Koncept ke zkoumání volebních podvodů: Případová studie ruských parlamentních voleb 2011

94

European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 2, pp. 94–112

Koncept ke zkoumání volebních podvodů: Případová studie ruských parlamentních voleb 2011

Ivan Jarabinský ∗ ([email protected])

Abstract The aim of this article is to create a concept for a research of election frauds which would be able to respond to the limits of the recent interpretation of this term. For achieving this goal it is necessary to accept the term election fraud which reduce the most of its possible limits. Then the new concept can be created. Hence, the research questions is: How will the concept reacting to this definition look like? This question is answered through the use of the instrumental case study of Russian elections to State duma which took place on the 4th December 2011. The quantitative content analysis is used here for the categorization of the official complaints about violations of electoral process submi ed to the electoral commissions of the subjects of the Russian Federation.

Keywords electoral fraud, electoral integrity, conceptualization, Russia, State duma, elections

Note Text byl zpracován v rámci projektu specifického výzkumu Katedry politologie FSS MU „Volby, politické strany a prosazování zájmů“ (kód MUNI/A/0742/2012). Tento příspěvek vychází z poznatků z autorovy diplomové práce na téma: Volební podvody: Případová studie ruských parlamentních voleb 2011.

∗ Autor je studentem doktorského studĳního programu Politologie na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity, Joštova 10, 602 00 Brno, Česká republika/Czech Republic.

Jarabinský, I. Koncept ke zkoumání volebních podvodů: Případová studie ruských parlamentních voleb 2011

95

Úvod Volební podvod je termín dlouhodobě využívaný v odborných politologických pracích. Až v posledních letech však přichází rostoucí počet autorů s pokusy o definici a konceptualizaci tohoto pojmu, přičemž tato snaha je logickým vyústěním pojmového vakua, které zde převažovalo po dlouhá léta. Přes nárust počtu nových definic volebního podvodu je však poměrně obtížné identifikovat nejrůznější projevy jako podvodné. Výrazným rysem podvodů je totiž jejich dynamičnost a schopnost přizpůsobit se aktuální situaci. V duchu prací Daniela Calingaerta (2006), Susan Hyde (2008) či Pavly Dočekalové (2012) je postupováno i v předkládaném textu. Jeho cílem je navrhnout deskriptivní koncept umožňující identifikovat jednotlivé projevy volebních podvodů. Některé návrhy konceptů totiž vycházejí z nedostatečně definovaného pojmu a jsou proto problematické už jen z tohoto hlediska, nebo jsou jednotlivé složky předkládaných konceptů koncipovány tak, aby pro ně byla snadno dostupná adekvátní data, přičemž komparativní uplatnění je v tomto smyslu nejdůležitější. To se pak projevuje na neschopnosti některých konceptů reálně zachytit volební podvody co možná nejkomplexněji. Na rozdíl od zmíněných autorů však tento text staví na odlišné definici volebního podvodu, jež se v reakci na ty stávající snaží co možná nejvíce validovat daný pojem (blíže viz Jarabinský 2013), pročež se dá očekávat jistá míra odklonu od projevů volebních podvodů tak, jak jsou dnes vnímány. Následující text tak bude nahlížet volební podvod jako „obvykle utajovaný, záměrný akt/jev, snažící se účelově formovat volební výsledky ve smyslu narušení nebo omezení individuální nebo kolektivní vůle voličů, který předpokládá porušení domácích zákonů spjatých s volebním procesem a/nebo porušení mezinárodně uznávaných demokratických volebních principů a norem“ (Jarabinský 2013: 42). K naplnění cíle práce a otestování využitelnosti navrhovaného konceptu poslouží instrumentální případová studie voleb do ruské Státní dumy ze dne 4. prosince 2011. Daný případ byl vybrán na základě několika předpokladů. Sledované volby totiž čelily značné kritice a nařčením z manipulací, jež vyústily až do povolebních protestů a demonstrací (The Guardian 2011). Z teoretického hlediska pak můžeme vycházet z premisy, která tvrdí, že v nedemokratických či demokratizujících se státech pozorujeme zvýšený výskyt volebních podvodů.¹ Rusko mnohými hodnocené jako nedemokratický režim (viz např. Freedom House 2013) tento předpoklad naplňuje. Rovněž někteří další autoři v tomto geografickém prostoru identifikují páchání volebních podvodů, avšak na základě forenzních (statistických) metod, které jsou ze své podstaty nízké validity a povahu jednotlivých podvodů tak nejsou schopny blíže zachytit (viz např. Myagkov a Ordeshook 2008; Myagkov, Ordeshook a Shaikin 2008; Miagkov, Ordeshook a Shakin 2009; Treisman 2009). Jak již bylo naznačeno, cílem textu je rozlišit možné projevy volebních podvodů, resp. vytvořit validní koncept tak, aby byl dostatečně navázán na představenou definici. Podoba konceptu tak má být spíše deskriptivní povahy, snažící se pojmenovat jednotlivé druhy podvodných aktivit. Jeho ambicí tak není žádné indexování či škálování těchto projevů. Zmíněné dva typy prací, tj. spíše deskriptivní a škálovací, tvoří základní kostru dosavadního teoretického výzkumu v této oblasti. Do prvně jmenované skupiny můžeme zařadit Rafaela Lopéz-Pintora (2012), který se snaží hodnotit vliv podvodů na volební soutěž na základě vymezení osmi demokratických standardů. V tomto světle se tak jedná spíše o evaluaci demokratických standardů a jejich naplňování, než identifikaci konkrétních podvodů. V mnoha případech dále dochází k nedostatečnému navázání konceptu k termínu volební podvod. To znamená, že koncept nemusí vždy sledovat projev volebního podvodu, ale někdy také volební pochybení menších rozměrů. V českém prostředí představuje Pavla Dočekalová (2012: 26–27) obdobnou konceptualizaci volebních podvodů, přičemž její kategorie jsou v tomto smyslu vhodněji zaměřeny na konkrétní projevy volebních podvodů. Vztáhneme-li však tento koncept k definici využívané pro účely této práce (viz výše), jeví se představené kategorie do značné míry jako nevyčerpávající, případně vágní, s čímž se však z tohoto hlediska dá počítat i u dalších obdobně formulovaných konceptů (jako např. Schedler 2002; Calingaert 2006; Birch 2008b; Hyde 2008). Jiní autoři se pak pokoušejí míru volebních pochybení či kvalitu volební soutěže blíže měřit (např. Birch 2008a; Bland, Green a Moore 2013). Odrazovým můstkem těchto prací se stávají identi¹Obdobně postupuje i Sarah Birch (2008a).

96


fikované standardy volebních soutěží. Často se však jedná o standardy ideálních voleb, přičemž ambicí předkládaného textu je představit kategorie volebních podvodů, jejichž obdobné naškálování by měřilo právě míru volebních podvodů, namísto kvality volební soutěže, přestože jsou tyto dva jevy vzájemně provázané. Práce proto v první části představí očekávatelné projevy volebních podvodů, které budou dále aplikovány na konkrétní případ ruských voleb. V návaznosti na daná zjištění pak může být koncept dodatečně precizován. Navíc bude z hlediska sledovaných voleb možné identifikovat převažující povahu pozorovaných potenciálních volebních podvodů.

Jak konceptualizovat? V návaznosti na jasně formulovanou definici je možné na ni adekvátním způsobem reagovat při vytváření konceptu pro zkoumání volebních podvodů. Jaké složky by tedy měl koncept zahrnovat? Požadavek narušení domácích zákonů práci sice komplikuje, avšak je důležitý k tomu, aby bylo možné předkládaný koncept chápat jako maximálně validní. Z tohoto důvodu bude představený koncept v jistém smyslu „otevřený“, a to díky možnosti přiřadit některé možné podvodné projevy pod zastřešující kategorie, přičemž rozsah těchto projevů se bude napříč státy do určité míry lišit. Jako druhá možná podmínka pro klasifikování nějakého jevu jako volebního podvodu je zmíněn rozpor s obecně přĳímanými principy a normami volebních soutěží, jakožto hlavními charakteristikami volební integrity (viz Norris 2012). Tyto principy vyvozené ze současných mezinárodních úmluv (OSN 1945; OSN 1948; OSN 1966; OSN 2005; OSCE 2010), odborných prací, věnujících se volebním principům z pozice teorií demokracie (Diamond 2002; Elklit a Svensson 1997), či novějších projektů zabývajících se vymezením demokratických volebních standardů (Orozco-Henríquez, Ayoub a Ellis 2010; DavisRoberts a Carroll 2010), můžeme relativně konkrétně identifikovat, jak dokládá tabulka 1, která pro přehlednost jednotlivé normy třídí z hlediska aktérů, na něž jsou primárně vázány (viz Jarabinský 2013: 39). Tabulka 1:

Souhrn široce uznávaných volebních principů zajišťujících volební integritu (Jarabinský 2013: 39)

Systém

Volič

Kandidát

Volí lid (občané)

