V Praze, dne Ústavní soud Joštova 8 660 83 Brno 2
Navrhovatelé: senátoři Senátu ČR jméno a příjmení
místo podpisu
datum podpisu
podpis
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.
Návrh na zrušení § 17 odst. 8 slov ve větě prvé „a hernách“, § 17 odst. 8 věty druhé a třetí a § 50 odst. 1 a 3, zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákona 70/1994 Sb., zákona 149/1998 Sb., zákona 63/1999 Sb., zákona 353/2001 Sb., zákona 320/2002 Sb., zákona 284/2004 Sb., zákona 377/2005 Sb. a zákona 254/2008 Sb.
I
Napadená ustanovení / základní důvody návrhu
Tento návrh směřuje proti vymezeným ustanovením zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“ nebo „ZOL“), která umoţňují a upravují povolování sázkových her provozovaných pomocí elektronicky nebo elektronickomechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (dále jen „výherní hrací přístroje“ nebo „VHP“), a to tak, ţe umoţňují jejich umisťování do veřejně přístupných prostor, jmenovitě heren, pohostinských zařízení a dalších prostor. Tento návrh dále směřuje proti § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jehoţ základě Ministerstvo financí povoluje mj. provozování centrálních loterijních systémů s interaktivními videoloterijními terminály, obsluhovaných zákazníky, elektromechanických rulet a kostek, elektronických pokerů a dalších vícemístných herních zařízení, a lokálních loterijních systémů, (dále jen „technická herní zařízení“ nebo „THZ“) jejichţ provozování má stejné důsledky jako provozování výherních hracích přístrojů, a to bez jakýchkoliv omezení týkajících se umisťování a nastavení přístrojů na nejvyšší vsazenou částku na jednu hru a nejvyšší výhru z jedné hry, nejvyšší hodinovou prohru, výherní podíl a omezování provozování podle data výroby (dále téţ jen „podmínky provozování“). Co se týče specifikace jednotlivých přístrojů a současné praxe jejich povolování odkazují navrhovatelé na Přílohu 2 tohoto návrhu. Navrhovatelé mají za to, ţe způsob, jakým zákon o loteriích a jmenovitě napadená ustanovení umoţňují povolování a provozování VHP a THZ představuje přímé porušení (resp. umoţnění takového porušení ze strany třetích subjektů) práv zaručených následujícími ustanoveními Listiny základních práv a svobod, vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 2/1993 Sb. (dále jen „Listina“):
čl. 6 odst. 1 (právo na ţivot)
čl. 10 odst. 1 a 2 (právo na lidskou důstojnost a ochranu rodinného ţivota)
čl. 11 odst. 1 (právo vlastnit majetek)
čl. 31 (ochrana zdraví)
čl. 32 odst. 1 (ochrana rodiny, zvláštní ochrana mladistvých)
Všechna výše uvedená práva jsou základními právy člověka, která jsou univerzální. Plně se na ně vztahuje ustanovení čl. 1 Listiny, o rovnosti všech lidí i s ohledem na jeho nezadatelnost, nezcizitelnost, nepromlčitelnost a nezrušitelnost. Jedná se o práva, která nezakládají pouze povinnost státu nekonat (např. v případě práva na ţivot tomuto odpovídá zákaz trestu smrti), ale mají-li být tato práva zajištěna v rozsahu stanoveném Listinou, musí stát zároveň přijmout přiměřená opatření aktivní (konat). Stát je tedy obecně zavázán zajistit tato práva např. proti útokům jiných osob (např. ustanoveními trestního práva), nebo i ve zvláštních případech jako např. v oblasti veřejného zdraví (ochrana před epidemiemi a nakaţlivými chorobami, ochrana před návykovými látkami). I kdyţ takovouto aktivní úpravou dojde k omezení jiných práv (např. zákaz distribuce určitých návykových látek v zájmu ochrany práva na ţivot a zdraví lidí vede – dovedeno ad absurdum k zásahu do práva drogových dealerů vlastnit majetek), takovýto zásah je (a musí nezbytně být) odůvodněn právě ochranou jiných práv, přičemţ musí dojít ke zváţení, zda je takovýto zásah nezbytný (potřebný) a vhodný (princip proporcionality).
2
V daném případě je stát povinen přijmout opatření k ochraně základních práv občanů před negativními dopady VHP a THZ a jejich provozování. Tuto povinnost stát neplní a v současné době představuje jedinou moţnost ukončení tohoto porušování zrušení předmětných ustanovení zákona o loteriích. Klíčovým tématem úvah o protiústavnosti předmětných ustanovení je přitom téma patologického (chorobného) hráčství. Patologické hráčství je charakterizováno jako časté, opakované epizody hráčství, které dominují v životě jedince a vedou k poškození sociálních, pracovních, materiálních a rodinných hodnot a k zadlužení. Patologické hráčství je definováno jako choroba. Patologické hráčství je jednou z diagnóz onemocnění, konkrétně F63.0 podle Mezinárodní klasifikace nemocí a přidruţených zdravotních problémů, desátá revize, MKN -10, vydávané Světovou zdravotnickou organizací – jedná se tedy o odchylku od zdraví sociálního, fyzického a psychického (tj. ve všech oblastech). MKN – 10 obsahuje i další diagnózy, které vznikají v příčinné souvislosti s uţíváním sázkových her a loterií, a to dg. Z72.6 Hazardní hráčství a sázení, F30 Nadměrné hráčství u manických pacientů a F60.2 Hráčství u sociopatických osobností. 1 Ohledně posledních vědeckých poznatků týkajících se patologického hráčství odkazují navrhovatelé na Přílohu 1 tohoto návrhu. Patologické hráčství je bezpochyby jedním z rizik, proti kterým by měl stát občany chránit, stejně jako je chrání např. před snadnou dostupností drog, střelných zbraní, radioaktivních látek. Stát by měl tedy přijímat opatření snižující rizika vzniku patologického hráčství, tedy především opatření směřující k omezení dostupnosti VHP a THZ, což se v dostatečné míře neděje. Úprava napadené části zákona o loteriích není dostatečně přesná a určitá, aby tuto úlohu mohla plnit. V důsledku toho, ţe stát svou úlohu neplní, jsou velké skupiny obyvatelstva ohroţeny patologickým hráčstvím, coţ představuje přímé porušení jejich Listinou zaručených práv uvedených výše, tedy:
1
práva na život (jak ţivot hráčů samotných ohroţených patologickým hráčství, tak jejich okolí, které je zasaţeno zvýšenou násilnou kriminalitou);
práva na ochranu zdraví (stát umoţňuje naprosto nepřiměřené šíření VHP a THZ, které jsou jednou z hlavních příčin vzniku patologického hráčství);
práva vlastnit majetek, který ztrácejí v důsledku své choroby pouţíváním VHP a THZ (to se týká jak samotných patologických hráčů, tak i členů jejich rodin, bank a jiných věřitelů atp.);
práva na lidskou důstojnost, kterou ztrácejí v důsledku své choroby pouţíváním VHP a THZ;
práva na ochranu rodiny (negativní dopady patologického hráčství na rodinné vztahy);
zájem na ochraně mladistvých (patologickému hráčství podléhají ve zvýšené míře děti, které by měly být před touto nemocí chráněny především, avšak zákonná úprava je zcela nedostatečná).
Světová zdravotnická organizace. Mezinárodní statistická klasifikace nemocí a přidružených zdravotních problémů, Desátá revize. Praha : Ústav zdravotnických informací a statistik ČR a BOMTON agency, s.r.o., 2008. 860 s. ISBN 978-90-904259-0-3.
3
Navrhovatelé jsou toho názoru, ţe napadená právní úprava porušuje zásadu proporcionality, kdyţ nepřiměřeným způsobem upřednostňuje práva jiných subjektů (provozovatelé VHP atp.) před právem fyzických osob na ochranu jejich ţivota, zdraví, majetku lidské důstojnosti a ochranu jejich rodiny, jakoţ i před ochranou mladistvých. Hlavním problematickým bodem úpravy je skutečnost, že umožňuje umisťování VHP (resp. i THZ, k tomu podrobněji viz níže) do míst, která jsou veřejně přístupná a u nichž je možné jen obtížně kontrolovat (již tak nedostatečné) omezení a podmínky stanovené ZOL. Navrhovatelé jsou toho názoru, že minimálním požadavkem k ochraně života a zdraví obyvatelstva je povinnost umisťovat VHP (resp. i THZ) pouze v kasinech, tj. prostorách, které splňují (co do stavebnětechnických vlastností, jakož i provozních podmínek) podmínky stanovené ZOL (k tomu viz níže).
II II.1
Čl. 6 odst. 1 Listiny (právo na život) a Čl. 31 Listiny (ochrana Zdraví)
Obecně
Právo na ochranu ţivota a lidského zdraví jsou práva, která patří mezi nejdůleţitější práva garantovaná Listinou. Jak uvedl Ústavní soud ve své judikatuře, „práva na život a zdraví, tak jak jsou upravena v čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod, jsou absolutními základními právy a hodnotami“ (ÚS 51/06). Subjektem povinnosti těchto práv je stát, který je za jejich zajištění odpovědný. Stát odpovídá plně i za ochranu veřejného zdraví, včetně provádění preventivních opatření. Záruka práva na ţivot nezahrnuje pouze zákaz ohroţovat lidský ţivot, jehoţ adresátem jsou zástupci státu, ale obsahuje i pozitivní povinnost státu přijmout odpovídající opatření k ochraně ţivota osob (srov. i rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), např. v rozhodnutích L.C.B. proti Spojenému Království nebo Paul a Audrey Edwardovi proti Spojenému Království). Nevyhnutelným důsledkem této povinnosti je dle ESLP „především prvotní povinnost státu zavést legislativní a správní rámec, určený k zajištění efektivní ochrany proti ohrožením práva na život“ (ESLP ve věci Budayeva a ostatní proti Rusku). S odkazem na Přílohu 1 tohoto návrhu mají navrhovatelé za prokázané, ţe patologické hráčství je významnou hrozbou pro život a zdraví, a stát by měl ve smyslu výše citované judikatury činit opatření směřující k ochraně těchto statků před touto hrozbou. Co se týče práva na ochranu zdraví, jsou si navrhovatelé vědomi, ţe se zřetelem k ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny je moţné se tohoto práva domáhat pouze v mezích zákonů. Ve smyslu ustanovení čl. II zák. č. 20/1966 Sb., o péči zdraví lidu, musí péči společnosti o zdraví lidu odpovídat snaha kaţdého jednotlivce ţít zdravě - český právní řád tedy vychází ze svobody a odpovědnosti kaţdého člověka za veškeré jednání, tedy i za to, jak ovlivňuje své zdraví. Na druhou stranu však v ustanovení čl. IV téhoţ zákona se péče o zdraví lidu zaměřuje především preventivně k ochraně a soustavnému upevňování a rozvíjení tělesného i duševního zdraví lidu; zvláštní pozornost je přitom věnována péči o novou generaci a ochraně zdraví pracujících. V citovaných ustanoveních je mimo jiné obsaţena deklarace závazku státu dostatečným způsobem zajistit ochranu zdraví občanů, a to i toho duševního, a zcela zřejmě lze pod ni subsumovat i závazek státu dostatečně chránit kaţdého jednotlivce před chorobou – patologickým hráčstvím. Z citované deklarace je zároveň patrné, ţe je nutno před vznikem onemocnění patologickým hráčstvím chránit především děti a mladistvé.
