1 Autor: JUDr. PhDr. Robert Zbíral, Ph.D.: Vedoucí katedry politologie a společenských věd Právnické fakulty UP v Olomouci.
Publikace vznikla s finanční pomocí Evropské komise, projekt Jean Monnet „Decide on Europe“. Obsah vyjadřuje pouze názory autora a nikoliv Evropské komise.
Text je určen pro nekomerční výukové účely.
Recenzovali: Mgr. Petra Měšťánková, Ph.D.; Mgr. Ondřej Mocek
Standardní tiráž
2
Obsah 1
2
3
4
5
6 7 8
9
Evropská unie: úvod do problematiky................ 6 Informační deficit vůči EU ...................................................................................................... 6 EU jako viník nebo oběť? ........................................................................................................ 9 Kolik je k dispozici informací o EU? ..................................................................................... 9 Co si představit pod pojmem EU?........................................................................................ 10 Co EU skutečně dělá? ............................................................................................................. 11 K čemu EU přirovnat? ........................................................................................................... 12 EU a vývoj primárního práva ................................................................................................ 13 Historický vývoj evropské integrace .................. 16 2.1 Nejstarší pokusy o sjednocení................................................................................................ 16 2.2 Meziválečná Evropa a druhá světová válka ......................................................................... 16 2.3 Poválečné snahy o sjednocení Evropy ................................................................................. 17 2.4 Evropské společenství uhlí a oceli ........................................................................................ 18 2.5 Neúspěch nové federální vlny ............................................................................................... 19 2.6 Vznik Evropských společenství ............................................................................................ 19 2.7 Přístup Británie k integraci ..................................................................................................... 20 2.8 Evropská integrace v 60. letech ............................................................................................. 21 2.9 Evropská integrace v 70. letech ............................................................................................. 21 2.10 80. léta: konečně zlom? ........................................................................................................... 22 2.11 Maastrichtská smlouva ............................................................................................................ 22 2.12 Stabilizační léta ......................................................................................................................... 23 2.13 Pokud o ústavu pro Evropu .................................................................................................. 24 2.14 Nejnovější události .................................................................................................................. 24 Rozhodování v EU ............................................ 26 3.1 Zásady rozhodování v EU ..................................................................................................... 26 3.2 Rada EU .................................................................................................................................... 26 3.3 Evropská rada .......................................................................................................................... 28 3.4 Komise ...................................................................................................................................... 28 3.5 Evropský parlament ................................................................................................................ 29 3.6 Ostatní instituce EU................................................................................................................ 31 3.7 Příklad přijímání legislativy v EU (LIFE+) ......................................................................... 31 Vnitřní trh EU ................................................... 33 4.1 Proč budovat vnitřní trh v EU?............................................................................................. 33 4.2 Vývoj vnitřního trhu v EU ..................................................................................................... 33 4.3 Obsah vnitřního trhu .............................................................................................................. 34 4.4 Prostředky dosažení vnitřního trhu ...................................................................................... 35 Měnová unie...................................................... 37 5.1 Historické vývoj ....................................................................................................................... 37 5.2 Nástroje měnové unie ............................................................................................................. 38 5.3 Výhody a nevýhody měnové unie ......................................................................................... 38 Případová studie: současná krize v eurozóně ... 40 Rozpočet EU ..................................................... 46 7.1 Historický vývoj ....................................................................................................................... 46 7.2 Základní údaje o rozpočtu...................................................................................................... 46 Regionální (strukturální) politika EU .............. 49 8.1 Historický vývoj ....................................................................................................................... 49 8.2 Zásady regionální politiky....................................................................................................... 50 8.3 Regionální politika na léta 2007-2013 ................................................................................... 51 Zemědělská politika EU ................................... 55 9.1 Historický vývoj politiky ......................................................................................................... 55 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7
3 9.2 9.3 10
11
12
13
14
Snahy o reformu společné zemědělské politiky .................................................................. 55 Dopady společné zemědělské politiky .................................................................................. 57 EU jako globální velmoc .................................. 59 10.1 Stručný vývoj zahraniční politiky EU ................................................................................... 59 10.2 Zahraniční politika EU: praktický dopad ............................................................................. 60 10.3 Společná obranná politika ...................................................................................................... 60 10.4 Společná obchodní politika .................................................................................................... 62 10.5 EU v systému světového obchodu ....................................................................................... 64 10.6 EU jako dárce rozvojové pomoci ......................................................................................... 68 ČR jako člen EU ............................................... 70 11.1 Vzájemné vztahy před vstupem ............................................................................................ 70 11.2 Vystupování ČR v EU ............................................................................................................ 71 11.3 Očekávání a realita po vstupu ................................................................................................ 72 11.4 Hlavní po vstupu řešené záležitosti ...................................................................................... 74 Environmentální politika EU ........................... 79 12.1 Základní rámec politiky .......................................................................................................... 79 12.2 Vývoj politiky ........................................................................................................................... 80 12.3 Aktéři a zásady environmentální politiky ............................................................................. 80 12.4 Hlavní oblasti působení politiky ............................................................................................ 81 Energetická politika EU ................................... 87 13.1 Důvody existence společné politiky a její vývoj .................................................................. 87 13.2 Výchozí podmínky EU v energetické oblasti ...................................................................... 87 13.3 Cesty k úspoře energií ............................................................................................................. 89 13.4 Využití vlastních zdrojů energie ............................................................................................ 91 13.5 Diverzifikace externích zdrojů ............................................................................................... 93 Boj proti klimatickým změnám ........................ 96
4 Seznam obrázků v textu Mapka regionu Interreg Nord-Pas-de-Calais / Kent .............................................................................. 8 Billboard „EU je sexy“ z Rakouska ......................................................................................................... 10 Vývoj podoby EU z právního pohledu ................................................................................................... 14 Richard Coudenhove-Kalergi ................................................................................................................... 17 Dobová ilustrace reálného dopadu Rady Evropy.................................................................................. 18 Jean Monnet (vpravo) a Robert Schuman .............................................................................................. 19 Zakládající státy Evropského sdružení volného obchodu.................................................................... 20 Role Británie před vstupem do EHS a po něm…................................................................................. 21 Jacques Delors ............................................................................................................................................ 22 Přístup EU k válce v Jugoslávii ................................................................................................................ 23 Nizozemské „nee“ a francouzské „non“ euroústavě ............................................................................ 24 Fotografie členů Evropské rady (únor 2011) ......................................................................................... 28 Tzv. evropská čtvrť v Bruselu .................................................................................................................. 30 Vztah Němců k opuštění marky............................................................................................................... 37 Eurozóna a vztah ostatních zemí k ní ..................................................................................................... 37 Rozdělení regionů EU podle cílů ............................................................................................................. 53 Proběhlé vojenské a civilní bezpečnostní operace EU ......................................................................... 62 Země účastnící se iniciativy Vše kromě zbraní ...................................................................................... 64 Státy ACP..................................................................................................................................................... 65 Pozice EU jako dárce rozvojové pomoci (mld. dolarů, 2006) ............................................................. 68 Entropa v sídle Rady .................................................................................................................................. 75 Odpověď na otázku „Těží vaše země z členství v EU?“ ..................................................................... 77 Nové a plánované plynovody do EU ...................................................................................................... 95 Seznam tabulek v textu EU jako federace (argumenty pro a proti) .............................................................................................. 13 Počty případů, kdy státy hlasovaly proti přijetí rozhodnutí v Radě .................................................... 27 Počet cizích státních příslušníků v zemích EU ...................................................................................... 34 Nejvyšší pokuty uložené Komisí za porušení pravidel hospodářské soutěže ................................... 35 Objem dluhů PIGS držených bankami jednotlivých zemí (v mld. USD) .......................................... 42 Ekonomicky nejvyspělejší a nejzaostalejší regiony EU (v % průměrného HDP EU) ..................... 50 Rozdělení prostředků z regionální politiky dle zemí v období 2007-2013......................................... 53 Stav plnění hlavních cílů 6. akčního plánu EU pro životní prostředí ................................................. 85 Závislost EU a členských států na dovozech energetických zdrojů (v %, 2007) .............................. 88 Limity vývoje emisí v roce 2020 určené pro jednotlivé země (srovnání s rokem 2005) ................100 Seznam grafů v textu Informovanost o EU v ČR ......................................................................................................................... 6 Skutečná znalost základních informací o EU........................................................................................... 7 Hlavní problémy trápící občany EU a ČR .............................................................................................. 10 Rozdělení hlasů při hlasování kvalifikovanou většinou v Radě ........................................................... 27 Politické skupiny v EP (2009-2014)......................................................................................................... 29 Počet probíhajících řízení o porušení smlouvy podle států.................................................................. 36 Vývoj výše úrokových měr ve vybraných zemích ................................................................................. 40 Vývoj soukromého a veřejného zadlužení v Irsku ................................................................................ 40 Vývoj zadlužení Řecka v závislosti na hospodářském růstu ................................................................ 42
5 Vývoj řeckého HDP a nezaměstnanosti v průběhu krize .................................................................... 44 Pravděpodobnost rozpadu eurozóny podle investorů .......................................................................... 45 Vývoj výše rozpočtu EU vzhledem k HDP ........................................................................................... 47 Vývoj výdajů rozpočtu EU ....................................................................................................................... 47 Vývoj příjmů rozpočtu EU ....................................................................................................................... 48 Celkový poměr příjmů a výdajů do rozpočtu EU pro jednotlivé státy (2009) .................................. 48 Podíl výdajů na regionální politiku v rozpočtu EU (v %) .................................................................... 49 Rozdělení prostředků na cíle strukturální politiky v období 2007-2013 (mld. eur) .......................... 51 Růst nákladů na společnou zemědělskou politiku (do roku 1987)...................................................... 55 Posuny v systému dotací ve společné zemědělské politice (mld. eur) ................................................ 56 Průměrná podpora z EU na hektar plochy zemědělské půdy (2009) ................................................. 57 Podíl dotací na obratu zemědělského sektoru........................................................................................ 57 Podíl zemí na rozpočtu společné zemědělské politiky .......................................................................... 58 Výdaje na obranu států EU a USA (v mld. dolarů) ............................................................................... 61 Objem světového obchodu (1948-2009) ................................................................................................ 62 Vývoj průměrného tarifu a počtu antidumpingových opatření ve světě............................................ 63 Největší dovozci zboží na světě (2008) ................................................................................................... 65 Největší vývozci zboží na světě (v 2008) ................................................................................................ 66 Deset největších obchodních partnerů EU-vývoz (mld. eur, 2009) ................................................... 66 Deset největších obchodních partnerů EU- dovoz (mld. eur, 2009).................................................. 67 Vývoj vývozu a dovozu zboží z EU (mil. dolarů) ................................................................................. 67 Obchodní bilance EU s různými částmi světa (mld. USD, 2008) ....................................................... 67 Výsledky referend o přistoupení k EU (2003) ....................................................................................... 71 Výše inflace v ČR ....................................................................................................................................... 72 Vývoj bilance zahraničního obchodu ČR (mld. Kč) ............................................................................. 72 Hospodářský výsledek českého zemědělství (mil. Kč).......................................................................... 73 Narůst nákladní tranzitní dopravy v ČR (tisíc aut za měsíc) ................................................................ 74 Rozdělení prostředků ve finanční perspektivě 2007-2013 (eur/obyvatele/rok) ............................... 74 Podpora zavedení eura v ČR .................................................................................................................... 76 Odpověď na otázku „Můj hlas je v EU vyslyšen“ (2010) .................................................................... 76 Jak se projeví vstup na mojí životní úrovni (očekávání 2004- vlevo, realita 2009) ........................... 77 Vývoj znečištění ve velkých městech EU ............................................................................................... 82 Obsah dusíku v řekách v různých částech EU....................................................................................... 82 Kvalita vody ke koupání ............................................................................................................................ 83 Procento domovního odpadu končícího na skládkách ........................................................................ 84 Jednotlivé živočišné druhy a jejich vyhlídky pro zachování přirozeného prostředí (2008) ............. 84 Vývoj stavů jednotlivých druhů ptáků..................................................................................................... 84 Rozdělení biodiverzitních částí v EU a umístění chráněných území Natura 2000 (hnědá barva).. 85 Energetický mix dle zdroje v EU ............................................................................................................. 88 Energetický mix dle zdroje ve vybraných zemích EU .......................................................................... 88 Energetická intenzita států EU ................................................................................................................. 89 Energetická spotřeba v EU dle sektoru ekonomiky (1997- vnitřní kruh, 2007) ............................... 90 Dopady unbundlingu na vývoj cen energií ............................................................................................. 91 Podíl obnovitelných zdrojů energie na celkové spotřebě (2007) a plán pro rok 2020 ..................... 92 Dovoz ropy do EU dle země původce ................................................................................................... 93 Dovoz zemního plynu do EU dle země původce ................................................................................. 94 Vývoj emisí skleníkových plynů u jejich nejdůležitějších světových producentů ............................. 96 Vývoj emisí skleníkových plynů v EU-15 a EU-27 vzhledem k cílům z Kjóta................................. 97 Cíle z Kjóta a jejich plnění dle jednotlivých zemí (2005)...................................................................... 97 Vývoj emisí skleníkových plynů v EU-27 dle sektoru .......................................................................... 98
6
1
Evropská unie: úvod do problematiky
První, co každého čtenáře jistě v souvislosti s EU napadne, je zodpovězení otázky, co vlastně je EU. Odpověď vypadá jednoduše, je to jakýsi subjekt s X členy, pokud se ale podíváme hlouběji, vše se začíná komplikovat a názory významně různit. Podívejme se na dva extrémní: „EU je svěrací kazajka, o niž nikdo nestojí“ filosof Miroslav Bednář „EU je nejúspěšnější integrační projekt v historii lidstva“ politolog Andrew Moravcsik Už na první pohled je vidět rozpor mezi oběma tvrzeními. Ten může být dán normativním přístupem hodnotitelů, fakticky je ale těžko udržitelný. Je tedy EU jakýmsi pokračováním nadvlády Sovětského svazu, tentokrát ovšem ze Západu? Nebo se jedná o uskupení, ze kterého jeho členové čerpají výhody, kterých by sami o sobě neměli šanci dosáhnout? Rozsouzení sporu nebude jednoduché, snad závěrečnému verdiktu napomůže i tato krátká učebnice.
1.1 Informační deficit vůči EU Jestliže je mým cílem posoudit, zda něco plní svůj účel či nikoliv, musím nejdříve mít alespoň základní přehled o tom, co se oním účelem míní. Jinými slovy, pro zhodnocení něčeho je důležité ono „něco“ znát. To je nejen z vědeckého hlediska podmínka tercium non datur. Bohužel, v tomto ohledu je situace tristní. Naprostá většina výzkumů veřejného mínění se shoduje, že znalosti o fungování EU jsou mezi veřejností velmi slabé, mnoho osob není schopno se vyjádřit ani k nejzákladnějším záležitostem. Potvrzuje to jasně i výzkum provedený v ČR v roce 2005 společností STEM, jehož výsledky jsou představeny v grafu č. 1. Graf 1: Informovanost o EU v ČR
7
Zdroj: STEM 2005.
Ani výše uvedená data ovšem nejsou 100% průkazná, neboť jsou založena na sebehodnocení dotazovaných. Jinými slovy, pokud se zeptáte člověka, zda něco ví, může mu být hloupé přiznat chybu a raději se vyjádří pozitivně než negativně. Proto jsou zajímavé i výsledky skutečného zhodnocení znalostí, kdy se dotazovaných někdo táže, zda je určitá skutečnost pravdivá či nikoli. Zde už se kličkuje daleko hůře. Příkladem takového průzkumu je graf č. 2. Jak je z něj zřejmé, pouze polovina obyvatel EU vyhodnotila jako nesprávné tvrzení, že EU se skládá z 15 členských států, to vše v roce 2008, tedy X let po posledním velkém rozšíření! Podobně špatně dopadl i druhý dotaz, totiž že každých šest měsíců jedna ze zemí předsedá EU. I v tomto případě správně odpovědělo jen 50 % vzorku. Pokud občané neznají ani takto základní věci, jak by mohli posuzovat úspěšnost EU? Graf 2: Skutečná znalost základních informací o EU
8
Zdroj: Eurobarometer (2008).
Důsledkem neznalosti je velmi snadná manipulace s veřejným míněním, jejímž odrazem jsou časté mýty spojené s působením EU. V roce 2009 například anglické deníky vydaly zprávu, že EU vymyslela plán, jak zbavit Spojené království provincie Kent, nacházející se na jihozápadě britského území, a připojit jej k Francii. Toto naprosto absurdní tvrzení přitom vyplynulo z faktu, že na internetu byla publikována mapa (viz obrázek č. 1), zobrazující přeshraniční spolupráci několika regionů v rámci iniciativy Interreg, jejímž cílem je napomáhat rozvoji vztahů mezi regiony více zemí. Pokud ale takovou mapu ukážete někomu, kdo o činnosti EU nemá ani tušení a doprovodíte to vymyšleným příběhem, může tomu daná osoba i uvěřit. Obrázek 1: Mapka regionu Interreg Nord-Pas-de-Calais / Kent
Zdroj: Europa.eu (2010)
Druhým, možná daleko známějším mýtem, je údajný požadavek EU na to, aby byly všechny prodávané banány pouze v povolené míře zakřivení, ty příliš šišaté musí být vyřazeny. Ani to není pravda. Skutečnost je taková, že na počátku 80. let minulého století si dovozci banánů vymohli, aby byla určena jistá pravidla dovolující odhadnout počty banánů v přepravních krabicích a oni tak nekupovali „zajíce v pytli.“ Banány byly proto rozděleny do skupin podle míry své skladnosti. V současnosti je toto opatření zrušeno. Konečně třetí ukázkou je specifický český případ. Před vstupem ČR do EU se začalo balit volně přístupné pečivo do igelitových obalů, údajně z důvodu nutnosti dodržování hygienických norem ze strany EU. Není samozřejmě nutné popisovat, jaký to mělo dopad na křupavost pečiva. Pravidla EU však pouze požadují, aby byla zachována určitá pravidla hygieny prodeje, nikoliv
9 konkrétně balení. To byl výmysl českého ministerstva zdravotnictví, které z nejasných důvodů (že by třeba dohoda s firmami produkující obalové stroje?) nastavilo ve vyhlášce přísnější podmínky, než plynuly z legislativy EU.
1.2 EU jako viník nebo oběť? Hlavní obtíží pro pochopení EU je fakt, že je příliš daleko a pro mnoho lidí velice abstraktní. Obyčejně se ztotožňujeme s tím, s čím máme každodenní zkušenost. Jestliže žijeme ve svém městě (například Olomouci), víme, co zhruba je v něm možné a co může činit samospráva. Asi bychom neuvěřili zprávě, že se primátor rozhodl postavit na Horním lánu jadernou elektrárnu, pokud se ale bude jednat o povolení výstavby dalšího hypermarketu, už to uznáme za pravděpodobné. Pro EU tato základní představa u občanů chybí. Národní politici toho umějí dovedně využívat a uplatňují velmi obratnou taktiku: Pokud něco dopadne špatně či je to věc nepopulární, může za ni EU, i kdyby o tom nakrásně rozhodl takový politik zcela sám. Jestliže se naopak stane něco pozitivního, byť by původcem byla EU, přivlastní si úspěch politik sám. Nechci samozřejmě tvrdit, že EU vždy činí vše dobře a domácí politici špatně, ale uvedený paradox je velice častý. Nebo jste snad někdy slyšeli, že by místní starosta řekl: „Místní kanalizace není naším úspěchem, její výstavbu celou financovala EU, té můžete poděkovat?“ Já tedy ne… Není třeba si ale EU idealizovat. Jedná se o neuvěřitelně složitý organismus, jehož pochopení je nesmírně složité. Pro představu: v roce 2010 vydaly instituce EU 10164 právních předpisů, tj. 28 denně včetně víkendů a svátků. Není mnoho těch, kteří by se v tom mohli zorientovat. Pokud se podíváme do Úředního věstníku EU, kde jsou tyto předpisy vydávány, zjistíme, že řada z nich je velmi obskurního rázu a týká se například uvalení prozatímního antidumpingového cla z dovozu mechanismů kroužkových pořadačů z Thajska (nařízení č. 118/2011 ze dne 10. února 2011) nebo zařazuje keramickou ovečku do určité skupiny celního sazebníku (nařízení č. 1462/2006 ze dne 2. října 2006). To se může zdát jako nadbytečný zásah, na druhou stranu je dobré si uvědomit, že svět je dnes také složitý a orgány musí reagovat na jeho vývoj. Pokud se vrátíme k ovečce: pro dovozce je klíčové, zda je to hračka nebo dekorační předmět, neboť na každou ze skupin se vztahuje jiné clo. A někdo prostě musí rozhodnout právním aktem, která z variant platí. Nic to ovšem nemění na zmiňované komplexnosti problematiky EU. V této souvislosti je vhodné zmínit výrok české rodačky a bývalé ministryně zahraničí USA Madeleine Albrightové: „Abyste pochopili Evropu, musíte být génius nebo Francouz.“ Čtenáři této učebnice asi nebudou patřit do druhé skupiny, netuším, kolik z nich se hlásí ke skupině první, budu ale doufat, že na konci textu se všichni v pochopení EU zlepší.
1.3 Kolik je k dispozici informací o EU? Už jsem zmínil, že znalosti o EU jsou žalostné. Mnoho lidí za tím vidí nedostatek informací, říkají, že by se rádi něco dozvěděli, není ale odkud. Z vlastní zkušenosti vím, že to není zcela pravda, po mém soudu je v dnešní době zdrojů možná až příliš mnoho. Odhlédněme nyní od toho, že i masová média typu celostátního tisku, televize a rozhlasu pravidelně přináší informace o EU, alespoň o těch nejdůležitějších událostech. Například v poslední době v souvislosti s finanční krizí v některých státech eurozóny to je prakticky obden. K tomu existují specializované servery, orientované pouze na vývoj v EU, patří mezi ně například www.euractiv.cz nebo vládní www.euroskop.cz. Aniž bychom museli hledat zahraniční zdroje (za všechny www.euobserver.com), i na těch českých je informací tolik, že je bude čtenář jen těžko zpracovávat. Problémem tedy není nedostatek informací, ale buď to, že lidé se jednoduše nechtějí nic dozvědět (těm není pomoci), nebo se dostávají do bludného kruhu: Mají zájem informaci načerpat, ale pokud si ji někde přečtou, nepochopí ji (pamatujme, EU je složitá), a tak raději na snahu
10 rezignují. K druhé skupině je třeba najít si cestu a kruh prolomit. To činí četné projekty, které mimo jiné financují instituce EU a jejichž cílem je seznámit i osoby, které by jinak k EU jen těžko hledaly cestu, s jejím fungováním. Cest ke zvýšení povědomí o EU je mnoho, jednou z nich byla kampaň v Rakousku, která měla ukázat, že i EU může být sexy. Zda se to povedlo, posuďte sami na obrázku č. 2: Obrázek 2: Billboard „EU je sexy“ z Rakouska
Zdroj: http://www.spiegel.de/international/0,1518,392803,00.html
1.4 Co si představit pod pojmem EU? EU je pro veřejnost jakousi věcí za zrcadlem, něčím, čemu nerozumí a co si funguje vlastním životem. Často je s tím svázáno spojení „Brusel nařídil…“, které je onou uvozující větou zmíněných politiků nebo médií a po kterém následuje nějaký zbytečný, ale hodně otravný příkaz. Přitom onen „Brusel“ je pojímán jako cosi tajemného, představovaného kupou úředníků, kteří nemají na práci nic jiného, než udělat život Evropanům složitější. Toto pojetí EU nemůže být mylnější. Základní premisou, kterou musí každý pochopit, je jednoduchá rovnice: EU = členské státy (+ jejich občané) EU není něco, co je mimo nás a snaží se nám ublížit, i my sami (jako ČR a občané ČR) jsme její součástí. Zároveň vždy platí, že hlavní rozhodnutí v rámci EU nečiní beztvarý byrokrat, ale právě členské státy. Ty jsou základním stavebním kamenem dohody, pokud ony nedojdou ke kompromisu, nikdo nic nezmůže. Klíčovým faktorem pro pochopení EU je rozdělení pravomocí mezi členskými státy a unijní (centrální) úrovní. Rozdělení pravomocí říká, kdo co může a má dělat. Jestliže určitá věc je pravomocí členských zemí, mohou se na vykonávání té věci podílet fyzické a právnické osoby, samospráva nebo státní správa. Pokud je věc pravomocí EU (Bruselu), podílejí se na realizaci věci instituce EU, zde ale opět připomínám, že rozhodující úlohu v nich mají členské země. Pocit beztvarosti Bruselu je často spojen s jeho všemocností. EU jako by mohla úplně všechno a ovlivňovala každou maličkost našeho života. V grafu č. 3 je zobrazen výsledek výzkumu, ve kterém občané EU odpovídali na otázku, co je v dnešní době nejvíc trápí. Pokud se podíváme na seznam, mohu dopředu prozradit, že EU přímo neovlivňuje žádnou z položek, nepřímý dopad má pouze na „ekonomickou situaci“ a „daně“. Vše ostatní je zcela věcí členských států. Teze o „všemocnosti“ EU se tak rychle vypařuje. Graf 3: Hlavní problémy trápící občany EU a ČR
11
Zdroj: Eurobarometer (2010).
1.5 Co EU skutečně dělá? Jakými pravomocemi tedy EU skutečně disponuje? Lisabonská smlouva v čl. 2 až 6 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) rozděluje pravomoci mezi EU a členské státy do tří skupin. První jsou tzv. výlučné pravomoci EU. Jsou to ty oblasti, ve kterých členské státy ztratily možnost si upravovat věci samy, pokud je tedy k tomu nevyzve EU. Konkrétně se jedná o následující otázky: · · · · ·
celní unie; stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu; měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro; zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky; společná obchodní politika.
Nic jiného sem nepatří. Z délky seznamu a s ohledem na závažnost jednotlivých bodů je myslím zřejmé, že se nejedná o nic, co by znamenalo konec členských zemí. Navíc všechny oblasti jsou řízeny logikou výhradního zásahu EU, těžko si například představit, že by si každý stát určoval vlastní cla, jestliže má fungovat volný pohyb zboží, nebo že by si každý stát vedl vlastní měnovou politiku, pokud přijal společnou měnu. Druhou skupinu tvoří tzv. sdílené pravomoci. Jedná se o oblasti, ve kterých je oprávněna zasahovat jak EU, tak i členský stát. Platí však pravidlo, že pokud něco převezme EU, členský stát danou pravomoc ztrácí. Jmenovitě sem patří následující otázky: · · · · · · · · · · ·
vnitřní trh; sociální politika; hospodářská, sociální a územní soudržnost; zemědělství a rybolov (vyjma mořských zdrojů); životní prostředí; ochrana spotřebitele; doprava; transevropské sítě; energetika; prostor svobody, bezpečnosti a práva; otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdraví.
12 Tento seznam už zní daleko hrozivěji. Na druhou stranu platí, že každý bod je pojímán obecně, neuplatňuje se úvaha, že jakýmkoliv opatřením například v oblasti dopravy přijatým na úrovni EU členské státy ztrácí možnost zasáhnout v této oblasti, jde jen o to konkrétní opatření. Tudíž v oblasti sdílených pravomocí je míra zásahu EU velmi rozdílná. V některých sektorech převažuje EU (zemědělství), v jiných je její role minimální (doprava) a téměř vše zůstává na členských státech. Konečně poslední skupinou pravomocí jsou tzv. doplňkové (koordinační). V nich EU není oprávněna zasahovat přímo, ale její aktivity smí pouze podporovat činnost členských zemí. Jde o tyto otázky: · · · · · · ·
ochrana a zlepšování lidského zdraví; průmysl; kultura; cestovní ruch; vzdělávání; civilní ochrana; správní spolupráce.
Smlouva sama nevyjmenovává oblasti, které patří k výlučným pravomocím členských zemí, a tak v nich EU vůbec nemůže zasahovat, říká ale, že ty z pravomocí, které nejsou smlouvou upraveny, zůstávají členským státům, jde tedy logicky o všechny, které nejsou uvedeny výše. Zároveň je třeba si uvědomit, že dané rozdělení je pouze ilustrativní, pokud bychom chtěli podrobně vědět, co EU může činit, museli bychom se podívat do dalších částí smlouvy na její jednotlivé články. Rozdělení pravomocí je ale pouze počátek příběhu vztahu EU a členských zemí. Dalším je otázka provádění a vynucování unijní politiky. To, že se EU na něčem shodne, ještě neznamená, že se podle toho firmy nebo občané budou řídit. K tomu je potřeba vynucovací aparát (byrokracie, policie, armáda, soudy). V tomto ohledu je EU zcela závislá na státech, opatření EU se provádí právě v nich a až na výjimky jsou to orgány a státní správa členských zemí, které je provádí a vynucují. Zřejmé to je i z objemu úřednického aparátu EU. Přes pověry o armádě bruselských úředníků má EU zhruba 50 tisíc zaměstnanců (na 500 milionů lidí), například ČR disponuje cca 150 tisíci úředníky na 10 milionů občanů. Nepoměr je myslím více než očividný. Hlavní činnost EU se proto soustředí na tzv. regulativní aktivity, na záležitosti spíše technického charakteru, ve kterých je přítomen přeshraniční prvek a kde je vyžadován nestranný a odborný postup. Oproti tomu přerozdělovací činnost, která předpokládá transfery peněz od jedné skupiny občanů k druhé (například sociální dávky nebo důchody), se EU až na výjimky netýká. Důkazem toho je nízký rozpočet EU, dosahující jen zhruba 1 % jejího HDP, zatímco ve státech EU se objem státního rozpočtu pohybuje mezi 35 až 50 % HDP. Nízký rozpočet je odrazem nízké soudržnosti EU, státy (ani občané) necítí takové vazby, aby byli bohatí Němci ochotni dotovat nízké důchody Bulharů. Často se také říká, že se EU soustředí na tzv. negativní integraci, jinými slovy, jejím cílem je spíše odstraňování překážek.
