Költségvetési teljesítmény követelmény Példák a nemzetközi gyakorlatból és a hazai alkalmazhatóság
Mind a szakirodalom fı vonala, mind a hétköznapi emberek a piacot tekintik a javak elıállítása, illetve szolgáltatások nyújtása természetes, elsıdleges közegének, amely, mint automatizmus, képes a szükségletek és a kielégítés, a termelés, elosztás és finanszírozás összehangolására. Ráadásul mindezt hatékonyan, teljesítményfokozásra, minıségjavításra ösztönzı módon teszi. Ha viszont – bármely okból – kivesszük valamely szükséglet kielégítését a decentralizált piaci mechanizmus hatókörébıl, akkor mindezen bonyolult feladatokat valakinek – jellemzıen egy állami intézménynek – külön-külön meg kell oldania, beleértve a teljesítménynek és minıségnek a gazdaság fejlettségi szintjén elvárható színvonalra való emelését. Röviden ez a költségvetési teljesítmény-követelmény probléma gyökere.1 Alkalmazkodva a fenti szemléletmódhoz, a költségvetési teljesítmény problémáját a piaccal való összehasonlítás keretében célszerő fölvetni és megvilágítani. Annál is inkább célszerő így eljárni, mert a megoldásokat is jellemzıen a piaci módszerek adaptálása útján keresik a nemzetközi gyakorlatban.
1. A teljesítmény alapú költségvetésrıl általában
A közszektor finanszírozása hagyományosan a kiadásokon, közelebbrıl a feladatok élımunka és piaci input költségének költségvetési elıirányzatba való foglalásán alapul. Ebben a költségvetési rendszerben lehetséges a kiadások pontos megtervezése és az elıirányzatok betartásának kontrollja. Nem alkalmas viszont ez a rendszer önmagában a teljesítmény követelmény érvényesítésére, azaz annak elızetes kikötésére, illetve utólagos számonkérésére, hogy mennyi ellenszolgáltatást és milyen minıségben kapunk egységnyi elıirányzat fejében. Ez utóbbi érdekében – a hagyományos rendszer keretein belül maradva – különféle naturális teljesítmény-követelményhez köthetik a finanszírozást. A magyar egészségügyben például az ellátás három szintjén három különbözı országból „importált” teljesítmény-finanszírozási rendszert alkalmaztak, illetve alkalmaznak inkább rossz, mint jó hatásfokkal. A hatásfok annál rosszabb, minél manipulálhatóbb a teljesítmény-megállapítás alapja. A háziorvos pacientúrája biztosabb finanszírozási alap (fejkvóta), mint az un. információs aszimetriája veszélyének kitett kórházi kezelési esetszám. A rendszer torzításához a kormányzat is jócskán hozzájárult azzal, hogy – a finanszírozási kassza-korlát betartása érdekében – az összteljesítmény túlzott növekedése arányában csökkentette a fajlagos finanszírozást. Ennek következtében a finanszírozási rendszer teljesítmény oldala diszfunkcionálissá vált: az egészségügyi intézmények kimutatott teljesítmény-fokozással egymás rovására próbáltak relatív finanszírozási elınyhöz jutni, miközben a teljesítmény leértékelıdött. Bonyolítja a helyzetet a hatékonyság többszintősége: 1
A probléma-fölvetésben felhasználtam Pete Péternek a Közgazdasági Szemle 2001. októberi számában megjelent cikkét.
• • •
a hatékonyság legalsó szintje egy adott kezelés technikai hatékonysága; a hatékonyság középsı szintje az adott eset költségoldalról leghatékonyabb kezelési módja; végül a legfelsı szint a lakosság egészségi állapotát leginkább javító forrásallokáció.
Rosszul célzott teljesítmény-mutatók kiélezhetik a különbözı hatékonysági szintek ellentmondását.