4
Navrhovatelé mají za to, ţe současná zákonná úprava tak, jak je obsaţena v části druhé zákona o loteriích naprosto nedostatečným způsobem chrání život a zdraví kaţdého jednotlivce (a především pak dětí a mladistvých) před vznikem onemocnění patologického hráčství.
II.2
Vztah patologického hráčství a VHP a THZ
Jeden z hlavních problematických znaků VHP a THZ je jejich „jednoduchost“ – na rozdíl od jiných her není zapotřebí ţádné kompetence / znalosti. Např. u karetních her jako je např. poker je zapotřebí dlouhodobého tréninku a přípravy, aby se hráč dostal na určitou úroveň. Stejně tak např. u sportovních sázek je zapotřebí určitých znalostí, aby se hráč mohl na určité úrovni zapojit do hry. V případě VHP / THZ stačí jen mačkat jedno či dvě tlačítka. Některé přístroje jsou dokonce nastaveny tak, ţe jediným „úkolem“ hráče je prostě vhazovat peníze do určeného otvoru (akceptoru). K tomu se připojuje i „sociální“ dostupnost (pro hraní na automatech např. neplatí ţádný dress code jako je tomu v kasinech). Výherní hrací přístroje stejně jako technická herní zařízení navíc umoţňují hrát ve velmi krátkých intervalech – hra je moţná téměř nepřerušeně, interval mezi provedením vkladu (vhozením peněz) a zjištěním, zda hráč vyhrál (otočením válců) je v řádech sekund (neţ se dotočí válce), coţ vynikne zvláště, kdyţ srovnáme VHP/THZ s jinými hazardními hrami, jako jsou sportovní sázky (nutnost čekat na výsledky zápasů), standardní loterie (nutnost čekat na slosování), karty atp. Tyto vlastnosti činí z VHP a THZ jednu z nejrozšířenějších a nejnávykovějších her. 2 3 Přidá-li se k těmto faktorům i snadná faktická dostupnost (herny a restaurace s automaty jsou „na kaţdém rohu“) jako je tomu v České republice, je riziko vzniku patologického hráčství nasnadě. Podle průzkumu provedeného občanským sdruţením OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. na základě tzv. Evaluační dotazníku pro patologické hráče v roce 2010 mezi patologickými hráči, léčenými v Psychiatrické léčebně v Kroměříţi, oddělení 10B, uvádějí respondenti následující podíl na druzích hazardních her: Tab. 1: Pořadí nejčastěji hraných druhů sázkových her u léčených patologických hráčů v PL Kroměříž 2009/2010 Pořadí
Sázková hra
Procentuální podíl v průzkumu
1.
VHP a THZ
87,5 %
2.
Kursové sázky
12,5 %
3.
Hry v kasinu
0
4.
Jiné
0
VHP jsou uváděny léčenými patologickými hráči na prvním místě jako sázková hra, na které vznikla jejich patologická závislost. Shodně na prvním místě jsou uváděny i THZ. Nejmenší počet, zpravidla 3 aţ 4 osoby z 30 léčených patologických hráčů v šestitýdenním turnusu léčby, uvádí patologickou závislost na kursových sázkách.4
2
Swiss Institute of Comparative Law. STUDY OF GAMBLING SERVICES IN THE INTERNAL MARKET OF THE EUROPEAN UNION : Final Report. Lausanne : European Commission, 2006. 1-1847 s. Dostupné z WWW:
. 3 NEŠPOR, K. Co se stane, když zakážeme hazard. Praha : [vl.n.], 2010. 2 s. 4 OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. Evaluační dotazník pro patologické hráče - vyhodnocení. Vsetín/Kroměříţ : [vl.n.], 2010. 4 s.
5
Podle Mezinárodní srovnávací analýzy hazardních her 5 jsou uváděny srovnávací údaje: Tab. 2: Podíl problematických a patologických hráčů na druzích hazardních her (dvanáctiměsíční prevalence) ve vybraných zemích Německo Bühringer et al. (2007) Druh hazardní hry Výherní hrací přístroj Jiné hry o penízeterminál/ automat Hry v kasinu Kasinové hry na internetu Kursové sázky Sázky na dostihy Loterie
Velká Británie
Buth & Stöver (2008)
Problém. hráči (%)
Patol. hráči (%)
4,9
6,7
3,6
5,1
1,8
1,4
4,6
0,0
0,0
2,5
Problém. hráči (%)
Patol. hráči (%)
BZgA (2008) Problé m. hráči (%)
Patol. hráči (%)
Sproston et al. (2000) Prob lém. hráči (%)
Patol. hráči (%)
8,5 4,3
Austrálie
Wardle et al. (2007) Patol. hráči (%)
Problém. hráči (%)
Productivity Commission (1999) Patol.hráči (%)
2,6
8,7
4,7 9,0
2,6 *
14,7 **
5,2
2,0
5,6
5,2
6,1
-
-
5,1
-
7,4
-
1,7
4,6
4,2
5,2
5,8
3,9 *** / 11,2 ****
-
0,0
0,0
4,3
4,6
0,0
1,8
1,7
4,5 *****
0,1
0,1
0,1
0,4
0,7
0,7
1,0
-
* válcové výherní automaty se symboly ovoce ** pevné terminály pro kursové sázky *** u bookmakerů, kromě závodů psů a koňských dostihů **** sázky na výsledky ***** včetně závodů psů
Podle jiné německé studie z roku 1989 6 provedené mezi 437 účastníky skupin Anonymních hráčů uvedlo 91,8 % účastníků průzkumu, že u nich hraní na automatech vedlo k problémům. Podle další studie z roku 1995 7 uvedlo ve výzkumu provedeném mezi 558 hráči, kteří byli v péči 13 různých poradenských a léčebných středisek, 93,7 % dotázaných jako odpověď na otázku na „druh dominující výherní hry (loterie)“ výherní automaty. Existuje tedy jednoznačně daná (a empiricky prokazatelná a prokázaná) příčinná souvislost mezi provozováním VHP a THZ a vznikem a rozvojem patologického hráčství. Navrhovatelé jsou toho názoru, ţe jedním z možných řešení problematiky VHP a THZ by byl jejich absolutní zákaz v ČR, přičemţ takovýto zákaz by nebyl v rozporu s principem proporcionality (srov. bod IV návrhu). Zároveň jsou si však vědomi skutečnosti, ţe absolutní prohibice má často i negativní dopady (přesun činností mimo kontrolu státu, rozvoj souvisejícího zločinu atp.) a proto je moţné přijít i s jiným řešením neporušujícím práva stanovená Listinou.
5
Swiss Institute of Comparative Law. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens : TEIL EINS Zusammenfassung und Gesamterkenntnisse. Lausanne : [vl.n.], 2009. Aus gesundheitswissenschaftlicher Sicht, s. 44-51. 6 MAYER, Gerhard, HAYER, Tobias. Das Gefährdungspotenzial von Lotterien und Sportwetten – Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen. In MEYER, Gerhard. Glücksspieler in Selbsthilfegruppen. Projektbericht über erste Ergebnisse einer empirischen Untersuchung. Bremen : Universität Bremen, Institut für Psychologie und Kognitionsforschung, 2005, s. 47. 7 MAYER, Gerhard, HAYER, Tobias. Das Gefährdungspotenzial von Lotterien und Sportwetten – Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen. In DENZER, P., PETRY, J., VOLKER, U. Pathologisches Glücksspiel: Klientel und Beratungs/Behandlungsangebot (Ergebnisse der multizentrischen deskriptiven Studie des Bundesweiten Arbeitskreises Glücksspielsucht). In Deutsche Hauptstelle gegen die Suchtgefahren e.V. (Hrsg.). Bremen : Universität Bremen, Institut für Psychologie und Kognitionsforschung, 2005, s. 48.
6
Takovým řešením by byla taková úprava, která by sice provozování VHP a THZ umožnila, ale zároveň by zahrnovala takové mechanismy, které by zajišťovaly minimalizaci negativních dopadů jejich provozování na ţivot a zdraví obyvatelstva. V zásadě je možno uvést tři prvky, které musí taková úprava obsahovat, aby došlo k zajištění ochrany zdraví a života obyvatelstva:
Způsob regulace počtu vydaných povolení k provozování přístrojů VHP a THZ tak, aby byly dostupné pouze v omezeném mnoţství dostatečném tak, aby pokryly minimální poptávku, ale zároveň nevytvářely poptávku novou; zároveň musí být toto mnoţství maximálně takové, aby umoţňovalo účinný výkon státní kontroly nad stanovenými pravidly provozu, kontroly vyúčtování či daňové a technické kontroly;
stanovení pravidel pro výhry a prohry tak, aby „běţné hraní“ nemohlo vést k likvidaci rodinných rozpočtů a zadluţení během několika pouhých hodin nebo dnů hraní, a zároveň tak, aby bylo moţno dodrţování těchto pravidel řádně kontrolovat.
vymezení přípustných míst umístění VHP a THZ tak, aby bylo moţné kontrolovat přístup k jejich uţívání osobám, jejichţ hraní je neţádoucí (především mladiství, ale i patologičtí hráči) a zároveň aby jejich přítomnost na místech běţného pohybu obyvatelstva nevyvolávalo „craving“ nebo jen „běţnou“ chuť si zahrát v rámci běţných ţivotních situací;
Existují samozřejmě i další prvky, jejichţ úprava je pro ochranu obyvatelstva před patologickým hráčstvím nezbytná. V následujícím textu se navrhovatelé soustředí na výše uvedené tři prvky úpravy, na kterých dokazují, ţe stávající úprava dle ZOL je naprosto nedostatečná k tomu, aby zajistila ochranu ţivota a zdraví obyvatelstva před negativními dopady patologického hráčství. Dle navrhovatelů je pak za daných okolností nezbytné tuto situaci napravit, přičemž minimálním požadavkem je odstranění VHP a THZ z veřejně dostupných míst a jejich „uzavření“ do kasin podléhajících přísnému režimu dle ZOL.
II.3
Vztah VHP a THZ – důvody návrhu na zrušení § 50 odst. 3 zákona o loteriích
Navrhovatelé se na úvod zabývají důvody návrhu na zrušení § 50 odst. 3 ZOL. Podle tohoto ustanovení můţe Ministerstvo povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první aţ čtvrté upraveny, s tím, ţe v povolení budou všechny podmínky provozování podrobně stanoveny, přičemţ pouţije přiměřeně ustanovení části první aţ čtvrté zákona. Od roku 1998 začalo povolovat Ministerstvo financí na základě napadaného ustanovení: a) tzv. centrální loterijní systémy s interaktivními videoloterijními terminály (dále jen CLS s IVT), b) elektromechanické rulety, c) elektromechanické kostky, d) lokální loterijní systémy e) elektronické pokery a další vícemístná herní zařízení,
7
o kterých tvrdí, ţe se jedná o jiné sázkové hry a loterie podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Tyto sázkové hry výlučně povoluje Ministerstvo financí a jejich provoz kontroluje prostřednictvím finančních úřadů. Navrhovatelé odkazují na Přílohu 2 obsahující popis jednotlivých přístrojů, které jsou v praxi povolovány, praxi jejich povolování a jejich srovnání s jednotlivými typy VHP a sázkovými hrami v kasinu, a tvrdí, ţe Ministerstvo financí vydává na základě napadeného ustanovení povolení k provozování přístrojů s ještě negativnějšími dopady, neţ jsou výherní hrací přístroje za podmínek, které jsou podstatně měkčí, neţ podmínky, které jsou specifikovány v napadených ustanoveních části druhé a čtvrté zákona o loteriích (srov. aplikační praxi popsanou v příloze 2). Jinými slovy: jiţ tak nedostatečná úprava (viz níţe) týkající se pravidel provozování a umisťování VHP je prostřednictvím § 50 odst. 3 zákona o loteriích obcházena tím, ţe jsou povolovány přístroje, které jsou z pohledu uţivatelského stejně tak i pohledu medicínského (jejich dopady na vznik a rozvoj patologického hráčství) totoţné bez toho, ţe by se na ně vztahovala alespoň minimální (jiţ tak nedostatečná, viz níţe) pravidla vztahující se na VHP (minimální vzdálenost od škol, pravidla „podmínek provozování“ atp.). V roce 2009 podle statistik MF ČR činily vloţené sázky do VHP 48.728,7 mil. Kč. Vloţené sázky do THZ (technické hry po odečtení internetového kurzového sázení) pak 47.579,5 mil. Kč. THZ tedy jiţ „dohání“ VHP co se týče obratů. 8 Prvotním cílem navrhovatelů je dosáhnout alespoň takového stavu, kdy by byly VHP odstraněny z veřejně přístupných míst a byly „uzavřeny“ do hlídaných kasin definovaných v části čtvrté ZOL. Tento cíl by byl však naprosto zmařen tím, že by v takovém případě na místo VHP okamžitě nastoupily THZ, čímž by ohrožení zdraví a života obyvatel bylo nahrazeno pouze (formálně) rozdílným druhem činnosti. S ohledem na to nezbývá navrhovatelům než se domáhat rovněž zrušení citovaného ustanovení.