1.6 K čemu EU přirovnat? Od roku 1648 je standardním měřítkem mezinárodní politiky národní stát. Ve smyslu tzv. Vestfálského systému mu přísluší suverenita, a to dovnitř (vůči obyvatelům) i navenek (nezasahování od ostatních států). Postupně se ale soběstačnost států snižovala a ty byly nuceny spolupracovat, tak se rozvíjela institucionalizovaná mezinárodní spolupráce a začaly vznikat první mezinárodní organizace. Zprvu se v nich uplatňoval ryze mezivládní přístup: měly jen malý sekretariát, státy v nich rozhodovaly jednomyslně a soustředily se na omezené a přesně vymezené úkoly. Příkladem je Mezinárodní poštovní unie se záměrem usnadnit poštovní styk mezi státy. I zde ale, zvláště po
13 druhé světové válce, dochází k posunu a objevují se organizace, které mají prvky nadnárodní spolupráce. Souvisí to s myšlenkou sdílené suverenity a tím, že i mezinárodní organizace může vykonávat věci, které dříve byly vyhrazeny státům. V současnosti existuje tisíce mezinárodních organizací, desítky z nich s nadnárodním charakterem. Žádná však nezašla tak daleko jako EU. Proto je mnohdy zdůrazňováno, že EU vlastně již mezinárodní organizací není. Zároveň ale není ani státem, proto hodně odborníků dělá úkrok stranou a označuje EU za subjekt sui generis, neboli jediný svého druhu na světě. To je sice možná pravdivé, ale s malou vysvětlující schopností, neboť přirozeností člověka je srovnávat, pokud nemá s čím, nic mu to neříká. Často se proto přirovnává EU k federaci. Bohužel i zde je trochu obtíž s tím, jak federaci klasifikovat, názory na to se liší. Níže uvedená tabulka se nicméně pokouší shrnout hlavní argumenty jak pro podobnost EU s federací (státem), tak i s prvky, které jí v této souvislosti chybí. Tabulka 1: EU jako federace (argumenty pro a proti) Argumenty pro Vlastní materiální ústava Vlastní okruh pravomocí Přímo účinné akty Přednost evropského práva Nezávislé instituce Parlament (přímo volený) Vlastní rozpočet (finanční nezávislost) Vlastní měna Argumenty proti Většinově nepřímá legitimita (odpovědnost) Státy si udržují subjektivitu dovnitř i navenek Úprava ústavy pouze jednomyslně Implementace práva věcí národních států Daňový systém věcí národních států Žádné prostředky mocenského donucení Rozpočet omezený (a zdrojem hlavně přímé platby) Omezená byrokracie Zdroj: autor.
1.7 EU a vývoj primárního práva V rozsudku Les Verts (294/83) Soudní dvůr EU prohlásil, že EU je „společenstvím práva“. Tato myšlenka byla později mnohokrát potvrzena soudy i odborníky. EU skutečně stojí na právních dokumentech, kterými jsou její zřizovací smlouvy. Jedná se o texty, které uzavřely členské státy a přesně vymezují, co dělá EU, jaké instituce má a jak fungují a všechny ostatní důležité věci. Pro EU jsou zřizovací smlouvy totéž, co pro stát ústava, také se mnohdy říká, že tvoří materiální ústavu EU. Smlouvy se v minulosti mnohokrát měnily a logicky s nimi i podoba integračního projektu. Zpočátku byly smlouvy tři (Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli, Euratom, Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství), ty byly novelizovány Jednotným evropským aktem (1986). V roce 1993 byla přijata Maastrichtská smlouva, která nejenže novelizovala předchozí dokumenty, ale uvedla i novou Smlouvu o EU a zavedla tzv. třípilířovou strukturu. Tyto smlouvy byly dále pozměněny smlouvami z Amsterdamu a Nice. Měla je spojit do jedné (kromě Euratomu) nerealizovaná Smlouva o ústavě pro Evropu, po jejím neúspěchu a při-
14 jetí Lisabonské smlouvy došlo sice k formálnímu terminologickému sjednocení a místo Evropského společenství a Evropské unie zde máme pouze jeden subjekt (EU), pořád ale setrval stav vícero smluv, momentálně vypadá následovně: · · ·
Smlouva o EU: vymezuje hlavní zásady EU, instituce, zahraniční vztahy EU a otázky členství. Smlouva o fungování EU: upravuje veškeré podrobnosti, představuje podrobně pravomoci EU a fungování jejích institucí. Smlouva o Euratomu: pořád setrvává, ale její význam je dnes minimální.
Faktický vývoj smluvní podoby evropské integrace je vyznačen v obrázku č. 3. Obrázek 3: Vývoj podoby EU z právního pohledu
Zdroj: http://cs.wikipedia.org/ (2011)
Jen pro přehlednost a názornou ukázku uvedu ze SEU hlavní zásady a cíle EU, neboť to vhodně vyjadřuje ambice, které si dnes EU klade a ze kterých vychází její činnost (tučně vyznačené části jsou pro zdůraznění). Čl. 1 SEU „…Tato smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. …“
15 Čl. 3 SEU 1. Cílem Unie je podporovat mír, své hodnoty a blahobyt svých obyvatel. 2. Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti. 3. Unie vytváří vnitřní trh. Usiluje o udržitelný rozvoj Evropy, založený na vyváženém hospodářském růstu a na cenové stabilitě, vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku a na vysokém stupni ochrany a zlepšování kvality životního prostředí. Podporuje vědecký a technický pokrok. Bojuje proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci, podporuje sociální spravedlnost a ochranu, rovnost žen a mužů, mezigenerační solidaritu a ochranu práv dítěte. Podporuje hospodářskou, sociální a územní soudržnost a solidaritu mezi členskými státy. Respektuje svou bohatou kulturní a jazykovou rozmanitost a dbá na zachování a rozvoj evropského kulturního dědictví. 4. Unie vytváří hospodářskou a měnovou unii, jejíž měnou je euro. 5. Ve svých vztazích s okolním světem Unie zastává a podporuje své hodnoty a zájmy a přispívá k ochraně svých občanů. Přispívá k míru, bezpečnosti, udržitelnému rozvoji této planety, k solidaritě a vzájemné úctě mezi národy, volnému a spravedlivému obchodování, vymýcení chudoby, ochraně lidských práv, především práv dítěte, a k přísnému dodržování a rozvoji mezinárodního práva, zejména k dodržování zásad Charty Organizace spojených národů.
16
2
Historický vývoj evropské integrace
2.1 Nejstarší pokusy o sjednocení Vize sjednocené Evropy je pravděpodobně stejně stará jako Evropa sama. Historicky lze vysledovat dva přístupy, jak tak učinit: · ·
sjednocení Evropy silou; sjednocení Evropy mírovou cestou.
V průběhu času získával navrch jeden nebo druhý, i když po pravdě ten první měl převahu mnohem častěji. Za asi nejstarší snahu lze označit Římskou říši, již se povedlo dostat velkou část tehdy známé Evropy pod svou nadvládu. Říše ovšem nedržela pohromadě pouze hrozbou svých legií, ale svobodným občanům později nabízela i jednotné občanství, vysoké úrovně dosáhlo římské právo. Soudržnost byla podporována také budováním společné identity, založené na rozlišování mezi civilizací (vše římské) a barbary (Germáni, Keltové atd.). Přímým pokračovatelem myšlenky byla ve středověku Svatá říše římská, která hlavně zpočátku měla ambici pod korouhví křesťanství sjednotit rozdrobené státy. I její identita byla založena na projekci my versus oni, v tomto případě věřící versus pohané. Její úspěch byl však velmi prchavý a rozdrobil se v mocenském soupeření mezi panovníky navzájem i mezi světskou a církevní mocí. I kdyby o evropské integraci některý Čech netušil téměř nic, snad každý z nich jistě slyšel o Jiřím z Poděbrad, který (alespoň podle hrdých českých zdrojů) jakoby chtěl založit EU již v 15. století. Ve skutečnosti bylo jeho cílem zajistit společnou obranu (vlastních území) proti tureckému nebezpečí, v čele měla stát Francie, svazek měl mít společné instituce, ale záměrem nebylo politické sjednocení. Myšlenku evropské integrace podporovala ve svých dílech řada myslitelů, příkladem byl Immanuel Kant ve spise „O věčném míru“, v němž volal po vytvoření evropské federace jako sdružení republikánských států s jednotnými pravidly fungování. Francouzská revoluce přinesla další zlom, její příznivci se pokoušeli o vývoz jejích ideálů mimo hranice Francie, o totéž pod jinou záminkou usiloval Napoleon, ten se zaštiťoval obranou jádra Evropy proti nadvládě Ruska a Británie, byť mu vlastně šlo o nadvládu vlastní. V 19. století byla Evropa řízena koncertem velmocí, který zajistil relativní klid, stál na zásadě rovnováhy moci a jednotlivé mocnosti se orientovaly spíše na výboje v koloniích.
2.2 Meziválečná Evropa a druhá světová válka První světová válka přinesla Evropě vystřízlivění, její pozice jako středu světa byla u konce. Jedním z možných směrů vývoje bylo další prohlubování nacionalismu, proti tomu stál tábor podporující pacifismus a odzbrojení. Vůdčí osobností na Versaillské mírové konferenci se stal americký prezident Woodrow Wilson, jehož cílem bylo vytvoření celosvětové organizace, která by garantovala světový mír. Touto organizací se stala Společnost národů, jelikož dvě světové mocnosti, USA a Rusko, zůstaly mimo ni, hlavní roli v ní hrály evropské mocnosti a organizace postupně selhávala ve své úkolu, ať již to bylo při italské agresi do Habeše nebo obsazení Porýní Německem. Významnou pozici v meziválečné Evropě získalo tzv. Panevropské hnutí. Vycházelo z myšlenek rodáka z Čech hraběte Richarda Coudenhove-Kalergiho, autora díla nazvaného Panevropa (1923). Kalergi v něm požadoval postupné sjednocování Evropy začínající u kulturního sbližování a končící ve vizi Spojených států evropských. Do nich měly patřit všechny evropské země s výjimkou Británie a Ruska, které zůstaly mimo pro svou specifičnost a přílišnou sílu. Hnutí podporovali významné politické osobnosti doby, včetně T. G. Masaryka, Edvarda Beneše, francouzského předsedy vlády Aristide Brianda nebo německého ministra zahraničí Gustava Stresemanna a zapojovala se do něj také široká veřejnost, zvláště v Československu a Německu. Politická a ekonomická situace bohužel znemožnila, aby se Kalergiho vize mohla jakkoliv realizovat.
17 Podobný osud potkal i další záměry, z nichž nejdál asi zašel tzv. Briandův plán, pokoušející se dosáhnout integrace přes ekonomickou spolupráci. Obrázek 4: Richard Coudenhove-Kalergi
Zdroj: http://www.spartacus.schoolnet.co.uk/SPRINGcoudenhove.htm
Možná i neúspěch předchozích projektů přispěl k eskalaci napětí vyúsťující v nejhorší válečný konflikt, jaký kdy lidstvo zažilo. I nacistické Německo se pokoušelo skrývat své mocenské plány za proevropskou vizi. Jeho podporovatelé smíchali, pozměnili a do určité míry i zneužili filozofické koncepce Hegela a Nietzscheho a geopolitické teorie Kjelléna a Haushofera. Hospodářská část programu prosazovala tzv. Grossraumwirtschaft, mající zajistit ekonomickou nadvládu Německa v Evropě, politická část vycházela z tzv. Germánského svazu, spočívajícího na „rovnoprávnosti“ germánských národů, podřízenosti románských a zlikvidování obyvatel slovanského nebo židovského původu. Joseph Goebbels při návštěvě protektorátu Čechy a Morava v roce 1940 prohlásil: „Jsem přesvědčen o tom, že za padesát let již nebudou lidé uvažovat v intencích zemí.“ Odpůrci EU dnes tento výrok zdůrazňují jako údajný plán EU, jak by mělo uspořádání Evropy podle ní vypadat. Ke konci války se prohrávající Německo zoufale pokoušelo svůj boj propagandisticky zobrazit jako ochranu evropské civilizace proti barbarství komunismu, diskreditovaný nacismus už ale samozřejmě nemohl nikoho přesvědčit. Během války byla v obsazených státech, zvláště ve Francii, Nizozemsku a Itálii, významná role odbojových skupin. Ty spolu úzce spolupracovaly, přičemž jejich myšlenkové pozadí bylo pevně zasazeno v koncepci evropské federace. Podle odbojářů se národní státy svým postupem vedoucím k válce zpronevěřily povinnosti ochraně obyvatel a měly by být zrušeny, je třeba zcela opustit dosavadní uvažování o suverenitě. Totalitaristické tendence vycházejí podle odbojářů z propojení ekonomických a politických zájmů, vhodným protikrokem by proto byla i socialistická revoluce. Typickým příkladem tohoto uvažování je Manifest z Ventotene sepsaný v roce 1941 v Itálii Altierem Spinellim.
2.3 Poválečné snahy o sjednocení Evropy Evropa se v květnu 1945 ocitla v bodě nula. Většina zemí prakticky neexistovala, byly rozložené hospodářsky, vojensky i politicky. Byla zde viditelná i již zmíněná symbolika: národní stát zklamal, nedokázal poskytnout bezpečí svým občanům, čímž porušil základní funkci státu. Postavení Evropy ve světové politice dále oslabilo, stala se v podstatě závislou na vůli supervelmocí USA a Sovětského svazu. V tomto podhoubí se stala myšlenka federálního vývoje Evropy velmi populární, bylo možné navázat na předválečné teoretiky a odboj. Cesta k federaci měla vést shora, přijetím základního dokumentu (ústavy), který by určil potřebná pravidla a založil orgány federace, praxe by poté následovala. Evropa se měla stát společenstvím demokratických jednotek, hospodářsky pak být prostorem propojujícím kapitalismus a socialismus.
18 Realita ovšem byla poněkud jiná. Každá z hlavních zemí upřednostňovala jiné priority. Británie se cítila stále supervelmocí, nechtěla být součástí Evropy, ale měla zájem uplatňovat v ní svůj vliv. Cílem Francie bylo zabránit obnovení síly Německa a stát se vedoucí evropskou silou. Německo zůstávalo jako poražená a okupovaná země prozatím mimo. Nadšení z konce války a pocit sounáležitosti brzy vyprchaly a stále patrnější bylo směřování k rozdělení Evropy železnou oponou. USA prosazovaly užší spolupráci západních zemí, nástrojem v tom byl mimo jiné Marshallův plán, jehož prostřednictvím USA poskytovaly demokratickým státům hospodářskou pomoc, zároveň ale požadovaly užší hospodářské vazby v západní Evropě. Sovětský svaz jakoukoliv spolupráci odmítal, naopak vyvíjel tlak v Německu a pod jeho sféru vlivu se dostávala řada zemí východní Evropy. Politici demokratických evropských států navrhovaly řadu integračních projektů, některé, zvláště ve vojenské oblasti, nakonec byly úspěšné (Bruselský pakt, Severoatlantická aliance). Záměr vytvořit jednotnou politickou organizaci, základ budoucí federace, však selhal. Její místo měla zaujmout Rada Evropy, v době jejího vzniku proti sobě ale stály dvě koncepce- Francie prosazovala federální (nadnárodní) směřování organizace, Británie přísně mezivládní přístup. Rada Evropy sice dostala do vínku vlastní orgány, požadavky Británie však nakonec převážily a Rada Evropy v praxi neměla významné pravomoci. Obrázek 5: Dobová ilustrace reálného dopadu Rady Evropy Vysvětlivka:
Evropská rada - nulová prognóza. / Prohlašuji jednání za zahájené ………..Prohlašuji jednání za
uzavřené. Zdroj: www.ena.lu
2.4 Evropské společenství uhlí a oceli Pár let po válce se ukázalo, že velké federalistické vize ztroskotaly a že možná lepší taktikou bude postupovat cestou postupných kroků. To si uvědomoval Jean Monnet, vysoce postavený francouzský úředník. Jeho vizí proto byla sektorová integrace, v jejímž rámci by státy nejdříve spolupracovaly v určitých oblastech a teprve po jejich úspěších by se přesunuly dále. Rozhodujícím přelomem v historii evropské integrace se stalo zveřejnění Schumanova plánu 9. května 1950. Autorem deklarace byl Monnet, předložil ji ale pro větší váhu francouzský ministr zahraničí Robert Schuman. Záměrem deklarace bylo konečné usmíření Francie a Německa, zemí, jejichž rozpory stály za vyvoláním četných konfliktů v minulosti. Prostředkem usmíření se měla stát společná kontrola těžby uhlí a výroby oceli, tedy sektorů, které jsou zaprvé bezprostředně nutné pro vedení války, zadruhé měly také klíčový význam pro rozvoj po válce tolik poničené ekonomiky. Plán se setkal s pozitivní reakcí Německa vedeného kancléřem Konrádem Adenauerem, Němci v tom viděli příležitost k posílení své mezinárodní pozice, konečně je někdo bral jako partnery. Výraznou podporu poskytly USA, jejichž zájmem bylo posílení západní Evropy proti komunistickému nebezpečí. Naopak Británie nabídku na připojení se odmítla, domnívala se mimo jiné, že iniciativa zkrachuje.
19 Obrázek 6: Jean Monnet (vpravo) a Robert Schuman
Zdroj: http://www.schumancentre.eu/about/ ; http://www.leeds.ac.uk/jmce/dum_biog.htm
Předpovědi Britů se nenaplnily a v roce 1952 vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO), zakládající organizaci také nazývanou Montánní unie. Členy se staly Francie, Německo, Itálie, Belgie, Nizozemsko a Lucembursko. ESUO mělo nadnárodní charakter, nejdůležitější institucí byl Vysoký úřad, který sám bez vměšování států rozhodoval o řadě otázek spojených s těžbou uhlí a výrobou oceli. Jeho prvním předsedou se stal Jean Monnet. Zájmy států obhajovala Rada ministrů, parlamenty reprezentovalo Společné shromáždění. V praxi byla činnost ESUO velmi úspěšná. Vznikl jednotný trh pro uhlí a ocel, zamezilo se vytváření kartelů. Mezi roky 1952 a 1960 se zvýšila produkce oceli o 75 %, narostla bezpečnost těžby, byly zavedeny sociální programy pro horníky a dělníky.
2.5 Neúspěch nové federální vlny Nadšení z dohody o ESUO a zhoršující se bezpečnostní situace ve světě, symbolizovaná vypuknutím korejské války a narůstajícím tlakem SSSR v Evropě, vyvolala otázku řešit zapojení Západního Německa do obrany Západu. Návrh, jak tak učinit, představil francouzský ministr René Pleven v roce 1950. Plán Francie počítal s vytvořením jednotné armády demokratických evropských zemí, složené z mnohonárodnostních divizí pod společným velením. Armáda měla fungovat v rámci organizace nazvané Evropské obranné společenství. To mělo být zaštítěno i politickým projektem, federálně pojatým Evropským politickým společenstvím. Ve skutečnosti to znamenalo návrat k federální koncepci neúspěšné v Radě Evropy. Přes tlak USA, aby se staly členy pokud možno všechny země Západu, účast opět odmítli Britové, reálně se tedy uvažovalo pouze o šestici zemí již zapojené do ESUO. Ty smlouvu také podepsaly, některé včetně Německa dokonce přistoupily k ratifikaci, ta ovšem nakonec byla odmítnuta v kolébce projektu, totiž Francii. Důvodem byly nejen vnitropolitické spory, podle mnoha politiků by Francie ztratila svou suverenitu, ale rovněž uvolnění mezinárodní situace. Smrt Stalina a konec korejské války způsobily, že projekt se najednou zdál zbytečný a příliš daleko zasahující. Zase taková důvěra mezi státy nebyla, a pokud se necítily existenčně ohroženy ze strany SSSR, byla chuť ke spolupráci omezená.
2.6 Vznik Evropských společenství Představitelé států po neúspěchu Evropského obranného společenství hledali další možné cesty k integraci. Za nejméně kontroverzní považovali spolupráci v hospodářské oblasti, neboť se domnívali, že zde je suverenita států ohrožena méně než v oblastech, jako je například obrana nebo zahraniční politika. V roce 1955 se konala konference v Messině, na které byly diskutovány dvě varianty dalšího postupu. Jedna skupina, podporovaná Jeanem Monnetem, prosazovala pokračování sektorové integrace v jednotlivých odvětvích. Druhá, vedená belgickým politikem Paulem Spaakem, se za-
20 sazovala o vytvoření širokého společného trhu a odstranění celních bariér mezi zeměmi. Tato koncepce postupně nabyla převahy, a to i díky podpoře Německa. Přesto byl výsledkem jednání kompromis, obsažený v roce 1957 v Římských smlouvách uzavřených již zmíněnou šesticí zemí. Jejich součástí byl vznik Euratomu, organizace, jejímž cílem byla podpora mírového jaderného výzkumu. Euratom byl příkladem sektorové spolupráce, navíc, protože jaderný výzkum prováděla tehdy pouze Francie, bylo zřejmé, komu organizace hlavně prospívala. Daleko významnější částí Římských smluv ale bylo založení Evropského hospodářského společenství (EHS), v jehož rámci mělo dojít ke Spaakem prosazovanému otevření trhů účastnících se zemí. Z volného trhu naopak mělo nejvíce těžit Německo, v té době již průmyslově nejvyspělejší stát ze šestice zakladatelů. Římskými smlouvami byl vytvořen rámec evropské integrace, tak jak ji známe dnes.
2.7 Přístup Británie k integraci V předchozích podkapitolách již byl několikrát zmíněn skeptický postoj Británie k evropské integraci. Británie se stále považovala za světovou velmoc, udržovala si přímý vliv v mnoha částech zeměkoule. Proto její chuť vázat se na kontinentě byla omezená, jednoduše se nad tamní záležitosti cítila trochu povznesena, ohrožovaly by její samostatnost. Ač byl její zástupce pozván na konferenci do Messiny, jednání opustil s následujícím komentářem: „To, o čem jednáte, nebude nikdy přijato, pokud ano, nebude to ratifikováno, pokud ano, nebude to fungovat, pokud ano, bude to vždy nepřijatelné pro Británii.“ Brzy se Britové přesvědčili, že tento odhad vývoje byl velmi nepřesný. EHS se ukázalo velmi životaschopným a kontinentální ekonomiky zažívaly rychlý růst. Británie, zaskočena úspěchem EHS, navrhovala vytvoření celoevropské zóny volného obchodu, což bylo EHS odmítnuto. Jako náhrada bylo pod taktovkou Britů v roce 1960 založeno Evropské sdružení volného obchodu, jehož členy se staly země mimo EHS. Toto uskupení bylo ale geograficky nesourodé (viz obrázek č. 7) a obchodní prospěch s ním spojený byl daleko nižší než u EHS. Obrázek 7: Zakládající státy Evropského sdružení volného obchodu
Zdroj: http://www.daveursillo.com/blog/essays/origins-of-the-european-union/
Británie se postupně ocitla v nezáviděníhodné situaci. Její koloniální říše se rozpadala, země zažívala mocenský a hospodářský ústup ze slávy. V tuto chvíli její představitelé stále více naznačovali zájem o vstup do EHS. Zároveň si ale pořád kladli výrazné podmínky, například odmítali rozvoj společné zemědělské politiky a požadovali garanci přístupu na společný trh nejen pro sebe, ale i bývalé britské kolonie. Tato ultimáta byla pro EHS nepřijatelná, vědomi si své slabší vyjednávací pozice je Britové začali opouštět, i tak ale jejich přímé žádosti o vstup v roce 1962 a 1967 byly vetovány Francií, jmenovitě jejím prezidentem Charlesem de Gaullem.
21
2.8 Evropská integrace v 60. letech Uzavření Římských smluv vyvolalo opět velké nadšení. Všichni byli ochotni ke spolupráci a rozvíjela se řada nových politik, jmenovat lze založení společné zemědělské politiky, a byly zaváděny kroky k odstranění vnitřních cel v EHS. Na stole se znovu objevila vize federálního vývoje, kterou výrazně podporovaly nejen členské státy, ale zejména Komise pod vedením svého prvního předsedy, Němce Waltera Hallsteina. Prvotní vlna zápalu ovšem postupně chladla. V Německu nahradil ve funkci kancléře nadšeného Evropana Adenauera o něco skeptičtější Ludwig Erhard, rozhodující dopad ovšem měl nástup de Gaulla do prezidentské pozice ve Francii. Svou vizi spolupráce nazval „Evropa národů“, jejím obsahem byla přísně mezivládní rovina vztahů, ve které klíčovou úlohu zastávaly státy. Pokusil se prosadit tzv. Fouchetův plán, spočívající v úzké politické spolupráci zemí EHS pod vedením Francie, to ale odmítly ostatní státy. V polovině 60. let došlo v EHS k prvnímu velkému konfliktu, když Francie odmítla předem domluvený přechod k většinovému hlasování v určitých oblastech a bojkotovala veškerou činnost EHS (tzv. politika prázdných křesel). Po dlouhých sporech byl domluven tzv. Lucemburský kompromis, podle něhož pokud nějaký stát cítil ohrožení důležitého národního zájmu, uplatnila se jednomyslnost. Prakticky byl kompromis vítězstvím Francie a de Gaulla, na druhou stranu to bylo vítězství hořké, neboť vztahy mezi zeměmi se zhoršily. I přesto bylo dosaženo úspěchu, v roce 1968 byla odstraněna cla mezi státy a v EHS vznikla celní unie.
2.9 Evropská integrace v 70. letech Na konci 60. let de Gaulle odstoupil z funkce a nahradil ho Georges Pompidou, který byl daleko vstřícnější ke svým partnerům. V roce 1969 se proto mohl konat summit v Haagu, na kterém se představitelé členských zemí shodli na dalším programu EHS, nazvaném jednoduše „dokončení, prohloubení a rozšíření.“ Nastalo období nového optimismu. Prvním konkrétním úspěchem nové strategie bylo rozšíření EHS o Británii, Dánsko a Irsko, další kandidát Norsko odmítl přistoupení v referendu. Vstup byl realizován za podmínek vymezených státy EHS, již výše zmíněné požadavky Británie na speciální výhody byly odmítnuty, ta si však již nemohla politicky ani hospodářsky dovolit zůstávat mimo. Bohužel, předchozí úspěch byl do značné míry úspěchem jediným a zbytek dekády připomíná ztracenou příležitost, pro období se také vžil výraz euroskleróza. Ropné šoky a zhroucení Bretton-woodského měnového systému vyvolaly hospodářské těžkosti, které EHS nemohla řešit. Přímým následkem krize byl neúspěšný pokus o vytvoření měnové unie (Wernerův plán). V organizaci samé probíhaly ostré spory mezi Británií a ostatními státy, Britové požadovali změnu podle nich nevýhodných vstupních podmínek hlavně v oblasti rozpočtu a zemědělské politiky, jinak hrozili zablokováním integrace. O Británii se hovořilo jako o trojském koni uvnitř EHS a bylo mnoho politiků, kteří litovali jejího přijetí (viz obrázek č. 8). Jednou z mála pozitivních věcí bylo konání prvních přímých voleb do Evropského parlamentu v roce 1979. Obrázek 8: Role Británie před vstupem do EHS a po něm…
22 Zdroj: www.ena.lu
2.10 80. léta: konečně zlom? Tato dekáda se vyznačovala oproti předchozím pokrokem na všech frontách. Prvním úspěchem bylo rozšíření o jižní státy, Řecko (1979) a Portugalsko se Španělskem (1986). Pozitivním dopadem tohoto rozšíření byla stabilizace jižních hranic EHS, zároveň to byla známka podpory demokratizace, neboť v uvedených zemích po dlouhou dobu vládly nedemokratické režimy, a bylo vidět, že zájem o vstup do EHS má pozitivní vliv na reformy. Ne všechny aspekty ale byly pouze kladné, prohloubily se hospodářské rozdíly mezi jednotlivými zeměmi v EU a noví členové vyžadovali rozsáhlou finanční podporu. V polovině 80. let se stal předsedou Komise Jacques Delors. Po dlouhé době se jednalo o skutečně silnou osobnost, jeho možnosti byly o to větší, že byl podporován tandemem Helmut Kohl (německý kancléř) a Francois Mitterand (francouzský prezident), tedy zástupci dvou nejmocnějších zemí v EHS. Povedlo se také vypořádat rozpočtové otázky s Británií, což dovolilo soustředit se na jiné priority. Tou primární bylo dokončení vnitřního trhu, který přes četné proklamace stále zdaleka nefungoval dokonale. V roce 1986 byla přijata již vzpomínaná novela primárních smluv – Jednotný evropský akt. Ten dovolil přijímat legislativu potřebnou pro dokončení vnitřního trhu většinově, umožnil větší zapojení Evropského parlamentu. Lhůta pro dokončení vnitřního trhu byla stanovena na konec roku 1992. Delors prosadil rovněž reformu rozpočtu EHS a posílení regionální politiky. Obrázek 9: Jacques Delors
Zdroj: http://archiv.rhein-zeitung.de/on/98/04/22/topnews/euroweg.html
2.11 Maastrichtská smlouva Jacques Delors využil předchozích úspěchů a podpořen řadou států zamýšlel přistoupit k dalšímu prohloubení integračního procesu. Využita byla tzv. logika integrace, podle Delorse a dalších je samozřejmým dalším krokem po dokončení vnitřního trhu přijetí jednotné měny, jen tak totiž může být maximalizován hospodářský užitek. Do vývoje v EHS ve stejné době zasáhla mezinárodní situace. Pád komunistických režimů vznesl nejistotu na východní hranici a bezprostředně byla nastolena otázka znovusjednocení Německa. To by znamenalo narušení tradiční mocenské rovnováhy mezi Francií a Německem. Kancléř Kohl se snažil obavy mírnit příslibem většího navázání Německa k Evropě, jeho heslem bylo: „Ne německá Evropa, ale evropské Německo.“ V praxi se přístup projevoval německou podporou projektu jednotné měny a politické unie. V roce 1993 členské státy schválily další změnu primárního práva, Maastrichtskou smlouvu. Ta založila EU a měla tak představovat novou fázi evropské integrace. Smlouva obsahovala již zmíněnou ambici dosáhnout hospodářské a měnové unie a byly vytvořeny dva nové mezivládní
23 pilíře, upravující společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a otázky vnitřních věcí a spravedlnosti. Ratifikace ovšem nebyla jednoduchá, Dánové nejprve smlouvu v referendu odmítli a s mnoha věcmi nesouhlasila ani Británie, proto jim byly uděleny výjimky, například v otázce přijetí společné měny.
