HUMANITÁRIUS SEGÍTSÉGNYÚJTÁS Az EU a világ egyik legnagyobb humanitárius adományozója: az Európai Bizottság és a tagállamok együttesen a sürgősségi segítségre fordított globális támogatás hozzávetőlegesen 50%-át nyújtják. A Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága (ECHO) az EU legfontosabb szereplője a területen, amely a különböző partnereken (nem kormányzati szervezetek, ENSZ-ügynökségek és nemzetközi szervezetek) keresztül végrehajtott segítségnyújtási műveleteket finanszírozza, illetve a tagállamok politikáit és tevékenységeit koordinálja. Az ECHO emellett tényleges humanitárius tevékenységeket is támogat az egész világon. A Bizottság 2013-ban 1,353 milliárd euró értékben 124 millió embernek 90 nem uniós országban nyújtott humanitárius segítséget. Az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa társjogalkotóként jár el az EU humanitárius segítségnyújtási politikájának kialakítása során. A Parlament továbbá ellenőrzi a humanitárius segítség eljuttatását, és olyan költségvetési rendelkezéseket javasol, amelyek kielégítik a humanitárius szükségleteket.
JOGALAP A humanitárius segítségnyújtás tekintetében a jogalapot az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 214. cikke jelenti. A Lisszaboni Szerződés előtt a jogalapot az Európai Közösséget létrehozó szerződés 179. cikke jelentette. Az Európai Önkéntes Humanitárius Segítségnyújtási Hadtest megteremtéséhez a 214. cikk (5) bekezdése képezi a jogi alapot. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 21. cikke az EU valamennyi külső fellépésére alkalmazandó elveket határozza meg.
SZABÁLYOZÁSI ÉS SZAKPOLITIKAI KERET A humanitárius segítségnyújtásról szóló, 1996. június 20-i 1257/96/EK tanácsi rendelet részletes rendelkezéseket és szabályokat állapít meg a humanitárius segítségre, többek között annak finanszírozási eszközeire vonatkozóan. Ezt a rendeletet nem módosították, amikor más finanszírozási eszközöket alaposan átdolgoztak a 2007–2013 közötti időszakra szóló többéves pénzügyi keret előkészítése során. A 2014–2020 közötti időszakra 6,62 milliárd eurót különítettek el humanitárius segítségnyújtási eszközökre. Az éves uniós kötelezettségvállalásokat rendszeresen kiegészítették az újabb humanitárius szükségletek kielégítésére. A humanitárius segítségnyújtásra vonatkozó átfogó szakpolitikai keretet a három uniós intézmény (Bizottság, Tanács és Parlament) által aláírt humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzus (2007) tartalmazza. E konszenzus meghatározza az EU közös felfogását, szakpolitikai célkitűzéseit és elveit számos – többek között az alábbi – területen: nemzetközi humanitárius együttműködés, a segélyezés helyes gyakorlata, kockázatcsökkentés Az Európai Unió ismertetése - 2015
1
és felkészültség, polgári védelem, polgári és katonai kapcsolatok. A szöveg a humanitárius és a fejlesztési támogatás összekapcsolásával a humanitárius segélyszállítmányok eljuttatásának koordináltabb és koherensebb megközelítését vetíti elő, amely lehetővé teszi, hogy az EU hatékonyabban reagáljon a növekvő igényekre. A konszenzus végrehatására irányuló cselekvési terv 2013-ban lejárt, a következő végrehajtási keretről jelenleg tárgyalnak.
ECHO A.