Právo svobodně volit

Právo být spravedlivě zvolen

Pravidelné volby

Všeobecné hlasovací právo

Právo založit politickou stranu, rovné zacházení

Rovnost před zákonem

Rovné hlasovací právo

Otevřená a spravedlivá kampaň

Správné sečtení a veřejné vyhlášení výsledků

Tajné hlasování

Nerušený přístup k médiím, nediskriminace

Volební pravidla systematicky neznevýhodňující opozici

Právo na spravedlivé a veřejné slyšení

Umožnění nezávislého dohledu

Svoboda názoru a projevu Právo na informace Svoboda pohybu Právo na sdružování a participaci na vládě a věcech veřejných Právo na shromažďování Právo na osobní bezpečnost


97

K vytvoření konceptu jsou tedy na základě prací různých autorů (Lehoucq 2003; Schedler 2002; Calingaert 2006; Birch 2008a; Hyde 2008; Lopéz-Pintor 2011; Dočekalová 2012) nejprve identifikovány jednotlivé obecně přĳímané kategorie volebních podvodů, nad kterými panuje širší konsenzus a které jsou v možném rozporu s výše vytyčenými volebními standardy. Tyto kategorie přitom naplňují charakteristiky námi definovaného volebního podvodu:

Předvolební fáze Registrace voličů

• Neumožnění registrace způsobilých voličů (i) • Registrace nezpůsobilých voličů (mrtvých, dětí, neexistujících) (ii) • Vícenásobná registrace jednotlivců (iii) • Neoprávněné odstranění voliče z voličského seznamu (iv) • Chybná evidence voliče/neaktualizace registru (v) Kandidatura a volební kampaně

• Omezování, obstrukce, věznění, zastrašování nebo ohrožování voličů, kandidátů a jejich podporovatelů či stranických úředníků (vi) • Omezování volební kampaně některým kandidátům/stranám (zákazy/omezení mítinků, svobody pohybu, projevu, …) (vii) • Páchání násilí a zastrašování v kampaních (viii) • Omezený/nerovný přístup k médiím (ix) • Cenzura, kontrola či nátlak na média (x) • Záměrné matení (xi) • Nelegální financování stran (xii) • Zneužívání státních zdrojů (xiii) • Selektivní použití legálních sankcí proti určitým kandidátům/stranám (xiv) • Nespravedlivé podmínky (svévolný zákaz/odmítnutí) pro registraci a akreditaci politických stran a kandidátů (xv)

Volební den • Zastrašování, ohrožování, nátlak nebo páchání násilí proti kandidátům, jejich podporovatelům, voličům, volebním komisařům nebo dalším volebním úředníkům (xvi) • Hlasování s předvyplněnými lístky (xvii) • Nelegální hlasování v zastoupení (xviii) • Rodinné/skupinové hlasování (xix) • Nakupování hlasů (xx) • Neadekvátní hlasovací podmínky (xxi) • Neumožnění hlasování jinak způsobilým voličům (administrativně, technicky) (xxii) • Cílená diskriminace minorit/pohlaví (xxiii) • Vícenásobné hlasování (xxiv) • Napěchování volebních uren (xxv) • Otevřené hlasování (xxvi)

98


• Hlasování pod dohledem neoprávněné osoby/více jedinců za plentou (xxvii) • Nerovné podmínky/možnosti využití prvků z kampaně pro kandidáty/strany v hlasovacích místnostech (xxviii) • Systematicky zpožděné nebo chybějící materiály v baštách opozice (xxix) • Přemíra/nedostatek volebních lístků ve vztahu k počtu registrovaných voličů (xxx) • Volba mrtvými, neexistujícími nebo nezpůsobilými jedinci (xxxi)

Fáze po ukončení hlasování • Svévolné a nekonzistentní posuzování platnosti hlasů (xxxii) • Ničení volebních lístků (xxxiii) • Nemožnost ujmout se úřadu v případě řádného zvolení (xxxiv) • Potlačování protestů, stávek, demonstrací (násilí proti protestantům) (xxxv) • Uvádění nesprávných údajů do protokolů (chybné počítání, nesprávná tabulace) (xxxvi) • Falzifikace zveřejňovaných výsledků (xxxvii) • Krádeže volebních uren (xxxviii) • Existence nadbytečných volebních uren/volebních místností (xxxix) • Zaujaté rozhodování sporů (xl) • Potlačení oficiálních výsledků (xli) Tento jakýsi betakoncept bude aplikován na případ ruských voleb do Státní dumy z prosince 2011. Je přitom velmi pravděpodobné, že některé stížnosti na volební klání budou kategorizovány, vzhledem k předložené definici, nad rámec těchto kategorií. Bude proto nutné v případném druhém kroku stávající složky konceptu rozšířit či modifikovat tak, aby byl schopen zahrnout maximální počet takovýchto potenciálních podvodů. Jak poukazuje Dočekalová (2012), můžeme sledovat i konkrétní kontextuální faktory ovlivňující páchání volebních nespravedlností. Tyto však nelze nahlížet jako volební podvody, ale spíše jako projevy spjaté s vysokým rizikem páchání podvodů, které mohou potenciálně ohrožovat některé ze zmíněných volebních standardů. Mezi tyto jakési sekundární indikátory ve vztahu k volebním podvodům můžeme řadit: volební pravidla systematicky znevýhodňující opozici ve smyslu přĳatelnosti míry znevýhodnění; umožnění nezávislého dohledu, jehož znemožnění samo o sobě podvodem není; rozdíl při paralelním počítání volebních výsledků, kterýžto výpočet není oproti oficiálním výsledkům vyčerpávající (Hyde 2008: 209); odmítnutí přĳetí volebního výsledku, které může být tendenční a samo o sobě volební podvod ani nepotvrzuje; a nepravidelnost voleb, kdy je možné zkrácení funkčního období a případně je při posuzování tohoto indikátoru nutné vycházet z daného kontextu.

Metodologie Forma definice volebního podvodu v této práci nepřímo avizuje, že v různých státech mohou jednotlivé podvodné aktivity nabývat různých forem v závislosti na nastavení konkrétních domácích zákonů a pravidel. Aplikací představeného konceptu na dané volby tak bude možné vysledovat jeho potenciálně problémová místa. Ve snaze postihnout jednotlivé podvodné projevy co možná nejkonkrétněji jsou jako hlavní informační zdroj využita data z oficiálních stížností (Centralnaja Izbiratelnaja Komissĳa Rossĳskoj Federacii 2012), jež byly sebrány volební komisí v jednotlivých ruských regionech. Data jsou s využitím metody kvantitativní obsahové analýzy klasifikována (pomocí statistického programu SPSS) z hlediska představeného konceptu. Sporným momentem této práce se může jevit (ne)posuzování záměrnosti jednotlivých narušení. Jinými slovy, pakliže definice volebního podvodu zahrnuje záměrnost daného aktu/jevu, je nutné posuzovat tuto charakteristiku ve vztahu ke každému eventuálnímu podvodu. Pro naplnění cíle práce je


99

však tato nutnost nepodstatná. K posouzení využitelnosti představeného konceptu je totiž vhodnější zakomponování co možná nejširšího možného souboru stížností, který je k dispozici. Eliminací nezáměrných projevů pochybení² z následné analýzy by totiž mohlo dojít k jakémusi „ošizení“ představeného konceptu o potenciální možnost, že by se tato pochybení stala do budoucna záměrnými. Jako další problém se může jevit povaha samotné jednotky analýzy, tedy volební stížnosti. Ta totiž může být některými aktéry využívána jako strategický nástroj ke znehodnocení volebních výsledků, což by mohlo vést k re-evaluaci volebního procesu atp. Stížnosti na volební podvody jsou nicméně v některých případech (např. nakupování hlasů (Birch 2008a: 13)) nezastupitelným zdrojem informací z důvodu jejich obvykle tajné povahy (srovnej Lehoucq 2003: 235), čímž rovněž otevírají prostor pro identifikaci velkého množství nových typů podvodů, se kterými výzkumníci nemusí a priori počítat. A právě to je pro účely této práce stěžejní argument. Kvůli vyvozování volebních podvodů ze stížností na volební soutěž je s tímto termínem v analytické části pracováno jako s potenciálním, nikoli faktickým jevem. Proto nelze výsledky předkládané analýzy v souvislosti s ruskými volbami označovat za podvody, ale spíše za potenciální podvody. Přestože zmíněný dokument umožňuje sledovat více proměnných, pro účely této práce postačuje zaměřit se na typ stížnosti, resp. samotnou formulaci, s níž je silně spjata její kategorizace.³ To souvisí s tím, že některé typy podvodů se mohou teoreticky doplňovat, na což upozorňuje i Dočekalová (2012: 27). Pro přesnější identifikaci problému je pak možné přihlédnout k informacím uvedeným v rámci přijatých opatření. V případě stížnosti, která upozorňuje na podvodnou aktivitu, již představený koncept nezahrnuje, je takováto aktivita dále specifikována. Při větším počtu obdobných nařčení mohou být tyto stížnosti logicky agregovány do větších celků a představený koncept tak může být o tyto (potenciální) podvody doplněn.

Odchylky právního rámce od mezinárodních norem Vzhledem k rozsahu předkládaného textu není možné podrobně popisovat soulad stávajících ruských volebních zákonů s mezinárodními normami. Proto se zaměříme především na projevy systémové manipulace, tedy na identifikaci pravidel, která mohou být v rozporu se zmiňovanými volebními principy, jimž se Rusko zavázalo.⁴ Problémem takovýchto zásad je však jejich vágnost, resp. široké výkladové spektrum. K dodržování různých norem totiž existuje velké množství nástrojů, přičemž často neexistuje konsensus na tom, který z nich je efektivnější při jejich prosazování. To umožňuje jednotlivým státům přĳímat taková opatření a pravidla, která mohou být v souladu s mezinárodními principy, jimž se zavázaly, ačkoli v praxi nemusí jejich obsah naplňovat.