8
Ministerstvo financí České republiky. Ministerstvo financí ČR [online]. 27.9.2010 [cit. 2010-10-12]. Ministerstvo financí České republiky : Přehled výsledků z provozování loterií a jiných podobných her za roky 2007 - 2009. Dostupné z WWW: .
8
II.4
Otázka konceptu a extensivnosti udělování povolení
Povolení k provozování výherních hracích přístrojů jsou udělována po splnění nikterak přísných podmínek, v zásadě bez omezení. V důsledku konceptu udělování povolení k provozování VHP a THZ patří Česká republika k zemím s největším počtem výherních hracích přístrojů na obyvatele s neuvěřitelně snadnou dostupností výherních hracích přístrojů se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Ve světle údajů uvedených v Příloze 1 tohoto návrhu je tato snadná dostupnost více neţ alarmující. Dle statistiky počtu sázkových her, provozovaných prostřednictvím přístrojů a technických zařízení skupiny VHP a loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích za rok 2009, kterou poskytlo MF ČR 9, bylo v ČR k 31.12.2009 povoleno celkem 120.680 kusů těchto přístrojů a zařízení. V přepočtu na počet obyvatel k 31.12.2009 (10 506 813 obyvatel, Český statistický úřad) je poměr počtu obyvatel na jeden sázkový přístroj 87 : 1 Tab. 3: Počty výherních automatů (VHP a THZ) a jejich hospodářské výsledky ve vybraných zemích EU a světa: 10 Země
Rok
Francie
-
Itálie
Malta
Rakousko
Počet přístrojů
Obrat (v €) 0 130 000
4 474 000 000
34 415 € / 1 VHP
186 000
11 470 000 000
61 667 € / 1 VHP
2006
190 000
15 436 000 000
81 242 € / 1 VHP
2007
290 544
18 827 000 000
64 799 € / 1 VHP
0
-
-
2004
1 673 000 000
81,8%
2005
2 412 000 000
81,9%
3 269 000 000
81,7%
3 917 000 000
81,8%
-
2006
7 720 (legální) + 5 510 (nelegálních)
2005
6 921
6 830 000 000
72,9%
2006
7 187
6 811 000 000
73,2%
2007
6 999
7 093 000 000
72,8%
2006
10 729 000 000 100 000
2007 Velká Británie
Norsko
Švýcarsko
-
2005
2005 Španělsko
-
2004
2007 Švédsko
Výherní podíl
10 939 000 000
75%
12 627 000 000
2006
235 000
11 330 000 000
2007
288 000
12 623 000 000
2005
cca. 150 000
27 754 000 000*
80,9%
2006
cca. 130 000
23 203 000 000*
81,0%
2007
cca. 120 000
10 440 000 000*
81,0%
2005
1 092 hazardních + 178 hracích
183 100 000**
?/0
2006
0 hazardních + 825 hracích
59 300 000**
0
79,6%
2007
0 hazardních + 822 hracích
2 800 000**
0
USA (v 6 státech)
2009
11 660
?
?
Česká republika
2009
120 680
4 085 816 000***
>75% až <99%
* v norských korunách, ** ve švýcarských francích, *** přepočet 25 Kč = 1 €
9
Ministerstvo financí České republiky. Žádost o poskytnutí informace. Dopis č.j. 34/43980/2010. Praha : [vl.n.], 2010. 1 s. DÉLIA, Nilles. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens : TEIL DREI Wirtschaftswissenschaftliche Studie. Lausanne : [vl.n.], 2009. GLÜCKSSPIELMARKT-ANALYSE, s. 15-208. 10
9
Tab. 4: Poměr počtu obyvatel na jeden VHP/THZ ve vybraných zemích EU (2009) Země
Počet obyvatel
Počet výherních 12 automatů
11
Poměr počtu obyvatel na 1 výherní automat -
Francie
62 150 775
0
Itálie
58 126 212
290 544
Malta
405 165
0
8 210 281
13 230
621 : 1 1 295 : 1
Rakousko
200 : 1 -
Švédsko
9 059 651
6 999
Španělsko
40 525 002
100 000
405 : 1
Velká Británie
61 113 205
288 000
212 : 1
Norsko
4 660 539
120 000
39 : 1
Švýcarsko
7 604 467
0
-
13
14
87 : 1
Česká republika
10 506 813
120 680
Jediný stát, kde čísla provozovaných přístrojů na jednoho obyvatele překonávají Českou republiku, je Norsko. V případě Norska jsou však do statistiky zařazeny i automatizované přístroje, prostřednictvím kterých se provozují kursové sázky především na sport; tyto přístroje, které jsou svou povahou zcela rozdílné od VHP a THZ tvoří většinu z uvedeného počtu výherních hracích prostředků. Ostatní státy se ČR co do počtu přístrojů na jednoho obyvatele ani nepřibliţují… Kromě absolutních čísel provozovaných přístrojů jsou výmluvná i čísla relativní. Jak je dokládáno v části II.2 návrhu, představují VHP a THZ nejnebezpečnější druh hazardních her s nejváţnějšími dopady co se týče patologického hráčství. S ohledem na to by měl stát podnikat kroky směřující k tomu, aby tento druh hazardu představoval co nejmenší část legálního hazardu. K tomuto cíli pak směřuje i legislativa většiny států. V České republice je tomu naopak. Výnosy z VHP a THZ představují naprostou většinu obratů vyplývajících z hazardu, coţ dokládají následující čísla: Tab. 5: Podíl jednotlivých sázkových her a loterií na celkovém hospodářském výsledku ve vybraných zemích EU a světa v roce 2007, srovnání s Českou republikou (v %): 15 Země
Loterie
Kasina
Výherní hrací přístroje
Kursové sázky
Francie
16,4
67,9
0,0
15,6
Itálie
38,8
8,1
41,0
12,1
Rakousko
7,4
34,2
28,2
30,2
Švédsko
21,2
23,0
17,4
38,4
Španělsko
51,0
8,2
40,7
0,0
Velká Británie
9,8
8,8
25,0
56,3
Norsko
43,3
0,0
43,5
13,2
Švýcarsko
11,8
79,5
7,4
1,3
PRŮMĚR EU 2007
23,0
26,7
23,9
26,4
Česká republika 2007
6,8
8,9
73,2
11,1
Česká republika 2009
5,7
7,5
79,9
6,9
11
ZEMĚPIS - informace o České republice a celém světě - Geografický server [online]. c2010 [cit. 2010-10-13]. Státy podle počtu obyvatel. Dostupné z WWW: . 12 DÉLIA, Nilles. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens : TEIL DREI Wirtschaftswissenschaftliche Studie. Lausanne : [vl.n.], 2009. GLÜCKSSPIELMARKT-ANALYSE, s. 15-208. 13 Český statistický úřad České republiky. Základní údaje o České republice. Dokument aplikace Microsoft Office Excel. Praha : [vl.n.], 2010. Obyvatelstvo, s. 1. Dostupné z WWW: . 14 Ministerstvo financí České republiky. Žádost o poskytnutí informace. Dopis č.j. 34/43980/2010. Praha : [vl.n.], 2010. 1 s. 15 ibidem 12
10
Graf 1: Podíl jednotlivých sázkových her a loterií na celkovém hospodářském výsledku ve vybraných zemích EU v roce 2007 16 Kursové sázky; 26,40%
Loterie; 23% Loterie Kasina VHP/THZ
VHP/THZ; 23,90%
Kasina; 26,70%
Kursové sázky
Graf 2: Podíl jednotlivých sázkových her a loterií na celkovém hospodářském výsledku v České republice v roce 2009 17 Kursové sázky; 6,90%
Loterie; 6% Kasina; 7,50% Loterie Kasina VHP/THZ Kursové sázky
VHP/THZ; 79,90%
Koncept a způsob povolování VHP a THZ (co se týče konceptu povolování THZ odkazují navrhovatelé na přílohu 2) v České republice tedy jednoznačně umožňuje rozšiřování VHP a THZ v takové míře, že to má značné dopady na základní lidská práva chráněná Listinou uvedená výše. Navíc jsou VHP a THZ v ČR upřednostňovány výrazně před jinými formami hazardu, které jsou z pohledu vzniku závislostí méně nebezpečné. Vedle toho nadměrné rozšíření VHP a THZ zároveň vede k tomu, že výkon státní kontroly dodržování ustanovení ZOL, která by měla vést alespoň k částečnému omezení těchto negativních dopadů v praxi, je neúčinný. Řada obcí a měst nevykonává závazný státní dozor na úseku VHP v přenesené působnosti podle zákona o loteriích (kontrola provozu, kontrola vyúčtování VHP, technické kontroly VHP za účasti autorizované osoby, atd.). Například ve městě Vsetín byl státní dozor na úseku VHP zaveden fakticky aţ po intervenci neziskové organizace OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. a Krajského úřadu Zlínského kraje v srpnu 2009.18 19
16
DÉLIA, Nilles. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens : TEIL DREI Wirtschaftswissenschaftliche Studie. Lausanne : [vl.n.], 2009. 232 s. 17 Ministerstvo financí České republiky. Ministerstvo financí ČR [online]. 27.9.2010 [cit. 2010-10-12]. Ministerstvo financí České republiky : Přehled výsledků z provozování loterií a jiných podobných her za roky 2007 - 2009. Dostupné z WWW: . 18 OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s., Podnět k zahájení řízení z moci úřední, k opatření proti nečinnosti a doporučení, dopis ze dne 30.9.2009, Vsetín : [vl.n.], 2009. 5 s. 19 Město Vsetín, dopis č.j. MUVS POOB 3P2, Vsetín, Městský úřad Vsetín Finanční odbor, 2010. 2 s.
11
Při současném počtu 120.680 ks povolených sázkových přístrojů VHP a THZ v ČR nelze, dle názoru navrhovatelů, státní kontrolu efektivně vykonávat. Tab. 6: Srov. i statistiky kontrol vykonaných státním dozorem nad sázkovými hrami a loteriemi 20 Druh sázkové hry
Počet povolených zařízení
Rok
114 000 (55 000 *)
2009
2 348
?
2008
2 097
?