A teljesítmény követelményre alapozott költségvetési rendszer a vázolt probléma szempontjából a fejérıl a talpára állítja a rendszert: nem egy kiadás alapú rendszerhez csatol jól vagy gyakrabban rosszul orientáló teljesítmény feltételeket, hanem koncepcionálisan a teljesítményre alapozza a rendszert. A kormányzat – miután meghatározta, hogy mi tartozik a közfunkciók körébe, ezek ellátása érdekében – pontosan körülírt szolgáltatásokat „vásárol” a közszektortól vagy akár piaci szereplıktıl. Nem, vagy csak korlátozottan (például a bérkiadásokra vonatkozóan) avatkozik be tételesen a teljesítéshez szükséges kiadások szerkezetébe. A teljesítmény alapú költségvetési rendszer modellje a következı:2 A kormányzat meghatározza a közpénz igénybevételével elérendı eredményeket, majd az egyes eredmények eléréséhez szükséges – és intézményi szinten már kezelhetıen konkrét – szolgáltatásokat, kibocsátást. Ezek után a kibocsátásokat megrendeli, megveszi a közszektor intézményeitıl vagy akár a magánszektortól. A szolgáltató intézmény nagyfokú döntési autonómiával, felelısséggel és kellı ösztönzéssel hajtja végre feladatát. Látható, hogy ebben a modellben a kormányzat nem közfinanszírozói, hanem közvásárlói szerepet tölt be, ami a hagyományos rendszerő költségvetéshez képest lényegesen megváltoztatja a közszektor helyzetét: a) Korábbi tanulmányaimban3 rámutattam arra, hogy bár a közszektor makro-szinten a fenntartható boldogulás, túlélés mással nem pótolható garanciáját jelenti, de mikroszinten nehézkesen, a magánszektornál kevésbé hatékonyan mőködik. A közszektor közvásárlói alapra helyezése elvben lehetıséget teremt a közjavakkal kapcsolatos közgazdasági korlátok feloldására, a hatékonyság piaci eszközeinek alkalmazására. Egy a közösség nevében megtett szolgáltatás-vásárlás során alkalmazható például a szerzıdés annak minden elınyével együtt. A közszektor és magánszektor elınyös oldalai kombinálhatók, feltéve, hogy egyrészt a politikai bölcsességgel és konszenzussal kijelölt eredmény-célokhoz a kormányzat jól specifikálja a megvásárolandó szolgáltatást és a vásárlási feltételeket, másrészt a szállító intézményre – legyen az állami vagy magánkézben – hatnak a piacgazdaság kiérlelt hatékonyság-ösztönzıi. Figyelemre méltó, hogy a költségvetési reformban élenjáró Új-Zélandban a miniszteri funkciót meg is kettızik egyrészt közvásárló politikuséra, másrészt a közszektor intézményért felelıs miniszterre. b) A funkcionális és intézményi felelısség fenti szétválasztása kedvezıbb feltételeket teremt a „tárcaközi” programok megvalósításához, ugyanakkor erısítheti a közszektor pozícióját, ha az ki van téve a „húzd meg ereszd meg” politika önkényének (mint például Magyarországon).
2
Nevezik programalapú költségvetésnek is a hasonló koncepció alapján megreformált költségvetési rendszert. Sıt, egy kis túlzással mondhatjuk azt is, hogy ahány újító ország, annyiféle elnevezés. Ennek kifejtésébe ez a tanulmány nem megy bele. 3 A látható kéz: a közszektor reformja, 2006. június és Konvergencia és közszektor, 2006. szeptember
c) A közszektor hagyományos, kiadás alapú finanszírozása intézményesíti azt, hogy a közszektor csak költségtérítésre, pontosabban az élımunka és a magánszektorból származó input költségének fedezésére számíthat. A költségtérítés nem tartalmaz nyereséget, sıt, jellemzıen amortizációt sem. (A fejlesztésrıl külön döntenek.) Ez a finanszírozási rendszer – külön ösztönzı nélkül – nem teremt érdekeltséget a hatékonyság-javításban és a szolgáltatási színvonal emelésében. Egy közvásárlón, azaz a szállítás vagy szolgáltatás megvásárlásán alapuló rendszerben elvben keletkezhet autonóm módon felhasználható fejlesztési forrás a közszektorban is, aminek ösztönzı hatása lehet. A továbbiakban a költségvetési teljesítmény követelmény nemzetközi gyakorlatban való alkalmazását mutatom be – a költségvetési felelısség keretrendszer bemutatásához hasonlóan – egy tengerentúli és néhány európai uniós tagország példáján. 2. Teljesítmény alapú költségvetés Új-Zélandban4
Új-Zélandban a költségvetést – súlyos gazdasági, pénzügyi válság nyomán – 1984-90. között reformálták meg. Bár a hangsúly a kínálati oldalon volt, a reform kiterjedt a keresleti oldalra is, ami a közszektor vonatkozásában értelemszerően a politikai döntéshozatal reformját jelenti. Áttértek a képviselıválasztás vegyes, listás-választókerületes rendszerére, amely a tisztán egyéni választókerületes rendszernél jobban közelíti a képviselıház összetételét a szavazati arányokhoz, következésképpen egy reformot a konszenzushoz.5 A kínálati oldal reformjának a lényege egy hatékony, ösztönzı, piacszerő szerzıdéses kapcsolat létesítése volt egyrészt a politikus megbízó, másrészt a szolgáltató, szállító ügynök között, megırizve ugyanakkor a prioritás-választás közösségi döntés jellegét. A megvalósítással Új-Zéland elvi jelentıségő mintát adott a költségvetési reformra törekvı országok számára.
2.1 A közfunkciók elhatárolása A reform elsı lépéseként leválasztották a kormányzatról a piaci elvek szerint mőködni képes intézményeket, amelyeket e képesség fokától függıen vagy privatizálták, vagy ha nem, akkor is piaci módon mőködı vállalattá alakították. Második lépésként újjászervezték a közszektor irányítását, finanszírozását, ami megalapozta a költségvetés gyökeres reformját. A reformot megelızıen Új-Zéland is a hagyományos, részletekbe menı kiadás-finanszírozást alkalmazta, még pedig alacsony hatásfokkal, tisztázatlan feladatkörökkel és felelısséggel, teljesítmény-ösztönzık hiányával. Az új rendszer lényege a szerepek egyértelmő elkülönítése, a politikai döntéshozatal és a megvalósítás szétválasztása mindkét oldal elınyére. 4
Forrás: Dr. Báger Gusztáv (fıigazgató, Állami Számvevıszék Fejlesztési és Módszertani Intézet) tanulmánya: A programalapú költségvetés jellemzı vonásai és gyakorlati tapasztalatai 5 Magyarországon a rendszerváltáskor eleve a képviselıválasztás vegyes rendszerét vezették ugyan be, az aktuális államháztartási reform során mintha mégis hiányozna mind a készség, mind a kényszer a konszenzusra, ami arra mutat, hogy nálunk is kritikusan át kellene tekinteni a demokratikus berendezkedés megfelelıségét egy nagyszabású reform szempontjából.