Pravidla upravující předvolební fázi Registrace voličů

Podmínky pro registraci voličů můžeme označit za standardní a případné stížnosti na porušování těchto ustanovení mohou být chápány jako stížnosti na narušování volební integrity. Volební registry jsou vytvářeny teritoriální volební komisí (čl. 15 Federalnyj Zakon O Vyborach Deputatov Gosudarstvennoj Dumy Federalnogo Sobranĳa Rossĳskoj Federacii – N 51-FZ 2005), přičemž je zajištěna případná dodatečná kontrola a aktualizace dat v registrech. Ty obsahují náležité údaje (viz N 51-FZ 2005: čl. 15). Záměrné akty s cílem ovlivnění volebních výstupů, jež současně porušují tato pravidla, pak mohou být chápány jako projevy volebních podvodů. ²Přičemž apriorní určení záměrnosti se jeví jako takřka nemožné. ³Například: Stížnost na odmítnutí zveřejnění agitačního videoklipu na televizní stanici kvůli nefinancování tohoto materiálu z příslušného volebního fondu dané strany, odkazuje především na porušení volebního zákona (ve věci nutnosti financování agitačních materiálů z volebního fondu strany – viz dále), a proto bude nutné zjistit nakolik je takovéto ustanovení v rozporu s obecnými principy volební integrity a až následně bude možné posuzovat tuto stížnost jako projev volebního podvodu, pro nějž, pakliže neexistuje ve výše představené klasifikaci odpovídající zařazení, bude vytvořen nový typ podvodu. Na druhou stranu v případě znění stížnosti – odmítnutí zveřejnění agitačního videoklipu na televizní stanici straně XY, je tato stížnost chápána jako omezený/nerovný přístup k médiím (přestože by důvod odmítnutí mohl být tentýž). ⁴Rusko je signatářem všech výše zmíněných mezinárodních úmluv, z nichž byly jednotlivé volební standardy vyvozeny.

100


Registrace stran

Pro úspěšné zaregistrování politické strany je nutné splnit poměrně náročné požadavky. Jejich naplnění je třeba dosáhnout na dvou úrovních, a to celostátní a regionální. Nová politická strana totiž předpokládá celostátní charakter, který je podpořen nutností vytvořit v alespoň 50 % subjektů Ruské federace⁵ svoje místní stranické pobočky. Ustavující se subjekt musí uhradit registrační poplatek, který činí padesátinásobek minimálního měsíčního platu stanoveného federálním zákonem k 1. březnu předchozího roku. K registraci je podle zákona rovněž nutné předložit značné množství dokumentů (podle Federalnyj Zákon O Političeskich Partĳach – N 95-FZ 2001: čl. 11., 15. a 16.), což činí samotné ustavení strany administrativně velmi náročné. Zákon o politických stranách však rovněž stanovuje poměrně náročné registrační požadavky na jednotlivé stranické pobočky vznikajícího subjektu. Každá z nich totiž musí zvlášť předložit značné množství dokumentů potřebných k registraci, včetně dokladu o zaplacení registračního poplatku, který činí trojnásobek minimálního měsíčního platu stanoveného federálním zákonem k 1. březnu předchozího roku (N 95-FZ 2001: čl. 15. a 18.). Z hlediska rozsahu takovýchto požadavků na vytvoření politické strany se jeví dané nároky jako velmi limitující pro vznik nových subjektů. Přičteme-li k tomu navíc explicitně formulované nařízení neumožňující utvářet strany na profesním, rasovém, národnostním nebo náboženském základě, či nutnost profesní nejednotnosti členů dané strany (N 95-FZ 2001: čl. 9), můžeme pozorovat systematické omezení některých základních lidských práv. To znamená, že stávající podmínky pro registraci nové politické strany v Ruské federaci nenaplňují požadavky volební integrity, přičemž významně omezují především právo založit politickou stranu a tím i právo na sdružování a participaci na vládě a věcech veřejných. Pro následnou analýzu jednotlivých volebních podvodů z tohoto zjištění plyne, že jako volební podvody mohou být nahlíženy rovněž aktivity, které v tomto směru nejsou v rozporu s Federálním zákonem o politických stranách. Kandidatura

Hlavním problémem z hlediska kandidatury se jeví nutnost kandidáta být nominován pouze politickou stranou na federální kandidátní listině, kam je vybrán na základě stranických stanov, přičemž každá strana může nominovat pouze jednu kandidátní listinu. Tyto seznamy uchazečů tak není povoleno předkládat občanům jiných zemí, lidem bez státní příslušnosti, zahraničním organizacím ani mezinárodním veřejným hnutím. Co se týká samotných kandidátů, ti nutně nemusí být členy dané strany, ale kandidátní listina může obsahovat i nezávislé kandidáty, kteří však svým počtem nesmí přesahovat 50 % celkového počtu kandidátů v představeném seznamu (N 95-FZ 2001). Takovéto nařízení je však v rozporu s článkem 7.5 tzv. Kodaňského dokumentu, který zdůrazňuje „(…) právo občanů usilovat o politický či veřejný úřad individuálně nebo jako představitelé politických stran nebo organizací (…)“ (CSCE/OSCE 1990). V kombinaci s poměrně restriktivními podmínkami umožňujícími vznik nových politických stran a jejich kandidaturu, jsou jednotlivcům de facto omezovány i možnosti ucházet se o volený úřad, tedy právo být zvolen. Soutěž politických stran – volební kampaň

Pravidla upravující předvolební soutěž jsou poměrně detailní. Jsou charakteristická pevnými časovými, obsahovými, ale i dalšími formálními požadavky. V jejich znění je evidentní důraz na princip rovnosti a jednotlivé zákony zajišťují všem „povoleným“ kandidátům stejné podmínky. Požadavky typu zajištění objektivity a přesnosti informací v materiálech kampaní, zákaz využívání státních a místních samospráv k politické agitaci, rovnost přístupu kandidátů/stran k médiím, či nutnost hradit náklady spojené s kampaní z volebního fondu dané strany (N 51-FZ 2005), jsou v principu nediskriminační a samy o sobě nikoho nezvýhodňují. ⁵Subjekty RF jsou rozuměny územně-administrativní jednotky, ze kterých se skládá Ruská federace. V současné době jich je 83 (viz Konstitucĳa Rossĳskoj Federacii 1993: čl. 65 ve znění pozdějších úprav).


101

Z hlediska sledování rozdílů mezi teoretickou formou systémové manipulace a jejími praktickými dopady se jeví jako nejobtížnější sledovat právě období probíhající volební kampaně a pravidla, která jej upravují. Systémová manipulace totiž obecně cílí na zvýhodnění jednoho aktéra před jiným. V případě volební kampaně, pakliže jsou dodrženy požadavky rovnosti stran (kandidátů) a jejich svobody (popřípadě shodné míry nesvobody), se však takováto manipulace jeví jako nejméně evidentní. V situaci, kdy jsou konkrétní zákony dané země jakkoli restriktivní, avšak aplikovány na všechny strany stejnou měrou, je často obtížné, a to především u pravidel upravujících podmínky pro vedení volební kampaně, identifikovat, v čí prospěch jsou dané předpisy formulovány. Co se týče míry svobody při provádění jakýchkoli úkonů, ta je prakticky ve všech státech určitým způsobem omezována ve prospěch zajištění veřejného pořádku, a je proto vysoce diskutabilní. Z tohoto důvodu je tedy možné jako volební podvody nahlížet jak akty narušující stávající restriktivní zákony, tak činnosti porušující ostatní důležité standardy zajištění volební integrity. Přístup do médií

Konkrétní podmínky propagace stran v médiích však mohou být stěží považovány za rovné. Strany jsou v tomto směru omezovány především z hlediska samotného přístupu. Zákon zajišťuje stranám určitý bezplatný prostor v médiích, avšak ne těm, které v posledních volbách nezískaly 3 % odevzdaných hlasů, popřípadě se neúčastnily skrutinia. Právo nárokovat si čas v éteru nebo prostor pro tištěný materiál v periodicích na regionální či komunální úrovni dále nemají ty strany, které v daném regionu (oblasti) nemají své kandidáty. Přitom daná strana nesmí svůj prostor využít pro podporu jiné politické strany nebo kandidáta. Přestože zákon garantuje politickým stranám stejné podmínky pro jejich kampaň v médiích, je přístup k nim dále omezen. Celostátní a regionální média jsou zavázána poskytnout prostor pro volební kampaň stranám, popřípadě regionálním skupinám kandidátů. Lokální média pak mohou svůj prostor poskytnout jen lokálním skupinám kandidátů, avšak ne zdarma, ale pouze placeně. Přitom přístup do těchto a regionálních médií mají pouze takové strany, které v dané oblasti mají svého kandidáta (N 51FZ 2005). Takováto opatření jsou tedy velmi restriktivní pro lokálněji orientované strany s nižším rozpočtem. Strany jsou totiž v oblastech, kde nenominují své kandidáty, výrazně omezovány na možnostech předvolební agitace, přestože v těchto místech, díky nastavení mechanismu pro převod voličských hlasů na mandáty (viz dále), o voličské hlasy rovněž soutěží. Daná omezení možností na předvolební prezentaci se díky distribuci hlasů na úrovni jednoho celostátního volebního obvodu mohou významně podepisovat na podílu získaných hlasů, potažmo křesel. Dalo by se tedy říci, že jevy, které nepřekračují zákonný rámec pro volby do Státní Dumy Ruské federace, avšak jsou v rozporu se standardy zajišťující volební integritu, mohou být považovány za podvodné. Pořádání veřejných předvolebních akcí