2007
2 185
65 680
2009
49 806 **
?
2008
40 888 **
?
2007
28 201 **
Výherní hrací přístroj
Technické herní zařízení
Počet kontrol
* přepočtený počet ** prostřednictvím elektronického pasivního přístupu do CLS
Vysoký počet kontrol státního dozoru u technických herních zařízení je dán součtem kontrol všech jednotlivých druhů THZ, kdy u obou druhů CLS s IVT je vykonáván pouze centrálně elektronicky prostřednictvím pasivního zabezpečeného přístupu do CLS 21 (kontrola finančních toků), tedy jen elektronicky, bez fyzické kontroly přístrojů. Nízký počet kontrol u VHP je naopak dán nutností fyzických kontrol těchto přístrojů přímo v provozovnách. K problematice nedostatečné kontroly dále viz i níţe. Za těchto okolností není možné, aby zákon připouštěl umisťování VHP (resp. THZ) na místech tak snadno dostupných, nesnadno kontrolovatelných a všudypřítomných, jakými jsou herny a restaurace (a „jiná místa“) resp. dokonce bez jakýchkoliv omezení (jako je tomu u THZ).
II.5
Otázky maximální prohry a výhry
Jak jiţ bylo uvedeno shora, vykazuje patologické hráčství stejné znaky jako závislost na drogách, potaţmo alkoholu. Zatímco však intoxikace alkoholem nebo jinými návykovými látkami je věc téměř vţdy na první pohled rozpoznatelná, nevyznačuje se patologický hráč téměř ţádnými fyziologickými příznaky, resp. nikoliv tak patrnými jako v případě závislosti na drogách a alkoholu. Za těchto okolností není moţné přijímat individualizovaná omezení typu „patologický hráč nesmí hrát, aby neprohrál více, neţ jsou jeho finanční moţnosti“. Omezení musí být přijímána plošně ve vztahu ke všem osobám hrajícím na automatech tak, aby byla vyloučena moţnost, ţe osoba uţívající VHP / THZ utrpí finanční ztrátu přesahující její měsíční výdělky či celý majetek osobní, rodinný a třetích osob v řádech dnů či dokonce hodin. ZOL obsahuje v § 17 odst. 6 omezení, podle kterého je nejvyšší hodinová prohra / nejvyšší vklad na jednu hru 1.000,- Kč / 2 Kč, u výherních hracích přístrojů umístěných v herně pak 2.000,- Kč / 5 Kč a u výherních hracích přístrojů umístěných v kasinu pak 10.000,- Kč / 50 Kč.
20
Ministerstvo financí České republiky. Statistika kontrol vykonaných státním dozorem nad sázkovými hrami a loteriemi. Dopis č.j. 34/89893/2010. Praha : [vl.n.], 2010. 4 s. 21 Ministerstvo financí České republiky. Standard centrálního loterijního systému s interaktivními videoloterijními terminály. č.j. 34/106819/2009. Praha : [vl.n.], 2008. 3 s. Dostupné z WWW: .
12
Ministerstvo však můţe podle § 50 odst. 1 ZOL právním předpisem ještě zvýšit nejvyšší vsazenou částku na jednu hru a nejvyšší výhru v jedné hře podle § 17 odst. 4, nejvyšší hodinovou prohru podle § 17 odst. 6 a upravit náleţitosti známky uvedené v § 18 odst. 6. Tyto limity jsou však nepřiměřeně vysoké. I při dodrţení těchto limitů je schopen patologický hráč prohrát za jednu noc celou měsíční mzdu (viz výslech navrhovaných svědků). Tyto limity navíc nejsou v praxi dodrţovány a s ohledem na rozšířenost VHP není v moţnostech státní správy dodrţování těchto limitů účinně kontrolovat. U THZ jsou pak tyto hranice podstatně vyšší (srov. popis v příloze 2) Dalším omezením u VHP je nastavení tzv. výherního podílu, který je stanoven v § 17 odst. 5 zákona o loteriích v rozmezí „vyšší neţ 75 % a niţší neţ 100 %“. Ani tato úprava však v praxi nefunguje. Měřitelnost tohoto parametru je moţná aţ po odehrání 100 000 jednotlivých her (ust. § 2 odst. 1 písm. d) Vyhlášky MF ČR č. 223/1993 Sb., o hracích přístrojích). Avšak podle jiného ustanovení § 18 odst. 3 písmeno a) zákona o loteriích nesmějí být povoleny výherní hrací přístroje starší 5 let. Dle názoru navrhovatelů není ve více neţ 90% provozovaných výherních hracích přístrojů v historii provozu přístroje tento parametr nikdy zkontrolován. U sázkových her povolovaných Ministerstvem financí podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích (THZ) taková nastavení výherního podílu ani nejsou poţadována (srov. výklad v příloze 2)! Nepsaným parametrem je „výplatnost“ výherního hracího přístroje, která je dána stylem hry hráčů. Pokud je výše kreditu hráče během hry vlivem výher vyšší neţ vloţená sázka a hráč výhru včas nevybere, vlivem nastavení hry prohraje nejen výhru, ale také svůj vklad na sázku. Výsledkem je velmi často výrazně vyšší poměr celkem prohraných vkladů na sázku a celkem vyplacených výher, zcela mimo zákonný limit výherního podílu (>75% a <99%). Totéţ analogicky platí o THZ. Ačkoliv tedy zákonná úprava obsahuje určitá pravidla a omezení týkající se maximálních proher a poměru výher a proher, jedná se o pravidla nedostatečná k tomu, aby dokázala bránit vzniku závislosti a extrémní ztrátě majetku. I tato úprava je navíc v praxi v současné době s ohledem na obrovskou rozšířenost VHP a THZ (důsledek způsobu udělování povolení) a s ohledem na stávající technické možnosti nevymahatelná a není tedy možné tato pravidla v praxi kontrolovat a vynucovat. Takováto právní úprava je tedy nejen nedostatečná k ochraně práv, k jejichž ochraně je určena primárně, ale navíc je existence takovéhoto (v zásadě nevymahatelného) předpisu v rozporu s principem právní jistoty a právního státu.
13
Otázka umístění výherních hracích přístrojů a jiných podobných sázkových her, způsob propagace
II.6
Hlavním tématem tohoto návrhu je problematika stálého umístění VHP a THZ. ZOL umoţňuje umisťování VHP v následujících objektech / prostorách (§ 17 odst. 8 ZOL):
kasinech (podmínky vybavení a provozování kasin upravuje § 36 a násl. ZOL) a dále
hernách („Hernou se rozumí místnost (soubor místností) určená zejména k provozování výherních hracích přístrojů. V herně musí být po celou dobu provozu zajištěn dozor. Do herny je zákaz vstupu osobám mladším 18 let. Provoz herny se řídí schváleným herním řádem.“ - § 17 odst. 8 ZOL)
v pohostinských zařízeních a dalších místech, která splňují podmínky zvláštního provozního reţimu podle § 17 odst. 10 ZOL.
V zásadě jedinou alternativou, která zaručuje určitou ochranu a kontrolu nad provozováním VHP představují kasina, u kterých jsou stanovena relativně přísná pravidla pro přístup do prostor a evidenci návštěvníků (§ 36 odst. 1 ZOL: „Návštěvníci jsou povinni při vstupu do kasina předložit doklad prokazující jejich totožnost. Do kasina nesmí být vpuštěn ten, kdo nedovršil 18 let věku, a ten, kdo v souladu s návštěvním řádem nemá přístup do kasina“; § 36 odst. 2 ZOL „Kasino vede denní jmennou evidenci návštěvníků. Rozsah identifikačních údajů v evidenci a jejich uchovávání se řídí zákonem o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu.“) a kontrolu hry (§ 37 ZOL: „Kasino musí být vybaveno zabezpečovacím zařízením a monitorovacím zařízením. Monitorovacím zařízením musí být obrazově a zvukově zaznamenán celý průběh všech provozovaných her, dále pak práce přípravné (výdej žetonů) a závěrečné (uzavírání stolů, počítání žetonů a hotovosti). Provozovatel je povinen uchovávat po dobu 90 kalendářních dnů záznamy pořízené monitorovacím zařízením a pracovníkům státního dozoru umožnit přístup k těmto záznamům včetně jejich zapůjčení mimo prostor kasina. Monitorování musí být prováděno v nezpomaleném a nepřerušovaném záznamu. Bližší podmínky pro monitorování a uchovávání záznamů stanoví ministerstvo právním předpisem.). Naproti tomu podmínky pro umisťování a kontrolu hry v hernách a pohostinských zařízeních a dalších místech (sic!) jsou stanoveny velmi vágně. Kromě podmínky stanovené v odst. 11 § 17 ZOL (k tomu podrobněji v bodě III.4) neexistují ţádná omezení, co se týče četnosti a rozmístění heren a pohostinských zařízení s VHP. Stačí tedy jakýkoliv stavebně oddělený prostor k tomu, aby zde mohly být provozovány VHP. Navíc jako herna je definován prostor (místnost / soubor místností) určený zejména k provozování VHP. V hernách jsou standardně poskytovány i další sluţby s hráčstvím spojené, např. prodej alkoholických nápojů cigaret, potravin atp. coţ vede k tomu, ţe hráč v zásadě nemá důvod prostor herny opouštět, dokud mu nedojdou peníze. Oproti tomu v pohostinských zařízeních a „dalších místech“ můţe být provozováno až 6 (!) VHP (§ 17 odst. 8 ZOL). V praxi je pak těţké rozpoznat, co je bar a co herna (jediným rozlišovacím znakem je pak reklama na kumulované výhry - „Jackpot“, která však např. dle výkladu Krajského ţivnostenského úřadu ve Zlíně není reklamou, ale jen informačním zařízením 22 a tedy není ani v pohostinských zařízeních zakázána).
22
Zlínský kraj: Vyrozumění o vyřízení podnětu, č.j. KUZL57598, sp.zn. KUSP 32964/2010 PŢÚ. Zlín: Krajský úřad Zlínského kraje a Krajský ţivnostenský úřad, 19.8.2010. 2 s.