2.12 Stabilizační léta Přijetí Maastrichtské smlouvy se dá považovat za jeden z vrcholů integračního úsilí. Vyjednávání a ratifikační proces však členské státy vyčerpaly, a tak bylo zřejmé, že následující léta budou věnována spíše implementaci dosavadních plánů než vymýšlení nových projektů. Na počátku 90. let se také ukázalo, že zdaleka vše nefunguje ideálně, nejhorším selháním EU byla její neschopnost shodnout se na řešení občanské války v bývalé Jugoslávii. Každý ze států podporoval jinou stranu a nakonec se ukázalo, že EU bez pomoci USA nedokáže zasáhnout proti rozsáhlému vyvražďování obyvatelstva ve svém nejbližším okolí, což bylo závažným mementem. Obrázek 10: Přístup EU k válce v Jugoslávii
Vysvětlivka: Jugoslávie: „Tady se něco pálí!“, „Možná bychom se měli jít podívat…“, „Žádný spěch!“, „Kdo zaplatí za vodu?“, „A kdo za přesčasy“, „Netlač na mě!“. Zdroj: www.ena.lu
V roce 1995 přišlo další rozšíření, tentokrát o Finsko, Rakousko a Švédsko (Norové opět odmítli). Impulsem pro něj bylo dokončení vnitřního trhu, uvedené země se domnívaly, že pokud by zůstaly mimo něj, bylo by to pro ně ekonomicky nevýhodné. Dalším důvodem byl konec Studené války, který jim poskytl větší svobodu ve své zahraniční politice. Obecně se nejednalo o nijak složité rozšíření, dané státy byly malé a vyspělé, nekladly tudíž velké nároky na kapacitu EU. Zbytek dekády byl věnován snaze o zavádění již domluvených věcí. Týkalo se to především jednotlivých fází přechodu ke společné měně euru, to se dařilo, naopak činnost v oblastech zahraniční a bezpečnostní politiky byla neuspokojivá. Od roku 1995 se pracovalo na další smluvní změně, jejím záměrem mělo být připravit unijní instituce na velké východní rozšíření. To se v Amsterdamské smlouvě nepovedlo, došlo alespoň k včlenění Schengenu do primárního práva. Přelom tisíciletí lze i kvůli dalším, zde nerozebíraným událostem, nejlépe popsat jako dobu vystřízlivění. Tomu odpovídala také Smlouva z Nice, ve které sice instituce prošly reformou, jinak ale nepřinesla velký pokrok. Od 1. ledna 2002 se alespoň dle plánu dostala do oběhu společná měna: euro.
24
2.13 Pokus o ústavu pro Evropu Někteří politici byli nespokojeni s pomalým rozvojem integrace a toužili se vrátit do úspěšného přelomu 80. a 90. let. Vyvolali proto diskuzi o budoucnosti EU, která měla přinést novou dynamiku, přičemž jedním z možných směrů vývoje byla opět federální vize. V roce 2001 na summitu v Laekenu se členské státy shodly, že EU trpí závažnými problémy a že by bylo vhodné zodpovědět mimo jiné následující otázky: „Jak lépe rozdělit pravomoci mezi EU a členské země? Jak zjednodušit smlouvy a přiblížit EU občanům? Šlo by připravit jednotný dokument ve stylu ústavy?“. Odpovědi mělo poskytnout těleso nazvané Konvent, ve kterém zasedali společně zástupci národních parlamentů a Evropského parlamentu a představitelé vlád členských zemí. Konvent pod vedením bývalého francouzského prezidenta Giscarda d´Estaing se od počátku orientoval na jedno řešení, totiž přípravu „evropské ústavy“, dokumentu, který měl sjednotit všechny dosavadní smlouvy. Návrh Konventu byl po určitých změnách schválen také členskými státy a podepsán v roce 2004 v Římě. Je nutné si připomenout, že přes některé nové myšlenky nebyla euroústava žádným zásadním krokem kupředu, spíše konsolidovala a upřesňovala dosavadní primární právo, na druhou stranu měla mít nezanedbatelný symbolický význam. Jelikož ne všichni byli z výsledku nadšeni, očekávala se problematická ratifikace dokumentu. Řada zemí ji provedla v parlamentech, ve Španělsku a Lucembursku dokonce proběhla úspěšná referenda, celý proces se ale zastavil po poměrně neočekávaném odmítnutí dokumentu v referendech ve Francii a Nizozemsku. Obrázek 11: Nizozemské „nee“ a francouzské „non“ euroústavě
Zdroj: www.ena.lu
2.14 Nejnovější události Neúspěch referend byl překvapivý, problémy se čekaly ve zcela jiných státech. Jelikož se jednalo o velké a zakládající země, bylo zřejmé, že dokument je v tehdejší podobě obtížně průchodný. Zároveň však politici do euroústavy investovali množství úsilí a času, byla výsledkem složitého kompromisu, proto se jí nechtěli zcela vzdát. Prozatím bylo vyhlášeno období reflexe, dovolující se zamyslet nejen nad tím, co vlastně občanům na EU vadí, ale hlavně jaký další postup zvolit. V roce 2007 probíhalo výročí 50. let od uzavření Římských smluv. Nebylo pochyb o tom, že půlstoletí integrace je možné prohlásit za úspěšná léta a původní cíle byly veskrze dosaženy. Německo jako předsedající stát využilo této příležitosti k uchopení iniciativy a rozhodlo se vyřešit situaci kolem „mrtvé“ euroústavy.
25 Záměrem Německa bylo vzít text již domluveného dokumentu, zbavit jej ústavní rétoriky a prosadit ho nikoliv jako nový dokument, ale jako klasickou změnu dosavadních primárních smluv. K tomu byly některým zemím přiznány další ústupky. Výsledek, Lisabonská smlouva, se od euroústavy tedy příliš neliší. Jak prohlásil již zmíněný Giscard d´Estaing: „: „Obsahem je to stejné jako euroústava, jen forma byla posunutá, aby nebylo nutné pořádat referenda.“ I tak ratifikace neprobíhala hladce, v Irsku bylo nutné referendum opakovat, problémy činily i jiné země, v prosinci 2009 ale nakonec vstoupila Lisabonská smlouva v platnost. V současnosti je hlavním tématem EU řešení následků ekonomické a finanční krize, která významně dopadla na některé země eurozóny, to už je ale obsahem jiných kapitol.
26
3
Rozhodování v EU
Každý politický systém má vlastní instituce, pomocí kterých je řízen, bez nich by nedokázal existovat. Totéž samozřejmě platí i pro organizace působící na mezinárodní úrovni. Obecně se uplatňují dva modely rozhodování. Prvním je mezivládní, ve kterém instituce organizace pouze vyjadřují zájmy států. Rozhoduje se jednomyslně, časté je také nestálé zastoupení, neboli v institucích zasedají přímo zástupci států, pro které to ale není hlavní činnost (jsou například národními ministry). Příkladem takové organizace je NATO. Druhý model se nazývá nadnárodní, instituce neprovádí jen vůli států, ale mají vlastní zájmy a mohou jednat i proti přání členských zemí. Dalším typickým znakem nadnárodnosti je většinové hlasování, státy se musí řídit i rozhodnutími, se kterými nesouhlasily. V EU jsou patrné stopy obou modelů, byť ten nadnárodní převládá.
3.1 Zásady rozhodování v EU EU vychází z dvojí legitimity, je to uskupení států a občanů. Podle smluv je její fungování založeno na zásadě zastupitelské demokracie, čl. 10 SEU říká: „Každý občan má právo podílet se na demokratickém životě Unie. Rozhodnutí jsou přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům.“ K provádění svých záměrů EU disponuje vlastními institucemi, zde je opět nejvýhodnější citovat přímo z čl. 13. odst. 1: „Unie má institucionální rámec, jehož cílem je podporovat její hodnoty, sledovat její cíle, sloužit jejím zájmům, zájmům jejích občanů a zájmům členských států, jakož i zajišťovat soudržnost, účinnost a kontinuitu jejích politik a činností.“ V EU se na rozdíl od států nepoužívá koncept dělby moci, místo něj je mu vlastní přístup institucionální rovnováhy. Ten vyjadřuje skutečnost, že žádná z institucí by neměla mít převahu, především jsou ale na sobě vzájemně závislé, důležitá rozhodnutí by neměly činit samy, ale potřebují k tomu přispění nějaké jiné instituce. Základní zásadou rovněž je, že instituce jednají pouze v mezích primárním právem jim svěřených pravomocí a mezi sebou musí loajálně spolupracovat, nikoliv soupeřit. V dalších částech si ukážeme hlavní rysy nejdůležitějších institucí EU.
3.2 Rada EU Rada EU, také nazývána zkráceně Radou nebo Radou ministrů, je instituce mezivládního charakteru zastupující zájmy členských zemí. Mezi její hlavní úkoly patří schvalování legislativy EU, projednává aktuální problémy, jimž EU čelí a vybírá členy mnoha jiných orgánů EU. Členy Rady jsou ministři členských zemí, jedná se tak o nestálou instituci. Není to přitom tak, že by za stát vždy vystupoval stejný ministr, ti se mění podle svého zaměření. Celkem je tak nyní deset různých konfigurací Rady, například Rada ministrů pro zemědělství nebo Rada pro vnější vztahy. Každá z nich projednává záležitosti, spadající do její odbornosti. Rada zasedá v Bruselu, v určitých měsících roku v Lucemburku. Rada však není jednolitou strukturou, ale dále se vertikálně dělí. Na nejvyšší úrovni tkví již zmíněná setkání ministrů, o stupínek níž funguje Výbor stálých zástupců (Coreper), v něm zasedají velvyslanci členských zemí při EU, jeho úkolem je předjednat a připravit všechny otázky pro zasedání ministrů. Na nejnižší úrovni pak funguje několik desítek pracovních skupin, velmi úzce specializovaných (například pracovní skupina pro olejoviny). Jejich členy jsou úředníci z ministerstev států, odborníci na předmětnou problematiku, také oni předjednávají zejména technické otázky navrhované legislativy před tím, než vstoupí do vyšších pater Rady. Způsob, jakým Rada rozhoduje, vychází z otázky, o které se jedná, a je přesně vymezen ve smlouvách. Jednomyslnost se zachovává v těch věcech, kde je nejvíce zasažena suverenita členských států, například u daní nebo zahraniční politiky. V současnosti již plně převládá tzv. kvalifikovaná většina, tu lze označit za nadnárodní prvek, protože členský stát může být přehlasován a musí dodržovat výsledné opatření, i když s ním nesouhlasí. Kvalifikovaná většina se nazývá tak proto, že nejde o prostou většinu. Každému státu je zhruba podle počtu jeho obyvatel přidělen
27 určitý počet hlasů (viz graf č. 4), pro přijetí rozhodnutí je vyžadováno 255 hlasů z celkových 345 (cca 74 %). Od roku 2014 Lisabonská smlouva počítá s jiným systémem, pro schválení rozhodnutí bude muset být dosaženo tzv. dvojí většiny skládající se z 55 % států (každý jeden hlas) a států disponujících dohromady alespoň 65 % obyvatel EU.
Německo Francie Spojené království Itálie Španělsko Polsko Rumunsko Nizozemsko Řecko Portugalsko Belgie Česká republika Maďarsko Švédsko Rakousko Bulharsko Dánsko Slovensko Finsko Irsko Litva Lotyšsko Slovinsko Estonsko Kypr Lucembursko Malta
4 4 4 4 4 3
7 7 7 7 7
14 13 12 12 12 12 12 10 10 10
29 29 29 29 27 27
Graf 4: Rozdělení hlasů při hlasování kvalifikovanou většinou v Radě
Zdroj: Autor.
V praxi ovšem rozhodování Rady nevypadá tak, že by se státy snažily vzájemně přehlasovat a převálcovat menšiny. Naopak, převládá snaha dohodnout se a najít pro všechny akceptovatelný kompromis. Ve skutečnosti nikdy v historii nebyl žádný návrh v otevřeném hlasování odmítnut a i pokud už nějaká vláda hlasuje proti přijetí rozhodnutí, činí tak velmi zřídka a hlavně pro domácí publikum (viz tabulka č. 2). Jestliže není v Radě dostatečná shoda, vždy se upřednostní další jednání nebo raději stáhnutí návrhu. Pro dosažení shody se používá řada nástrojů, jako vzájemné ústupky (stín hlasování), logrolling (stát souhlasí s něčím, co se mu příliš nelíbí, za slib budoucí podpory jiného opatření důležitého pro něho) nebo se tvoří balíčky (každý v rozhodnutí najde něco pro sebe). Tabulka 2: Počty případů, kdy státy hlasovaly proti přijetí rozhodnutí v Radě
Zdroj: Autor.
28 Důležitou součástí Rady (a EU jako celku) je její předsednictví. V něm se po šesti měsících střídají jednotlivé státy, jejich úkolem je formálně Radu vést, takže svolávají setkání, vedou všechny schůze ministrů a pracovních skupin, částečně ovlivňují projednávanou agendu, především se ale snaží vystupovat neutrálně a hledat cestu ke kompromisu mezi účastníky jednání. Fakticky předsednictví nemá žádné zvláštní pravomoci, jeho role je spíše administrativní. Lisabonská smlouva význam předsednictví oslabila, protože v některých úkolech jej nahradila stálými předsedy (viz dále).
3.3 Evropská rada Evropská rada, také označována jako summity EU, je instituce mezivládního charakteru zastupující zájmy členských zemí. Členy jsou hlavy států a vlád států, konkrétně ti s nejvyšší exekutivní pravomocí, což jsou obvykle premiéři, pouze u Francie a Kypru to jsou prezidenti. Dále je členem také předseda Komise a po přijetí Lisabonské smlouvy i stálý předseda Evropské rady. Účastníci se setkávají na zasedáních, která se konají zpravidla čtyřikrát ročně, v případě náhlých záležitostí je možné se sejít i ad-hoc. Summit probíhá obvykle v termínu čtvrtek až pátek, jedná se o jednu z nejdůležitějších událostí v životě EU, doprovází ho velká mediální pozornost. Hlavním úkolem Evropské rady je rozhodovat o strategickém směřování EU a dávat jí impulsy pro další integraci. Schvaluje klíčová rozhodnutí, například o rozšíření, finanční perspektivě, zahraničních otázkách atd. Zároveň ale nemůže přijímat legislativní akty, její rozhodnutí jsou realizovaná v běžném legislativním procesu Radou spolu s Evropským parlamentem. Do přijetí Lisabonské smlouvy vedl Evropskou radu vždy představitel předsednické země, v současnosti to činí stálý předseda, volený členskými státy na 2,5 roku. První funkční období zastává bývalý belgický premiér Herman van Rompuy. Pozice stálého předsedy má přinést instituci větší stabilitu a kontinuitu. Evropská rada, i vzhledem k důležitosti rozhodnutí, o kterých jedná, rozhoduje až na naprosté výjimky jednomyslně, opět je viditelná snaha o dosažení konsenzu. Obrázek 12: Fotografie členů Evropské rady (únor 2011)
Poznámka: Český premiér Petr Nečas čtvrtý zleva, horní řada. Zdroj: http://www.european-council.europa.eu/home-page.aspx?lang=CS
3.4 Komise Komise se řadí k nadnárodním institucím, zastupuje zájmy celé EU (tedy občanů, států, jednoduše všech). Občas je přirovnávána k vládě EU, sídlí v Bruselu. Skládá se z 27 komisařů, jednoho z každého členského státu. Osoby nominují státy, musí je schválit Evropský parlament, funkční období je pětileté. Ač má každý stát „svého“ komisaře, klíčová je skutečnost, že po svém zvolení mají být komisaři na státech absolutně nezávislí, ty je nemohou ani odvolat. Tato konstrukce odráží nezávislou roli Komise v EU a její úkoly (viz dále). V čele Komise stojí předseda, oficiálně je prvním mezi rovnými, v posledních letech ale jeho pozice posiluje a dostává i formální nástroje dovolující mu určovat směřování politiky. Od
29 roku 2004 je předsedou Komise José Barroso (Portugalsko), o pět let později byl potvrzen na druhé funkční období. Každý komisař odpovídá za své portfolio, které je obsahově orientované (zemědělství, rozšíření atd.) Formálně kolegium komisařů rozhoduje prostou většinou, v praxi se ale nikdy nehlasuje a s tím, jak stoupá odbornost přijímaných rozhodnutí, většina věcí se ani neprojednává na pravidelných schůzích kolegia. Přijímány jsou poté buď písemným postupem (rozhodnutí vydá komisař sám), nebo delegací (rozhodnutí vydá komisařem zmocněný úředník). Komise se neskládá pouze z komisařů, snad ještě důležitější je její administrativní aparát, který je nejpočetnější ze všech institucí EU. Celkem v Komisi pracuje kolem 30 tisíc úředníků, ti se dělí do generálních ředitelství, která jsou opět sektorově zaměřená a rámcově odpovídají rozdělení portfolií pro komisaře. Mezi nejdůležitější funkce Komise patří navrhování legislativy. Pouze tato instituce smí navrhovat legislativní akty, má proto také přezdívku motor EU. Není to ale tak, že by si legislativu sama vymýšlela z dlouhé chvíle, obyčejně reaguje na vývoj v EU, případně posuny v předchozí legislativě, mezi další impulsy patří tlak zájmových uskupení nebo ostatních institucí či jednotlivých členských zemí. Stejně jako v národních státech musí také EU rychle reagovat na změnu okolností doma nebo ve světě. Tuto flexibilitu jen obtížně může zajistit instituce typu nestálé Rady, proto je úkol svěřen Komisi. Pokud jí to sekundární legislativa, je oprávněna vydávat delegované akty, jejich příkladem může být určování výkupních cen zemědělských komodit nebo uvalování ochranných opatření proti nekalému dovozu. Členské státy ale nejsou ochotny nechat toto (byť omezené legislativním rámcem) rozhodování pouze na Komisi, proto jeho výkon kontrolují pomocí systému výborů nazvaného komitologie. Velmi silnou pozici drží Komise v kontrolní činnosti. Hlídá, zda členské státy dodržují právo EU, například jestli správně implementují unijní legislativu. Pokud zjistí pochybení, má možnost podat žalobu k Soudnímu dvoru a navrhnout sankce ve formě finanční pokuty. Pravomoc uplatňuje taktéž v oblasti hospodářské soutěže, dohlíží, zda si firmy nerozdělují trh nebo jinak nepoškozují konkurenci a zákazníky, jistě si mnozí pamatují zásahy Komise proti Microsoftu. Komise zodpovídá za plnění rozpočtu EU a spravuje rámcově strukturální fondy. V praxi vliv instituce hodně závisí na schopnostech jejího předsedy a jednotlivých komisařů a také obecné situaci ve smyslu podpory ostatních institucí a především členských států. Velmi zjednodušeně se dá říci, že vrcholu moci Komise dosáhla za předsednictví Jacquesa Delorse, v současnosti spíše klesá, což je mimo jiné způsobeno i posilováním Evropské rady a Evropského parlamentu.
3.5 Evropský parlament Evropský parlament (dále jen EP) je nadnárodní institucí zastupující zájmy všech občanů EU. To plyne i z toho, že se jedná o jediný přímo volený orgán EU, volební období je pětileté a poslanci jsou voleni v jednotných volbách vždy v červnu, poslední proběhly v roce 2009. Na druhou stranu volby až tak jednotné nejsou, v každém státě se totiž volí kandidáti zvlášť. Problémem voleb je obecně malá účast, strany obvykle soutěží s domácími, nikoliv evropskými tématy, příčin tohoto stavu je řada, jednou z těch hlavních bude pravděpodobně odtažitost EU od občanů (viz první kapitola). V EP zasedá 751 poslanců, každý stát má přidělen určitý počet podle množství obyvatel. Podobně jako v Komisi poslanci nejsou zástupci států, naopak jsou na nich nezávislí. Proto se sdružují ne podle národnosti, ale svého politického přesvědčení do politických skupin. Ty jsou hlavními subjekty v EP, nejsilnějšími skupinami jsou tradičně křesťanští demokraté (EPP) a socialisté (sociální demokraté, PES). Poslanci skupiny stejně jako u politických klubů v národních parlamentech hlasují společně a mají i společný program. Graf 5: Politické skupiny v EP (2009-2014)
30
Poznámka: EPP: Evropská lidová strana; S&D: Progresivní aliance socialistů a demokratů; ALDE: Aliance liberálů a demokratů; GREEN/EFA: Zelení / Evropská svobodná aliance; ECR: Skupina Evropských konzervativců a reformistů; GUE/NGL: Skupina konfederace Evropské sjednocené levice a Severské zelené levice; EFD: Evropa svobody a demokracie, NA: Nezařazení poslanci. Zdroj: http://www.europarl.europa.eu/
Vedoucím představitelem EP je předseda volený na 2,5 roku, v současnosti je jím Polák Jerzy Buzek, role předsedy má spíše formální charakter. Poslanci tvoří také výbory, vždy se zaměřující na určitou konkrétní oblast. Součástí EP je administrativní podpůrný aparát, čítající zhruba 3000 osob. Se sídlem EP je to komplikovanější, plénum zasedá obvykle ve Štrasburku, výbory v Bruselu a sekretariát sídlí v Lucemburku. Ano, stojí to peníze navíc a je to nepohodlné, poslanci sami mnohokrát prosazovali jedno sídlo v Bruselu, uspořádání je však součástí smluv a Francie jakoukoliv změnu vždy zablokovala. EP rozhoduje různými druhy většin, obyčejně postačí prostá většina všech přítomných poslanců. Jedná se o jedinou instituci, kde se její členové veřejně střetávají při prosazování svých zájmů (u ostatních to je více v zákulisí), ale i zde se často politické skupiny dohodnou na společném postupu, aby mohly čelit jiným institucím, zvláště Radě. Z hlediska pravomocí od počátku integrace EP neustále posiloval, od původní konzultační role získal skutečný vliv na schvalování legislativy, v tomto se blíží národním parlamentům. Projednává a schvaluje unijní legislativu, ve většině oblastí má v současnosti stejnou pozici jako Rada a disponuje právem veta, ke schválení aktu se proto Rada a EP musí dohodnout na kompromisu. U vybraných otázek není EP oprávněn navrhovat změny legislativy a může akt pouze schválit či odmítnout, pořád existují i záležitosti, kde je jeho role jen konzultační (například zahraniční politika). Spolu s Radou EP schvaluje rozpočet EU, zde je ale jeho vliv slabší než u legislativy, protože většinu příjmů poskytují členské státy. Druhou významnou rolí EP je kontrolní činnost. Ta se uplatňuje zejména vůči Komisi. Tu musí poslanci schválit (vyslovit důvěru) při uvedení do funkce, mají také právo ji v případě nespokojenosti s ní odvolat, zatím toho nikdy nevyužili. Komisařům jsou poslanci oprávněni pokládat písemné otázky nebo je interpelovat. Menší možnosti mají vůči Radě a Evropské radě, to je ale logické, neboť zástupci těchto institucí jsou politiky členských států a hlavní odpovědnost mají vůči národním parlamentům. Obrázek 13: Tzv. evropská čtvrť v Bruselu
31
Poznámka: Dlouhá budova vpředu je sídlo EP, bílá hvězdice nalevo nahoře sídlo Komise (palác Berlaymont), šedé budovy mezi nimi sídlo Rady a Evropské rady (palác Justus Lipsius). Zdroj: www.ena.lu
3.6 Ostatní instituce EU K hlavním institucím EU patří ještě Soudní dvůr a Evropská centrální banka, té se budu věnovat v jiné kapitole. Mezi méně významné orgány pak můžeme zařadit Výbor regionů, jeho členy tvoří zástupci samosprávných celků (měst, krajů) z členských států, členy Evropského hospodářského a sociálního výboru jsou představitelé zájmových skupin, například odborů, zaměstnavatelů nebo neziskových organizací. Obě instituce mají poradní funkci, zvláště ke Komisi, jejich vliv je však velmi omezený. Účetní dvůr kontroluje správnost a efektivitu hospodaření EU, tvoří ho jedna osoba za každý členský stát. V neposlední řadě byly v posledních dvou dekádách zřízeny četné agentury, jejich cílem je nezávisle vykonávat předem určené aktivity v konkrétní oblasti, takže například Úřad pro harmonizaci vnitřního trhu registruje ochranné známky platné pro celou EU, agentura Frontex odpovídá za koordinaci vnějších hranic Schengenského systému. Agentury sídlí v různých státech EU, uvažuje se, že by ČR získala sídlo agentury spravující unijní satelitní navigační systém Galileo.
3.7 Příklad přijímání legislativy v EU (LIFE+) Na počátku kapitoly bylo zmíněno, že naprostou většinu činnosti vykonávají instituce ve vzájemné spolupráci. Přijímání legislativy je toho typickým dokladem, proto zde představíme stručně přijetí jednoho legislativního aktu EU. LIFE+ je finanční nástroj EU pro podporu ochrany životního prostředí, vždy je přijímán pro víceleté období, zaměříme se na nařízení platné pro léta 2007-2013. Návrh předpisu připravovala Komise, konkrétně generální ředitelství pro životní prostředí. Obsah konzultovalo se zájmovými skupinami, členskými státy i EP. Konečná verze návrhu byla schválena kolegiem komisařů v říjnu 2004 a zaslána Radě a EP. V EP návrh projednával Výbor pro životní prostředí, doporučil úpravy textu a schválil jeho podobu v prvním čtení (červenec 2005). V Radě prozatím o návrhu Komise jednala pracovní skupina, několikrát se objevil i na programu Coreperu a ministerské úrovně Rady. V červnu 2006 Rada schválila tzv. společnou pozici, která obsahovala její postoj k návrhu v prvním čtení. Schválené verze Rady a EP byly rozdílné, EP požadoval více prostředků pro fond a žádal, aby peníze z něj rozdělovala Komise. Rada (členské státy) trvala na menším objemu a chtěla 80 % fondu rozdělovat prostřednictvím členských zemí. Jelikož ani ve druhém čtení nedošlo ke sblížení
32 vzájemných pozic, bylo nutné vstoupit do tzv. dohadovacího řízení, ve kterém obě instituce zřídí společný výbor, na kterém se snaží dosáhnout kompromisu. To se stalo i v uvedeném případě, ve výsledku bylo fondu přiděleno více peněz (vítězství EP), 78 % prostředků bude rozděleno pomocí administrativ členských zemí (vítězství Rady). Text ze společného dohadovacího výboru následně byl již hladce potvrzen oběma institucemi v květnu 2007 a výsledně znění nařízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku EU (nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 614/2007). Podrobnou historii přijímání návrhu včetně dokumentů všech institucí je možné sledovat v databázi Prelex (viz http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=cs&DosId=191760).
33
4
Vnitřní trh EU
Hloubku integrace lze teoreticky rozdělit do několika fází, které od nejnižší formy vypadají následovně: 1. zóna volného obchodu: státy odstraní bariéry obchodu mezi sebou. 2. celní unie: jde o zónu volného obchodu spolu s jednotným celním sazebníkem navenek. 3. společný trh: jde o celní unii doprovázenou volným pohybem dalších věcí (pracovníci, kapitál atd.). 4. hospodářská a měnová unie: společný trh je doprovázen jednotnou měnou a koordinací hospodářské politiky. 5. politická unie: účastníci již prakticky přistupují k vybudování federace. Vnitřní trh EU je přímo definován ve zřizovacích smlouvách, čl. 26 odst. 2 SFEU ho vymezuje následovně: „Prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu.“ Volný pohyb uvedených čtyř prvků lze považovat za skutečný základ EU.
4.1 Proč budovat vnitřní trh v EU? V jednom ze svých sdělení v roce 2009 Komise uvedla hlavní výhody vnitřního trhu: „Dobře fungující jednotný (vnitřní) trh je nezbytný pro posílení zaměstnanosti a růstu a pro podporu hospodářské stability. Čím je jednotný trh efektivnější, tím více zlepší obchodní prostředí, přiměje firmy investovat a vytvářet pracovní míra a rovněž zvýší důvěru spotřebitele a poptávku.“ Kromě tohoto obecného shrnutí lze zmínit i konkrétní důvody. Významný je jeho politický rozměr: volný trh je cestou k prohloubení vztahů mezi národy, už více než století zpátky si britský politik Cordell Hull povšiml: „Pokud nemůže přes hranice zboží, přecházejí je armády.“ Protekcionistické chování států vede ke konfliktům, naopak čím více spolu určité státy vyměňují zboží či cokoliv jiného, tím menší je jejich chuť se se sousedem přít, protože by tím poškodil i sebe sama. Ještě rozsáhlejší je seznam ekonomických výhod. Větší trh znamená větší počet spotřebitelů a je na něm vyšší konkurence, což by mělo přispět k nižším cenám. Producenti mají lepší šanci využít komparativní výhody a obecně je možná efektivnější alokace zdrojů, například výrobci mohou využít nižších nákladů na pracovní sílu v určité oblasti a vyvážet jinam. Celkově je logicky větší trh výhodnější pro investory, mají daleko více možností výběru pro umístění svých prostředků.
4.2 Vývoj vnitřního trhu v EU Společný trh byl primárním cílem od počátku integrace, realizace záměru však byla velmi pomalá. Již v roce 1968 došlo k odstranění vnitřních cel a vytvoření celní unie navenek, na druhou stranu státy udržovaly řadu netarifních položek, v čemž byly velmi vynalézavé. Příkladem může být případ Cassis de Dijon, ve kterém Německo zakázalo prodej francouzského likéru na svém území ze zdravotních důvodů, protože neměl potřebné množství alkoholu! Soudní dvůr se snažil podobnou diskriminaci omezit, a proto uvedl zásadu vzájemného uznávání, podle které výrobku prodávanému v jednom státě nesmí být bráněno v prodeji ani v ostatních státech EU. Judikatura Soudního dvora sice omezila některé překážky, zdaleka ale vnitřní trh nebyl dokončen, toho mělo být dosaženo ke konci roku 1992 legislativními opatřeními založenými na Jednotném evropském aktu. Byť tato již diskutovaná Delorsova iniciativa dopadla úspěšně, úsilí neskončilo ani tím, neboť přetrvává řada překážek a vnitřní trh je rovněž rozšiřován na řadu dosud nemyslitelných oblastí (telekomunikace, infrastruktura).