Ruská ústava (Konstitucĳa Rossĳskoj Federacii 1993: čl. 31) deklaruje právo na sdružování a můžeme říci, že relevantní zákony upravující možnosti sdružování jsou v principu nediskriminační. Přesto jsou v praxi příslušná rozhodnutí závislá ve velké míře na lokálních autoritách, které žádosti na pořádání demonstrací, stávek, shromáždění, apod. posuzují. Problémem těchto zákonů je však jejich vysoká míra obecnosti, která ponechává široké možnosti výkladu (často ústící v nekonzistentní rozhodování) právě na již zmíněných autoritách, na něž dopadá největší kritika ze zahraničí (viz např. Council of Europe, Parliamentary Assembly 2012; U.S. Department of State 2007). V tomto smyslu se o podvod jedná v případě snahy o ovlivnění volebních výsledků skrze neposkytnutí práva na shromáždění všem stranám/kandidátům stejnou měrou, jestliže neporušují stávající zákony.

102


Produkce a distribuce materiálů kampaně

Materiály používané v rámci předvolebních kampaní v Rusku podléhají poměrně striktním pravidlům z hlediska jejich transparentnosti. Jednotlivé materiály mohou být svobodně distribuovány, pakliže jsou vyrobeny na ruském území, placeny z příslušného volebního fondu každé strany a nesou s sebou zákonem stanovené informace. Volební komise (CVK nebo komise subjektu federace v daném teritoriu) shromažďuje tyto údaje spojené s danými materiály, které jim musí soutěžící strany předem poskytnout v oblastech, kde mají být rozmístěny. Materiály kampaní pak musí být distribuovány za rovných podmínek zajištěných z hlediska (formálních) závazků jak pro jejich výrobce, tak pro poskytovatele reklamních služeb (N 51-FZ 2005). Stávající pravidla pro distribuci agitačních materiálů tak můžeme charakterizovat jako rovná ke všem účastníkům soutěže. Opět lze pozorovat významnou roli volební komise, která posuzuje adekvátnost představených materiálů, které s sebou musí nést velké množství dat a nesmí být jinak v rozporu se zákonem. Obecně však (poměrně striktní) podmínky pro rozmisťování materiálů nĳak neporušují základní princip rovnosti. Vědomé nerespektování daných zákonů proto může být považováno za projev volebního podvodu. Financování kampaní

V Rusku je nutné hradit veškeré náklady spojené s volební kampaní ze speciálního volebního fondu, jehož využívání musí být strany schopny dokládat. Legálnost financování stran jako potenciálního narušitele volební soutěže je v tomto kontextu tedy spjata do značné míry s nastavením pravidel pro využívání volebních fondů. Každá politická strana může mít zřízen pouze jeden takovýto fond, přičemž však jednotlivé regionální pobočky dané strany, jež mají v daném regionu své kandidáty, mohou založit svůj vlastní volební fond, který však podléhá rozhodování vedoucího orgánu strany. V praxi to tedy znamená rozšíření možností financování politických kampaní, především z hlediska objemu finančních prostředků, pod dohledem stranických špiček. Zřízení takovýchto fondů může být hodnoceno kladně, především díky vyšší transparentnosti při kontrole výdajů spjatých s účastí na volbách. Jako poměrně netransparentní se nicméně jeví ta část fondu, která je zřízena politickou stranou jako celkem. Výdaje z tohoto fondu nesmí přesáhnout 700 milionů rublů, avšak zákon dále neupravuje podmínky pro jeho financování a zabývá se pouze financováním fondů zřízených regionálními pobočkami strany (N 51-FZ 2005). Pro posuzování konkrétních stížností to tedy znamená, že jak narušení pravidel pro financování či využívání volebních fondů, tak nařčení z nelegálního financování stran a jeho vztahu k volební soutěži mohou být považovány za projevy volebních podvodů.

Volební den Technické nastavení procedur volebního dne je teoreticky poměrně zabezpečené a v případě jejich dodržování by nemělo docházet k výraznému narušení žádné normy spojené se základními principy volební integrity. Zákon ve své podstatě poměrně slušně zajišťuje jak dodržení tajnosti volebního aktu, tak i možnost široké participace občanů na volebním klání. O celkový průběh hlasování se opět stará systém volebních komisí, které v některých případech, spjatých například s participací obyvatel z nedostupných lokalit, disponují poměrně důležitými rozhodovacími pravomocemi (viz N 51-FZ 2005). Jako volební podvody proto můžeme nahlížet pouze případy porušení zákona, který je formulován tak, že je schopen zajistit soulad procedur volebního dne s principy volební integrity.

Fáze po ukončení hlasování Sčítání výsledků

Na konci volebního dne, tzn. po ukončení hlasování, musí volební komise (VK) spočítat výsledky, zrušit nevyužité hlasovací lístky a vyhotovit potvrzení o výsledcích. To probíhá ve čtyřech stupních, a to na úrovni Okrskové volební komise (OVK), Teritoriální volební komise (TVK), Volební komise


103

subjektu Ruské federace (VK subjektu RF) a Centrální volební komise (CVK). Proces počítání hlasů je na všech těchto úrovních upraven obdobnými pravidly zajišťujícími především transparentnost a přesnost tohoto úkonu (viz N 51-FZ 2005). Volební zákon je v této fázi poměrně detailní a díky některým novějším dodatkům precizuje dříve problematické pasáže tohoto zákona. Ten teoreticky ve výsledné formě zaručuje přesnost a transparentnost údajů o volebních výsledcích a jejich přesnou agregaci, to vše s prostorem na transparentní zhodnocení sporných bodů, jejichž posouzení je znovu ponecháno administrátorovi voleb, tedy volebním komisím jednotlivých úrovní. Jako volební podvod je v tomto ohledu tedy chápáno pouze narušení stávajícího znění zákona. Mechanismus převodu hlasů na mandáty

Základní nastavení způsobu distribuce mandátů není nĳak neobvyklé a všechny nástroje a procedury (viz N 51-FZ 2005) se pohybují v mezích požadavků mezinárodního společenství na způsob obsazování křesel (srovnej Chytilek et al. 2009: 321–350). V Rusku se tak jedná o poměrný volební systém, využívající Hareovu kvótu (s nejvyššími zbytky) na úrovni jednoho celostátního volebního obvodu, kdy pro postup do skrutinia musí strany získat 7 % hlasů. Od roku 2009 jsou pak stranám se ziskem mezi 6–7 % hlasů zajištěny dva mandáty a stranám se ziskem 5–6 % hlasů jeden mandát (blíže N 51-FZ 2005). Stížnosti na provádění procedur takovýchto výpočtů jsou proto oprávněné a narušování tohoto systému může být nahlíženo jako projev volebního podvodu. Pakliže by ovšem stížnosti směřovaly na fungování stávajícího systému jako takového, nebylo by možné mluvit o volebních podvodech, ale z tohoto hlediska by se jednalo o případnou systémovou manipulaci.

Volební komise Funkci tzv. „Electoral Management Body“ (EMB) v Rusku zajišťuje systém volebních komisí se striktní hierarchickou strukturou, kdy pro volby do Státní dumy jsou zásadní čtyři hlavní úrovně – CVK, VK subjektu RF, TVK⁶ a OVK. CVK funguje nepřetržitě a její členové jsou voleni na pětileté funkční období. Skládá se z 15 členů, kteří jsou vždy po pěti jmenováni prezidentem, Státní dumou a Radou federace. Prezident přitom tyto členy jmenuje na základě vlastního uvážení, Státní duma tak činí v závislosti na nominacích jejích frakcí, přičemž každá z nich může nominovat pouze jednoho kandidáta a Rada federace vybírá z kandidátů, které jí předložily legislativní orgány státní moci subjektů RF spolu s jejich vyššími úředníky (hlavami místních exekutiv) (Federalnyj Zakon Ob Osnovnych Garantĳach Izbiratelnych Prav i Prava na Učastĳe v Referendume Graždan Rossĳskoj Federacii – N 67-FZ 2002; N 51FZ 2005). Na první pohled by se mohlo zdát, že nezávislost tohoto tělesa je garantována různorodostí její volby. V podmínkách Ruské federace je tomu však spíše naopak. Provázanost stávající strany Jednotné Rusko (JR) s prezidentským úřadem je zřejmá.⁷ Prezident navíc od roku 2005 jmenuje guvernéry (Moses 2010), kteří v souladu s Ústavou (Konstitucĳa Rossĳskoj Federacii 1993: čl. 95) zároveň volí polovinu Federální rady. Spolu s dlouhodobě výraznou převahou ve volbách do Státní dumy je patrný nepřiměřený vliv strany Jednotné Rusko na nominaci členů CVK. Ta má proto ve složení z roku 2011 podle Kyneva (2012) alespoň 10 členů úzce napojených na prezidentskou kancelář, potažmo stranu Jednotné Rusko. V návaznosti na fakt, že volební komise vyšších instancí ovlivňují výběr členů níže postavených komisí, je způsob jmenování členů na nejvyšších úrovních velmi důležitý a v Ruském prostředí také velmi sporný. Z tohoto důvodu nelze vyvrátit potenciální zaujatost volebních komisí při administraci volební soutěže, na což koneckonců upozorňuje i závěrečná zpráva pozorovatelské mise OBSE, která ze strany představitelů většiny stran eviduje projevy nespokojenosti s mírou neutrálnosti volební komise ⁶Pravomoci TVK mohou v některých případech převzít Volební komise komunálních formací. (N 51-FZ 2005: čl. 18.3). ⁷Viz působení nyní již opět ex-předsedy Jednotného Ruska Vladimira Putina v prezidentském úřadu a zvolení touto stranou navrženého (a Putinem zaštítěného) kandidáta Dmitry Medvedeva v prezidentských volbách v roce 2008, který avizoval přímou kontinuitu s Putinovou politikou (Reuters 2008). V prezidentských volbách v roce 2012, ve kterých Medvedev nekandidoval, navíc opět jednoznačně zvítězil Vladimir Putin, čímž se stal již potřetí ruským prezidentem a Medvedev získal předsednický post právě ve straně Jednotné Rusko.