14
Jiţ mnohokrát zde byla zmíněna podobnost gamblerství se závislostmi na jiných legálních návykových látkách, jakými jsou nikotin a alkohol. Zatímco v případě cigaret a alkoholických nápojů byla zákonodárcem předepsána povinnost varování (10 různých variant varování ministerstva zdravotnictví, např. „Kouření můţe zabíjet“ a dále 43 různých variant varování výrobce tabákových výrobků a uvedení obsahu alkoholu na etiketách alkoholických nápojů), v případě VHP ani THZ zákon ţádné takové varování (např. „Hraní je vysoce návykové, nezačínejte s ním“, „Hraní je velmi nebezpečné“ či „Hraní můţe zabíjet “), nepředepisuje. Ve spojení se snadnou dostupností VHP a THZ v hernách a pohostinských zařízeních a dalších místech je tato skutečnost alarmující. VHP jsou umisťovány v praxi samozřejmě tak, aby byl maximalizován zisk jejich provozovatelů. Jedná se tedy především o umístění v barech, restauracích nejniţších úrovní atp. Přístroje jsou často umístěny tak, aby byla maximálně vyuţita přirozená koncentrace osob s náchylností k hraní (vlaková a autobusová nádraţí, nákupní centra, čtvrti nízkopříjmových skupin obyvatelstva atp.). Zákon neklade v zásadě ţádné překáţky tomu, aby provozovatelé zneuţívali slabosti osob ohroţených patologickým hráčstvím k navýšení svých příjmů, a tito provozovatelé se v souladu s principy volného trhu chovají tak, aby své zisky maximalizovali bez ohledu na dopady na ţivoty a zdraví lidí. Takovéto chování provozovatele je v plném souladu s přirozenými principy fungování volného trhu. Je však úkolem státu, aby v těchto případech zakročil a stanovil pravidla na ochranu před takovými dopady volné soutěţe, které jsou v rozporu se základními zájmy společnosti. V tomto směru však český stát selhává. Patologický hráč, který by se snaţil zbavit své závislosti, nemá v zásadě ţádnou šanci, aby odolal baţení (cravingu – viz příloha 1), protoţe při pohybu v urbánním prostředí naráţí na herny nebo alespoň restaurace, ve kterých jsou umístěny VHP / THZ, téměř na kaţdém kroku. Totéţ platí i pro osoby, které mají k rozvoji patologického hráčství sklony, a v neposlední řadě jsou tímto ohroţeni mladiství, pro které se hrací automaty stávají přirozenou součástí okolí, a tedy i jejich vnímání světa, aniţ by ovšem bylo řešeno to, ţe tato přirozená součást jejich ţivota je v podstatě smrtelně nebezpečná. Jak je uvedeno v příloze 1, jedním z hlavních znaků závislosti je jiţ zmiňovaný „craving“ (baţení). Postiţení patologickým hráčstvím popisují intenzivní puzení ke hře, které lze těţko ovládnout spolu se zaujetím myšlenkami a představami hraní a okolností, které tuto činnost provázejí. Vizuální identifikace místa a jakákoliv reklama je jedním z hlavních spouštěcích mechanismů tzv. cravingu, tedy silného patologickému baţení po hazardní hře u jiţ postiţených osob. Craving je pak hlavní příčinou relapsů léčených patologických hráčů a recidivy u neléčených patologických a rizikových hráčů. Nadměrná nabídka a reklama pak v příčinné souvislosti zabraňují a silně zhoršují léčbu a prevenci relapsů patologických hráčů a jsou jednou z hlavních příčin prevalence patologického hráčství. Všechny tyto aspekty patologického hráčství jsou vyuţívány zcela plánovaně při marketingu a stálém umístění výherních hracích přístrojů a napadený předpis tyto metody ţádným způsobem neomezuje / neupravuje. Při propagaci VHP a THZ je často pouţíváno informační sdělení ve formě systému kumulované výhry JACKPOT či zařízení simulující jeho funkci, které jsou umístěny na veřejně přístupných místech (např. vnějších pláštích budov provozoven s VHP a THZ).
15
S ohledem na definici patologického hráčství, aplikovanou definici neurobiologie závislosti, neurologický aspekt „craving“ a závěry neurologického výzkumu (viz Příloha 1, kapitola VIII.) je jednoznačné, ţe takovéto způsoby propagace zneuţívají onemocnění patologických hráčů k dalšímu poškozování jejich zdraví (prohlubování nemoci), přičemţ stávající zákonná úprava a výkladová praxe odpovídajících úřadů takovéto jednání nijak nereguluje. S ohledem na skutečnost, ţe se odpovídající poutače staly již nedílnou součástí české urbánní krajiny, povaţují navrhovatelé tuto skutečnost za obecně známou (§ 49 odst. 2 Zákona o Ústavním soudu), avšak dokládají tuto skutečnost i několika dokumentárními fotografiemi.
Způsob, jakým ZOL (ne)reguluje umisťování VHP a možnosti jejich propagace má prokazatelně přímé dopady na šíření patologického hráčství. Stávající úprava tak umožňuje umisťování a propagaci VHP a THZ způsobem, který má negativní dopady na zdraví a život populace. Shrnutí
II.7
VHP a THZ mají nepochybný vliv na vznik a rozvoj choroby patologického hráčství. Pravidlem, jehoţ zavedení lze poţadovat proto, aby byla zajištěna alespoň minimální ochrana ţivota a zdraví a obyvatel, je taková úprava, která by umoţňovala umisťování VHP a THZ na vymezených, přesně definovaných místech, kde by byly pod stálou kontrolou, a jejichţ reţim by zaručoval, ţe přístup k VHP a THZ bude znemoţněn především mladistvým, a dále jejich umisťování v takovém mnoţství, aby bylo moţno vykonávat účinnou kontrolu dodrţování právních předpisů. Takovéto podmínky ZOL nesplňuje, kdyţ umoţňuje:
v zásadě neomezené umisťování VHP do heren, restaurací a jiných prostor tj. do míst, která jsou velmi snadno přístupná a především všudypřítomná, a navíc umoţňuje jejich umisťování v takovém rozsahu, který znemoţňuje účinnou kontrolu dodrţování pravidel ZOL;
neomezené umisťování THZ do jakýchkoliv prostor v zásadě bez jakýchkoliv omezení.
Za těchto okolností nezbývá navrhovatelům, neţ poţadovat zrušení části ZOL jak je uvedeno v tomto návrhu.
16
III
Další práva
Obecně
III.1
Vedle primárně porušovaných základních lidských práv (ţivota a zdraví) jsou stávající právní úpravou umoţňující téměř neomezené šíření VHP a THZ ohroţována a porušována další základní lidská práva garantovaná Listinou. I pro tato práva platí výše uvedené v souvislosti s právem na ţivot a ochranu zdraví, tj. ţe stát by měl přijímat aktivní opatření k ochraně těchto práv, přičemţ v souvislosti s ochranou těchto statků před negativními dopady VHP a THZ v této roli stát selhává.
čl. 10 odst. 1 a 2 (právo na lidskou důstojnost a ochranu rodinného života)
III.2
Patologický hráč ovlivňuje 10-15 dalších osob ve svém okolí rodinném, sociálním, sousedském, pracovním a volnočasovém.23 Podle průzkumu provedeného občanským sdruţením OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. na základě tzv. Evaluační dotazníku pro patologické hráče v roce 2010 mezi patologickými hráči, léčenými v Psychiatrické léčebně v Kroměříţi, oddělení 10B, uvádějí respondenti následující sociální dopady v příčinné souvislosti s patologickým hráčstvím:
rozchod nebo rozvod s partnerem/manţelem, osamělost, narušení výchovy dětí, ztráta zájmových aktivit, ztráta zaměstnání, zadluţení, násilí ze strany jiných osob, bezdomovectví, sociální problémy (hmotná nouze), sníţení ţivotní úrovně, a mnohé další.
veřejná ostuda rodiny, ztráta důvěryhodnosti, omezení kontaktů s blízkými osobami, vyloučení z kolektivu zájmových aktivit, a mnohé další.
Markantním sociálním dopadem provozování sázkových her a loterií, zejména VHP a THZ je zadluţení patologických hráčů a jejich blízkých. Z průzkumu v Psychiatrické léčebně v Kroměříţi mezi patologickými hráči vyplývá, ţe finanční ztráta v důsledku hazardu před léčbou činila v průměru 2.328.125,- Kč na jednu osobu.24 Z průzkumu v Psychiatrické léčebně v Praze – Bohnicích mezi 47 patologickými hráči vyplývá, ţe finanční ztráta v důsledku hazardu před léčbou činila v průměru 1.570.590,- Kč na jednu osobu.25 V České republice se nevede ţádná evidence související se sociálními dopady provozování sázkových her a loterií v souvislosti s patologickým hráčstvím, avšak z uvedených čísel vyplývá, ţe hraní na VHP a THZ má negativní dopady nejen na ţivot a zdraví patologických hráčů, ale i na jejich celkové hmotné poměry a tím i na ţivotní úroveň členů jejich rodin a vede k zásahům do jejich rodinného ţivota, jakoţ i ke sníţení lidské důstojnosti jak samotných hráčů, tak i osob z jejich okolí.
23
VACEK, Jaroslav. Nelátkové závislosti: GAMBLERSTVÍ. Dokument aplikace Microsoft Office PowerPoint. Praha : Centrum adiktologie 1. LF a VFN Univerzita Karlova v Praze, 2010, s. 11. 24 OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. Evaluační dotazník pro patologické hráče - vyhodnocení. Vsetín/Kroměříţ : [vl.n.], 2010. 4 s. 25 NEŠPOR, Karel, SCHEANSOVÁ, Andrea: Efektivita léčby patologického hráčství – pilotní studie. Praha : [vl.n.], 2009. Dostupné z WWW: .
17
III.3
Čl. 11 Listiny (Ochrana majetku)
III.3.1 Ochrana před trestnou činností Tím, ţe stát umoţňuje nepřiměřené rozšíření různých druhů VHP přispívá zároveň k šíření trestné činnosti, která je s VHP a THZ (a patologickým hráčstvím) tradičně spojena, a která souvisí především s psychicky podmíněnou potřebou pachatelů, často patologických hráčů, získat finanční prostředky na hazardní hru. Tyto trestné činy jsou páchány jak přímo v provozovnách s VHP a THZ, tak v jejich blízkosti (nejčastěji krádeţe, loupeţe, někdy i vraţdy, jejichţ oběťmi jsou pracovníci provozoven a jejich hosté, případně osoby nacházející se v blízkosti provozoven). Dalším typickým místem páchání trestné činnosti je sociální prostředí patologického hráče (rodina, zaměstnání, volnočasové aktivity, etc.). V České republice se nevede ţádná evidence související s kriminalitou patologických hráčů. Podle Mezinárodní srovnávací analýzy hazardních her, části čtvrté – zdravotní vědecké studie Institutu pro psychologii a kognitivní výzkum Univerzity v Brémách 26 je nezákonné opatřování finančních prostředků na hazardní hru charakteristickou vlastností patologických hráčů. Podle početných klinických studií, uvedených v této Mezinárodní srovnávací analýze hazardních her, byla zjištěna vysoká procentní míra páchání trestné činnosti u léčených patologických hráčů nebo hráčů navštěvujících svépomocné skupiny (Anonymní gambleři). Celosvětovým údajem je pak 27 – 90% patologických hráčů, kteří si opatřili finanční prostředky na hazardní hru nelegálním způsobem, kde údaje vycházejí z osobních sdělení. Jiný údaj uvádí 13 – 48% patologických hráčů, kteří si opatřili finanční prostředky na hazardní hru nelegálním způsobem, kde údaje vycházejí ze záznamů o zatčení a předchozím trestu. U americké HOTLINE (krizové telefonní linky) přiznalo 20,7% volajících patologických hráčů spáchání trestného činu a 11,5% zatčení. V Austrálii uvedlo 26% problémových hráčů, ţe si opatřili finanční prostředky na hazardní hru nelegálním způsobem, 10% z nich bylo policejně šetřeno a 4% odsouzeno. Delikventní chování patologických hráčů je spíše majetkové povahy. Podle údajů z ambulantní a ústavní péče, z policejních statistik je nejčastějším trestným činem patologických hráčů podvod a zpronevěra. Jedná se v základní podstatě, podobně jako u narkomanů, o vyhrocení konfliktu mezi uvědomovaným napětím („cravingem“), předcházejícím hazardní hře, a moţností získat finanční prostředky na hru zákonnou cestou. Hazardní hra a nezákonné drogy, na rozdíl od alkoholu a tabáku, jsou velmi drahou závislostí. III.3.2 Majetek samotných hráčů Jako legální zdroje sázek do VHP a THZ uvádějí patologičtí hráči z Psychiatrické léčebny v Kroměříţi, oddělení 10 B, léčení v letech 2009/2010, následující: mzdy/platy, osobní úspory, sociální dávky, rodinné úspory, půjčky od příbuzných, půjčky od přátel, půjčky od lichvářů, osobní půjčky a úvěru (banky a finanční instituce), půjčky ze zastavárny, peníze na domácnost, trţby za prodej osobního a rodinného majetku.27
26
MEYER, Gerhard. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesen. Teil vier, Gesundheitswissenschaftliche Studie. Bremen : Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen, 2009. Betrugs- und allgemeine Kriminalitätsvorbeugung, s. 70-72. 27 OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. Evaluační dotazník pro patologické hráče - vyhodnocení. Vsetín/Kroměříţ : [vl.n.], 2010. 4 s.
