HLEDÁNÍ PROPORCIONALITY MEZI OCHRANOU PRÁVA VLASTNICKÉHO A OCHRANOU KULTURNÍHO DĚDICTVÍ V ČESKÉM PRÁVNÍM ŘÁDU

MASARYKOVA UNIVERZITA PRÁVNICKÁ FAKULTA KATEDRA ÚSTAVNÍHO PRÁVA A POLITOLOGIE

HLEDÁNÍ PROPORCIONALITY MEZI OCHRANOU PRÁVA VLASTNICKÉHO A OCHRANOU KULTURNÍHO DĚDICTVÍ V ČESKÉM PRÁVNÍM ŘÁDU Diplomová práce Hana Šmikmátorová Akademický rok 2010/2011

Vedoucí práce: JUDr. Kateřina Šimáčková, Ph. D.

Čestné prohlášení „Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Hledání proporcionality mezi ochranou práva vlastnického a ochranou kulturního dědictví v českém právním řádu zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury,“

V Brně dne ...............................

.................................................. Hana Šmikmátorová

2

Obsah 1. ÚVOD

5

2. INSTITUT VLASTNICTVÍ

9

2. 1. ÚVODEM K POJMU VLASTNICTVÍ 2. 2. VÝVOJ CHÁPÁNÍ VLASTNICTVÍ 2. 3. PSYCHOLOGICKÝ PŘÍSTUP K VLASTNICTVÍ 2. 4. SOCIÁLNÍ DIMENZE VLASTNICTVÍ 2. 5. EKONOMICKÁ DIMENZE VLASTNICTVÍ 2. 6. VLASTNICTVÍ A PRÁVO 2. 6. 1. VLASTNICTVÍ A MEZINÁRODNÍ A KOMUNITÁRNÍ PRÁVO 2. 6. 2. VLASTNICTVÍ A VNITROSTÁTNÍ PRÁVO 2. 6. 3. VLASTNICKÉ PRÁVO V NÁVRHU NOVÉHO OBČANSKÉHO ZÁKONÍKU 2. 6. 4. EXKURS – CHÁPÁNÍ VLASTNICTVÍ PODLE PRÁVA USA

9 10 13 15 16 17 18 19 21 22

3. KULTURNÍ DĚDICTVÍ

24

3.1 ÚVOD 3.2 VÝVOJ CHÁPÁNÍ KULTURNÍHO DĚDICTVÍ 3.3. KULTURNÍ DĚDICTVÍ Z POHLEDU PSYCHOLOGIE 3.4. SOCIÁLNÍ DIMENZE KULTURNÍHO DĚDICTVÍ 3.5. EKONOMICKÁ DIMENZE KULTURNÍHO DĚDICTVÍ 3.6. KULTURNÍ DĚDICTVÍ A PRÁVO 3. 6. 1. MEZINÁRODNÍ ÚPRAVA OCHRANY KULTURNÍHO DĚDICTVÍ 3. 6. 2. VNITROSTÁTNÍ ÚPRAVA OCHRANY KULTURNÍHO DĚDICTVÍ 3. 6. 3. NOVÝ PAMÁTKOVÝ ZÁKON?

24 25 29 30 31 31 31 34 36

4. JUDIKATURA

37

4. 1. ÚVOD A KLÍČOVÝ PRINCIP – ZÁSADA PROPORCIONALITY 4. 2. VÝZNAMNÁ EVROPSKÁ JUDIKATURA 4. 2. 1. EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA 4. 2. 2. NĚMECKÝ SPOLKOVÝ ÚSTAVNÍ SOUD 4. 3. JUDIKATURA ČESKÝCH SOUDŮ 4. 3. 1. ÚSTAVNÍ SOUD 4. 3. 2. NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD A VRCHNÍ SOUD V PRAZE

37 38 38 40 41 41 43

5. NÁVRHY ŘEŠENÍ

47

5.1. ÚVOD 5. 2. MATERIÁLNÍ ASPEKT – PRINCIP LEGITIMNÍHO OČEKÁVÁNÍ

47 48

3

5. 2. 1. PRINCIP LEGALITY 5. 2. 2. PRINCIP RACIONALITY 5. 2. 3. PRINCIP EFEKTIVITY 5. 2. 4. PRINCIP KOMPENZACE 5. 3. PROCESNÍ ASPEKT – PRINCIP DOBRÉ SPRÁVY 5. 3. 1. PRINCIP PRIORITY DOHODY 5. 3. 2. PRINCIP ROVNÉHO POSTAVENÍ STRAN VE SPORU

48 48 49 49 50 51 51

6. ZÁVĚR

52

7. RESUMÉ

54

8. KLÍČOVÁ SLOVA

56

9. PRAMENY

57

9. 1. LITERATURA – MONOGRAFIE (ABECEDNĚ PODLE AUTORA) 9. 2. LITERATURA – ČLÁNKY (PŘÍP. S ODKAZEM NA ELEKTRONICKÉ ZDROJE) 9. 3. JUDIKATURA 9. 3. 1. EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA 9. 3. 2. SPOLKOVÝ ÚSTAVNÍ SOUD SRN 9. 3. 3. ÚSTAVNÍ SOUD ČR 9. 3. 4. VRCHNÍ SOUD V PRAZE A NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD 9. 4. MEZINÁRODNÍ SMLOUVY A VNITROSTÁTNÍ PRÁVNÍ PŘEDPISY (VE ZNĚNÍ POZDĚJŠÍCH PŘEDPISŮ) 9. 4. 1. MEZINÁRODNÍ SMLOUVY 9. 4. 2. VNITROSTÁTNÍ PŘEDPISY 9. 5. INTERNETOVÉ ZDROJE (MIMO ELEKTRONICKÉ DATABÁZE) 9. 6. DALŠÍ ZDROJE

57 57 58 58 58 58 58 59 59 59 60 60

4

1. Úvod Tato práce se zabývá hledáním proporcionality mezi ochranou práva vlastnického a ochranou kulturního dědictví v českém právním řádu. Jedná se o téma, které je v současné době velmi aktuální a vzbuzuje řadu emocí, neboť zde dochází ke střetu jednoho ze základních lidských práv – práva na pokojné užívání vlastnictví – a silného veřejného zájmu, který představuje ochrana kulturních památek jakožto němých svědků historických událostí, symbolů národní soudržnosti a nenahraditelných součástí světového kulturního dědictví. Člověk a společnost jsou dvě spojené nádoby, dvě strany jedné mince. Člověk nemůže žít bez společnosti a společnost bez lidí nemůže existovat. Lidská bytost se stává součástí společnosti a jejích institutů už od chvíle svého narození, a nepřestává jí být až do dne své smrti. Lidská společnost žije společně s člověkem, ale jeho smrtí nezaniká, pouze se proměňuje. Můžeme tedy říci, že lidská společnost přetrvává, zatímco lidé přicházejí a odcházejí. Minulost člověka fascinuje už odedávna. Je něčím jistým, pevným, nezměnitelným, umožňuje člověku zakořenění i poučení. Ukazuje člověku, kde jsou jeho kořeny, kdo byli jeho předkové, hovoří o událostech, které měly vliv na běh dějin a které svým vzdáleným působením výrazně ovlivňují i přítomnost a budoucnost. Setkání s athénským Parthenónem, egyptskými pyramidami či malbami starých mistrů je pro člověka velkolepé a fascinující právě tím, že přináší dotek věčnosti. Historická památka je kotva v nejisté přítomnosti, ukazuje člověku, že je součástí dějin a že i on má příležitost po sobě zanechat podobnou stopu jako jeho předkové. Kulturní památky jsou zkrátka pojítky mezi minulostí a současností, jsou vzkazem z dávných dob, zprávou, která nám umožňuje zkoumat a pochopit naše kořeny. Ztrácí-li člověk něco ze své minulosti, cítí, že tím natrvalo ztrácí i část sama sebe – něco nepopsatelného a nenahraditelného. Proto jsou také kulturní památky něco víc, než jen pouhá hmotná věc v právním smyslu. Je zcela pochopitelné, že dispozice s nimi vyvolává bouřlivé emoce, neboť jejich hodnota je mnohem víc než v ceně vyjádřena v jejich symbolice. Nemusíme chodit daleko – současné vzrušené diskuse v médiích o pokažených opravách Karlova mostu v Praze1 či o budoucnosti Slovanské epopeje2 mluví samy za sebe. Klíčové kulturní památky se právě pro svou výraznou symbolickou hodnotu mohou snadno stát prostředkem politického boje o moc či davové manipulace. Když např. Spojené státy v 70. letech 20. století vrátily Maďarsku svatoštefanské korunovační klenoty, vedl tento transfer mimo jiné i k tomu,

1

Oprava Karlova mostu se chýlí ke konci. Idnes.cz.*online, citováno dne 20. 2. 2011+ Dostupné z: 2 Galeristé si přijeli pro Epopej. Idnes.cz. *online, citováno dne 28. 3. 2011+ Dostupné z:

5

že maďarská socialistická vláda získala silnější nárok na uznání své legitimity.3 Symbolický význam kulturních památek a jejich nezastupitelnost rovněž vytváří obtížně řešitelné problémy při určování jejich ekonomické hodnoty, neboť kromě lidské invence, práce a užitého materiálu je třeba do výpočtu zahrnout i onu „zvláštní“ oblibu vyjádřenou pomocí nezastupitelnosti a symboliky dané věci pro určitou společnost. Význam, který kulturní pamětihodnosti mají pro lidskou společnost jako celek, lze odvodit i ze skutečnosti, že ochrana kulturních památek na mezinárodní úrovni byla zajištěna již v prvních mezinárodních úmluvách válečného práva na přelomu 19. a 20. století. Smlouvy, jejichž předmětem bylo především zacházení s kulturními památkami, pak vznikají ve 2. polovině 20. století, počínaje Haagskou úmluvou na ochranu kulturních statků za ozbrojeného konfliktu ze dne 14. 5. 1954 (dále jen „Haag 1954“) a pokračuje Úmluvami UNESCO ze 70. let.4 O zachování světového kulturního dědictví usiluje i česká právní úprava, konkrétně zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „PamZ“). Pozadu nezůstává ani Listina základních práv a svobod, byť se zabývá spíše zajištěním přístupu ke kulturnímu bohatství země nežli samotnou památkovou péčí. Všechny tyto právní předpisy mají společné jedno – určují, že zachování kulturních památek i pro příští generace je významným veřejným zájmem, a proto si zaslouží odpovídající ochranu ze strany státu či mezinárodního společenství. Taková ochrana nepředstavuje větší potíže v případě, že předmětem památkové ochrany je věc ve vlastnictví České republiky. Komplikace nastávají, když je za kulturní památku v režimu PamZ prohlášena věc ve vlastnictví fyzických či právnických osob (pro účely této práce se promiscui užívá pojem „vlastnictví“ nebo „soukromé vlastnictví“), a to z toho důvodu, že památková ochrana omezuje vlastníka v jeho vlastnických oprávněních – např. v určitých případech zakládá ke kulturní památce předkupní právo státu či dovoluje vlastníkovi památku užívat pouze způsobem, který odpovídá jejímu kulturně-politickému významu, památkové hodnotě a technickému stavu. Rovněž je vlastníkovi uložena povinnost při opravě a obnově kulturní památky žádat orgán státní památkové péče o závazné stanovisko.5 Způsobem uvedeným v předchozím odstavci tak dochází k zásahu do vlastnických oprávnění ke kulturní památce, a tím de facto i k částečnému vyvlastnění. Dostává se tu do střetu veřejný zájem o ochranu kulturních památek a základní lidské právo na pokojné užívání vlastnictví, zajištěné čl. 11 Listiny a řadou mezinárodních úmluv. Aby bylo možno uvědomit si závažnost celého problému, je třeba na chvíli obrátit pozornost k institutu vlastnictví a vlastnického práva. Vlastnictví je institut, který je s člověkem pevně spjat již od raného dětství a jehož prostřednictvím člověk vyjadřuje svou osobnost, ovlivňuje vnější svět a učí se odlišovat svoji individualitu od individuality ostatních. V nejširším slova smyslu lze pojem vlastnictví vztáhnout nejen na věci v právním smyslu, ale rovněž i na osobní prostor člověka či projevy jeho osobnosti. Je-li člověk zbaven svého vlastnictví, je pro něj velmi těžké udržet si vědomí vlastní osobnosti a lidské podstaty. Do práva na vlastnictví lze totiž v nejširším slova smyslu zahrnout i právo 3

MERRYMAN, John Henry. The Public Interest In Cultural Property. California Law Review [online]. Mar 1989, Vol. 77, No. 2, s. 351. *online, citováno dne 28. 3. 2011+ Dostupné z JSTOR: . 4 Blíže k problematice v oddíle 3. 6. 1. 5 Blíže k problematice v kapitole 3. 6. 2.

6

na soukromí, právo na intimitu. Není bez zajímavosti, že tento poznatek byl zneužíván v koncentračních táborech – vězňům bylo odepíráno veškeré soukromí, a tak likvidováno i vědomí vlastní individuality i lidskosti.6 Vlastnické právo jako součást systému reálných práv vyjadřuje ekonomickou užitnou hodnotu věcí a umožňuje vlastníkovi, aby s věcmi nakládal podle své svobodné vůle, aby věc a její plody držel, užíval či požíval. Zabezpečení jeho nerušeného výkonu je jednou ze základních povinností právního státu, neboť slouží jak k zajištění základních lidských potřeb (potrava, oblečení, spánek), tak k rozvoji lidské individuality a tvořivosti (možnost nakládat s věcmi dle svého uvážení), a tím i k ekonomickému pokroku ve společnosti (neboť historie již mnohokrát ověřila, že lidé se mnohem raději starají o věci, které jim patří, než o věci cizí či „společné všem“). 7

Vlastnictví přináší člověku i nutnou míru nezávislosti na svém okolí i na státu a pomáhá zajistit člověku vedle vlastní individuality i soukromí, neboť představuje okruh vztahů, o kterých člověk může rozhodovat relativně svobodně a nezávisle na svém okolí. Princip ochrany vlastnických vztahů je tak jednou ze základních náležitostí právního státu. K jeho omezení či zbavení lze přistoupit pouze z důvodu veřejného zájmu, na základě zákona a za náhradu, což ostatně říká již z. č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve svém čl. 11 odst. 4. Soukromé vlastnictví kulturních památek je z výše nastíněných hledisek velmi ožehavou záležitostí, neboť zde existuje jak zvýšený zájem vlastníka o zachování plného rozsahu vlastnických práv, tak zvýšený zájem společnosti na zachování předmětné kulturní památky, a to nejlépe jak její historické lokace (v případě movitých památek), tak historického vzhledu. Zvýšený zájem vlastníka může být odůvodněn jednak tím, že kulturní památka představuje určité „rodinné stříbro“, dědictví předků, jehož vlastnictví umožňuje vlastníkovi kvalitativně lépe projevovat svoji individualitu, nebo zkrátka i tím, že kulturní památky v běhu času mohou navýšit svoji ekonomickou hodnotu, a tím se stát výnosnou investicí. Mělo by proto být pochopitelné, že vlastník rovněž usiluje o zachování předmětu kulturní památky a že tím tak naplňuje i podstatu veřejného zájmu. Leč názory vlastníků a státních orgánů památkové péče ohledně toho, jak pečovat o kulturní památky ve veřejném zájmu, jak je opravovat a rekonstruovat, se často rozcházejí a za současného stavu právní úpravy je velmi problematické určit, který názor má v diskusi získat převahu. Otázkou proto zůstává, jak jednotlivé kolizní zájmy při ochraně kulturních památek vybalancovat tak, aby bylo zajištěno maximum možného – tj. co největší ochrana zájmů vlastníka kulturní památky i maximální prosazení veřejného zájmu na ochraně kulturního dědictví společnosti. Zodpovědět tuto otázku není jednoduché a definitivní řešení ani není v možnostech této práce. Následující stránky však čtenáři nabídnou hlubší vhled do problematiky a umožní mu kriticky zkoumat současný stav právní úpravy i právní praxi. Cílem této práce je rovněž prezentovat několik úvah, které jsou podle autorky klíčové k racionálnímu uchopení problému a zodpovědnému balancování výše uvedených zájmů. Praktickou aplikaci teoretických východisek posléze představuje závěrečná pasáž práce, v níž autorka představuje vlastní návrh mechanismu proporcionální úpravy ochrany kulturních památek.

6 7

PIPES, Richard. Vlastnictví a svoboda. Přeložil L. Bednář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Argo, 2008. s. 88. FIALA, J. Občanské právo hmotné. 3. opravené a doplněné vydání. Brno: Nakladatelství Doplněk, 2002. s. 105.

7

Jak je patrno z předchozího odstavce, v první části této práce se autorka zaměří na zkoumání teoretickoprávních východisek obou z klíčových instutů – nejprve ochrany vlastnictví (2. kapitola) a posléze i kulturního dědictví (3. kapitola). U obou bude nejprve krátce shrnut dosavadní historický vývoj daného institutu a budou prezentovány klíčové argumenty obhajující podstatu i význam daných institutů. Po teoretické části bude následovat 4. kapitola věnovaná aktuální české i evropské judikatuře k tématu, v jejímž úvodu bude věnován prostor i základním otázkám proporcionality a balancování práv. Na získané poznatky posléze naváže 5. kapitola, která bude hledat cesty k nalezení vhodnějšího a více proporcionálního řešení vztahu vlastnictví a ochrany kulturního dědictví. Vzhledem k šíři tématu je nutno upozornit, že se autorka ve své práci věnuje především problematice ochrany nemovitého kulturního dědictví a otázky movitostí řeší jen okrajově.

8

2. Institut vlastnictví 2. 1. Úvodem k pojmu vlastnictví Hlubší pochopení pojmu vlastnictví je jednou z klíčových pasáží pro účely této práce. Analýza jednotlivých přístupů k institutu vlastnictví nám umožní získat potřebné argumenty, které lze využít při následném hledání proporcionality mezi ochranou vlastnictví a ochranou kulturního dědictví. Vlastnictví, podobně jako třeba svoboda, není pojem, který lze jednoznačně a bezvýhradně definovat. Slovo samotné má totiž několik různých významů, které se v praxi běžně používají promiscue. Nadto na vlastnictví jinak pohlíží právník, jinak ekonom, jinak třeba psycholog či historik. Rozhodně nelze tvrdit, že by historické či ekonomické pojetí vlastnictví mělo mít přednost před pojetím právním či naopak – teprve propojení jednotlivých přístupů k vlastnictví nám umožní vytvořit plastický obraz tohoto pojmu. Podobně problém řeší ve své „Teorii vlastnictví“ (Theory of Property) i americký profesor S. R. Munzer, když se snaží analyzovat důvody, proč jeho předchůdci při hledání univerzální teorie vlastnictví neuspěli. Munzer 8 poukazuje na fakt, že vlastnictví spíše než jednu jednotlivou věc připomíná „svazek prutů“ (bundle of sticks) a že je třeba mít vždy jasno v tom, o kterém prutu ze svazku je zrovna řeč. Na podobný problém, byť ne zdaleka tak obšírně jako Munzer, poukazuje i J. Fiala: 9 Podle něj je třeba rozlišovat mezi pojmy vlastnictví a vlastnické právo. První z nich popisuje vlastnictví v ekonomickém smyslu, a jde tedy o souhrn historických vztahů držby, užívání a dispozic s věcmi. Druhý pojem označuje vlastnictví v právním smyslu, což je právními normami regulovaný vlastnický vztah – vztah, který lze klasifikovat jako vztah věcný (in rem) a působící absolutně, tedy erga omnes, jehož předmětem je právo vlastníka ovládat individuálně určenou věc a povinnost všech ostatních zdržet se zásahů do tohoto práva. O vlastnictví však můžeme uvažovat i jinak – buď jako o vlastnickém vztahu či jako nepřímém předmětu tohoto vztahu. Tento přístup je blízký Munzerově přístupu, který rozlišuje „vlastnictví jako věci“ (property as things) a „vlastnictví jako vztahy“ (property as relations). Nadto Munzer tvrdí, že kamenem úrazu většiny teorií vlastnictví byla skutečnost, že lidé pohlíželi na vlastnictví výhradně buď jako na věci, nebo na vztahy. Je však přesvědčen, že oba zdánlivě znepřátelené pojmy lze užívat společně, tedy že vlastnictví lze definovat jako „vztahy mezi osobami s ohledem na věci“ (property as relations among persons with respect to things). Znovu tak poukazuje na fakt, že vlastnictví spíše než jednu jednotlivou věc představuje vzájemně propojený systém entit – onen příslovečný „bundle of sticks“. Výše uvedené poznatky budou aplikovány i na následujících stranách – jejich cílem totiž bude uchopit pojem vlastnictví v co nejkomplexnějším pojetí. Nejprve se zaměříme na historii vlastnictví, a poté se budeme věnovat jeho ekonomickým, psychologickým a sociálním aspektům, abychom na závěr uchopili vlastnictví pomocí práva.

8

MUNZER, Stephen R. Theory of Property. Dotisk 1. vydání. Cambridge: Nakladatelství Cambridge University Press, 1992. s. 16. 9 FIALA, J. op. cit. s. 105.