104


na všech úrovních, která se projevuje ve zvýhodňování strany Jednotné Rusko (OSCE 2012).

Aplikace konceptu volebních podvodů Nyní je tedy zřejmé, které ze stížností lze chápat jako stížnosti na volební podvody. Na základě dokumentu ruské volební komise, obsahujícího souhrn jednotlivých stížností (Centralnaja Izbiratelnaja Komissĳa Rossĳskoj Federacii 2012) bylo prozkoumáno celkem 3831 stížností⁸ na volební soutěž. Ukázalo se, že zmiňovaný koncept zdaleka není schopen zahrnout všechny možné projevy volebních podvodů. Soubor zákonů daného státu totiž vytváří jedinečné podmínky pro zajištění volebního procesu a nastavení konkrétních pravidel proto může napříč státy variovat. Potenciální volební podvody, které představený koncept zachycuje, tvoří podle zjištěných dat pouze asi 25,9 % (992) případů všech prozkoumaných stížností. Zbylých 74,1 % (2839) potenciálních volebních podvodů je proto vnímáno především ve vztahu k narušení domácích zákonů, anebo se jedná o možné podvody, které nejsou v konceptu zmíněny, avšak které nelze charakterizovat jako narušující volební integritu a mohou být pro daný stát specifické. To znamená, že stávající koncept, přestože vznikl na základě syntézy konceptů současných autorů, přičemž jeho jednotlivé složky je možné vztáhnout k principům volební integrity, není schopen zahrnout z hlediska představené definice volebního podvodu všechny projevy pochybení s podvodným potenciálem. To je patrně způsobeno samotnou definicí volebního podvodu. Narušení volebních pravidel, která nejsou v rozporu s principy volební integrity, totiž znamená překročení lokálních standardů, na které jsou systém a jeho aktéři přivyklí. Takováto pravidla mohou být stanovena zákonem a jejich porušení je možné (při splnění dalších podmínek) chápat jako volební podvod. Tabulka 2 proto zaznamenává další možné projevy volebních podvodů (nad rámec stanoveného konceptu), na které bylo v rámci předložených stížností poukazováno. Některé z představených stížností jsou však pro další postup nerelevantní, a to hned z několika důvodů. V jednom případě se jedná o nařčení, která se vůbec nevztahovala k daným volbám nebo volebnímu procesu jako takovému (tento typ stížností byl však omezeného množství), nebo šlo o dotazy či žádosti na volební komisi, případně se dané stížnosti nevztahovaly na takové pochybení, které by mohlo mít charakter volebního podvodu (například neuvedení výrobce informačních materiálů volební komise atp.). Tento typ stížností je pro potřeby textu označen jako stížnosti nesouvisející s volbami/podvody. Druhým typem takto nerelevantních stížností jsou ty, u nichž není možné na základě daného dokumentu jednoznačně určit, jakého pochybení se týkají. V praxi se jedná například o dále nespecifikované stížnosti formulované jako – porušení volebního zákona; doporučení prověřit narušení v dané volební místnosti; narušení při organizaci a provedení voleb; či odkazy na porušení určitých článků zákona, které se zabývají různými potenciálními podvody (například vázanými na možnosti provádění veřejných kampaní spolu s jejich bezpečností); atp. V textu jsou tyto stížnosti označovány jako blíže nespecifikované. Mimo zmíněné dva typy stížností, přestože jejich počet výrazně převyšuje počet ostatních kategorizovaných nařčení (celkem 720 případů, tj. 18,79 % ze všech stížností, resp. 25,36 % z počtu 2839 nezařazených nařčení), můžeme identifikovat dalších 40 možných druhů narušení s potenciálem volebního podvodu (viz tabulka 2).

⁸Přestože dokument ve svém sumáři deklaruje množství 4497 stížností, je nutné dodat, že se jedná o početní chybu, jelikož minimálně v případě regionu Volgogradskaja oblast deklaruje dokument 1096 stížností, přičemž podle způsobu jejich počítání, využitém v daném dokumentu, jich obsahuje pouze asi 295 (v jiných náhodně vybraných oblastech se však data shodují). Některé stížnosti navíc obsahují více typů nařčení, které autor posuzoval odděleně, čímž navýšil počet sledovaných stížností a jejich možné spektrum.

105


Tabulka 2:

Další typy potenciálních volebních podvodů ve volbách do Státní dumy RF 2011 a jejich procentuální podíl vůči všem stížnostem i vůči stížnostem na podvody, které nezahrnuje představený koncept, N = 2839

Typ podvodu I – Blíže nespecifikované II – Nelegální kampaň

Četnost

% celkem

% z dalších

615

16,10

21,70

1 304

34,00

45,90

III – Nelegální shromažďování údajů

13

0,30

0,50

IV – Nezákonné zveřejnění informací

14

0,40

0,50

V – Nejasné financování (kampaně)

142

3,70

5,00

VI – Zaujatá/spatně složená/špatné chování volební komise

178

4,60

6,30

28

0,70

1,00

VII – Špatná práce s voličskými seznamy (úpravy, poškození atp.) VIII – Porušování jazykových práv

2

0,10

0,10

IX – Nezapečetěná/poškozená urna

11

0,30

0,40

X – Extrémistická kampaň (podněcující nepokoje)

25

0,70

0,90

XI – Nepodepsání/padělání podpisů protokolů

3

0,10

0,10

XII – Zákaz natáčení ve volební místnosti

8

0,20

0,30

126

3,30

4,40

18

0,50

0,60

XIII – Překážky pro pozorovatele (další oprávněné) XIV – Špatná informovanost v rámci komise XV – Problémy při přejímání protokolů

5

0,10

0,20

17

0,40

0,60

6

0,20

0,20

XVIII – Porušení tajnosti hlasování (nespecifikované)

8

0,20

0,30

XIX – Nezabezpečení/špatné skladování protokolů

5

0,10

0,20

XX – Nevpuštění (maření práce) médií do volebních místností

20

0,50

0,70

XXI – Masové přivážení voličů

18

0,50

0,60

5

0,10

0,20

17

0,40

0,60

XXIV – Stížnost na elektronické hlasování

4

0,10

0,10

XXV – Nestandardní podmínky při debatách

5

0,10

0,20

XXVI – Pracovní den v den voleb

4

0,10

0,10

XXVII – Kandidáti na kandidátkách nesedí

1

0,00

0,00

XXVIII – Neúčast opozice/špatný stranický systém

2

0,10

0,10

46

1,20

1,60

4

0,10

0,10

XVI – Zrušení/změna/špatné ustavení volební místnosti XVII – Velmi podezřelé jevy∗

XXII – Pozdní otevření/předčasné zavření volební místnosti XXIII – Nepřijetí/nestandardní přijetí pozvánky k volbám

XXIX – Nevydání dokladu o absenci XXX – Nelegální demonstrace/shromáždění XXXI – Nečinnost orgánů při zavedení pořádku

1

0,00

0,00

19

0,50

0,70

XXXIII – Průzkum u volební místnosti

4

0,10

0,10

XXXIV – Média neplní své povinnosti (špatná informovanost)

6

0,20

0,20

XXXV – Pozorovatelé se vměšují

6

0,20

0,20

13

0,30

0,50

XXXVII – Využívání nejasných prostor

8

0,20

0,30

XXXVIII – Nestandardní vydání volebních lístků/dokladů o absenci

8

0,20

0,30

XXXIX – Nezpůsobilý kandidát

7

0,20

0,20

XL – Nesouhlas s posouzením stížnosti

3

0,10

0,10

XLI – Padělané (neoficiální) volební lístky/doklady o absenci

5

0,10

0,20

105

2,70

3,70

2 839

74,10

100,00

XXXII – Telefonování a SMS

XXXVI – Špatná práce komise se stížnostmi

XLII – Stížnosti nesouvisející s volbami/podvody Celkem

∗ ) Velmi podezřelé jevy označují nestandardní skutečnosti během hlasování, a to především jevy, kdy velmi vysoké podíly

voličů hlasují mimo volební místnost nebo s využitím dokladu o absenci atp.