34
4.3 Obsah vnitřního trhu Základními pilíři vnitřního trhu v EU jsou zmíněné čtyři svobody. Nejstarší z nich je volný pohyb zboží, zdánlivě nejjednodušeji dosažitelný. Klíčovým nástrojem pro jeho realizaci je odstranění veškerých tarifních a netarifních překážek obchodu mezi státy. Zatímco prvního již bylo dosaženo dávno, netarifní opatření s diskriminačním účinkem se pořád objevují, na což reagují početná rozhodnutí Soudního dvora bojující proti diskriminaci. Klíčovým odrazem volného pohybu zboží navenek je společný celní sazebník, určující za jakých podmínek a s jakým clem vstupuje na území EU dovážené zboží. Volný pohyb osob je zaměřen hlavně na volný pohyb pracovníků, základní pravidlo zní, že není možné nikoho diskriminovat na základě národnosti při hledání zaměstnání, podmínkách práce i odměně za práci. U osob samostatně výdělečně činných se jedná o svobodu podnikat na území jiného státu. Na první pohled to není nic složitého, ve skutečnosti je zajištění těchto zásad velmi problematické. Legislativou i judikaturou byla uvedena řada opatření, jako je vzájemné uznávání kvalifikací, státy jsou povinny zaměstnancům z jiných zemí EU poskytnout stejné výhody jako svým občanům, ať se to již týká přístupu ke vzdělávání, přípravě na povolání nebo sociálních výhod. Přes uvedené snahy je prozatím prostupnost vnitřního trhu u volného pohybu osob velmi malá, jinými slovy, lidé nemají velký zájem odejít pracovat či podnikat do jiné země. Podle jednoho z výzkumů o přesunu uvažuje jen zhruba 13 % osob, ve skutečnosti jsou reálné výsledky ještě daleko horší, jak ukazuje tabulka č. 3, v současnosti v zemích EU tvoří občané jiných států EU v průměru pouze 2,4 % obyvatel, což je paradoxně daleko méně než počet občanů ze zemí mimo EU. Tabulka 3: Počet cizích státních příslušníků v zemích EU
Zdroj: Eurostat 2010.
V posledních letech nabývá na významu volný pohyb služeb, ty ostatně nyní tvoří až 70 % hospodářského výkonu jednotlivých zemí. Služby jsou logicky propojeny se svobodou podnikání (usazování). Liberalizaci obchodu se službami provázely dlouhodobé problémy, ty měly být vyřešeny návrhem směrnice o službách. Jejím základním kamenem se měla stát zásada země původu poskytovatele, podobně jako u zboží mělo platit, že pokud někdo má oprávnění poskytovat službu (například instalatérství) v jedné zemi, měl by tak mít možnost činit ve všech státech. Po dlouhých diskuzích, kdy s touto zásadou nesouhlasili hlavně staří členové EU (Francie, Německo),
35 byla směrnice v roce 2006 přijata bez svého hlavního lákadla. Důležitou podskupinou sektoru jsou finanční služby, zde k uvolňování přispěla finanční krize, kvůli které byla přijata řada společných pravidel v oblastech bankovnictví. Volný pohyb kapitálu je v současnosti téměř zajištěn, není žádný problém převést či investovat i velkou částku peněz v jiném státě EU, samozřejmě je třeba přihlédnout k rozdílným daňovým podmínkám nebo bankovním standardům.
4.4 Prostředky dosažení vnitřního trhu Primárním nástrojem pro realizaci cílů vnitřního trhu je aproximace práva (čl. 115 SFEU), neboli přibližování příslušných národních právních předpisů. Existuje několik přístupů, jak toho dosáhnout. Historicky byla zpočátku upřednostňována cesta harmonizace, spočívající ve vydání evropské legislativy, která určovala společné standardy včetně těch nejmenších technických detailů. Výhodou bylo, že sjednocení podmínek bylo v takovém případě úplné, na druhou stranu to je velmi neflexibilní metoda, státům trvalo velmi dlouho dojít k přijatelnému kompromisu a pokrok byl tedy velmi pomalý. Harmonizace proto byla postupně opuštěna ve prospěch již zmíněného vzájemného uznávání, variantou se stalo určování tzv. minimálních standardů, od kterých se mohou členské státy do určité míry odchylovat ve směru zpřísňování podmínek uplatňovaných na subjekty na jejich území. Samozřejmě platí, že žádná z těchto opatření nemohou být diskriminační vůči fyzickým a právnickým osobám z jiných států EU. Kritici EU často v souvislosti s vnitřním trhem namítají, že nejlepším řešením by bylo co nejméně zasahovat do tržních mechanismů a že regulací ze strany EU je příliš mnoho. Zapomínají přitom, že na trhu existuje množství překážek, jejichž rušení předpokládá aktivní legislativní zásahy, přirozenou tendencí států je totiž ochrana vlastního trhu, byť to možná nedává ekonomický smysl. Nezbytnou podmínkou fungování vnitřního trhu je dodržování pravidel hospodářské soutěže všemi subjekty působícími na trhu. Zabránit je nutné dohodám poškozujícím trh (například kartely), zneužití dominantního postavení (monopoly) nebo nedovolené státní pomoci. U případů, které nejsou čistě vnitrostátní a mají potenciál zasáhnout vnitřní trh EU, má pravomoc zasáhnout Komise jako nezávislý orgán, pokud by se kontrola nechávala na členských zemích, mohly by jejich instituce upřednostňovat vlastní firmy. Komise má právo zakázat spojení firem, pokud by nový subjekt mohl ohrožovat trh, případně pokutovat zmíněné zneužití dominantního postavení. Pokuty mohou být značné (viz tabulka č. 4), společnosti mají právo odvolat se k Soudnímu dvoru. Tabulka 4: Nejvyšší pokuty uložené Komisí za porušení pravidel hospodářské soutěže
Zdroj: http://ec.europa.eu/competition (2011)
Jak plyne z předchozího výkladu, dokončení vnitřního trhu čelí množství překážek. Hodně jich vychází z historických a kulturních rozdílů mezi zeměmi, uvažování Švéda bude asi vždy jiné než Portugalce, v těchto věcech nelze čekat velké změny. Řada dalších problémů však plyne z problematického přístupu členských států: některá legislativa je schválně příliš obecná, což ji
36 činí zbytečnou, určité sektory jsou brány jako „chráněné“ (například energetika), a tak obsahují četné výjimky. Nedostatečná je mnohdy implementace již přijaté evropské legislativy, ani ne tak formálně, ale fakticky: státy sice směrnice promítnou do národních zákonů, ale udělají to buď chybně, nebo je nedodržují. Jestliže na to Komise přijde, může iniciovat již citované řízení o porušení smlouvy. Počet v roce 2010 probíhajících řízení vůči jednotlivým státům je naznačen v grafu č. 6. Je zřejmé, že s průměrnými 46 řízeními na zemi je co zlepšovat. Graf 6: Počet probíhajících řízení o porušení smlouvy podle států
Poznámka: Stav k 1. květnu 2010. Zdroj: (2010)
http://ec.europa.eu/internal_market
http://ec.europa.eu/internal_market/score/docs/score21_en.pdf
Není pochyb o tom, že vnitřní trh je jednou z hlavních výhod, kterou EU poskytuje členským zemím i jejich občanům. Tuto skutečnost nerozporují snad ani největší kritici EU, i když se vyslovují pro její zrušení, vždy dodávají, že vnitřní trh by měl zůstat zachován. Na druhou stranu je velmi obtížné exaktně kvantitativně zisky z vnitřního trhu vyjádřit, není totiž jasné, vůči jaké variantě ne-trhu se má porovnávat, výpočty jsou navíc velmi spekulativní. I tak se odhaduje, že účast na vnitřním trhu přispívá ve střednědobém rozmezí k hospodářskému růstu v rozmezí 1,8 až 6,5 % HDP.
37
5
Měnová unie
5.1 Historické vývoj Měnová unie byla uvedena jako další fáze integrace navazující na vnitřní trh. Ve světě v minulosti fungovala řada měnových unií mezi státy, snad všechny ale nakonec skončily. První pokusy o její vytvoření v rámci EU (EHS) sahají až do 70. let, kdy ji navrhoval plán vytvořený lucemburským premiérem Pierrem Wernerem, hospodářské ani politické podmínky její realizaci neumožnily. Koncem 80. let bylo prostředí mnohem příznivější. Jednak byla načrtnuta cesta k dokončení vnitřního trhu, zadruhé zde byla výrazná politická podpora. Obhájcem návrhu na společnou měnu nebyl pouze předseda Komise Delors, ale především silné státy v čele s Francií a Německem. Důležitá byla podpora Německa, které by reálně na společné měně ztratilo, neboť jeho marka byla velmi silnou měnou a hrozilo, že budoucí společná měna zahrnující i slabší ekonomiky nebude tak stabilní. Němci ale byli ochotni se marky vzdát za podporu sjednocení, byť tak rozhodně nečinili s nadšením (viz obrázek č. 14). Obrázek 14: Vztah Němců k opuštění marky
Poznámka: „ještě několik málo tisíc dnů.“ Zdroj: www.ena.lu
Konkrétní rámec pro přechod ke společné měně se stal součástí Maastrichtské smlouvy. Dánsko a Británie si vyjednaly stálou výjimku. Zavedení eura bylo rozděleno do tří fází, přitom poslední měla nastat nejpozději k 1. lednu 1999. Byly určeny i podmínky účasti, tzv. Maastrichtská kritéria, mající zajistit, aby vstoupily jen země neohrožující stabilitu nové měny. Kritéria se týkala výše inflace, ročního deficitu veřejných financí (pod 3 % HDP), celkové výše veřejného dluhu (pod 60 % HDP), výše úrokových měr a stability měny (účast v systému ERM II). V květnu 1998 bylo rozhodnuto, že euro přijme 11 států, mimo zůstalo kromě dvou zmíněných zemí i Švédsko (dobrovolně) a Řecko, které nesplňovalo Maastrichtská kritéria, bylo mu ale dovolenou připojit se v roce 2001. Z nových členských zemí prozatím přistoupily Slovinsko (2007), Kypr a Malta (2008), Slovensko (2009) a Estonsko (2011). Ostatní země kromě Dánska a Británie přijaly vstupem právní závazek připojit se k eurozóně, ale samozřejmě pouze když splní předepsané podmínky, v současnosti se nacházejí v různých fázích vztahu k euru. Současný stav je vyobrazen na obrázku č. 15. Obrázek 15: Eurozóna a vztah ostatních zemí k ní
38
Zdroj: http://cs.wikipedia.org/wiki/Euroz%C3%B3na
5.2 Nástroje měnové unie Nejdůležitějším prvkem měnové unie je samozřejmě jednotná měna euro. Bankovky jsou pro všechny státy shodné, schválně jsou na nich vyobrazeny abstraktní stavby a obrazce, aby nemohly být identifikovány s žádnou zemí EU. Naopak mince jsou „národní“ a státy si na nich mohly vyrazit symboly podle svého uvážení. Rozhodnutí o povolení tisku peněz je ovšem výhradně v rukou Evropské centrální banky. Nezbytnou podmínkou měnové unie je jednotná měnová politika. Tu realizuje Evropská centrální banka (ECB), její činnost je absolutně nezávislá na členských státech, ty mají vliv jen při jmenování jejích vedoucích představitelů. ECB sama rozhoduje o stanovení výše úrokových měr, ty nastavuje tak, aby naplňovala hlavní cíl předepsaný pro ECB ve zřizovacích smlouvách. Tím je udržení cenové stability, jinak vyjádřeno, nízké inflace, ECB si stanovila cíl udržet inflace na 2 %. ECB sídlí ve Frankfurtu, symbolicky to má vyjadřovat její následovnictví německé Bundesbanky, tolik úspěšné v 70. a 80. letech. Ani vstupem do eurozóny se státy nezbavují povinnosti dodržovat podmínky dobrého hospodaření. Ty jsou obsaženy v Paktu růstu a stability, obsahují mimo jiné zmíněná pravidla deficitu státních financí. Pokud to neplní, mohou se členové eurozóny shodnout na uložení sankcí, dosud tak ale nebylo nikdy učiněno.
5.3 Výhody a nevýhody měnové unie O kladech a záporech účasti v eurozóně byly popsány stohy knih, téma se stává ještě aktuálnějším v době probíhající krize (viz další kapitola). Dále proto uvedu jen rámcový přehled teoretických východisek z politického a ekonomického pohledu, posouzení nechám na čtenáři samotném. Jednotná měna má podle svých příznivců politický význam, vidí v něm další krok na cestě k evropské federaci. Měna je totiž tradičně pojímána jako důležitý prvek suverenity státu. Naopak odpůrci eura ho ze stejných důvodů kritizují, považují to za významný zásah do svrchovanosti a začátek konce národních států. Mnohem košatější jsou argumenty ekonomické. Z pozitivních dopadů společné měny lze jmenovat odstranění nákladů na převody měn (transakční náklady), spotřebitelům by měla dovolit snadněji porovnávat ceny a to následně zvyšovat konkurenci na trhu. Euro jako významná světová měna má na finančním trhu daleko silnější pozici než malé měny typu české koruny. Hlavním přínosem společné měny je však odstranění rizik spojených s fluktuací směnných kurzů, které velmi poškozují zvláště proexportně zaměřené firmy. Samozřejmě i záporů se najde celá řada. Nejčastěji jmenovaným je ztráta vlastní monetární politiky. ECB musí politiku určovat pro celou eurozónu, ačkoliv se mohou jednotlivé státy vyvíjet
39 aktuálně jinak: jednomu může prospívat zvýšení úrokových měr (roste rychle, má vysokou inflaci), jinému snížení (hospodářství klesá, potřeba zlevnit úvěry). ECB nikdy nemá šanci všechny diference zohlednit. Člen eurozóny samozřejmě ztrácí i příležitost devalvovat svou měnu v případě hlubokých hospodářských potíží. Jednou ze stále sporných a nezodpovězených otázek je, nakolik se jednotlivé části eurozóny od sebe v hospodářských cyklech liší. K otázce se vrátíme v následující kapitole.
40
6
Případová studie: současná krize v eurozóně
Přijetí eura poskytlo silnou měnu i ekonomicky méně vyspělým státům, jejichž měny předtím silně kolísaly či ztrácely hodnotu. Pro tyto státy to znamenalo, že jim „ochrana“ společné měny dovolila půjčovat si na trhu za úrokové míry, které byly daleko nižší než předtím. V praxi byly pro celou eurozónu úrokové míry pro všechny víceméně stejné, ať se jednalo o Německo nebo Řecko, to dříve nikdy nebývalo (viz vývoj po roce 1998 na grafu č. 7). Samozřejmě že jednotná měna neznamenala, že by všechny státy náhle byly stejně bohaté, trh k nim ale podobným způsobem přistupoval. Graf 7: Vývoj výše úrokových měr ve vybraných zemích
Zdroj: Nomura (2011).
Vlna levného půjčování se zejména v jižních státech eurozóny projevila ve vysokých investicích a rychlém hospodářském růstu, optimismus poté vedl k dalšímu kolu půjčování. Typickým následkem procesu byly realitní bubliny: lidé si půjčovali na nemovitosti, stavebnictví přispívalo k vzestupu ekonomiky a volné prostředky (či půjčky) byly znovu namířeny do nemovitostí. Pocit zvyšujícího se bohatství vyvolal tlak na růst mezd, což dále snižovalo konkurenceschopnost daných států. Celý proces narušila v roce 2008 nastupující hospodářská krize, subjekty finančního trhu kvůli stoupajícímu riziku omezily půjčování a všechny subjekty začaly zjišťovat, že žití na dluh má své limity. V dnes nejvíce postižených státech přitom problémy mají odlišné viníky. V Řecku a Portugalsku největší dluhy vytvářel veřejný sektor (stát), naopak třeba Španělsko a Irsko hospodařily velmi dobře, státní rozpočet byl dokonce přebytkový, velmi zadluženým se ale stal soukromý sektor (firmy). Není to tedy tak, že by za vše mohli jen utrácející politici, na druhou stranu je pravda, že i oni mohli zasáhnout proti přílišnému expanzivnímu půjčování ze strany bank například v realitním sektoru. Rozdíl mezi snižujícím se celkovým dluhem státu a prudce rostoucím zadlužením soukromníků v Irsku dokazuje graf č. 8. Graf 8: Vývoj soukromého a veřejného zadlužení v Irsku
41
Zdroj: Nomura (2011).
V období krize se plně projevily hospodářské a finanční rozdíly mezi silnými a slabými státy eurozóny. Bohužel Evropská centrální banka může provádět jen jednotnou politiku, nikoliv se zaměřovat na různé potřeby států. Na jaře 2010 hrozilo finanční zhroucení Řecka, jeho vláda nebyla schopna splácet své dluhy. Jelikož řecký bankrot by mohl narušit hodnotu eura a hospodářství eurozóny, její členské státy se dohodly na vytvoření balíčku finanční pomoci ve výši 110 miliard eur, prostředky ve formě záruk do něj poskytly země eurozóny, Mezinárodní měnový fond a Komise. Uvedeným opatřením se nicméně situace nevyřešila. Řecko brzy následovalo Irsko, v kterém vláda byla nucena převzít dluhy soukromých bank a tak zabránit zhroucení bankovního systému. Ohromný nárůst irského dluhu způsobil, že Irsko nebylo schopno si již dále půjčovat na trhu a bylo také nuceno požádat o pomoc eurozónu. V téže situaci se ocitlo Portugalsko a ve velmi špatné situaci bylo rovněž Španělsko a Itálie. Všem těmto problémovým zemím se podle počátečních písmen jejich názvů v angličtině dostalo přezdívky PIGS (prasátka). Eurozóna se obávala, že by mohlo dojít k dominovému efektu a pád jedné země by způsobil pád dalších, to vše s velmi obtížně předvídanými ekonomickými důsledky. Za této situace není divu, že se eurozóna rozhodla rozvíjet systém finanční pomoci státům v problémech. Myšlenka pomoci je velmi jednoduchá: Finanční trh není problémovým zemím ochoten půjčit (koupit si jejich dluhopisy), pouze za velmi vysoký úrok (například 8 % ročně), případně vůbec, pokud je riziko nesplacení podle něj příliš vysoké. Naopak ty země, které jsou považovány za spolehlivé, mohou na trhu získat prostředky za relativně nízký úrok. Může tak dojít ke vzniku subjektu, za jehož dluhy budou ručit spolehlivé země a získají tak na trhu levné prostředky, které poskytnou problémovým zemím výhodněji, než by to byly schopné učinit ony samy. Když to převedeme do běžné ekonomiky, je to stejné, jako když banka nepůjčí čerstvému maturantovi bez zaměstnání na nové auto, půjčí si jeho maminka a peníze poskytne synovi, který jí následně částku splácí. Konkrétní realizací vysvětleného postupu je zřízení Evropského nástroje finanční stability, který disponuje možností poskytnout prostředky ve výši zhruba 750 miliard eur. Členy fondu jsou státy eurozóny, MMF a Komise. V souladu s výše uvedeným to není tak, že by tyto subjekty předaly fondu nějaké hotové peníze, ale pouze podle svých podílů ručí za splacení půjček, které fond získává na finančním trhu. Tyto prostředky jsou dále poskytovány státům, které se ocitly v problémech. Prozatím tak fungování fondu například německého daňového politika? vlastně nic nestojí, Německo by muselo zaplatit až tehdy, pokud by nějaký stát půjčku poskytnutou fondu nesplatil, neboť by došlo k aktivaci záruk. O pomoc z fondu postupně v roce 2010-2011 po-
42 žádaly Irsko a Portugalsko. Evropský nástroj finanční stability je nicméně pouze přechodného charakteru, od roku 2013 má fungovat nový, stálý Evropský stabilizační mechanismus, který počítá i se zapojením soukromého sektoru, princip pomoci ale zůstává podobný. O objemu pomoci dostupném v tomto mechanismu se stále jedná. Často diskutovanou otázkou je spravedlnost pomoci. Občané se ptají, zda je správné podporovat země, které se chovaly nezodpovědně a utrácely více, než si mohly dovolit. Zvláště problematické je to tehdy, pokud se na pomoci podílejí země jako Slovensko, kde například důchodci mají daleko nižší důchody než v Řecku. Z morálního hlediska není odpověď jednoduchá. Kromě zmíněné hrozby dominového efektu s dopadem na celou EU Řekové například argumentují, že bohaté státy EU (Německo) jsou bohaté i proto, že hodně vyvážejí do chudších zemí na jihu, z toho plyne jejich obchodní přebytek. Pokud by jižní státy zkrachovaly, nebyly by ani nyní stabilní země tak bohaté, neboť by ztratily své vývozní trhy. Z ekonomického hlediska je zde další velká hrozba: většinu dluhů postižených států drží komerční banky z vyspělých zemí eurozóny (viz tabulka č. 5), v případě krachu PIGS by tyto dluhy musely být odepsány, to by zhoršilo bilanci uvedených bank a ty by třeba bylo nutné zachraňovat ze státního rozpočtu, takže by musely být prostředky vydány tak jako tak. Tabulka 5: Objem dluhů PIGS držených bankami jednotlivých zemí (v mld. USD)
Zdroj Economist (2011).
Otázkou je spíše dlouhodobá udržitelnost opatření, jinými slovy, zda postižené země budou schopny své dluhy i přes pomoc splatit. Skeptický pohled potvrzuje případ Řecka. U toho se ukázalo, že navrácení veškerých půjček není v jeho silách a soukromí investoři byli nuceni souhlasit s odepsáním 70% hodnoty půjčených peněz (tzv. haircut), alternativou byl úplný bankrot a tedy nulová návratnost. Prozatím nejsou odepisovány půjčky poskytnuté Řecku jinými státy či Evropským nástrojem finanční stability, je otázkou, zda tomu tak bude i do budoucna. Na jaře 2013 musela eurozóna poskytnout Řecku další kolo pomoci ve výši 130 miliard eur, ani to nemusí být dostatečné, velmi záleží na dalším hospodářském vývoji v Řecku, snížení zadlužení by přinesl pouze významný hospodářský růst, což není příliš pravděpodobné (viz níže a scénáře v grafu č. 9). Graf 9: Vývoj zadlužení Řecka v závislosti na hospodářském růstu
43
Zdroj Nomura (2011).
Hrozbou pro fungování záchranných fondů je jejich důvěryhodnost. Ta vychází z ekonomické stability zemí, které ručí za půjčky fondu. Jestliže země budou považovány za rizikové, budou mít takové hodnocení i fondy samotné. V současnosti ze zemí eurozóny disponuje nejvyšším ratingem (AAA) pouze Německo, Nizozemsko, Finsko a Lucembursko, proto i rating Evropského nástroje finanční stability poklesl na nižší stupeň AA+. I to mu dovoluje získat prostředky na trhu relativně levně, další oslabování by však mohlo být nebezpečné. V neposlední řadě je velmi diskutovanou otázkou objem prostředků, kterými fondy mohou disponovat. Čím vyšší je, tím jsou fondy schopné vyvažovat kolísání trhu a pomoci zemím v problémech, což zvyšuje celkovou jistotu. Na druhou stranu za daný objem musí ručit ekonomicky dostatečně stabilní subjekty. Aktuálně je ve fondech kolem jednoho bilionu eur, to sice stačí na pokrytí hrozeb menších zemí, jako je Řecko nebo Portugalsko, ale rozhodně ne na záchranu velkých států, jako je Itálie nebo Španělsko. Další navýšení není moc pravděpodobné, neboť ostatní země eurozóny nejsou schopny svůj podíl na zárukách zvýšit a případné výraznější zapojení MMF nebo jiných světových ekonomik (Čína, Rusko, USA) je podmíněno řadou pro EU jen obtížně splnitelných podmínek. Řada ekonomů, včetně českého prezidenta Václava Klause, navrhuje rázné řešení, totiž bankrot problémového státu a jeho odchod z eurozóny. Následně by nová měna mohla být devalvována (oslabena), a tak zvýšena konkurenceschopnost vývozů daného státu. Bohužel v praxi je podobné doporučení takřka neproveditelné. Odhlédněme nyní od toho, že právně primární právo EU s opuštěním eurozóny nepočítá. Faktické překážky by rovněž byly nesmírné: protože by euro nadále fungovalo ve zbytku eurozóny, občané opouštějícího státu by v případě plánu na vystoupení okamžitě vybrali všechny své úspory v eurech a banky by se během chvíle zhroutily. Jiná řešení jako zmrazení a násilné převedení vkladů jsou v době volného pohybu kapitálu a osob těžko představitelná. Ani uváděné výhody devalvace nejsou samozřejmé, neboť devalvace znamená také nárůst cen dováženého zboží a z dlouhodobého hlediska zvyšuje inflaci. Proto jsou navrhovány i další scénáře, jak špatnou situaci vyřešit. Jedním z nich je interní devalvace, spočívající v úsporných řešeních (snížení sociálních dávek, výdajů na zdravotnictví atd.) a především absolutním poklesu mezd. To zvýší konkurenceschopnost ekonomiky a podpoří export. Přístup aplikovalo například Pobaltí, kde se snižovaly důchody, zavíraly školy a nemocnice a klesaly mzdy. Problémem je, že veřejnost obecně nerada přijímá pokles vlastních mezd nebo přílišné omezování služeb, ve většině zemí EU by to znamenalo okamžité protesty a politickou krizi. Na konci roku 2011 do řešení krize v eurozóně výrazně vstoupila Evropská centrální banka. Ta má k dispozici vlastně neomezené množství peněz, neboť si je (zjednodušeně) může natisknout. Už dříve nakupovala v malém množství dluhopisy problémových států a tím jim vlastně pomáhala, jednalo se však o kroky kontroverzní, neboť právo EU nedovoluje Evropské centrální bance ručit ani financovat dluhy členských zemí. Banka proto zvolila řešení označované zkratkou LTRO, spočívající v poskytnutí velmi levných tříletých půjček komerčním bankám z eurozóny.
44 Celkem takto bylo alokováno přes jeden bilion eur. Logika opatření je taková, že komerční banky by měly levné peníze dále půjčovat buď firmám a občanům (a tak podporovat investice a růst ekonomiky), nebo státům, včetně těch problémových (a tak jim snižovat náklady na splácení dluhů). Hrozbou LTRO je vyšší inflace, ta však prozatím není vnímána jako velké nebezpečí. Základní podmínkou funkčnosti jakýchkoliv záchranných plánů je potřeba dodržování pravidel úsporného hospodaření států. Není znovu možné, aby se země s jednotnou měnou zadlužovala nad své možnosti a pak se spoléhala na pomoc ostatních. Tato pravidla platila samozřejmě již dříve v rámci zmíněného Paktu růstu a stability, nebyla ale dodržována. Aby se situace do budoucna neopakovala, rozhodly se členské státy pro zpřísnění a přijaly v lednu 2012 Smlouvu o fiskální stabilitě. Ta určuje maximální možné míry schodků národních rozpočtů a stanovuje automatické sankce při jejich překročení. Kontrola rozpočtů je mimo jiné zajišťována dohledem Komise. ČR a Spojené království se nicméně rozhodly smlouvu nepodepsat, to nebrání jejímu vstupu v platnost, ratifikace má být dokončena do konce roku 2012. Současná posedlost téměř všech států o maximální snižování rozpočtových schodků, spojená s osekáváním výdajů a zvyšováním daní, je s ohledem na krizi možná pochopitelná, má ale také svá negativa. Šetření států vede k omezování investic (například nepostavení dálnice), což logicky musí mít vliv na ekonomiku. Státy ovšem zároveň propouští řadu svých zaměstnanců nebo omezují sociální dávky a důchody, postižené osoby mají k dispozici méně prostředků, méně utrácejí a opět trpí ekonomiky. Chování států kopírují i soukromí investoři a dále situaci zhoršují. Všeobecné šetření má tedy negativní dopad na hospodářský růst, bohužel výše dluhů států je porovnávána vzhledem k HDP, a pokud ten klesá, tak se obtížně snižuje zadlužení. Největším nebezpečím je vznik deflační spirály, kdy i díky úsporám vzniklý hospodářský pokles musí vyvážit další úspory, opět následované poklesem a tak stále dokola. Příkladem naplnění předchozí hrozby je právě Řecko. To bylo v souvislosti s přijetím pomoci svými věřiteli donuceno k mnoha opatřením, které měly dát do pořádku řecké veřejné finance. Drastické snižování výdajů se projevilo ve všech činnostech státu, některé v moderní době běžné aktivity přestal zcela vykonávat. Nezaměstnanost se prudce zvyšuje, hospodářství se ocitlo v hlubokém propadu (viz graf č. 10). Dopady pocítily široké skupiny obyvatelstva, které reagují mohutnými protesty a obviňují státy poskytnuvší pomoc (hlavně Německo) ze snahy o kolonizaci Řecka. Za takového stavu nejenže řada obyvatel ztrácí naději na pozitivní obrat, ale je také téměř nemožné počítat se zlepšeným splácením předchozích dluhů (viz výše). Graf 10: Vývoj řeckého HDP a nezaměstnanosti v průběhu krize
Zdroj: Economist (2012).
Mnoho vlivných politiků a odborníků se domnívá, že jediným skutečným řešením krize je další prohloubení integrace, ideálně aby měnová unie byla doplněna i unií hospodářskou. Tento proud stojí na myšlence, že jednotná měnová politika je efektivní jen tehdy, pokud státy mají stej-
45 né hospodářské cíle a pokud možno i stejný rozpočet. Jen tak se zamezí vzájemným výkyvům, na které bylo upozorňováno v předchozí kapitole. Přeneseně by tato varianta znamenala rozhodný krok na cestě k evropské federaci, byť tichou cestou. Konkrétním návrhem jdoucím tímto směrem je zavedení evropských dluhopisů, které by znamenalo vzájemné nerozdílné ručení za dluhy ostatních zemí. Možných způsobů realizace je několik, všechny však přes své určité výhody znamenají potřebu velmi úzké spolupráce mezi státy a ztrátu suverénního rozhodování o národním hospodářském vývoji. Konečně kritici eura a vlastně i celého projektu evropské integrace navrhují (či předpovídají) rozpad eurozóny a celkový návrat k národním měnám. Tato možnost sice působí pro někoho lákavě, nikdo ale dnes nedokáže odhadnout, jaké hospodářské následky by to přineslo, trhy by se otřásly v základech a období nejistoty by jistě klíčové ekonomické ukazatele nevylepšilo. Není také dobré zapomenout, že do eura byl investován ohromný politický kapitál, s každou další dávkou finanční pomoci se to jen navyšuje. Nelze se proto divit, že německá kancléřka Merkelová prohlašuje, že „konec eura znamená konec EU a Evropy jako celku.“ Podobně nepředvídatelně by mohl dopadnout i rozpad eurozóny na více částí nebo jeho omezení jen na některé státy. ČR se v souvislosti s krizí v eurozóně chová, jako kdyby se jí to moc netýkalo, naši politici se chválí, že se díky vlastní měně nemusíme na záchraně Řecka a dalších zemí podílet. Kromě nepodepsání fiskální smlouvy velké diskuze probíhaly i tehdy, když jsme byli požádáni o solidární uložení části devizových rezerv České národní banky do Mezinárodního měnového fondu. Bohužel je to taktika poněkud krátkozraká, pokud by došlo k ohrožení eura, tak naše ekonomika s ohledem na své navázání na eurozónu by utrpěla naprosto stejný zásah. To pochopilo například i Spojené království, které přes svůj obecně euroskeptický postoj souhlasilo se svou účastí na pomoci Irsku. Až budoucnost ukáže, jak krize v eurozóně dopadne. Situace se mění každým dnem a různých řešení, jak bylo uvedeno výše, se nabízí celá řada. Z důvodů, které byly zmíněny, lze nicméně odhadnout, že konec eura je vysoce nepravděpodobný, o čemž ostatně svědčí i názory investorů, vyjádřené v průzkumu v grafu č. 11. Graf 11: Pravděpodobnost rozpadu eurozóny podle investorů
Zdroj: Nomura (2011).