9

2. 2. Vývoj chápání vlastnictví Vlastnictví jakožto právní panství nad věcí je institut, který lze v různých obdobách nalézt v právních řádech a obyčejích v celé historii světa. Úvahami o vlastnictví se zabývali již antičtí myslitelé či pisatelé Starého zákona a jiných starověkých pramenů. Lze se důvodně domnívat, že pojem vlastnictví není neznámý ani pralesním indiánům či jiným domorodcům, neboť je známo, že všechny společnosti na světě trestají a odsuzují krádež – což svědčí o jejich úctě k vlastnictví.10 Následující pasáž týkající se vývoje chápání vlastnictví vychází především z monografie profesora Pipese, která pod názvem Vlastnictví a svoboda vyšla před několika lety i v češtině. Pipes se ve své monografii věnuje vztahu vlastnictví a svobody a ukazuje, že zatímco určitá forma vlastnictví bez svobody je možná, opačně to neplatí.11 Pipes svou tezi podkládá historickými důkazy, založenými na důkladném zkoumání dějin Anglie a Ruska, dvou protipólů přístupu k institutu vlastnictví. Vzhledem k rozsahu této práce se nelze Pipesovou analýzou zabývat do hloubky, a proto následující pasáž jen zevrubně mapuje hlavní poznatky z Pipesova díla. V podrobnostech odkazuji na publikaci samotnou. Zajímavé úvahy o původu vlastnictví však nabízí již např. John Locke, který odvozuje lidské právo na vlastnictví na základě biblické knihy Genesis – Bůh učinil člověka správcem všeho, co se na zemi vyskytuje – aby mohl svůj úkol náležitě plnit, musel rovněž obdržet i vlastnické právo. Toto právo však není absolutním panstvím nad věcí, nýbrž představuje i odpovědnostní závazek vůči Tvůrci, že člověk bude o svěřené vlastnictví náležitě pečovat.12 Kdy vůbec začali lidé vznášet vlastnické nároky? Historie ukazuje, že to nebylo hned na počátku lidských dějin. Významným kritériem je zde totiž nedostatek – ohledně věcí, kterých bylo v době řídkého osídlení všude plno (vzduch, voda, půda), totiž nebylo třeba vznášet vlastnický nárok. To byl možná i důvod, proč se antropologové dříve domnívali, že domorodé kmeny nemohou znát soukromé vlastnictví, protože např. neuplatňují vlastnické nároky na pastviny pro svůj dobytek. To však není zcela přesné. Vlastnické nároky totiž není třeba uplatňovat tam, kde je statků nadbytek a každý jich může používat, kolik potřebuje, bez ohledu na ostatní. Taková situace se však rychle změní, pokud se z nějakého důvodu množství volných statků sníží nebo se výrazně zvýší poptávka po nich – pak i domorodé kmeny začínají svoje vlastnické nároky uplatňovat velmi důrazně. Např. středoasijské kmeny se v letním období svými vlastnickými nároky na pastviny pro dobytek takřka nezabývají, jakmile však přijde zima, brání své zimní pastviny velmi nekompromisně. Podobně i Křováci v Africe neuplatňují své nároky na území jako celek, protože jde o území velmi rozsáhlé, ale hájí na něm konkrétní cenná místa – třeba zdroje vody.13 Rozdíl mezi člověkem domorodým a člověkem moderní civilizace v otázce přístupu k vlastnictví také není v tom, který z nich vlastnictví uznává, ale v tom, k čemu člověk vlastnictví používá. Člověk moderní civilizace vnímá vlastnický vztah k věci především jako svobodu ji prodat,

10

PIPES, Richard. op. cit. s. 88. PIPES, Richard. op. cit. s. 14. 12 V podrobnostech viz LOCKE, John. Druhé pojednání o vládě. Přeložil J. Král. 2. vydání. Praha: Nakladatelství Svoboda, 1992. s. 47. 13 PIPES, Richard. op. cit. s. 98. 11

10

zatímco člověk domorodý vnímá vlastnictví negativně – tedy jako možnost vyloučit okolní osoby z působení na předmět vlastnického vztahu.14 Vlastnictví není mezi lidmi rozděleno rovnoměrně, což v mnohých vyvolává touhu po lepším uspořádání světa. A tak je stejně jako institut vlastnictví starý i mýtus „zlatého věku“, kde „nikdo si půdu ni mezí oddělit nesměl, neboť společný z ní byl výtěžek, svobodná půda. Všechno jim dávala sama, byť nikdo nežádal ji o to.“15 První zámořské objevy a především zápisky mořeplavců o „šťastných a pohostinných domorodcích, kteří se rádi a bezelstně dělí o svůj majetek“16 znovu v myslích Evropanů povzbudily vzpomínky na antický mýtus zlatého věku. Mnozí se domnívali, že mořeplavci objevili ztracený ráj – místo, kde lidé ke spokojenému a plnohodnotnému životu ve společnosti nepotřebují soukromé vlastnictví. A ač Evropané v době zámořských objevů obdivovali „ušlechtilé divochy“ za to, že dokáží žít pospolu bez institutu soukromého vlastnictví, pozdější objevy dokázaly, že „indiánský komunismus“ byl pouhým přeludem bez faktických základů. Indiánská zemědělská půda byla ve skutečnosti velmi přesně rozdělena tak, že bylo zjevné, kdo se stará o který úsek půdy. Tedy žádný „indiánský komunismus“, ale vlastnické vztahy.17 Doba zámořských objevů byla také časem, kdy vznikala renesanční utopistická díla, ať už hovoříme o Utopii T. Mora nebo o Slunečním státě T. Campanelly. Obě tato díla se významně zabývala i otázkou soukromého vlastnictví a krom toho, že se stala inspirací pro Marxe či Lenina, vracela se obloukem až k Platónově Ústavě a představě dokonalého, totalitního státu, v němž jsou lidé perfektně organizovaní a kde prakticky neexistuje soukromé vlastnictví. Není bez zajímavosti, že „zatímco všichni cestovatelé se ve svých denících zabývají ušlechtilým divochem, kterého neomezují žádné zákony ani nařízení, v Morově Utopii vládne tvrdá disciplína“.18 Z historického hlediska je tedy mylné považovat výraz „utopie“ za synonymum „bezstarostného ráje“. Z textů utopií je patrné, že je psali lidé, kteří se sami od sebe vzdali vlastnictví a svobodně zvolili klášterní život. Ti stejní lidé však ve svých tezích požadují zavedení utopického režimu pomocí násilí a odstranění svobodné vůle člověka. Svým způsobem tak i utopická díla poukazují na fakt, že touha po vlastnictví je člověku přirozená a že ji nelze potlačit jinak než za použití násilí. Anglie a Rusko jsou dvě evropské země s rozdílnou geografickou polohou a naprosto odlišným historickým vývojem. Zatímco Anglie je ostrovní stát, chráněný přirozenou mořskou hranicí před dalšími národy, ruská země působila po dlouhá staletí především jako evropská hráz proti mongolským nájezdníkům. Ubránit se nebylo snadné a Rusko se nakonec stalo vazalem mongolských kmenů, z čehož si odneslo i jejich orientálně-despotickou formu vlády. Anglie oproti tomu měla možnost rozvíjet se téměř nezávisle na svém okolí, obyvatelé neměli tolik důvodů platit svou

14

PIPES, Richard. op. cit. s. 95. PIPES, Richard. op. cit. s. 27. (citace Vergiliova Zlatého věku) 16 PIPES, Richard. op. cit. s. 35. 17 PIPES, Richard. op. cit. s. 97. 18 PIPES, Richard. op. cit. s. 38. 15

11

svobodou za bezpečnost a vlastnické vztahy se zde rozvíjely výrazně rychleji než ve státech kontinentální Evropy. Není náhoda, že první listina politických práv člověka vůči státu, Velká listina svobod (Magna Charta Libertatum), vznikla právě v Anglii. Již v dobách Jana Bezzemka totiž platilo v Anglii ve vztazích mezi králem a jeho poddanými jedno základní obyčejové pravidlo: Král nemůže vybírat daně bez souhlasu království. Poprvé bylo písemně explicitně vyjádřeno v roce 1215 právě ve Velké listině svobod, kterou byl Jan Bezzemek přinucen vyhotovit po návratu z Francie, kde utrpěl těžkou vojenskou porážku. Listina svobod se tak stala významným milníkem v dějinách vztahů mezi člověkem a státem. V dalším vývoji anglických dějin pak sehrál klíčovou roli parlament, politický institut, který někteří autoři označují za největší vynález, který Anglie dala lidské civilizaci. 19 Na cestě k jeho dnešnímu uspořádání, tj. od poradní instituce krále až po instituci, která krále zcela ovládala, jak Pipes poznamenává, sehrála klíčovou roli dělba majetku mezi králem a jeho poddanými:20 „Úpadek královské moci totiž provázelo zmenšování panovníkových pozemků a příjmů, které z nich plynuly. Jmění anglického krále se zmenšovalo, protože výdaje přesahovaly příjmy. Příčina tkvěla ve válkách, rozhazovačnosti dvora, špatném řízení královského panství a inflaci. (...) Zavádění nových cel a daní však vyžadovalo souhlas parlamentu. Král chudl a poté, co byl přinucen obrátit se na parlament, musel vyměnit konstituční práva za příjmy. (...) Jde o typický případ zkrocení vrchnosti soukromým majetkem.“ Na druhou stranu, dějiny Ruska, poznamenané mongolskými nájezdy a jejich orientálnědespotickou vládou, která byla na hony vzdálena anglickému dialogu mezi poddanými a králem, vykazují zcela odlišný přístup k instituci soukromého vlastnictví. Ruští poddaní nemohli vlastnit půdu – místo toho byli sami předmětem patrimoniálního vlastnictví cara, který s nimi a jejich majetkem mohl nakládat podle své vůle. Ruský car nepotřeboval vyjednávat s poddanými o výši daní, neboť mu patřila celá země a poddaní měli jen status nájemníků. Tento systém pak ve dvacátém století, po svržení carské dynastie, přetrval v podobě komunismu, režimu, který zbavil ruské občany svobody v takové míře, se kterou se světové dějiny ještě nesetkaly.21 I ruský případ tak, byť poněkud jinou cestou, ukazuje, že neexistence vlastnictví umožňuje podporu svévolné a tyranské vlády.22 K podobnému závěru jako Pipes dochází i politolog F. Zakaria, který ve své monografii Budoucnost svobody volí poněkud jiný přístup a odvozuje „připravenost“ státu na přechod k demokracii od ekonomických ukazatelů, zejména od HDP. 23 Teprve určitá míra a přiměřené rozdělení národního bohatství mezi obyvatele, tj. situace, kdy každý má přístup k dostatečnému množství bohatství a tím i zajištěnu určitou míru nezávislosti, umožňuje státu nadějný přechod z totalitního režimu na režim demokratický. Jinými slovy – když lidé nemají možnost (a tedy se ani nemohou naučit) nakládat se svým vlastnictvím, nedokážou doopravdy zoodpovědně nakládat ani s vlastní svobodou. 19

PIPES, Richard. op. cit. s. 129. PIPES, Richard. op. cit. s. 130. 21 PIPES, Richard. op. cit. s. 165. 22 PIPES, Richard. op. cit. s. 166. 23 ZAKARIA, Fareed. Budoucnost svobody. Přeložil J. Veis. 2. opravené vydání. Praha: Nakladatelství Academia, 2005. s. 85 an 20

12

Pipesovu tezi nelze přejít bez komentáře. Její důraz na provázanost vlastnictví a svobody v sobě skrývá výrazný argumentační potenciál. Je-li úcta k lidské svobodě a úcta k lidským právům základní a neodstranitelnou náležitostí právního státu, a je-li soukromé vlastnictví cestou ke svobodě, pak je při jakémkoli, byť i potenciálním, omezení nedotknutelnosti vlastnictví třeba velmi pečlivě vážit, zda takovým omezením neutrpí i svoboda člověka, jejíž ochrana by měla být prioritou pro každý demokratický právní stát, za který se prohlašuje i Česká republika.

2. 3. Psychologický přístup k vlastnictví V předchozím oddíle jsme se zabývali vlastnictvím z pohledu historie. V následujících odstavcích bude vlastnictví zkoumáno z pohledu psychologického – bude popsáno, jakou roli vlastnictví hraje v uspokojování potřeb člověka či v jeho výchově a jaký vliv může mít na rozvoj jeho osobnosti. Člověk má řadu potřeb, o jejichž naplnění usiluje, od těch základních jako jídlo, pití, dýchání či spánek, až po potřeby sociální či duchovní. Jejich nenaplněním člověk strádá; pokud se mu po určitou dobu nedostává základních statků jako jídla a pití, člověk umírá. Pokud chybí naplnění potřeb vyššího stupně, bojuje člověk s negativním myšlením, smutkem či depresemi. Stupňovitostí lidských potřeb se zabýval americký psycholog Abraham Maslow, který je ve 40. letech 20. století nakonec sestavil do několikapatrové pyramidy, dnés též známé jako Maslowova pyramida. Její struktura vypadá přibližně následovně: 4. a 5. úroveň: „vyšší“ potřeby: uznání, úcta a seberealizace o potřeba smyslu života, prestiže, užitečnosti atp. 3. úroveň: potřeba lásky a přijetí o přátelství, partnerský vztah, potřeba mít rodinu 2. úroveň: potřeba bezpečí a jistoty o ochrana soukromí, fyzické bezpečnosti, jistota zaměstnání a přístupu ke zdrojům, zabezpečení zdraví či rodiny 1. (základní) úroveň: základní tělesné a fyziologické potřeby o dýchání, potrava, spánek, teplo, tělesná integrita24 Institut vlastnictví je v současné době asi nejvhodnějším prostředkem, jak lze lidem tyto potřeby zajistit. Vlastnictví základních statků (potrava, oblečení) např. umožňuje člověku přežít. Lze samozřejmě argumentovat, že přežití člověka lze zajistit i jinak (např. krádežemi, povinnými dávkami od třetích osob atp.), ale pokaždé zjistíme, že taková argumentace ve svém základu představuje nějakým způsobem poškozené vlastnictví jiného. Vlastnictví zajišťuje i druhou nejnižší úroveň lidských potřeb, protože poskytuje člověku jistotu: ohledně daného okruhu věcí má totiž vlastník výlučné právo držby a užívání, a tím pádem jistotu, že do těchto práv nelze protiprávně zasahovat. Samotná držba a užívání majetku pak člověku zajišťují nezávislost na okolí, a tím i potřebnou míru svobody, neboť představuje okruh činností, nad kterými člověk vykonává plnou kontrolu a do kterých nemůže zasahovat stát či jiná veřejná moc. V neposlední řadě zajišťuje vlastnictví člověku i nezbytnou míru soukromí, „neboť tam, kde neexistuje

24

ATKINSON, R. L. et al. Psychologie. Přeložili D. Brejlová, E. Herman a M. Petržela. 2. přepracované vydání. Praha: Portál, 2003. s. 470-471.

13

vlastnictví, neuznává se ani soukromí“. 25 Zabezpečením těchto potřeb tak vlastnictví umožňuje člověku, aby měl vlastní osobnost, odlišnou od jiných a na jiných nezávislou.26 Podobně lze hovořit i o naplňování dalších, vyšších potřeb člověka, od potřeby lásky a přijetí až po potřebu seberealizace (nebo též „sebeaktualizace“, jak tento pojem používá např. Munzer), neboť umožňuje člověku bez obav projevovat svoji individualitu. Velmi trefně tento závěr popisuje následujícícm způsobem i William James: „Je evidentní, že to, co člověk nazývá „já“, a to, co nazývá „moje“, lze jen velmi obtížně oddělit. Považujeme některé věci za naše a zacházíme s nimi, jako bychom to byli my sami. Naše pověst, děti a práce jsou nám stejně drahé jako my sami a útoky na ně vyvolávají tytéž pocity a odvetná opatření. (...) V tom nejširším smyslu je lidské já souhrnem všeho toho, o čem člověk říká, že je jeho – nejen tělo a duše, ale i šaty, dům, předkové, přátelé, pověst, práce, pozemky, koně, jachta a bankovní konto. (...)“27 Vztahem psychologie člověka a držby majetku se již zabývalo nejméně několik výzkumů. Jejich výsledky např. prokázaly, že nejsilnější majetkové pudy projevují děti ve věku batolat. Teprve výchovou jsou tyto pudy usměrňovány a děti se postupně učí svůj majetek sdílet s ostatními. Není bez zajímavosti, že jedno z prvních slov, které se lidské mládě naučí, je slovo „moje“. V prvních letech života jej také hojně používá, čímž se mimo jiné učí i rozlišovat mezi svou osobností a osobností druhých lidí. Zajímavý výzkum podnikla Lita Furbyová u dětí v komunistických kibucech; zjistila, že batolata v kibucech projevují stejnou touhu po majetku jako stejně stará americká batolata. Teprve postupem času jsou vychována k odmítání majetku a jejich vlastnický pud je potlačen. Takové (nucené) potlačení však s sebou přináší i další důsledky: lidé vychovaní v kibucu sice projevují nadprůměrnou společenskou loajalitu, ale mají velký problém vytvořit si citový vztah k druhému člověku nebo projevovat svou individualitu pomocí umění, jak poznamenává Bruno Bettelheim: „City projevované jen k jednomu člověku jsou stejným projevem sobectví jako vztah k soukromému majetku. V kibucu jsem si nejvíce uvědomil, jak hluboce je soukromé vlastnictví spojeno s našimi city. Chybí-li jedno, pak totéž bude pravděpodobně platit i pro to druhé.“28 Teorii, že pomocí vlastnictví člověk působí na vnější svět a vytváří si tak vlastní osobnost, podporují i závěry německého filosofa G. W. F. Hegela, které ve svých monografiích prezentují shodně Pipes i Munzer. Hegel k popisu institutu vlastnictví používá psychologického pojmu „projekce“, kterým vyjadřuje, že člověk de facto na vnější věci „promítá“ svou osobnost, dodává jim svůj osobitý ráz, a tím si je přivlastňuje.29 Možnost působit na vnější věci a přivlastňovat si je pak umožňuje člověku rozvíjet složky své osobnosti, povzbuzuje k tvořivosti a jiným výkonům, které pak mají vliv na ekonomický rozvoj celé společnosti. Ochrana nedotknutelnosti soukromého vlastnictví tak má význam i z hlediska společnosti, nejen jednotlivce. 25

PIPES, Richard. op. cit. s. 88. Vztahem kontroly, soukromí a individuality se zabývá i prof. Munzer: MUNZER, Stephen R. Theory of Property. Dotisk 1. vydání. Cambridge: Nakladatelství Cambridge University Press, 1992. s. 88 a násl. 27 PIPES, Richard. op. cit. s. 84. 28 PIPES, Richard. op. cit. s. 87. 29 MUNZER, Stephen R. Theory of Property. Dotisk 1. vydání. Cambridge: Nakladatelství Cambridge University Press, 1992. s. 67. 26

14

Psychologická dimenze vlastnictví tak představuje další klíčovou součást argumentační linie: s její pomocí jsme schopni ukázat, že vlastnictví není pouhý výsledek dohody mezi občanem a státem, tedy něco, co je zcela závislé na libovůli státu a konkrétním politickém uspořádání, nýbrž že se jedná o logický důsledek přirozeného lidského sklonu k podmaňování si okolního světa. Jeho násilné omezení či zbavení způsobí, že se lidská osobnost nemůže vyvíjet rovnoměrně. Navzdory výše uvedeným argumentům však v lidské společnosti, zvláště v posledních dvou staletích, několikrát proti institutu soukromého vlastnictví vzplála revolta. Jejími důvody byla především nespokojenost s rozdělením vlastnictví mezi lidmi a bohužel i arogance těch, kteří vlastnili velký podíl kapitálu. Lidské mysli tak znovu zachvacoval onen od antiky známý „mýtus zlatého věku“ a touha se institutu soukromého vlastnictví zbavit. Jak však ukázala bolestná zkušenost dvacátého století, odstranění vlastnictví nikam nevede. Proč? Protože problémem není vlastnictví samo o sobě, ale přístup člověka k němu. Nevhodný přístup k vlastnictví, jeho nadbytku či nedostatku, totiž v člověku může vyvolat sobectví, závist, chamtivost, pýchu či sebelítost a jiné nezdravé vlastnosti. Možnost vlastnit majetek jako jeden z činitelů lidské výchovy tak nepůsobí vždy pozitivně. Koneckonců, i jiné činitele výchovy jsou dvojsečné: dítěti sice nejlépe prospívá, když je vychováváno v rodině, ale od rodičů si do života může přenést nevhodné vzory chování atp. Podobně se dá i kuchyňským nožem zároveň krájet i zabíjet. Problém však nevyřešíme odstraněním nožů, ale tím, že se k nim naučíme správně chovat. Vybudování zdravého vztahu k vlastnictví je tudíž pro zdravý vývoj lidské osobnosti nezbytný. A aby mohl být takový vztah vůbec vybudován, je třeba, aby vlastnictví bylo uznáváno právně normativním způsobem, tedy aby bylo člověku zajištěno vlastnické právo.

2. 4. Sociální dimenze vlastnictví Už jsme se zabývali rozborem vlastnictví z pohledu historie a z pohledu toho, jaký význam má pro osobnost jednotlivce. Obě tato hlediska poukázala na význam tohoto institutu a poskytla potřebné argumenty pro jeho zachování a ochranu. Na následujících řádcích bude problém vlastnictví zkoumán ze strany faktu, že člověk nežije na světě sám, ale že je spolu s dalšími jednotlivci součástí lidského společenství. Tato skutečnost nemůže zůstat bez dopadu i na institut vlastnictví. Výměnou za to, že společnost vlastnictví jednotlivce respektuje a chrání, je jednotlivec povinen své vlastnictví užívat pouze tak, aby neohrožoval práva a oprávněné zájmy jiných jednotlivců či společnosti jako celku. Lze tedy říci, že i pro vlastnictví platí, mutatis mutandis, pravidlo známé pro svobodu: „Nikdo se nesmí chovat tak, aby omezoval svobodu druhého.“30 Vlastnictví tudíž nelze ospravedlnit jenom na úrovni práv, ale také povinností vlastníka. V českém právním řádu je otázka povinností vlastníka řešena v prvné řadě na úrovni Listiny, která explicitně vyjadřuje, že vlastnictví člověka zavazuje a že nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a prostředí nad míru stanovenou zákonem (čl. 11 odst. 3 Listiny). Argumentace ve složitějších situacích, kdy spíše než o množství paragrafů jde o jejich význam a podstatu, však velmi často potřebuje víc nežli jen odkaz na nějaké platné pravidlo. Je proto dobré 30

KNAPP, Viktor. Teorie práva. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 1995. s. 16.

15

ujistit se, že ustanovení, o která se opíráme, mají kromě své právní síly také dlouholetou tradici, že se tedy nejedná o nějaký „úlet“ zákonodárce (ústavodárce), ale o zakotvení racionálních pravidel platných v lidské společnosti již od pradávna. V tomto kontextu je nepochybně podnětné, že sociální dimenze vlastnictví není vynález moderní doby, ale že se jí intenzivně zabývaly např. již starozákonní texty, jak dokazují následující citace: Leviticus 19.9–10: „Až budete ve své zemi sklízet obilí, nepožneš své pole až do samého kraje a nebudeš paběrkovat, co zbylo po žni. Ani svou vinici úplně nevysbíráš, nebudeš na své vinici paběrkovat spadaná zrnka; ponecháš je pro zchudlého a pro hosta. Já jsem Hospodin, váš Bůh.“ Leviticus 19.13: „Nebudeš utiskovat a odírat svého druha. Výdělek dělníka, kterého si najmeš, nezůstane u tebe do rána.“ Deuteronomium 22.8: „Když vystavíš nový dům, uděláš na střeše zábradlí. Neuvalíš na svůj dům vinu za prolitou krev, kdyby z něho někdo spadl.“ Deuteronomium 23.25: „Když vejdeš do vinice svého bližního, smíš se najíst hroznů dosyta podle libosti, ale nebudeš nic dávat do nádoby.“31 Uvedené biblické citace poukazují mimo jiné na to, že Izraelci v době starozákonní měli na svou dobu i důmyslně propracovaný systém sociálního zabezpečení. Vlastník neměl právo na celou sklizeň ze svého pole a ani nesměl nikomu zabránit, aby se v jeho poli či vinici najedl, čímž se zabezpečovaly alespoň základní potřeby bezdomovců, sirotků či vdov. Starý zákon rovněž zakotvuje i právo dělníka na spravedlivou mzdu – vykořisťovat své zaměstnance nemravně nízkými mzdami bylo zakázáno. Také pravidlo o zábradlí na střeše není dnešní době úplně neznámé – je základem pravidel pro bezpečnost staveb. Všechna tato pravidla určitým způsobem ospravedlňují omezení vlastnických práv v zájmu jiných lidí. Je tedy zřejmé, že omezení vlastnického práva z důvodu obecného zájmu, nám známé z Listiny, má své kořeny již ve starověku a je pro uchopení pojmu vlastnictví stejně významné jako jiné jeho složky. V sociální dimenzi vlastnictví tak lze najít podklad pro argumentaci k jeho omezení ve veřejném zájmu.