Áttekintés és hatás
Az EU egyike a világ legnagyobb humanitárius adományozóinak, a természeti és ember okozta katasztrófák áldozatává vált személyek sürgősségi megsegítésére fordított globális támogatás hozzávetőlegesen 50%-át nyújtja. E támogatások egy része közvetlenül a tagállamokból érkezik, ám a hozzájárulások jelentős forrása az uniós költségvetés. Az Európai Közösség Humanitárius Segélyek Hivatalát (ECHO) 1972-ben hozták létre az európai humanitárius támogatásnyújtásért és -koordinálásért felelős központi intézményeként. Az ECHO 2004-ben – meghagyva régi, rövidített elnevezését – az Európai Bizottság egyik főigazgatósága lett. 2010-ben feladatkörébe belefoglalták a válságkezelés jobb koordinálását is az EU-n belül és kívül. Christos Stylianides, a humanitárius segítségnyújtásért és a válságkezelésért felelős ciprusi biztos 2014. október 24e óta az EU ebola-ügyi koordinátora. Megalakítása óta az ECHO több mint 14 milliárd eurót továbbított a közös uniós költségvetésből közel 150 millió embernek 140 ország válság és konfliktus sújtotta régióiba. Az ECHO az évek során kibővült: 300-nál több alkalmazott dolgozik a brüsszeli székhelyen, kiegészítve a 39 országban több mint 400 szakértővel és helyi alkalmazottal működő, kiterjedt hálózattal. Az ECHO maga nem hajt végre humanitárius segítségnyújtási programokat; ehelyett a partnerei révén végrehajtott műveleteket finanszírozza. Az ECHO fő feladata a finanszírozás nyújtása, a finanszírozás eredményes irányításának ellenőrzése és annak biztosítása, hogy partnereinek árui és szolgáltatásai az érintett lakossághoz hatékonyan, gyorsan és a valós szükségleteknek megfelelően elérjenek. Egy természeti katasztrófa vagy más, humanitárius segítségnyújtást megkövetelő esemény kezdetét követően az ECHO humanitárius segítségnyújtásban jártas szakértői a helyszínen kezdeti helyzetértékelést végeznek. Ezt követően az értékelés alapján gyorsan kifizetik a támogatást. Ez a szükségletalapú megközelítés határozza meg az ECHO munkáját. A segítséget több mint 200 partneren – többek között az ENSZ ügynökségein, nem kormányzati szervezeteken és nemzetközi szervezeteken, például a Vöröskereszten/Vörös Félholdon – keresztül továbbítja, amelyekkel az ECHO előzetes szerződéses megállapodásokat írt alá. Az ECHO felépítése biztosítja a pénzeszközök átlátható felhasználását és a partnerek elszámoltathatóságát. 2013-ban az ECHO pénzeszközeinek 48%-át nem kormányzati szervezetek, 42%-át ENSZ-ügynökségek, 9%-át pedig nemzetközi szervezetek használták fel. Az ECHO által bérelt repülőjáratok részesedése több mint 1%-os volt. Az ECHO 2013-ban 1,353 milliárd euró értékben 124 millió embernek 90 nem uniós országban nyújtott humanitárius segítséget; ez az összeg jelentősen meghaladta a 874 millió uniós kezdeti kötelezettségvállalást. 2013-ban a kezdeti kötelezettségvállalás 865 millió eurót tett ki; 2014-ben pedig 898 millió euróban határozták meg a kötelezettségvállalásokat. E növekedés ellenére az EU humanitárius költségvetése évek óta igen szigorúnak tekinthető; az igények az 1990-es évek közepe óta a legmagasabb szintet érték el, a költségvetéseket ugyanakkor szűkítették. Ennek eredményeképpen a szélesedő fizetési szakadék miatt évek óta további átcsoportosításokra volt szükség, elsősorban az EU gyorssegélyre képzett tartalékából, a Bizottság 4. fejezetének (külügyek) más költségvetési tételeiből, az Európai Az Európai Unió ismertetése - 2015
2
Szabadkereskedelmi Társulástól (EFTA), illetve az afrikai, karibi és csendes-óceáni országok esetében a 10. Európai Fejlesztési Alapból (EFA) érkező hozzájárulásokból. 2014-ben a műveletek folytatása érdekében az átcsoportosításokat már áprilisban jóváhagyták. 2013-ban az ECHO pénzeszközeinek 40,21%-át Afrika, 32,15%-át a Közel-Kelet és a Földközitenger térsége, 13,75%-át Ázsia és a csendes-óceáni térség, 4,14%-át Latin-Amerika és a karib-tengeri régió, 1,48%-át világméretű katasztrófák, 2%-át a polgári védelem kapta, 6,28%át pedig világszintű támogatásra és segítségnyújtásra fordították. A legtöbb finanszírozást élelmezési segélyre (30%), menedéknyújtásra (19%), egészségügyi és orvosi támogatásra (13%), vízellátásra és higiéniára (13%), valamint védekezésre (6%) fordították. A humanitárius segítségnyújtási beavatkozások között szerepelnek a természeti katasztrófákra (földrengés, aszály, árvíz, járványok és ciklonok/hurrikánok/trópusi viharok), az ember által okozott válságokra (Kolumbiában, Maliban, Mianmarban, Szíriában és a szomszédos országokban) és az elhúzódó és összetett vészhelyzetekre (Szudánban és Dél-Szudánban, Palesztinában, a Kongói Demokratikus Köztársaságban és a Közép-afrikai Köztársaságban) adott válaszok. A pénzeszközök elosztása 2014-ben is hasonlóképpen alakult, amelyből összetettsége miatt három országban, Szíriában, a Közép-afrikai Köztársaságban és Dél-Szudánban zajló válság emelkedik ki. Az ECHO éves stratégiája emellett a Kongói Demokratikus Köztársaságban, a Száhil-övezetben, Afrika szarvában, a Közel-Keleten és más, elfelejtett humanitárius válságterületen folyó műveleteket tartja prioritásnak. Szakpolitikai prioritások Az ECHO a veszélyhelyzetekre való reagálás fokozásán tevékenykedik, illetve a célból is támogat országokat, hogy megerősítsék válságkezelésre irányuló saját kapacitásukat, és így hozzájáruljon hosszú távú fejlődésükhöz. A Bizottság 2012. október 3-i közleményében „Az EU rezilienciapolitikája: az élelmiszerválságok tanulságaiˮ címmel meghirdetett rezilienciaprogramot, valamint a rezilienciára vonatkozóan előirányzott 2013. évi cselekvési tervet, illetve a segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés jobb összekapcsolására irányuló célt beépítették az ECHO programjába. A reziliencia növelése két kiemelt program alapját képezi: az egyik a Száhil-övezetben (AGIR Sahel), a másik pedig az Afrika szarva övezetben (SHARE). Mindkettő célja a humanitárius és fejlesztési segítségnyújtás koordinálása, valamint az éghajlatváltozás, az éhínség és a szegénység ördögi körének a megtörése. A katasztrófakockázatok csökkentésére irányuló tevékenységek szintén az ECHO rezilienciát hangsúlyozó prioritásainak részét képezik. Az ECHO katasztrófákkal kapcsolatos felkészültségi programja (DIPECHO) Ázsiában, Latin-Amerikában és a Karib-térségben támogatja a korai előrejelző rendszereket, a lakosság tudatosságának a növelésére irányuló kampányokat és egyéb megelőző intézkedéseket. Az EU fontos szerepet tölt be a nemzetközi közösség válsághelyzeti kockázatkezelésre irányuló erőfeszítései formálásában. Az Unió ambiciózus jövőképét „A 2015 utáni hiogói cselekvési keret: kockázatkezelés az ellenálló képesség kiépítéséért” című, 2014. áprilisi közlemény hirdeti meg, amelyet az ENSZ katasztrófakockázatok csökkentésével foglalkozó, a Senadaiban (Japán) 2015 márciusára tervezett világkonferenciára való felkészülésként adtak ki. B.
Egyéb eszközök
Az EU támogatása az alábbi másik két keretet érinti: az uniós polgári védelmi mechanizmust és az Európai Önkéntes Humanitárius Segítségnyújtási Hadtestet. —
Az eredetileg 2001-ben létrehozott uniós polgári védelmi mechanizmus mára 32 államot foglal magában: a 28 tagállamot, plusz Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságot, Izlandot, Montenegrót és Norvégiát. A 2013. december 17-én elfogadott 1313/2013/EU
Az Európai Unió ismertetése - 2015
3
határozat az EUMSZ polgári védelemmel foglalkozó 196. cikkét teszi meg jogalapnak, és 2020-ig biztosítja a mechanizmus finanszírozását. Az uniós mechanizmus több eszközre támaszkodik: 1) az európai veszélyhelyzet-reagálási képesség (EERC) a részt vevő országok előzetesen meghatározott reagálási kapacitásainak önkéntes összevonásáról, illetve egy, a potenciális kapacitáshiányok felmérésére szolgáló strukturált eljárásról rendelkezik; 2) a Veszélyhelyzet-reagálási Koordinációs Központ (ERCC) operatív központként működik, amely elősegíti a védelmi intézkedések összehangolását a hét minden napján, a nap minden órájában; 3) a veszélyhelyzet kezelésére szolgáló közös kommunikációs és tájékoztatási rendszer (CECIS) célja, hogy egy internetalapú figyelmeztetési és értesítési alkalmazás segítségével javítsa a vészhelyzeti kommunikációt; 4) a rövid határidővel rendelkezésre álló, képzett szakértői hálózatról szintén a 2013-as határozat rendelkezik. —
Az Európai Önkéntes Humanitárius Segítségnyújtási Hadtestet a Lisszaboni Szerződés 214. cikkének (5) bekezdése irányozta elő, amelyet 2014 márciusában az EU Segítségnyújtási Önkéntesszolgálataként hoztak létre. A humanitárius válságokra adott uniós reagálási képességet megerősítő kezdeményezés célja, hogy fokozza a veszélyeztetett közösségek alkalmazkodóképességét harmadik országokban. 147,9 millió eurós költségvetése mintegy 4000 önkéntes kiképzését és telepítését, illetve 2014 és 2020 között ugyancsak 4000 fős személyzet kialakítását fogja lehetővé tenni.
