Bozóky Tamás - Gyene István - Kőrösi Viktor Dávid
Konszenzus-modellek Európában Egyre gyakrabban vetődik fel hazánkban az új kiegyezés gondolata, illetve igénye. A közvélemény, a mértékadó véleményformálók, de még a politikai szervezetek többsége is a jelenlegi gazdasági és politikai válság okait döntően a társadalmi és a politikai konszenzus hiányára vezetik vissza. A lassan egy évtizede a társadalom többségében uralkodóvá váló megegyezés pártiság ellenére elemzők mindeddig ritkán hasonlították össze, vagy értékelték részletesebben a média és a politika mindennapos szóhasználatában már-már „elcsépeltté” váló kiegyezések egyes elemeit. Alábbi elemzésében a Méltányosság Politikaelemző Központ arra tesz kísérletet, hogy az elmúlt negyed század legnagyobb hatású európai konszenzusait vagyis a finn, az ír és a spanyol modellt - folyamatában mutassa be, és általánosan megragadja a megegyezés folyamatának gyökereit az intézményrendszer, a politikai kultúra és a történeti hagyományok középpontba állításával. Emellett szeretnénk választ adni a megvalósult modellek magyarországi alkalmazhatóságára is.
I. Vajon mi is az a sokat emlegetett Moncloa-paktum? A Moncloa lelke a spanyol politikai kultúrában keresendő, amely képes volt az évtizedeken át tartó megosztottság és a kölcsönös sérelmek évtizedei után mind a mai napig világszerte támpontként szolgáló megegyezést kialakítani. A történések persze vehettek volna egészen más irányt is, hiszen – csupán a XX. századi történéseket alapul véve – Spanyolország enyhén szólva sem volt a „társadalmi szerződések”, vagy a politikai megegyezések országa. Jellemző, hogy a húszas években Primo de Rivera tábornok katonai diktatúrája például azért sem ütközött komolyabb társadalmi ellenállásba, mert a spanyolok ugyanúgy belefáradt az állandó politikai harcokba, mint saját küzdelmeibe. Néhány évtized múltán - a Franco-érában - a politika ugyanúgy képtelennek bizonyult megoldást találni bizonyos társadalmi és -1-
gazdasági kérdésekre, mint korábban. A hetvenes évek gazdasági válsága csupán tetézte a már korábban jelentkező, belső migráció okozta feszültségeket, amelyek egyúttal kiélezték a nemzetiségi problémákat is. A Moncloa-paktum alapvetően politikai megegyezésnek tekinthető, bár megszületését a rendkívüli gazdasági válság tette szükségessé 1 . A kompromisszum két évvel Franco halálát követően, és négy hónappal az első szabad spanyolországi választás után jött létre. Megalkotásában a parlamenti pártok, a munkáltatói érdekképviseletek és a szakszervezetek vettek részt. Az országban ekkor a jobboldali UCD alakította kormány volt hatalmon (UCD – Demokratikus Centrum Unió), melynek vezetője a korábban francoista pártelnök-miniszterelnök, Adolfo Suárez volt; e párton kívül a törvényhozásban a Spanyol Szocialista Munkáspárt (PSOE), a Spanyol Kommunista Párt (PCE), valamint a későbbi Néppárt elődje, a Népszövetség (AP) foglalt még helyet 2 . A megállapodás előzményeként 1977 augusztusában a kormány tárgyalásra hívta a szakszervezeteket abban a reményben, hogy az infláció megfékezése érdekében sikerül velük megállapodni a bérek mérsékléséről. Szeptemberben
Fuentes
de
Quintana
gazdasági
miniszter,
a
paktum
alapjainak
megfogalmazója egyeztetett a kormánnyal az egyezményről, amely októberben nyerte el végleges formáját. Bár a paktum hatása és eredménye egyértelműen pozitív volt, mégsem jelenthető ki, hogy hosszú távon az elképzelés minden pontja megvalósult volna – ez a világgazdasági folyamatok állandó változása miatt sem történhetett így-, s az sem állítható, hogy a lakosság minden csoportja egy emberként támogatta volna a megegyezést. A regionális nacionalista mozgalmak az autonómiatörekvéseik általuk feltételezett meggátolása okán, a radikális jobboldal éppen a tartományok önállóságának megerősítése miatt, míg a (szélső)baloldal azért támadta az egyezséget, mert a francoista rendszer képviselőinek hatalomátmentését vélte benne felfedezni. 1
Az olaj-krízis megoldatlansága, a hatalmas - 1977-ben 44 %-os - infláció, a külföldi adósság nagysága, ami háromszorosa volt az ország arany és valutatartalékainak, a gazdasági csomagok sorozatos bukása - 1973 és 1977 között nyolc ilyen csomag vérzett el 2 A pártok mandátumainak száma az 1977. június 15-i választások tükrében: UCD: 166, PSOE: 118, PCE: 20, AP: 16.
