Het principal-agentmodel toegepast op de Europese Centrale Bank

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

Het principal-agentmodel toegepast op de Europese Centrale Bank

MASTERPROEF EU-STUDIES Wetenschappelijke verhandeling

Jonas De Dobbeleer PROMOTOR: PROF DR. Jan Orbie COMMISSARIS 1: Ferdi De Ville COMMISSARIS 2 : Petra Huyst ACADEMIEJAAR 2010 – 2011

“Een analyse van het democratische gehalte en de autonomie van de Europese Centrale Bank, aan de hand van het principal-agentmodel, gelinkt aan de recente evoluties ten gevolge van de financiële en economische crisis”.

Abstract De Europese eenheidsmunt is één van de grootste stappen in de geschiedenis van de Europese integratie geweest. Met die eenheidsmunt kwam er ook één monetair beleid voor de hele eurozone, dat moest uitgevoerd worden door de Europese Centrale Bank (ECB). Om het belangrijkste doel van die ECB – prijsstabiliteit – niet in gevaar te brengen, kreeg deze een zeer onafhankelijk mandaat. Aan de hand van het principal-agent model kunnen we analyseren hoe en waarom de delegatie van het monetair beleid heeft plaatsgevonden. Datzelfde model helpt ons ook argumenten te vinden voor of tegen een democratisch deficit in de euroconstructie. Met de schuldencrisis is de ECB dan weer in zeer woelig water terechtgekomen. Om het overleven van de eurozone veilig te stellen, is ze buiten haar mandaat getreden, hetgeen haar veel kritiek heeft opgeleverd en haar onafhankelijkheid in vraag doet stellen. Met deze masterproef zetten we alles op een rijtje en trachten we het debat open te trekken.

Word Count: 20.016

Woord vooraf

“Een optimist is een slecht geïnformeerde pessimist”

Bovenstaand citaat is afkomstig uit de zaalshow „Functioneel naakt‟ (2002) van de Nederlandse cabaretier Theo Maassen. Het lijkt uitermate toepasbaar op de huidige turbulente situatie waar hét uithangbord van de Europese Unie, de euro, in vraag wordt gesteld. Terwijl de EU (en de VS) aan het verdrinken zijn in hun overmatige schuldopbouw, lijkt de wereld zich klaar te maken voor een nieuwe wereldorde, gedomineerd door de groeilanden. Toch hoeft het niet per se zo te lopen. Pessimisme is uiteindelijk een gemakkelijke houding: ofwel krijg je gelijk, ofwel valt het allemaal nog wel mee. Contradictorisch genoeg zullen de komende jaren duidelijk maken dat juist meer Europa nodig zal zijn als we op globaal niveau nog willen meespelen, ook al wordt het Europese project geteisterd door tal van groeipijnen. Hoewel het bij verschillende lidstaten nog langzaam moet doorsijpelen, lijken de eerste stappen naar een politieke unie met (embryonale) transfermechanismen wel al gezet. Zoals Wouter Beke eerder opmerkte: “het beleid van de volgende Belgische regering zal niet zozeer Vlaams of Waals of Belgisch zijn, het zal vooral Europees zijn”.

Bij deze wens ik graag nog eens iedereen te bedanken die mij bijgestaan heeft om mijn opleiding tot een goed einde te brengen: in de eerste plaats mijn ouders en familie voor hun geduld en begrip, daarnaast zou ik graag Bart Staes en Rob Heirbaut uitdrukkelijk willen bedanken voor het delen van hun kennis over Europa en de vele kansen die ze mij boden. Ten slotte dank ik ook Piet Lammens voor de vriendelijke ontvangst en uitgebreide uitleg.

1/08/2011

Inhoudstafel 1. Inleiding 2. De geboorte van het Eurosysteem 3. Theoretisch kader 3.1 Het principal-agent model 3.2 Agency Shirking 3.3 Controlemechanismen 3.4 Delegatie van het monetair beleid 3.4.1Waarom? 3.4.2 Hoe? 3.5 Waarom ziet de ECB eruit zoals ze eruitziet?

4.Controlemechanismen toegepast op de ECB 4.1. Ex ante controlemechanismen 4.1.1. De besluitvormingsorganen van de ECB 4.1.2. Het Directiecomité 4.1.3. De aanstelling van een nieuwe voorzitter 4.1.4. De Raad van Bestuur 4.1.5. De Algemene Raad 4.2 Ex Post controlemechanismen 4.2.1 Monitoring: Police Patrol 4.2.2 Fire alarm 4.2.3 Institutional checks 4.2.4 Sancties 4.2.5 Rationele anticipatie 4.3 Conclusie 4.4 Het EP als principal van de ECB?

5. Democratisch deficit 5.1 Trustee versus Delegate 5.2 Weeffoutten in de EMU: een Europees dak zonder muren? 5.2.1 Gebrek aan institutional checks: geen politieke tegenhanger 5.3 Gebrek aan politieke legitimiteit: Agency shirking? 5.3.1 Informatie-asymmetrie: moral hazard 5.4 Transparantie 5.4.1 Politieke transparantie 5.4.2 Economische transparantie 5.4.3 Procedurele transparantie 5.4.4 Beleidstransparantie 5.4.5 Operationele transparantie 5.4.6 Hoe meer transparantie, hoe liever? 5.4.7 De Griekse crisis, voorbeeld van slechte communicatie 5.5 Doelincongruentie

6. De kiem van alle problemen 6.1 Het gebrek aan credible commitments

7. De ECB in de clinch met de politieke leiders van de eurozone 7.1 Eerste fase: onrust op de markten 7.2 Tweede fase: verdieping van de financiële crisis 7.3 Derde fase: uitdoving en begin van de schuldencrisis 7.4 Terugkoppeling P-A 7.5 De grote splijtzwam: de Griekse schuldherschikking 7.5.1 De nucleaire optie? 7.6 De toekomst van de ECB: quid onafhankelijkheid?