18
Jako nelegální zdroje do VHP a THZ uvádějí patologičtí hráči z Psychiatrické léčebny v Kroměříţi, oddělení 10 B, léčení v letech 2009/2010, následující: majetkovou a hospodářskou trestnou činnost (skupina tr.č.: krádeţ, podvod, pojistný podvod, úvěrový podvod, zpronevěra, zkrácení daně a poplatků, neodvedení daně a poplatků, apod.), jinou trestnou činnost (skupina tr.č.: nelegální výroba a distribuce omamných látek, nelegální sázky, kuplířství, apod.) a vlastní prostituci.28 Veřejnoprávní a komerční tištěné, internetové i televizní zpravodajství z České republiky poměrně často informuje také o závaţné násilné trestné činnosti (loupeţe, vydírání, vraţdy, apod.) za účelem získání finančních prostředků na hazardní hru pachatelem – patologickým hráčem. Patologické hráčství téměř vţdy končí pro jednotlivce dluhovou pastí a s tím souvisejícími dopady tedy exekucemi, insolvencí či konkursem, ztrátou movitého i nemovitého majetku, ztrátou podstatných částí příjmů s výjimkou nejnutnějších k výţivě rodiny (přičemţ i tyto příjmy často nadále končí „v automatech“) a s tím spojený sociální propad, jednotlivců, celých rodin na nebo i pod hranici existenčního minima.
III.4
Čl. 32 odst. 1 Listiny (zvláštní ochrana dětí a mladistvých)
III.4.1 Obecně Čl. 32 odst. 1, věta druhá Listiny zaručuje zvláštní ochranu mladistvých. Ve své obecnosti je toto ustanovení právně-politickým vyjádřením povinnosti státu svým zákonodárstvím takovouto ochranu poskytnout. Podle ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny by bylo moţno se tohoto práva ve smyslu čl. 32 odst. 1, věta druhá Listiny domáhat jen v mezích zákonů, nicméně podle ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při pouţívání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu. V situaci, kdyţ zákon nedostatečně chrání základní lidské právo zaručené navíc Listinou, jeţ je součástí ústavního pořádku České republiky, neexistuje jiný způsob, jak se domoci tohoto základního práva neţ přímo, neboli jak bylo jiţ obdobně deklarováno v nálezu Ústavního soudu ČR Pl ÚS 35/93 – nedbáním podstaty a smyslu základních práv a svobod by bylo, kdyby absencí, nebo nedostatečnou zákonnou úpravou bylo zdůvodněno, ţe takové právo nelze vůbec realizovat. Navrhovatelé mají za to, ţe současná zákonná úprava obsaţená zejména v části druhé a ust. § 50 odst. 3 zákona o loteriích nedostatečným způsobem chrání děti a mladistvé, kteří jsou obecně podstatně náchylnější ke vzniku patologického hráčství a jejichţ ochrana by měla být právě na základě čl. 32 odst. 1 věta druhá Listiny zaručena, a to i prostřednictvím shora pod bodem II.1 citovaného čl. IV zák. č. 20/1966 Sb., o péči zdraví lidu, dle kterého je zvláštní pozornost věnována péči o novou generaci. Stávající úprava, která vede k nadměrnému rozšíření VHP a THZ, umoţňuje soustavné ohroţování mladistvých patologickým hráčstvím. Zákon o loteriích sice stanoví, ţe účastníkem loterie nebo jiné podobné hry můţe být jen fyzická osoba, která dovršila 18 let věku. Osobám mladším 18 let je účast výslovně zakázána (§ 1 odst. 7 zákona o loteriích). Toto ustanovení je však v zásadě platné pouze na papíře, a to především s ohledem na skutečnost, ţe stávající úprava umoţňující rozšíření VHP a THZ a jejich umisťování na běţně dostupných místech (restaurace…) fakticky znemoţňuje účinnou kontrolu dodrţování těchto pravidel. 28
OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. Evaluační dotazník pro patologické hráče - vyhodnocení. Vsetín/Kroměříţ : [vl.n.], 2010. 4 s.
19
Podle Výzkumné zprávy č. 5 Evropské školní studie o alkoholu a jiných drogách (ESPAD)Výsledky průzkumu v České republice v roce 2007 29, hraje na přístrojích spadajících do skupiny sázkových her „výherní automaty“ (tedy VHP a THZ) následující mnoţství mladistvých: Tab. 7: Výherní automaty jako způsob trávení volného času mládeže (ESPAD 2007)
„Výherní automaty“
Pohlaví
několikrát za rok
1-2krát za měsíc
1krát týdně
Téměř denně
Chlapci
10,5 %
3,5 %
1,3 %
1,1 %
Dívky
5,3 %
1,0 %
0,2 %
0,2 %
Výzkum byl proveden u celkem 10 187 ţáků v celkem 351 základních školách, gymnáziích, středních školách s maturitou a středních odborných školách ze všech krajů ČR, u ročníků 1990 aţ 1992 (15 – 17 let věku), konkrétně u 4 793 chlapců (47,3%) a 5 394 dívek (52,7%). Výzkumná zpráva je součástí Zprávy ESPAD za rok 2007 – Uţívání návykových látek mezi studenty v 35 evropských zemích, kterou vydává Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (EMCDDA). 30 Dalším pravidelným průzkumem je Evidence sociálně patologických jevů ve školním roce 2008/2009 ve Zlínském kraji (segment 51 478 ţáků základních škol, středních škol, vyšších odborných škol, dětských domovů a speciálních škol v okresech Zlín, Vsetín, Kroměříţ a Uherské Hradiště). Zde bylo zpracováno ale jen 212 dotazníků: 31 Tab. 8: Evidence sociálně patologických jevů ve školním roce 200/2009 ve Zlínském kraji – počet případů gamblerství Gamblerství Reálná zjištění
34
Podezření
365
Počet řešení školou
25
Uvedená čísla jednoznačně dokládají, ţe hraní na „výherních automatech“ je mezi mládeţí velmi rozšířenou formou trávení volného času, a tedy ţe stávající úprava nepředstavuje dostatečnou ochranu mladistvých před negativními účinky VHP a THZ. III.4.2 Obsah úpravy Úprava zákona o loteriích sice obsahuje určité prvky zaměřené na ochranu mladistvých, tyto jsou však naprosto nedostatečné V první řadě se jedná o ustanovení, která mají zabránit tomu, aby osoby mladší 18 let vstupovaly do prostor, kde jsou provozovány VHP, coţ se týká jak kasin, tak heren (§ 17 odst. 9 ZOL) a provozoven „v pohostinských zařízeních a dalších místech“ (§ 17 odst. 8 ve spojení s odst. 10 ZOL). V praxi je ovšem jedinou účinnou formou ochrany mladistvých před přístupem k VHP reţim v kasinech (povinnost vyţadovat vždy předloţení dokladu totoţnosti, povinnost archivovat odpovídající údaje).
29
CSÉMY, Ladislav, CHOMYNOVÁ, Pavla a SADÍLEK, Petr. Evropská školní studie o alkoholu a jiných drogách (ESPAD), Výsledky průzkumu v České republice v roce 2007. Výzkumná zpráva č. 5, 1. vydání. Praha : Úřad vlády České republiky, 2009. 171 s. ISBN 978-80-87041-94-9. 30 ibidem 29 31 Zlínský kraj. Evidence-SPJ-2009-kraj-graf.xls. Dokument aplikace Microsoft Office Excel. Zlín : Krajský úřad Zlínského kraje, 2009. 12 s. Dostupné z WWW: .
20
Co se týče heren a pohostinských zařízení (a „jiných míst“…), při stávajícím reţimu provozu VHP je moţná státní kontrola dodrţování daného ustanovení jen formou kontrol na místě. Pokud nepřistihne kontrolující osoba nezletilého přímo při porušení pravidel ZOL, není moţné porušení s ohledem na volnost úpravy dokázat (není nutnost uchovávat identifikaci osob, kontrola hráčů je věcí „odhadu“ věku ze strany personálu). S ohledem na koncept povolování a rozšířenost VHP a THZ však není možné dodržování tohoto ustanovení kontrolovat jinak než namátkově. Vzhledem ke konkurenci, která mezi provozovateli VHP a THZ existuje (rovněţ důsledek rozšířenosti těchto přístrojů), je běţná snaha tato ustanovení obcházet resp. k tomu dochází z nedbalosti, kdy obsluha s ohledem na jiné úkoly (v zásadě neexistuje funkce „hlídače“ herny – tuto funkci vykonává obsluhující personál, jehoţ hlavním úkolem je roznášení občerstvení, nikoliv kontrola hráčů) hráče nekontroluje. V praxi je porušování těchto pravidel více neţ běţné, coţ vyplývá především z výše citovaných průzkumů ohledně trávení volného času mládeţe, které dokládají nefunkčnost úpravy. Další snahu o ochranu mladistvých představuje § 17 odst. 11 napadaného zákona, podle kterého „Provozování výherních hracích přístrojů nesmí být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče, v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov. Okruh vzdálenosti do 100 m od těchto budov může stanovit obec vyhláškou.“ Problematický je jiţ výklad tohoto ustanovení – zatímco některé obce toto ustanovení chápou tak, ţe provozování VHP nesmí být povoleno v oblasti, která odpovídá kruhu s poloměrem 100 m (tj. vzdálenost vzdušnou čarou) od školy, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče, budov státních orgánů a církví, některé obce toto ustanovení vykládají jako „docházkovou“ vzdálenost. V takových případech je povolováno provozování VHP de facto vedle školy, pokud je z důvodu překáţek „docházková“ vzdálenost vyšší neţ 100m. Ať je však výklad jakýkoliv, je vymezená vzdálenost naprosto nedostatečná, zváţíme-li nedostatečnou kontrolu VHP a THZ provozovaných mimo kasina. 100 m je vzdálenost, která se dá při běţné chůzi urazit za méně neţ jednu minutu. V zásadě nic nebrání tomu, aby si školák zašel „zahrát na automatech“ v průběhu jedné tzv. velké přestávky (15 minut) nebo během přestávky na oběd (cca. 60 minut). Zákon tedy umoţňuje, aby se vysoce rizikové VHP provozovaly s minimální kontrolou (coţ platí především pro VHP umístěné v pohostinských zařízeních) v zásadě na dohled od škol (viz výše). Navíc zákon nechává prakticky na libovůli obce, aby uţ i tak velmi nízká zákonem stanovená hranice 100 m byla sniţována pod tento limit. Porušování základního lidského práva podle čl. 32 odst. 1, věta druhá Listiny spatřují navrhovatelé také v existenci ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na základě kterého Ministerstvo financí vydává povolení k provozování THZ. Při stanovení podmínek provozování tzv. jiných sázkových her (zjevně stejného typu jako výherní hrací přístroje), povolovaných Ministerstvem financí ČR, se nepřihlíţí k ţádným omezením. Praxe povolovacího procesu a stálého umístění naprosto shodných sázkových her, ale povolovaných podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích ukazuje, ţe tyto přístroje jsou povolovány všude, tedy i v místech, kde podle § 17 odst. 11 zákona o loteriích provozování výherních hracích přístrojů nesmí být povoleno (k problematice podobnosti VHP a THZ viz výše v bodě II.3 a v příloze 2). Navrhovatelé jsou toho názoru, že stávající úprava umisťování VHP je naprosto nedostatečná, protože v praxi umožňuje masivní přístup mladistvých k VHP resp. THZ.