-2-
A megegyezés nem intézményesült semmilyen formában (pl. tanács vagy más szerv létrejöttében), erejét mégis mutatja, hogy máig olyan vonatkozási pontként szolgál, amely meghatározza a politizálás konszenzuális kereteit a politikai erők számára. Sikere a politikai-társadalmi konszenzusban rejlik, mely a spanyol kormány előtt szélesebb mozgásteret nyitott a rövid- és hosszú távú elképzelések kidolgozásához és véghezviteléhez. A Moncloa egyrészt új alapokra helyezte a gazdaságot, másrészt biztosította a spanyol demokratikus átmenetet („la Transición democrática española”), megteremtvén egyúttal az alkotmányozási folyamat elindításának lehetőségét 3 . Napjainkban a politikai és társadalmi megbékélést hangoztatva magyar politikusok szájából is elhangzik a „magyar Moncloa”, valamifajta „új egyezség” kívánalma. Bár az akkori spanyol és a mostani magyar szituáció sok elemében mutat hasonlóságot – adóreform szükségessége, költségvetési hiány nagysága, foglalkoztatáspolitikai nehézségek stb. -, ennek ellenére úgy gondoljuk, hogy a spanyol példa az alábbi szempontok miatt sem lenne alkalmazható a jelenlegi magyar helyzet illusztrálására: 1. Spanyolországban a megegyezést olyan rendkívüli gazdasági helyzet hívta életre a hetvenes években, ami Magyarországon még a jelenlegi körülmények ellenére sem áll fenn. Az akkori helyzet súlyosságát mutatja, hogy 1973 és 1977 között Spanyolországban nyolc, még a dirigista gazdaságpolitika szellemében született gazdasági csomag vérzett el, amelyekre a koncepciótlanság, a sikertelenség, de leginkább az időhúzás szándéka volt jellemző 4 . 2. A kiegyezés Spanyolországban egyet jelentett a politikai erők saját érdekeikről történő lemondásával a hosszabb távú, közös célok javára. A szakszervezetek követték a baloldali pártokat, és beleegyeztek a kormányzat által javasolt gazdasági és társadalmi úton végbemenő szabályozásba, míg a kabinet és a nagyvállalkozók kötelezték magukat arra vonatkozólag, hogy végrehajtják a vállalati, költségvetési és 3
1978 végén Spanyolországban új alkotmányt fogadtak el, amely az országot alkotmányos monarchiává nyilvánította. Az alkotmányozásról szóló vitában – a paktum megalkotásának „mintájára” – az UCD mellett részt vettek a szocialisták és a kommunisták is. 4 A nyolcadik esetében (amelyet 1978. február 22-én hirdettek meg) éppen a júniusi választásokig kívánt a kormány időt nyerni.
-3-
társadalombiztosítási reformot. A magyar pártok véleményünk szerint nem lennének hajlandóak ilyesfajta „politikai önmegtartóztatásra”. A hazai politikában ma nem létezik az a „spanyol híd”, amely átívelne a két tábor között húzódó szakadékon. 3. Spanyolországban a résztvevők elfogadták egymást azonos rangú, hiteles félnek. A Moncloa-paktum
a
felek
valódi
kompromisszuma
volt.
Félő, hogy Magyarországon a pártok fő célja politikai tőke kovácsolása lenne hasonló szituáció esetén. 4. Spanyolországban egyesek szerint a paktummal a „hallgatás paktuma” is megköttetett. Ez azt jelenti, hogy a politikai pártok nem keresnek a múltból alapot a másik lejáratására. Hazánkban ez a jelenlegi körülmények között szintén elképzelhetetlen.