106


Jak je evidentní, největší část těchto stížností byla směřována na nelegálnost volebních kampaních (1304 případů – 34 % ze všech stížností vůbec, resp. 45,9 % ze stížností nezahrnutých v představeném konceptu). Vysoká míra stížností na porušení pravidel upravujících volební kampaň, která nebyla jinak postižena dalšími možnými typy podvodů, byla dána především restriktivními podmínkami v ruském prostředí, kde strany musí velmi precizně a svědomitě dokumentovat jednotlivé volební materiály volebním komisím, na což, společně s narušováním pravidel pro rozmisťování agitačních materiálů a agitaci vůbec, směřovala převážná většina stížností. Z pomezí dalších možných podvodů byly nejhojněji zastoupeny především stížnosti na zaujatou/špatně složenou/špatně se chovající⁹ volební komisi (178 případů – 4,6 %, resp. 6,3 %), kam spadají nařčení jinak nepostihnutá v představených typech podvodů. Dále bylo poměrně často zmiňováno nejasné financování kampaní (142 případů – 3,7 %, resp. 5 %), které odkazovalo především na porušování zákonem nařízené nutnosti financovat veškeré aktivity spojené s volební agitací z příslušných volebních fondů jednotlivých stran. Přestože kladení překážek pro pozorovatele a další oprávněné osoby (126 případů – 3,3 %, resp. 4,4 %) je z hlediska představeného konceptu nahlíženo spíše optikou sekundárních indikátorů, které mají tendenci vytvářet podmínky napomáhající páchání volebních podvodů, nelze ani tento jev vědomě opomíjet. Za zmínku pak stojí ještě stížnosti na nevydání dokladu o absenci, které byly předloženy ve 46 případech (1,2 %, resp. 1,6 %). Nevydání absenčního lístku, umožňujícího volit jinde než v místě bydliště (původní registrace), navíc může ve svém důsledku znamenat totéž jako nevydání volebního lístku. Tyto dvě kategorie však nelze sloučit, protože nevydání absenčního lístku neznamená, že dotyčný nakonec nemohl k volbám dorazit. Vzhledem k palčivosti porušování pravidel volební kampaně je nutné si uvědomit, že je zmíněná kategorie v takové míře evidována díky danému kontextu – restriktivní pravidla (viz výše). Zjištěná fakta totiž neznamenají, že v jiném státě nemůže být naléhavější odlišná otázka než porušování pravidel pro provádění volební kampaně. Přestože některé stížnosti byly dále zastoupeny jen v řádu jednotek, na jejich relevanci to nikterak neubírá. Nabízí se proto několik možností jak s předloženým konceptem dále pracovat, a to: 1) odmítnout aplikaci takovéhoto konceptu s odvoláním se na nemožnost využití přĳaté definice; 2) upravit definici volebního podvodu; a 3) sloučit původní koncept s nově zjištěnými potenciálními podvody. Přĳetí druhé možnosti by nicméně bylo učiněno na úkor validity samotné definice.

Vytvoření nového konceptu volebních podvodů Za účelem vytvoření vhodnějšího konceptu lze na základě pozorovaných stížností a kategorií předchozího konceptu vymezit následující možné oblasti pochybení, ve kterých vzniká riziko páchání podvodných aktivit. Vysledované (a možná i jiné další) podvodné projevy by přitom byly pouze součástí těchto kategorií¹⁰: 1. Problémy při registraci voličů (i + ii + iii + iv + v + VII). 2. Problémy při registraci stran/kandidátů (xv + XXVII + XXVIII + XXXIX). 3. Špatná práce médií (kontrola, nerovný přístup, špatná práce¹¹) (ix + x + XXV + XXXIV). 4. Nelegální financování a zdroje (xii + xiii + V + XXXVII). 5. Zastrašování, ohrožování, násilí, nátlak, omezování, obstrukce, věznění kandidátů, jejich podporovatelů, stranických úředníků, voličů, volebních komisařů nebo dalších volebních úředníků (vi + vii + viii + xiv + xvi + XXVI). ⁹Špatné chování volební komise ve smyslu překračování svých pravomocí, netransparentnost práce atp. ¹⁰V závorkách jsou uvedeny kategorie, které spadají v tomto konkrétním případě pod dané projevy. Označení římskými číslicemi odkazuje na označení v původním konceptu a označení z tabulky 2. Kategorie mohou být do budoucna doplněny a demonstrované rozdělení tak slouží k orientaci při posuzování jednotlivých typů podvodů v ruském prostředí, v návaznosti na analýzu právního rámce. Do nového konceptu nejsou zařazeny stížnosti na masové přivážení voličů a na elektronické hlasování. Z tohoto hlediska jsou totiž blíže nespecifikované, přičemž ačkoli je masové přivážení voličů v rozporu s ruským volebním řádem, při neudání pachatele a ani specifikace, proč je přivážení voličů podvodné, jej nelze blíže klasifikovat. ¹¹Špatná práce v tomto smyslu chápána jako neplnění si svých povinností vyplývajících ze zákona.


107

6. Nelegální práce s informacemi (jejich sběr a poskytování) (xi + III + IV + XXXIII). 7. Nelegální kampaň (II + X + XXX + XXXII). 8. Jiná diskriminace (náboženská, rasová, jazyková atp.) (xxiii + VIII). 9. Neumožnění hlasování (xxii + xxx + xxxi + XVI + XXII + XXIII + XXIX). 10. „Neupřímnost“ volby (xvii + xviii + xix + xx). 11. Nerovné hlasování (xxiv + xxv + xxxii + xxxiii + XVII + XLI). 12. Narušení tajnosti hlasování (xxvi + xxvii + XVIII). 13. Neadekvátní hlasovací podmínky/prostředí (xxi + xxviii). 14. Vměšování se nezpůsobilých osob do práce EMB (pozorovatelů, straníků atp.) (XXXV). 15. Nezajištění volební urny (xxxviii + xxxix + IX). 16. Pochybení při vyhotovení protokolů (počítání výsledků, agregace dat, padělání podpisů atp.) (xxxvi + xxxvii¹² + XI + XV + XIX). 17. Další nedostatky EMB (především dovnitř – složení, informovanost, jednání atp.) (xxix + VI + XIV + XXXVIII). 18. Neaplikace výsledků volby (xxxiv + xli). 19. Špatná práce orgánů posuzujících spory (xl + XXXVI + XL). 20. Potlačování protestů, stávek, demonstrací (násilí proti protestantům) (xxxv). 21. Selhání dalších relevantních orgánů (XXXI). 22. (Překážky pro pozorovatele a další oprávněné (XII + XIII + XX).)

Můžeme tedy rozlišovat 21 druhů podvodů, přičemž lze dále přihlížet ke kladení nejrůznějších překážek pro volební pozorovatele a další oprávněné osoby během volebního období, především pak při sčítání hlasů. Protože některé z eventuálních podvodů byly přiřazeny pod jednotlivé kategorie díky tomu, že nějak překračovaly konkrétní platný zákon, který není v rozporu s mezinárodními standardy, neznamená to, že by v jiných státech nemohly být obdobné činnosti zákonné, a tudíž nepodvodné. Tím se teoreticky stírá nemožnost využití podobného konceptu pro komparativní účely. Tabulka 3 udává, jak jsou jednotlivé kategorie z nového konceptu, jež mohou být posuzovány ve všech fázích volební soutěže, zastoupeny v případě zkoumaných ruských stížností. Zřetelně nejvíce dominují stížnosti na provádění nelegálních kampaní, kterých bylo předloženo celkem 1352, což tvoří 35,3 % všech stížností vůbec, resp. 43,8 % stížností zahrnutých v novém konceptu.¹³ Druhá nejčastější stížnost směřovala na špatnou práci médií (289 případů, 7,5 %, resp. 9,4 %), která se projevovala především omezeným či nerovným přístupem pro jednotlivé kandidáty/strany, nebo neplněním zákonem stanovených požadavků pro prezentaci kandidátů/stran. Několik dalších stížností je pak zastoupeno poměrně obdobně. Jedná se zaprvé o další nedostatky EMB, v tomto případě soustavy volebních komisí RF, které zajišťují a administrují takřka celý průběh voleb. Ve 204 zjištěných stížnostech (5,3 %, resp. 6,6 %) bylo poukazováno především na jejich vnitřní pochybení, která nebyla blíže určena jinými kategoriemi konceptu, přičemž se jednalo především o samotné složení volebních komisí, informovanost mezi jejich členy a nestandardní chování. To všechno může mít za následek omezení nebo vyřazení některých členů komisí a potažmo může značit zaujatost celého tělesa. Dále jsou poměrně výrazně zastoupeny (187 případů – 4,9 %, resp. 6,1 %) stížnosti na (ne)umožnění hlasování, což má přímý vliv na volební výsledek. V praxi se totiž jedná především o neumožnění hlasování jinak způsobilým voličům ¹²Falzifikace výsledků v chápání konkrétně pozorovaných ruských stížností. Jinak by bylo zařazeno pod potlačení oficiálních výsledků. ¹³Nový koncept je schopen blíže analyzovat 80,6 % (3089 případů) všech stížností z pomezí sledovaného dokumentu, přičemž zbylých 19,4 % stížností nelze blíže posoudit z důvodu jejich nerelevantnosti nebo příliš obecné formulace.