21
III.4.3 Shrnutí Stávající právní úprava sice obsahuje určité prvky směřující k ochraně mladistvých před rizikem vzniku patologického hráčství, avšak tato úprava je zcela nedostatečná (především umoţňuje umisťování automatů do veřejně přístupných míst) a navíc jsou odpovídající pravidla stanovena takovým způsobem, ţe je jejich faktické vymáhání velmi obtíţné, a v praxi se v zásadě míjí účinkem. Stávající právní úprava tedy nezajišťuje dostatečně ochranu mladistvých před negativními vlivy VHP a THZ a před rizikem patologického hráčství (což dokládají především citované výzkumy zabývající se způsobem trávením volného času mezi mládeží) a je tedy v rozporu s čl. 32 odst. 1 Listiny.
IV
Dopady zrušení na práva jiných subjektů – otázka proporcionality
Navrhovatelé jsou si vědomi skutečnosti, ţe zrušení předmětných ustanovení povede v konečném důsledku k tomu, ţe nebude moţné vydávat povolení k provozování VHP v hernách, pohostinských zařízeních (a dalších místech), a dále dojde k vyloučení moţnosti povolovat THZ (pokud ovšem nebude přistoupeno k logickému výkladu, ţe tyto přístroje podléhají povolovacímu reţimu VHP) a fakticky tím dojde k zúţení jednoho oboru podnikání (VHP budou nadále povoleny pouze v kasinech podle ZOL), kterému se v současné době v ČR věnuje celá řada subjektů, které investovaly značné prostředky do pořízení zařízení atp. K tomu uvádějí navrhovatelé následující: (1) Zrušením předmětných ustanovení dojde ke zdánlivému omezení práva podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny). Umoţnění resp. zákaz určité výdělečné činnosti je však vţdy výsledkem zváţení pozitiv a negativ, která jsou s touto činností spojena, jakoţ i vlastností, které by měl mít subjekt takovouto činnost provozující, a výsledkem tohoto zvaţování je podřízení takové činnosti některému z moţných reţimů; tedy činnost je moţná v zásadě bez omezení (např. ţivnost volná), nebo je podřízena menším (např. ţivnost řemeslná) nebo větším (např. obchod nakládání s radioaktivním materiálem) omezením, nebo je taková činnost zcela zakázána (např. nájemné vraţdy). Jak je uvedeno výše v textu, je pozitivní přínos hazardu pro společnost v zásadě nulový a jedinou rolí legálního hazardu by mělo být minimální uspokojování existující poptávky takovým způsobem, aby nedošlo k přechodu této poptávky do ilegálního prostředí (k tomu malý počet kasin postačí). V ţádném případě by nemělo být smyslem provozování hazardu navyšování poptávky nebo dokonce vytváření poptávky nové. S ohledem na provozování výherních hracích přístrojů je v mnoha státech světa provozování výherních hracích přístrojů zcela zakázáno, v naprosté většině států je drasticky omezeno. Dovolávat se za těchto okolností (kdy negativní přínosy určité podnikatelské činnosti na společnost jednoznačně převaţují nad dopady pozitivními) práva na svobodu podnikání je dle názoru navrhovatelů nemoţné. Nehledě na skutečnost, ţe tohoto práva je moţno se domáhat pouze v mezích zákonů provádějících předmětné ustanovení Listiny (čl. 41 odst. 1 Listiny).
22
(2) I přes jednoznačné negativní důsledky provozování výherních hracích přístrojů si jsou navrhovatelé vědomi skutečnosti, ţe řešení problému by bylo moţno spatřovat i v přijetí přísnější úpravy, v jejímţ důsledku by došlo k významnému omezení dostupnosti přístrojů a tím i k podstatné eliminaci výše popsaných negativních dopadů. Taková právní úprava by měla vybalancovat práva jak provozovatelů VHP, tak veřejnosti (kterouţto podmínku současná úprava nenaplňuje). Proto se navrhovatelé domnívají, ţe by všechny sázkové hry typu výherní hrací přístroje měly být umístěny pouze v kasinech, v ideálním případě maximálně v krajských městech České republiky. Princip organizace by měl podléhat výhradně jen státu, s moţností územní samosprávy rozhodovat o tom, zda na jejich území budou či nebudou výherní hrací přístroje provozovány. Udělení povolení k provozování výherních hracích přístrojů by nemělo být nárokové. Plánování a řízení povolovacího procesu by mělo být postaveno na studii rizik a dopadů na stát, fiskální zájmy, bezpečnost, zdravotnictví, sociální oblast a prevenci. Podmínky provozování VHP, jako např. výherní podíl by měly být nastaveny transparentně, v podstatně vyšší návratnosti vkladů hráčům, a v podstatně niţších hodnotách maximální sázky a maximální výhry. Odvody na veřejně prospěšné účely musí být transparentní a cílené, bez jakýchkoliv moţností jejich přesměrování do soukromého sektoru, např. prostřednictvím soukromých nadací, nadačních fondů a neziskových organizací. Výše odvodů musí být vyšší neţ náklady na prevenci, léčbu, správu, kontrolu a státní dozor, vynaloţené v přímé i nepřímé souvislosti s provozováním VHP. Provozovatelé musí nést odpovědnost za informace a vzdělávání spotřebitelů o rizicích a dopadech nadměrného hráčství. Pro sázkové hry typu výherní hrací přístroje by měla být zcela zakázána reklama, a to i ve formě světelných reklam a zařízení JACKPOT na štítech budov. Jako prevence patologického hráčství by měl být rovněţ udrţován poměr počtu obyvatel města na jeden výherní hrací přístroj. Existuje tedy spousta cest jak zajistit vyváţenou úpravu provozování VHP, přičemţ jednou z nich je povolování provozování VHP a THZ pouze v kasinech, coţ navrhovatelé navrhovaným zrušením části ZOL sledují. Zákonodárce zůstal však po celá léta na tomto poli i přes četné legislativní podněty, které byly vzneseny, nečinný, a protiústavní stav se nepodařilo ze zákona legislativní cestou odstranit. Za poslední 2 uplynulá volební období (4. volební období:2002 – 2006 a 5. volební období:2006 – 2010) byly Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky předloţeny návrhy na novelizaci ZOL celkem 5x ZOL (Tisk Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky pro 4. volební období 2002-2006 č. 1057/0 a Tisky Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky pro 5. volební období 2006-2010 č. 722/0, 935/0, 971/0 a 973/0) a jen v jednom případě byl návrh parlamentem (Sněmovna, Senát) schválen, neprošel však další fází legislativního procesu (veto prezidenta republiky). Ústavní soud, jakoţto „negativní“ zákonodárce nemůţe odpovídající omezení přijmout a můţe provést pouze zrušení určité části předpisu a tím vyloučit provozování VHP v hernách, pohostinských zařízeních (a dalších místech), stejně jako moţnost Ministerstva financí ČR obcházet takovýto zákaz udělováním povolení k provozování THZ v jakýchkoliv prostorách bez jakýchkoliv omezení.
23
Navrhovatelé jsou si vědomi i skutečnosti, ţe faktickým zákazem udělování dalších povolení dojde ke stavu, který by mohl být povaţován za zmaření investic provozovatelů VHP a THZ v hernách, pohostinských zařízeních a dalších místech, která splňují podmínky zvláštního provozního reţimu. V této souvislosti však poukazují na skutečnost, ţe podle § 18 odst. 3 zákona o loteriích se povolení pro provozování VHP uděluje vţdy na dobu 1 roku (Povolení vydávaná v souladu s § 50 odst. 3 zákona o loteriích jsou navíc vydávána na dobu aţ 10 let). Provozovatelé si tedy musí být vědomi skutečnosti, ţe po uplynutí této doby jim jiţ další povolení nemusí být uděleno např. v důsledku legislativních změn, které změní podmínky pro vydávání povolení. (3) V souvislosti s právem na majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny) poukazují navrhovatelé rovněţ na ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, podle kterého platí: „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem (v zásadě se jedná o vyjádření principu proporcionality pro tento konkrétní případ)“. V souvislosti s výše uvedeným mají navrhovatelé za prokázané, ţe předmětný výkon vlastnického práva vede k poškozování lidského zdraví, k zásahům do rodinného ţivota, k porušování zásady ochrany mládeţe, a k zasahování do majetkových práv jiných subjektů a dovolávat se ochrany vlastnického práva v tomto případě není moţné.
V
Shrnutí
Hraní na výherních automatech (VHP a THZ) prokazatelně vyvolává chorobu - „patologické (chorobné) hráčství“ a v příčinné souvislosti s provozováním těchto přístrojů dochází k zásahům do práv třetích osob, jmenovitě práva na ochranu ţivota a zdraví, práva vlastnit majetek, práva na lidskou důstojnost, práva na ochranu rodiny a k zásahům do zvláštního zájmu na ochranu mladistvých. Stát by měl činit aktivní kroky k ochraně uvedených práv a přijmout úpravu, která při zohlednění principu proporcionality vyřeší konflikt mezi výše uvedenými právy a právy jiných osob (především právo na ochranu majetku a svobodu podnikání). Při uplatňování principu proporcionality neexistuje samozřejmě ţádná přesná hranice a princip proporcionality vymezuje v případě vícero kolidujících práv spíše určité mantinely, v rámci kterých zákonodárce můţe uplatňovat své právně-politické cíle (liberálnější úprava vs. absolutní zákaz VHP). Navrhovatelé jsou však toho názoru, ţe v případě napadených ustanovení se jiţ zákonodárce dostal mimo tyto mantinely tím, ţe umoţňuje nepřiměřené rozšíření VHP a THZ stimulující neţádoucí poptávku po hraní, která vede k ohroţení velkých skupin obyvatelstva (především mládeţe) patologickým hráčstvím čímţ připustil nepřiměřený (neospravedlnitelný) zásah do lidských práv uvedených výše. Navrhovatelé jsou toho názoru, ţe negativní vliv VHP a THZ na lidské zdraví se dá na přiměřenou míru omezit tím, ţe:
bude umoţněno umisťovat VHP pouze do kasin, která jako jediná poskytují určitou záruku omezení přístupu nejvíce ohroţených skupin obyvatelstva, a především mládeţe k VHP,
24
bude zrušeno ustanovení, na jehoţ základě Ministerstvo financí České republiky téměř bez jakýchkoliv omezení umoţňuje umisťování a provozování THZ, jejichţ dopad na zdraví a ţivot obyvatel je ještě horší, neţ je tomu u VHP.
VI
Navrhované důkazy
Navrhovatelé navrhují provést v řízení před Ústavním soudem následující důkazy a ustanovit po slyšení následující znalce za účelem jejich vyslechnutí nebo vypracování odborného posudku: VI.1 Problematika patologického hráčství VI.1.1 Zprávy a statistiky
Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky. Péče o pacienty s diagnózou F63.0 – patologické hráčství v ambulantních a lůžkových zařízeních ČR. Aktuální informace č.53/2009. Praha : [vl.n.], 2009. Počty hospitalizací v psychiatrických lůţkových zařízeních podle pohlaví a zaměstnání, 8 s.