II. Az ír „gazdasági kiegyezés” mintája A gazdaságpolitikai értelemben vett ír kiegyezés létrejöttében két tényező megléte játszott döntő szerepet. Írország nyugat-európai demokrácia, 1949-től nem tagja a brit nemzetközösségnek. Az ír társadalmat a britekkel vívott háború (1919-1921), valamint a katolicizmus kovácsolta egységbe. Írországban bevett gyakorlat, hogy alkotmányozó, valamint ún. „morális” kérdésekről szóló politikai döntéseket népszavazásra kell bocsátani. A parlamentáris rendszer közvetlen demokratikus elemekkel történő korlátozása egy szoros bizalmi viszonyt eredményezett a vezetők és vezetettek, a politikai osztály és a társadalom széles rétegei között. Ez erősítette az államba vetett társadalmi bizalmat, ami megteremtette a gazdasági fellendülés lehetőségét. A ’70-’80-as évek politikai válságának nem társadalmi, hanem gazdasági okai voltak, mely azonban a polgárok bizalmi tőkéjét nem emésztette fel. Az együttműködés intézményes formája egészen 1949-ig nyúlik vissza. A politikai osztály tagjai ekkor
konszenzuális döntéssel létrehozta az Ír Beruházási Ügynökséget (IDA).
Kezdetben a szervezet feladata mindössze a vámrendszer felülvizsgálata volt, azonban 1952től már a külföldi befektetések ösztönzése is e szervezethez tartozott (ez utóbbiban jelentős könnyebbséget jelentett, hogy az USA keleti partvidékén jelentős számú ír kisebbség él). Az -4-
1958-as Ipari fejlesztési törvény (a külföldi befektetés ösztönzése) hatására 1959 és 1963 között a GDP 75%-kal növekedett, azonban az infláció és a munkanélküliség problémája csak kevésbé enyhült, a Londontól való pénzügyi függés csak az EGK-tagság elnyerésekor szűnt meg. A két évtizedes pangási szakaszt követően a gazdasági fellendülés egészen a ’80-as évek második feléig váratott magára. Az 1987-es radikális gazdasági reform legfontosabb elemei: •
három éves bérmegállapodás, maximalizált bérnövekedés
•
adócsökkentés (különösen a jövedelemadóra, majd a vállalati adókra tekintettel)
•
oktatásfejlesztés
A program eredményeképpen csökkent a munkanélküliség, és stabilizálódott a nemzeti valuta. Az IDA végig funkcionált. A közvetlenül a kormány alá rendelt szerv, továbbra is „csalogatta” a külföldi befektetőket, különösen az elektronikai, egészségügyi és nemzetközi szolgáltatási szektorokba. Az IDA egyértelmű sikere több komponensű: •
fiatal, kiválóan képzett munkaerő áll rendelkezésre
•
az IDA vissza nem térítendő támogatásokat nyújtott a befektetések finanszírozására, a humán erőforrás-projektekre és a termékfejlesztésre
•
emellett meghatározó körülmény, hogy az EGK tagjaként 450 milliós piacra tett szert Írország
Az eredmény tíz éve alatt százezer fővel csökkenő munkanélküliség, kiugróan magas működőtőke-beáramlás, valamint a ’90-es évek átlagos vállalati nyereségadó-bevétele meghaladta az 500 millió ír fontot. A gazdasági fellendülést (vagy nevezzük kiegyezésnek) évtizedes konkrét gazdasági egyeztetés előzte meg, melynek azonban az ír kultúrában rögzült társadalmi bizalom adott alapot.