46
7
Rozpočet EU
Vlastní rozpočet je podobně jako instituce nezbytnou podmínkou fungování každé organizace. Konkrétně v EU slouží k následujícím účelům: · · · ·
financování společných politik, vyvážení zisků a ztrát z evropské integrace, vyjádření soudržnosti mezi státy, zápisné do klubu (platba za výhody).
7.1 Historický vývoj V Římských smlouvách byla otázkám rozpočtu věnována jen malá pozornost, ostatně z počátku byl jeho objem minimální. Na druhou strany základní zásady byly v primárním právu vyjádřeny, to způsobuje, že pro každou strukturální změnu je vyžadována novelizace smluv a jednomyslný souhlas všech. Na počátku 70. let byl učiněn pokrok v systému vlastních zdrojů EU (viz dále), po vstupu Británie se ovšem prohlubovaly spory mezi ní a ostatními zeměmi. Britové namítali, že do rozpočtu přispívají příliš mnoho a dostávají příliš málo na to, že patří k ekonomicky slabším státům EU. Po nástupu Margaret Thatcherové hrozilo úplné zablokování EU, její provolání „Chci své peníze zpátky“ zaznívalo na každém summitu. Nakonec byl poskytnut Británii ústupek v podobě tzv. britské vratky, určitá část jejích příspěvků jí byla pravidelně vrácena zpět. Neustálé konflikty, k nimž se přidával rovněž EP však způsobily, že v polovině 80. let bylo EHS několikrát na pokraji bankrotu. Jako v řadě jiných oblastí přispěchal s řešením Jacques Delors. Prosadil tzv. Delorsův balíček, dohodu, která rozpočet výrazně reformovala. Hmotným základem kompromisu bylo přerozdělení prostředků, více peněz mělo být směřováno na regionální rozvoj místo zemědělské politiky, prosadil také silnější pozici pro Komisi a EP. Procesním základem dohody bylo vytvoření víceletých finančních rámců, aby nebylo nutné dohadovat se o výši a složení rozpočtu každý rok, přičemž pro tato období byly zafixovány příjmy a výdaje. Změny měly pozitivní dopad s jedinou výjimkou: státy se sice nedohadovaly každý rok, ale o to větší spory probíhaly při vytváření víceletého finančního rámce (finanční perspektivy). První střet nastal v roce 1993 (pro období 1994 až 1999), kdy se utvořily skupiny plátců (státy, které více platily, než dostávaly) a příjemců, každá z nich měla jinou představu o podobě perspektivy. Stejná situace se opakovala v letech 1998 až 1999 pro finanční rámec na období 2000 až 2006. Tehdy do diskuze vstoupilo očekávané rozšíření, jeden z účastníků tehdejšího jednání protichůdnost požadavků stran velmi dobře shrnul: „Nikdo nechce platit víc, někdo chce platit méně, nikdo nechce dostávat méně a všichni chceme dát více na rozšíření.“ Tuto hlavu 22 se nakonec podařilo vyřešit ústupky Německa a snížením objemu peněz pro nově přistoupivší státy. Asi nepřekvapí, že spory panovaly i během přípravy současné finanční perspektivy platné pro léta 20072013, bohaté státy opět chtěly dát méně peněz, jižní a východní křídlo EU požadovaly pravý opak. Nicméně i v tomto případě nakonec dohody bylo dosaženo.
7.2 Základní údaje o rozpočtu Velikost rozpočtu EU se v současnosti pohybuje kolem 1 % HDP. To je hodnota ve srovnání s národními státy mnohonásobně nižší, naopak ve srovnání s mezinárodními organizacemi se jedná o značný údaj. Jak již bylo řečeno, solidarita mezi zeměmi není dosud natolik vysoká, aby se rozpočet výrazně zvyšoval. Svědčí o tom i vývoj výše rozpočtu, po dlouhou dobu prudce stoupal, v poslední dekádě již spíše stagnuje (viz graf č. 12). V absolutních číslech disponuje EU každoročně přes 100 miliardami eur, což samozřejmě není nezanedbatelná částka. Stojí za zmínku, že podle zřizovacích smluv musí být rozpočet EU vždy vyrovnaný.
47 Graf 12: Vývoj výše rozpočtu EU vzhledem k HDP
Zdroj: autor.
Podle tzv. Musgraveovy teorie by výdaje státu měly naplňovat tři funkce. První z nich je redistribuce, v EU může probíhat mezi státy, regiony i jednotlivci. Poslední je kvůli nízké solidaritě nepravděpodobná, další již probíhají, ale pouze v malé míře (regionální politika) a po pravdě nepříliš efektivně. Druhou funkcí je stabilizace, rozpočet má chránit stát před externími šoky, například hospodářskou krizí. Tento úkol naplňuje rozpočet EU velmi omezeně, jednoduše pro něj nemá dostatek prostředků. Posledním úkolem rozpočtu je alokace, EU dává prostředky na realizaci řady politik, primární roli zastává zemědělská politika. Vývoj výdajů rozpočtu je vyznačen v grafu č. 13. Graf 13: Vývoj výdajů rozpočtu EU
Poznámka: bílá barva- administrativa; tmavě modrá- vnější vztahy; světle zelená- vnitřní bezpečnosti; tmavě červenáregionální politika; světle červená: zemědělství. Zdroj: http://ec.europa.eu/budget/reform/history/history1957_en.htm
U příjmů se zpočátku rozpočet spoléhal na přímé příspěvky členských zemí, na počátku 70. let byl vytvořen systém tzv. vlastních zdrojů, aby byla EHS poskytnuta finanční nezávislost. Mezi
48 tyto vlastní zdroje patří poplatky ze zemědělských dávek, cla vybraná při importu zboží do EU, do rozpočtu je odváděn určitý podíl na DPH vybraný v členských zemích a konečně se státy zavazují přispět do rozpočtu částky zhruba vycházející z výše jejich HDP. Systém zdrojů trpí několika nedostatky. Jak naznačuje jeho vývoj (graf č. 14), v posledních letech výrazně stoupá podíl příspěvků založených na HDP států, zde se ale nejedná o skutečný vlastní zdroj, ve skutečnosti to je podobné jako přímý transfer prováděný na počátku integrace. EU tak chybí potřebná finanční autonomie. Státy také díky tomu mohou uplatňovat tzv. logiku „juste retour“, jakoby počítají, kolik do rozpočtu poslaly a pak požadují podobnou částku zpátky. Tento přístup není zrovna férový, protože státy samozřejmě mají z integrace i jiné výhody než pouze finanční zdroje z rozpočtu EU, například těží z vnitřního trhu. Nicméně i tak se často objevuje při sporech. Obecně lze říci, že největším přispěvatelem je Německo, ale také Nizozemsko, Švédsko nebo Rakousko. Naopak nové členské státy jsou čistými příjemci (viz graf č. 15). Graf 14: Vývoj příjmů rozpočtu EU
Poznámka: bílá barva- jiné příjmy; černá- příspěvky na základě HDP; světle zelená- příspěvky na základě DPH; tmavě zelená: cla a zemědělské poplatky; šedá: přímé příspěvky. Zdroj: http://ec.europa.eu/budget/reform/history/history1957_en.htm
Graf 15: Celkový poměr příjmů a výdajů do rozpočtu EU pro jednotlivé státy (2009)
Zdroj: www.money-go-round.eu
49
8
Regionální (strukturální) politika EU
Na samotném počátku je třeba zodpovědět otázku, proč by vůbec EU měla zajišťovat politiku pomoci méně rozvinutým regionům. Pozitivní odpověď vychází do značné míry z jiných cílů, které EU realizuje. Patrná je návaznost na vnitřní trh. Volný pohyb by sice měl zajistit lepší alokaci zdrojů, v praxi se však zjišťuje, že tomu tak není a že některé oblasti z vnitřního trhu netěží tolik jako jiné. Konkrétně jsou upřednostňovány regiony ležící uvnitř trhu s dobrým dopravním spojením před okrajovými či špatně dopravně dostupnými. Znevýhodněné oblasti k vyrovnání ztráty proto potřebují podporu. Svůj dopad má i vytvoření měnové unie. Jak již bylo řečeno, účastnící se státy v ní ztrácejí možnost ovlivňovat svou monetární politiku a omezený je rovněž jejich prostor pro fiskální nástroje (kvůli limitu Maastrichtských kritérií). V těchto případech může evropská regionální politika být do jisté míry náhradou. V neposlední řadě plní strukturální pomoc funkci kompenzačních plateb svého druhu, ve kterém bohatší země, které využívají vnitřní trh, přispívají na rozvoj těm méně vyspělým. Pokud má být integrace proces, ze kterého mají všichni zhruba stejné výhody, „kupují“ si bohaté státy vlastně souhlas s dalším prohlubování integrace.
8.1 Historický vývoj V Římských smlouvách nebyla regionální politika výrazně akcentována, to bylo způsobeno tím, že hospodářské rozdíly byly mezi zákládajícími zeměmi jen malé a politici ještě předpokládali, že k vyrovnávání přispěje vnitřní trh sám bez přímých zásahů. V 70. letech postupně nastával posun v přístupu, zaprvé se zastavil dosud vysoký hospodářský růst (konec poválečného ekonomického zázraku), zadruhé vstoupily Británie a Irsko, státy, jejichž ekonomika byla velmi slabá a žádaly z EU podporu. Spolu s Itálií vytvořily tzv. kohezní koalici, skupinu, která se snažila přidělit na regionální politiku více prostředků ze společného rozpočtu. Podařilo se jim v roce 1975 prosadit založení Evropského fondu pro regionální rozvoj, dodnes klíčového finančního nástroje. Zlom ve vývoji přinesla 80. léta. Hlavním impulsem byl projekt dokončení vnitřního trhu, jehož úspěch znemožnil členským státům pokračovat v dosavadní praxi skryté či otevřené podpory regionů ochranářskými opatřeními. Jižní rozšíření zvýšilo počet zemí, které se připojily ke kohezní koalici. V tuto chvíli zasáhla již diskutovaná reforma rozpočtu prosazená Jacquesem Delorsem spojená s navýšením dostupných prostředků (viz graf č. 16) a byly položeny nové základy regionální politiky, která byla propojena s finanční perspektivou a zároveň začala být prováděna systematickým způsobem prostřednictvím dlouhodobých programů. Graf 16: Podíl výdajů na regionální politiku v rozpočtu EU (v %)
Zdroj: autor.
50
8.2 Zásady regionální politiky Hlavní subjektem regionální politiky je samozřejmě region, není ovšem jednoduché určit, co se tím vlastně myslí. Logika politiky vyžaduje srovnávání mezi jednotkami, na druhou stranu v každé zemi jsou regiony jinak veliké s rozdílným počtem obyvatel, takže by se srovnávaly hrušky a jablka. Proto byla v 80. letech navržena soustava tzv. NUTS (nomenklaturní územních statistických jednotek), které rozdělují území států na zhruba stejně lidnaté subjekty, a tak komparaci usnadňují. Je důležité upozornit, že NUTS slouží pouze k tomuto účelu, nejde o žádný zásah EU vůči státům určující, jak má vypadat region. Nemají ostatně ani žádnou administrativu nebo vlastní rozpočty. Jak je patrné z tabulky č. 6, ukazující nejbohatší a nejchudší regiony EU, rozdíly mezi nimi jsou stále ohromné, což jen potvrzuje důležitost regionální politiky. Tabulka 6: Ekonomicky nejvyspělejší a nejzaostalejší regiony EU (v % průměrného HDP EU)
Zdroj: Eurostat (2011).
Všechna opatření prováděná v rámci regionální politiky EU by měla naplňovat následující principy: · · · · ·
zásada koncentrace: pomoc se má soustředit na regiony s nejhoršími problémy; zásada partnerství: je potřebná velmi úzká spolupráce všech podílejících se úrovní, tedy EU, států a regionů; zásada programování: prostředky jsou rozdělovány v rámci víceletých přesně určených programů; princip doplňkovosti: regionální politika EU by neměla nahrazovat snahy samotných členských zemí ani příjemců pomoci, proto by všechny projekty měly být spolufinancovány; princip monitorování a vyhodnocování: před schválením projektu je nutné vyhodnotit jeho dopady, po schválení průběžně monitorovat efektivitu využívání přidělených peněz.
V současnosti jsou prostředky z regionální politiky rozdělovány prostřednictvím následujících finančních nástrojů: · ·
Evropský sociální fond: Založený již roku 1957. Jeho cílem je financovat projekty z oblastí typu sociální politiky, zaměstnanosti a vzdělávání, neboli do rozvoje lidských zdrojů (tzv. soft projekty). Evropský fond regionálního rozvoje: Jeho cílem je vyrovnávat regionální rozdílnosti v EU a podporovat stabilní a udržitelný rozvoj. Jedná se o největší fond co do výše
51 projektů, orientuje se na tzv. hard projekty, tedy do staveb, vybavení, jednoduše do něčeho na co se dá sáhnout.
·
Rozdíl mezi oběma fondy lze doložit na příkladu. Oba dva fondy mohou podporovat vzdělání. Ale zatímco ESF by financoval například pořádání seminářů na seznámení se studentů s programem Mathematica, ERDF by financoval rekonstrukci učeben a nákup potřebného přístrojového vybavení. Fond soudržnosti (také známý jako Kohezní fond): Založen v roce 1993, formálně není součástí regionální politiky, neboť příjemcem pomoci není region, ale celý stát. Podmínkou účasti je HDP státu nižší než 90 % průměru EU. Orientuje se pouze na velké projekty z oblastí dopravy a životního prostředí, schvalovány jsou Komisí.
8.3 Regionální politika na léta 2007-2013 Základem pro aktuální rozdělení finančních prostředků je rozpočtová perspektiva na stejné časové období. Oproti předchozím obdobím došlo k dalšímu zjednodušení celkové koncepce, pomoc je rozdělena do tzv. cílů (odraz programování). Nejdůležitějším cílem je Konvergence, podporující hospodářský růst a tvorbu pracovních míst v nejméně rozvinutých regionech členských zemí. Základním kritériem pro zařazení regionu do cíle Konvergence je jeho HDP, musí být nižší než 75 % průměru EU. Druhý cíl se nazývá Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, do kterého spadají všechny ostatní regiony mimo Konvergenci, tedy s HDP vyšším než 75 %. Zaměřuje se na rozvoj ekonomiky založené na znalostech a životní prostředí. Posledním cílem je Evropská územní spolupráce, která má podporovat spolupráci mezi regiony nacházejícími se na hranicích členských zemí. Podle zásady koncentrace by finance měly být určeny jen pro nejchudší regiony. Tomu odpovídá i objem prostředků alokovaných pro jednotlivé cíle, kde je Konvergence dominantní (viz graf č. 17). Na druhou stranu vyhrazení veškeré pomoci pro tyto regiony by znamenalo, že některé vyspělé státy by nezískaly nic, což není politicky průchodné. Proto existuje i cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, z něhož mohou čerpat i ostatní. Celkový objem prostředků na uvedené období je nezanedbatelných téměř 350 miliard eur. Výsledkem investice a tedy regionální politiky by mělo být zvýšení HDP EU o alespoň 10 % a vznik 2,5 milionu pracovních míst. Graf 17: Rozdělení prostředků na cíle strukturální politiky v období 2007-2013 (mld. eur)
Zdroj: autor.
Už z rozdělení prostředků je zřejmé, že nejvíce z regionální politiky získávají logicky chudší státy. Na prvním místě je Polsko s téměř 68 miliardami eur, následují Španělsko s 35, Itálie s 28 a Německo a ČR s 26 miliardami eur. Regiony Konvergence se soustředí do dvou oblastí, konkrét-
52 ně do jižních zemí EU (Portugalsko, Řecko, četné regiony Itálie a Španělska) a bývalých postkomunistických států (viz červená plocha na obrázku č. 16).
53 Tabulka 7: Rozdělení prostředků z regionální politiky dle zemí v období 2007-2013
Zdroj: http://ec.europa.eu/regional_policy/
Obrázek 16: Rozdělení regionů EU podle cílů
Zdroj: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/graph/cartes_en.htm
54
55
9
Zemědělská politika EU
Zemědělství má odnepaměti zvláštní pozici v hospodářství státu, nesrovnatelnou s jinými sektory. Produkuje výrobky, bez kterých se člověk neobejde, historicky se řada států snažila ze strategických důvodů zajistit soběstačnost v produkci, aby nebyla závislá na dovozech z jiných zemí, což mohlo být nebezpečné v případě konfliktu. Zároveň zemědělský sektor závisí i na faktorech, které lidstvo nedokáže ovlivnit, jako je přízeň počasí. U zemědělství nejde pouze o to něco sklidit, ale má důležitou funkci v péči o krajinu, jeho činnost má environmentální dopady, pro řadu států hraje roli při udržení osídlení na venkově. V neposlední řadě ovlivňuje kvalita zemědělství bezpečnost potravin a následně také lidské zdraví. Ač to tak možná mnohým nepřipadá, zemědělství má i dnes velmi silnou politickou pozici. V mnoha státech se stále jedná o významný sektor ekonomiky, ve kterém je zaměstnána řada osob (Polsko, Španělsko). Farmáři tvoří klíčové voličské skupiny, navíc mají velmi silné a dobře organizované lobbyistické zastoupení na národní i evropské (skupina COPA/COGECA) úrovni a dobrý přístup k národním politikům (ministerstvo zemědělství). Zájmům zemědělců oponují jiné skupiny obyvatel, zejména spotřebitelé, těch je však příliš mnoho a mají pouze slabý zájem se významně organizovat. Proto není překvapivé, že jsou zemědělci neustále schopni prosadit tolik ze svých priorit.
9.1 Historický vývoj politiky Společná zemědělská politika patří k nejstarším, její počátky lze vysledovat hned při založení EHS. Často se také tvrdí, že se jednalo svého druhu o kompromis mezi Německem a Francií, první z nich těžilo jako průmyslový stát z volného pohybu výrobků, druhá země měla daleko silnější zemědělský sektor, a tak pro ni byl výhodný rozvoj zemědělské politiky. I když to dnes také těžko někdo pochopí, je vhodné si připomenout, že na konci 50. let si mnoho lidí ještě pamatovalo nedostatek potravin během druhé světové války a hrozbu studené války, takže snaha o zajištění soběstačnosti nebyla brána jako zbytečnost. I u zemědělských produktů se uplatňoval od počátku volný pohyb, ale daleko důležitější částí byla podpora zemědělské produkce. Nejdříve byl aplikován přístup garantovaných výkupních cen. Co farmář vypěstoval, bylo vykoupeno za předem určenou cenu, přičemž tyto ceny byly vyšší než na světovém trhu. Účelem tohoto modelu bylo zajistit co nejrychlejší nárůst produkce a soběstačnost v produkci. To se povedlo možná lépe, než kdo čekal, a brzy zemědělci vyprodukovali daleko více, než byli spotřebitelé schopni zkonzumovat. Vznikající nadprodukce, popisovaná jako „jezera vína a hory másla“, kladla stále větší nároky na rozpočet EHS, protože ten musel pokrývat garantované ceny bez ohledu na množství produkce. Systém by nebyl kompletní bez ochrany vlastního trhu, jinak by na něj mohly vstupovat produkty za nižší světové ceny ze zahraničí. Z toho důvodu byla za dovoz uvalena vysoká cla nebo rovnou kvóty zabraňující dovozu úplně. Logicky tak byli v nevýhodě spotřebitelé, kteří za potraviny museli platit vyšší ceny, než kdyby byl trh otevřený konkurenci.
9.2 Snahy o reformu společné zemědělské politiky Praktikovaný systém popsaný výše stále více čelil tlaku na změnu. Ten přicházel zevnitř EHS, neboť exponenciálně rostoucí náklady na politiku byly pro rozpočet neúnosné (srv. graf č. 18). Zároveň reformu požadovaly i státy mimo EHS, především USA a rozvojové země, které se cítily poškozeny diskriminačními opatřeními při vstupu na trh EHS. Graf 18: Růst nákladů na společnou zemědělskou politiku (do roku 1987)
56
Poznámka: Zemědělství je označeno růžovou barvou. Zdroj: http://ec.europa.eu/budget/reform/history/history1957_en.htm
Prvním krokem bylo zavedení stropů a kvót na některé komodity, zejména mléko. Jestliže stát vyprodukoval více, než kolik mu dovolovala přidělená kvóta, ztrácel nejen nárok na výkupní ceny, ale musel dokonce platit určité sankce. Postupně rovněž docházelo ke snižování výkupních cen. Skutečná reforma ale byla realizována od počátku 90. let velmi pomalu a spočívala zhruba v následujících krocích: ·
·
·
Přesun od podpory ceny na podporu příjmu (decoupling): Zprvu byla změna taková, že místo výkupních cen byla podpora orientována na rozlohu obdělávané půdy nebo třeba počet zvířat. V současnosti je dotace založena na tzv. jednotném platebním schématu (SPS), které je odvozeno z minulých podpor a rozlohy půdy, bez ohledu na to, co je na ní pěstováno (viz graf č. 19). Omezuje se také podpora velkých farem (proces modulace). Cílem je orientovat dotace nikoliv na výrobu, ale jako platbu za péči o krajinu, hodnotu produkce by měl ocenit trh. Zohlednění dalších faktorů v zemědělství: Klíčovým faktorem se stala nově bezpečnost potravin, což byla přímá reakce na skandály typu nemoci šílených krav v polovině 90. let, významným prvkem je ochrana životního prostředí. Pro získání dotací je tak nutné splnit četné podmínky při produkci (cross-compliance), větší podpora je přidělována biozemědělství a podobným praktikám. Přímá podpora venkova: Státy si uvědomují důležitost zajištění života ve vesnických oblastech, jsou tak podporovány investice do kulturních nebo sportovních akcí, zlepšuje se infrastruktura. Peníze na to pocházejí ze strukturálních fondů.
Rozšíření o postkomunistické země bylo pro společnou zemědělskou politikou velkou hrozbou, protože tyto státy mají významný zemědělský sektor, a pokud by dostávaly stejnou podporu jako zemědělci na Západě, celý systém by se zhroutil. Proto bylo rozhodnuto o poskytování nižších dotací zemědělcům z těchto států, podmínky se vyrovnají až v roce 2013. Reformy ani tak zdaleka nejsou u konce, každý další krok se setkává s velkým odporem zemědělců, obávajících se o své příjmy. Nicméně i tak od roku 2013, právě z důvodu vyrovnání dotací, bude muset dojít k dalším změnám, uvažuje se například o jednotné platbě pro zemědělce bez ohledu na zemi. Graf 19: Posuny v systému dotací ve společné zemědělské politice (mld. eur)
57
Poznámka: Žlutá barva- tržní opatření (podpora cen); modrá barva- podpora podle plochy; zelená barva- jednotná platba na farmu. Zdroj: www.capreform.eu
9.3 Dopady společné zemědělské politiky Občané mají často velmi mylné představy o tom, jak vysoká podpora je, domnívají se, že se zemědělci téměř topí v penězích z dotací. Pravdou je, že odpověď není jednoduchá, protože v každém státě je podpora jinak vysoká, navíc nemusí pocházet pouze z EU, ale státy mohou poskytovat národní spolufinancování. Velmi hrubý odhad zní, že průměrná podpora v EU je kolem 200 eur na hektar a rok (viz graf č. 20). Zemědělci skutečně nežijí jenom z dotací, ty dosahují kolem 20 % jejich obratu, zbytek musejí získat z prodeje své produkce (viz graf č. 21). Graf 20: Průměrná podpora z EU na hektar plochy zemědělské půdy (2009)
Zdroj: www.capreform.eu
Graf 21: Podíl dotací na obratu zemědělského sektoru
58
Zdroj: www.capreform.eu
Přímým důsledkem společné zemědělské politiky je výrazné zvýšení produktivity zemědělství. Dnes je v něm zaměstnáno daleko méně osob než před 50 lety, vyprodukují toho ale daleko více. Samozřejmě že to není jen zásluha EU, podobný trend lze vysledovat i jinde ve světě, navíc je otázka, zda jsou dopady takového vývoje vždy pozitivní. Určitě se zlepšily životní podmínky zemědělců, existují mezi nimi však velké rozdíly, liší se podle velikosti obdělávané plochy, státu i plodin nebo zvířat, na které se zaměřují. Zmíněný rozvoj produkce zajistil stabilitu nabídky, EU je nyní soběstačná v produkci snad všeho, co patří do našeho klimatického pásma. Vyjádřeno čísly, v roce 1957 pokryla produkce 85 % potřeby, dnes jsme na 110 %. Požadavek na přiměřené ceny je utopií, spotřebitel byl (a do určité míry stále je) nucen platit za potraviny vyšší ceny, než by bylo možné při volném trhu. Z teoretického hlediska je možné odhadovat, že vysoké náklady na zemědělskou politiku v rozpočtu EU zabránily rozvoji jiných priorit, na které jednoduše nebyly v danou chvíli peníze. Kromě toho je reforma politiky neustálým jablkem sváru mezi státy, což zhoršuje atmosféru v EU a oslabuje soudržnost mezi státy i v dalších oblastech. S ohledem na to, že zisky z politiky jsou soustředěny do několika zemí (viz graf č. 22), ty se jejímu dalšímu omezování brání a revoluční změnu proto nelze asi očekávat ani do budoucna. Graf 22: Podíl zemí na rozpočtu společné zemědělské politiky
Zdroj: www.capreform.eu
59
10 EU jako globální velmoc V mezinárodní politice lze vystupovat různě. Tradiční přístupem je využití síly, v posledních dekádách se více uplatňuje role měkkých prostředků, jako jsou obchodní vazby nebo sankce. Například normativistické pojetí upřednostňuje nástroje typu ideologie, ve kterém subjekt jde příkladem ostatním a zdůrazňuje roli lidských práv nebo rozvojové pomoci. Jak si EU v těchto záležitostech stojí? EU má pro působení na mezinárodním poli velmi dobré předpoklady. Jejími členy jsou státy s mnohdy několikasetletou diplomatickou tradicí a zvláštními vztahy s mnoha částmi světa. K tomu jsou některé z nich důležitými aktéry světové politiky, například Francie a Británie patří k jaderným mocnostem a stálým členům Rady bezpečnosti OSN. Součtem výdajů na obranu se státy EU řadí na druhé místo za USA, vojáků mají dohromady ještě více. Klíčová je pozice EU ve zmiňovaných měkkých nástrojích, jako je obchod. Na druhou stranu existuje řada překážek, které zabraňují plnému využití uvedených zdrojů. Především EU není stát a nemá proto jasně definované zájmy. Zahraniční politika je státy pojímána jako základní prvek jejich suverenity, nejsou ochotny své zdroje jen tak předávat na centrální úroveň. Mezi státy vzniká řada sporů ohledně zastávaných priorit a případně i cest k jejich dosažení.
10.1 Stručný vývoj zahraniční politiky EU Zpočátku byla zahraniční politika zcela mimo pozornost EHS, změna nastala až v 70. letech, kdy se rozběhla Evropská politická spolupráce. I v tomto případě se ale jednalo o neformální, mimo rámec zřizovacích smluv probíhající konzultace o společném postupu států, suverenita byla žárlivě střežena. Reálné výsledky tak nebyly téměř žádné. Na počátku 90. let lze zaznamenat posun, důvodem byla změněná mezinárodní situace díky konci Studené války, sjednocení Německa a zvláště již zmiňované válce v Jugoslávii. Neúspěch EU při jejím řešení zapříčinil snahu změnit přístup a pokusit se v důležitých věcech dohodnout na společném postupu. Maastrichtská smlouva zakotvila druhý pilíř zakládající Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP). Tím se spolupráce formalizovala v rámci smluv, zachovala si ale výhradně mezivládní charakter včetně jednomyslnosti. V praxi dopad druhého pilíře nebyl zrovna oslnivý, postupně proto docházelo k jeho reformám, byly zapojovány i nadnárodní instituce, hlavní slovo samozřejmě zůstávalo členským státům. Lisabonská smlouva formálně zrušila pilíře, ve skutečnosti ale specifičnost zahraniční politiky zůstala zachována. Pro zefektivnění spolupráce byly nicméně založeny nové orgány. Prvním je funkce Vysokého představitele pro zahraniční vztahy, který je členem Komise i Rady, a tak má propojovat jejich aktivity. Úkolem představitele je vyjadřovat jednotný postoj EU k zahraničněpolitickým otázkám. Pozici obsadila Britka Catherine Ashtonová, zatím panují jisté pochyby o tom, zda to byla dobrá volba. Druhou institucí je Evropský útvar pro vnější službu. Ten zastupuje zájmy EU ve světě, jedná se o síť velvyslanectví EU s vlastními diplomaty, nyní se nachází ve zhruba 130 státech. EU si v primárním právu vymezuje cíle, které má její zahraniční politika dosáhnout. Stojí za to je zde uvést celé, čl. 21 SEU říká: 1. Činnost Unie na mezinárodní scéně spočívá na zásadách, které se uplatnily při jejím založení, jejím rozvoji a jejím rozšiřování a které hodlá podporovat v ostatním světě: demokracie, právní stát, univerzálnost a nedělitelnost lidských práv a základních svobod, úcta k lidské důstojnosti, zásady rovnosti a solidarity a dodržování zásad Charty Organizace spojených národů a mezinárodního práva. 2. Unie usiluje o rozvíjení vztahů a budování partnerství se třetími zeměmi a mezinárodními, regionálními nebo světovými organizacemi, které sdílejí zásady uvedené v prvním pododstavci. Podporuje vícestranná řešení společných problémů, především v rámci Organizace spojených národů.