2. 5. Ekonomická dimenze vlastnictví Pojem vlastnictví byl dosud zkoumán především z pohledu filosoficko-teoretického. Při zkoumání institutu vlastnictví však nelze opomenout jeho ekonomickou stránku, která koneckonců představuje samotnou podstatu tohoto institutu. Dispozice s vlastnictvím, jeho užívání a držba jsou v centru pozornosti všech ekonomických teorií. Trh slouží ke směně věcí, jinými slovy ke změně vlastníků věcí; nabídka a poptávka reflektuje, o jaké statky, resp. o vlastnictví jakých statků lidé usilují atp. Komentář k Listině od Klímy a kol. ekonomickou dimenzi vlastnictví vyjadřuje následujícím způsobem: „Vlastnické právo je základem moderního ekonomického systému – tržního hospodářství. Účinná a zaručená ochrana vlastnického práva má velký význam pro rozvoj ekonomických vztahů všech subjektů. Ústavní ochrana vlastnického práva tak představuje most od ústavního práva

31

BIBLE. Písmo svaté Starého a Nového zákona. Český ekumenický překlad *online, citováno dne 28. 3. 2011+. Dostupné z: < http://www.biblenet.cz/>

16

k základním konceptům soukromého práva. Podstatnou část soukromého práva tvoří právě úprava vztahů spojených s existencí a nakládáním s vlastnictvím.“32 Proč je vlastnictví pro ekonomický systém tak podstatné? Řešení částečně ukazují předchozí podkapitoly, ale odpovědí je především efektivita, kterou systém soukromého vlastnictví přináší. V minulosti se různá lidská seskupení pokoušela zavést ekonomický systém bez soukromého vlastnictví, založený na principu „dávat do společného, kolik dokážu, a brát ze společného, kolik potřebuji“, ale takové pokusy kvůli své neefektivitě brzy ztroskotaly. Příkladem za všechny je příběh virginské společnosti Jamestown (Virginia Company´s Jamestown), první britské osady v Severní Americe, který Pipes popisuje následovně: „Společnost se nejprve řídila komunistickou zásadou, podle níž bude každý její člen přispívat do společných zásob podle svých možností a dostávat podle svých potřeb. Tento přístup však vyvolal v kolonii téměř hladomor. Virginská společnost od něj proto upustila a předala každému členovi tříakrový pozemek, z něhož měl uživit sebe a rodinu. To mělo za následek desetinásobné zvýšení produktivity. Jeden její člen napsal: „V minulosti, kdy naši lidé dostávali potravu ze společných zásob a pracovali společně na obdělávání půdy a osevu obilí, bylo běžné, že člověk, který se vyhýbal pracovním povinnostem – což se však netýkalo těch nejpoctivějších pracovníků na společném díle – nevykonal za týden tolik přesně stanovené práce, kolik jí v současnosti musí odvést za den. A ani se nesnažil výkon zlepšit, protože předpokládal, že dostane příděl ze společných zásob, ať již bude sklizeň obilí jakákoli. Proto třicet lidí sklidilo méně obilí než tři, kteří pracují pro sebe (...)“33 Maximální efektivita je tedy možná pouze v případě, že má člověk jistotu užívání plodů své práce. Takovou jistotu mu dává právě institut vlastnictví, a proto je i z hlediska ekonomického naprosto racionální zavést a udržovat taková pravidla chování, která vlastníka a jeho majetek dostatečně ochrání. K tomu pak slouží právní řád a jeho instituty. 34

2. 6. Vlastnictví a právo Jak je zjevné z předchozích kapitol, institut vlastnictví zasluhuje, aby byl náležitě aprobován právním řádem. Právo je totiž asi nejvhodnější společenský normativní systém, který dokáže zabezpečit pokojné užívání vlastnictví. Výhody jsou nasnadě: systém práva kromě atributu normativity je též obecný, závazný a vynutitelný státní mocí, 35 což se o jiných společenských systémech jako náboženství či morálce říci nedá. Vlastnictví bez právního zakotvení ve své podstatě ani není vlastnictvím, ale jen pouhou držbou majetku. Nároky na vlastnictví lze totiž uplatňovat za pomoci práva, a nikoli jen pouhou silou či na základě zvyklosti, jak je tomu u držby.36

32

KLÍMA, Karel a kolektiv. Komentář k Ústavě a Listině – 2. díl. 2. rozšířené vydání. Praha: Nakladatelství Linde, 2009. s. 1045 – 1046. 33 PIPES, Richard. op. cit. s. 100. 34 Jak říká Adam Smith: „Člověk, který nemůže nabýt žádné vlastnictví, nemá žádný jiný zájem, než jíst co nejvíce a pracovat co nejméně.“ SMITH, Adam. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations. 9. vydání, Printed for A. Strahan, and T. Cadell jun. and W. Davies, 1799. *online, citováno dne 17. 3. 2011+ Dostupné z: 35 KNAPP, Viktor. op. cit. s. 148 an. 36 PIPES, Richard. op. cit. s. 113.

17

V právu se objevuje jak pojem vlastnictví v ekonomickém smyslu, tak pojem vlastnické právo. Vlastnictví jako předmět právní úpravy se vyskytuje především v mezinárodních smlouvách a na ústavní úrovni, a cílem těchto úprav je především zajistit právo člověka na vlastnictví, aniž by se řešily detaily takové úpravy. Z toho důvodu např. naše Listina ani pojem vlastnictví nijak nedefinuje, jen deklaruje lidské právo na jeho pokojné užívání.37 Samotnou konstrukci vlastnického práva a jeho atributy pak nalezneme upraveny především v právu soukromém. 2. 6. 1. Vlastnictví a mezinárodní a komunitární právo Na mezinárodní úrovni je ochrana vlastnictví zakotvena prostřednictvím smluv o lidských právech. Vzhledem k tomu, že otázky vlastnictví jsou i v dnešní době politicky ožehavé, zůstalo na univerzální úrovni vlastnické právo deklarováno jen v čl. 17 Všeobecné deklarace lidských práv, která byla přijata a vyhlášena Valným shromážděním OSN dne 10. 12. 1948: „Každý má právo vlastnit majetek jak sám, tak spolu s jinými. Nikdo nesmí být svévolně zbaven svého majetku.“38 Z politických důvodů není ustanovení o ochraně vlastnictví obsaženo přímo ani v textu Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách, sjednané v rámci Rady Evropy a podepsané dne 4. 11. 1950 v Římě (dále jen „Úmluva“).39 V padesátých letech politická situace debatám o zajištění nedotknutelnosti vlastnictví zkrátka nepřála a přijmout Úmluvu bez článku věnovaného vlastnictví bylo podstatně jednodušší. Ochrana vlastnictví však byla řešena hned v Dodatkovém protokolu k Úmluvě ze dne 20. 3. 1952 (dále jen „Dodatkový protokol“). Česká republika je smluvní stranou Úmluvy i tohoto protokolu. Článek 1 protokolu zní: „1. Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. 2. Předchozí ustanovení nebrání státu přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.” Dodatkový protokol tak na evropské úrovni deklaruje právo pokojného užívání majetku a stanovuje podmínky jeho omezení. Úmluva i její protokoly jsou pro evropský prostor velmi významné právní dokumenty, a to především proto, že na jejich dodržování dohlíží Evropský soud pro lidská práva, k němuž dnes mohou podávat proti státům stížnosti i jednotlivci. Na úrovni komunitární je ochrana vlastnictví v současné době zakotvena v čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie.40 Oproti Úmluvě je zde i výslovný odkaz na dědické právo a jsou

37

KLÍMA, Karel a kolektiv. op. cit. s. 1046. Všeobecná deklarace lidských práv přijatá v New Yorku dne 10. 12. 1948. *online, citováno dne 27. 3. 2011]. Dostupné z: 39 Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, ve znění sdělení č. 41/1996 Sb., č. 243/1998 Sb. a č. 114/2004 Sb.m.s. 40 Listina základních práv Evropské unie přijatá ve Štrasburku dne 12. 12. 2007. *online, cit. 27. 3. 2011]. Dostupné z: 38

18

zpřísněny podmínky omezení vlastnického práva, zejména tím, že je výslovně zakotven požadavek spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě: „1. Každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu. 2. Duševní vlastnictví je chráněno.” 2. 6. 2. Vlastnictví a vnitrostátní právo Na vnitrostátní úrovni je třeba rozlišit ústavní a zákonnou úpravu. Na ústavní rovině chrání pokojné užívání vlastnictví usn. předs. ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, v platném znění (dále jen „Listina“ nebo „LZPS“), a to konkrétně čl. 11: „1. Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje. 2. Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice. 3. Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. 4. Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. 5. Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.” Česká Listina je podrobnější než výše uvedené mezinárodní dokumenty. V odst. 1 zaručuje jak vlastnické, tak dědické právo, a zároveň výslovně ruší kategorizaci druhů vlastnictví, kterou zavedl předchozí režim. Odst. 2 je pak formulován s ohledem na zajištění bezpečnosti a celistvosti státu a jeho přírodních zdrojů. Fungování státu zajišťuje odst. 5, který zakotvuje možnost ukládání daní a poplatků. Pro účely této práce jsou pak kromě odst. 1 významné i odst. 3 a 4, které představují sociální dimenzi vlastnictví a umožňují jeho nucené omezení či vyvlastnění. 41 Tyto odstavce představují právní základ pro hledání proporcionality mezi ochranou vlastnického práva a jeho omezením v případě ochrany kulturního dědictví, které bude předmětem 4. a 5. kapitoly. Na úrovni zákonné pak institut vlastnického práva představuje jeden z klíčových pojmů z oblasti soukromého práva. Proto je mu vlastní i příslušná soukromoprávní metoda regulace, která představuje dva základní principy: rovnost subjektů a autonomii vůle. 42 I tato skutečnost je významná pro další úvahy ohledně vyváženosti práv vlastníka a ochrany kulturního dědictví.

41 42

KLÍMA, Karel a kolektiv. op. cit. s. 1048. Blíže viz FIALA, J. op. cit. s. 8 an.

19

Samotnou úpravu vlastnického práva nalezneme v § 123 a násl. z. č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku (dále jen „OZ“). § 123 definuje základní vlastníkova oprávnění: právo předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s nimi. 43 Vlastnické právo tak upravuje vztah vlastníka k věci (in rem), která je nepřímým předmětem tohoto vztahu, a je tedy právem věcným (reálným) a řadí se do systému věcných práv. Do tohoto systému, který komplexně upravuje hlava II OZ, pak patří ještě úprava držby, spoluvlastnictví, věcných práv k věci cizí a zástavního či zadržovacího práva. O věcných právech obecně platí, že jde o práva absolutní, jejichž předmětem je individuálně určená věc v právním smyslu. Absolutní právo přísluší jen určitému, individuálně určenému subjektu, a odpovídá mu povinnost neurčitého počtu blíže neurčených subjektů zdržet se zásahů do absolutního práva. Vzhledem k tomu, že se jedná o vztah absolutní (erga omnes), lze tu konkrétně určit jen jednu stranu – osobu vlastníka. Ten disponuje vlastnickými oprávněními podle § 123 OZ. Všechny ostatní subjekty práva mají k těmto oprávněním odpovídající povinnost, a to zdržet se zásahů do nich. Tato povinnost implicite vyplývá ze znění § 126 OZ, které zakotvuje vlastníkovo právo na ochranu proti tomu, kdo do jeho vlastnického práva neoprávněně zasahuje; zejména se může domáhat vydání věci na tom, kdo mu ji neprávem zadržuje. Vlastnické právo je právní vztah, tj. společenský vztah upravený normami práva. Jako takové má své subjekty, objekt i obsah. Za pomoci těchto prvků můžeme vlastnické právo dále členit a blíže specifikovat. Vlastnické právo můžeme vzhledem k subjektu dělit podle dvou kritérií: jednak podle druhu subjektu a jednak podle počtu subjektů, které mají společné vlastnické právo k jedné určité věci, a to následujícím způsobem: 1. Subjektem vlastnického vztahu mohou být jak fyzické, tak právnické osoby i stát – můžeme tedy rozlišovat vlastnictví FO, PO a státu. Takové rozlišování však je prakticky nadbytečné, protože vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu (§ 124 OZ). 2. Podle počtu subjektů (jednoho či více) můžeme rozlišovat: a. vlastnictví (§ 123 an. OZ) b. spoluvlastnictví, které lze dále podle vztahu k věci rozlišovat jako i. podílové (§ 137 an. OZ), ii. bezpodílové (dnes je nahrazeno institutem společného jmění manželů – § 143 an. OZ) Z hlediska předmětu vlastnictví pak můžeme rozlišovat vlastnictví k věcem v právním smyslu (ve významu bývalého zákoníku mezinárodního obchodu tedy k hmotným předmětům a ovladatelným přírodním silám, které slouží lidským potřebám) a vlastnictví duševní, tj. vlastnictví k tvůrčím duševním projevům lidské činnosti. Téma duševního vlastnictví je však mimo záběr této práce, a proto se jím dále zabývat nebudeme.

43

Blíže viz FIALA, J. op. cit. s. 105 an.

20

Z hlediska obsahového pak lze rozlišit výše uvedená oprávnění a povinnosti vlastníka, popř. jiných subjektů ve vztahu k vlastníkovi: 1. Práva vlastníka („vlastnická triáda“): a. právo věc držet; b. právo věc užívat a požívat; c. právo s věcí disponovat (odkázat ji, převést ji na jiného, pronajmout ji atp.). 2. Povinnosti vlastníka nebo též omezení vlastnického práva: a. nezneužívat své vlastnictví na újmu práv jiných, nepoškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem (čl. 11 odst. 3 Listiny); b. strpět užití své věci jiným subjektem za určitých podmínek (např. za stavu nouze nebo jiného naléhavého veřejného zájmu) – § 128 OZ; c. strpět vyvlastnění ve veřejném zájmu, za podmínek stanovených zákonem a za náhradu; d. omezení vyplývající ze sousedských vztahů – § 127 an. OZ; e. další omezení vyplývající z veřejnoprávních předpisů (např. předpisy o životním prostředí a také PamZ).44 3. Povinnosti subjektů od vlastníka odlišných: a. zdržet se protiprávních zásahů do výkonu vlastnického práva vlastníka. Občanský zákoník také upravuje podmínky vzniku vlastnického práva. Ty lze členit na originární a derivativní podle toho, zda nabyvatel odvozuje své právo od předchozího vlastníka. 45 Mezi originární způsoby nabývání vlastnického práva patří např. vydržení, přisvojení, přírůstek či zpracování, mezi derivativní můžeme řadit převod vlastnického práva na základě právního úkonu (např. kupní či darovací smlouvou) nebo jeho přechod na základě jiné právní skutečnosti (např. děděním či rozhodnutím státního orgánu). Způsoby zániku vlastnického práva občanský zákoník přímo neupravuje,46 ale můžeme je dělit např. na absolutní a relativní či subjektivní a objektivní. Absolutní zánik vlastnického práva znamená, že vlastnické právo k věci již nemůže nabýt nikdo jiný (např. spotřebováním či zničením), zánik relativní je vždy spojen se vznikem vlastnického práva někoho jiného (např. smlouvou či děděním). Subjektivní zánik vlastnického práva nastává, zbavuje-li se vlastník svého vlastnictví na základě své vůle; všechny ostatní způsoby zániku (zánikem či ztrátou věci, smrtí vlastníka, vydržením či rozhodnutím státního orgánu) jsou objektivní. 2. 6. 3. Vlastnické právo v návrhu nového občanského zákoníku Podle autorů návrhu nového občanského zákoníku je plánováno několik změn. Nejprve má dojít k legálnímu vymezení pojmu věci v právním smyslu a předmětem vlastnického práva mají explicitně být jak věci hmotné, tak nehmotné. Dále se návrh vrací ke klasické římskoprávní koncepci, podle které je stavba součástí pozemku (superficies solo cedit). Také je nově upraveno nabytí věci od nevlastníka – přejímá se koncepce známá z obchodního zákoníku, která nabytí věci od nevlastníka v dobré víře umožňuje. K nabytí věcí movitých v případě převodu by mělo podle nového občanského zákoníku dojít již účinností smlouvy, nikoli až předáním věci. Také je plánováno rozšíření katalogu

44

FIALA, J. op. cit. 2002. s. 108 an. FIALA, J. op. cit. 2002. s. 112. 46 FIALA, J. op. cit. 2002. s. 121. 45

21

věcných práv nebo podrobnější úprava institutu držby. Celkově vzato má nový občanský zákoník za cíl dát věcným právům přehlednou systematizaci a odstranit nedostatky současné platné úpravy.47 2. 6. 4. Exkurs – chápání vlastnictví podle práva USA Výše uvedené odpovídá tradičnímu, kontinentálnímu pojetí vlastnictví. K popisu obsahu vlastnických oprávnění lze však vhodně využít i model amerického práva vytvořený W. N. Hohfeldem na počátku 20. století, tzv. Hohfeldovu základní právní koncepci (Fundamental Legal Conception), která slouží k analýze právních institutů.48 Tato koncepce je vztahová a tvoří ji tabulka vzájemně spjatých normativních modalit:

Prvek (Element) 1. Nárok (Claim-Right) 2. Svoboda (Privilege/Liberty) 3. Pravomoc (Power) 4. Nedotknutelnost/Ochrana (Immunity)

Korelativ (Correlative) Povinnost (Duty) Nedostatek oprávnění (No-Right) Odpovědnost (Liability) Nezpůsobilost (Disability)

Protiklad (Opposite) Nedostatek oprávnění (No-Right) Povinnost (Duty) Nezpůsobilost (Disability/No-Power) Odpovědnost (Liability)

První sloupec tabulky představuje jeden ze čtyř základních prvků subjektivního práva. Ve druhém sloupci nalezneme prvek k němu párový, souvztažný. Třetí sloupec pak představuje logický protiklad k předchozím dvěma. Fungování tabulky lze asi nejlépe uvést na příkladu: Antonín jako prodávající a Bedřich jako kupující spolu uzavřeli kupní smlouvu. Antonín již předal předmět koupě Bedřichovi a nyní čeká na zaplacení kupní ceny. Antonín tedy má nárok na zaplacení kupní ceny, kterému odpovídá Bedřichova povinnost tuto cenu zaplatit. Platí tedy výrok: „Bedřich má povinnost zaplatit Antonínovi kupní cenu.“ Jeho logickým protikladem není výrok: „Bedřich má povinnost nezaplatit Antonínovi kupní cenu,“ ale výrok: „Bedřich nemá povinnost zaplatit Antonínovi kupní cenu.“ Podle druhého řádku tabulky tak vidíme, že protikladem Bedřichovy povinnosti zaplatit kupní cenu je svoboda (privilegium) tuto cenu nezaplatit.

47

Blíže viz Návrh nového občanského zákoníku. [online, citováno dne 17. 3. 2011+ Dostupné z: 48 Blíže viz MUNZER, Stephen R. op. cit. s. 19 an. Překlad pojmů autorka.

22

Obsah způsobem: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

vlastnického práva za pomoci Hohfeldovy koncepce pak lze popsat následujícím Vlastník má NÁROK věc držet, užívat, požívat a disponovat s ní. Vlastník má PRAVOMOC věc převést, vzdát se jí či ji opustit. Vlastník má SVOBODU věc spotřebovat nebo zničit. Vlastník má IMUNITU před (protiprávním) vyvlastněním. Vlastník má POVINNOST věc nezneužívat. Vlastník má ODPOVĚDNOST (liability) podrobit se exekuci soudního rozhodnutí proti svému majetku.49

Pokud osoba ve vztahu k určité věci vládne těmito atributy, nebo alespoň většinou z nich (např. pokud je věc předmětem nájmu a danou osobou je pronajímatel), pak platí, že danou věc vlastní. K pojmu vlastnictví již toho bylo řečeno dost na to, abychom s ním mohli v další části práce odpovědně pracovat. Nyní obrátíme pozornost od vlastnictví a práva na jeho pokojné užívání na druhou misku vah: k institutu kulturního dědictví.

49

MUNZER, Stephen R. op. cit. s. 22. Překlad pojmů autorka.

23

3. Kulturní dědictví 3.1 Úvod Chceme-li se zodpovědně zabývat otázkou hledání proporcionality mezi ochranou vlastnického práva a ochranou kulturního dědictví, musíme se podrobně zabývat nejen institutem vlastnictví, ale též institutem kulturního dědictví. Teprve poté, co porozumíme podstatě obou těchto pojmů, budeme s nimi moci zacházet na odpovídající úrovni. Pozornost následujících stránek proto bude upřena k institutu kulturního dědictví. Na začátek je však třeba vyjasnit, co pojem kulturní dědictví vyjadřuje. Chceme-li dospět k jeho univerzální definici, je třeba si vyjasnit význam slova kultura. Toto slovo vychází z latinského „colere“ (pěstovat) 50 a nejprve bylo spojeno s obděláváním zemědělské půdy. Slovník spisovné češtiny kulturu definuje jako „soubor hodnot vytvořených tělesnou či duševní činností lidí a utvářejících lidskou společnost“.51 Slovní spojení „kulturní dědictví“ samo o sobě není původním pojmem českého práva, ale pojmem přeloženým z mezinárodních dokumentů. Při jeho interpretaci proto nelze předně vycházet z českého jazykového znění „kulturní dědictví“, ale je třeba tento pojem uchopit v mezinárodněprávním kontextu a interpretovat jej autonomně. K tomu může posloužit překlad do angličtiny, která bývá jako světový komunikační jazyk pravidelně autentickým jazykem mezinárodních úmluv. Kulturní dědictví lze zpětně do angličtiny přeložit dvojím způsobem – jednak jako „cultural heritage“ – což i jazykově znamená „kulturní dědictví“ – a jednak jako „cultural property“, tedy (velmi otrocky přeloženo) „kulturní majetek“. Autoři zahraničních právních článků, kteří se věnují oblasti kulturních památek, pojem „cultural heritage“ prakticky neužívají. Pojem „cultural property“ totiž velice jednoduše, pomocí dvou slov, shrnuje to podstatné z obou institutů – totiž, že předměty tvořící kulturní dědictví lidstva zároveň bývají věci, které jsou způsobilé k tomu, aby je někdo vlastnil. Při jejich ochraně je proto třeba brát ohled zároveň na kulturní i vlastnické aspekty.52 Každý právní dokument, který se kulturním dědictvím zabývá, si navíc tento pojem vykládá trochu po svém. Lze však shrnout podstatné znaky tohoto pojmu – pak dospějeme k definici, kterou nabízí profesor John H. Merryman a se kterou se pro její srozumitelnost ztotožňuje i autorka této práce:

50

SUŠICOVÁ, VĚRA. Definice kultury. [online, citováno dne 19. 3. 2011+. Dostupné z: 51 FILIPEC, Josef a kol. Slovník spisovné češtiny. 2. opravené a doplněné vydání. Praha: Nakladatelství Academia, 2001. s. 155. 52 MASTALIR, Roger W. A Proposal For Protecting The „Cultural“ and „Property“ Aspects Of Cultural Property Under International Law. Fordham International Law Journal *online, citováno dne 28. 3. 2011+ 1992-1993, Vol. 16, No. 4, s. 1071. Dostupné z HeinOnline: .