8. Conclusie

Lijst van geraadpleegde werken

LIJST VAN FIGUREN

FIGUUR 1: DE TAKEN VAN DE ECB FIGUUR 2: HET HUIDIGE DIRECTIECOMITÉ FIGUUR 3: DE STRUCTUUR VAN HET EUROPEES S YSTEEM VAN CENTRALE B ANKEN FIGUUR 4: RAPPORTAGEVERPLICHTINGEN VAN DE ECB

FIGUUR 5: EEN CONCEPTUEEL RAAMWERK VAN TRANSPARANTIE FIGUUR 6: ANATOMIE VAN DE FINANCIËLE CRISIS FIGUUR 7: OVERZICHT RENTE-INGREPEN ECB FIGUUR 8: INFLATIE IN DE EUROZONE FIGUUR 9: DE ‘SPREAD’ VAN OVERHEIDSOBLIGATIES TEN OPZICHTE VAN DUITSLAND FIGUUR 10: VERTROUWEN IN CENTRALE BANKEN

Lijst van gebruikte afkortingen

DNB

De Nederlandsche Bank

ECB

Europese Centrale Bank

EU

Europese Unie

ECOFIN

Raad van Ministers van Economie en Financiën

Fed

Federal Reserve

NCB

Nationale Centrale Bank

NMI

Non-majoritarian institution

P-A

Principal-agent

RvB

Raad van Bestuur

WHO

Wereldhandelsorganisatie

EFSF

European Financial Stability Facility

1.INLEIDING De introductie van een Europese eenheidsmunt is één van de belangrijkste beslissingen die men ooit in de Europese Unie (EU) genomen heeft. De euro heeft een enorme impact op zowel de Europese als de internationale economie. De spil in die Europese muntunie is de Europese Centrale Bank (ECB) die met onder ander met haar rentebeleid een belangrijke invloed heeft op de economische groei en de inflatie van de eurolanden.

De Europese integratie van het monetair beleid kent verschillende dimensies die elkaar wederzijds beïnvloeden: er is een juridische dimensie maar ook een economische en politieke dimensie. Zo bepaalt de juridische dimensie de spelregels waar de Europese monetaire instellingen zich aan moeten houden. De economische dimensie biedt ons de parameters om te bepalen welke lidstaten deel mogen uitmaken van deze muntzone. Daarbij moet er echter ook rekening worden gehouden met de politieke dimensie: economisch logische beslissingen kunnen politiek onmogelijk zijn of omgekeerd.

Vanuit de economische dimensie zou Griekenland bijvoorbeeld nooit tot de eurozone mogen toetreden. Maar de recente uitspraak van ontslagnemend Belgisch minister van Financiën Didier Reynders is veelzeggend: „Vanaf het begin van de toetreding van Griekenland in de eurozone wisten we dat Griekenland valse statistieken gebruikte‟. Vanuit politieke overwegingen – Griekenland als de bakermat van de Europese democratie – werden de Grieken aan boord van de eurozone gehesen.

Deze masterproef zal die drie dimensies aanwenden om de positie van de Europese Centrale Bank (ECB) te kunnen vatten in het complexe verhaal van de financiële en economische crisis van 2008 die de begrotingen van de eurolanden en bij uitbreiding de gehele eurozone in de problemen bracht. De economische en politieke omstandigheden dwongen de ECB om als ultieme redder van het financiële stelsel op te treden. Tegen wil en dank in kleurde de ECB buiten de juridisch vastgelegde lijntjes van haar missie en mandaat. Hoewel de ECB daarmee de kastanjes uit het vuur haalde voor de politieke leiders in Europa, staan deze twee nu op ramkoers tegenover elkaar over een eventuele Griekse schuldherschikking.

Centraal in het verhaal van de ECB staat het spanningsveld tussen omgaan met de toegenomen complexiteit van een kleiner wordende wereld en de groeiende nood aan de uitbouw van democratische structuren in moderne samenlevingen. Het monetair beleid is een typisch voorbeeld van hoe men een evenwicht tracht te vinden enerzijds een complexe materie die voor nationale staten moeilijker te beheren is gezien de huidige context van de mondialisering. Daarom delegeert men dit beleidsdomein naar het Europese niveau. Anderzijds is er in die moderne samenlevingen ook een

sterke drang naar de versterking van de democratische instellingen aanwezig. Het monetair beleid is een tak van het beleid die democratische structuren hebben uitbesteed aan een onafhankelijke en gespecialiseerde instelling, de ECB. Daarbij moet de ECB een evenwicht vinden tussen enerzijds autonomie en anderzijds democratische verantwoording.

Na een kort stukje geschiedenis over het ontstaan van de euro, schetsen we het kader waarbinnen we het mandaat van de ECB theoretisch trachten te vatten: aan de hand van het principal-agent-model. Om taken efficiënter, sneller en goedkoper te laten uitvoeren kan een principal die delegeren aan een zogenaamde „agent‟. In eerste instantie kijken we hoe en waarom dat in de eurozone met het monetair beleid is gebeurd. Daarbij biedt Moravcsik ons ook een interessante visie op de onderhandelingen over het mandaat van de ECB.

De agent heeft echter een vervelende eigenschap voor de principal: hij heeft nogal de neiging om zich opportunistisch op te stellen en zijn eigen belangen voorop te stellen, vooral wanneer de eigen manoeuvreerruimte groter is. De principal wil zijn belangen niet geschaad zien en zal deze proberen te vrijwaren met controlemechanismen. We gaan kijken welke controlemechanismen er relevant zijn bij het functioneren van de ECB en hoe die toegepast worden.