A politikai döntéshozók a választók képviseletében közjavak, illetve kollektív javak, szolgáltatások (ezentúl röviden: közjavak) vásárlójaként járnak el. Ösztönzı szerzıdésformulák alkalmazásával mérsékelhetı a hagyományos politikus-bürokrata viszonyt jellemzı – szakirodalomból ismert – jelenségeknek, mint például az információs aszimmetriának, a járadékvadászatnak és a hivatal „foglyul ejtésének” a hatékonyságot rontó hatása. Azáltal pedig, hogy a vásárlást egyéni szintrıl közösségi szintre emelik, ellensúlyozhatók a közjavak piacszerő forgalmának elvi közgazdasági vagy társadalmi akadályai, illetve hátrányai. Nyilván nem volna életszerő egyénileg megvételre kínálni egy közösség tagjainak a közbiztonságot, de az már akár racionális döntés lehet a közösség választott képviselıje részérıl, ha nem maga szervezi és valósítja meg bürokratikus úton, hanem „tokkal-vonóval” megveszi közbiztonsági szolgáltatást a legjobb ajánlatot tevı intézménytıl vagy vállalkozótól.
Az elıbbi példa rávilágít a funkció-szétválasztás további elınyére: versenyhelyzet hozható létre a szállítói, szolgáltatói oldalon (természetesen a megfelelı ellenırzési, átláthatósági feltételek megteremtésével együtt). Szállítói, szolgáltatói minıségben a közhivataloktól a közhasznú intézményeken át a magánvállalkozókig a szervezetek széles skálája léphet fel, de egyöntetően ösztönzı, piacszerő feltételekkel. A közvásárlóin kívül a kormányzati szerepkörhöz tartozik a tulajdonosi szerep is: a közintézményekben rejlı vagyon hatékony mőködtetéséért viselt felelısség. A kettıs – közvásárlói és tulajdonosi – felelısség tükrözıdik a miniszteri funkció megkettızıdésében: az un. „szavazati” miniszter tölti be a közvásárlói funkciót, míg a „felelıs” miniszter a megvalósításban, szolgáltatásban érintett, érdekelt közszektort képviseli. A funkció szétválasztása nem zárja ki a személyi egybeesést.
2.2 Költségvetés teljesítmény-alapon A közfunkciók újra-definiálása és szétválasztása mélyreható változásokat tesz lehetıvé, illetve indokolttá a költségvetés tervezésében és végrehajtásában: át kell térni az erıforrásfelhasználás (kiadás) finanszírozásáról a szolgáltatási teljesítmény megvásárlására. A kormányzat a megvenni kívánt szolgáltatásokat a maga elé célul kitőzött eredmény-célokból vezeti le. Valamely eredmény-cél6 egyenlı egy vagy több szolgáltatás – akár több minisztérium felelıssége alá tartozó szolgáltatás – közösségre gyakorolt együttes hatásával. A parlament a „szavazati miniszter” elıterjesztése alapján csoportosítva hagyja jóvá a szolgáltatás-vásárlási szándékok ellenértékét. Az egyes tárcák egy vagy több jóváhagyott szolgáltatás-csoporttal rendelkezhetnek, ugyanakkor egy szolgáltatás-csoport akár több minisztériumot is érinthet. Közpénz-jóváhagyás kizárólag célzott lehet a fenti keretek között. A megvalósításban kulcs-szerepe van a minisztérium teljesítményre ösztönzı feltételekkel alkalmazott vezérigazgatójának, ı köt vásárlási szerzıdést a „szavazati” miniszterrel. A megállapodást kötı miniszternek van helyettesítési mozgástere a szállítók7, a mennyiség, az ár és a minıség között, míg a vezérigazgatónak az erıforrás-kombinációk kialakításában van önállósága.
6
A használt kifejezések – eredmény-cél, szolgáltatás-teljesítmény, erıforrás-felhasználás – angol eredető szakirodalmi megfelelıje sorrendben outcome, output és input. 7 Jellemzı szállító a kormányzati szerv, ezen kívüli intézmény inkább csak kivételesen.