24

„Kulturním dědictvím myslím objekty ztělesňující kulturu: hlavně archeologické, etnografické a historické předměty, umělecká díla a architekturu; ale tato kategorie může být rozšířena a zahrnout téměř cokoliv, co člověk vytvořil či pozměnil.“53 Takto uchopené kulturní dědictví je potom entita, jejíž ochrana je ve veřejném zájmu. Odpovědi na otázky, jak se tento pojem dostal do právních řádů a proč je jeho ochrana ve veřejném zájmu, nabídnou následující podkapitoly, které se budou nejprve zabývat historií pojmu a poté jeho vlivem na člověka – nejprve v kontextu psychologie, poté i v kontextu sociálním, ekonomickém a právním.

3.2 Vývoj chápání kulturního dědictví Dříve lidé z minulosti uchovávali jen to, co pro ně mělo náboženskou či politickou symboliku – korunovační klenoty, relikvie, umělecká díla s odpovídající tematikou. Sídla zemských pánů či církevní stavby se přestavovaly podle „poslední módy“ – tam, kde dříve stával gotický hrad, se posléze objevil renesanční palác či barokní zámek, kde stávala románská rotunda, rostly gotické kostely s barokní výzdobou. O středověké hrady, které v důsledku společenských změn ztratily svůj význam, se nadále nikdo nestaral a hrady postupně chátraly. Války byly vedeny všemi možnými prostředky – pevnosti byly ničeny požáry, odpor obyvatelstva se korigoval ničením náboženských symbolů či jiných symbolů sounáležitosti. Účel zkrátka světil prostředky a skrze neúprosné síto dějin tak propadly jen památky, které buď byly mimořádně významné, a nebo měly zkrátka jen štěstí. Cílenou ochranu kulturního dědictví však přinesla až druhá polovina devatenáctého století. Ač jsou dějiny lidského společenství zaznamenávány již několik tisíc let, historie samotného pojmu „kulturní dědictví“ se datuje teprve od devatenáctého století. Století páry, prvních masových válek i kontinentálních zákoníků, řady významných objevů, ovlivněné průmyslovou i společenskou revolucí, sekularismem, darwinismem a dalšími novými filosofickými proudy znamenalo pro evropskou společnost jeden převrat za druhým – v politickém zřízení, ve způsobu života, v myšlení. Možná i proto se lidé začali více zajímat o minulost jako o něco pevného a nezměnitelného v nepředvídatelné současnosti. A onen zvýšený zájem o minulost nakonec vykrystalizoval do podoby právních prostředků zajišťujících ochranu kulturního dědictví. Legislativní ochrana kulturních pamětihodností dnes působí i zpětně na právní vědomí společnosti – je považováno za samozřejmost, že vlastnictví kulturní památky s sebou nese i odpovědnost vůči společnosti. Kulturní památky nevnímáme jako pouhý předmět soukromého vlastnictví, ale cítíme, že jejich historická hodnota představuje entitu, která člověka přesahuje. Tento rozměr kulturní památky nelze vlastnit; právo obohatit se z něj mají všichni lidé. Vlastník v tomto kontextu není vlastníkem, ale jenom správcem kulturního dědictví, neboť nese povinnost toto dědictví zachovat i pro příští generace.54 Ptáme-li se po kořenech současné právní úpravy, musíme se v historii vrátit až do konce 18. století, a to konkrétně do Anglie. Průmyslová revoluce, která zde v té době začínala, přináší obrovský ekonomický rozmach, což vede k nárůstu společenské poptávky po nové výstavbě, a tedy i 53

MERRYMAN, John Henry. The Public Interest in Cultural Property. California Law Review *online, citováno dne 28. 3. 2011]. Mar 1989, Vol. 77, No. 2, s. 341. Dostupné z JSTOR: Překlad autorka. 54 SAX, Joseph L. Is Anyone Minding Stonehenge? California Law Review *online, citováno dne 28. 3. 2011]. Dec 1990, Vol. 78, No. 6, s. 1545. Dostupné z JSTOR:

25

k rozmachu ve stavebnictví. Většina britské půdy je v soukromém vlastnictví – je rozprodávána mezi stavební společnosti, které jsou omezovány jen minimem předpisů. Množství antických, římských či keltských památek objevených při hloubení základů tak nenávratně mizí ve stavebním odpadu, nebo jsou jejich části znovu využity jako stavební materiál. Navzdory jejich historickém významu se s nimi zacházelo jako s kusy kamene, které nemají ani estetickou, ani užitnou hodnotu. Anglie tak přichází o řadu antických pamětihodností. Ke změně došlo až poté, co se do věci roku 1873 vložil sir John Lubbock, člen Dolní sněmovny britského parlamentu. Jako uznávaný odborník napsal řadu knih o entomologii, botanice či antropologii; jeho tchánem byl generál Augustus Henry Pitt-Rivers, mecenáš viktoriánské archeologie. Sám Lubbock získal mezinárodní reputaci v oboru archeologie díky své publikaci „PreHistoric Times“ (Prehistorické časy), ve které shromáždil údaje o životě prehistorických lidí na území Evropy a Ameriky. Osobně vykoupil pozůstatky keltského hradiště v Avebury, které předtím, než je kvůli stavebnímu materiálu rozebraly developerské společnosti, mělo mnohem větší rozlohu a význam než dnes obdivované Stonehenge. Sir Lubbock tak byl vzhledem ke své vzdělanosti hluboce znepokojen stavem antického dědictví v Británii. 7. února roku 1873 proto přednesl v Dolní sněmovně svůj návrh zákona na ochranu a zachování národních starověkých památek (A Bill to Provide for the Preservation of Ancient National Monuments, dále jen „ZOAP“). Ač se mohlo na první pohled zdát, že jde o nevinnou záležitost, o návrhu se několik let vzrušeně diskutovalo, a to především kvůli faktu, že v něm navrhované prostředky v podstatě znamenaly revoluci v tradiční úpravě vlastnického práva. 55 Původní návrh zákona totiž ukládal vlastníkům, jak se mají o antické památky starat, a v případě, že těmto povinnostem nedostáli, přicházelo na řadu předkupní právo státu, popř. povinný výkup památek státem. Něco takového bylo v Anglii naprosto nepředstavitelné, neboť již po staletí pokládali všichni za samozřejmost, že vlastníci se o svůj majetek starají samostatně a nikdo, obzvlášť stát, nemá právo přikazovat jim, co a jak mají se svým majetkem dělat. Bezzubý návrh zákona, zbavený nejkontroverznějších ustanovení o povinném výkupu a týkající se jen několika desítek taxativně vymezených památek, nakonec prošel parlamentem až roku 1882, devět let poté, co byl navržen. Zajímavé postřehy lze najít v parlamentní debatě k tomuto návrhu, kterou ve svém článku „Is Anyone Minding Stonehenge?“ zpracovává profesor Joseph L. Sax.56 Lubbockův návrh přitom nezasahoval do běžných vlastnických oprávnění – jeho cílem bylo zabránit jen tomu, aby byly památky zničeny – jeho vlastními slovy tedy „zabránit onomu dětinskému potěšení z ničení“.57 To se však nesetkávalo s pochopením. Některé uštěpačné poznámky britských členů Parlamentu na Lubbockovu adresu však v sobě obsahují cosi nadčasového – že dobré úmysly, kvůli kterým rušíme staletí platné principy, se po sto padesáti letech užívání chovají podobně jako ony jezinky ve Smolíčkovi Pacholíčkovi: nejprve „jen dva prstíčky“ a pak už „Smolíčka Pacholíčka jezinky pryč nesou“: Sir William Harcourt, 1875: „Bylo úžasné pozorovat, jak někteří ctnostní přátelé (členové Parlamentu) potopí všechny své běžné zásady, jakmile je ohrožen jeden z jejich výstředních koníčků... 55

SAX, Joseph L. op. cit. s. 1548. SAX, Joseph L. op. cit. s. 1543 - 1567. 57 SAX, Joseph L. op. cit. s. 1549. 56

26

Jeden se stane komunistou, dá si na hlavu červenou čepici a prohlásí, že soukromé vlastnictví pro něj nic neznamená.“ Sir John Holker, 1877: „Pokud přijmou návrh v této podobě, kde má potom končit jeho aplikace? Pokud výměnou za vlastnická práva budou chránit vše, co se děje ve veřejném zájmu, proč se omezovat jen na ochranu antických památek? Proč by neměly být stejně chráněny památky středověké – všechna ta opatství a hrady, které jsou stejně tak zajímavé jako ostatky druidů? A proč by se měli zastavit už tady? Proč neuložit omezení i vlastníkům maleb či soch, které mohou být předmětem výrazného národního zájmu? (...) Pokud řeknou, že ochrana určitého kruhu z kamenů je v takovém veřejném zájmu, že to ospravedlňuje zásah do vlastnických práv, mohou stejně dobře říci totéž o bukovém stromořadí na soukromé usedlosti, protože přece přináší potěšení všem kolemjdoucím...“58 V současnosti se dobové představy sira Johna Holkera prakticky všechny naplnily, a to nejen ve Spojeném království. Za kulturní památku je prohlašována kdejaká stavba či předmět vzniklý v minulosti a vlastníci dnes musí mnohem více brát ohled na názor orgánů památkové péče. Je to tak v pořádku, nebo ne? Jsou dobré úmysly zákonodárce „jezinkovské“ a měli bychom se vrátit zpět k jejich kořenům, nebo je současný stav v pořádku a revize není třeba? Tato otázka by sama vydala na diplomovou práci, domnívám se však, že je vhodné si blíže uvědomit, o co vlastně sir Lubbock v 19. století usiloval, a porovnat s tím, jak památková ochrana vypadá dnes. Samotný sir Lubbock, navrhovatel ZOAP, totiž od začátku tvrdil, že jde především o ochranu památek před fyzickou likvidací. Jako odpověď svým oponentům, kteří tvrdili, že naprostá většina vlastníků půdy je zodpovědná a dobrovolně pečuje o památky na svých pozemcích, Lubbock předkládal nezvratné statistiky, které dokládaly, že množství historických památek bylo zničeno či ztraceno kvůli lidské nevědomosti, lhostejnosti či hrabivosti.59 Lubbockův návrh zákona nakonec pomohl prosadit nový koncept vlastnického práva v Anglii – koncept odpovědného vlastníka, který do hry znovu vnesl sociální dimenzi vlastnictví popsanou výše v podkapitole 2.4. Vlastník kulturní památky tedy není nadále vlastníkem její kulturní hodnoty, ale toliko správcem. U ochrany kulturních památek se tedy nejedná o klasické vyvlastnění, které se nijak neohlíží na to, jak vlastník se svým majetkem zachází – vláda, která vyvlastňuje farmářovy pozemky kvůli stavbě železnice, tak nečiní proto, že by farmář hospodařil špatně a vláda by dokázala hospodařit lépe, ale kvůli zcela jinému využití půdy – kvůli stavbě železnice. Farmář se tedy, na rozdíl od vlastníka kulturní památky, neprovinil ničím – „jen“ tím, že se jeho pozemek nacházel v nesprávnou dobu na nesprávném místě – a přesto musel strpět vyvlastňovací řízení. Pokud však vlastník kulturní památky této památce neubližoval a pečoval o ni, nebyl zde žádný důvod k tomu, aby byl ZOAP aplikován.60 Ač byl původní zákon z r. 1882 téměř o století později nahrazen novým zákonem o ochraně pamětihodností (Ancient Monuments and Archaeological Areas Act, 1979), Lubbockovy myšlenky patřily k těm, které budovaly současnou koncepci ochrany světového kulturního dědictví, a proto bychom jim měli věnovat patřičnou pozornost. Navíc vznikly v Anglii, zemi, která světu dala moderní 58

SAX, Joseph L. op. cit. s. 1551. Překlad autorka. SAX, Joseph L. op. cit. s. 1552 – 1553. 60 SAX, Joseph L. op. cit. s. 1550. 59

27

demokratické zřízení a koncept občanských svobod. Z jeho postojů je proto znát respekt k vlastnictví a snaha při ochraně kulturních památek zároveň chránit i vlastnická práva. Lubbock nikdy neusiloval o to, aby se ochrana památek stala doménou státu a vlastníci při péči o ně museli jen poslouchat diktát správních orgánů, jak se v naší zemi mnohdy děje dnes. Tato skutečnost je pro úvahy v této práci velmi důležitá a neměla by být brána na lehkou váhu. O ochranu kulturního dědictví své země neusiloval jen John Lubbock. Proti masovému ničení uměleckých památek (ikonoklasmu) během revolučních let ve Francii brojil na přelomu 18. a 19. století již Abbé Grégoire a o ochranu pamětihodností se zasazoval i spisovatel historických románů Victor Hugo.61 Ti také přinesli myšlenku o „společném vlastnictví“ či „společném dědictví“; např. Victor Hugo napsal, že „užitečnost věci patří jejímu vlastníku, ale její krása patří všem“.62 Boj za ochranu památek se tedy nevedl jen na britské půdě, ale také na francouzské. John Ruskin obohatil zastánce kulturních památek o další argument – zdůrazňoval, že tvůrci velikých děl minulosti nestavěli pro sebe, ale pro věčnost: jejich perspektivou nebyl prostor, ale čas. Proto si musí být dnešní vlastník kulturní památky vědom, že má ve své moci věc, jejíž význam ho přesahuje, neboť ji sám nevytvořil, a že je vázán povinností ji chránit – nikoli vůči památce samotné, ale vůči jejím tvůrcům.63 Hodnotu kulturního dědictví a potřebu jeho ochrany zhruba ve stejné době začalo vnímat i mezinárodní právo: již první válečné úmluvy z přelomu 19. a 20. století věnovaly alespoň článek ochraně kulturních statků za času válečného konfliktu. První zmínky lze nalézt v pravidlech americké občanské války z 60. let 19. století, sestavených F. Lieberem (tzv. „Lieber Code“).64 V Evropě již roku 1874 vznikla „Bruselská deklarace“ jako produkt mezinárodní konference svolané ruskou vládou do Bruselu. Tato deklarace se zabývala chováním kombatantů na území nepřítele a mj. i prohlásila, že s kulturním dědictvím země (tj. s předměty sloužícími náboženským, charitativním, vzdělávacím a dalším podobným účelům) se má zacházet jako se soukromým vlastnictvím, a nemají být tudíž ničeny. Bruselská deklarace však nebyla nikdy přijata jako závazný právní dokument. Pravidla pozemní války byla závazně zakotvena až v Haagské úmluvě o zákonech a obyčejích pozemní války z 29. července 1899 a ve stejnojmenné Haagské úmluvě z 18. října 1907. V obou těchto úmluvách byl článek věnovaný ochraně kulturního dědictví za doby válečného konfliktu. 65 V roce 1954 na základě tohoto článku vznikla v Haagu Úmluva na ochranu kulturních statků za ozbrojeného konfliktu ze dne 14. května 1954 – vyhl. MZV č. 94/1958 Sb. (dále jen „Haag 1954“).66 14. listopadu 1970 pak byla v Paříži přijata Úmluva o opatřeních k zákazu a zamezení nedovolenému dovozu, vývozu a převodu vlastnictví kulturních statků, vyhlášená jako vyhl. MZV č. 15/1980 Sb. 61

Historií památkové péče se zabývá i následující článek: ŠTULC, Josef. JURIE, Pavel. Vývoj a současné principy památkové péče. *online, citováno dne 12. 3. 2011+ Zdroj: 62 SAX, Joseph L. op. cit. s. 1560. 63 SAX, Joseph L. op. cit. s. 1562. 64 MERRYMAN, John Henry. Two Ways of Thinking about Cultural Property. *online, citováno dne 28. 3. 2010] The American Journal of International Law *online, citováno dne 28. 3. 2011]. Oct 1986, Vol. 80, No. 4, s. 833 an. Dostupné z JSTOR: 65 MERRYMAN, John Henry. Two Ways of Thinking about Cultural Property. The American Journal of International Law *online, citováno dne 28. 3. 2011]. Oct 1986, Vol. 80, No. 4, s. 834. Dostupné z JSTOR: 66 Vyhláška MZV č. 94/1958 Sb., o Úmluvě na ochranu kulturních statků za ozbrojeného konfliktu přijaté v Haagu dne 14. května 1954

28

(dále jen „UNESCO 1970“).67 UNESCO 1970 se týká především importu a exportu movitých kulturních památek. Nemovitými památkami se zabývá až Úmluva o ochraně světového a přírodního kulturního dědictví z 16. listopadu 1972 (č. 159/1991 Sb.; dále jen „UNESCO 1972“).68 Poslední tři úmluvy ve svých preambulích vyjadřují nutnost zachování světového kulturního dědictví kvůli jeho nenahraditelnosti a významu pro všechny národy světa. Na evropské úrovni byly uzavřeny dvě úmluvy – jednak Úmluva na ochranu architektonického dědictví v Evropě, uzavřená v Granadě dne 3. 10. 1985,69 a jednak Úmluva na ochranu archeologického dědictví v Evropě, jejíž revidované znění bylo přijato na konferenci ve Vallettě dne 16. 1. 1992.70 Česká republika je smluvní stranou těchto úmluv; větší pozornost jim bude věnována až v podkapitole 3.6. V tuto chvíli je důležité, že i mezinárodní právo považuje ochranu kulturních památek ze strany státu za legitimní a že za tímto účelem mezinárodní společenství přijalo hned několik úmluv.

3.3. Kulturní dědictví z pohledu psychologie Empirických důkazů o tom, že lidé se o historické památky a kulturní vlastnictví zajímají, je po celém světě plno – v podobě nejrůznějších muzeí a galerií, v nichž jsou lidé ochotni zaplatit za to, aby se mohli podívat na předměty vytvořené jejich předky. Proč tomu tak je? Kulturní dědictví totiž člověku umožňuje identifikovat se se společností, v níž žije, díky němu si člověk uvědomuje, že s ostatními členy společnosti má něco společného – minulost. Prvek identity však není jediná věc, kvůli které je člověk kulturními památkami fascinován. Přistupuje k němu i ta skutečnost, že kulturní památka v sobě skrývá zprávu o minulosti – je to němý a autentický svědek toho, co se na zemi událo předtím, než jsme se narodili. Její pravdivost a jistota této pravdivosti je tak další atribut, který lidi na kulturních památkách fascinuje. A jak už ukazovala podkapitola 2.3., člověk jistotu a zakotvení ke svému životu potřebuje. Možnost přístupu ke kulturnímu dědictví tak může k naplnění této potřeby přispět. Padělky tuto potřebu nenaplňují – to je také důvod, proč lidé padělatele historických památek odsuzují. Zajímavý postřeh ohledně této jistoty přidává i Robertson Davies, kterého cituje Merryman: „Proč bohatí Američané platí nehorázné sumy za malby starých mistrů, které mohou, ale také nemusí, chápat a milovat, pokud to není kvůli tomu, aby do své země přinesli jistotu, o které mluvím? Jejich veřejný život je cirkus, ale v Národní galerii ve Washingtonu mohou nalézt něco z Boha a potěšení z jeho majestátu. Je to veliká katedrála, ta galerie...“ 71 „Minulost je tak ceněna, protože už je po ní; cokoliv se v ní stalo, již skončilo. (...) Protože je to pryč, lze minulost oštítkovat a ochočit. Dává nám souvislosti jiné než současná chaotická přítomnost. Nic, co se v minulosti stalo, už se v současnosti nemůže pokazit...“72

67

Vyhláška MZV č. 15/1980 Sb., o Úmluvě o opatřeních k zákazu a zamezení nedovolenému dovozu, vývozu a převodu vlastnictví kulturních statků 68 Vyhláška MZV č. 159/1991 Sb., o Úmluvě o ochraně světového a přírodního kulturního dědictví (též „UNESCO 1972“). 69 Vyhláška MZV č. 73/2000 Sb. o Úmluvě na ochranu architektonického dědictví v Evropě 70 Vyhláška MZV č. 99/2000 Sb. m. s. o Úmluvě na ochranu archeologického dědictví v Evropě (revidované znění přijaté na konferenci ve Vallettě dne 16. 1. 1992) 71 MERRYMAN, John Henry. The Public Interest in Cultural Property. California Law Review [online, citováno dne 28. 3. 2010]. Mar 1989, Vol. 77, No. 2, s. 345. Dostupné z JSTOR: Překlad autorka. 72 MERRYMAN, John Henry. The Public Interest in Cultural Property. op. cit. s. 346. Překlad autorka.

29

K prvku identity a pravdivosti Merryman dále ještě přidává vliv patosu, který je v kulturních památkách obsažen. Pohled na krásu přírody či na majestátní řecký chrám či obraz v galerii člověka inspiruje, zážitky spojené s návštěvou míst historického významu v člověku probouzí dojetí i fascinaci, podporují kreativitu i myšlení, a tak se chvíle strávené s kulturními pamětihodnostmi rovněž podílejí na rovnoměrném utváření lidské osobnosti. Ze všech těchto důvodů je zřejmé, že kulturní památky mají pro člověka význam a má smysl je ochraňovat i pro příští generace.