Het principal-agent-model is daarnaast ook een theorie van vertegenwoordiging en democratie. Zeker op het terrein van het monetair beleid moet de agent onafhankelijk kunnen functioneren, maar toch moet er een evenwicht gevonden worden met de democratische controle op de centrale bankiers. Daarom analyseren we hoe transparant de ECB werkt en aan welke rapportageverplichtingen zij gebonden is. Voorts bestuderen we ook welke rol het Europees Parlement in de versterking van het democratische proces kan spelen.

De aanleiding voor het schrijven van deze masterproef alsook het zwaartepunt ervan ligt in de rol die de ECB gespeeld heeft in de naweeën van de financiële en economische crisis van 2008. De ECB zag zich gedwongen om allerlei ongewone maatregelen te nemen om het financiële systeem overeind te houden. Dat was echter maar het begin. Door overmatige schuldopbouw kwamen verschillende Europese landen in de problemen waardoor de ECB hun onbetrouwbare staatsobligaties diende op te kopen.

Dit kan een radicaal keerpunt zijn in de visie op centraal bankieren. De langzaam gegroeide consensus van een onafhankelijk centrale bank die zich focust op prijsstabiliteit komt onder druk te staan.

Daarom trachten we eerst te identificeren wat de ECB precies gedaan heeft en waarom. Daarna proberen we hier met het principal-agent-model een verklaring voor te bieden om uiteindelijk tot een conclusie te komen over de rol en de toekomst van de ECB in de eurozone.

Hoe verder we vorderen in deze masterproef, hoe meer debat en actualiteit we trachten te integreren. Alles wat er in juli 2011 met de ECB gebeurde, vond pal onder onze neus plaats en het voelde dan ook als „schieten op een bewegend doel‟. Sluitende conclusies trekken zullen we dan ook niet kunnen. De richting bepalen waarin we naartoe lijken te gaan misschien wel.

2. DE GEBOORTE VAN HET EUROSYSTEEM

Overzicht gebaseerd op Hanspeter K. Scheller (2006):

De ECB is een supranationale organisatie met eigen rechtspersoonlijkheid en de oprichting ervan bekijken we hier in de eerste plaats als een verdere stap in het Europese integratieproces. Een nationale munt leek een onmisbaar ingrediënt van nationale soevereiniteit: nationale bankbiljetten symboliseerden een land van herkomst en een cultuur. Tegelijk groeide de rol van bankbiljetten als betaalmiddel, net zoals het belang van centrale banken als hun uitgevende instellingen. Het monetair beleid werd een essentieel onderdeel van het economisch beleid van een natiestaat. Tegen die achtergrond is de verwezenlijking van een Europese Economische en Monetaire Unie (EMU) een unieke gebeurtenis. De overdracht van het monetaire beleid naar het communautaire niveau vroeg dan ook substantiële wijzigingen aan de structuur van het centraal bankieren in Europa.

Een Europees monetair beleid stond voor twee uitdagingen: enerzijds moest een nieuwe, supranationale organisatie opgericht worden: de ECB. Anderzijds moesten de nationale centrale banken (NCB‟s) hierin geïntegreerd worden. daarvoor werd het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) opgericht. Het Eurosysteem is daarbij een deelverzameling van het ESCB.

Al in 1962 trok de Europese Commissie met het Marjolin-Memorandum de discussie over monetaire integratie op gang. De Commissie stelde voor om vaste wisselkoersen tussen de munten van de lidstaten te hanteren en wenste dit eind jaren ‟60 te voltooien. Maar het Bretton Woods-systeem bood stabiele wisselkoersen waardoor Europese monetaire integratie eigenlijk geen prioriteit was. Dit verandert eind jaren ‟60: het uiteenvallen van het Bretton Woods- stelsel zorgde voor wisselkoersen betalingsbalanscrises. Daarom stelde Pierre Werner, de toenmalige premier van Luxemburg, een rapport op om een economische en monetaire unie in de steigers te zetten.

Dat rapport voorzag drie fasen die in 1980 voltooid moesten zijn. Als onderdeel daarvan werden de fluctuatiemarges tussen de munten van de lidstaten geleidelijk aan gereduceerd. Die zogenaamde „slang‟ werd in 1972 ingevoerd en in 1973 kwam er het fonds voor monetaire samenwerking (EMCF) Toch bleef een monetaire unie vooralsnog dode letter, onder meer omdat men beducht was het EMCF bevoegdheden toe te kennen. Tot in 1979, toen de negen lidstaten van de toenmalige Europese Economische Gemeenschap (EEG) het Europees Monetair Stelsel (EMS) creëerden dat als belangrijkste kenmerk het wisselkoersmechanisme (ERM) had. Door vaste maar aanpasbare wisselkoersen in te voeren wilde men de instabiliteit van de valuta‟s van de lidstaten verminderen. Ook werd er een nieuwe Europese munteenheid (Ecu) ingevoerd, vergelijkbaar met een „mandje‟ met vaste hoeveelheden van de munten van de lidstaten.

Jacques Delors werd voorzitter van de Europese Commissie in 1985 en maakte met zijn project „Europa 1992‟ een prioriteit van de interne markt. Toch zou die interne markt de hoge verwachtingen niet kunnen inlossen zonder een Europese eenheidsmunt: die zou immers het wisselkoersrisico wegnemen en de transactiekosten verminderen. De ondertekening van de Europese Akte in februari 1986 gaf een nieuwe impuls aan de EMU. In 1989 presenteerde het Comité Delors haar bevindingen omtrent een mogelijke Economische en Monetaire Unie (EMU). Dat leidde tot de onderhandelingen over het „Verdrag betreffende de Europese Unie‟, beter bekend als het „Verdrag van Maastricht‟ hetgeen op 1 februari 1992 in Maastricht werd ondertekend.