-5-
III. Egy kevéssé ismert modell: a finn csoda A Moncloa-paktum és az ír csoda mellett ugyancsak sokat emlegetett, viszont talán kevésbé vizsgált példa a finn csoda, amely egy mondatban úgy foglalható össze, hogy Finnország az 1860-as évektől a második évezred legvégéig terjedő időszakban az európai periféria egyik szegény országából a világ legfejlettebb jóléti államainak a sorába emelkedett. Már ebből a meghatározásból is látszik, hogy nem csupán néhány egymást követő év kiváló gazdaságpolitikai döntéseit kell nyomon követnünk, hanem egy több évtizedet, egy bő évszázadot átfogó összetett jelenséget kell megvizsgálnunk. A ’60-as évektől kialakuló finn neokorporatív állami berendezkedés – amely elemzésünk igazi tárgya – valójában nem jöhetett volna létre, ha nem születnek meg a XIX. század harmadik harmadától fogva bizonyos, a gazdasági modernizációt (egyben liberalizációt) elősegítő reformok, valamint ha nem alakul ki már a két világháború között – végső soron a regionális különbségségeknek köszönhetően – a korporativizmusnak néhány sarkalatos eleme. A második világháborút követően, a szovjet piac teremtette gazdasági-kereskedelmi kényszerben, fokozatosan érlelődött ki a finn korporativizmus. Ennek intézményesülése az 1966-os parlamenti választásoknak volt köszönhető: a Centrumpárt mellett hatalomra kerültek – és mintegy két évtizedig hatalmon is maradtak – a szociáldemokraták és a kommunisták, ezzel megnőtt az érdekképviseletek jelentősége. Még a választások évében egy konszolidációs program keretében létrehozták a Gazdasági Tanácsot, amely a kormány és az érdekvédelmi szervezetek közötti makroszintű tárgyalásoknak adott intézményes lehetőséget: a bér- és munkaviszonyok rendezésén túl bizonyos szociális jóléti programok előkészítése is ennek az országos konzultatív fórumnak a feladata lett. Az első, és a későbbieknek mintául szolgáló gazdasági és szociális egyezmény az 1968-ban megkötött Liinanmaa-egyezmény volt, amelyben a felek a két évre megkötött béralkun túl egy sor átfogó jövedelempolitikai egyezményt is kötöttek. A kormány ezzel párhuzamosan és ehhez kapcsolódóan átfogó oktatási törvényt is elfogadott.
-6-
A kormány és a szakszervezetek kialakuló konszenzusos megoldásában szerepet játszott: •
A
’60-as
évek
közepétől
kezdődően
centralista-baloldali
koalíciók
kormányoztak; •
a szakszervezeti tagság a második világháborút követően folyamatosan nőtt, 1989-re az érdekképviseletek a foglalkoztattak 86%-át ölelték föl;
•
az 1960-as évektől a párttagság növekvő tendenciát mutatott, az 1980-as évekre már a lakosság 25%-a rendelkezett párttagkönyvvel;
•
a nagyfokú regionalizmusból fakadóan egyébként is konszenzuális politikai kultúra jellemzi Finnországot.
A politikai pártok egymás közötti megegyezésének gyakorlata a jelentős jogosítványokkal rendelkező köztársasági elnökkel, Kekkonennel (1956-1981) magyarázható. Kekkonen a belpolitika alakításakor állandóan kénytelen volt figyelembe venni a szovjet érdekeket is. Az 1970-es évektől ezért maradhatott ki mindig a kormányból a választásokat folyamatosan megnyerő
szocialista-liberális
koalíciós
párt,
és
ezért
alakulhattak
a
gazdasági
válságperiódusokban (olajválság, SZU felbomlása) kényszerű, azaz a pártok akarata ellenére, nagykoalíciók, amelyek szükségessé tették a pártok közötti kiegyezést – Kekkonen kifejezett utasítására. A pártok egymással szembeni viselkedésére továbbá az is rányomta a bélyegét, hogy egyik sem rendelkezett számottevő többséggel, tehát nem volt domináns párt. A politika és az érdekképviseletek legfontosabb intézménye – és egyben a finn modernizáció tényleges műhelye – fokozatosan a Gazdasági Tanács lett. Annak ellenére, hogy a Tanács feladata törvényileg csak a konzultáció, kellő súlyt jelent az, hogy a kormányzati résztvevők mind miniszterek, hogy a munkavállalói és munkáltatói szervezetek képviselői az érdekképviseletek elnökei, valamint hogy az egyeztetés folyamatos, hiszen üléseik havi rendszerességgel ismétlődnek. 5 A ’80-es évektől már az ország sikeressége szempontjából fontos gazdasági kérdéseket, gazdaságpolitikai alternatívákat is ez a fórum vitatta meg, sőt, a 5
A Gazdasági Tanács elnöke a miniszterelnök, elnökhelyettese a pénzügyminiszter. A kormány hét tagot delegál, a munkáltatói szervezetek négyet, a munkavállalói szervezetek hármat, a Központi Kereskedelmi Kamara, a Finn Vállalkozók Szövetsége és a Finn Nemzeti Bank pedig egyet-egyet. A Gazdasági Tanács mind a mai napig működik.