3.4. Sociální dimenze kulturního dědictví Jak už bylo řečeno výše, zachování kulturního dědictví má pro člověka smysl i z hlediska toho, že mu takové dědictví umožňuje identifikovat se s ostatními členy své společnosti. Můžeme říci, že společná kultura je tou první silou, která společnost drží pohromadě – síly politické či ekonomické se objevují až druhotně.73 Často se také v případě kulturních památek jedná o věci, které plnily nějakou společenskou funkci: kostel byl vybudován k tomu, aby se věřící měli kde scházet, pevnost bránila obyvatelstvo před nájezdníky. Korunovační klenoty byly symbolem Boží moci, udělené panovníkovi nad určitým územím, církevní umělecká díla sloužila k povzbuzení ve víře atd. Jednalo se o věci, jejichž význam se týkal všech členů společnosti. Kulturní památky také většinou nemají univerzální význam, ale jsou vázány na určitou dobu a určitou společnost. Zatímco pro průměrného Evropana je soška afrického bůžka v muzeu jen zajímavým zpestřením, pro člena domorodého kmene může být taková soška důvodem pro rozpoutání války s okolními kmeny. Evropa na přelomu 19. a 20. století si sotva povšimla bouřlivých českých sporů o pravost zelenohorského a královédvorského rukopisu, a tak bychom mohli pokračovat ještě dlouho. To však neznamená, že ochrana kulturních památek není celosvětovou záležitostí – každý národ totiž po sobě zanechává specifickou stopu, kterou přispívá k celosvětové rozmanitosti, čímž obohacuje i všechny ostatní národy na Zemi. Ztráta této stopy pak znamená i nenahraditelnou skvrnu na rozmanitosti světové populace. Z univerzálního hlediska a z hlediska respektu k vlastnickým právům však má smysl chránit jen opravdu ty nejdůležitější památky. Vhodným prostředkem k takové ochraně je zápis na Seznam světového kulturního a přírodního dědictví UNESCO, který vznikl na základě Úmluvy UNESCO 1972. Vzhledem k tomu, že kulturní památky mají nepochybný význam pro určitý národ, mají také výrazný symbolický potenciál, který lze využít – či zneužít – i v politickém boji o moc. Většinou se jedná o případy, kdy jeden stát vrací druhému státu předměty kulturní hodnoty ukořistěné v době kolonizace nebo během válečného konfliktu. Taková akce pak většinou vede k posílení národní identity státu, kterému je předmět vrácen, a k posílení legitimity jeho vlády. Zároveň může být i symbolem dobrých vztahů obou států a vzájemného uznání. Příkladem může být např. situace, kdy USA vrátily Maďarsku uherské korunovační klenoty, nebo situace, kdy Nizozemsko vracelo kulturní statky do Indonésie. V minulosti však kvůli svému politickému vlivu bývaly památky často spíše ničeny, než vraceny do původních destinací. Platilo to jak pro politiku, tak pro náboženství: co bylo užitečné a přijatelné, zůstalo a bylo opečováváno, co se vítězům nehodilo, bylo zneuctěno a potlačeno. 74

73

MERRYMAN, John Henry. The Public Interest in Cultural Property. op. cit. s. 346. Překlad autorka. MERRYMAN, John Henry. The Public Interest in Cultural Property. op. cit. s. 352. Dostupné z JSTOR: 74

30

Kulturní památky se tak mohou stát prostředkem k budování nacionalismu. Důraz na vlastní národ a na právo na jeho sebeurčení však ve 20. století přinesl jen velmi málo dobrého a v dnešní době je třeba k nacionalismu přistupovat velmi obezřetně. Je proto lepší pohlížet na národní kulturní památky jako na věci, které jsou reálně způsobilé obohatit nejen nás, ale i ostatní, kteří žijí na této planetě.

3.5. Ekonomická dimenze kulturního dědictví Vzhledem k tomu, jak kulturní památky na lidi působí, není nic zvláštního na tom, že jsou také významným hybatelem ekonomiky v dané společnosti. Trh s uměleckými díly a movitými pamětihodnostmi jsou jednou stranou mince, neboť přináší prospěch jen organizátorovi trhu a skupině prodávajících a kupujících. Na druhé straně můžeme vidět prospěch, který z kulturní památky může mít celé město či oblast: vystavení kulturní památky na veřejnosti přitahuje turisty, kteří také chtějí někde bydlet, něco sníst a odvézt si suvenýr na památku. Kulturní památka, ať už movitá či nemovitá, tak může přinést obživu mnoha lidem v oblasti. V zemích třetího světa bývá turistický ruch, spojený s návštěvou památek, hlavním a jediným prostředkem obživy pro mnoho lidí. Je tedy zřejmé, že ekonomická dimenze kulturního dědictví není zanedbatelná a že je i zde zcela legitimní hovořit o veřejném zájmu na ochraně kulturních památek.

3.6. Kulturní dědictví a právo Veřejný zájem na ochraně kulturních památek je v právu aprobován na úrovni vnitrostátní i mezinárodní. Na mezinárodní úrovni je ochrana kulturních památek zachycena v řadě mezinárodních smluv a existují i mezinárodní organizace, které se ochranou kulturního dědictví zabývají. Na vnitrostátní úrovni se jedná především o z. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „PamZ“). V této podkapitole bude nejprve shrnuta úprava mezinárodní, a poté bude věnován prostor vnitrostátní úpravě. 3. 6. 1. Mezinárodní úprava ochrany kulturního dědictví Na mezinárodní úrovni je třeba rozlišovat dvě věci: jednak samotnou ochranu kulturního dědictví, v současné době zajištěnou především úmluvami Haag 1954, UNESCO 1970, UNESCO 1972 a Úmluvami na ochranu archeologického, potažmo architektonického dědictví Evropy, uzavřenými v rámci Rady Evropy (viz podkapitola 3.2.), a jednak lidské právo účastnit se kulturního života, které zahrnuje i přístup ke kulturnímu dědictví a upravuje ho ve svém čl. 15 Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, přijatý v New Yorku dne 19. prosince 1966 (dále jen „Pakt“).75 Jak patrno z názvu Paktu, právo na účast v kulturním životě patří mezi práva hospodářská, sociální a kulturní, která představují právo občana na plnění ze strany státu (tzv. status positivus), a proto se jich lze domáhat jen v mezích zákonů, které je provádějí. V České republice je právo na přístup ke kulturnímu dědictví upraveno v čl. 34 odst. 2 Listiny.76 Co se týče mezinárodních úmluv na ochranu kulturního dědictví, je potřeba rozlišovat mezi jejich sférou působnosti. Nejstarší z nich, Haag 1954, vznikla po druhé světové válce a jejím hlavním

75

Vyhláška MZV č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a o Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech 76 FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2001. s. 155.

31

cílem je ochránit kulturní dědictví v době válečného konfliktu. Čl. 1 této úmluvy definuje kulturní dědictví následujícím způsobem: „Za kulturní statky se pro účely této Úmluvy považují nezávisle na jejich původu nebo vlastníkovi: a) statky movité i nemovité, které mají velikou důležitost pro kulturní dědictví národů, jako památky architektonické, umělecké nebo historické, a to náboženské i světské; archeologická naleziště, stavební celky, které samy o sobě jsou historicky nebo umělecky zajímavé; umělecká díla, rukopisy, knihy nebo jiné předměty významu uměleckého, historického nebo archeologického; jakož i vědecké sbírky a důležité sbírky knih, archiválií nebo reprodukcí statků výše uvedených; b) budovy, jejichž hlavním a skutečným určením jest uchování a vystavování movitých kulturních statků vymezených v bodě a), jako musea, veliké knihovny, archivy, jakož i kryty určené za ozbrojeného konfliktu pro úschovu movitých kulturních statků vymezených v bodu a); c) střediska zahrnující značný počet kulturních statků, jež jsou vymezeny v bodech a) a b), řečená "střediska kulturních památek”.“ Smluvní strany úmluvy Haag 1954 se zavazují v době válečného konfliktu na území nepřítele neničit kulturní statky vymezené v čl. 1, pokud to není odůvodněno mimořádnou vojenskou nezbytností (čl. 4 úmluvy). Co se však touto nezbytností míní, není zcela jasné. Podobné pravidlo zavedly i předchozí úmluvy válečného práva, a dodnes se v souvislosti s ním diskutuje o útoku amerických vojenských sil na klášter Monte Cassino na sklonku druhé světové války.77 Úmluvy UNESCO sledují cíle v době míru. První z uvedených, UNESCO 1970, se zabývá výhradně problematikou ilegálního dovozu a vývozu kulturních statků – předmětem jejího zájmu jsou tedy toliko movité věci. S ohledem na tento fakt je také zkonstruována definice kulturních statků – na rozdíl od úmluvy Haag 1954 nenalezneme v této mezi kulturními statky nemovité objekty. Vzhledem k tomu, že se tato práce zabývá především nemovitostmi, se touto úmluvou dále zabývat nebudeme.78 UNESCO 1972 je pak mezinárodní úmluva, která se přímo zabývá problematikou ochrany světového kulturního a přírodního dědictví v době míru. Na základě této úmluvy vznikl Výbor pro světové dědictví, který spravuje Seznam světového dědictví a Seznam světového dědictví v nebezpečí, projednává žádosti o mezinárodní pomoc od smluvních států a rozhoduje o použití prostředků z Fondu na ochranu světového kulturního a přírodního dědictví. Preambule této úmluvy znovu potvrzuje význam, které kulturní dědictví pro lidské společenství má, a vyjadřuje potřebu jeho zachování. Za kulturní dědictví se podle čl. 1 úmluvy považují: „památníky: architektonická díla, díla monumentálního sochařství a malířství, prvky či struktury archeologické povahy, nápisy, jeskynní obydlí a kombinace prvků, jež mají výjimečnou světovou hodnotu z hlediska dějin, umění či vědy; 77

Blíže viz MERRYMAN, John Henry. Two Ways of Thinking about Cultural Property. The American Journal of International Law *online, citováno dne 28. 3. 2010]. Oct 1986, Vol. 80, No. 4, s. 833 an. Dostupné z JSTOR: 78 Lze však doporučit článek profesora Merrymana v předchozí poznámce pod čarou, který se obšírně zabývá vztahem mezi UNESCO 1970 a Haag 1954.

32

skupiny budov: skupiny oddělených či spojených budov, které mají z důvodu své architektury, stejnorodosti či umístění v krajině výjimečnou světovou hodnotu z hlediska dějin, umění či vědy; lokality: výtvory člověka či kombinovaná díla přírody a člověka a oblasti zahrnující místa archeologických nálezů mající výjimečnou světovou hodnotu z dějinného, estetického,etnologického či antropologického hlediska.” Smluvní státy úmluvy UNESCO 1972 se v čl. 5 zavazují, že v rámci svých vnitrostátních právních řádů budou vytvářet podmínky pro ochranu a zachování jejich kulturního a přírodního dědictví. Také se v čl. 6 zavazují k mezinárodní spolupráci na poli ochrany kulturního dědictví. V čl. 6 je navíc vyjádřeno i to, že ochrana kulturního dědictví nemá být na újmu vlastnickým právům, která určuje vnitrostátní právní řád. Dlužno dodat, že UNESCO 1972 byla v naší zemi přijata až v roce 1991 – zřejmě z toho důvodu, že předchozí režim příliš nedůvěřoval mezinárodním úmluvám vzniklým pod záštitou a na základě návrhu demokratických států. 79 Československý zákonodárce proto nebyl v době vzniku současného památkového zákona touto úmluvou vázán. V rámci Rady Evropy vznikly dvě úmluvy týkající se kulturního dědictví. Jednak Úmluva na ochranu architektonického dědictví v Evropě, uzavřená v Granadě dne 3. 10. 1985, a jednak Úmluva na ochranu archeologického dědictví v Evropě, jejíž původní znění bylo přijato v roce 1969 v Londýně a revidované znění bylo přijato na konferenci ve Vallettě dne 16. 1. 1992. Obě evropské úmluvy zavazují státy, aby spolu v předmětných otázkách spolupracovaly, chránily architektonické a archeologické dědictví Evropy na svém území a zabránily jeho poškozování. Za archeologické dědictví se podle čl. 1 odst. 2 a 3 příslušné úmluvy považují: „2. (...) veškeré pozůstatky a objekty a jakékoli jiné stopy po lidstvu z minulých období, (i) jejichž uchování a studium umožňuje vysledovat vývoj historie lidstva a jeho vztah k přirozenému prostředí, (ii) o nichž jsou hlavními zdroji informací vykopávky nebo objevy a další metody výzkumu lidstva, (iii) které jsou situovány na jakémkoli místě, které spadá pod jurisdikci Stran. 3. Do archeologického dědictví se zahrnují stavby, konstrukce, skupiny budov, zastavěná území, movité objekty, památky dalšího druhu a také jejich související prostředí nacházející se jak na souši, tak pod vodou.“ Za architektonické dědictví se podle čl. 1 příslušné úmluvy považují následující nemovité statky: „1. památky: všechny budovy a konstrukce pozoruhodné svým historickým, archeologickým, uměleckým, vědeckým, společenským nebo technickým významem, včetně jejich vestavěného zařízení a výbavy, 2. architektonické soubory: homogenní skupiny městských nebo venkovských budov pozoruhodné svým historickým, archeologickým, uměleckým, vědeckým, společenským nebo technickým významem, které jsou navzájem dostatečně spojité, aby představovaly topograficky vymezitelné jednotky, 79

STĚHULOVÁ, Michaela. Ochrana kulturních památek. 2007, s. 60. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce JUDr. Jana Jurníková, Ph.D. *online, citováno dne 19. 3. 2010+ Dostupné z:

33

3. místa: kombinovaná díla člověka a přírody, jimiž jsou oblasti částečně zastavěné a dostatečně charakteristické a homogenní, aby byly topograficky vymezitelnými jednotkami, která jsou pozoruhodná svým historickým, archeologickým, uměleckým, vědeckým, společenským nebo technickým významem.” 3. 6. 2. Vnitrostátní úprava ochrany kulturního dědictví Současný platný základ pro úpravu památkové péče v České republice tvoří z. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (dále „památkový zákon“, popř. „PamZ“). Tento zákon nahradil dřívější z. č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách. PamZ tedy představuje předpis, který vznikl ještě v době nesvobody, a proto je na něm dosud znát převaha veřejného zájmu nad ochranou práv jednotlivce, což koneckonců konstatuje i Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 21/04 z 10. května 2005. Je proto nutno jej interpretovat a aplikovat s ohledem na ideologii, která stála za jeho vznikem a která je dnes už překonána. Rozhodně tedy není možné připustit, aby při jeho výkladu hrál roli striktní formalismus. PamZ je rozdělen do několik částí. V části prvé přináší do oblasti památkové ochrany nové právní definice. Již se nezabývá pojmem „kulturní dědictví“, který přenechává mezinárodnímu právu. Místo toho definuje čtyři kategorie kulturního dědictví: kulturní památky, národní kulturní památky, památkové rezervace a památkové zóny. Zabývá se rovněž prohlašováním věcí za kulturní památky a rušením takového prohlášení. K tomu, aby mohla být určitá movitá či nemovitá věc, popř. soubor takových věcí, prohlášena za kulturní památku, je třeba, aby byly naplněny jak materiální, tak formální podmínky. K materiálním podmínkám patří skutečnost, že daná movitá či nemovitá věc, popř. jejich soubor: a) je významným dokladem historického vývoje, životního způsobu a prostředí společnosti od nejstarších dob do současnosti, jako projev tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů lidské činnosti, pro jejich hodnoty revoluční, historické, umělecké, vědecké a technické, nebo b) má přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem. Formální podmínkou je skutečnost, že kulturní památka vzniká až prohlášením ministerstva kultury. Na toto prohlášení nemá její vlastník prakticky žádný vliv: je o úmyslu ministerstva pouze informován (§ 3 odst. 2 PamZ) a může se k němu vyjádřit, jeho názor však není pro ministerstvo závazný. Také se o záměru ministerstva dozvídá až jako druhý v pořadí: podle zákona má totiž ministerstvo povinnost v prvé řadě žádat o vyjádření krajský úřad a úřad obce s rozšířenou působností. Už jen samotný záměr ministerstva prohlásit určitou věc za kulturní památku však pro vlastníka znamená povinnost o předmětnou věc řádně pečovat a povinnost oznámit ministerstvu každou zamýšlenou i uskutečněnou změnu jejího vlastnictví, správy či užívání (§ 3 odst. 3 PamZ). O rozhodnutí ministerstva kultury o prohlášení věci za kulturní památku se vlastník posléze dozvídá písemnou formou. Nejvýznamnější kulturní památky pak vláda svým nařízením prohlašuje za národní kulturní památky (§ 4 PamZ), soubor nemovitých kulturních památek na určitém území může být prohlášen buď za významnější památkovou rezervaci (§ 5 PamZ), což opět činí vláda svým nařízením, a nebo za méně významnou památkovou zónu (§ 6 PamZ), kterou prohlašuje ministerstvo kultury po projednání s krajským úřadem.

34

Druhá část zákona se zabývá samotnou péčí o kulturní památky. V jejím rámci je vlastníkovi uložena řada povinností, z nichž ty nejdůležitější popisuje § 9 odst. 1 PamZ: Vlastník kulturní památky je povinen na vlastní náklad pečovat o její zachování, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením. Kulturní památku je povinen užívat pouze způsobem, který odpovídá jejímu kulturně-politickému významu, památkové hodnotě a technickému stavu. Dále je vlastník povinen oznámit každému, komu kulturní památku přenechává, že se jedná o kulturní památku (§ 9 odst. 4 PamZ). Pokud vlastník své povinnosti neplní, uloží mu orgán památkové péče opatření, která je povinen s památkou učinit, a lhůtu, ve které tak má učinit (§ 10 PamZ). Pokud vlastník těmto opatřením nedostojí, mohou se tato provést na jeho náklad. Pokud vlastník trvale zanedbává své povinnosti péče o kulturní památku a nedohodne-li se se státem na podmínkách jejího prodeje, může být památka vyvlastněna (§ 17 odst. 3 PamZ). Dále je vlastník povinen oznámit orgánu památkové péče každé ohrožení nebo poškození kulturní památky a každou zamýšlenou změnu jejího užívání (§ 12 PamZ). Na vlastníka se rovněž vztahuje povinnost v případě zamýšleného prodeje kulturní památku nabídnout státu k přednostní koupi (§ 13 PamZ). V případě zamýšlené údržby, opravy, rekonstrukce, restaurování nebo jiné podobné úpravy je vlastník povinen si předem vyžádat závazné stanovisko orgánu státní památkové péče (tj. obecního úřadu obce s rozšířenou působností nebo krajského úřadu, jde-li o národní kulturní památku). Toto stanovisko určuje, zda jsou zamýšlené práce přípustné a za jakých podmínek je lze provést. Je také závazným podkladem pro rozhodování ve stavebním řízení. Orgán státní památkové péče toto stanovisko vydá poté, co obdrží písemné vyjádření Národního památkového ústavu (NPÚ). NPÚ má na toto vyjádření lhůtu 20 dní, pokud se v ní nevyjádří, je stanovisko vydáno bez jeho vyjádření (§ 14 PamZ). Vlastníkovi je jako protiplnění poskytována jednak bezplatná odborná pomoc a daňové zvýhodnění,80 jednak může obdržet finanční příspěvek z rozpočtových prostředků obce nebo kraje. Na tento příspěvek však není nárok. V případě mimořádného společenského zájmu na zachování kulturní památky může vlastník příspěvek obdržet přímo ze státního rozpočtu (§ 16 PamZ). Třetí část zákona se zabývá archeologickými výzkumy a nálezy. Movité archeologické nálezy jsou ve vlastnictví obce, kraje nebo státu, přičemž obec a kraj jsou povinny toto vlastnictví za cenu stanovenou znalcem převést na Českou republiku, pokud je o to ministerstvo kultury písemně požádá ve lhůtě do 3 let ode dne, kdy byl archeologický nález učiněn (§ 23a PamZ). Čtvrtá část se zabývá správní organizací památkové péče. Ústředním orgánem státní správy na úseku památkové péče je ministerstvo kultury, které jako svůj poradní orgán zřizuje památkovou inspekci, jejímž posláním je vykonávat ústřední dozor nad dodržováním PamZ a která má i pravomoc ukládat pokuty. Další pravomoci mají celní a krajské úřady a dále obecní úřady obcí s rozšířenou působností a kraje a obce. Zvláštní roli pak hraje odborná organizace státní památkové péče neboli Národní památkový ústav, který koordinuje veškerou odbornou činnost na úseku památkové péče, vede seznam kulturních památek a např. i zabezpečuje odborný dohled nad prováděním komplexní 80

Viz § 9 odst. 1 písm. p) z. č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí.

35

péče o kulturní památky (§ 32 PamZ). Pátá část zákona pak stanovuje opatření při porušení povinností, kterými jsou převážně pokuty za přestupky a správní delikty. Šestá část zákona obsahuje přechodná a závěrečná ustanovení. Samotný zákon je pak doplněn prováděcí vyhláškou č. 66/1988 Sb., v platném znění, která se podrobněji zabývá některými aspekty zákonné úpravy. 3. 6. 3. Nový památkový zákon? V předchozím oddílu byla naznačena kostra současné české právní úpravy památkové péče. Je z ní patrno, že ačkoli prohlášení věci za kulturní památku přináší jejímu vlastníkovi řadu omezení, nezůstávají tato omezení bez kompenzace. Vlastník smí žádat o příspěvek na zachování a obnovu kulturní památky a v případě potřeby je mu poskytnuta i bezplatná konzultace. Zároveň je, v případě obnovy nemovité kulturní památky na dobu osmi let, počínaje rokem následujícím po vydání stavebního povolení na stavební úpravy prováděné vlastníkem, osvobozen od placení daně z nemovitostí (§ 9 odst. 1 písm. p) z. č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí). Ústavnost těchto forem kompenzace koneckonců konstatoval i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. Na druhou stranu však Ústavní soud v jiném svém nálezu konstatuje, že ideologické pozadí současného PamZ pochází z doby nesvobody, a z toho důvodu je třeba, aby zákon jako celek nebyl interpretován ryze formálním způsobem (nález Pl. ÚS 21/04 ze dne 10. 5. 2005). Dlužno dodat, že na nové právní úpravě ochrany kulturních památek pracují odborníci již několik let, ale zatím bez valného úspěchu. Návrh věcného záměru nového zákona „o památkovém fondu“ byl předložen v Parlamentu ČR již v roce 2001, ale nebyl přijat. Výrazně se proti němu stavěla i odborná veřejnost, která návrhu vyčítala, že nepřináší nová řešení, ale prakticky jen „recykluje“ stávající právní úpravu, popř. že téměř nepočítá s účastí veřejnosti v památkovém řízení tak, jak je to zvykem např. v právu životního prostředí.81 Na druhou stranu však návrh zákona zavádí některá zjednodušení ve správním řízení a přináší novou kategorii památek „místního významu“, které by měly prohlašovat obce v samostatné působnosti a které by měly být podrobeny mírnějšímu režimu než kulturní památky. Také je třeba kladně zhodnotit fakt, že věcný záměr nového zákona počítá i s příznivou změnou pro vlastníky v oblasti daně z nemovitosti. Nadále by měly být nemovité kulturní památky od zdanění osvobozeny obecně, bez návaznosti na provedenou obnovu.82 V tuto chvíli však nelze odhadnout, jak dlouho ještě potrvá, než bude nový zákon přijat, ani jaká bude jeho konečná podoba. Otázkou, jaké principy by měly utvářet novou podobu památkové péče v České republice, aby byla zachována zásada proporcionality, se podrobně zabývá 5. kapitola této práce. K jejímu zodpovědnému řešení však nestačí pouhá znalost teoretických principů úpravy vlastnictví a ochrany kulturního dědictví, nastíněná výše v 2. a 3. kapitole; je třeba též prozkoumat, jak danou problematiku řeší soudní praxe. Následující, 4. kapitola, se proto bude zabývat závěry, ke kterým dospěla relevantní česká i evropská judikatura.