2.3. Eredményt tükrözı számvitel Az új-zélandi reform-költségvetési rendszer eddig ismertetett két pillére egyrészt a miniszteriális szerepek szétválasztása (a közvásárlói szerepkör létrehozása), másrészt a teljesítmény alapú költségvetés (szemben a korábbi input-finanszírozással). Teljesítményt azonban csak arra alkalmas és a magánszektorral összehasonlítható számviteli alapon lehet mérni. E vonatkozásban Új-Zéland járt el a legkövetkezetesebben a közszektorukat megreformáló országok közül. Teljes körő az eredményszemlélető könyvelés a közszférában, beleértve az idızítést, a költséghelyet és az eszközállomány értékváltozását. A számviteli közös nevezıre hozás nem változat azon az alapvetı különbségen, hogy a közszektor elsıdlegesen „természetbeni” célokban, ezzel szemben a magánszektor profitban érdekelt, de – a megbízó és ügynök funkció újradefiniálásával együtt – elısegíti azt, hogy ez a különbség ne váljon oly mértékben a közszektor kárára, mint a hagyományos költségvetési rendszerben.
3. Európai Uniós példák a teljesítmény alapú költségvetésre Egy korábban már hivatkozott tanulmány8 három európai ország gyakorlatát ismerteti röviden, ezekbıl csak a jelen tanulmány szempontjából fontos dolgokat foglalom össze az alábbi alfejezetben, majd további három uniós tagország – az Egyesült Királyság, Svédország és Dánia – gyakorlatát ismertetem részletesebben.
3.1. Franciaország, Spanyolország és Szlovákia rendszerének fıbb elemei Franciaországban törvény alapján és számvevıszéki hitelesítéssel elsı alkalommal 2006-ban állították össze programalapon a költségvetést. A programok hierarchikus rendjének élén a közpolitikai célok állnak, elérésüket programigazgatók által vezetett stratégiai, valamint operatív programok segítik. A tervezési idıtáv három év, a parlament több évre szóló kifizetési kereteket hagy jóvá és a nem bérjellegő elıirányzatok átvihetık a következı évre. A programköltségvetést új számviteli alapokra helyezték, amelynek része a program-költségek és -eredmények követésére alkalmas vezetıi információs rendszer. A programokat tárcaközi bizottság ellenırzi élén a pénzügyminisztérium fıellenırével. A spanyol költségvetési reform ütemezése az Unióba való integrálódás lépéseihez igazodott. Már a csatlakozást megelızıen, azaz a 80-as évek közepén programalapra helyezték az arra alkalmas kiadásokat. A csatlakozást követıen a programköltségvetés a kiadások visszafogását, ezzel az euró-zónához való csatlakozást segítette. A Stabilitási és Növekedési Paktum betartását a 2003. költségvetési évtıl kezdve társadalmi-gazdasági konszenzust élvezı külön törvény támogatja. A költségvetés programalapra helyezése hozzájárult ahhoz, hogy a költségvetési fegyelmet a spanyol sajátosságokhoz igazodó nagyfokú fiskális decentralizáció mellett sikerült fenntartani.
8
Dr. Báger Gusztáv: A programalapú költségvetés jellemzı vonásai és gyakorlati tapasztalatai
Szlovákiában – 2001-tıl fokozatosan bıvítve kísérleti helyek körét – 2005-re teljes körően alkalmazták a programalapú költségvetést, mint tervezési és elszámolási módszert, amelyet egy egységes költségvetési információs rendszer támogat. Az új rendszer azonban sok tekintetben formális maradt, inkonzisztencia-problémák terhelték és a régi rendszerrel párhuzamosan mőködtetve nem vált még az allokáció mozgatójává. Ezt a továbbiakban a programon belüli kötetlenebb forrás felhasználással kívánják elısegíteni. 3.2. Teljesítmény-információ felhasználása a költségvetésben: Egyesült Királyság9 A továbbiakban ismertetett három ország közül az Egyesült Királyság jutott el a legtovább a költségvetés teljesítmény alapra helyezésében; gyakorlatát világszerte tanulmányozzák, és érdeklıdık sokaságát fogadják a helyszínen. A forrásoknak a prioritások felé terelése és fölösleges kiadások elkerülése céljából 1998-ban vezették be a kiadás és a teljesítmény alapú vezérlés modernizált rendszerét, amely a következı fıbb elemekbıl áll: -
Az év végi rugalmatlanság és kiadás-torzulás elkerülése végett középtávon stabil helyzetet teremtettek a kétévenként esedékes három éves – mindig egy-egy átfedı évet is tartalmazó – kiadási terv bevezetésével.
-
Külön beruházási költségvetés bevezetése annak érdekében, hogy a folyó kiadások ne szorítsák ki a fejlesztést.
-
Hatékony eszközgazdálkodás céljából rendszeres vagyon-elszámolás és költségvetés.
-
Közszektor megállapodások (Public Services Agreement, PSA), amelyek mérhetı célokat rendeltek a közkiadási programokhoz.
A közszektor megállapodásokat a kormányzati tevékenység komplex szemlélete alapozza meg. A költségvetési intézmények erıforrás (élımunka és eszköz) felhasználásával szolgáltatás-teljesítményt produkálnak (pl. orvosi kezelések), amelyek együttesétıl elvárás az eredmény-célhoz való közelítés (pl. népesség jobb egészségi állapota). Minden lépéstıl elvárás – sorrendben – az erıforrással való takarékosság, a hatékonyság, illetve a jó hatásfokú hozzájárulás az eredmény-célhoz.10 Az uralkodó irányzat az erıforrás-felhasználási célok súlyának csökkenése és a nemzeti eredmény-célok szerepének növekedése felé mutat. Az eredmény-célok mögötti teljesítményt szolgáltatók mozgástere, ugyanakkor a felelıssége is megnı. A siker elıfeltétele az elszámoltatás ellenırzési hátterének és az átláthatóság teljesítmény-információs rendszerének megteremtése. Ennek során a torz ösztönzési irányok elkerülése végett figyelembe veszik a szolgáltatók véleményét is.