-7-
kormány a Gazdasági Tanáccsal közösen dolgozta ki Finnország Európai Uniós csatlakozásának részleteit, tárgyalási irányelveit is. A politika tehát lépésről lépésre egyre nagyobb lehetőségeket biztosított az érdekérvényesítő szervezeteknek. A finn jóléti állam kialakításának útját a Gazdasági Tanács tagjai már a hetvenes évektől kezdődően az innováció és az oktatás fejlesztésében, illetve összekapcsolásában látták: a legfontosabb gazdasági tényezővé a humántőkét tették meg. A finn csoda létrejöttében ennek folytán nagy szerep hárult egy, a Gazdasági Tanácshoz hasonló intézményre, az 1986-ban több szervből összekovácsolt Tudomány- és Technológia-politikai Tanácsra.6 Ezen intézmény munkájának gyümölcse eredményezte a 1990-es évekbeli gazdasági recesszióból történő kilábalást: a technológiai kutatásoknak és a képzett munkaerőnek köszönhetően Finnország az információs forradalom egyik éllovasa lett. Ez a gazdasági-politikai „kiegyezés” viszont a sajátos finn társadalmi feltételek nélkül kétségtelenül nem valósulhatott volna meg. Ez a vallási megosztottságtól, történeti-rendi ellentéttől mentes, kiegyensúlyozott, szociálisan érzékeny, mérsékelten differenciált társadalmi
struktúra
és
az
ennek
eredményeképpen
kialakult
konfliktuskerülésre,
kompromisszumra törekvő politikai kultúra is a nemzeti konszenzus feltétele. A finn modell működik, hiszen megmutatta, hogyan tudott egy Európa perifériáján lévő, nyersanyagban szegény állam a világ élmezőnyébe emelkedni. A gazdasági szereplők és a kormányzat – időközben kialakult intézményesült kapcsolata révén – közösen vitatja meg a főbb gazdaságpolitikai irányvonalakat, intézkedéseket, a nemzetstratégia elemeit. A modell működési mechanizmusához viszont hozzájárulnak még a gazdasági-politikai dimenzión túli tényezők is: a szakszervezeti tagság lakossághoz viszonyított rendkívül magas aránya, konszenzuális politikai kultúra és kiegyensúlyozott társadalmi berendezkedés. Ezen utóbbiak sajátos finn volta a modell magyarországi adaptálásának legfőbb gátja.
6
Ezt a Tanácsot szintén a miniszterelnök vezeti, emellett a tanácskozáson részt vesz nyolc miniszter, tíz egyetemi rektor és/vagy kutatásfejlesztő, a jelentősebb cégek képviselői, akadémikusok, a munkavállalói és a munkaadói oldal képviselői.
-8-
IV. Összegzés A magyar társadalmi (történelmi gyökerű) törésvonalak egyelőre lehetetlenné teszik a politikai és a társadalmi megegyezést egyaránt. Nagyrészt ennek tudható be, hogy a jelenleg Magyarországon működő érdekegyeztetési fórumok rendszertelenek és a komolyabb gazdaságpolitikai-stratégiai döntések jogosítványainak hiánya miatt súlytalanok. Hazai relációban tanulságként vonható le mindegyik tárgyalt modellből, hogy a társadalmi, politikai szereplők javaslatainak, koncepcióinak akceptálása egy szerkezeti reform kidolgozása során nem megkerülhető. Amíg nincs meg a társadalmi fogadókészség a gazdaságpolitikai átalakításokra, addig a kormányzati erővel oktrojált programok nagy valószínűséggel eredménytelenek maradnak. A társadalmi, gazdasági, politikai modellek sikere mindezek ellenére példaként szolgálhat az értelmes párbeszédre és a tényleges konszenzusra törekvő magyar politikai elit, valamint a politizáló közvélemény számára. Ha a konszenzuális fordulat továbbra is várat magára, itthon könnyen valóra válhat az a régi republikánus jóslat, amit a hazájában ma oly nagyra becsült, számos állami kitüntetéssel büszkélkedő Quintana annak idején hangoztatott: „…a demokraták vagy megtalálják a megoldást a gazdasági válságra vagy a válság semmisíti meg a demokráciát”.
-9-