81

BIEGEL, Richard. Nový památkový zákon – článek pro Věstník Klubu za starou Prahu 2/2002. [online, cit. 13. 3. 2010]. Dostupné z: < http://www.zastarouprahu.cz/ruzne/zakon.htm> 82 Návrh věcného záměru nového zákona o ochraně památkového fondu je dostupný z: *citováno dne 13. 3. 2010]

36

4. Judikatura 4. 1. Úvod a klíčový princip – zásada proporcionality Následující kapitola si klade za cíl prozkoumat relevantní evropskou i českou judikaturu k otázce kolize veřejného zájmu na ochraně kulturních památek a základního práva na pokojné užívání vlastnictví. Tuto kolizi je v obecné rovině možno řešit dvěma způsoby – buď za použití klasických derogačních pravidel, pomocí kterých jeden princip vyloučíme a druhý aplikujeme v plném rozsahu, a nebo pomocí testu proporcionality. Vzhledem k tomu, že základní lidská práva a hlediska veřejného zájmu nepředstavují právní normy, ale právní principy (tj. je pro ně podle Alexyho teze příznačná aproximativní, nikoli absolutní platnost),83 nelze při řešení jejich kolize použít klasická derogační pravidla, protože není možné určit, který z daných principů je lex specialis nebo dokonce lex posterior. Proto je potřeba první uvedené řešení pro jeho naprostou nepoužitelnost odmítnout a hledat řešení kolize na základě testu proporcionality. Test proporcionality je v současné době široce uznávanou metodou interpretace ústavního práva. Poprvé se objevil v judikatuře Spolkového ústavního soudu v 50. a 60. letech minulého století. Spokový ústavní soud jej v té době vyvodil z obecného principu právního státu, který ctí i čl. 1 Ústavy České republiky. 84 Test (nebo též metoda, zásada či princip) proporcionality sestává ze tří následujících částí:85 1. testu vhodnosti, tj. otázky, zda zvolený normativní prostředek, omezující určité základní právo, vede ke stanovenému cíli; 2. testu potřebnosti, tj. porovnávání zvoleného prostředku s jinými opatřeními, která umožňují dosáhnout stejného cíle, ale přitom určité základní právo omezují v menší míře než prostředek zvolený, popř. jej neomezují vůbec – jinými slovy příkaz použití pouze nejšetrnějšího možného prostředku; 3. testu poměřování, tj. porovnání obou v kolizi stojících základních práv, což znamená, že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva (též nazývaný „test proporcionality v užším smyslu“). Test proporcionality ve výše uvedeném rozsahu lze označit za tzv. „příkaz k optimalizaci“, tj. k maximálnímu zohlednění obou principů stojících v kolizi. Soudy jej však v takovém rozsahu užívají jen v případě kolize dvou základních lidských práv (např. práva na svobodu projevu a práva na soukromí). Stojí-li v kolizi veřejný zájem a základní lidské právo, je situace složitější, neboť se soudy mnohdy omezují pouze na vyloučení extrémní disproporcionality, tj. řeší problém jen na úrovni zásady vhodnosti, nikoli však již potřebnosti nebo poměřování. Jasné kritérium, kdy je třeba uposlechnout příkaz k optimalizaci a kdy postačí vyloučení extrémní disproporcionality, však soudy dosud neurčily.86 Nezbývá než vysledovat, jak se soudy staví k otázce proporcionality mezi ochranou vlastnického práva a ochranou kulturního dědictví ve své rozhodovací praxi.

83

HOLLÄNDER, Pavel. Filosofie práva. 1. vydání. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, s. 164. HOLLÄNDER, Pavel. op. cit. s. 161. 85 převzato z: KOSAŘ, David. Kolize základních práv v judikatuře Ústavního soudu ČR. Jurisprudence. 2008, č. 1, s. 7. 86 HOLLÄNDER, Pavel. op. cit., s. 168 a s. 173. 84

37

Klíčovou otázkou této kapitoly proto je, zda soudy při řešení kolize veřejného zájmu na ochraně kulturního dědictví a základního práva na ochranu vlastnictví upřednostňují pouze vyloučení extrémní disproporcionality, nebo zda řeší problém za pomoci optimalizace, tj. za pomoci testu proporcionality v širším slova smyslu. Vzhledem k tomu, že se tato práce jako celek snaží nalézt takový model ochrany kulturního dědictví, který by odpovídajícím způsobem respektoval i právo vlastníka na pokojné užívání svého majetku, jsou pro tuto práci klíčová nejen česká rozhodnutí, ale také odpovídající rozhodování evropských soudů. Pro jejich argumentační závažnost jsou proto v následující části představena i klíčová rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a německého Spolkového ústavního soudu, která se zabývají vztahem práva na vlastnictví a ochrany kulturního dědictví. Nejprve jsou v této kapitole prezentovány závěry ESLP a závěry německého Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht, BVfG). Posléze je věnován prostor českému Ústavnímu soudu a Nejvyššímu správnímu soudu, potažmo Vrchnímu soudu v Praze.

4. 2. Významná evropská judikatura 4. 2. 1. Evropský soud pro lidská práva Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen ESLP) se vyvažováním zájmů vlastníka a veřejného zájmu na ochraně kulturní památky zabývala několikrát. Mezi klíčové rozsudky lze zařadit rozsudek ESLP ve věci Kozacioglu proti Turecku ze dne 19. 2. 200987 a rozsudek ESLP ve věci Beyeler proti Itálii ze dne 5. 1. 2000.88 V prvním výše jmenovaném šlo o výši náhrady za vyvlastnění nemovité kulturní památky – domu v tureckém městě Tarsus. Tato památka byla vyvlastněna za účelem ochrany kulturního dědictví, což soud uznal jako legitimní cíl. Zároveň připomněl, že je státům v oblasti toho, co prohlásí za veřejný zájem, ponechána široká míra uvážení (margin of appreciation), s výjimkou případu, kdy rozhodnutí státu zjevně postrádá rozumný základ (odst. 52 a 53 předmětného rozhodnutí). K veřejnému zájmu na ochraně kulturního dědictví se soud vyjádřil i v odst. 54, a to následujícím způsobem: „Soud v tomto ohledu zdůrazňuje, že zachování kulturního dědictví, a v tomto případě jeho trvalé využívání, mají za cíl, mimo zachování určité kvality života, ochranu historických, kulturních a uměleckých kořenů regionu a jeho obyvatel. Z tohoto titulu představují základní hodnotu, jejíž ochrana a podpora přísluší veřejné moci (srov. mutatis mutandis, Beyeler, výše uvedený, § 112, SCEA Ferme de Fresnoy proti Francii, a Debelianovi proti Bulharsku, § 54; srov. rovněž mutatis mutandis, Hamer proti Belgii, § 79). V tomto ohledu Soud odkazuje na Úmluvu o ochraně architektonického dědictví v Evropě, jež předpokládá konkrétní opatření zaměřená zejména na architektonické dědictví (srov. § 31).” Stěžovatel však nerozporoval samotné vyvlastnění, namítal pouze skutečnost, že při stanovení náhrady za vyvlastnění nebyla vůbec vzata v potaz historická hodnota nemovitosti. Soud 87

Rozsudek ESLP ze dne 19. 2. 2009 ve věci Kozacioglu proti Turecku, stížnost č. 2334/03. V češtině vyšlo v: Přehled rozsudků ESLP, ročník 12, č. 6, prosinec 2009 (č. rozsudku 487/2009). s. 313 – 324. 88 Rozsudek ESLP ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96. V češtině vyšlo v: Přehled rozsudků ESLP, ročník 3, č. 2, duben 2000 (č. rozsudku 110/2000). s. 78 – 86.

38

v rámci svého rozhodování provedl i srovnávací analýzu (odst. 34), ze které vyplynulo, že v řadě evropských států se jako kritérium výše náhrady za vyvlastnění běžně považuje i historická hodnota nemovitosti. Soud dal turecké vládě za pravdu, že není jednoduché tuto hodnotu stanovit; vyčetl jí však, že se historickou hodnotou předmětné nemovitosti nezabývala vůbec. ESLP také připomněl, že i v případě ochrany kulturních památek je třeba dbát principu proporcionality (odst. 63): „Opatření zasahující do práva na ochranu vlastnictví musí dbát „spravedlivé rovnováhy“ mezi požadavky veřejného zájmu společnosti a imperativy ochrany základních práv jednotlivce (srov., mezi jinými, Sporrong a Lönnroth, výše uvedený, § 69). Starost zajistit tuto rovnováhu se odráží ve struktuře celého čl. 1 Protokolu č. 1, tedy rovněž ve druhé větě, kterou je třeba číst ve světle zásady upravené ve větě první. Zejména zde musí existovat rozumný poměr přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným cílem všech opatření učiněných státem, včetně těch zbavujících jednotlivce majetku (Pressos Compania Naviera S. A. a další proti Belgii, § 38, Bývalý řecký král a další proti Řecku, § 89 90, Sporrong a Lönnroth, výše uvedený, § 73, a Beyeler, výše uvedený, § 107).” ESLP nakonec posoudil, že turecká úprava náhrady za vyvlastnění, která nepřihlížela k historické hodnotě nemovitosti, je prakticky výhodná jen pro stát, a tudíž není proporcionální (odst. 70): „Soud zdůrazňuje, že tento hodnoticí mechanismus je nespravedlivý v tom, že je výhodný jen pro stát. Umožňuje při vyvlastnění vzít v úvahu nižší hodnotu z důvodu klasifikace nemovitosti, zatímco případná vyšší hodnota při stanovení náhrady za vyvlastnění nehraje žádnou roli. Takto nejen že se odvažuje trestat vlastníky klasifikovaných nemovitostí, kteří na sebe berou obrovské náklady na jejich údržbu, ale zbavuje je i hodnoty vyplývající ze specifického charakteru jejich majetku.” Nepřihlédnutí k historické hodnotě nemovitosti při stanovení náhrady za vyvlastnění proto podle ESLP způsobilo zásah do práva na pokojné užívání vlastnictví, a tedy porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Kauza Beyeler proti Itálii se pro změnu zabývala movitým kulturním majetkem a výkonem předkupního práva státu. V daném případě šlo o obraz Vincenta van Gogha „Zahradník“, který byl italskou vládou prohlášen za předmět vysoké kulturní hodnoty a jeho vlastníkovi bylo znemožněno vyvézt jej do Velké Británie. Porušení čl. 1 Dodatkového protokolu však ESLP spatřoval především v tom, že Itálie se rozhodla vykonat své předkupní právo k obrazu až čtyři roky poté, co byla majitelem obrazu upozorněna na jeho zamýšlený prodej. Podle ESLP tak Itálie nepřiměřeným způsobem zasáhla do právní jistoty majitele obrazu a do jeho práva na pokojné užívání vlastnictví. Navíc došlo na straně Itálie i k bezdůvodnému obohacení, které z právní nejistoty ohledně dispozice s obrazem vyplývalo (odst. 121). Soud v tomto rozhodnutí znovu připomněl, že zásah do vlastnických práv musí být odůvodněn spravedlivým vyvážením veřejného zájmu a požadavku na ochranu práv jednotlivce (odst. 107). Také je třeba, aby tento zásah sledoval určitý legitimní cíl (odst. 111). Zároveň je soudem deklarováno, že kontrola trhu s uměním je legitimním cílem kvůli ochraně kulturního a uměleckého dědictví země a že i v tomto případě státy požívají široké míry uvážení (margin of appreciation, odst. 112).

39

Stěžovatel v kauze Beyeler argumentoval mj. i tím, že obraz Vincenta van Gogha nemá nic společného s kulturním dědictvím Itálie, neboť se jedná o malíře, který se v Itálii nenarodil, ani v ní nikdy nevytvořil žádné své dílo. Předmětný obraz „Zahradník“ namaloval van Gogh ve Francii. Tomuto argumentu však ESLP nepřisvědčil, neboť poznamenal, že v případě, že se obraz cizího umělce nachází legálně na území jiného státu než státu původu, představuje tento součást kulturního dědictví celého lidstva, nikoli konkrétního národa. Z toho důvodu je zcela legitimní, když stát umístění vyžaduje, aby byl obraz umístěn na místě přístupném veřejnosti, např. v národní galerii (odst. 113). 4. 2. 2. Německý Spolkový ústavní soud Judikatura Spolkového ústavního soudu (dále též „BVfG“) je v mnohém značnou inspirací pro český Ústavní soud; to přiznává jak Pavel Holländer,89 tak i David Kosař.90 I když se nejedná o jediný zdroj zahraniční inspirace, přesto je jeho význam pro českou judikaturu nepochybný. Z rozhodování německého BVfG vzešel např. i třístupňový test proporcionality užívaný Ústavním soudem a inspiraci zde ÚS nalezl i v otázkách daňové judikatury. V oblasti péče o kulturní památky vydal BVfG několik rozhodnutí, z nichž klíčový je rozsudek 1. senátu BVfG z 2. března 1999, sp. zn. 1 BvL 7/91. V něm BVfG posuzoval ústavnost zemského zákona na ochranu kulturních památek z pohledu ochrany vlastnických práv. Konkrétně se jednalo o § 13 odst. 1 větu druhou porýnského-falckého zákona na ochranu kulturních památek, který určoval, že vlastník nemůže památku ve svém vlastnictví upravit, opravit či zbourat bez povolení, přičemž zmíněné povolení bylo vydáváno jen v případě, že oprava či úprava (zbourání) památky byla v zájmu památkové ochrany a v zájmu obecného blaha (Gemeinwohl) a tyto zájmy nebylo možno zajistit jinak. Poté, co BVfG na zmíněný zákon aplikoval test proporcionality v plném rozsahu, tj. nejen zásadu vhodnosti, ale též potřebnosti a poměřování, došel k následujícím závěrům: 1. „Právní pravidla na ochranu kulturních památek, která určují obsah a omezení vlastnictví, jsou neslučitelná s čl. 14 odst. 1 Základního zákona (dále jen „ZZ“), pokud pro vlastníka znamenají nepřiměřenou zátěž a zároveň neobsahují žádný prostředek, pomocí kterého by bylo takovému nepřiměřenému omezení vlastnického práva zabráněno. 2. Pravidla kompenzace, která mají v mimořádných případech tvrdosti zákona zajišťovat princip přiměřenosti, jsou nedostatečná, pokud se omezují pouze na to, aby bylo postižené osobě vyplaceno odškodnění v penězích. Pravidlo zaručení vlastnictví v čl. 14 odst. 1 větě 1 ZZ požaduje, aby v prvé řadě byly použity prostředky, které se skutečně vyvarují nepřiměřeného zatížení vlastníka a které zachovají soukromé užívání vlastnictví v nejvyšší možné míře. 3. Pokud zákonodárce na normativní úrovni má spolu s určením obsahu a hranic vlastnického práva také určit předpoklady, způsob a rozsah kompentace jinak nepřiměřeného omezení, musí správní orgány při rozhodování o omezení vlastnictví rozhodnout zároveň i o případné potřebné kompenzaci. Předpoklady k tomu musí vytvořit zákonodárce.

89 90

HOLLÄNDER, Pavel. op. cit. s. 171. KOSAŘ, David. op. cit. s. 3.

40

4. § 13 odst. 1 věta 2 porýnského-falckého zákona o ochraně památek a péči o ně je neslučitelná se zárukou vlastnictví podle čl. 14 odst. 1 ZZ.”91 Z výše uvedeného je zřejmé, že v případě poměřování v kolizi stojícího veřejného zájmu na ochraně kulturních památek a základního lidského práva na pokojné užívání vlastnictví Spolkový ústavní soud neužívá metodu vyloučení extrémní disproporcionality, kterou aplikuje např. ve věcech daní a poplatků,92 ale princip příkazu k optimalizaci, tedy takové poměřování, jehož cílem není pouze vyloučit extrémní disproporci, ale zhodnotit, zda je posuzovaná úprava skutečně proporcionální a přiznává oběma v kolizi stojícím principům co nejvyšší účinnost. V daném případě pak BVfG dovodil, že posuzovaná úprava je neproporcionální, a proto neslučitelná se zárukou vlastnictví podle čl. 14 odst. 1 německého Základního zákona.

4. 3. Judikatura českých soudů 4. 3. 1. Ústavní soud Český Ústavní soud se výkladem PamZ ve sých rozhodnutích zabýval několikrát. Dlužno však podotknout, že dosud mu nebyla dána příležitost, aby se zabýval přímo proporcionalitou povinností vlastníka ve vztahu k orgánu památkové péče, a proto neměl možnost se v rámci ratio decidendi vyjádřit přímo k vyvažování v kolizi stojících zájmů tak, jak to učinil ve výše citovaném rozhodnutí německý BVfG. Tuto skutečnost koncekonců konstatoval i samotný Ústavní soud v kauze Restituce Lobkovického paláce (nález Pl. ÚS 25/98 ze dne 10. 3. 1999): „I když je sporné, zda některá v tomto zákoně uvedená omezení jsou slučitelná se čl. 11 odst. 4 Listiny, není existující právní úprava natolik nepoužitelná, aby byla důvodem pro vytvoření zvláštní skupiny restituentů. Spíše lze říci, že práva státu omezující vlastníka jsou mnohdy na hranici ústavnosti. Tím se však Ústavní soud, vázán rozsahem návrhu, zabývat nemohl.”93 Výše uvedený judikát se zabýval restituční problematikou a v tomto ohledu i vlastnickým režimem národních kulturních památek, nedotýkal se však přímo úpravy v PamZ. Předmětem ústavní stížnosti bylo zrušení ust. § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, který stanovil, že „věc, která je prohlášena za národní kulturní památku, se nevydá až do doby, kdy ČNR a SNR přijmou nový zákon o správě a ochraně národních kulturních památek“. Toto ustanovení nakonec ÚS zrušil jako protiústavní především proto, že zakládalo neodůvodněnou nerovnost mezi restituenty národních kulturních památek a restituenty ostatních nemovitostí. Podobnou problematikou se zabývá i nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 71/04 – o vydání hradu Kokořín: „Nelze považovat za svévoli zákonodárce, že na úseku správy a ochrany kulturních památek dosud nepřijal formálně nový zákon, je však svévolí a současně diskriminujícím postupem, když

91

Rozsudek 1. senátu BVfG ze dne 2. 3. 1999, sp. zn. 1 BvL 7/91. Překlad z němčiny autorka. [online, cit. dne 14. 3. 2011] Dostupné z: 92 HOLLÄNDER, Pavel. op. cit. s. 169 – 170. 93 Nález Ústavního soudu ze dne 10. 3. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 25/98. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 38/13 SbNU 269, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 57/1999 Sb.

41

právě na tuto podmínku, navíc vyjádřenou vágně a v rozporu s principy tvorby práva v právním státě, váže možnost uplatnění restitučního nároku.”94 Jedno z klíčových rozhodnutí Ústavního soudu, která se přímo dotýkají úpravy PamZ, je nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, ve kterém se jednalo o ústavní stížnost Ministerstva kultury proti rozsudku Vrchního soudu v Praze, kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele o prohlášení středověkého mlýna v Brandýse nad Labem za kulturní památku. Vrchní soud si totiž na základě ustanovení Ústavy, v té době již neplatného, přisvojil kompetenci rozhodovat o ústavnosti zákona, která však v té době podle čl. 95 odst. 2 Ústavy 95 spadala do výlučné kompetence Ústavního soudu. Vrchní soud se ve svém rozsudku pokusil prohlásit celý PamZ za neúčinný na základě rozporu s Listinou, načež dovodil, že rozhodnutí stěžovatele o prohlášení předmětného mlýna za kulturní památku bylo vydáno na základě neúčinného právního předpisu a bylo tedy nezákonné. Tento postup však Ústavní soud shledal rozporným s čl. 95 odst. 2 Ústavy a rozsudek Vrchního soudu v Praze proto zrušil. Nález je co do přípustnosti ústavní stížnosti státního orgánu dnes již překonaný, 96 nepřekonané však zůstávají závěry Ústavního soudu ohledně ochrany kulturního dědictví jako legitimního veřejného zájmu a ohledně ústavnosti kompenzace za omezení vlastnického práva v případě prohlášení nemovitosti za kulturní památku. K povaze ochrany kulturních památek jako veřejného zájmu: „Vzhledem k povaze kulturní památky je však vlastník současně vázán čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že vlastnictví zavazuje a že nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu s obecnými zájmy chráněnými zákonem. Obecným zájmem je nepochybně i ochrana kulturních památek.” K formám kompenzace, které PamZ připouští: „Formulace zákona i vyhlášky používají podmíněného vyjadřování "příspěvek lze poskytnout", resp."může být poskytnut". Přitom je třeba zvážit, že se tento příspěvek poskytuje na žádost, jež musí být odůvodněna a musí splňovat určité předpoklady. Lze proto mít za to, že neodůvodněné žádosti nebo neopodstatněným nárokům nemusí být vyhověno. Proto nelze fakultativní způsob vyjadřování obou norem apriorně chápat jako popření ochoty státu poskytnout náhradu za nucené omezení vlastnického práva vůbec. Z uvedených skutečností vyplývá, že prohlášení za kulturní památku není zákonem pojato jako jednostranné omezení vlastnického práva bez náhrady. Výše a způsob náhrady jsou dány povahou věci, zejména odvisí též od výše nákladů, jimiž údržba kulturní památky překračuje obvyklé náklady údržby nemovitosti. Fakultativní povaha formulací o možnosti poskytnout příspěvek je podřízena generelní úpravě Listiny základních práv a svobod.

94

Nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 71/04. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 109/37 SbNU 421, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 272/2005 Sb. 95 Úst. z. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“). 96 Nález Ústavního soudu ze dne 6. 10. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 9/99. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 135/16 SbNU 9, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 289/1999 Sb.