60 3. Unie vymezuje a provádí společné politiky a činnosti a usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce ve všech oblastech mezinárodních vztahů ve snaze: a) chránit své hodnoty, základní zájmy, svou bezpečnost, nezávislost a celistvost; b) upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady mezinárodního práva; c) zachovávat mír, předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu s cíli a zásadami Charty Organizace spojených národů, jakož i v souladu se zásadami Helsinského závěrečného aktu a s cíli Pařížské charty, včetně těch, které se týkají vnějších hranic; d) podporovat udržitelný rozvoj v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti životního prostředí v rozvojových zemích s hlavním cílem vymýcení chudoby; e) povzbuzovat zapojení všech zemí do světové ekonomiky, včetně postupného odstraňování překážek mezinárodního obchodu; f) přispívat k vypracování mezinárodních opatření pro ochranu a zlepšení kvality životního prostředí a udržitelné hospodaření se světovými přírodními zdroji, aby se zajistil udržitelný rozvoj; g) pomáhat lidem, zemím a regionům čelícím přírodním nebo člověkem způsobeným pohromám; a h) podporovat mezinárodní systém založený na posílené mnohostranné spolupráci a na řádné správě věcí veřejných v celosvětovém měřítku. Z dlouhého seznamu je zřejmé, že počet cílů EU je velmi ambiciózní, nezaostává ani co se týče závažnosti. Pokud bych chtěl být trochu sarkastický, řekl bych, že EU chce vyřešit všechny problémy světa. Realita je ovšem poněkud jiná.
10.2 Zahraniční politika EU: praktický dopad Reálný vliv SZBP je velmi rozdílný od projednávané otázky, síly EU v dané oblasti a především soudržnosti postoje členských států. Co vlastně může EU učinit, pokud se shodne? Je oprávněna vydávat plány, rezoluce, uvalovat sankce, v praxi může slíbit poskytnout peníze, pohrozit obchodními protiopatřeními, nabídnout zprostředkování dohody atd. Jak vidno, nejde zrovna o žádné dalekosáhlé zásahy, které by většinou ostatní zastrašily. Příkladem neúspěchu EU je její snaha o řešení konfliktu mezi Izraelem a Palestinci v Gaze v roce 2009. Snahu dohodnout řešení projevila delegace EU vedená českým předsednictvím, zároveň do oblasti zvlášť cestoval Nicolas Sarkozy a jiní státníci, takže vlastně nebylo jasné, kdo za EU vlastně jedná. Samozřejmě i pokud by tomu tak nebylo, možnost EU něco ovlivnit byla omezená, protože na Izrael nemá velký vliv, ten je ochoten naslouchat pouze USA. Problémem SZBP je potřeba dosáhnout jednomyslného souhlasu s rozhodnutími. V kompromisním návrhu se tak musí uspokojit všechny zájmy, aby to bylo možné, jsou výsledná rozhodnutí často natolik bezobsažná, že vlastně neobsahují žádný jasný postoj k věci a omezuje se na nic neříkající výzvy ke „zklidnění situace, zlepšení spolupráce“ a podobným proklamacím. Nejlepších výsledků EU dosahuje tedy, kde může uplatnit politiku cukru a biče a má skutečný vliv. Typickým příkladem jsou země, které chtějí vstoupit do EU nebo jsou na ní obchodně a finančně závislé. Tehdy jsou ochotné činit i kroky, se kterými nesouhlasí, z nedávné minulosti lze zmínit snahu Srbska zatknout obviněné ze zločinů během občanské války (Miloševič, Karadžič, Mladič), ačkoliv s tím většina srbského obyvatelstva nesouhlasila.
10.3 Společná obranná politika V druhé kapitole byla zmínka o projektu Evropského obranného společenství, přes svůj neúspěch jeho odkaz nadále přetrvával. Oblast obrany je však pro členské státy ještě problematičtější z hlediska dotčení suverenity než u zahraniční politiky. Na druhou stranu mezi veřejností je
61 poměrně velká podpora pro společný postup, občané chápou, že spolupráce může přinést výhody z hlediska efektivity zásahu a finančních úspor. Mezi státy EU panují velmi různorodá východiska zájmů v obranné politice. Několik států je neutrálních (Finsko, Švédsko, Rakousko, Irsko, Kypr, Malta) a dívá se na obranné aktivity tradičně s nedůvěrou. Zbytek je členy NATO, i zde lze ale rámcově rozlišit dvě skupiny. První z nich prosazuje zajištění bezpečnosti primárně prostřednictvím NATO (Británie, nové členské země, Nizozemsko), druhá by nebyla proti důraznějšímu rozvoji evropských obranných aktivit nezávislých na NATO (Francie, částečně Německo). Je zřejmé, že při takové konstelaci je možnost dosažení shody nevysoká. Společná obranná politika se nicméně stala postupně pevným prvkem SZBP. Už na počátku 90. let byly přijaty Petersberské cíle, podle kterých má být EU schopná disponovat prostředky pro zvládání humanitárních krizí nebo konfliktů. V roce 2003 byly vytvořeny evropské síly rychlé reakce, skládající se z 60 tisíc mužů schopných zasáhnout kdekoliv po světě do 60 dnů, nejde však o společnou armádu, jednotky jsou součástí národních armád a pouze jsou papírově vymezeny pro příslušné úkoly. Realita rozvoje obranné politiky odpovídá překážkám. Státy EU sice dohromady mají poměrně vysoký rozpočet na obranu (viz graf č. 23), akceschopnost jejich jednotek tomu bohužel neodpovídá, při většině zásahů jsou tak závislé na NATO a USA. Důvodem je neefektivní vynakládání prostředků, příkladem je situace v oblasti stíhacích letounů, v EU byly vyvíjeny čtyři nezávislé typy nejnovějších stíhaček s ohromnými náklady na vývoj, přitom výsledek je zhruba stejný. Kdyby se společně vyvíjel pouze jeden letoun, jistě by to bylo efektivnější, národní pýcha nejdůležitějších zemí to ale nedovolí. Nicméně i tady jsou činěny pokusy o nápravu, byla založena Evropská obranná agentura, která by se měla pokusit o koordinaci vyzbrojování. Graf 23: Výdaje na obranu států EU a USA (v mld. dolarů)
Zdroj: SIPRI (2009).
Zhodnocení bezpečnostních aktivit lze rozdělit do několika kategorií. U tzv. měkké bezpečnostní politiky, spočívající v podpoře budování míru, stabilizaci po konfliktech nebo hospodářské rekonstrukci můžeme roli EU hodnotit kladně. Angažovanost je nejvyšší na Balkáně, velké operace probíhají v Kosovu a Bosně, tyto státy by bez pomoci EU prakticky nemohly fungovat a jsou v pozici „protektorátu“ EU. U tvrdé bezpečnostní politiky, spočívající v řešení horkých, bojových situací, jsou úspěchy nepoměrně hubenější. Do jisté míry dopadly dobře bezpečnostní operace v Kongu (Artemis), Čadu nebo Somálsku, v těchto případech však EU zaštítila zásah provedený prakticky jednou zemí. Seznam neúspěchů je na druhou stranu dlouhý. Zmínit lze hluboké rozpory mezi zeměmi
62 při podpoře amerického zásahu v Iráku, EU nebyla přes četné výzvy schopna zasáhnout proti genocidě v Darfúru, jednota nepanovala zcela ani při operaci cílící na ochranu civilistů v Libyi. Seznam všech civilních (modré) i vojenských (zelené) operací EU je představen v obrázku č. 19). Obrázek 17: Proběhlé vojenské a civilní bezpečnostní operace EU
Zdroj: http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=268&lang=en
Znovu je třeba zdůraznit, že všechno je v rukou členských zemí, ty poskytují pro bezpečnostní aktivity EU všechny zdroje. Platí pravidlo, že k akci většinou přistupuje koalice zemí, která má na nějaké operaci eminentní zájem, ostatní země tomu aktivně nebrání.
10.4 Společná obchodní politika Na počátku kapitoly bylo zmíněno, že vojenská síla není jediným nástrojem zahraniční politiky, nově se více zapojují další způsoby prosazování zájmů, typicky zahraniční obchod. Zde proti sobě stojí tradičně dva přístupy, jak řešit vzájemné vztahy v mezinárodním obchodě. Jedním z nich je protekcionismus, prosazující ochranu vlastního trhu před zahraniční konkurencí, druhým volný obchod, využívající konceptu komparativní výhody. Ve světě obecně je dnes upřednostňována druhá varianta, podporující vzájemnou výměnu, ostatně objem obchodu v posledních 50 letech exponenciálně roste (viz graf č. 24). Graf 24: Objem světového obchodu (1948-2009)
63
Zdroj: Autor na základě WTO (2011)
Již v Římských smlouvách členské státy vymezily svůj společný postoj k obchodní politice, který byl nutný s ohledem na vytvoření celní unie. Čl. 110 tehdejší verze smlouvy říkal: „Vytvořením celní unie hodlají členské státy přispět ve společném zájmu k harmonickému rozvoji světového obchodu, k postupnému odstranění omezení mezinárodního obchodu a ke snižování celních překážek.“ Z citace je patrné, že prioritou EU bylo podporovat volný obchod. Rozjezd společné obchodní politiky byl nicméně velmi pozvolný, což plynulo s pokračujícími překážkami při realizaci projektu vnitřního trhu (viz kapitola 4). Dokončením vnitřního trhu se ovšem stala společná obchodní politika nutností, z logiky plyne, že se jedná o výlučnou pravomoc EU, nedává smysl, aby si třeba každý stát určoval cla podle své vůle, když vůči zboží ze třetích zemí funguje jednotná hranice EU. Do provádění obchodní politiky se zapojují všechny instituce EU. Komise jménem členských států (Rady) vyjednává mezinárodní obchodní dohody a rozhoduje o některých krátkodobých opatřeních (antidumping), Rada určuje rámec pro vyjednávání dohod a následně je schvaluje, pouze Parlament se nachází poněkud na vedlejší koleji, je to jedna z mála oblastí, kde jeho pravomoci nejsou shodné s Radou. V praxi je zejména vyjednávání mezinárodních dohod trochu komplikované, partneři EU musí zohlednit, že nejednají s jedním monolitickým subjektem, ale de fakto 27 aktéry (+ Komise) s často dosti rozdílnými zájmy. Hlavním nástrojem obchodní politiky je již vzpomínaný společný celní sazebník. Ten obsahuje kolem 30 tisíc kategorií, do nichž je zařazeno každé zboží dovážené do EU a poté vždy určeno, jaké clo, případně další netarifní opatření bude při dovozu uplatněno. Antidumpingová opatření jsou primárním instrumentem pro ochranu unijního trhu před nekalou zahraniční konkurencí. Jestliže někdo dováží na trh produkty pod jejich výrobní cenou, instituce EU zasáhnou a zvýší na uvedený výrobek clo. EU využívá opatření celkem často, nyní je jich v platnosti kolem 150, dotýkají se ale pouze 0,6 % všeho obchodu. V posledních letech převládá trend poklesu celkového celního zatížení (tarifu), naopak počet antidumpingových opatření stoupá (viz graf č. 25). Posledním nástrojem, který stojí za to popsat, jsou pravidla země původu. Ta určují, v jaké zemi je které zboží vyrobeno, což je důležité pro určení výše cla. Možná to vypadá jako jednoduchý úkol, ale v dnešním propojeném světě může mít výrobek součásti z řady zemí, rozhodnutí tak může být velmi komplikované. Graf 25: Vývoj průměrného tarifu a počtu antidumpingových opatření ve světě
64
Zdroj: http://www.booksandideas.net/Antidumping-protection-hurts-good.html
10.5 EU v systému světového obchodu Po druhé světové válce bylo patrné, že je potřeba světový obchod nějakým způsobem regulovat, protože jen tak je možné zabránit přirozenému směřování státu k ničivému protekcionismu, který byl jednou z příčin války. Výsledkem jednání bylo založení Všeobecné dohody o clech a obchodu (GATT), jejíž součástí byly nekomunistické země. GATT nebyl klasickou mezinárodní organizací, ale konferencí, v rámci které se členské země pokoušely dohodnout na snižování vzájemných cel a uvolňování netarifních překážek. EHS vystupovalo na půdě GATT jako celek, to je odrazem společné obchodní politiky jako výlučné pravomoci. Na přelomu 80. a 90. let se konalo tzv. Uruguayské kolo jednání, jedním z jeho výsledků byla přeměna GATT na Světovou obchodní organizaci (WTO). WTO má všechny znaky mezinárodní organizace, včetně vlastních stálých orgánů. Jeho funkce je podobná jako u GATT, oproti ní se strany WTO také podvolují závaznému řešení vzájemných obchodních sporů rozhodčím panelem WTO. Z obchodního hlediska si musí členové poskytovat tzv. doložku nejvyšších výhod, zaručující dodržování určitých pravidel státy. V rámci WTO probíhají jednání o dalším snižování obchodních bariér (tzv. rozvojové kolo z Dohá), bohužel pro rozpory mezi členskými státy se stále nepovedlo jednání s předem stanovenými cíli uzavřít. EU postupně vybudovala jednu z nejsložitějších sítí obchodních vztahů na světě, své obchodní partnery dělí do mnoha kategorií podle toho, jak výhodný přístup na trh EU mohou využívat. Řadě zemí nabízí tzv. preferenční dohody nerecipročního rázu, u kterých výhody mají jednostranný charakter ze strany EU. Týká se to především rozvojových států, mezi konkrétní programy patří následující iniciativy: ·
Vše kromě zbraní: Platí pro nejchudší země světa, ty mohou do EU vyvážet veškeré věci kromě zbraní bez jakýchkoliv cel nebo jiných bariér (viz obrázek č. 20).
Obrázek 18: Země účastnící se iniciativy Vše kromě zbraní
Zdroj: http://en.wikipedia.org/wiki/File:Least_Developed_Countries_map.svg
65 ·
Uskupení Asie-Pacifik-Karibik (ACP): Skupina bývalých kolonii evropských mocností, které je ze strany EU nabízena řada hospodářských a finančních výhod (viz obrázek č. 21).
Obrázek 19: Státy ACP
Zdroj: http://en.wikipedia.org/wiki/File:Map-World-AKP.png
·
Všeobecný systém preferencí (GSP): Zahrnuje rozvojové státy nepatřící do předchozích skupin, tyto státy mají možnost dovážet na trh EU za nižší cla, než je standardní sazba.
Některé země jsou ve více iniciativách, vzájemně se tedy prolínají. U některých problematických komodit (určité zemědělské produkty, textil) také funguje systém výjimek. EU se často chlubí svým přístupem k obchodním výhodám pro rozvojové státy, na druhou stranu je třeba uznat, že náklady na výhody jsou ve srovnání s celkovým objemem obchodu zanedbatelné. Výhodný přístup na trh mohou zajišťovat také nepreferenční dohody, u kterých je pozice obou stran rovnocenná. Sem patří především obchodní vazby s blízkými partnery EU, například v rámci Evropského hospodářského prostoru (Norsko, Island), podobný režim se uplatňuje na Švýcarsko, s Tureckem je uzavřena celní unie. Se stále více státy světa se EU snaží dohodnout dohody o volném obchodu, prozatím se to podařilo například s Mexikem nebo Chile, mnoho dalších je v jednání. Konečně poslední kategorií jsou státy, se kterými EU obchoduje na základě již diskutované doložky nejvyšších výhod založené na WTO. Paradoxně i přes svůj název zajišťuje horší přístup na trh než všechny předchozí případy, na druhou stranu přestože počet zemí patřící do této skupiny je malý, nacházejí se zde i největší obchodní partneři EU, konkrétně například USA nebo Japonsko. Důležitost EU pro světový obchod vynikne z dále uvedených grafů, dnes je největším vývozcem i dovozcem zboží na světě, podobné to je u obchodu se službami. Vývoz směřuje především do USA, druhé je Švýcarsko následované Čínou a Ruskem. U dovozu je na prvním místě Čína, v závěsu za ní USA a Rusko. Bilance obchodu je lehce deficitní, největší zápornou bilanci má EU s Čínou a Ruskem, vysoce pozitivní naopak s USA. Obchod EU v posledních letech prudce roste, pokles přišel až s hospodářskou krizí. Graf 26: Největší dovozci zboží na světě (2008)
66
Zdroj: Autor na základě WTO (2010).
Graf 27: Největší vývozci zboží na světě (v 2008)
Zdroj: Autor na základě WTO (2010).
Graf 28: Deset největších obchodních partnerů EU-vývoz (mld. eur, 2009)
67
Zdroj: Autor na základě http://ec.europa.eu/trade/statistics/
Graf 29: Deset největších obchodních partnerů EU- dovoz (mld. eur, 2009)
Zdroj: Autor na základě http://ec.europa.eu/trade/statistics/
Graf 30: Vývoj vývozu a dovozu zboží z EU (mil. dolarů)
Zdroj: Autor na základě WTO (2011).
Graf 31: Obchodní bilance EU s různými částmi světa (mld. USD, 2008)
68
Zdroj: Autor na základě http://ec.europa.eu/trade/statistics/
10.6 EU jako dárce rozvojové pomoci EU je dlouhodobě největším poskytovatelem rozvojové pomoci na světě (viz obrázek č. 22). Velká část prostředků je alokována prostřednictvím programů přímo z členských zemí, významný podíl však má i sama EU (Komise). Cílem aktivit EU je realizace tzv. rozvojových cílů milénia navržených v roce 2000 OSN, především snížení chudoby a hladovění, zlepšení zdravotní péče nebo přístupu k vodě. Rozvojová pomoc je distribuována pomocí množství nástrojů, část je zaměřena na potravinovou pomoc nebo řešení aktuálních přírodních nebo humanitárních katastrof, podporují se konkrétní projekty nebo nevládní organizace. Finance je možné získat jak z rozpočtu EU, tak mimorozpočtových fondů. Příkladem druhé varianty je Evropský rozvojový fond, namířený na země skupiny ACP. Podmínkou pomoci je obvykle podpora naplnění určitých kritérií, jako jsou demokratizace společnosti nebo ochrana lidských práv. Jak naznačuje schéma na obrázku č. 20, největší část pomoci směřuje do Afriky, konkrétně do bývalých kolonií evropských států (to je ostatně téměř celá Afrika). Efektivita pomoci je některými neziskovými organizacemi často kritizována, je pravdou, že dříve bylo mnoho peněz zneužíváno místními diktátory nebo armádami, v současnosti se však situace výrazně zlepšuje s tím, jak jsou aplikovány již citované podmínky pro obdržení pomoci. Obrázek 20: Pozice EU jako dárce rozvojové pomoci (mld. dolarů, 2006)
Zdroj: http://ec.europa.eu/ireland/about_the_eu/eu_in_the_world/eu_and_development_aid/index_en.htm
69
70
11 ČR jako člen EU 11.1 Vzájemné vztahy před vstupem Druhá kapitola vysvětlila, že jedním z hlavních cílů spolupráce západních zemí bylo společně čelit hrozbě komunistického protivníka. Není proto překvapivé, že vznik EHS byl ze strany tehdejších komunistických států vnímán s podezřením. V praxi to znamenalo, že až do začátku 70. let východní blok odmítal existenci EHS jakkoliv diplomaticky uznat. Hlavně z obchodních důvodů došlo později ke změně, vzájemné vztahy se ale omezovaly na základní nepreferenční obchodní dohody. Demokratické revoluce vše náhle změnily, ostatně základním heslem československé politické reprezentace byl slogan „Návrat do Evropy“. Přirozenou součástí této snahy byla i co nejdřívější účast v integračním procesu. Problémem bylo, že EHS ani členské státy nebyly na zvrat situace připraveny, v tu chvíli se soustředily na prohlubování integrace a vyjednávání Maastrichtské smlouvy. Dávaly proto najevo, že nově svobodným státům jsou ochotny pomoci hospodářsky (otevření trhů) i finančně, brzký vstup ale není na pořadu dne. Rozpad Československa EU navenek nekomentovala, bylo ale zřejmé, že ho příliš nepodporuje, částečně proto, že jde o proces jdoucí proti logice integrace (cílem je sjednocování, ne rozpad), částečně protože se obávala opakování scénáře z Jugoslávie. Zhruba ve stejnou dobu se začíná měnit postoj EU k rozšíření. Maastrichtská smlouva byla uzavřena, navíc si představitelé členských států uvědomovali, že je i v jejich zájmu, aby se postkomunistické státy poklidně vyvíjely hospodářsky a politicky. V roce 1993 proto na summitu Evropské rady byla přijata Kodaňská kritéria, soubor obecných pravidel politického (demokracie, ochrana lidských práv atd.) a ekonomického (fungující tržní hospodářství), která musí splnit země aspirující na vstup do EU. Byl to první krok přiznávající, že vstup východních států je možný, zároveň ale byla pravidla natolik široká, že nebylo jasné, kdy a zda vůbec mohou být splněna. Prozatímní vztahy mezi postkomunistickými státy a EU byly upraveny asociačními dohodami (dohody o přidružení) dotýkajícími se hlavně obchodních vazeb, své místo v nich měl i rámec politické nebo kulturní spolupráce. Na přelomu 90. let bylo stále více patrné, že se postkomunistické státy v bližší či vzdálenější budoucnosti stanou členy EU. Jaká základní pravidla jsou spojená s přístupovým procesem? Hlavním úkolem kandidátského státu je před přistoupením převzít evropské právo (acquis communitaire), tedy přizpůsobit svůj vlastní právní řád. Výjimky z acquis jsou připuštěny jen výjimečně a dočasně (tzv. přechodná období). Obecně se sice mluví o přístupovém jednání, v praxi ale není moc o čem vyjednávat, jak již bylo řečeno, acquis se přebírá celé. K tomu má v jednání daleko silnější pozici EU než kandidátská země, ona chce někam vstoupit, to znamená, že téměř ve všech ohledech jsou prosazeny zájmy EU. V roce 1996 česká vláda podala přihlášku ke členství v EU. Učinili jsme tak jako jedna z posledních postkomunistických zemí. S přihláškou není spojen žádný nárok, je to jednostranný krok zájemce, EU na ni nemusí vůbec reagovat. V našem případě to tak nebylo, v roce 1997 byla s ČR oficiálně zahájena přístupová jednání. Zpočátku byl pokrok velmi pomalý, ČR zaostávala za ostatními kandidáty, důvodem našeho zaostávání byl i pocit nadřazenosti českých politiků, kteří si mysleli, že jako hospodářsky nejvyspělejší země východní Evropy máme zaručen vstup jako první. EU jasně prohlásila, že tomu tak není, první vstoupí ty země, které jako první převezmou acquis. Po roce 2000 si hrozbu uvědomila česká politická reprezentace a situace se zlepšila. Nakonec bylo stejně rozhodnuto, že rozšíření proběhne formou velkého třesku najednou. V roce 2002 byla na summitu v Kodani uzavřena přístupová jednání a dohodnuto konečné znění přístupových smluv. Podmínky vyjednané ČR byly chváleny vládou, ale kritizovány opozicí, nebyly výrazně jiné než u ostatních států. Dohodnutá smlouva musela být schválena všemi příslušnými subjekty, tedy EU, jejími členskými státy a zájemcem o vstup. První ji schválil EP, ČR dostala ze všech deseti kandidátů nejméně hlasů, důvodem byl odpor některých rakouských a německých poslanců (problém sudet-
71 ských Němců, Temelín), i tak byl ale vstup podpořen vysokou většinou. Smlouvu odsouhlasila také Rada, slavnostní podepsání textu proběhlo na jaře 2003 v Aténách. Členské státy ratifikovaly všechny přístupové smlouvy parlamentní cestou, v kandidátských zemích to byla většinou referenda. Ta nejsou EU požadována, nicméně se z důvodu závažnosti tohoto kroku většinou konají. Výjimkou byl Kypr, v pozdějším rozšíření je nepořádalo ani Rumunsko a Bulharsko. U ostatních devíti států snad s výjimkou Malty nebyla obava o výsledek, jako spíše z nízké účasti, která by byla nepříjemná z hlediska legitimity výsledku. Nakonec téměř ve všech zemích se setkal vstup s vysokou podporou (viz graf č. 32). Od zhruba poloviny roku 2003 se již kandidátské země neformálně účastnily jednání orgánů EU, plný vstup proběhl k 1. květnu 2004. Graf 32: Výsledky referend o přistoupení k EU (2003)
Zdroj: Autor.
11.2 Vystupování ČR v EU Obecná východiska pozice ČR v EU jsou dána objektivními okolnostmi. Počtem obyvatel se zařazuje ke středně velkým zemím, navíc patříme k chudším, to znamená, že se těžko můžeme měřit se silou zemí, jako je Německo nebo Nizozemsko. Také nejsme členy eurozóny, přitom řada důležitých rozhodnutí, zvláště v souvislosti s probíhající krizí, se probírá mezi státy majícími euro, z toho důvodu se můžeme ocitat na vedlejší koleji. Češi jsou obecně vnímáni, mnohdy nespravedlivě, jako potížisté skeptičtí k dalšímu prohlubování integrace, to může být nevýhodou (jsme mimo jádro dění) i výhodou (zohlední naše zájmy, abychom nedělali problémy). V EU je však vždy potřebné rozlišovat mezi řešením klíčových otázek a dennodenními záležitostmi. První skupina, reprezentovaná například změnou smluv, je sice mediálně zajímavá, sleduje ji veřejnost a politici investují hodně úsilí do formulace postojů svých zemí (viz ratifikace Lisabonské smlouvy). Ve skutečnosti to je však každodenní běžné rozhodování, které tvoří jádro činnosti EU nejvíce a právě zde se skutečně pozná, jak obratné vyjednavače který stát má. Přístup hlavních politických stran k integraci je všeobecně znám. ČSSD se profiluje jako podporovatel hlubší a federálně orientované integrace a co nejužšího zapojení ČR do ní. Vyvolání nedůvěry vládě během českého předsednictví bylo ale akcí, která se tomuto pojetí protiví. ODS je vnímána jako eurorealistická strana, existuje v ní více proudů, od velmi skeptických až po opatrné příznivce další integrace. I ona umí rychle přizpůsobit svůj přístup, dobře to bylo viditelné při prosazování Lisabonské smlouvy, kterou premiér Topolánek protlačil svou stranou, i když její text byl velmi podobný Smlouvě o ústavě, jejímž byl ostrým kritikem. Důležitým faktorem chování stran je vládní odpovědnost, pokud je strana u moci, musí vyjít se svými partnery v EU a více se přizpůsobí většinovým požadavkům z EU.
72 Diskuze by nebyla úplná bez analýzy postojů prezidenta Václava Klause. Ten je znám svou kritikou čehokoliv začínající předponou „euro-“, publikuje k otázce řadu článků, často k tomu vystupuje v médiích. Bohužel je nutné přiznat, že jeho argumentace je mnohdy poznamenána nedostatkem znalostí o integračním procesu, nebo možná spíše jejich záměrnou úpravou ve svůj prospěch. Ani s tolik proklamovanou konzistencí postojů to není tak jisté, pro ukázku je možné zmínit výrok z roku 2004, který zněl: „účast na integraci nepřinese žádnou rychlou změnu životních standardů… krátkodobě až střednědobě to bude přítěž“. Když prezident zjistil mylnost tohoto odhadu, v roce 2008 raději než by přiznal chybu, prohlásil: „jestli je členství v EU výhodné pro naše občany, nedokážu odhadnout. To posoudí pouze historie.“ V praxi je také zajímavé sledovat chování Klause na vrcholných schůzkách EU. Jestliže jsou přítomni nejvyšší političtí představitelé zemí podporující integraci (Merkelová, Sarkozy), je vždy velmi vstřícný, kritiku si schovává tam, kde jakoby chyběla skutečná moc (například EP).
11.3 Očekávání a realita po vstupu Vstup do EU byl provázen množstvím očekávání a obav. Kdyby se všechny realizovaly jen z poloviny, tak bychom asi naši zem dnes nepoznali. Dále se budu věnovat jenom těm nejdůležitějším prvkům vývoje, představených zejména na grafech. Velká část obyvatelstva měla strach z růstu cen. Teoreticky to mohlo být podpořeno nárůstem spotřebních daní, proti mluvila vyšší konkurence na vnitřním trhu. Nicméně skutečnost je taková, že se jednalo více o nepodložené obavy než racionální diskuzi, inflace je mnohem více ovlivňována jinými faktory než členstvím v EU, to potvrzuje i graf č. 33. Graf 33: Výše inflace v ČR
Zdroj: Autor na základě ČSÚ (2010).
Další hrozbou měl být vnitřní trh, vedoucí k tomu, že ČR bude zavalena zahraničním zbožím a to povede ke zlikvidování místních výrobců. Realita nemůže být odlišnější. Od roku 2004 skutečně výrazně stoupl import do EU, ještě více ale narostl český export, který z 80 % směřuje do států EU. Dříve negativní bilance českého obchodu se přeměnila ve výrazně kladnou (viz graf č. 34), o pozitivním dopadu tohoto vývoje netřeba diskutovat. Graf 34: Vývoj bilance zahraničního obchodu ČR (mld. Kč)
73
Poznámka: Černá barva označuje datum vstupu. Zdroj: Patria (2010)
Sektorem, který měl být vstupem negativně zasažen, bylo primárně zemědělství. Čeští farmáři skutečně dostávají nižší dotace než jejich kolegové z původních členských zemí, ty ale postupně stoupají. Na trhu se objevila další konkurence, například z Polska. Cizí společnosti měly začít kupovat levnou českou zemědělskou půdu. Není zde prostor na důkladnou analýzu, je pravda, že některé obory sektoru se s členstvím vypořádávají hůře, zemědělství jako celek je však jednoznačným vítězem. Dosvědčuje to graf č. 35, ukazující celkový hospodářský výsledek odvětví. Zcela patrný je zlom od ztrát k ziskům s rokem 2004. I nižší evropské dotace byly totiž pořád vyšší než původní čistě národní, tento stav trvá beze změn dodnes. Graf 35: Hospodářský výsledek českého zemědělství (mil. Kč)
Zdroj: Autor na základě ČSÚ (2010).