9
A soron következı három országra vonatkozó információk forrása az OECD illetékes bizottsága 2006. májusi ülésére írt tájékoztatások honlapra kitett tervezete és az ott jelzett további dokumentumok. 10 A használt kifejezések – eredmény-cél, szolgáltatás-teljesítmény, erıforrás-felhasználás – angol eredető szakirodalmi megfelelıje megegyezik az új-zélandi rendszer leírása során használtakéval: sorrendben outcome, output és input. Ezekre vonatkozóan különbözı szóval fejezik ki a hatékonysági követelményt: sorrendben effectiveness, efficiency, economy.
A közszektor megállapodások tartalmazzák a célok hierarchiáját: a stratégiai eredmény-céltól lefelé a szolgáltatói teljesítmény célon át az egyre konkrétabb operatív célokig.11 Tartalmazza technikai információként a teljesítmény mérésének mutatóját, minimum célt egyes kiemelten fontos célok esetében, valamint a szinttartás figyelı-rendszerére vonatkozó információt. A célokhoz felelısök vannak rendelve. A brit rendszer informális alapokon, jogszabályi háttér nélkül mőködik, a minisztériumok e nélkül is alávetik magukat a közszektor megállapodásnak, együttmőködnek és rendszeresen jelentenek a kincstárnak, illetve a parlamentnek. A megállapodások nem fedik le a teljes költségvetési kiadásokat. 1998 óta a célok száma jelentısen – mintegy ötödére - csökkent. Jelenleg 130 eredmény-cél van érvényben 20 minisztérium között szétosztva.12 Problémát okoz a mérhetıségen kívül a külsı, objektív tényezık hatásának kiszőrése az értékelés során, valamint a késleltetett hatás. A célok megvalósítása fölött a közszolgáltatások és közkiadások kabinetje ırködik élén a pénzügyminiszterrel, de az un. szolgáltatási hivatala révén a kormányfı is részt vesz a felügyeletben. Két jelentés készül évente: tavasszal és ısszel. Ezen kívül a képviselık számára hozzáférhetı honlap szolgál naprakész információval. Az információk megbízhatósága érdekében a számvevıszék13 hitelesíti a beszámolók alapjául szolgáló információs rendszereket. A nem teljesítésnek nincs ugyan közvetlen szankciója, de ebbıl a szempontból hatásos a beszámoltatás nyilvánossága. A teljesítés fokát figyelembe veszik a soron következı allokáció, továbbá a felelıs vezetık díjazásáról való döntés során.
3.3. Svéd példa Svédországban már a 80-as évek végétıl törekedtek a teljesítmény-információ felhasználására a költségvetésben. E törekvés általános célja egyrészt – csakúgy, mint Nagy-Britanniában – az erıforrások magasabb prioritású célok felé irányíthatósága, másrészt a hatékonyság növelése volt. A költségvetés új rendszerének alátámasztására a kormányzatnak egyrészt a korábbinál világosabban meg kell határozni az elvárt célt, másrészt ki kell fejleszteni a célok eléréséhez szükséges jogi és gazdasági-pénzügyi eszközöket. Ez utóbbiak két típusúak: - erıforráshoz jutás pénzügyi szabályozása; - teljesítmény-cél kitőzés és kiértékelés. A kontroll, az összehasonlíthatóság és a koordináció érdekében egységesítették a kormányzati hatáskörbe tartozó összes tevékenység cél- és feltétel-szerkezetét. Jelenleg Svédországban a nemzeti költségvetés 48 célterületre van osztva. Minden egyes célterület konkrétabb tevékenységi területekre van továbbosztva. Eddig tart a költségvetés célok „funkcionális” tagolása. A megvalósítás szervezeti alapegységei a hivatalok vagy hatóságok, amelyekbıl egy akár több célterületet is szolgálhat. Az egyes hatóságok szakágakra vannak továbbosztva, eddig tart a költségvetés végrehajtásának szervezeti tagolása. A funkcionális 11
A cél szintjére utaló angol szavak fölülrıl lefelé való haladási sorrendben: aim, objective, target. A konkrét célok a www.hm-treasury.gov.uk/performance honlapon megtekinthetık. 13 National Audit Office 12
tagolás és szervezeti tagolás úgy illeszkedik egymáshoz, hogy egy szakághoz mindig egy tevékenységi terület tartozik.14 Így tükrözıdik a kormányzati szektor kettıs – célmeghatározó és megvalósító – arculata a svéd rendszerben. A célmeghatározó részre a hatásfok jellegő célok, míg a megvalósító részre a teljesítmény célok jellemzıek.15 Van néhány kiemelt politikai súlyú cél – mint például a munkanélküliség-csökkentés, illetve foglalkoztatás – amelyhez külön számszerősítés és ütemezés van rendelve. A teljesítmény vagy program alapú költségvetési rendszerek visszatérı problémája a teljesítmény-információnak a költségvetési eljárásba való integrálása. Ezt a svédek úgy oldják meg, hogy a költségvetést cél- és tevékenységi területi szerkezetben hagyatják jóvá a parlamenttel, majd a hivataloknak (hatóságoknak) címzett levélben16 gondoskodnak a megvalósításról. A levél a kiutalt forráson kívül tartalmazza a pontos felhasználási célt, valamint a teljesítéssel kapcsolatos információ-igényt. Az éves jelentéssel szemben elvárás a költség-szerkezető mellett a teljesítmény-szerkezető beszámolás is, amelyet számvevıszéki hitelesítésnek vetnek alá. Mindemellett a hivatalok saját beszámolói nem képezik a következı forrásallokáció alapját. A megvalósító hivatalok és a területért felelıs miniszter évente egyszer párbeszédet tartanak a célokról és eredményekrıl. A teljesítmény alapú beszámolás úgy zár, hogy a kormány évente egyszer teljesítményszerkezetben (cél- és tevékenységi terület szinten) beszámol a költségvetés megvalósításáról a parlamentnek. A teljesítmény-információt felhasználó költségvetés mőködésérıl megoszlanak a helyi vélemények attól függıen, hogy a véleményezı a célmeghatározó parlamenti oldalon van-e vagy végrehajtó. A parlamenti vélemény az, hogy erısíteni kell az elıirányzatok célhoz kapcsolását, a teljesítményen legyen a hangsúly és a legkevésbé a hivatali szerkezeten. Erısítendı az eredmény és a következı allokáció kapcsolata. A hivatalok véleménye vegyes. Természetesen jelzik a teljesítmény-mérési nehézségeket. Kétségeik vannak az erıt próbáló visszajelzési követelmények kormányzati hasznosulása iránt: kompetensek-e, következetesek-e a hasznosításban, a visszajelzések nem zavarják-e inkább össze a soron következı prioritás-meghatározást? Semleges vélemény szerint is talán túl messzire mentek a teljesítmény alapra helyezésben a politikai, parlamenti érdeklıdés szintjéhez képest. A rendszer rávilágított a kormányzat célkitőzı képességének, valamint egy cél érdekében több hivatal együttmőködı képességének határaira. Problémát okoz a „horizontális” jellegő cél teljesítés, illetve a vertikális szerkezető beszámolás ellentmondása. Végül, figyelemre méltó a kétség arról, hogy reális lehet-e a jövıbeni allokációt a hivatalok maguk által készített teljesítés-beszámolóra alapozni?
14
A célterület, tevékenységi terület, hatóság, szakág angol megfelelıje sorrendben policy area, activity area, authority, branch. 15 efficiency goals, performance goals 16 Letter of appropriation
3.4. Dánia rendszere A dán rendszernek fontos, alkotmányos meghatározó tényezıje a miniszterek nagyfokú politikai és adminisztratív szuverenitása és felelıssége. A pénzügyminisztérium nem elsı az egyenlık között, csak ajánlási joga van, a többi tárca pedig – jogi szempontból – önkéntesen alkalmazza a teljesítmény elvet a költségvetésében. A teljesítmény elv elıször a 80-as évek közepi költségvetési reformban jelent meg, de csak 1993-tól teljesedett ki a teljesítmény szerzıdések bevezetésével. E szerzıdés-modell három pilléren nyugszik: a célkitőzésen, a szerzıdéses feltételek kidolgozásán és a jelentési kötelezettségen. A teljesítmény elvre alapozástól elvárás a politikai prioritás-választás elısegítése, a minıség és hatékonyság javítása, valamint közelítés az információ-szimmetria állapotához. A rendszer elıképének is tekinthetı a közép- és felsıoktatásban már a 80-as években is alkalmazott – helyi szóhasználattal „taximéternek” nevezett – rendszer. Az egyetemek költségvetésének átlagosan a kisebbik felét teszi ki oktatás, a többi kutatás. Mellızve a részleteket, az oktatás forrásfedezetét a sikeresen letett vizsgák alapján, illetve arányában utalják ki. A minıség rontása, illetve a hallgatói létszám felduzzasztása ellen elég garancia a mélyen gyökerezı szakmai igényesség.
Az elsı évek tapasztalatai alapján a következı módon és irányokban fejlesztették tovább a rendszert: -
Minden tárcának el kellett készítenie egy önértékeléssel megalapozott hatékonyságjavítási stratégiát, kitérve a teljesítmény-szerzıdésre, a beszerzési és tenderezési politikára.
-
Kiigazították a teljesítmény-szerzıdési rendszert, csökkentették a célok számát, kiiktatva elsısorban az un. belsı célokat és javították a koordinációt.
-
Bevezették az eredményalapú könyvelést és a költségek pontos felosztását programok szerint. Mindez pontosabb vezetıi információt alapoz meg, erısíti a költségtudatosságot és a kiegészítı információkon keresztül kapcsolatot teremt a költség és a teljesítmény-elv között. Lehetıvé teszi továbbá a kétféle többlet világos megkülönböztetését: egyrészt a hatékonyságból eredı többlet, amely a célon belül szabadon felhasználható, másrészt a program-csúszás miatti „többlet”, amely a csak a konkrét programra fordítható a következı idıszakban.