42

Proto majitel chráněné nemovitosti nemůže sice žádat náhradu bez zjištění konkrétních potřeb předem, může se však odvolat na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, zjistí-li v případě reálně definovatelných konkrétních nákladů neochotu státu přispět na takovou údržbu, jež je v obecném zájmu uchování kulturní památky a poté, co vyčerpal opravné prostředky.”97 Posledním rozhodnutím Ústavního soudu, které lze v problematice úpravy památkové péče v režimu PamZ považovat za klíčové, je nález ÚS ze dne 10. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04. Řízení před ÚS v tomto případě inicioval Nejvyšší správní soud, který namítal protiústavnost soudobé úpravy prohlašování věcí za kulturní památku v režimu PamZ, která v § 44 zcela vyloučila užití obecných předpisů o správním řízení, aniž by je nahradila vlastní odpovídající úpravou. ÚS dal NSS za pravdu a předmětnou část § 44 PamZ zrušil pro rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny (státní moc lze uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem). ÚS v tomto nálezu konstatoval, že není možné nahradit celou chybějící úpravu správního řízení pomocí analogie. ÚS rovněž využil příležitosti a vyjádřil se i k celé koncepci současného PamZ, a to následujícím způsobem: „Celá koncepce zákona o státní památkové péči, zrcadlící dobové ideologické axiomy, vychází z naprosté prevalence veřejného (státního) zájmu a popření ochrany práv jednotlivce, v dané souvislosti pak ochrany práva vlastnického. Z tohoto přístupu pak resultovalo i kontradiktorní stanovisko, dle něhož prohlášení věcí za kulturní památky, jež je spjato s omezením dispozičních i užívacích oprávnění vlastníka, "se nedotýká konkrétních práv vlastníků", pročež tehdejší zákonodárce nespatřoval důvod k aplikaci správního řádu v předmětném řízení. Dalším argumentem tehdejší koncepce, jenž je pak v kontradikci s argumentem prvním, dle něhož omezením dispozičních a užívacích oprávnění vlastníka nemohou být dotčena jeho vlastnická práva, je pak argument jednoznačné dominance "zvláštních zájmů socialistické společnosti", jež "nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky".”98 Zároveň ÚS znovu potvrdil význam ochrany kulturního dědictví ve smyslu ochrany veřejného statku, a konstatoval, že zde dochází ke kolizi mezi tímto veřejným statkem a základním lidským právem na vlastnictví, přičemž prohlásil, že k posouzení této kolize je třeba aplikovat zásadu proporcionality a šetřit podstatu a smysl omezovaného základního práva či svobody: „Posouzení této kolize je výsledkem aplikace zásady proporcionality, jejímž nutným komponentem je i maxima plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny, dle níž i v případě omezení základních práv a svobod plynoucího z priority s nimi v kolizi se ocitajícího veřejného statku musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.” 4. 3. 2. Nejvyšší správní soud a Vrchní soud v Praze K Ústavnímu soudu se však dostávají jen takové případy, které se pohybují na hranici ústavnosti a které nedokázaly uspokojivě vyřešit obecné či správní soudy. S běžnou praxí památkové péče se proto mnohem častěji setkávají soudy správní. Z jejich rozhodování je patrno, že správní orgány na úseku památkové péče mívají tendenci preferovat veřejný zájem na ochraně kulturní památky a zájmů vlastníka, jakkoli legitimních, si jednoduše nevšímat. Vzniklá situace tak často vede k neúměrnému zatěžování vlastníka, nehledě na skutečnost, že péče o kulturní památku s sebou nese 97

Nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 36/1 SbNU 259. 98 Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 90/37 SbNU 241, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 240/2005 Sb.

43

zvýšené náklady, jejichž náhrada vlastníkovi nemusí být vždy přiznána (např. s ohledem na jeho finanční možnosti atp., srov. § 11 vyhl. č. 66/1988 Sb.). K neúměrnému zatěžování vlastníka může ve správní praxi docházet i v rozporu se zákonem. V 90. letech na takovou situaci poukázal Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 25. 2. 1997, sp. zn. 6 A 139/94, kterým zrušil rozhodnutí Okresního úřadu v Českých Budějovicích z roku 1994, kterým byla a. s. K. uložena pokuta podle § 35 odst. 1 PamZ za to, že při rekonstrukci fasády kulturní památky byl na omítku aplikován nátěr s výraznou pigmentací, který podle názoru odborného pracoviště památkového ústavu zapříčinil trvalé poškození předmětné nemovité kulturní památky. Během řízení následně vyšlo najevo, že správní orgán o pokutě rozhodl navzdory tomu, že důkazy o předmětném správním deliktu byly vzájemně rozporné. Také vyšlo najevo, že žalobci (a. s. K.) nebyla v podmínkách, za kterých lze provést obnovu kulturní památky, stanovena žádná konkrétní povinnost ohledně barvy fasády, pouze bylo odkázáno na vyjádření památkového ústavu. Fakticky tak došlo k situaci, kdy pracoviště památkového ústavu, které není vrchnostenskou osobou, rozhodovalo místo správního orgánu o právech a povinnostech žalobce a osobovalo si tak kompetence, které mu podle zákona nenáležely. Vrchní soud tak s ohledem na nezákonnost napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení, přičemž si neodpustil poznámku, že „takový stav je zřejmě v dlouholeté praxi zaužívaný a v naprosté většině vyhovující, protože je stavebníky respektovaný; správnímu úřadu výrazně usnadňuje vlastní rozhodování, omezené na přenesení kompetence (na památkový ústav, pozn. autorky). Avšak za situace, kdy je podroben k námitce žaloby přezkoumání soudem, nezbývá, než konstatovat, že taková praxe zákonu, a tím méně ústavě, neodpovídá.“99 Nejvyšší správní soud se rovněž několikrát ve svých rozsudcích zabýval problematikou památkové péče. Do roku 2009 však ve své judikatuře řešil převážně dílčí otázky. Ve svém rozsudku ze dne 28. 4. 2004, sp. zn. 6 A 106/2002, např. konstatoval, že motiv navrhovatelů na prohlášení věci za kulturní památku je právně irelevantní, neboť vnitřní motivace navrhovatelů nepodléhá soudnímu přezkumu, a že relevantní je toliko zjištění, zda je pro prohlášení domu (jednalo se o rodný dům Jaroslava Haška v Praze) za kulturní památku dán příslušný zákonný důvod. Ve svém dalším rozsudku ze dne 12. 5. 2004, sp. zn. 5 A 48/2002, NSS ohledně prohlášení díla za kulturní památku (jednalo se o sbírku obrazů malíře Emila Filly) uvedl, že takové prohlášení je omezením vlastnického práva ve veřejném zájmu a za náhradu. 22. ledna 2009 pak ve svém rozsudku se sp. zn. 1 As 93/2008 NSS uvedl, že kulturní památkou mohou být i věci právně nesamostatné. NSS v témže rozsudku rovněž judikoval, že kulturní památka – zřícenina hradu – je součástí pozemku, a vlastník pozemku je proto povinen o ni pečovat. Ve svém dalším rozsudku ze dne 29. 7. 2009, sp. zn. 2 As 11/2009, NSS definoval pojem „obnova kulturní památky“ a uvedl, že pod pojem obnova nelze zahrnout jakýkoli zásah do kulturní památky vč. např. zbourání, ale pouze činnosti uvedené § 14 odst. 1 PamZ, přičemž zde uvedený pojem „jiná úprava kulturní památky“ neznamená „jakákoli úprava“, ale pouze činnosti specifikované v prováděcí vyhlášce k PamZ č. 66/1988 Sb. V rozsudku ze dne 15. 5. 2009, sp. zn. 2 As 3/2009, NSS připomněl, že pro správní orgán 99

Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 2. 1997, sp. zn. 6 A 139/94. Publikováno v: Soudní judikatura. Ročník 12. Rok vydání 1998. Č. rozsudku 296/1998. s. 632 a násl.

44

je závazný pouze výrok závazného stanoviska orgánu památkové péče, nikoli jeho odůvodnění. Pokud tedy orgán památkové péče zapracuje další doporučení do textu odůvodnění závazného stanoviska, nemohou se tato doporučení stát závazným podkladem pro územní nebo stavební řízení. Klíčovým rozhodnutím, ve kterém NSS vyjádřil požadavek zohlednění legitimních zájmů vlastníka a požadavek aplikace zásady proporcionality v řízení o obnově kulturní památky, je rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 7 As 43/2009. Stěžovatel se v tomto řízení domáhal zrušení rozsudku Krajského soudu v Olomouci, kterým byla zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí odboru kultury a památkové péče Krajského úřadu Olomouckého kraje, kterým bylo stěžovateli znemožněno v rámci opravy nemovitosti ve vlastnictví stěžovatele na území městské památkové rezervace Olomouc instalovat plastová okna namísto dřevěných kastlových. NSS ve svém rozsudku krajskému soudu vytkl, že se dostatečně nevypořádal s argumentací stěžovatele, který předkládal důkazy o tom, že vybraná plastová okna jsou vzhledově k nerozeznání od oken dřevěných, a který poukazoval na fakt, že pořízení nových dřevěných oken pro něj znamená výrazně větší zátěž než pořízení oken plastových. Stěžovatel také namítal, že ohledně povolování plastových oken postupuje odbor památkové péče nejednotně a že v řadě jiných případů byla plastová okna v městské rezervaci Olomouc povolena. V odůvodnění k tomuto rozsudku soud nejprve ocitoval závěry Ústavního soudu z plenárního nálezu Pl. ÚS 21/04 (citované výše), a posléze uvedl následující: „Správní orgán musí při rozhodování na úseku památkové ochrany vždy pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník nemovitosti nacházející se na území památkové rezervace smí, či naopak nesmí, tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané lokality. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají a tedy si vzájemně konkurují, v případech stavebních zásahů do nemovitostí. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti zde stojí také zcela legitimní zájem vlastníka nemovitosti na jejím ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném uspořádání měst, v nichž se památková rezervace nachází, z hledisek např. dostupnosti různých služeb, dopravní obslužnosti, přiměřeného pohodlí a obvyklých civilizačních vymožeností obytných budov a jiných aspektů vytvářejících komfortní životní podmínky. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty, a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany.“ Výše uvedené závěry NSS zopakoval rovněž ve svém rozsudku ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. 6 As 36/2009, ve kterém žalobce usiloval o zrušení rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Ministerstva kultury, kterým bylo v přezkumném řízení zrušeno pravomocné rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu, kterým byla shledána příprava navrhovaných prací na nemovitosti žalobce, objektu sýpky v areálu břevnovského kláštera, jako přípustná. Ministerstvo kultury rozhodnutí magistrátu zrušilo kvůli nedostatečnému odůvodnění; žalobce proti tomuto rozhodnutí brojil s poukazem na to, že tímto rozhodnutím bylo zasaženo do jeho právní jistoty. V řízení dále vyšlo najevo, že dalším

45

důvodem, proč Ministerstvo kultury předmětné rozhodnutí zrušilo, byla skutečnost, že Národní památkový ústav nesouhlasil s projektem na rekonstrukci sýpky, který si vlastník břevnovského kláštera nechal zpracovat od jiného odborného subjektu. NSS však s odkazem na odbornou literaturu konstatuje, že kritériem přezkoumávání je pouze zákonnost přezkoumávaného správního rozhodnutí, nikoli věcná správnost či jiná hlediska, a dále uvádí, že: „Samotný odlišný názor příslušného orgánu na způsob obnovy kulturní památky však nezpůsobuje protiprávnost jeho rozhodnutí, pokud je dobře věcně vyargumentován. V případě, že se příslušný orgán řídil odborným názorem, který je přesvědčivě odůvodněn a který se opírá o názor odborného útvaru, není možno dovodit porušení § 14 odst. 3 zákona o státní památkové péči. (...)“ Dále NSS odkázal na výše citovaný rozsudek 7 As 43/2009, a dovodil z něj pro daný případ následující závěr: „Žalovaný i městský soud tedy měli při svém rozhodování rovněž zohlednit skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí magistrátu šetří veřejný zájem na zachování památkové hodnoty a současně respektuje návrh vlastníka dotčené nemovitosti a jeho náklady, které již vynaložil.“ Výše uvedené rozsudky českých i zahraničích soudů tedy ukazují, že problém kolize vlastnického práva a veřejného zájmu na ochraně kulturní památky není zanedbatelný a že jeho otázka dosud nebyla uspokojivě vyřešena. Částečně k tomu přispívá současná koncepce památkového zákona; částečně i přístup správních orgánů, které ne vždy reflektují legitimní zájmy vlastníka kulturní památky. Každopádně si lze povšimnout, že soudy ve výše uvedených případech při zvažování, zda pouze vyloučit extrémní disproporcionalitu nebo hledat optimální řešení, dávají přednost hledání optimálního řešení, což explicitně dokazuje především výše uvedený rozsudek Spolkového ústavního soudu. Tento závěr je klíčový i pro následující kapitolu této práce, která se zabývá úvahami de lege ferenda, neboť jí umožňuje zabývat se hledáním optimálního řešení, a nikoli pouze vyloučením extrémní disporporcionality. Je proto možno přikročit k vyvažování ochrany vlastnického práva a ochrany kulturního dědictví z pohledu 3. bodu výše uvedeného testu proporcionality.

46

5. Návrhy řešení 5.1. Úvod Následující kapitola se bude zabývat konkrétními návrhy, jak v právní úpravě vhodně vyvážit veřejný zájem na ochraně kulturních památek a ochranu vlastnických práv jednotlivce. Při hledání vhodného proporcionálního modelu jde především o řešení na úrovni třetího bodu testu proporcionality, tedy o řešení otázky, zda není možno daný konflikt řešit lépe, než je řešen de lege lata. Za současného stavu právní úpravy lze konstatovat, že proporcionální hlediska zdůrazňovaná českými soudy a jejich důsledky jsou zřejmě maximem dobrého. V následujících návrzích řešení však přistoupíme k problému z jiného úhlu: nebudeme se v prvé řadě zabývat zákonným podkladem, ale principy, podle kterých má vyvážená úprava ochrany kulturního dědictví fungovat. Musí být totiž nejprve jasné, co je cílem, a také, jaký je hlavní prostředek, jehož pomocí cíle dosáhneme. Ve zkratce lze říci, že hlavním cílem je zajištění ochrany kulturního dědictví při maximálním zohlednění ochrany práv vlastníků kulturních památek. Abychom ochranu kulturního dědictví zajistili, je třeba uložit vlastníkům určité povinnosti, aby s kulturními památkami nakládali vhodným způsobem. Jinými slovy – za účelem ochrany kulturního dědictví musí být vlastníci omezeni ve svých oprávněních, což ale způsobuje jejich částečné vyvlastnění. Hlavní otázka, kterou se nadále budeme zabývat, je proto ta, za jakých podmínek má být takové částečné vyvlastnění možné. Tyto podmínky lze rozdělit na podmínky materiální a procesní (formální). Materiální podmínky se zabývají tím, ZDA vůbec je možno k částečnému vyvlastnění přikročit, a za splnění JAKÝCH PODMÍNEK (otázky rozsahu vyvlastnění a náhrady za ně). Podmínky procesní (formální) řeší procesní otázku, JAKÝM ZPŮSOBEM bude částečné vyvlastnění provedeno. Je tedy zjevné, že nejprve je třeba vyřešit otázku, zda vyvlastňovat, poté otázku, co přesně bude předmětem vyvlastnění a jaká bude náhrada, a až poté je třeba rozebírat otázky procesní (formální). Podobně bude strukturována i tato kapitola – nejprve se zaměří na materiální podmínky omezení vlastnického práva, a poté na podmínky procesní. Při formulaci obou druhů podmínek znovu musíme v souladu s čl. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl omezovaného vlastnického práva: tedy skutečnost, že se jedná o základní lidské právo, které historicky umožnilo vývoj lidské svobody; že je to institut zajišťující základní lidské potřeby; že jeho omezení může způsobit nerovnoměrný rozvoj lidské osobnosti a snížit hospodářskou efektivitu. Také je třeba brát v úvahu, že se jedná o tradiční soukromoprávní institut, který si zaslouží, aby byla brána v úvahu jemu odpovídající metoda regulace a donucovací prostředky se užívaly jen v nejmenší možné míře. Cílem následujících řádků je tak nabídnout určitý „algoritmus“ proporcionality, podle kterého by měly postupovat orgány veřejné správy na úseku památkové péče, aby v maximální míře vedle zájmu na ochraně památek respektovaly i ochranu vlastnických práv.

47

5. 2. Materiální aspekt – princip legitimního očekávání Jak už bylo řečeno v úvodu k této kapitole, materiální aspekt při hledání proporcionality představuje hledání odpovědi na tři základní otázky: ZDA omezovat/vyvlastňovat vlastnické právo, V JAKÉM ROZSAHU a za JAKOU NÁHRADU. Při takovém uvažování musíme brát v potaz podstatu a smysl vlastnického práva a musíme zajistit, aby navržená omezení byla nejen legální, ale též legitimní a pro vlastníka přijatelná. Vzhledem k tomu, že vlastnické právo, jak dokazuje 2. kapitola, dává mimo jiné člověku pocit jistoty a nezávislosti na státu, musí materiální aspekt tuto skutečnost respektovat a v maximální míře i chránit. Lze tedy říci, že nosným principem materiální stránky věci je princip legitimního očekávání. Tento princip je spjat jak s ochranou majetku ze strany státu, tak je považován za jeden ze základních principů dobré správy.100 Je projevem obecnějšího principu právní jistoty, který je jednou z klíčových zásad právního státu. V našem kontextu pak princip legitimního očekávání chrání vlastníka před nepředvídatelnými zásahy státní moci do jeho majetkových práv. Princip legitimního očekávání je dále rozvíjen několika dílčími principy: principem legality, racionality, efektivity a kompenzace. 5. 2. 1. Princip legality Princip legality je jednou z neodstranitelných podmínek jakéhokoli vyvlastnění či omezení vlastnického práva, a jako takový je zakotven už v čl. 11 Listiny. Znamená, že k vyvlastnění, ať už plnému nebo částečnému, může dojít jen na základě zákona. Naplnění principu legality je proto nezbytnou součástí zde prezentovaného materiálního aspektu. K legitimnímu omezení vlastnického práva je však třeba splnit ještě další podmínky, a proto princip legality sám o sobě obstát nemůže. 5. 2. 2. Princip racionality Princip racionality je dalším projevem zásady legitimního očekávání. Úzce souvisí s principy dobré správy, zvláště s principem předvídatelnosti a hospodárnosti, které jsou upraveny hned na samém počátku nového správního řádu.101 Je proto pochopitelné, že i na úseku památkové péče má princip racionality nezastupitelnou roli. Tento princip je úzce spjat s rozumovým uvažováním a má proto brát v úvahu účel věci, která byla prohlášena za kulturní památku, a také racionálně hodnotit požadavky vlastníka na její využívání. Nelze tedy připustit takový způsob vyvlastnění či omezení vlastnického práva, který by postrádal aspekt racionality. Bude-li podstatou sporu mezi vlastníkem a orgánem památkové péče např. otázka, zda je možné na kulturní památce instalovat moderní střešní okna, je rozdíl, budeme-li se bavit o historické dřevostavbě ve valašském skanzenu, která je součástí muzejní expozice, či o klasicistní vile, která slouží jako rodinný dům. V prvém případě je zřejmé, že střešní okna výrazně narušují účel celé stavby; ve druhém případě by měl orgán památkové péče v souladu s principy dobré správy respektovat oprávněný zájem vlastníka využívat svoje vlastnictví k účelům bydlení a vzít v potaz i skutečnost, že

100

LANGÁŠEK, Tomáš. Ochrana legitimního očekávání v judikatuře Ústavního soudu. In Dny práva – 2008 – Days of Law [online]. Brno: Masarykova univerzita, 2008 [citováno dne 27. 2. 2011]. s. 3 – 4. Dostupné z: . 101 § 2 odst. 4 a § 6 odst. 2 z. č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů.

48

střešní okna v dnešní době nepatří k nějakým výstřelkům, ale že jsou běžně užívaným stavebním prvkem, který navíc chrání půdní prostory před vlhkem a chladem. Princip racionality tak ukazuje, že památkovou ochranu je třeba pečlivě řešit s ohledem na jednotlivé případy a jejich skutkový stav. 5. 2. 3. Princip efektivity Princip efektivity je blízký předchozímu principu, jeho podstatou však není zabývat se účelem dané kulturní památky, ale spíše tím, zda je případné omezení vlastnického práva natolik významné, že převýší náklady na jeho provedení.102 Pokud význam náklady nepřevýší, neměl by orgán na úseku památkové péče vůbec zasahovat a věc by měla být ponechána na vlastníkově uvážení. Na dokreslení uveďme další případ. Na jednu stranu zde máme vlastníka zmiňované klasicistní vily, která je památkově chráněna především kvůli svému dobovému průčelí s terasou, napodobujícímu antické stavby. Vlastník této stavby se rozhodne, že průčelí zbourá, protože je ve špatném stavu a na jeho opravu nemá peníze. Na straně druhé máme vlastníky bytů v bytovém domě z přelomu 30. a 40. let, kteří se rozhodli pro zateplení stavby a v jejím rámci mají v plánu i výměnu oken, která pochází ze 40. let, a kvůli tomu obsahují dnes již atypický způsob větrání. Ohrožené klasicistní průčelí, uvedené v prvním případě, může být dominantou okolí a jeho krásu mohou obdivovat všichni kolemjdoucí. Kdyby bylo vlastníkovi umožněno průčelí zbourat, městská čtvrť by přišla o jednu ze svých dominant. Jeho zachování je proto efektivnější než jeho zbourání, protože umožní místním obyvatelům a všem kolemjdoucím radovat se z jeho krásy. Ve druhém případě však o zvláštnosti daných oken ví jen sami vlastníci bytů a rozhodně nejde o nějakou dominantu pro kolemjdoucí. Usilovat proto o jejich zachování a nutit vlastníky investovat do oken na míru, která budou imitovat původní větrací systém, nemá pro okolí vůbec žádný význam a vlastníkům přináší jen obtíže, ale žádný užitek. Efektivita takového opatření je nesrovnatelná s náklady na jeho dosažení, a proto by takové opatření vůbec nemělo být připuštěno. Samozřejmě není vždy jednoduché určit, zda je požadované opatření dostatečně efektivní, a proto ani princip efektivity nelze uplatňovat samostatně, ale v součinnosti s dalšími principy. 5. 2. 4. Princip kompenzace Princip kompenzace není v otázce omezení vlastnických práv ke kulturní památce ničím novým. I současný PamZ nabízí vlastníkům několik možností, jak za omezení svého vlastnického práva v důsledku prohlášení věci za kulturní památku dosáhnout náhrady. Je nutno podotknout, že kompenzace může nabývat různých podob, což ostatně konstatoval i Ústavní soud (blíže viz oddíl 4. 3. 1.). Podpora vlastníků kulturních památek může být buď v rovině nemajetkové, tj. v podobě nejrůznějších bezplatných odborných konzultací, nebo v rovině majetkové, kde ji můžeme rozdělit na přímou (poskytování účelových dotací a příspěvků na obnovu kulturní památky) a nepřímou (v současnosti daňové zvýhodnění v podobě osvobození od daně z nemovitostí v souladu s § 9 odst. 1 písm. p) z. č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí). Všechny tyto podoby kompenzace mají svůj smysl a je záhodno je zachovat i v případné nové úpravě památkové péče. Rovněž se hodí připomenout závěr Spolkového ústavního soudu (viz oddíl 4. 2. 2.) o tom, že ne vždy 102

MUNZER, Stephen R. Theory of Property. Dotisk 1. vydání. Cambridge: Nakladatelství Cambridge University Press, 1992. s. 426.

49

je vhodné řešit otázku kompenzace pouze v podobě finančního odškodnění. Omezení vlastníka kulturní památky jsou totiž natolik specifická, že paušalizování jejich kompenzace v podobě odškodnění v penězích nelze považovat za proporcionální. Zároveň je třeba zodpovědně posoudit otázku, zda je spravedlivé, aby byl vlastník kulturní památky nucen nést sám zvýšené náklady na její údržbu či opravu, pokud nevyplývají z jeho vlastních požadavků, ale z požadavků orgánu památkové péče (viz např. spor o instalaci plastových oken, kterým se zabýval NSS ve výše uvedeném rozsudku sp. zn. 7 As 43/2009). Konkrétně výroba oken na míru představuje poměrně značnou investici, která je ne vždy pro vlastníka finančně únosná. Vzhledem k tomu, že v procesu přiznávání podoby a výše kompenzace je třeba brát ohled na specifika každého jednotlivého případu, není praktické a ani efektivní pokoušet se tyto případy rozhodovat bez přihlédnutí ke konkrétnímu skutkovému a právnímu stavu věci. K jejich zodpovědnému řešení je potřeba součinnosti vlastníka i orgánu památkové péče v procesu, který rovněž maximálně zohlední legitimní požadavky obou stran. Hledáním vhodných parametrů takového procesu se zabývá následující podkapitola věnovaná procesnímu aspektu hledání proporcionality.