Het Verdrag van Maastricht voorziet de invoering van een eenheidsmunt in drie fasen: in de eerste fase (1990-1993) werd de interne markt voltooid door het vrij verkeer van personen, goederen, kapitaal en diensten binnen Europa te garanderen. In de tweede fase (1994-1998) werd het economische en monetair beleid van de lidstaten meer op elkaar afgesteld en werd het Europees Monetair Instituut (EMI), de voorloper van de Europese Centrale Bank (ECB) opgericht. De derde fase ten slotte ging op 1 januari 1999 van start met het onherroepelijk vaststellen van de wisselkoersen, het overdragen van het monetair beleid aan de ECB en de invoering van de euro als eenheidsmunt. De eerste drie jaar was de euro nog „virtueel‟ en werd hij hoofdzakelijk gebruikt door banken en financiële markten. Op 1 januari 2002 werden de eurobankbiljetten en euromunten een wettig betaalmiddel in de eurolanden, eind februari 2002 waren de nationale bankbiljetten geen wettig betaalmiddel meer.

3. THEORETISCH KADER 3.1 HET PRINCIPAL-AGENT MODEL

Internationale organisaties zijn volgens Reinalda en Verbeek (2004, p.10) de afgelopen twintig jaar veel belangrijker geworden. Dat heeft te maken met het einde van de Koude Oorlog en een versnelling van de mondialisering. Wie de nationale staten als peilers van het internationale systeem beschouwt, merkt dat het moeilijker wordt om het beleid van internationale organisaties zoals de EU en de Wereldhandelsorganisatie (WHO) zomaar te negeren. Die internationale organisaties verschillen uiteraard sterk van elkaar qua bevoegdheden en autonomie. Het principal-agent-model (P-A) biedt ons een analytisch hulpmiddel om te begrijpen waarom die internationale organisaties bepaalde taken opgelegd krijgen en over welke marge zij beschikken.

De P-A-benadering werd oorspronkelijk gebruikt in de economie en in de Amerikaanse en comparatieve politicologie, maar is ook vaak terug te vinden in de studie van de Europese Unie of de internationale politiek. Het is een variant op het rational choice-institutionalisme (Pollack, 1997) en is een middle-range theory, wat wil zeggen dat ze niet het hele verhaal van de Europese integratie tracht te verklaren. De grote aantrekkingskracht van P-A is volgens Moe (1984, p. 757 in Elgie, 2002) de mogelijkheid om “de inherente complexiteit van organisatorische relaties te vatten en deze in een logisch en coherent geheel te laten passen.”

Verhoest ( 2002 :46 in Devos, 2009: 186) geeft de volgende kenmerken van de P-A:

1) Actoren bepalen hun gedrag op basis van een rationale keuze, 2) Actoren streven de maximalisatie van hun eigen nut na, 3) Sociale fenomenen kunnen volledig worden verklaard in termen van de preferenties en gedragingen van individuen („methodologisch individualisme‟) 4) Informatie van de actoren is onvolledig en niet kostenloos. Naast productiekosten en transportkosten zijn er ook transactiekosten 5) Instituties beperken het gedrag van actoren (maar niet hun preferenties) en zijn op hun beurt de resultante van preferenties en handelingen van actoren.

Volgens Orbie (2009, p.112) biedt P-A een ideale kapstok om machtsverhoudingen in de EU-politiek aan op te hangen omdat het model inzicht geeft in de dynamiek waarbij lidstaten enerzijds bevoegdheden doorschuiven naar het EU-niveau maar anderzijds controle blijven uitoefenen. In die zin overstijgt principal-agent het debat tussen neofunctionalisten en intergouvernementalisten (voor een overzicht: zie Orbie: Theorie van de Europese integratie, 2009). P-A blijft volgens Orbie vooral

handig om specifieke dossiers en beleidsdomeinen te onderzoeken, zonder te veralgemenen naar de Europese Unie als geheel. Wij doen dit met de delegatie van het monetair beleid aan de ECB. P-A is een theorie van delegatie en controle waarvan de basisveronderstelling is dat een actor (de principal) macht delegeert aan een andere actor (de agent) met de bedoeling deze agent te laten handelen in overeenstemming met de preferenties van de principal. De principal delegeert die macht vanuit rationele overwegingen, vanuit eigenbelang dus. De transactie van macht heeft immers ook een kost: tijd en middelen om de instelling op te richten en te monitoren. Vanuit een kosten-batenanalyse zijn de principals bereid die te betalen: het moet dus wel in hun belang zijn. De bedoeling is uiteindelijk om de transactiekosten te verminderen: de agent moet taken sneller, efficiënter en flexibeler kunnen uitvoeren. “Principal-agent theory aims at analysing the relationship between an actor – the principal – who delegates, but does not surrender, authority to a certain body – the agent – specifically designed to perform certain tasks” (Bendor,J., Glazer, A. & Hammond, T.H., 2000).

Het klassieke voorbeeld is de aandeelhouder van een onderneming die managers zal aanwerven om aan hen de dagelijkse leiding van het bedrijf toe te vertrouwen. De principal (aandeelhouder) draagt bepaalde bevoegdheden over aan de agent (manager), bijvoorbeeld omdat de principal daar geen tijd voor heeft of omdat de agent veel meer expertise bezit (Devos, 2009: 187).