Az említett sajátos dán viszonyok között a teljesítmény alapú rendszer részletei – általános törvényi keretek között – pénzügyminisztériumi irányelveken alapulnak, amelyek nem kötelezıek ugyan jogilag, de facto azonban a teljesítmény-szerzıdések alapjául szolgálnak, amely szerzıdések „testre szabásába” az egyes minisztériumoknak jelentıs a beleszólása és tág a mőködési autonómiájuk. A pénzügyminisztériumban külön kormányzati modernizációs részleg szolgál irányítóként, koordinátorként. 2004-ben 119 szerzıdés 853 fı célt, ezen belül 3701 konkrét célt határozott meg, olyanokat, mint például az ügyintézési idı, fajlagos kezelési költség vagy az ügyfél-elégedettség. A célok 70 százaléka tekinthetı külsı – tehát a szolgáltatást igénybevevık által érzékelhetı – célnak. A célok majdnem mindegyike mérhetı, 40 százaléka kimondottan mennyiségi.
A célokat – a hiánytalan megvalósítása céljából – az intézményi feladatok hierarchikus rendjébe kell illeszteni, nevezetesen (zárójelben egy konkrét példa): Eredmény-cél > Teljesítmény > Szolgáltatások > Tevékenységek > Erıforrás > Finanszírozás Fenntartható mezıgazdálkodás
Támogatás, tanácsadás
Konkrét kiutalás gazdának
Adminisztráció, irányítás, stb.
Alkalmazott, informatika, stb.
Költségvetési keret, díjbevétel
A teljesítmény-elv költségvetési eljárásba való következetes integrálása érdekében a teljesítmény-célokkal és -figyeléssel kapcsolatos információk a költségvetés készítés kezdetétıl fogva az éves jelentésig végigkísérik a szokásos kiadási keretekkel operáló költségvetési folyamatot. A dán teljesítmény-információn alapuló költségvetési rendszer elismert problémái – a szokásos célspecifikálási, mérési, adatgyőjtési, kiértékelési nehézségeken kívül – jórészt a sajátosan erıs minisztériumi autonómiából erednek, ami különösen a tárcaközi célok megvalósítását nehezíti. Céltorzulást okozhat, ha a hivatalok külön-külön maximalizálják teljesítményüket. E a túlzott szuverenitás nem kívánt hatása lehet a mércék alacsonyra állítása mind a célkitőzésben, mind a gyakran sematikussá váló önértékelésben. A teljesítményszerzıdésekben szereplı célok és erıforrás-szükségletek pontos és feszes megállapítása annál is fontosabb, mert ezek – lévén átlátható, nyilvános információk – a fiskális kontrollt gyengítı érvként szolgálhatnak a finanszírozási keretekrıl szóló politikai vitában. Ezen problémák, valamint az önkormányzatok vannak a további kormányzati reform-lépések célkeresztjében.
4. A nemzetközi gyakorlat Magyarországon is hasznosítható tapasztalatai 4.1. A „legjobb gyakorlat” három fı pillére A teljesítmény alapú költségvetés általánosítható célja egyrészt a közcélra fordítható erıforrások mobilizálhatósága, magasabb prioritású cél felé terelhetısége, másrészt az erıforrás hatékonyság növelése a megvalósítás során. A legjobb gyakorlatot felmutató országokban ez a költségvetési rendszer elmés áthidaló megoldást jelent arra az ellenmondásra, hogy miközben a kormányzati szektor szerepe a makro-szintő prioritás-, illetve célmeghatározásban pótolhatatlan és erısítendı, a megvalósítás során a mikro-szintő erıforrás-hatékonysága gyenge a magánszférával szemben. A megoldás kulcsa a kettıs – célmeghatározó és a megvalósító – kormányzati funkció megkülönböztetése, azaz a kormányzati szektoron belül a közvásárló és a közszolgáltató funkció szétválasztása, ami mindkét funkció ellátása – tehát mind a prioritás-választás, mind a megvalósítás – során hatásfokot, illetve hatékonyságot növelı módon tágítja a funkció felelısének mozgásterét. A második pillér különösen az új-zélandi gyakorlatban mutatkozik meg: ez a markáns közszektor-képviselet az önérdek-képviseletre magától is képes magánszektorral szemben. Nem elég a hatékonyság jegyében kvázi-piaci versenyhelyzetet teremteni a közcélok megvalósításában, intézményesen gondoskodni kell a közszférában rejlı vagyoni és eszmei értékek megırzésérıl.
Végül, a harmadik pillér az eredmény-szemlélető számvitel, ami szükséges elıfeltétel a közszektor vagyongazdálkodásához, a teljesítmény-elv következetes költségvetésbe való integráláshoz és a teljesítmények összehasonlító értékeléséhez. Dinamizáló ösztönzıket szabadít fel a megvalósítás során a hatékonysági megtakarítások megkülönböztetésével.