Světová zdravotnická organizace. Mezinárodní statistická klasifikace nemocí a přidružených zdravotních problémů, Desátá revize. Praha : Ústav zdravotnických informací a statistik ČR a BOMTON agency, s.r.o., 2008. 860 s. ISBN 978-90-904259-0-3.
Ministerstvo financí ČR [online]. 2005 [cit. 2010-10-10]. Ministerstvo financí České republiky : Přehled výsledků z provozování loterií a jiných podobných her za roky 2007 2009. Dostupné z WWW: .
Swiss Institute of Comparative Law. STUDY OF GAMBLING SERVICES IN THE INTERNAL MARKET OF THE EUROPEAN UNION : Final Report. Lausanne : European Commission, 2006. 1-1847 s. Dostupné z WWW: .
Centrum adiktologie. Aktuální situace užívání NL v ČR. Dokument aplikace Microsoft Office PowerPoint. Praha : Centrum adiktologie 1. LF a VFN Univerzita Karlova v Praze, 2010. 31 s.
Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky. Činnost patologie a soudního lékařství v roce 2008. Aktuální informace č. 42/2009. Praha : [vl.n.], 2009. Počet pitev na pracovištích soudního lékařství, 5 s.
VI.1.2 Rozhodnutí a vyjádření orgánů veřejné správy
Ministerstvo financí České republiky. Stanovisko k sázkovým hrám povolovaným do provozu podle ustanovení § 50 odst. 3 loterijního zákona. Dopis č.j. 34/34429/2010. Praha : [vl.n.], 2010. 2 s.
VI.1.3 Ostatní
Navrhovatelé dále soudu předkládají odpovídající odborné texty uvedené v poznámkách pod čarou a v Příloze č. 1: Patologické hráčství
25
VI.2 Problematika umisťování VHP a maximálních výher VI.2.1 Zprávy a statistiky
Ministerstvo financí ČR [online]. 2005 [cit. 2010-10-10]. Ministerstvo financí České republiky : Přehled výsledků z provozování loterií a jiných podobných her za roky 2007 2009. Dostupné z WWW: .
Ministerstvo financí České republiky. Ministerstvo financí ČR [online]. 28.9.2010 [cit. 2010-10-12]. Ministerstvo financí České republiky : Mapy hracích zařízení v ČR. Dostupné z WWW: .
Swiss Institute of Comparative Law. STUDY OF GAMBLING SERVICES IN THE INTERNAL MARKET OF THE EUROPEAN UNION : Final Report. Lausanne : European Commission, 2006. 1-1847 s. Dostupné z WWW: .
Ministerstvo financí České republiky. Ministerstvo financí ČR [online]. 27.9.2010 [cit. 2010-10-12]. Ministerstvo financí České republiky : Přehled výsledků z provozování loterií a jiných podobných her za roky 2007 - 2009. Dostupné z WWW: .
OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. Evaluační dotazník pro patologické hráče vyhodnocení. Vsetín/Kroměříţ : [vl.n.], 2010. 4 s.
VI.2.2 Rozhodnutí a vyjádření orgánů veřejné správy
Metodická příručka k povolovacímu procesu, kontrole provozu a k vyúčtování provozu výherních hracích přístrojů, č.j. 34/92005/2008, MFČR, Praha, 1.11.2008.
Standard centrálního loterijního systému s interaktivními videoloterijními terminály, č.j. 34/106819/2008, MFČR, Praha, 17.12.2008.
Standard technického zařízení Elektromechanické rulety, č.j. 34/106823/2008, MFČR, Praha, 17.12.2008.
Stanovisko k sázkovým zařízením povolovaným do provozu podle ustanovení § 50 odst. 3 loterijního zákona, č.j. 34/34429/2010, MFČR, Praha, 1.4.2010.
Metodická příručka Systém kumulované výhry – JACKPOT a kumulovaná výhra JACKPOT, č.j. 34/55668/2008, MFČR, Praha, 01.07.2008
Standard centrálního loterijního systému s interaktivními videoloterijními terminály, č.j. 34/106819/2008, MFČR, Praha, 17.12.2008.
Standard technického zařízení Elektromechanické rulety, č.j. 34/106823/2008, MFČR, Praha, 17.12.2008.
VI.2.3 Ostatní
JIROVSKÝ, Václav. Znalecký posudek č. 182/10. Praha : [vl.n.], 2010. 10 s.
Navrhovatelé dále soudu předkládají odpovídající odborné texty uvedené v poznámkách pod čarou v tomto dokumentu a dále v Příloze č. 2: VHP a THZ, technický popis
26
VI.3 Problematika narušení rodinných vztahů a důstojnosti VI.3.1 Ostatní
Navrhovatelé soudu předkládají odpovídající odborné texty uvedené v poznámkách pod čarou
VI.4 Problematiky kriminality související s VHP VI.4.1 Zprávy a statistiky
Bezpečnostní informační sluţba. Výroční zpráva BIS za rok 2009.. Praha : [vl.n.], 2010. 24 s. Dostupné z WWW: .
Ministerstvo financí České republiky. Ministerstvo financí ČR [online]. 27.9.2010 [cit. 2010-10-12]. Ministerstvo financí České republiky : Přehled výsledků z provozování loterií a jiných podobných her za roky 2007 - 2009. Dostupné z WWW: .
HUSÁK, Tomáš. Statistický počet pravomocně odsouzených pachatelů pro trestný čin dle § 217 odst. 2 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Elektronická pošta. Praha : Ministerstvo spravedlnosti, 25.8.2010. 1 s.
OBČANÉ PROTI ZÁVISLOSTEM o.s. Evaluační dotazník pro patologické hráče vyhodnocení. Vsetín/Kroměříţ : [vl.n.], 2010. 4 s.
VI.4.2 Ostatní
Navrhovatelé dále soudu předkládají odpovídající odborné texty uvedené v poznámkách pod čarou
VI.5 Problematika mladistvých VI.5.1 Zprávy a statistiky
CSÉMY, Ladislav, CHOMYNOVÁ, Pavla a SADÍLEK, Petr. Evropská školní studie o alkoholu a jiných drogách (ESPAD), Výsledky průzkumu v České republice v roce 2007. Výzkumná zpráva č. 5, 1. vydání. Praha : Úřad vlády České republiky, 2009. 171 s. ISBN 978-80-87041-94-9.
Centrum adiktologie. Aktuální situace užívání NL v ČR. Dokument aplikace Microsoft Office PowerPoint. Praha : Centrum adiktologie 1. LF a VFN Univerzita Karlova v Praze, 2010. 31 s.
Zlínský kraj. Evidence-SPJ-2009-kraj-graf.xls. Dokument aplikace Microsoft Office Excel. Zlín : Krajský úřad Zlínského kraje, 2009. 12 s. Dostupné z WWW: .
Ministerstvo financí České republiky. Ministerstvo financí ČR [online]. 28.9.2010 [cit. 2010-10-12]. Ministerstvo financí České republiky : Mapy hracích zařízení v ČR. Dostupné z WWW: .
VI.5.2 Ostatní
Navrhovatelé dále soudu předkládají odpovídající odborné texty uvedené v poznámkách pod čarou
27
VI.6 Znalci a svědecké výpovědi VI.6.1 Navrhovaní znalci Psychiatrie a klinická medicína, adiktologie, přístup ČR Neurologie a neurobiologie, výzkum
Psychiatrie, psychologie, sociologie, přístup ČR
Adiktologie
Sociologie a genetika
Adiktologie, psychologie, Case management Klinická medicína Ambulantní medicína Elektrotechnika
prim. MUDr. Petr Popov, Ph.D. Všeobecná fakultní nemocnice v Praze U Nemocnice 2, Praha 2, PSČ 128 08 Doc. MUDr. Romana Šlamberová, Ph.D. Ústav normální, patologické a klinické fyziologie 3. lékařská fakulta Univerzity Karlovy Ke Karlovu 4, Praha 2, PSČ 120 00 Doc. MUDr. PhDr. Kamil Kalina, CSc., EMPH, KLJ Centrum adiktologie Psychiatrické kliniky 1. LF a VFN Ke Karlovu 11, Praha 2, PSČ 128 00 PhDr. Ladislav Csémy, Ph.D. 3. lékařská fakulta Univerzity Karlovy Ke Karlovu 4, Praha 2, PSČ 120 00 Mgr. Jaroslav Vacek, Ph.D. Centrum adiktologie Psychiatrické kliniky 1. LF a VFN Ke Karlovu 11, Praha 2, PSČ 128 00 Doc. Prof. RNDr. Omar Šerý, Ph.D. Masarykova univerzita, Přírodovědecká fakulta Ústav biochemie Kotlářská 2, Brno, PSČ 611 37 Doc. PhDr. Michal Miovský, Ph.D. Centrum adiktologie Psychiatrické kliniky 1. LF a VFN Ke Karlovu 11, Praha 2, PSČ 128 00 Prim. MUDr. Jiří Dvořáček Psychiatrická léčebna Červený Dvůr Červený Dvůr 1, Český Krumlov, PSČ 381 01 MUDr. Pavel Konečný Psychocentrum Zlín Osvoboditelů 91, Zlín, PSČ 760 01 Doc. Ing. Václav Jirovský, CSc. Daškova 3087, Praha 4, PSČ 143 00
VI.6.2 Navrhovaní svědci
Zkušenosti územní samosprávy s dopady provozování VHP a THZ
Léčení patologičtí hráči Psychiatrické léčebně v Kroměříži
v
Ing. Petr Vícha (starosta města Bohumín) Masarykova 158 (budova MěÚ Bohumín) Bohumín, PSČ 735 81 MUDr. Pavel Bém (bývalý primátor hl. m. Praha) Oblastní kancelář ODS Praha 6 Vítězné nám. 13, Praha 6, PSČ 160 00 Mgr. Martin Ander, Ph.D. (náměstek primátora města Brna) Statutární město Brno, Magistrát města Brna Dominikánské nám. 1, Brno, PSČ 601 67 Petr Verosta Adresa: Okruţní 454/18, 755 01 Vsetín telefon 776 359 444 e-mail: [email protected] Marek Váňa Adresa: Masarykovo nám. 19 (Městský úřad Uherské Hradiště), 686 70 Uherské Hradiště e-mail: [email protected]
28
Léčení patologičtí hráči Psychiatrické léčebně v Kroměříži
v
Václav Kalina Adresa: Soběsuky 17, 768 02 Soběsuky telefon: 777 757 027 e-mail: [email protected] Miroslav Hradil Adresa: Nám. Míru 12 (Magistrát města Zlín), 760 01 Zlín telefon: 777 279 222 e-mail: [email protected] Tomáš Jungwirt Adresa: Budovatelů 920, 537 01 Chrudim telefon 723 131 476 e-mail: [email protected]
Co se týče témat, ke kterým jsou jednotliví znalci / svědkové navrhováni, odkazují navrhovatelé na přílohu 3 tohoto návrhu.
VII Návrh Napadanými částmi zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, dochází k porušování čl. 6, čl. 10 odst. 1 a 2, čl. 11 odst. 1, čl. 31 a čl. 32 odst. 1 věta druhá Listiny základních práv a svobod. Z toho důvodu tedy navrhovatelé navrhují zrušení § 17 odst. 8 slov ve větě prvé „a hernách“, § 17 odst. 8 věty druhé a třetí a § 50 odst. 1 a 3, zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákona 70/1994 Sb., zákona 149/1998 Sb., zákona 63/1999 Sb., zákona 353/2001 Sb., zákona 320/2002 Sb., zákona 284/2004 Sb., zákona 377/2005 Sb. a zákona 254/2008 Sb.
29