3.2 AGENCY SHIRKING

Er is echter een gevaar aan delegatie verbonden waardoor die verhouding uit balans kan raken, twee problemen kunnen zich voordoen (uit: Devos, 2009). De agent verkrijgt een zekere mate van onafhankelijkheid, die gebruikt of misbruikt kan worden:

1) Doelincongruentie: Aangezien zowel de principal als de agent nutsmaximaliserende wezens zijn, streven zij elk hun eigenbelang na. Maar het eigenbelang van de eerste kan verschillen van het eigenbelang van de tweede. Toegepast op bovenstaand voorbeeld: het is in het eigenbelang van de aandeelhouder (principal) om zoveel mogelijk winst te genereren door de inspanningen van de manager (agent). De manager wil zijn eigen nut echter maximaliseren door zo weinig mogelijk inspanningen te leveren waaroor hij minder hard zal werken en dus minder winst zal genereren.

2) Informatie-assymetrie: De agent heeft meer kennis over de dagelijkse situatie dan de principal waardoor deze grotendeels afhankelijk is van de agent. Er bestaan twee types van informatieasymmetrie: adverse selection of hidden information is een ex ante asymmetrie waarbij de

agent de principal kan misleiden bij het opstellen van het contract. Moral hazard of hidden action is een ex post asymmetrie waarbij de handelingen van de agent niet direct geobserveerd kunnen worden door de principal.

Het gevaar is dus reëel dat de agent zich opportunistisch gaat gedragen: “An agent‟s freedom of manoeuvre stems mainly from an asymmetrical distribution of information favouring the agent. This asymmetry then produces „shirking‟ – also called „bureaucratic drift: agents pursuing interests of their own.” (Reinalda, Verbeek 2004:22)

Belangrijk hierbij is dat de functies van de supranationale instellingen de preferenties en intenties van de lidstaten niet meer weerspiegelen maar eerder de preferenties van de supranationale instelling zelf. Volgens Kiewiet D.R. en McCubbins M. (1991) is er bijna altijd een vorm van belangenconflict tussen diegenen die autonomie afstaan en diegenen die ze krijgen. Agents streven hun eigen belangen na. Dit probleem wordt „shirking‟ genoemd, kan leiden tot „agency losses‟ en staat centraal in de P-Aliteratuur. Daarnaast is er ook nog „agency slippage‟ waarbij de structuur van de delegatie zelf de agent aanzet om zich gedragen tegen de preferenties van de principal in.

De fundamentele zwakte van de functionele benadering van delegatietheorieën is volgens Pollack tweeledig. Ten eerste wil het niet zeggen dat als een instelling een bepaalde functie uitvoert, dat die daar specifiek voor ontwikkeld is, laat staan dat ze die op de meest efficiënte manier uitvoert. Ten tweede zou het wel eens kunnen dat bepaalde instellingen geleidelijk aan nieuwe rollen op zich nemen die niet voorzien waren op het tijdstip van de oprichting. Pierson omschrijft dit (in Pollack, 2003) als: “The unintended consequences of earlier institutional decisions made by actors with imperfect information and short time horizons.”

Het belang van informatie bij dit probleem kan moeilijk overschat worden. Omdat informatie asymmetrisch verspreid wordt in de P-A-relatie (en de agent bijna altijd in het voordeel is) is het voor de principal moeilijk om de agent te controleren of evalueren. De principal zal dus een manier moeten vinden om informatie over de prestaties van de agent te verzamelen zodat het risico van agency losses kleiner wordt.

3.3 CONTROLEMECHANISMEN Toch is de principal niet machteloos: op het moment van delegatie zal deze allerlei controlemechanismen installeren om te beletten dan zijn belangen in het gedrang komen bijvoorbeeld

budgettaire controle, ontslagmogelijkheden,… Toch mag hij tegelijkertijd niet te restrictief optreden omdat het de initiële redenen om de agent op te richten te niet doet. De principal zal dus een soort van „contract‟ opstellen met de agent met de bedoeling dat die op dezelfde manier handelt als de principal moest die over dezelfde tijd en middelen beschikken. Vos (2008) vergelijkt dit met „wandelen met de hond‟: de baas (lidstaten) wandelt met de hond (opgerichte instellingen): de baas heeft een zeker beslissingsmacht, maar de hond kiest mee het traject en het is niet altijd eenvoudig om de volledige controle te behouden. De hond heeft de neiging om onafhankelijker op te treden maar de baas zal er op staan om duidelijke afspraken te maken om zijn macht te behouden. De baas mag de lus echter niet te strak houden, anders kan hij evengoed de wandeling maken met de hond in zijn armen, hetgeen de oorspronkelijke reden tot delegatie ondermijnt.

Het gaat dus om de ideale hoeveelheid macht te delegeren. Thatcher & Stone (2002) hebben het hier over de „zone of discretion‟: “This zone is constituted by (a) the sum of delegates powers (policy discretion) granted by the principal to the agent, minus (b) the sum of control instruments, available for use by the principals to shape (constrain) or annul (reverse) policy outcomes that emerge as a result of the agent‟s performance of set tasks.”

Die controle-instrumenten kunnen ex ante van aard zijn zoals een beperking van de reikwijdte van het mandaat, ook kunnen Verdragsteksten administratieve procedures bevatten zodat principals hun agent kunnen controleren. Bij ex post-mechanismen gaat men de agent controleren wanneer die al bezig is met de uitvoering van de gedelegeerde opdracht. Een voorbeeld is de police patrol-controle. Net zoals politiepatrouilles gaat men de agents regelmatig controleren. Ook is er de fire-alarm-optie waarbij men er op rekent dat derden (bijvoorbeeld financiële instellingen) tijdig alarm zullen slaan, waarna men het probleem kan aanpakken. Daarnaast kan nog met institutional checks gewerkt worden: er kan een agent opgericht worden om de andere te controleren (bijvoorbeeld het Hof van Justitie) (Orbie, 2009).