4.2. További hasznosítható tapasztalatok Az elsı kérdés a bevezetés idızítése, módja. A bevezetés ellentmondása az, hogy bár a kényszer, késztetés, politikai eltökéltség válság-idıszakban erıs, a reform számára a nyugodt evolúció teremt kedvezı feltételeket. A spanyol példa mutatja, hogy az uniós követelményeket elıremutató költségvetési reformokra is ki lehet használni. Részleges, fokozatos bevezetés késlelteti a teljes körőséghez kötıdı elınyök realizálását. A reform-megvalósítás kulcskérdése a teljesítmény-elv integrálása a teljes költségvetési eljárásba a tervezéstıl a beszámolásig. Az ismertetett országok-gyakorlatok alapján megállapítható, hogy a célok különbözı módon transzformálódhatnak realitássá, azaz a politikai tartalmú célok, programok hierarchiája különféle módon és szinten találkozhat a megvalósítás szervezeti hierarchiájával. Egészséges tendencia az, ha a cél-meghatározó politikát, parlamentet lehetıleg mentesítik, illetve távol tartják a megvalósítás szervezeti ügyeitıl, az utóbbit pedig, amennyire csak lehet, önjáróvá teszik. Tanulságosak az egyes országok teljesítmény-szerzıdés mintái. Különbözıek a tapasztalatok arról, hogy mekkora a költségvetés programmal való lefedettségére és milyen mértékő a végrehajtók azonosulása a rendszerrel, vagy a teljesítmény-elv alkalmazása inkább csak formális. Figyelemre méltó az általános tartózkodás a nem-teljesítés direkt szankcionálásától. Az már inkább az illetı ország sajátosságának tekinthetı, ha a rendszert laza jogszabályi alapon, részleteiben informális keretek között mőködtetik. Hasznosítható tapasztalat az, hogy a teljesítmény, illetve programalapú költségvetés feltételezi a minimum középtávú költségvetési tervezési, végrehajtási gyakorlatot, valamint a végrehajtók programokon, programidıszakon belüli cselekvési mozgásterét az erıforrásfelhasználásban. Csak így várható el ugyanis a végrehajtóktól a program-szemlélet, a racionális erıforrás-gazdálkodás és a rendszerben rejlı ösztönzı erı dinamizáló hatása.
4.3. A költségvetési reform helyzete Magyarországon A rendelkezésemre álló információk alapján Magyarország a költségvetési reform mindkét irányban – tehát mind a költségvetési felelısség keretrendszer, mind a költségvetési teljesítmény követelmény meghonosításában – nagy lemaradásban van.17 A mulasztás súlyosságát fokozza az a körülmény, hogy a kormányzat idıközben belevágott egy államháztartási reformba, ezen belül a nagy ellátó rendszerek változtatásába. Miért hiányzik ilyen körülmények között még inkább a költségvetési rendszer modernizációja?
17
Magyarországon voltak a programalapú költségvetésnek szórványos, hazai kísérletei (önkormányzatok, Állami Számvevıszék), ezek ismertetésére e tanulmány nem tér ki.
Abból kell kiindulni, hogy reformok kidolgozása és megvalósítása alapvetıen két módon történhet. Az egyik mód az, ha speciális politikai feltételek között egy szők reformer-csapat hajt végre radikális változtatásokat, rövidtávon nem törıdve különösebben a társadalmi támogatás hiányával. Tekintettel azonban az elit-csapat hatalom megtartásában való érdekeltségére, demokráciában nagy a valószínősége a visszarendezıdésnek, következésképpen a lökésszerő, választási és válság-ciklusokhoz igazodó reformoknak. A másik szélsıség az, ha csak olyan reformokat vezetnek be, amelyek illeszkednek a társadalom anyagi és tudati teherviselı képességéhez és csak olyan ütemben, ahogy sikerül ahhoz a kellı konszenzust megszerezni. Ez a reform-folyamat nyilván lassúbb és lehet, hogy a végeredmény sem ideális, de legalább tartós.18 A magyar kormányzat válságtól fenyegetve egyértelmően az elıbbi utat választotta, kitéve az országot a tévedés („nincs alternatíva”) és majdan a visszarendezıdés kockázatának. Még a radikális reform-elit megközelítésnek is kisebb volna azonban a kockázata, ha a reformokat modernizált – a nemzetközi irányzatot követve teljesítmény, illetve szabályalapú – költségvetési keretek között hajtanák végre, mert ez egyrészt elısegítené a célkitőzés helyességét és a leginkább érintettek belátását, együttmőködési készségét, másrészt mérsékelné a visszarendezıdés veszélyét. Rossz volt tehát a sorrend: elıbb a költségvetési rendszerkereteket kellett volna modernizálni és csak utána nekilátni az egyes közfunkciók reformjának. Ebbıl mindenesetre az a tanulság, hogy a költségvetési rendszer reformját mindkét irányban, tehát a szabály-, illetve teljesítmény-alapra való helyezés irányában egyaránt haladéktalanul el kell kezdeni. Ehhez jó támpontokat adnak az ismertetett ország-példák.
18
Megállapítás Cséfalvay Zoltánnak a Heti Válasz 2006. november 16-ai számában megjelent cikke nyomán.