Důležitou výhodou členství je možnost volně si hledat práci a pracovat v jiných členských státech. Obavy ze zavalení pracovních trhů občany z nových členských zemí vedly k tomu, že byla ze strany EU prosazena přechodná období na volný pohyb pracovníků. Některé země, jako Británie a Irsko, je ovšem od počátku neuplatňovaly, jako poslední je opustily Německo a Rakousko v květnu 2011. I přes přechodná období počet pracovníků v zahraničí rostl, byť z ČR jich bylo daleko méně než třeba z Polska. Zároveň se nepotvrdily obavy, že by odcházely vysoce kvalifikované osoby, naopak se to týkalo spíše opačných pozic. Jedním ze skutečně negativních dopadů byl velký nárůst tranzitní dopravy (viz graf č. 36), související jak přímo s nárůstem obchodu, tak se na něm podílejí i dopravci z jiných států využí-
74 vajících ČR jako průjezdní stát. To klade velké nároky na naše silnice a dálnice, jedním z nástrojů, jak alespoň mírně z tohoto vývoje těžit, je zavedení mýta, objevují se také snahy o převedení nákladu na železnici. Graf 36: Narůst nákladní tranzitní dopravy v ČR (tisíc aut za měsíc)
Zdroj: Autor na základě Autoklubu ČR (2006)
11.4 Hlavní řešené záležitosti po vstupu do EU Mnoho osob hodnotí členství v EU podle toho, jaké přímé finanční příjmy z toho jeho zemi plynou. V kapitole o rozpočtu bylo zdůrazněno, že je to postoj nesprávný, neboť členství by nemělo být redukováno pouze na finance, má i řadu jiných výhod a nákladů. Nicméně i tak bylo jednou z nejdůležitějších událostí pro ČR vyjednávání rozpočtového rámce na léta 2007-2013. Při jednáních v roce 2005 se sice ČR držela poněkud stranou, přesto překvapivě skončila jako stát s nejvyšší částkou na obyvatele z celé EU (viz graf č. 37). Většina těchto prostředků bude alokována prostřednictvím strukturálních fondů. Graf 37: Rozdělení prostředků ve finanční perspektivě 2007-2013 (eur/obyvatele/rok)
Zdroj: Česká spořitelna (2006).
Většina obyvatelstva ČR, pokud často nevyjíždí do zahraničí, si možná členství uvědomila až v souvislosti s českým předsednictvím v roce 2009, kterému předcházela mohutná mediální kampaň. Příprava probíhala důkladně již od roku 2005, zvláště pomocí školení úředníků. Heslo, které si ČR zvolila, znělo Evropa bez bariér, program byl shrnut do zkratky 3E (energetika, ekonomika, rozšíření- enlargement). Už na počátku byly některé kroky pojímány kontroverzně, na-
75 příklad slogan „Evropě to osladíme“ rozhodně nesvědčil o diplomatickém taktu. Daleko větší obtíže působily jiné faktory, konkrétně domácí politická slabost Topolánkovy vlády, navazovali jsme na velmi akční francouzské předsednictví a stále ČR nebyla schopna ratifikovat Lisabonskou smlouvu, což se setkávalo s kritikou EP a řady zemí. Start předsednictví byl díky externím vlivům velmi horký, Izrael začal ofenzívu v Gaze, přidala se plynová krize mezi Ruskem a Ukrajinou, po které byl přerušen dovoz plynu do Evropy. V druhém případě k řešení přispěla i česká strana, úspěch byl ovšem přehlušen kauzou uměleckého díla Entropa vystaveného v sídle Rady, které nejenže velmi kontroverzně vyobrazovalo některé členské státy, ale k tomu se přidal skandál ohledně fabulace při autorství instalace. Obrázek 21: Entropa v sídle Rady
Zdroj: Autor.
Českým politikům a úředníkům se nicméně dařilo úspěšně řešit průběžnou agendu, pod jejich vedením došlo k dohodě například o nepřímém zdanění. Výroky některých představitelů byly brány jako velmi nešťastné (Klaus v EP: „EU a Parlament nejsou demokratické“; Topolánek v EP: „Obamova hospodářská politika je cestou do pekel“), bodem obratu samozřejmě bylo březnové vyslovení nedůvěry Topolánkově vládě. Taková událost se nikdy v historii integrace nestala, pro partnery v EU to bylo velmi negativní překvapení, čeho jsme v ČR schopni. Zbytek předsednictví byl více o naší snaze zachovat si tvář a nějak to dotáhnout do konce, z politického hlediska ČR nikdo nebral vážně. České předsednictví se nehodnotí lehce. Je pravdou, že hodně lidí, zvláště z Francie, si přálo náš neúspěch, na druhou stranu je fakt, že jsme jim toto přání velmi ulehčili. Česká média i občané překvapivě při hodnocení ve své většině zaujaly neutrální či lehce pozitivní postoj, naopak zahraniční tisk neváhal použít velmi ostré soudy (komedie chyb, nejhorší předsednictví v historii). Ratifikace Lisabonské smlouvy se ukázala jako další záležitost, ve které ČR hrála důležitou roli. Premiér Topolánek a hlavně jeho koaliční partneři se snažili smlouvu protlačit Parlamentem, v tom jim pomáhala také opoziční ČSSD. V Poslanecké sněmovně se to povedlo bez problémů, Senát však požádal o přezkum ústavnosti smlouvy Ústavní soud s tím, jestli neporušuje suverenitu státu. Soud to odmítl a označil text smlouvy za souladný s ústavou, stejný verdikt padl i při druhé stížnosti skupiny senátorů. Na podzim 2009 smlouvu ratifikovalo v druhém referendu Irsko a ČR zůstala poslední zemí, na kterou se čekalo. Tehdy vstoupil do hry prezident Klaus, který svůj podpis podmínil požadavkem získat pro ČR výjimku z Listiny základních práv
76 z důvodu ochrany Benešových dekretů. Tento naprosto právně i politicky nesmyslný krok byl nicméně ostatními státy EU akceptován a Klaus nakonec ratifikaci dokončil, určitá pachuť však zůstala i nadále. Poslední důležitou záležitostí je perspektiva přijetí eura. ČR se při vstupu zavázala do eurozóny vstoupit, termín však povinně dán není. Od počátku byla ČSSD pro co nejbližší vstup, zatímco ODS vystupovala váhavě. Původní plán počítal se vstupem v letech 2009-2010, po rychlém posilování koruny kolem roku 2007 na něj tlačili hlavně exportéři. Hospodářská a finanční krize vše posunula. Řešení problémů států PIGS a nutnost poskytování pomoci jako by najednou učinily z nečlenství ohromnou výhodu, velmi se snížila podpora veřejnosti pro vstup (viz graf č. 38). Kvůli vysokým rozpočtovým deficitům ČR ostatně členství není dnes ani v nejbližší budoucnosti možné. Optimisté posunuli vstup na rok 2015, realisté na konec dekády, řada osob skrytě doufá, že nevstoupíme nikdy (nebo že euro do té doby padne). Graf 38: Podpora zavedení eura v ČR
Zdroj: STEM (2011).
Analýza postojů české veřejnosti k integraci má mnoho rozměrů. Typickou vlastností je sebepodceňování se, není tak divu, že máme nejhorší skóre při odpovědi na otázku, zda je „můj hlas v EU vyslyšen“ (graf č. 39). Už bylo poukázáno na to, že velká část občanů zaujímá k EU lhostejný postoj, není schopna určit ani výhody členství, ani nevýhody. Dosvědčuje to srovnání očekávání spojených s členstvím v roce 2004 s realitou v roce 2009 (graf č. 40). Když už se ovšem musí občané vyjádřit, jestli členství je pozitivní nebo nikoliv, kloní se k první variantě, dokonce jsme v tomto směru nad průměrem EU, což trochu vyvrací naši pověst rozených euroskeptiků (obrázek č. 24). Graf 39: Odpověď na otázku „Můj hlas je v EU vyslyšen“ (2010)
77
Poznámka: Modrá- souhlasím, červená- nesouhlasím. Zdroj: Eurobarometer (2010)
Graf 40: Jak se projeví vstup na mojí životní úrovni (očekávání 2004- vlevo, realita 2009)
Zdroj: STEM (2004, 2009)
Obrázek 22: Odpověď na otázku „Těží vaše země z členství v EU?“
78
Zdroj: Eurobarometer (2011).
79
12 Environmentální politika EU 12.1 Základní rámec politiky Ochrana životního prostředí patří novodobě k nejpopulárnějším politikám. Proč by však měla být řešena na úrovni EU? Důvodů lze najít celou řadu. Mezi ty objektivní můžeme zařadit vliv externalit – znečištění obecně nezná hranic, emise vypouštěné ve státě A mohou poškodit prostředí v zemi B, je proto výhodné spolupracovat. Životní prostředí má vliv na vnitřní trh a naopak, pokud by některá ze zemí měla daleko přísnější normy než jiná, byly by podnikatelé z nich poškození proti těm z benevolentnějšího státu. Samozřejmě není třeba připomínat, že stav prostředí má své přímé důsledky na zdraví občanů, zaměstnanost a jiné klíčové faktory. Kromě toho se v EU přidává také politický rozměr problematiky. Pro některé země, jako jsou skandinávské státy nebo Německo, je životní prostředí prioritou a prosazují ho na agendu EU. Ta se obecně snaží profilovat ve světě jako zastánce co nejprogresivnějšího přístupu k environmentálním otázkám, to se logicky musí odrážet i v činnosti dovnitř. V neposlední řadě veřejnost v EU a řada celoevropských neziskových organizací (Greenpeace, Děti země) podporuje aktivní roli EU a tím tlačí politiky k rozvíjení hloubky i šířky záběru politiky. V současnosti je životní prostředí sdílenou pravomocí EU, podílejí se tedy na něm jak členské státy, tak i EU. Význam druhého ze subjektů v posledních letech neustále roste. Zřizovací smlouva v čl. 191 SFEU vymezuje následující cíle a zásady politiky EU: 1. Politika Unie v oblasti životního prostředí přispívá k sledování následujících cílů: - zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, - ochrana lidského zdraví, - uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů, - podpora opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů - životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu. 2. Politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie. Je založena na zásadách obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje a na zásadě „znečišťovatel platí“. Z ustanovení je myslím zřejmé ambiciózní pojetí politiky EU a široký rozsah jejích priorit, sahajících od úsporného využívání zdrojů až po podporu řešení celosvětových problémů. Obecně teorie rozeznává několik cest, jak přistupovat k odvrácení environmentálních hrozeb: ·
·
·
Přístup „příkaz a kontrola“. Přijme se závazná legislativa, určující přesné cíle a standardy (například limity znečištění), někdy je vymezena i cesta, jak jich dosáhnout. Pokud subjekty cíle nesplní, musí buď ukončit svou činnost, nebo platit vysoké pokuty. Tato metoda se používala v EU hlavně v počátcích politiky. Tržní přístup. Cíl je rovněž určen, ale zároveň jsou subjektům nabídnuty finanční úlevy (nebo hrozba sankcí), které je mají motivovat k dosažení tohoto cíle. To se děje formou různých podpor, výměnných mechanismu nebo daní. V EU je metoda využívána velmi často, příkladem je mechanismus obchodu s povolenkami (ETS). Přístup dobrovolných dohod. Jsou uzavírány mezi veřejnými a soukromými subjekty, ty se něčím řídí bez donucení, přitom z toho čerpají určité výhody proti konkurenci, například lepší image nebo publicitu. Příkladem užití metody v EU je systém řízení podniku a auditu s ohledem na životní prostředí (EMAS).
Všeobecně je v posledních dekádách upřednostňováno využívání ekonomických nástrojů, které přináší lepší výsledky než pouhé povinné určení cílů. Posiluje hlavně analýza nákladů a ztrát (cost-benefit), jejímž záměrem je nejenom bezhlavě chránit životní prostředí za každou cenu, ale
80 zohlednit i ekonomické náklady na opatření a jejich efektivitu. Nedává například příliš smysl investovat miliardy korun pro dálniční přechody pro medvědy na místech, kde už několik století nežijí.
12.2 Vývoj politiky Zpočátku integrace bylo životní prostředí zcela mimo pozornost politiků, to ovšem byla běžná věc v celosvětovém měřítku. Přístup se začal měnit na počátku 70. let vlivem zveřejnění zprávy Římského klubu, která poprvé upozornila na mezinárodní rozměr rozsáhlého znečišťování životního prostředí. Na summitu Evropské rady v Paříži v roce 1973 bylo proto rozhodnuto o zařazení problematiky do agendy EHS a byl vydán pokyn k přípravě prvního akčního plánu pro životní prostředí, jehož hlavním záměrem bylo zvýšit povědomí o důležitosti ochrany a seznámit veřejnost s aktuálními hrozbami. Začala být rovněž přijímána první legislativa týkající se čistoty vod, motivací v tomto případě bylo vyrovnání podmínek na vnitřním trhu. V 80. letech Jednotný evropský akt politiku zahrnul do primárního práva a ukazovalo se, že direktivní metoda nepřináší potřebné výsledky, proto byl posílen význam ekonomických nástrojů a zdůrazněno, že výhodnější než se zabývat nápravou problémů je jim předcházet. V 90. letech byl prohlouben posun k flexibilním řešením a posílila se komplexnost zásahů, ochrana životního prostředí není otázkou pouze této politiky, ale je nedílnou součástí všech aktivit EU. Současný, 6. akční plán pro životní prostředí pro období 2002 až 2012 má následující priority: · · · ·
změny klimatu, příroda a biodiverzita, životní prostředí a zdraví, management přírodních zdrojů a odpadu.
Jeho kritici namítají, že cíle jsou vymezeny příliš široce a nelze je všechny postihnout do stejné hloubky, zhodnocení výsledků naplnění plánu (viz konec kapitoly) to do značné míry potvrzuje. V současnosti platí na úrovni EU zhruba 200 legislativních aktů týkajících se životního prostředí, většinou se jedná o směrnice.
12.3 Aktéři a zásady environmentální politiky Na rozvoji politiky se podílí snad všechny instituce EU. Velmi aktivní roli hraje Komise, konkrétně generální ředitelství pro životní prostředí (DG Env), které se snaží všemi prostředky posunout politiku kupředu, občas se přitom střetává s ředitelstvími majícími jiné pozadí a priority, většinou upozorňujících na nutnost udržení konkurenceschopnosti evropského průmyslu. Příkladem může být spor s generálním ředitelstvím pro průmysl ohledně vynucování limitů pro emise skleníkových plynů z automobilů. V poslední dekádě se Komise více zaměřuje na koordinaci politiky s národními administrativami ve formě vzájemného dialogu. Rada v této politice rozhoduje většinovým způsobem. Setkává se ve zvláštní konfiguraci skládající se z ministrů pro životní prostředí, jelikož ti jsou obyčejně naladěni k podpoře přísnějších opatření, výsledná dohoda vede mnohdy k posilování environmentální politiky. Nicméně i tak existují velké rozdíly v nadšení jednotlivých členských států. Již zmíněná tzv. zelená koalice je pro přijetí co nejpřísnějších pravidel, skupina „špinavců“ sestávající z jižních členských zemí podporuje spíše volnější přístup. Východiskem pro postoje není jen ekonomická úroveň států, ale i kulturní a sociální tradice. Nové členské země zatím nemají své pozice natolik vyhraněné, je také pravdou, že dělení států není černobílé, každý obhajuje hlavně své bezprostřední zájmy. Takže Němci sice jsou většinově „zelení“, u již zmíněných limitů emisí u aut kvůli charakteristice produkce jejich automobilek patří k největším odpůrcům snížení emisí. EP se podílí na legislativním procesu společně s Radou, podobně jako Komise je i on velmi silně orientován proenviromentálně, ostatně některé z politických skupin (Zelení) mají životní
81 prostředí jako svůj hlavní program. Rovněž Soudní dvůr vydal v souvislosti s fungování vnitřního trhu řadu rozhodnutí, směřujících k rozšíření politiky životního prostředí na úrovni EU. Už zde byla zmínka o úloze zájmových skupin, těch funguje na evropské úrovni několik desítek, ve své činnosti jsou částečně podporování Komisí a plní nátlakové, kontrolní i informační funkce. Environmentální politika je založena na několika zásadách, které řídí veškerou činnost v jejím rámci. Jmenovitě jde o následující principy: · · ·
· · ·
Vysoká úroveň ochrany: Cílem je vzít si při provádění opatření za vzor pokud možno ty nejlepší současné poznatky a zkušenosti. Zásada prevence: Výhodnější je řešit problémy před jejich vznikem, než je později napravovat. Zásada „znečišťovatel platí“: Náklady na nápravu má nést ten, kdo problémy způsobil. V praxi ovšem není tak jednoduché přímo vztahy příčina-následek určit, často je souvislost náhodná nebo velmi vzdálená (dostal soused rakovinu, protože já jezdím autem?). Zásada nápravy u zdroje: Aktivity jednoho subjektu by neměly postihnout jiné, nebo je aspoň nutné dopady minimalizovat. Zásada integrace: Otázky životního prostředí by měly být součástí i jiných politik, pokud budu přijímat legislativu v oblasti zemědělství, musím zjistit, jaké to bude mít environmentální důsledky. Zásada předběžné opatrnosti: To, že dosud není prokázán vztah mezi příčinou a následkem není důvodem pro odmítnutí zásahu, jestliže hrozí vysoké riziko nenapravitelných ztrát. Nevíme například na 100 %, jestli změny klimatu způsobuje člověk, stejně už ale budeme preventivně na tuto situaci reagovat.
12.4 Hlavní oblasti působení politiky První skupinou aktivit environmentální politiky EU jsou horizontální opatření, prostupující více oblastmi lidské činnosti. Odrazem zásady integrace je posuzování vlivů na životní prostředí. To se uplatňuje na každý větší nový stavební či jiný projekt. Pokud tedy chci postavit továrnu nebo obchod, musím zajistit nezávislé posouzení mého záměru na životní prostředí (proces EIA). Mí sousedé nebo i jiné zainteresované subjekty mohou k výsledku ve správním řízení vyjádřit svůj názor. Podobně se hodnotí i strategie a rozvojové plány, například jestliže Olomoucký kraj připravuje dopravní koncepci (proces SEA). Občané mají právo na veškerý přístup k informacím veřejné správy týkající se životního prostředí, dosažený implementací Aarhuské úmluvy pro EU. Konkrétní statistiky a data o stavu znečištění pro celou EU shromažďuje Evropská agentura pro životní prostředí, na jejích stránkách (http://www.eea.europa.eu/cs) najdete nejúplnější sbírku grafů, tabulek a map s těmito informacemi. Už výše bylo zmíněno vytvoření systému EMAS pro společnosti, které se dobrovolně zaváží při své činnosti dodržovat přísná pravidla ochrany. Taková firma může se svým jménem používat příslušné logo. EU neurčuje pouze podmínky a povinnosti, ale z jejího rozpočtu jdou každoročně desítky miliard eur na podporu projektů zaměřených na zlepšení situace, ať již pomocí zvláštního fondu LIFE+, nebo ze strukturálních fondů a Kohezního fondu. V politice životního prostředí snad více než v jiných politikách mají členské státy obtíže správně implementovat unijní legislativu. Komise proto často musí zasáhnout a začít řízení o porušení smlouvy, některá řízení skončila dokonce uložením poměrně vysokých pokut členskému státu Soudním dvorem. Aby byla implementace usnadněná, založila Komise síť IMPEL, v jejímž rámci diskutuje s národními úřady před návrhem legislativních aktů i po jejich přijetí s cílem usnadnit a zlepšit dodržování předpisů. Čistota ovzduší je jednou z nejstarších součástí politiky, jasně viditelný je u ní přeshraniční dopad, k tomu to byl problém historicky nejvíce trápící členské státy. Cílem opatření je definovat standardy kvality ovzduší nebo stanovit emisní limity. V současnosti legislativa upravuje limity
82 pro oxid siřičitý, polétavý prach, oxidy dusíku, ozón i další, méně časté škodliviny. Prostředkem nápravy je směrnice o integrované prevenci a kontrole znečištění (IPPC), vymezující podmínky pro provozování zdrojů s určitým objemem znečištění. Podmínkou provozu je využití nejlepších dostupných čistících technologií, upraveny jsou i konkrétní limity podle velikosti zdroje. V poslední době rychle rostoucí emise z dopravy mají být omezeny zaváděním norem pro nákladní i osobní dieselové motory prodávané nově na vnitřním trhu (Euro 5 a 6). Celkové výsledky opatření jsou lehce pozitivní, klesá hlavně produkce oxidu siřičitého (elektrárny), naopak u oxidů dusíku (doprava) jsou pokroky daleko skromnější. Situace se kvůli dopravě příliš nezlepšuje ani ve velkých městech (viz graf č. 41). Graf 41: Vývoj znečištění ve velkých městech EU
Zdroj: EEA (2011).
Ochrana čistoty vod rovněž patřila k prvním prioritám politiky. Původně problematiku upravovala řada samostatných směrnic, od roku 2000 je legislativa spojená do jednotné směrnice o vodě, pokrývající úroveň čistoty pobřežních, podzemních a vnitrozemských povrchových vod. Směrnice se dotýká širokého spektra cílů, tím hlavním je zajištění dobrého ekologického a chemického stavu všech vod do roku 2015, vedlejší mají přesah například i pro ochranu proti povodním, suchu a dalším negativním jevům. Pravděpodobně nejznámějším prostředkem k dosažení hlavního cíle je budování čističek odpadních vod, podle směrnice je do určité doby (v ČR do konce roku 2010) mají mít všechny obce s více než 2000 obyvatel. Dosažení tohoto stavu je velmi komplikované a vyžaduje ohromné investice, na druhou stranu členské země mohou čerpat pomoc ze strukturálních fondů. Zvláštní legislativa vymezuje kvalitu pitné vody, vod ke koupání nebo podmínky zacházení s odpadními vodami. Každý, kdo chce zjistit, jaká je minulá nebo aktuální kvalita vody na místech určených ke koupání (koupaliště, rybníky, pláže) po celé EU, tak může učinit na příslušných internetových stránkách http://www.eea.europa.eu/themes/water/status-and-monitoring/state-of-bathing-water-1/stateof-bathing-water). Dopady popsané legislativy jsou veskrze pozitivní, množství škodlivin v řekách soustavně klesá (byť jsou velké rozdíly mezi jednotlivými částmi/regiony EU, viz graf č. 42), kvalita vody ke koupání se výrazně zlepšuje (graf č. 43) Graf 42: Obsah dusíku v řekách v různých částech EU
83
Zdroj: EEA (2011)
Graf 43: Kvalita vody ke koupání
Zdroj: EEA (2010).
V EU se vyprodukuje zhruba tři miliardy odpadů ročně, přitom tato hodnota stále roste. Stejně jako u vody bylo legislativních aktů několik, v roce 2006 byla přijata jednotná směrnice o odpadech. Akt předpokládá hierarchii řešení situace s odpadem, preferuje se prevence vzniku, následovaná opětovným použitím, recyklací a teprve jako poslední možnost uložení na skládku. Směrnice určuje závazné cíle: 50 % domovního odpadu by se mělo recyklovat, u stavebního odpadu je hranice stanovena na 70 %. Zvláštní pravidla jsou stanovena pro nebezpečné odpady. Velmi aktuální otázkou, diskutovanou i v českých médiích kvůli praktikám německých firem, je problém volného obchodu s odpadem, neboli zda je možné se odpadu zbavit vývozem do jiné země. Odpad je zboží jako každé jiné, nicméně pro obchod s ním je potřebné splnit určité podmínky, rozhodně se ho nelze bez dalšího nelegálně zbavovat. Graf č. 44 naznačuje, že plnění předepsaných záměrů není snadné, u mnoha zemí je pokrok v množství odpadu uloženého na sklád-
84 ce zanedbatelný a daleko od předepsaných 50 %. Viditelný je velký rozdíl mezi environmentálně „uvědomělými“ zeměmi a nově přistoupivšími státy. Graf 44: Procento domovního odpadu končícího na skládkách
Zdroj: EEA (2010).
Snižující se kvalita životního prostředí v EU způsobuje, že řada živočišných a rostlinných druhů je v ohrožení (viz špatná situace v grafu č. 45). Jedním z prvních aktů byla směrnice o ochraně migrujících ptáků, ti byli zvoleni jako druh, u kterého je zřejmý přeshraniční rozměr jeho života. Směrnice nařídila zřizování zvláštních ochranných území (SPA), nacházejících se hlavně v oblasti mokřadů. Velmi problematickým aspektem směrnice byl zákaz lovu ptáků, jelikož pro mnoho zemí to z historických důvodů bylo nepřijatelné, je ve směrnici řada výjimek. Druhým důležitým aktem je směrnice o ochraně přirozených prostředí a divoké fauny a flory. Jejím cílem je zřízení celoevropské sítě chráněných území Natura 2000, ta jsou zvolena z důvodu svého významu pro zachování evropských specifik. Směrnice určuje podmínky jak pro výběr území, tak pro následnou jeho správu. V současnosti je Natura 2000 nejrozsáhlejším souborem chráněných území na světě a pokrývá kolem 14 % území EU. Legislativa obsahuje také mnoho dalších opatření, sahajících od ochrany velryb až po použití zvířat pro vědecké účely. Graf 45: Jednotlivé živočišné druhy a jejich vyhlídky pro zachování přirozeného prostředí (2008)
Zdroj: EEA (2011).
Graf 46: Vývoj stavů jednotlivých druhů ptáků
85
Zdroj: EEA (2010).
Graf 47: Rozdělení biodiverzitních částí v EU a umístění chráněných území Natura 2000 (hnědá barva)
Zdroj: EEA (2011).
Celkově musí mít zhodnocení role EU v environmentální politice několik rozměrů. V mezinárodním prostředí se EU stává „šampionem“ ochrany životního prostředí, vystupuje velmi aktivně k mnoha záležitostem, stala se stranou četných dohod týkajících se problematiky (Vídeňská úmluva, Montrealský protokol). Obecně se politika orientuje od programových cílů k závazné legislativě, převládá přitom regulace. Jak již bylo uvedeno, stále se nicméně objevují obtíže s koordinací s politikami, které jsou ve své podstatě s ochranou životního prostředí v rozporu. Tabulka č. 8 naznačuje, že samotnou EU stanovené cíle se v 6. akčním plánu ve své podstatě nedaří naplnit. Optimisté říkají, že cíle byly stanoveny příliš přísně, pesimisté to vidí jako reálný vývoj situace, jež podle nich není příliš dobrá. Spor rozsoudit není snadné, politika EU jistě přispěla k některým pozitivním prvkům, rozvoj společnosti a hospodářství bohužel výzvy pro životní prostředí neustále zvyšuje. Tabulka 8: Stav plnění hlavních cílů 6. akčního plánu EU pro životní prostředí
86
Zdroj: EEA (2011).
87
13 Energetická politika EU 13.1 Důvody existence společné politiky a její vývoj Moderní společnost by bez stálého přísunu energií absolutně nedokázala existovat. Energetická politika v sobě obsahuje řadu prvků. Patří mezi ně garance stálých dodávek energií (elektřiny), efektivní a úsporné využívání energetických zdrojů, případně jejich obstarání ze zahraničí, zajištění, aby produkce nebo těžba nepoškozovaly životní prostředí nebo zdraví obyvatel. Opět je nutné nejdříve odpovědět na otázku, z jakého důvodu by se do některých uvedených záležitostí měla zapojovat EU. Především je třeba si uvědomit, že energie je produkt jako každý jiný, a i proto se dotýká vnitřního trhu. Státy EU řeší velmi podobné problémy, totiž nedostatek vlastních zdrojů energií, a tedy velkou závislost na externích dodavatelích, vytvořením společného postoje k nim se může posílit jejich vyjednávací pozice. Energetika vždy patřila k hlavním oblastem spolupráce členských zemí. Vždyť už obsah prvního integračního projektu, Evropského společenství uhlí a oceli, se týkal jednoho z nejdůležitějších energetických zdrojů. Stejně tak tomu bylo o pár let později při založení Euratomu. Další vlnu společných akcí spustily ropné krize 70. let, při kterých náhlý narůst cen nutil členské státy provádět energetické úspory a pokoušet se snižovat svou závislost na ropě. Byť předchozí případy naznačují jednotný postup, ve skutečnosti nic jako společná energetická politika neexistovalo a nic podobného v primárním právu nebylo zakotveno. I u Společenství uhlí a oceli a u Euratomu byl obsah aktivit zaměřen k jiným než energetickým účelům. Celkově je možné říci, že státy chápaly užitečnost spolupráce, nebyly ale ochotné se příliš zavazovat a postačila jim neformální koordinace jejich kroků, potažmo výměna zkušenosti s řešením krizových situací. Poslední dvě dekády nicméně přinesly také vznik závazných opatření, zvláště v souvislosti s dokončováním vnitřního trhu a bojem proti klimatickým změnám. Až teprve Lisabonská smlouva však energetickou politiku zařadila výslovně do společných politik EU, čl. 194 SFEU uvádí její následující cíle: 1. V rámci vytváření a fungování vnitřního trhu a s přihlédnutím k potřebě chránit a zlepšovat životní prostředí má politika Unie v oblasti energetiky v duchu solidarity mezi členskými státy za cíl: a) zajistit fungování trhu s energií; b) zajistit bezpečnost dodávek energie v Unii; c) podporovat energetickou účinnost a úspory energie jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů energie; a d) podporovat propojení energetických sítí. 2. … (Politika se nedotýká) Nedotýkají se práva členského státu stanovit podmínky pro využívání svých energetických zdrojů, jeho volby mezi různými energetickými zdroji a základní skladby jeho zásobování energií. Ze seznamu je patrné, že cíle směřují zejména k zabezpečení dostatečného a ekologicky efektivního množství energie. Odrazem dosavadního opatrného přístupu členských států je ale ustanovení v odstavci druhém, které jasně mimo pravomoc EU posouvá možnost ovlivnění toho, jak řeší každý stát svou energetickou situaci. Žádná legislativa ani opatření EU by tak neměla mít například vliv na to, že ČR posiluje jaderné elektrárny, Rakousko je zcela odmítá či že Rumunsko souhlasí s dovážením ropy z Ázerbájdžánu.
13.2 Výchozí podmínky EU v energetické oblasti EU má poměrně vyvážené složení zdrojů energie, nicméně dominantními jsou ropa a zemní plyn (viz graf č. 48). Státy EU mají ovšem zároveň velmi různorodý přístup k řešení svých energetických potřeb. Některé spoléhají téměř 100% na ropu (Malta, Řecko), další primárně na pevná paliva (uhlí, například Polsko, ČR), v jiných je vysoký podíl obnovitelných zdrojů (zejména
88 vody, například Rakousko, Švédsko), významný je rovněž podíl jaderné energie (Francie, Litva). Přehledně rozdíly u vybraných zemí znázorňuje graf č. 49. Graf 48: Energetický mix dle zdroje v EU
Zdroj: http://ec.europa.eu/energy/publications/statistics/doc/2010_energy_transport_figures.pdf
Graf 49: Energetický mix dle zdroje ve vybraných zemích EU
Zdroj: Autor, založeno na IEA (2006).