5. 3. Procesní aspekt – princip dobré správy V úvahách o omezení vlastnictví nelze pominout aní otázku, jakým způsobem má být omezení vlastnického práva z důvodu veřejného zájmu na ochraně kulturní památky provedeno. Uvedeným způsobem je správní řízení, a vůdčím principem, který by měl toto správní řízení ovládat, je princip dobré správy, Tento princip je konkretizován v řadě dílčích projevů, které lze na zákonné úrovni odvodit z § 2 a násl. z. č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “SŘ”). Také k němu zaujal poměrně podrobné a zajímavé stanovisko veřejný ochránce práv.103 Není bez zajímavosti, že princip dobré správy je v podobě “práva na řádnou správu” obsažen i v čl. 41 výše uvedené Listiny základních práv EU. Důrazné lpění na této zásadě správního práva, projevující se vstřícností úředníků a přiměřeností, nestranností či předvídatelností jejich rozhodování, by dokázalo již preventivně vyřešit kdejaký spor či stížnost na postup orgánu veřejné správy. K tomu, aby mohl být princip dobré správy náležitě aplikován, bude vhodné jej pro účely památkové péče ještě konkretizovat, a to druhým principem, jímž je podle mého názoru princip spolupráce vlastníka a orgánu na úseku památkové péče. Důvodem, proč jej považuji za klíčový, je především skutečnost, že vlastnické právo, jehož ochranu je třeba na úseku památkové péče zajistit, je součástí systému soukromého práva a je mu vlastní určitá metoda regulace, totiž rovnost subjektů a autonomie vůle. Administrativně-právní metoda regulace, tj. vztahy nadřízenosti a podřízenosti a možnost jedné strany autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech strany druhé, je ohledně úpravy vlastnického práva nevhodná, protože je založena na zcela jiných principech než vlastnické právo jako jeden z klíčových soukromoprávních institutů. Důraz na administrativně-právní metodu regulace v případě ochrany kulturních památek a neochota orgánů památkové péče k racionální diskusi a hledání kompromisů s vlastníkem, která je patrná ze současné judikatury, je dědictvím minulého režimu a přináší více problémů než užitku. Není žel výjimkou, že se vlastníci v rámci správního řízení mnohdy místo “dobré správy” setkávají s arogancí správních orgánů a jejich neochotou k diskusi a hledání společných řešení. Cílený důraz na 103

Toto stanovisko je dostupné z: *online, citováno dne 19. 3. 2010+

50

princip dobré správy a princip spolupráce proto může být vhodným způsobem, jak tuto ustálenou praxi změnit. Samotný princip spolupráce konkretizují dva stěžejní principy, jejichž společné uplatňování vede v důsledku k naplnění principu spolupráce. Tyto principy jsou založeny na soukromoprávní metodě regulace. Jsou jimi princip priority dohody a princip rovného postavení stran ve sporu. 5. 3. 1. Princip priority dohody Prorita dohody ve svém důsledku znamená, že na rozdíl od dnešní praxe, kterou výmluvně popisuje rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 2. 1997, č. j. 6 A 138/94-17 (blíže viz 4. kapitola) a která mnohdy vede k naprostému podřízení vlastníka libovůli orgánu památkové péče, budou práva a povinnosti vlastníka a orgánu památkové péče v případě opravy či restaurování kulturní památky předem stanoveny pomocí závazné a soudně vymahatelné smlouvy, kterou by na sebe vlastník vzal povinnost obnovit památku v rozsahu uvedeném ve smlouvě a orgán památkové péče by s touto obnovou v rozsahu podle smlouvy souhlasil. V praxi by proto vlastník, který bude mít zájem např. o opravu kulturní památky ve svém vlastnictví, o tomto záměru uvědomil příslušný orgán památkové péče a zaslal mu návrh smlouvy, která by především specifikovala účel a rozsah oprav. O tomto návrhu by pak vlastník spolu s orgánem památkové péče dále jednal. Urychlení řízení by napomohla vyvratitelná domněnka souhlasu se zněním smlouvy, pokud by se orgán památkové péče ke smlouvě nevyjádřil do určitého termínu. Souhlas udělený mlčky by měl povahu závazného stanoviska a uvolnil vlastníkovi ruce např. pro získání stavebního povolení. Bez dalšího by však nemohl založit vlastníkův nárok na příspěvek na obnovu památky, a proto by se vlastník mohl rozhodnout, zda památku zrekonstruuje bez nároku na příspěvek, a nebo zda bude o získání příspěvku nadále usilovat. Pokud by strany začaly jednat o konečné podobě smlouvy včetně výše příspěvku na obnovu a nemohly se na konečné podobě smlouvy shodnout, mohla by po určité době kterákoli ze stran požádat soud, aby určil obsah smlouvy a případně svým rozhodnutím nahradil souhlas jedné ze stran. Pokud by se konečné znění smlouvy odchýlilo od původního vlastníkova návrhu natolik, že by znamenalo zvýšení nákladů na opravu např. o více než 5 %, byl by stát povinen vlastníkovi rozdíl uhradit v penězích, čímž by bylo zajištěno i vlastníkovo právo na kompenzaci. Vlastníkova povinnost dodržet smluvní podmínky by byla zajištěna formou pokuty nebo jiným vhodným způsobem podle správního práva trestního. 5. 3. 2. Princip rovného postavení stran ve sporu Princip rovného postavení stran ve sporu je úzce navázán na princip priority dohody a znamená, že v případě soudního řízení o určení obsahu smlouvy nebo o nahrazení projevu vůle jedné ze stran soudním rozhodnutím mají jak vlastník, tak orgán památkové péče rovné postavení. Pomocí tohoto institutu by byla vlastníkova práva chráněna i po procesní stránce. Soud je také garantem toho, že při šetření materiálních principů racionality, efektivity a kompenzace zajistí i dostatečnou ochranu veřejného zájmu na zachování kulturního dědictví.

51

6. Závěr Hlavním cílem diplomové práce bylo hledání způsobů, kterými lze zajistit co nejlepší vyvážení práv vlastníků kulturních památek a veřejného zájmu na ochraně kulturního dědictví. Autorka usilovala především o hledání optimálního řešení; rozhodně si neosobuje právo na jeho nalezení. Optimální vyvážení předmětných práv a zájmů není možné vyřešit definitivně a jednoduše. Vždy bude předmětem individuálního vyjednávání mezi konkrétními vlastníky a úředníky. Nejprve bylo třeba proniknout pod povrch a důsledně prozkoumat podstatu obou v kolizi stojících zájmů – tj. práva na pokojné užívání vlastnictví a veřejného zájmu na ochraně kulturního dědictví. Takovým zkoumáním se zabývala druhá a třetí kapitola této práce. Bylo konstatováno, že oba instituty jsou pro lidskou společnost významné – vlastnictví člověku umožňuje zabezpečit celou škálu jeho potřeb a může příznivě působit na rozvoj jeho osobnosti i na hospodářskou efektivitu státu, kulturní dědictví na druhou stranu člověku dává identitu a pojí ho s okolní společností, přináší mu potěšení i inspiraci. Zároveň bylo pamatováno na stručné shrnutí platné české právní úpravy. Obě uvedené kapitoly tak poskytly nezbytná východiska pro následující úvahy. Nastíněnou teorii však bylo nezbytné podložit i praktickými závěry. Kapitola čtvrtá se proto zabývala tím, jak ke kolizi mezi právem na vlastnictví a veřejným zájmem přistupují soudy, a přinesla aktuální závěry z evropské i české soudní praxe. Byly představeny klíčové judikáty a právní věty nejvyšších soudů. Čtvrtá kapitola také nabídla několik nezbytných poznámek k samotnému principu proporcionality, a v tomto kontextu se zabývala otázkou, zda soudy v případě kolize mezi ochranou vlastnictví a ochranou kulturního dědictví (tj. v případě kolize základního práva a veřejného statku) preferují pouhé vyloučení extrémní disproporcionality, nebo zda aplikují test proporcionality v plné šíři. Za pomoci několika judikátů včetně judikátu Spolkového ústavního soudu SRN bylo zjištěno, že soudy obecně inklinují k aplikaci kompletního testu proporcionality. To mimo jiné dokazuje, že má význam zabývat se na poli ochrany kulturního dědictví pečlivým vyvažováním zájmů vlastníka a veřejnosti, neboť stejnou cestou jde i současná judikatura. Pátá kapitola využila všech dosud shromážděných podkladů, jak teoretických, tak judikatorních, a věnovala se samotnému principu vyvažování. Bylo konstatováno, že omezení vlastnických práv ke kulturní památce z důvodu její veřejnoprávní ochrany se ve své podstatě rovná částečné expropriaci. Cílem kapitoly bylo sestavit „algoritmus“, s jehož pomocí by bylo možné určit, kdy je taková částečná expropriace přípustná; jinými slovy, kdy jsou zájmy vlastníka a veřejnosti vyváženy, a kdy tomu tak není. Výsledný algoritmus tvoří složka materiální, která řeší otázku, zda, v jakém rozsahu a za jakých podmínek je možné vlastnické právo ke kulturní památce omezit, a složka procesní, která se zabývá samotným procesem, kterým k danému omezení může dojít. Nosným principem složky materiální je princip legitimního očekávání, který je dále rozvíjen principem legality, racionality, efektivity a kompenzace. Nosným principem složky procesní je princip dobré správy a spolu s ním také princip spolupráce, který je inspirován obecnou soukromoprávní metodou regulace a který je tvořen dílčím principem dohody a principem rovného postavení stran ve sporu. Možná se zdá být výše uvedený algoritmus samozřejmostí, možná jsou některé jeho aspekty, zvláště ty procesní, nezvyklé a diskutabilní. Cílem této práce však není a ani nemůže být nějaké definitivní řešení problému, neboť se nepochybně jedná o záležitost, která má rozměr jak právní, tak politický, a která nabízí více možných řešení s ohledem na to, zda je společnost spíše liberální, sociálně demokratická nebo konzervativní. Jedna věc je však s odkazem na judikaturu ÚS zjevná –

52

platný PamZ je dědictvím minulého režimu a pro život ve svobodné občanské společnosti je jeho koncepce dlouhodobě neudržitelná. Je proto záhodno uvažovat o změně – a na začátku každé takové změny musí být změna společenského smýšlení. Stejně tak je třeba modifikovat i způsob přístupu a chování příslušných odborníků i úředníků. Výše nastíněné úvahy takovou změnu smýšlení navrhují – a jsou tak výchozím, nikoli cílovým bodem na cestě k vyvážené právní úpravě. Závěrem ještě několik poděkování. Předně děkuji své vedoucí JUDr. Kateřině Šimáčkové, Ph.D., za její čas, ochotu a přínosné konzultace. Moje díky však patří i Mgr. Lucii Endlicherové a Bc. Dagmar Zakopalové, LLM., za jejich ochotu a čas věnovaný závěrečným jazykovým korekturám textu této práce. Největší dík však patří Hospodinu, tomu, který „za měřicí šňůru bere právo a za olovnici spravedlnost.”104

104

Izajáš 28. 17. BIBLE. Písmo svaté Starého a Nového zákona. Český ekumenický překlad *online, citováno dne 28. 3. 2011+. Dostupné z: < http://www.biblenet.cz/>

53

7. Resumé This diploma thesis is called “The Finding a Proportionality Between a Protection of Property Rights and a Protection of Cultural Legacy in the Czech Legal Order.” Its main goal is to search for and describe appropriate ways how to regulate the relationship among private owners of cultural objects and a public authority, which supervises the custody of a cultural property. This important issue deserves a proper discussion among legal experts, because the current state of regulation is not acceptable in a long-term. The main reason being is that the regulation was created during the communist era and the concept is based on principles that are not appropriate anymore. The thesis is divided into six chapters. The first chapter introduces to the whole issue. The second and third chapter refer to the theoretical basis of both interests, which could be in conflict. The first of these interests is a private owner´s interest to enjoy and control his property, and it is examined in the second chapter. The second is a public interest to protect cultural property against damage or destruction, and it is inquired in the third chapter. Both chapters examine the subjectmatter from several points of view. In particular, they focus on the historical development and its influence on a human being from psychological, sociological and economic point of view. Finally, both chapters present a brief summary of relevant recent legislation. The fourth chapter is focused on contemporary case law. Main purpose of this chapter is to examine both european and czech landmark cases, and answer a question whether the courts have tended to apply a whole test of proportionality or whether they have rather applied solely the principle of exclusion of an extreme disproportionality. The analysis shows that courts have usually inclined to apply a whole test of proportionality. At the beginning, this chapter offers a brief inquiry into the case law of the European Court of Human Rights. There have been two landmark judgments in this regard – the Kozacioglu vs. Turkey and the Beyeler vs. Italy case. In both decisions, the Court held that cultural property, movable or immovable, was very important for a whole society and thus it should be protected as a public interest. The Court also held that there must be a fair balance between both interests, the interest of private owner to use and control his property, and the interest of public to enjoy the pleasure of the cultural property. Moreover, this chapter presents conclusions made by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany. This Court has also emphasised the importance of cultural property in a society, but it stated that rights of private owners should be strictly observed as well. These rights are substantial elements of every rightful system of law, and it is prohibited to restrain them without any compensation. Last but not least the chapter dealt with contemporary czech case law. Czech judgments pointed out that relations between public authorities and private owners of cultural property are not sufficiently balanced. Moreover, courts have often concluded that a public body acted arbitrarily and restrained an owner more than is necessary. The fifth chapter of this thesis is focused on practical recommendations how to find a better balance between rights of owners and a public protection of cultural property. It is argued that a fair regulation should consist of two standpoints: the material and the formal aspect. Both of these aspects were described by one or two key principles that must be strictly observed. The material aspect should answer the question whether it is possible to restrain private ownership of cultural property, and if it is so, under what conditions. The key principle of the material aspect is a principle

54

of legitimate expectation. The formal aspect deals with the issue of how a procedure of protecting cultural property should look like. This aspect is based on the principle of good administration and the principle of partnership between an owner and a public body. Finally, the last, sixth chapter summarizes the most important findings and concludes the thesis.

55

8. Klíčová slova Lidská práva; Vlastnictví; Ochrana vlastnictví; Kulturní dědictví; Ochrana kulturního dědictví; Kulturní památky; Památková péče; Proporcionalita; Test proporcionality

56

9. Prameny 9. 1. Literatura – monografie (abecedně podle autora) ATKINSON, R. L. et al. Psychologie. Přeložili D. Brejlová, E. Herman a M. Petržela. 2. přepracované vydání. Praha: Portál, 2003. 750 s. BIBLE. Písmo svaté Starého a Nového zákona. Český ekumenický překlad *online, citováno dne 28. 3. 2011+. Dostupné z: < http://www.biblenet.cz/> FIALA, J. Občanské právo hmotné. 3. opravené a doplněné vydání. Brno: Nakladatelství Doplněk, 2002. 436 s. FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. doplněné vydání Brno: Masarykova univerzita, 2001. 458 s. FILIPEC, Josef a kol. Slovník spisovné češtiny. 2. opravené a doplněné vydání. Praha: Nakladatelství Academia, 2001. 648 s. HOLLÄNDER, Pavel. Filosofie práva. 1. vydání. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, 2006. 304 s. KLÍMA, Karel a kolektiv. Komentář k Ústavě a Listině – 2. díl. 2. rozšířené vydání. Praha: Nakladatelství Linde, 2009. 1448 s. KNAPP, Viktor. Teorie práva. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 1995. 247 s. LOCKE, John. Druhé pojednání o vládě. Přeložil J. Král. 2. vydání. Praha: Nakladatelství Svoboda, 1992. 189 s. MUNZER, Stephen R. Theory of Property. Dotisk 1. vydání. Cambridge: Nakladatelství Cambridge University Press, 1992. 491 s. PIPES, Richard. Vlastnictví a svoboda. Přeložil L. Bednář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Argo, 2008. 366 s. SMITH, Adam. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations. 9. vydání, Printed for A. Strahan, and T. Cadell jun. and W. Davies, 1799. *online, citováno dne 17. 3. 2011+ Dostupné z: ZAKARIA, Fareed. Budoucnost svobody. Přeložil J. Veis. 2. opravené vydání. Praha: Nakladatelství Academia, 2005. 364 s.

9. 2. Literatura – články (příp. s odkazem na elektronické zdroje) KOSAŘ, David. Kolize základních práv v judikatuře Ústavního soudu ČR. Jurisprudence. 2008, č. 1 LANGÁŠEK, Tomáš. Ochrana legitimního očekávání v judikatuře Ústavního soudu. In Dny práva – 2008 – Days of Law [online]. Brno: Masarykova univerzita, 2008 *citováno dne 27. 2. 2011]. Dostupné z: . MASTALIR, Roger W. A Proposal For Protecting The „Cultural“ and „Property“ Aspects Of Cultural Property Under International Law. Fordham International Law Journal [online, citováno dne 28. 3. 2011+. 1992-1993, Vol. 16, No. 4. Dostupné z HeinOnline: . MERRYMAN, John Henry. The Public Interest In Cultural Property. California Law Review *online, citováno dne 28. 3. 2011+. Mar 1989, Vol. 77, No. 2. Dostupné z JSTOR: . MERRYMAN, John Henry. Two Ways of Thinking about Cultural Property. The American Journal of International Law *online, citováno dne 28. 3. 2011+. Oct 1986, Vol. 80, No. 4.

57

Dostupné z JSTOR: SAX, Joseph L. Is Anyone Minding Stonehenge? California Law Review *online, citováno dne 28. 3. 2011]. Dec 1990, Vol. 78, No. 6. Dostupné z JSTOR:

9. 3. Judikatura 9. 3. 1. Evropský soud pro lidská práva Rozsudek ESLP ze dne 19. 2. 2009 ve věci Kozacioglu proti Turecku, stížnost č. 2334/03. V češtině vyšlo v: Přehled rozsudků ESLP, ročník 12, č. 6, prosinec 2009 (č. rozsudku 487/2009). s. 313 – 324. Rozsudek ESLP ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96. V češtině vyšlo v: Přehled rozsudků ESLP, ročník 3, č. 2, duben 2000 (č. rozsudku 110/2000). s. 78 – 86. 9. 3. 2. Spolkový ústavní soud SRN Rozsudek 1. senátu BVfG ze dne 2. 3. 1999, sp. zn. 1 BvL 7/91. Překlad z němčiny autorka. *online, citováno dne 14. 3. 2011+ Dostupné z: 9. 3. 3. Ústavní soud ČR Nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 36/1 SbNU 259. Nález Ústavního soudu ze dne 10. 3. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 25/98. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 38/13 SbNU 269, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 57/1999 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 90/37 SbNU 241, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 240/2005 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 71/04. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 109/37 SbNU 421, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 272/2005 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 6. 10. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 9/99. Publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 135/16 SbNU 9, popř. ve Sbírce zákonů pod č. 289/1999 Sb. 9. 3. 4. Vrchní soud v Praze a Nejvyšší správní soud Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 2. 1997, sp. zn. 6 A 139/94. Publikováno v: Soudní judikatura. Ročník 12. Rok vydání 1998. Č. rozsudku 296/1998. s. 632 a násl. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, sp. zn. 6 A 106/2002 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2004, sp. zn. 5 A 48/2002 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 93/2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, sp. zn. 2 As 11/2009 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2009, sp. zn. 2 As 3/2009 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 7 As 43/2009 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. 6 As 36/2009

58

9. 4. Mezinárodní smlouvy a vnitrostátní právní předpisy (ve znění pozdějších předpisů) 9. 4. 1. Mezinárodní smlouvy Všeobecná deklarace lidských práv přijatá v New Yorku dne 10. 12. 1948. [online, citováno dne 27. 3. 2011+. Dostupné z: Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, ve znění sdělení č. 41/1996 Sb., č. 243/1998 Sb. a č. 114/2004 Sb.m.s. Listina základních práv Evropské unie přijatá ve Štrasburku dne 12. 12. 2007. [online, citováno dne 27. 3. 2011+. Dostupné z: Vyhláška MZV č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a o Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech Vyhláška MZV č. 94/1958 Sb., o Úmluvě na ochranu kulturních statků za ozbrojeného konfliktu přijaté v Haagu dne 14. května 1954 (též „Haag 1954“) Vyhláška MZV č. 15/1980 Sb., o Úmluvě o opatřeních k zákazu a zamezení nedovolenému dovozu, vývozu a převodu vlastnictví kulturních statků Vyhláška MZV č. 159/1991 Sb., o Úmluvě o ochraně světového a přírodního kulturního dědictví (též „UNESCO 1972“). Vyhláška MZV č. 73/2000 Sb. o Úmluvě na ochranu architektonického dědictví v Evropě Vyhláška MZV č. 99/2000 Sb. m. s. o Úmluvě na ochranu archeologického dědictví v Evropě (revidované znění přijaté na konferenci ve Vallettě dne 16. 1. 1992) 9. 4. 2. Vnitrostátní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“). Usnesení předs. ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů (též jako „Listina“). Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (též jako „OZ“). Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (též jako „PamZ“). Zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zákon České národní rady č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů.

59

9. 5. Internetové zdroje (mimo elektronické databáze) Oprava Karlova mostu se chýlí ke konci. Idnes.cz. *online, citováno dne 20. 2. 2011+ Dostupné z: Galeristé si přijeli pro Epopej. Idnes.cz. *online, citováno dne 28. 3. 2011+ Dostupné z: Blíže viz Návrh nového občanského zákoníku. [online, citováno dne 17. 3. 2011] Dostupné z: ŠTULC, Josef. JURIE, Pavel. Vývoj a současné principy památkové péče. [online, citováno dne 12. 3. 2011] Zdroj: BIEGEL, Richard. Nový památkový zákon – článek pro Věstník Klubu za starou Prahu 2/2002. [online, citováno dne 13. 3. 2011]. Dostupné z: < http://www.zastarouprahu.cz/ruzne/zakon.htm> Návrh věcného záměru nového zákona o ochraně památkového fondu. Dostupný z: [online, citováno dne 13. 3. 2011] SUŠICOVÁ, VĚRA. Definice kultury. *online, citováno dne 19. 3. 2011+ Dostupné z: Veřejný ochránce práv. Principy dobré správy. *online, citováno dne 19. 3. 2011+ Dostupné z: NALUS. Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu. *online, citováno dne 28. 3. 2011] Dostupné z: < http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx> Judikatura správních soudů. [online, citováno dne 28. 3. 2011+ Dostupné z:

9. 6. Další zdroje STĚHULOVÁ, Michaela. Ochrana kulturních památek. 2007. 87 s. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce JUDr. Jana Jurníková, Ph.D. [online, citováno dne 19. 3. 2011+ Dostupné z:

60