamint a társadalmi hatáscélok eléréséhez történő hozzájárulást; – konkrét példákat a költségvetés végrehajtására; – nyilatkozatot a bevételekről és kiadásokról, bemutatva a bevételeket és költségeket; – a mérleget; – további információkat, vagy pénzügyi nyilatkozatokat. Az éves jelentés egy zárszámadási dokumentum, ami átfogó képet ad a kormányzati szervek elszámolási kötelezettségeinek körébe tartozó tényezőkről. A költségvetési törvény előírja, hogy a szerveknek megbízható és valós információt kell szolgáltatniuk a költségvetés végrehajtásáról, a bevételeikről és kiadásaikról, pénzügyi helyzetükről és működési teljesítményükről. Az éves jelentés tartalma: 1. Vezetői szemle 2. Teljesítmény beszámoló 2.1 Általános politikai hatékonyság (hatáscélok megvalósítása) 2.2. Működési teljesítmény 2.2.1 A működés hatékonysága, hatékonyságnövekedés 2.2.2 Output és minőségmenedzsment 2.2.3 Ellenőrzés és humánerőforrás-fejlesztés 2.3 Az eredmények elemzése és következtetések 3. Értékelő nyilatkozat, és jótállási nyilatkozat a belső ellenőrzésekkel kapcsolatban HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/5.

43

4. A rendszeres átfogó értékelések eredményei 5. A rossz gyakorlatok, hibák összegzése 6. Aláírások és határidők Az éves jelentést, elkészülte után azonnal be kell nyújtani a tárcához, az állami Számvevőszékhez és a Kincstárhoz, továbbá közzé kell tenni az Interneten is. A minisztériumok is készítenek éves jelentést. A jelentést a következő költségvetési év március 15-éig kell elkészíteni. Az aláírás célja a hitelesítés. Felhasznált és ajánlott források, hivatkozások:

http://www.eupan.org http://www.belgium.be http://www.valtioneuvosto.fi Handbook on Performance Management Ministry of Finance, Edita Publishin Helsinki, 2006.

2009-BEN IS BÍZZA ÜZENETÉT A HUMÁNPOLITIKAI SZEMLÉRE Kiadványunkban hirdetését igényes kivitelben juttathatja el a legjelentõsebb szervezetek vezetõihez, humán menedzserekhez, a közszolgálat, a különbözõ szintû önkormányzati testületek vezetõihez, személyügyi, szociálpolitikai szakembereihez.

Hirdetési áraink:

egész oldalas féloldalas Színes borító 150.000,– Ft — Borító belsõ (2 szín) 95.000,– Ft 50.000,– Ft Belsõ oldal 60.000,– Ft 35.000,– Ft Cég bemutatása vagy termékismertető cikk megjelentetése: Alapdíj: 100.000,– Ft (megbeszélés szerint) Szóróanyag elhelyezése 50.000,– Ft + 12,– Ft/lap Az árak az ÁFÁ-t nem tartalmazzák! Ha havonta megjelenõ kiadványunkban hirdetését többször kívánja megjelentetni: árkedvezményt adunk! Címünk: Mont Kft. 1476 Budapest, Pf. 104. Telefon/Fax: 348-0832 * e-mail: [email protected]

44


közszolgálati aktualitások

Recommend Documents