108


a nevydání dokladu o absenci, které prakticky zabraňují voliči odevzdat svůj hlas. Jsou zde však zastoupeny i případy nezabezpečení dostatečného počtu volebních lístků na volební místnosti či nepřĳetí pozvánky k účasti na volbách a podobně. Mezi další obdobně početná nařčení pak můžeme řadit stížnosti na nelegální financování a zdroje (178 případů – 4,6 %, resp. 5,8 %), ohrožování/násilí/nátlak/omezování/věznění kandidátů, stranických úředníků, volebních komisařů či volebních úředníků (162 případů – 4,2 %, resp. 5,2 %), kam spadají i další způsoby omezování jejich volebních kampaní, a problémy při registraci voličů (130 případů – 3,4 %, resp. 4,2 %). Obdobné aktivity mohou znovu vyústit k přímému ovlivnění hlasování. Nakonec můžeme přihlédnout k opět hojně zastoupeným stížnostem na kladení překážek pro pozorovatele (a další oprávněné jedince), které naznačují možnou manipulaci (154 případů – 4,0 %, resp. 5,0 %). Pro více informací viz tabulka 3. Tabulka 3:

Četnosti a podíly zastoupení jednotlivých možných podvodných aktivit ve sledovaných stížnostech podaných na volby do Státní dumy RF 2011 podle nově zkonstruovaného konceptu, N = 3089

Typ podvodu

Četnost

% celkem

Validní %

130

3,40

4,20

14

0,40

0,50

Špatná práce médií (kontrola, nerovný přístup, špatná práce)

289

7,50

9,40

Nelegální financování a zdroje

178

4,60

5,80

Ohrožování/násilí/nátlak/omezování/věznění kandidátů, stranických úředníků, voličů, vol. komisařů či vol. úředníků

162

4,20

5,20

51

1,30

1,70

1 352

35,30

43,80

3

0,10

0,10

187

4,90

6,10

„Neupřímnost“ volby

67

1,70

2,20

Nerovné hlasování

56

1,50

1,80

Narušení tajnosti hlasování

10

0,30

0,30

Neadekvátní hlasovací podmínky/prostředí

98

2,60

3,20

6

0,20

0,20

Nezajištění volební urny

13

0,30

0,40

Pochybení při vyhotovení protokolů (počítání a agregace výsledků, padělání podpisů atp.)

98

2,60

3,20

Další nedostatky EMB (především dovnitř – složení, informovanost, jednání atp.)

204

5,30

6,60

16

0,40

0,50

1

0,00

0,00

154

4,00

5,00

3 089

80,60

100,00

Problémy při registraci voličů Problémy při registraci stran/kandidátů

Nelegální práce s informacemi (sběr a poskytování) Nelegální kampaň Jiná diskriminace (Ne)umožnění hlasování

Vměšování se nezpůsobilých osob do práce EMB

Špatná práce orgánů posuzujících spory Selhání dalších relevantních orgánů Překážky pro pozorovatele (a další oprávněné jedince) Celkem

Poznámka: Velmi podezřelé jevy označují nestandardní skutečnosti během hlasování, a to především jevy, kdy velmi vysoké podíly voličů hlasují mimo volební místnost nebo s využitím dokladu o absenci atp.

Problémy provázející provádění předvolebních kampaní a jejich mediální pokrytí tak jasně dominují mezi sledovanými stížnostmi, přičemž v hojné míře jsou evidovány rovněž stížnosti na jevy, které mohou přímo ovlivňovat volební výstupy z hlediska eliminace některých voličů z procesu volby.


109

To může být dáno více příčinami. Zaprvé jsou obdobné projevy podvodů nejsnadněji postihnutelné jednotlivými zainteresovanými aktéry. Některé další stížnosti, jako například pochybení při vyhotovování protokolů, jsou totiž méně na očích, jelikož počet připuštěných jedinců k této činnosti je omezený a jak ukazují data, v některých případech mohou být obdobné procesy méně transparentní než by měly (viz překážky pro pozorovatele (a další oprávněné), další nedostatky EMB). Druhou příčinou těchto výsledků může být rovněž charakter samotného zkoumaného dokumentu, který předpokládá spíše stížnosti na předvolební fázi a fázi volebního dne, než jevy, které byly zaznamenány po volbách, přestože je také eviduje.

Závěr Cílem předkládané práce bylo vytvořit koncept pro zkoumání volebních podvodů využitelný pro případný komparativní výzkum. Na základě dřívějších prací byly identifikovány jednotlivé druhy volebních podvodů, které se však při aplikaci na ruskou volební soutěž do Státní dumy v roce 2011 ukázaly jako nevyčerpávající, kdy byly schopny kategorizovat pouze 25,9 % analyzovaných stížností. Ostatní stížnosti se patrně díky představené definici volebního podvodu vztahovaly spíše k narušením domácích zákonů, než obecně přĳímaných norem. Nastavení pravidel volební soutěže totiž musí limitovat všechny aktéry stejnou měrou, a pakliže jeden z nich tyto limity překročí, může získat nepoměrnou a z tohoto hlediska podvodnou výhodu nad ostatními. Ve snaze vytvořit takový koncept, který by byl schopen kategorizovat co nejvíce možných podvodných projevů, byly původně formulované kategorie sloučeny s dalšími konkrétními projevy v daný moment potenciálních podvodů, čímž bylo vytvořeno plných 21 zastřešujících kategorií plus jedna rozšiřující, a to: 1) problémy při registraci voličů; 2) problémy při registraci stran/kandidátů; 3) špatná práce médií (kontrola, nerovný přístup, špatná práce); 4) nelegální financování a zdroje; 5) zastrašování, ohrožování, násilí, nátlak, omezování, obstrukce, věznění kandidátů, jejich podporovatelů, stranických úředníků, voličů, volebních komisařů nebo dalších volebních úředníků; 6) nelegální práce s informacemi (jejich sběr a poskytování); 7) nelegální kampaň; 8) jiná diskriminace (náboženská, rasová, jazyková atp.); 9) neumožnění hlasování; 10) „neupřímnost“ volby; 11) nerovné hlasování; 12) narušení tajnosti hlasování; 13) neadekvátní hlasovací podmínky/prostředí; 14) vměšování se nezpůsobilých osob do práce EMB (pozorovatelů, straníků atp.); 15) nezajištění volební urny; 16) pochybení při vyhotovení protokolů (počítání výsledků, agregace dat, padělání podpisů atp.); 17) další nedostatky EMB (především dovnitř – složení, informovanost, jednání atp.); 18) neaplikace výsledků volby; 19) špatná práce orgánů posuzujících spory; 20) potlačování protestů, stávek, demonstrací (násilí proti protestantům); 21) selhání dalších relevantních orgánů; (22)) překážky pro pozorovatele a další oprávněné. Poslední bod pak není projevem ani tak podvodné aktivity, jelikož sám o sobě neovlivňuje individuální ani kolektivní vůli voličů, ale spíše se předpokládá, že jeho přítomnost může zvýšit pravděpodobnost provádění podvodných aktivit a z tohoto důvodu se jeví zajímavým. Ukázalo se, že počet zkoumaných stížností dosahoval poměrně vysoké hodnoty (3831), přičemž sledovaný soubor nebyl vyčerpávající, avšak co do počtu dat byl nejrozsáhlejším dostupným, objeveným dokumentem. Ten sledoval stížnosti podané na úrovni jednotlivých subjektů Ruské federace. Z dostupných informací se však nepodařilo zjistit, nakolik jsou jednotlivé stížnosti sumarizovány z nižších úrovní a zda vůbec. Vzhledem k tomu lze předpokládat další stížnosti, především z období povolební fáze. Dokument samotný však nepředstavuje překážku pro jeho využití k podpoře či vyvrácení sledovaných konceptů. Konkrétně v případě sledovaných ruských voleb je pak zjevná orientace potenciálních volebních podvodů na předvolební kampaně a práci médií. Další možné podvody pozorujeme ve vztahu k volebním komisím, jejichž činnost či složení poměrně často zaznamenávají obtíže. Tyto nepřímé možné podvody jsou pak doplněny činnostmi, které přímo ovlivňují volební výsledky jako například (ne)umožnění hlasování, či problémy při registraci voličů. Rovněž nelegální či neprůhledné financování stran a jejich kampaní společně s využíváním dalších zdrojů hraje v ruském prostředí nezanedbatelnou roli. Navíc se můžeme setkat i s určitou formou nátlaku či omezování některých volebních aktérů.

110


Provázanost představeného konceptu s ruskými reáliemi je zjevná, avšak nemusí být vyčerpávající. Do budoucna není nĳak omezena možnost jeho rozšíření, zvláště v kontextu jiných geografických oblastí, pro něž mohou být charakteristické jiné (nové) podvodné aktivity. Z tohoto hlediska se jeví především volební soutěže v zemích Latinské Ameriky, Afriky, nebo Asie jako možné zdroje pro obohacení představeného konceptu.