Skutečným problémem pro státy EU je absolutní nedostatek vlastních zdrojů energií. Z hlediska nutných surovin je k dispozici pouze uhlí většinou horší kvality, které se nevyplatí dovážet na větší vzdálenosti (ČR, Polsko, Německo), určité zásoby ropy a zemního plynu se nacházejí v Severním moři. Bohužel i ty se postupně vyčerpávají, navíc velká část z nich se nachází v Norsku. Z uvedeného plyne, že EU je mimořádně závislá na dovozech surovin, zejména ropy a zemního plynu. Pro řadu států je tato závislost téměř 100% (viz tabulka č. 9). Tabulka 9: Závislost EU a členských států na dovozech energetických zdrojů (v %, 2007)
89
Poznámka: Záporné hodnoty znamenají vývoz zdroje. Zdroj: http://ec.europa.eu/energy/publications/statistics/doc/2010_energy_transport_figures.pdf
Uvedený stav je velkou hrozbou, neboť zajištění zdrojů je nezbytné jak pro uchování životního standardu obyvatel, tak i chodu evropské vyspělé ekonomiky. Proto se EU snaží o řadu aktivit, které mají přispět k odvrácení možné katastrofy. Obecně je k věci přistupováno dle preferencí jednotlivých kroků: primárně je cílem spotřebovat co nejméně energie, poté využít lépe své vlastní zdroje a teprve poté se snažit diverzifikovat dovážené zdroje. Další text bude odpovídat tomuto přístupu.
13.3 Cesty k úspoře energií Známé rčení tvrdí, že nejlepší energií je ta, která se nespotřebuje. Státy EU dohromady spotřebují jeden z největších objemů energie na světě, na druhou stranu je třeba přiznat, že ve srovnání s USA nebo Čínou dokáží s energiemi hospodařit daleko efektivněji. Jak nicméně ukazuje graf č. 50, mezi zeměmi jsou výrazné rozdíly, všeobecně nové členské státy mají prostor pro zlepšení daleko vyšší než ty staré. Mezi lety 1997 a 2007 byl učiněn značný pokrok směrem k navýšení úspor, zde naopak největších úspěchů dosáhly právě nové členské země z důvodu snížení extrémně vysoké spotřeby spojené ještě se způsobem hospodaření komunistických režimů. Graf 50: Energetická intenzita států EU
90
Zdroj: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-DK-09-001/EN/KS-DK-09-001-EN.PDF
Ani celkové zlepšování situace není podle institucí EU a členských zemí dostatečné. Na konci roku 2006 byl proto přijat závazek zvýšit do roku 2020 efektivitu využití energií o 20 %. Graf č. 51 naznačuje, které sektory jsou zodpovědné za největší část spotřeby, v čase se jejich podíl až na mírný nárůst dopravy neliší, aktivity EU se logicky zaměřují právě na ně. Graf 51: Energetická spotřeba v EU dle sektoru ekonomiky (1997- vnitřní kruh, 2007)
Zdroj: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-DK-09-001/EN/KS-DK-09-001-EN.PDF
Doprava je v současnosti největším spotřebitelem energií v EU. V roce 1998 podepsali výrobci aut dobrovolnou dohodu (ACEA), podle které do roku 2008 měly být průměrné emise CO2 z nově prodaných automobilů 140 g/ km, což odpovídá spotřebě kolem 5,5 l/ 100 km. Tohoto cíle bohužel nebylo zdaleka dosaženo, Komise proto navrhla směrnici, která by stanovila povinný
91 cíl 130 g/ km do roku 2015, ideálním výsledkem by měl být ještě o 10 g nižší. Pro odpor členských zemí zatím žádná taková legislativa nebyla přijata. O podpoře převádění nákladní dopravy na železnici nebo vodní cesty již byla řeč. Spotřeba domácností se orientuje hlavně na topení v budovách, ten samý účel plní energie v sektoru služeb. V květnu 2010 byla přijata směrnice o energetických výkonech budov, požadující po členských státech naplnění řady podmínek pro nové i stávající budovy. U první skupiny by před počátkem stavby měla být provedena studie o jejich energetické náročnosti, u již postavených by mělo dojít ke zlepšení spotřeby zvláště při rekonstrukcích. Cílem je, aby se pomocí opatření, jako jsou efektivnější systému vzduchotechniky, topení a klimatizace, inteligentní systémy řízení spotřeby, a vylepšením zateplení dosáhlo do roku 2020 existence budov s téměř nulovou spotřebou energií. Na spotřebitele jsou orientována i další opatření. Velmi dobře známý je kontroverzní krok k postupnému opouštění klasických žárovek ve prospěch úsporných. Asi každý rovněž zná energetické štítky na domácích spotřebičích, založených na směrnici z roku 1992. Ta je od července 2011 nahrazena novou směrnicí, která rozšiřuje štítky na téměř veškeré zboží, které má přímý nebo nepřímý dopad na spotřebu energie. Zvláštní nařízení bylo vydáno v roce 2009 pro značkování úspornosti pneumatik. Aktivity v oblasti průmyslu budou představeny v dalších podkapitolách.
13.4 Využití vlastních zdrojů energie Omezené spektrum zdrojů dostupných v EU si žádá jejich co nejefektivnější využití. Velký potenciál v tomto směru má otevření trhu s energiemi v rámci EU, který dlouhodobě prosazuje Komise. Ta je spolu s odborníky přesvědčena, že soutěživý a plně propojený trh by jednak pomohl k větší energetické bezpečnosti, neboť zdroje by byly jednoduše přenositelné, jednak by posílil úspornost užití energií, a tak také snížil emise skleníkových plynů. Nehledě samozřejmě na to, že pokud zde existuje vnitřní trh s volným pohybem zboží, není závažného důvodu, proč by měla energie zůstávat mimo. Hlavní překážkou liberalizace trhu je nicméně jeho zvláštní charakter, kdy zejména trh s elektřinou a zemním plynem byl v mnoha státech provozován monopolními společnostmi, obvykle ještě ve vlastnictví států. Tyto společnosti byly vertikálně integrovány, což znamená, že vlastnily vše od výroby až po distribuci, včetně přenosových sítí. Přičemž pokud vlastníte plynovody nebo elektrické vedení, nemá konkurence jak na trh vstoupit. Dané společnosti se s podporou vybraných členských států dlouhodobě otevření trhu brání, státy svůj odpor podporují tvrzením, že energie je zvláštní veřejný statek, který nemůže podléhat běžným tržním pravidlům. Komise od počátku 90. let tvrdohlavě navrhuje legislativu, která má liberalizace trhu dosáhnout. Tzv. první energetický balíček byl předložen v letech 1996 až 1998, druhý následoval v roce 2003. Jejich jádrem byl proces tzv. unbundlingu, jehož účelem je oddělení sítí od produkce a poskytnutí přístupu do sítí konkurenci. Výsledky legislativy však byly nedostatečné, proti plné implementaci opatření se postavily Francie, Německo a některé menší státy, naopak Španělsko, Británie a Nizozemsko snahy podporovaly. Jak naznačovala dostupná data, očekávání o pozitivních dopadech liberalizace trhu nebyla nesprávná (srv. graf č. 52). Komise ke zlomení odporu využila dalších nástrojů, konkrétně své pravomoci kontrolovat dodržování pravidel hospodářské soutěže. Započala řadu šetření zkoumající jednání velkých energetických společností, zvláště ty německé (EON, RWE) poté raději „dobrovolně“ souhlasily s unbundlingem, než by čelily hrozícím pokutám. Graf 52: Dopady unbundlingu na vývoj cen energií
92
Poznámka: Oranžově růst cen v zemích, kde unbundling neproběhl, modře státy, kde ano. Zdroj: 168718.pdf
http://www.euractiv.com/29/images/IA%20presentation%20ITRE%2021-11-07%20short_tcm29-
V roce 2007 Komise navrhla třetí energetický balíček legislativních opatření. Ten přímo požaduje vlastnické oddělení sítí od výroby a zřízení nezávislých národních regulátorů. O opatřeních bylo tvrdě vyjednáváno, jednodušší se situace jevila u elektřiny než zemního plynu, nakonec ale Komise byla úspěšná a EP spolu s Radou (členskými státy) balíček na přelomu let 2008 a 2009 odsouhlasily. Je otázkou, zda lze trh nyní považovat za zcela otevřený, v řadě států pořád existují společnosti, které mají dominantní pozici a jejich náskok oproti konkurenci je znatelný (ČEZ v ČR, EdF ve Francii). Kromě toho ještě není plně vyvinuta infrastruktura dovolující efektivní přenos zdrojů, například elektřiny, po celé EU. Logickým dalším krokem by bylo vytvoření jednotného evropského regulátora energetických soustav, k tomu však prozatím Komise přistoupit nechce a prosadila pouze zřízení Agentury pro spolupráci energetických regulátorů (ACER). Ta sice může přijímat některá závazná rozhodnutí, ve většině je její činnost však pouze poradní. Druhou větví snah o efektivní využití vlastních zdrojů je posílení získávání energií z obnovitelných zdrojů, které jsou k dispozici v EU (voda, slunce, vítr) a které zvyšují nezávislost na dovozu zdrojů na uhlíkovém základě. Celkový cíl EU je vyjádřen již ve zmíněné strategii 2020-20, která počítá s tím, že do roku 2020 má být z obnovitelných zdrojů získáváno 20 % energie v EU, zhruba 12 % z toho z větrných elektráren včetně těch umístěných na mořském šelfu. Na rozdíl od snížení spotřeby, kde se jedná o nezávazný záměr, však v tomto případě byla přijata v roce 2009 směrnice, která celému snažení dala závazný rozměr. Jelikož mezi členskými státy jsou velké rozdíly v příznivosti podmínek i dosavadních výsledcích, každá ze zemí má vlastní cíl, kterého musí dosáhnout (viz graf č. 53). Součástí směrnice je rovněž povinnost vytvářet národní akční plány na podporu obnovitelných zdrojů, ve většině států je výroba elektřiny z těchto zdrojů finančně zvýhodněna. Na druhou stranu, jak ukázal příklad ČR nebo Španělska, podpora se může vymknout kontrole a stát pak je nucen zasahovat i pomocí kontroverzních nástrojů, jako je retroaktivní zdanění, o užitečnosti rozsáhlých podpor se proto vedou vášnivé diskuze. Také u obnovitelných zdrojů energie je možné používat tržních opatření a státy mohou svůj směrnicí určený podíl doplňovat z úspěšnějších zemí, dokonce i mimo EU. Graf 53: Podíl obnovitelných zdrojů energie na celkové spotřebě (2007) a plán pro rok 2020
93
Zdroj: EEA (2011).
Jiným opatřením je přidávání biopaliv do standardních uhlíkových paliv, logika opatření zní, že i v tomto případě se jedná o obnovitelný zdroj a snižuje se závislost EU na dovozech. V roce 2003 příslušná směrnice určila záměr dosáhnout podílu biopaliv na 5,75 % z celkové spotřeby do konce roku 2010. I když toho bylo dosaženo a mluvilo se o dalším postupném navyšování hodnoty, nově se rozvíjí diskuze o výhodách takového postupu, neboť produkce biopaliv vede ke zdražování potravin a určité negativní následky jsou zaznamenávány v oblasti ochrany životního prostředí (například kácení pralesů pro získání půdy pro pěstování bioplodin).
13.5 Diverzifikace externích zdrojů Ani absolutní úspěšnost všech předchozích aktivit nezajistí energetickou nezávislost EU, pořád bude nutné určité suroviny dovážet. V tomto směru je nezbytné zajistit dovoz z politicky a hospodářsky stabilních zemí, aby nedocházelo k výpadkům v dodávkách, případně ty nebyly využívány vyvážející státy jako vyděračský nástroj. Tradičně nejvíce problematickými surovinami jsou ropa a zemní plyn. U první z nich je situace méně závažná, neboť kvůli své charakteristice se dá poměrně snadno převážet na velmi dlouhé vzdálenosti, a tak není EU závislá na svém bezprostředním okolí. Nejvíce ropy se dováží z Ruska a Norska, zastoupeny jsou i další země (viz graf č. 54). U zemního plynu je diverzifikace mnohem složitější, protože přeprava je s výjimkou zkapalněného zemního plynu závislá na plynovodech a je tak omezena pouze na blízké geografické okolí EU. V současnosti se více než 80 % plynu dováží z Ruska, Norska a Alžírska (viz graf č. 55). Norsko je bráno tradičně jako velmi spolehlivý partner, bohužel o ostatních zemích se to již s takovou jistotou říci nedá a úsilí o zajištění větší energetické bezpečnosti je zamířené zejména vůči nim. Graf 54: Dovoz ropy do EU dle země původce
94
Zdroj: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-DK-09-001/EN/KS-DK-09-001-EN.PDF
Graf 55: Dovoz zemního plynu do EU dle země původce
Zdroj: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-DK-09-001/EN/KS-DK-09-001-EN.PDF
Problémem EU je široká mezera mezi velmi vysokým potenciálem jednotného postupu a reálnými výsledky. Řešení příslušných otázek je totiž nejvíce spojeno se zahraniční politikou, o obtížích ve společném postupu v ní již bylo podrobně pojednáno dříve. Role nadnárodních institucí (Komise, EP) je zde velmi omezená. Přijaty byly pouze směrnice o zajištění bezpečnosti dodávek ropy (1968) a zemního plynu (2003), ty ale jen určují povinnost států skladovat určité zásoby surovin a v případě krize popisují schéma vzájemné spolupráce a pomoci. Z výše zmiňovaných důvodů je pravděpodobně uzlovým bodem energetické bezpečnosti vztah k Rusku. To je klíčovým dodavatelem, řada zvláště bývalých postkomunistických států je na něm 100% závislá, navíc Rusko má největší zásoby plynu na světě a do budoucna tak jeho role asi dále poroste. EU se pokusila formalizovat obchod s energetickými produkty i investice v sektoru mezi EU a nástupnickými státy SSSR pomocí tzv. Energetické charty, Rusko ji ale odmítlo ratifikovat, neboť by mohla ohrozit monopolní pozici plynového gigantu Gazprom. Situace by nemusela být nijak závažná, kdyby Rusko po nástupu Vladimíra Putina nezačalo využívat plynu jako vyjednávací karty k získání politických výhod a reálně několikrát přerušilo dodávky plynu do Evropy přes Ukrajinu. Už mnoho let je proto v EU diskutováno o diverzifikaci zdrojů plynu mimo Rusko. Nikoliv pro všechny státy to je ale priorita, jižní země spoléhají více na zdroje v severní Africe, severozápadní část EU na zdroje ze Severního moře, zbývají tak země střední a východní Evropy. I zde ovšem panuje zvláštní situace. Velké státy jako Německo nebo Itálie upřednostňují bilaterální jednání s Ruskem a vycházejí Rusku vstříc, postkomunističtí členové upřednostňují společný postup a kroky Ruska ostře kritizují. Velkou roli hrají významné energetické společnosti z EU, například Eon a RWE, které si budují nadstandardní vztahy s již zmiňovaným Gazpromem a jeho sesterskými firmami. Bohužel, tyto výchozí podmínky nejsou dobrým předpokladem pro úspěšné vyjednávání. Snad nikde to není patrnější než u plánů na výstavbu nových plynovodů. Již od 90. let se mluví o vybudování plynovodu Nabucco, který by měl dopravovat plyn z oblasti Kaspického moře přes Turecko do střední Evropy. Hlavní výhodou projektu je jeho absolutní nezávislost na
95 Rusku, mezi zastánce patří kromě menších států střední a jihovýchodní Evropy také Komise. Naneštěstí i v současnosti je projekt stále pouze na papíře a pokrok k jeho dokončení je pomalý, nikoliv nevýznamný podíl na tom má Rusko. To činí vše ve svých silách, aby stavbě zabránilo: uzavřelo dlouhodobé kontrakty na nákup ropy z Kaspiku, takže Nabucco nemá jistý přísun suroviny, Gazprom přes prostředníky koupil velké akciové podíly ve společnostech ÖMV a MOL, které jsou hlavními partnery plynovodu. Protitahem ruské strany je rovněž plán na vybudování plynovodu Southstream, vedoucího z Ruska pod Černým mořem a přes Balkán do Itálie, která je klíčovým zastáncem plynovodu. Druhá větev Southstreamu má vést do střední Evropy. I letmý pohled na mapu (viz obrázek č. 23) dosvědčuje překrytí Nabucca a Southstreamu, všichni odborníci se shodují, že oba plynovody nemohou být ekonomicky udržitelné. Podobně zajímavý je příběh plynovodu Nordstream. Jedná se o bilaterální projekt Ruska a Německa (ruské firmy mají 51 %, německé 49 %), plynovod prochází pod Baltským mořem přímo mezi oběma zeměmi. Proti výstavbě protestovaly ostatní země EU, které plynovod obchází, zvláště Polsko a pobaltské státy. Argumentovaly, že pozemní cesta by byla levnější a navíc by samozřejmě plyn mohly odebírat i ony. To odmítlo nejen Rusko, které s těmito státy nemá příliš dobré vztahy, ale překvapivě i Německo, které upřednostnilo jistotu přímých dodávek před námitkami svých spojenců z EU. Už jen na dokreslení lze zmínit, že bývalý německý kancléř Gerhard Schröder, iniciátor tohoto klínu do jednoty evropských zemí, se po ukončení politické kariéry stal vysokým manažerem Nordstreamu. Z předchozích řádek plyne věru smutný pohled na „jednotný“ postup EU při vyjednávání s hlavními zahraničními partnery. Přitom není zřejmé, že by objektivně byla pozice EU slabší, ruská ekonomika i státní rozpočet jsou naprosto závislé na prostředcích za suroviny a Rusko nemá v současnosti možnosti, jak svůj plyn uplatnit na jiných trzích. Nicméně Rusko je schopno pomocí mixu výhrůžek a výhod rozdělit EU podle svých potřeb. Reálně je proto budoucnost Nabucca přinejmenším velmi nejistá a dá se očekávat, že Rusko podle všeho v této „hře“ bude vůči EU nadále posilovat. Obrázek 23: Nové a plánované plynovody do EU
Zdroj: http://news.bbc.co.uk/2/hi/8186946.stm
96
14 Boj proti klimatickým změnám Globální oteplování a s tím související klimatické posuny patří k nejdiskutovanějším tématům naší doby, odhadované následky mohou být skutečně katastrofální. Ačkoliv některé kruhy pořád nesouhlasí s tím, že oteplování způsobuje člověk, konsenzus odborné veřejnosti je opačný a shodují se na tom i špičky světové politiky. EU má ambici být vedoucí silou mezinárodního společenství při prosazování opatření zmenšujících hrozbu klimatických změn, mezi které patří zejména snižování emisí skleníkových plynů. Samozřejmě to znamená, že musí dosahovat výsledků i na vnitřní úrovni. Někdy se tato problematika zařazuje do oblasti životního prostředí, jindy energetiky, neboť spalování energetických zdrojů je hlavním původcem skleníkových plynů. Zde bude téma pokryto ve zvláštní kapitole. Důvod zapojení EU je myslím očividný: klimatické změny skutečně neznají hranic, takže i politika mířící k boji s globálním oteplováním má větší šanci na úspěch při koordinaci aktivit, ať již na úrovni evropské, nebo ještě lépe celosvětové, samostatné kroky členských zemí jsou odsouzeny k neúspěchu. Nejznámější celosvětovou snahou o snížení emisí je Kjótský protokol podepsaný v roce 1997. Ten zavazoval rozvinuté a postkomunistické státy k dosažení určitých limitů v produkci svých emisí v letech 2008-2012 ve srovnání s výchozím bodem roku 1990. Tehdejších 15 zemí EU přislíbilo snížit své emise v tomto období o –8 %, přičemž v rámci oněch 15 zemí byly vnitřně domluvené odlišné limity pro jednotlivé členské země. Byť Kjótský protokol neratifikoval tehdejší největší znečišťovatel, USA, přesto se stal účinným a je už dnes možné říci, zda byly jeho cíle naplněny. Jak si tedy stojí EU ve srovnání s ostatními světovými znečišťovateli? Vývoj představuje graf č. 56. Je z něj patrné, že EU až na Rusko dosáhla nejlepších výsledků, naopak nejhorší byly státy jako Čína, Korea, Brazílie nebo Indie, je třeba ale dodat, že tyto jako rozvojové země neměly určeny v rámci Kjótského protokolu žádné závazné cíle. Úspěšnost EU jí zdánlivě dává velmi silnou pozici v mezinárodním vyjednávání, kde může hrát roli vzoru pro ostatní subjekty a nabízet jim svá řešení. Graf 56: Vývoj emisí skleníkových plynů u jejich nejdůležitějších světových producentů
Zdroj: http://ec.europa.eu/energy/publications/statistics/doc/2010_energy_transport_figures.pdf
Aniž bych chtěl zpochybňovat výsledky EU, patrné zvláště ve srovnání s ostatními, je dobré je představit v širších souvislostech. Pojďme se nejprve vrátit k cílům z Kjóta. Připomínám, že hodnota – 8 % se týkala pouze států EU-15, dnes již samozřejmě má EU jiný počet členů. Pokud zaznamenáme současný výsledek států EU-15, zjistíme, že s – 6,9 % sice těsně, ale stále závazek nesplňuje (viz graf č. 57). Naopak pokud započteme i nové členské země, výsledek vypadá daleko
97 lépe: - 11,3 %. EU ráda zdůrazňuje právě druhou hodnotu, přestože čistě formalisticky to je poněkud zavádějící přístup. Graf 57: Vývoj emisí skleníkových plynů v EU-15 a EU-27 vzhledem k cílům z Kjóta
Zdroj: EEA (2011).
Bližší informace o příčinách zmíněného stavu dostaneme, pokud se podíváme na výsledky jednotlivých států. Graf č. 58 představuje závazky jednotlivých zemí přijaté v Kjótu, u států EU15 jako součást zmíněné vnitrounijní dohody, a jejich reálné výsledky. Na první pohled jsou viditelné diametrální rozdíly mezi státy. Největších poklesů dosáhly nové členské státy. Jejich úspěch ale ve své většině nevychází z konkrétních úsporných opatření, ale transformace komunistického hospodářství, které bylo extrémně energeticky náročné. Mnoho továren zcela zaniklo, u jiných dosáhnout zlepšení nebylo tak složité. Naopak u starých členských zemí jen Británie a Švédsko byly schopné své závazky významnější překonat, zbytek států jich nedosáhl, mnohdy o desítky procent. Zde je ovšem třeba zase zdůraznit, že ve starých členských zemích bylo hospodaření s energiemi poměrně efektivní od počátku, je tedy pro ně daleko obtížnější dosáhnout pokroku než pro postkomunistické státy. Produkce emisí vyjádřena k poměru k HDP je u nich stále daleko vyšší než u západních zemí. Graf 58: Cíle z Kjóta a jejich plnění dle jednotlivých zemí (2005)
98
Zdroj: http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/greenhouse-gas-emission-trends/greenhouse-gasemission-trends-assessment-2
Záměrem předchozího exkurzu nicméně nebylo naznačit, že by EU nečinila vůbec nic pro snížení svých emisí a že jediným základem dosažených hodnot byla transformace ekonomik nových členských zemí. To bylo velmi zkreslující a nepravdivé tvrzení. Řada opatření již byla zmíněna, do značné míry se překrývají s aktivitami na snížení energetické náročnosti diskutovanými výše. Graf č. 59 zobrazuje vývoj emisí podle sektorů, které jsou zdrojem emisí. Ukazuje úspěchy téměř ve všech oblastech s výjimkou dopravy, kde je naopak viditelný nepřerušený růst. To je způsobeno rozmachem automobilové a letecké dopravy, kterou nevyrovnává ani neustálé úsilí o zlepšení efektivity motorů nebo zpřísnění emisních norem. Graf 59: Vývoj emisí skleníkových plynů v EU-27 dle sektoru
99
Zdroj: http://ec.europa.eu/energy/publications/statistics/doc/2010_energy_transport_figures.pdf
Klíčovým nástrojem EU pro snížení emisí je systém obchodování s emisemi (ETS). Byl spuštěn v roce 2005 a stojí na jednoduché myšlence: pro světové klima je prakticky jedno, kde jsou emise vypouštěny, opatření pro jejich snižování by tak měly být realizovány co nejefektivnější cestou na místech, kde je to levnější. Je také vhodné „odměnit“ ty znečišťovatele, kteří mohutně investují do čistoty užívaných technologií a „potrestat“ ty, kteří tak činit nehodlají. Fungování systému je poměrně složité, bude zde proto představeno pouze velmi zjednodušeně. Do EMS byli zapojeni velcí znečišťovatelé, například elektrárny nebo ocelárny. V první fázi EMS byl členským státům přidělen určitý počet emisních povolenek (právo na vypuštění tuny CO2), které byly dále distribuovány znečišťovatelům, i těm byly určeny kvóty. Podniky, které nevyužily všechny povolenky pro vlastní výrobu, je mohly nabídnout přes burzu, kde je nakoupily podniky, jímž vlastní povolenky nestačily. Cenu povolenek určuje tržně nabídka a poptávka. Bohužel první fáze EMS (2005-2007) byla neúspěšná, neboť celkový počet povolenek přidělený členským státům byl natolik vysoký, že přesahoval skutečné emise a cena povolenek tak klesla na nulu. U druhé fáze 2008-2012 se Komise poučila s předchozího neúspěchu a rozhodla, že je nutné limit nastavit níže, než jsou skutečné emise. Zde se střetla tvrdě s vládami hlavně nových členských států, které povolenky viděly jako snadný zdroj příjmů a požadovaly pro sebe co nejvyšší limity daleko překračující své skutečné emise. Komise jim nicméně nevyhověla. Cena povolenek v období 2008-2009 přesto klesala z počátečních zhruba 20 eur za tunu CO2 na 13, což bylo zdůvodňováno hospodářskou krizí a tím zmenšenou energetickou potřebou. Ukazuje se však, že i ve fázi II byl počet povolenek nastaven velmi velkoryse a není nižší než skutečné emise, zhroucení ceny drží jen to, že je možné povolenky převádět mezi druhou a třetí fází. V třetí fázi Komise zamýšlí změnit přístup a určit jednotný počet povolenek pro EU, které by následně byly rozpočítány mezi státy. K tomu už by neměl být základní (výchozí) počet povolenek dáván zdarma, ale za cenu vzniklou v aukcích. Postupně se počítá se zapojením stále menších producentů, od roku 2012 by se měli kromě průmyslových podniků zapojit také letečtí dopravci. Plány Komise narážejí na námitky členských zemí, které se obávají situace, kdy budou muset všichni znečišťovatelé platit za všechny povolenky. Například u elektráren, které nečelí konkurenci mimo EU, to může znamenat zvýšení cen pro spotřebitele, u oceláren nebo jiných průmyslových podniků ale může být výsledkem snížení konkurenceschopnosti na světovém trhu. Proto o konečné podobě systému pro další fázi stále není rozhodnuto, to ale nic nemění na tom, že se jedná o jediný mezistátní systém obchodování s emisemi na světě. Už výše bylo uvedeno, že fakticky bylo limitů z Kjóta dosaženo poněkud problematicky, přesto EU nepřestává v úsilí navýšit své cíle. Několikrát uváděná strategie 20-20-20 zamýšlí snížit celkové emise skleníkových plynů produkované v EU do roku 2020 o 20 % ve srovnání s rokem 1990. V dubnu 2009 bylo přijato rozhodnutí, které celkovou kvótu rozděluje mezi jednotlivé členské státy. Vyjednání rozhodnutí nebylo jednoduché, nové členské státy argumentovaly, že přílišné snižování emisí by mohlo podkopat jejich ekonomický rozvoj a že již v minulosti dosáhly
100 významných snížení, výsledný kompromis je proto k nim mírnější než ke starým členským státům (viz tabulka č. 10, pozor, v ní je cíl oproti roku 2005). Zároveň je v rozhodnutí upravena povinnost členských zemí informovat o vývoji situace, výsledky jsou monitorovány, a pokud nesměřují podle plánu, musí členská země přijmout opravná opatření. V případě, že by bylo na mezinárodní úrovni dosaženo dohody o společném postupu, má se konečný cíl EU zvýšit na 30 %. Nestrannému pozorovateli se znalostí dosavadního pokroku se i původní záměr (- 20 %) může zdát poněkud nadsazený a asi by si nevsadil na to, že se jej podaří naplnit. To nicméně nebrání některým státům, aby si nekladly ještě vyšší limity, například Británie uzákonila snížení emisí o 80 % do roku 2050 (je zajímavé, že čím vyšší snížení, tím více je posunuta lhůta pro naplnění cíle). Tabulka 10: Limity vývoje emisí v roce 2020 určené pro jednotlivé země (srovnání s rokem 2005)
Zdroj: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0136:0148:CS:PDF
Poukazovaná ochota snížit emise o další desetinu při dosažení mezinárodní shody indikuje hlavní cíl EU, kterým je prosazení globální dohody navazující na Kjótský protokol. Ten již měl být dávno nahrazen novým schématem, spory mezi státy to nedovolují. Všechny země si uvědo-
101 mují závažnost situace a rády by zabránily negativním dopadům změn klimatu, jejich návrhy řešení jsou však diametrálně rozdílné. Rozvojové země se odmítají vázat k poklesu produkce emisí, neboť by jim to podle nich bránilo v pokračování hospodářského růstu, a požadují finanční příspěvek bohatých států na případná opatření. Z rozvinutých zemí USA rovněž upřednostňují dobrovolné nezávazné cíle a požadují zapojení rozvojových zemí, jinak podle nich není možné dosáhnout celkového zlepšení. EU prosazuje závaznost cílů (jak cíle vynutit však neřeší), je ochotna finančně přispět rozvíjejícím se státům, zároveň ale trvá na závaznosti limitů. Střet koncepcí probíhá dlouhodobě, velké naděje byly vkládány do mezinárodní konference v Kodani v prosinci 2009. Přes veškerou snahu a zastoupení nejvýznamnějších světových státníků žádná dohoda nebyla uzavřena, navíc EU byla v jednáních odsunuta na vedlejší kolej, znovu se tak potvrdila neochota k vytvoření jednotné pozice na mezinárodní scéně. Přes určité pokroky a úsilí Komise znovu jednání rozproudit prozatím celosvětová dohoda není pravděpodobná a EU se alespoň soustředí na to ukázat, že její vnitřně prováděná přísná opatření jsou ekonomicky udržitelná.