Wanneer principals een agent oprichten om beleidsdoelstellingen te realiseren, determineert de verdeling van preferenties onder hen de zone of discretion. Hoe meer principals zich toeleggen op een specifieke beleidsdoelstelling, hoe meer macht zij zullen delegeren en des te zwakker zullen de ex post-mechanismen zijn. Indien meerdere principals een wijde omvang van beleidsalternatieven verkiezen waaruit geselecteerd moet worden prefereren zullen de ex-post-mechanismen sterker zijn.

De grootte van de zone of discretion bepaalt in welke mate ex-post-mechanismen zullen aangewend worden. Indien deze klein is, is het in het belang van de agent om te anticiperen op de reacties van de principal op beslissingen, zodat die later niet door de principal worden vernietigd. Daarnaast zijn de principals vaak ook verdeeld en bezitten zij geen stabiele, coherente preferenties over de tijd heen. Zo kan de link tussen de preferenties van de principals, de prestaties van de agent en de controlecapaciteiten van de principal verwateren (Thatcher & Stone).

3.4 DELEGATIE VAN HET MONETAIR BELEID

De institutionele setting van de EU is een goudmijn voor al wie dit model hanteert. In de EU zijn er verschillende principals (de lidstaten), die diverse agents (supranationale instellingen) in het leven hebben geroepen (Vos, 2008, p.24). De EU is een aaneenschakeling van verschillende en complexe P-A-relaties. De bevoegdheidsoverdracht van de lidstaten naar het EU-niveau kan als een dergelijke relatie gezien worden, maar ook de vele gespecialiseerde EU-agentschappen. Bovendien zijn lidstaten op hun beurt agents van hun eigen politieke instellingen of zelfs van de Europese Commissie (bij de uitvoering van Europese wetgeving) (Orbie, 2009, p. 104-113).

Pollack (1997) deelt het probleem van supranationale autonomie op in drie deelvragen. Ten eerste vraagt hij zich af waarom lidstaten macht afstaan aan supranationale agents en welk type van functies zij delegeren. In tweede instantie peilt hij naar de graad van onafhankelijkheid waarop die supranationale instellingen hun functies kunnen vervullen. Ten derde vraagt Pollack zich af hoe en in welke mate de supranationale agents de agenda van hun principals kunnen bepalen.

Wij stellen ons die vragen ook over het monetair beleid in de eurozone. Uit hoofdstuk 1 blijkt dat de eurolanden besloten hebben om de monetaire beleidsinstrumenten over te hevelen naar het Europese niveau. De P-A laat ons toe om de machtsrelatie tussen in dit geval de eurolanden (principals) en de ECB (een gespecialiseerde agent) op een rationalistische manier te interpreteren, zonder er een eindoordeel over te vellen. Zo kan P-A volgens Elgie (zie hoofdstuk) zowel gebruikt worden om het democratisch deficit van de ECB aan te kaarten als het te ontkennen.

3.4.1 WAAROM?

Volgens Pollack (1997) is de eerste stap in de P-A-analyse functionalistisch van aard: “The basic approach of rational choice theory to the question of institutional choice is functionalist. That is to say, rational choice theory explains institutional choices in terms of the functions a given institution is expected to perform and the effects on policy outcomes it is expected to produce.”

Pollack stelt dat P-A vier functies van delegatie hebben geïdentificeerd waarvoor principals autonomie delegeren aan supranationale organisaties van de EU:

1) Monitoring

Een eerste reden doet ons denken aan de credible commitments uit het 3-fasenmodel van Moravcsik (zie hoofstuk 4). Supranationale agents kunnen er volgens Pollack voor zorgen dat de lidstaten hun internationale verplichtingen nakomen. “In a context of collective action under imperfect information, institutions can monitor compliance and can provide such information to all participants, in effect „painting scarlet letters‟ on transgressors” (Pollack, 1997).

Een geloofwaardige, onafhankelijke ECB zal ervoor zorgen de eurolanden niet kunnen freeriden. Het monetair beleid geldt zonder uitzonderingen voor de hele eurozone. Daarnaast is de ECB ook een belangrijk kenniscentrum: ze verzamelt statistieken over monetaire, bancaire en financiële marktstatistieken maar ook statistieken over de betalingsbalans en internationale reserves van het Eurosysteem, over de wisselkoersen van de euro,… waardoor de eurolidstaten elkaar beter in het oog kunnen houden.

2) Incomplete contracting

Delegatie is ook handig om problemen op te lossen die voortvloeien uit incomplete contracting. Principal en agent sluiten namelijk een soort van „contract‟. Maar zelfs het eenvoudigste contract is bij voorbaat onvolledig omdat het onmogelijk is om in detail alle verplichtingen van beide partijen in het contract te zetten. Daarom is het logischer om een contract op te stellen met algemene verwachtingen. Een voorbeeld hiervan is de financiële en economische crisis van 2008: bij de oprichting van de ECB kon men niet voorspellen dat deze dergelijk grote interventies in de economie zou moeten doen.

3) Expertise

Sommige supranationale instellingen zijn net opgericht omdat ze - omwille van hun technische expertise - zaken afhandelen die te complex zijn om aan het politieke debat over te laten. Van agents wordt verwacht dat zij expertise ontwikkelen in een bepaald beleidsdomein. Daarnaast kunnen ze ook bewust onafhankelijk gemaakt worden omwille van de geloofwaardigheid van de instelling. Het monetair beleid is een beleidstak bij uitstek die men heeft afgeschermd van de politiek, omdat deze bij

tegenstrijdige doelstellingen door de financiële markten en het grote publiek niet aanzien wordt als een partij die steeds prioriteit geeft aan prijsstabiliteit, de belangrijkste doelstelling van de ECB.