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE A humanitárius segítségnyújtási politika területén a Parlament az EU Tanácsával együtt társjogalkotóként jár el. A humanitárius segítségnyújtási politikára irányuló bizottsági javaslat jogalapját (rendeletek) a Tanáccsal és a Parlamenttel kell megtárgyalni, és e két intézménynek kell elfogadnia (vagy elutasítania) az EU rendes jogalkotási eljárása keretében. A Bizottság végrehajtási intézkedéseit (határozatok) is be kell nyújtani a Parlamentnek, amely felügyeleti hatáskörrel rendelkezik. A Parlamentben a humanitárius segítségnyújtás a Fejlesztési Bizottság (DEVE) hatáskörébe, a polgári védelem pedig a Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszer-biztonsági Bizottság (ENVI) hatáskörébe tartozik. Emellett a Parlament ellenőrzi a humanitárius segítség eljuttatását és törekszik annak biztosítására, hogy a költségvetési rendelkezések egybevágjanak a humanitárius szükségletekkel. A Parlament rendszeresen hangsúlyozta, hogy növelni kell a humanitárius segítségnyújtásra fordított pénzeszközöket. A Bizottság és a Parlament számos eszmecserét tartott a kötelezettségvállalások és a kifizetések közötti egyre nagyobb különbség megszüntetésének megoldásairól, amely különbség olyan helyzetekhez vezethet, hogy az EU az egyes műveletekre vonatkozó kötelezettségvállalásai ellenére képtelennek bizonyul kifizetnie végrehajtó partnereit. A Fejlesztési Bizottság és a Parlament vélemények, állásfoglalások és saját kezdeményezésű jelentések formájában rendszeresen törekszik a Bizottság stratégiai határozatainak és politikai orientációjának a befolyásolására. A Parlament felülvizsgálja a Bizottság éves munkaprogramját és az ECHO működési stratégiáját. A biztost emellett rendszeresen meghívják a Fejlesztési Bizottsággal folytatandó eszmecserékre. A humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzus 2007-ben történő elfogadása nagyrészt megfelelt a Parlament által képviselt határozott álláspontnak. A Parlament aktívan támogatott más politikai kérdéseket is, mint például a reziliencia, az élelmezésbiztonság, illetve a humanitárius és fejlesztési támogatás összekapcsolása. A Parlament humanitárius segítségnyújtásra irányuló felügyeletének a nyomatékosítása érdekében, a Fejlesztési Bizottság 2006 óta humanitárius segítségnyújtással foglalkozó állandó Az Európai Unió ismertetése - 2015
4
előadót nevez ki két és fél évre. Az előadó megbízatása kiterjed a humanitárius segítségnyújtás költségvetési vonatkozású érdekeinek védelmére, a humanitárius programok nyomon követésére, valamint a humanitárius közösséggel ápolt szoros kapcsolatok fenntartására. Ezt a posztot jelenleg Enrique Guerrero Salom (Európai Szocialisták és Demokraták Progresszív Szövetsége) tölti be. Judit Barna 12/2014
Az Európai Unió ismertetése - 2015
5