Seznam použité literatury B

, S. 2008a. Pa erns of Electoral Malpractice. Project on Electoral Malpractice in New and Semi-Democracies. Working Paper No. 4. [on-line]. [vid. 2012-09-20]. Dostupné na

http://www.essex.ac.uk/government/electoralmalpractice/ workingpapers.htm. B

, S. 2008b. Conceptualizing Electoral Malpractice. Project on Electoral Malpractice in New and Semi-Democracies. Working Paper No. 1. [on-line]. [vid. 2012-08-24]. Dostupné na

http://www.essex.ac.uk/government/electoralmalpractice/ workingpapers.htm. B

, G., G , A., M , T. 2012. Measuring the quality of election administration. Democratization, Vol. 20, Issue 2, s. 358-377.

C

, D. 2006. Election Rigging and How to Fight It. Journal of Democracy, Vol. 17, No. 3, s. 138-151.

Centralnaja Izbiratelnaja Komissĳa Rossĳskoj Federacii. 2012. [on-line]. [vid. 2012-10-17]. Dostupné na http://cikrf.ru/news/relevant/2012/02/13/sved_naruch.html.

Council of Europe, Parliamentary Assembly. 2012. Observation of the parliamentary elections in the Russian Federation (4 December 2011). Report. [on-line]. [vid. 2013-07-17]. Dostupné na

http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=12924& Language=en. CSCE/OSCE. 1990. Document of the Copenhagen Meeting of the Conference On the Human Dimension of the CSCE. [on-line]. [vid. 2012-11-16]. Dostupné na http://www.osce.org/odihr/elections/14304. D D

-R , A., C , D. J. 2010. Using International Law to Assess Elections. Democratization, Vol. 17, č. 3, s. 416-441. , L. 2002. Thinking About Hybrid Regimes. Journal of Democracy, Vol. 13, č. 2, s. 21-35.

D

, P. 2012. Definice a konceptualizace volebních podvodů. European Electoral Studies. 7 (1), s. 17-29. [on-line]. [vid. 2012-08-10]. Dostupné na http://ispo.fss.muni.cz/uploads/EVS/013/EVS_7_1_2.pdf.

E

, J., S s. 32-46.

, P. 1997. What Makes Elections Free and Fair. Journal of Democracy, Vol. 8, č. 3,

Freedom House. 2012. [on-line]. [vid. 2013-02-20]. Dostupné na

http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2012/russia-0. H

C J

, S. D. 2008. How International Observers Detect and Deter Fraud. In A , M. R., H , T. E., H , S. D. (eds). Election Fraud: Detecting and Deterring Electoral Manipulation. Washington: The Brookings Institution Press, s. 201-215. , R. et al. 2009. Volební systémy. Praha: Portál. , I. 2013. Diskuse nad povahou volebního podvodu a pokus o redefinici. European Electoral Studies. 8 (1), s. 37-45. [on-line]. [vid. 2013-09-03]. Dostupné na http://ispo.fss.muni.cz/uploads/EVS/015/evs_8_1_3.pdf.

Konstitucĳa Rossĳskoj Federacii. 1993. [on-line]. [vid. 2012-11-03] Dostupné na http://www.gov.ru/main/konst/konst0.html.


111

K

, A. 2012. The role of the election commissions at the elections in Russia. European Exchange, Russian Federation 2011: Parliamentary Elections, Report 5. Moscow. [on-line]. [vid. 2012-12-12]. Dostupné na http://www.europeanexchange.org/fileadmin/user_upload/ Russland_Wahlen_2011/Alexander_Kynew_Election_commissions.pdf.

L

, F. E. 2003. Electoral Fraud: Causes, Types, and Consequences. Annual Review of Political Science 6, s. 233-256.

L

-P , R. 2011. Assessing Electoral Fraud in New Democracies: A Basic Conceptual Framework. Paper presented at the IPSA-ECPR Joint Conference, February 16-19, 2011, Sao Paulo, Brazil. [on-line]. [vid. 2013-02-18]. Dostupné na

http://www.ifes.org/∼/media/Files/Publications/ White%20PaperReport/2011/IPSA_conference_paper_pintor.pdf. M

, J. C. 2010. Russian Local Politics in the Putin-Medvedev Era. Europe-Asia Studies, Vol. 62, č. 9, s. 1427-1452.

M

, M., O , P. C. 2008. Russian Elections: An Oxymoron of Democracy. Sea le: The National Council for Eurasian and East European Research. [on-line]. [vid. 2012-08-20]. Dostupné na http://www.ucis.pitt.edu/nceeer/2008_822-11_Ordeshook.pdf.

M

, M., O , P., S , D. 2008. On the Trail of Fraud: Estimating the Flow of Votes between Russia’s Elections. In A , M. R., H , T. E., H , S. D. (eds). Election Fraud: Detecting and Deterring Electoral Manipulation. Washington: The Brookings Institution Press, s. 182-200.

M

, M., O , P. C., S , D. 2009. The Forensics of Election Fraud: Russia and Ukraine. New York: Cambridge University Press.

N 51-FZ, Federalnyj Zakon O Vyborach Deputatov Gosudarstvennoj Dumy Federalnogo Sobranĳa Rossĳskoj Federacii, ve znění účinném k 4. 12. 2011. 2005. [on-line]. [vid. 2012-10-22]. Dostupné na http://cikrf.ru/law/federal_law/zakon_51.html. N 67-FZ, Federalnyj Zakon Ob Osnovnych Garantĳach Izbiratelnych Prav i Prava na Učastĳe v Referendume Graždan Rossĳskoj Federacii, ve znění účinném k 4. 12. 2011. 2002. [on-line]. [vid. 2012-11-15]. Dostupné na: http://cikrf.ru/law/federal_law/ zakon_02_67fz_n/zakon_02_67_full.html. N 95-FZ, Federalnyj Zakon O Političeskich Partĳach, ve znění účinném k 4. 12. 2011. 2001. [on-line]. [vid. 2012-10-25]. Dostupné na: http://cikrf.ru/law/federal_law/2001_95fz.html.

N

, P. 2012. Are There Global Norms and Universal Standards of Electoral Integrity and Malpractice? Comparing Public and Expert Perceptions. Faculty Research Working Paper Series. Harvard Kennedy School. [on-line]. [vid. 2013-07-19]. Dostupné na http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2087611.

O

-H , J., A , A., E , A. (eds). 2010. Electoral Justice. The International IDEA Handbook. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.

OSCE. 2010. Election Observation Handbook. Sixth edition. Warsaw: OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights. [on-line]. [vid. 2012-09-10]. Dostupné na: http://www.osce.org/odihr/elections/68439. OSCE. 2012. Russian Federation: Elections to the State duma 4 December 2011. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report. [on-line]. [vid. 2012-10-16]. Dostupné na http://www.osce.org/odihr/elections/86959. OSN. 1945. Charta Organizace spojených národů a Statut mezinárodního soudního dvora. [on-line]. [vid. 2012-09-06]. Dostupné na

http://www.osn.cz/dokumenty-osn/soubory/charta-organizacespojenych-narodu-a-statut-mezinarodniho-soudniho-dvora.pdf.

112


OSN. 1948. Všeobecná deklarace lidských práv. [on-line]. [vid. 2012-09-06]. Dostupné na

http://www.osn.cz/dokumenty-osn/soubory/vseobecna-deklaracelidskych-prav.pdf. OSN. 1966. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. New York. [on-line]. [vid. 2012-09-06]. Dostupné na http://www.osn.cz/dokumenty-osn/soubory/mezinar.paktobc.a.polit.prava.pdf. OSN. 2005. Declaration of principles for international election observation. New York. [on-line]. [vid. 2012-09-07]. Dostupné na http://www.ndi.org/files/1923_declaration_102705_0.pdf. Reuters. 2008. Criticism and protests mar Medvedev’s election win. [on-line]. [vid. 2012-12-04]. Dostupné na http://www.reuters.com/article/2008/03/03/us-russiaelectionidUSL2883523820080303. S

, A. 2002. Elections Without Democracy: The Menu of Manipulation. Journal of Democracy. Vol. 13, No. 2, s. 36-50.

The Guardian. 2011. Russian election protests – Saturday 10 December 2011. [on-line]. [vid. 2013-08-20]. Dostupné na http://www.theguardian.com/global/2011/dec/10/russiaelections-putin-protest. T

, D. 2009. Elections in Russia, 1991-2008. Working Paper WP7/2009/06. Moscow: State University – Higher School of Economics. [on-line]. [vid. 2011-08-01]. Dostupné na

https://www.hse.ru/data/2010/05/07/1217278855/WP7_2009_06.pdf. U. S. Department of State. 2007. Russia. [on-line]. [vid. 2012-11-29]. Dostupné na

http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2006/78835.htm. V

, C ., S , E. 2012. Assessing Electoral Fraud in New Democracies: Refining the Vocabulary. Washington: International Foundation for Electoral Systems. [on-line]. [vid. 2013-07-16]. Dostupné na http://www.ifes.org/∼/media/Files/Publications/

White%20PaperReport/2012/ Assessing_Electoral_Fraud_Series_Vickery_Shein.pdf.

Koncept ke zkoumání volebních podvodů: Případová studie ruských parlamentních voleb 2011

Recommend Documents