4)Formele agenda setting

Een agent kan ook de mogelijkheid worden gegeven om beleidsvoorstellen te doen. Om een eindeloze serie van wetsvoorstellen te voorkomen, kan één enkele actor hiervoor worden aangesteld. Op die manier worden wetten op een efficiënter manier gemaakt. Een voorbeeld hiervan is de Europese Commissie.

In het geval van de ECB is een belangrijke taak die haar is toegewezen het uitbrengen van advies aan de instellingen of organen van de Europese Unie omtrent aangelegenheden die onder haar bevoegdheid vallen (Art. 105, lid 4). Ook heeft zij het recht om in de in het Verdrag aangegeven gevallen voorstellen voor afgeleide EU-wetgeving te doen. Een voorbeeld: bij die Griekse besparingsplannen is de ECB één van de leden van de zogenaamde „trojka‟ tussen de ECB, het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Europese Commissie.

Hierbij kunnen we nog aanvullen dat delegatie het nemen van niet-populaire beslissingen vergemakkelijkt, zo kan men gemakkelijker wijzen naar de ECB als zondebok (zie ook Moravcsik, 1998). Een verhoging van de rente – waardoor de economie afgeremd wordt – kan door de lidstaten verantwoord worden als een beslissing die vanuit „Europa‟ opgedrongen is.

Een andere, interessante reden om macht te delegeren krijgen we van Terry Moe (1995, 124) in Elgie (2002). Hij stelt dat overheden ervoor kiezen om macht te delegeren aan een onafhankelijk orgaan omwille van de onzekerheid die inherent is aan het democratische politieke stelsel. Een regering weet dat zij op een bepaald moment de macht zullen moeten afgeven aan een andere en daarom zullen zij hun preferenties trachten te institutionaliseren aan de hand van onafhankelijke agents. “The group‟s task in the current period… is to build agencies that are difficult for its opponents to gain control over later .. this often means building agencies that are insulated from public authority in general – and thus from formal control by the group itself (Moe, 1995, 136).”

3.4.2 HOE?

In het vorige deeltje hebben we enkele redenen aangereikt waarom men heeft beslist om het monetair beleid aan de ECB te delegeren. Uiteraard is het ook van groot belang hoe men die monetaire instrumenten heeft gedelegeerd. De keuze voor een mandaat en een institutioneel design voor de ECB

is niet neutraal, het gaat om een belangrijke politieke keuze en is onderdeel van een hevig debat geweest. Volgens Thatcher & Stone (2002) is de ECB een „non-majoritarian institution‟(NMI), hetgeen als volgt wordt gedefinieerd: “Governmental entities that (a) posses and exercise some grant of specialised authority, separate from that of other institutions, but (b) are neither directly elected by the people, nor directly managed by elected officials.

De delegatie naar de ECB omschrijven Thatcher en Stone (2002) zo: “An authoritative decision, formalised as a matter of public law, that (a) transfers policy making authority away from established, representative organs (those that are directly elected by elected politicians) to (b) a non-majoritarian institution, whether public or private.”

Het monetair beleid wordt dus afgestoten door een representatief orgaan (het parlement) naar een gespecialiseerd college, de ECB. De ECB heeft als centrale bank kenmerken van zowel de publieke als de private sector. Enerzijds maken haar juridische fundamenten en missie haar een publieke organisatie, anderzijds zijn haar werkmethoden en organisatorische structuur vergelijkbaar met een commerciële bank. De ECB is een overheidsinstantie suis generis met enkele bedrijfskenmerken (Hanspeter K. Scheller, 2006).

Volgens Blinder & Wyplosz (2004) zijn er vier belangrijke trends die de recente evolutie van de centrale banken typeren. De ECB schaart zich in deze trends.

1) Onafhankelijkheid

Met de bedoeling om een schild op te werpen tegen politieke invloed, heeft men de ECB zeer onafhankelijk gemaakt. De theorie hierachter is dat de ECB zich zo op de langere termijn kan richtingen, in tegenstellingen tot de politici wiens verste horizon de volgende verkiezingen zijn. Sommige auteurs (Eijffinger & Mujagic, 2003) noemen de ECB zelfs de meest onafhankelijke bank ter wereld.

2) Inflatiedoelstelling

Men verwacht van centrale banken om zich vooral op de inflatie te concentreren, en andere domeinen waar het monetaire beleid invloed op heeft (zoals werkgelegenheid) aan de politiek over te laten.

Volgens het Verdrag van Maastricht is prijsstabiliteit de belangrijkste doelstelling van de ECB. Bovendien mag de ECB zelf definiëren wat die prijsstabiliteit precies inhoudt, hetgeen een extra graad van onafhankelijkheid is. Op dit moment luidt die definitie dat de inflatie minder dan maar dicht bij 2% op middellange termijn moet bedragen.

3) Colleges

Eerder dan beslissingen te laten nemen door individuen, opteert men voor colleges, naar het voorbeeld van de Duitse Bundesbank en de Federal Reserve. Ook binnen de ECB worden de beslissingen door een college genomen.

4) Transparantie

Vroeger waren de centrale banken gehuld in vaagheid, nu is er een trend naar meer transparantie omdat men er van uit gaat dat het economisch wenselijk is om informatie te verschaffen, tenzij er een goede reden is om die achter te houden.

De ECB belichaamt dus de moderne visie op centraal bankieren: het hoofddoel is prijsstabiliteit, de ECB is onafhankelijk binnen een duidelijk en welomschreven mandaat, en zij legt verantwoording af over de uitvoering van haar mandaat aan de burgers en hun gekozen vertegenwoordigers. Dit zijn geenszins zuiver Europese ontwikkelingen maar volgen een mondiale trend. Bijna nergens zijn ze zo duidelijk en overtuigd neergezet als in het wettelijk kader van de ECB, de statuten van het ESCB en van de ECB.

3.5 WAAROM ZIET DE ECB ERUIT ZOALS ZE ERUITZIET?

Volgens Orbie (2009, p. 82-98) vinden we de theorie van delegatie terug bij de derde fase van het liberaal-intergournementalistische model, waarin Moravcsik (1998) verklaart waarom lidstaten via delegatie van bevoegdheden naar het EU-niveau op een rationele manier hun belangen verdedigen. Volgens Moravcsik spelen de grote lidstaten de eerste viool in Europa. De reden waarom zij autonomie afstaan aan Europese instellingen heeft niets te maken met federalistische idealen maar des te meer met een doordachte kosten-batenanalyse. Economische interdepentie is daarbij de drijvende kracht. Hoewel Moravcsik vaak bekritiseerd wordt omwille van zijn economische focus en het onderschatten van de rol van de Europese Commissie, biedt hij ons in „The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht (1998) een interessant kader om de uitkomsten van het Verdrag van Maastricht te analyseren. Het is dus niet de enige noch de „juiste‟ interpretatie.

Het model van Moravcsik bestaat uit drie fasen: in de eerste fase worden nationale preferenties gevormd (vanuit liberale theorieën), daarna zijn er interstatelijke onderhandelingen (vanuit een realistische invalshoek) waarop de delegatie naar Europese instellingen volgt (delegatietheorieën). We passen dit driefasenmodel toe op het mandaat van de ECB.

Nationale preferentievorming: welke motieven?

Volgens Moravcsik spelen economische motieven een doorslaggevende rol in de vorming van de preferenties van Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië. Ideologische of geopolitieke motieven mogen niet uitgesloten worden maar schieten naar zijn mening toch tekort. Zo was het bedrijfsleven in Frankrijk voorstander van de eenheidsmunt op voorwaarde dat het monetair beleid onder politieke controle staat zodat het niet te streng zou worden. Ook was Frankrijk voorstander van minder strenge convergentiecriteria voor de EMU en moest de rentepolitiek van de ECB naast de inflatie ook rekening houden met de economische groei en de werkgelegenheid. Het was niet de bedoeling van Frankrijk om Duitsland in te kapselen in het Europese raamwerk (geopolitiek) noch ingegeven door federalistische idealen (ideologisch), wel om minder afhankelijk te zijn van het rentebeleid van de Bundesbank (economisch). In de ECB heeft Frankrijk tenminste een stem.

Ook in Duitsland was het bedrijfsleven volgens Moravcsik voorstander van de EMU. Maar Duitsland had een groot voordeel door met de sterke „Deutsche Mark‟ een geloofwaardig alternatief in handen te hebben. Bovendien was er binnenlandse eensgezindheid over het anti-inflationaire karakter van de ECB. Omdat het status-quo ook voordelig is voor Duitsland kan het hoge eisen stellen voor deelname aan de EMU.

Groot-Brittannië wilde vooral niet uitgesloten worden. Hoewel men niet bereid was om de monetaire autonomie te delegeren naar de ECB, wilde Groot-Brittannië wel nog over de mogelijkheid beschikken om later eventueel nog toe te treden: een opt-in dus.

Interstatelijke onderhandelingen Aan de onderhandelingstafel verwijst Moravcsik naar het concept „asymmetrische interdependentie‟: omdat de Europese lidstaten onderling afhankelijk zijn, moeten ze wel samenwerken. Maar sommige lidstaten hebben meer belang bij Europese samenwerking dan andere. Tijdens de onderhandelingen levert hen dat een handicap op: hoe groter de cost of no agreement of de cost of exclusion is, hoe kleiner de onderhandelingsmacht. Duitsland had niets te verliezen bij een mislukking van de onderhandelingen over de euro - de andere lidstaten wel, waardoor de ECB naar het voorbeeld van de Bundesbank gevormd werd. Voor Frankrijk was de cost of no agreement echter hoog omdat het Franse

monetaire beleid internationaal als weinig betrouwbaar werd beschouwd. Groot-Brittannië vreesde dat de cost of exclusion op termijn economische nadelen met zich mee zou brengen en wilde de mogelijkheid om alsnog toe te treden behouden. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het Sociaal Protocol, waarbij de opt-out van Groot-Brittanië geen concurrentienadeel veroorzaakte.

Delegatie naar Europese instellingen

In de derde fase worden bevoegdheden naar de Europese Unie gedelegeerd. Daarmee beperken de lidstaten hun eigen autonomie in een beleidsdomein. Delegatietheorieën helpen dit verklaren: lidstaten staan bevoegdheden af uit eigenbelang. Zo dalen de transactiekosten: bij de ECB leidt comité van technische experts de monetaire politiek en biedt de samenwerking op Europees niveau schaalvoordelen.

Voor Moravcsik is dat echter geen afdoende verklaring: de lidstaten hebben zelf voldoende expertise in huis om het monetair beleid te voeren. Het discussiepunt was niet zozeer de expertise van maar wel de politieke controle over de ECB. Door middel van een bevoegdheidsoverdracht wil men zeker zijn van „credible commitments‟: het is de bedoeling dat de Europese partners hun verplichtingen nakomen. De creatie van een onafhankelijke centrale bank, de ECB, is daar de garantie voor. Door geloofwaardige instellingen op te richten worden lidstaten niet verleid tot freeriden.

Anderzijds verwerven de lidstaten volgens Moravcsik paradoxaal genoeg meer macht door het monetair beleid aan de EU te delegeren. Met een strak monetair beleid voorkom je dat de prijzen de pan uit swingen maar tegelijk rem je de economische groei en de werkgelegenheid af. Daarom moeten er vanuit rationeel oogpunt moeilijke beslissingen genomen worden, die waarschijnlijk bij verkiezingen afgestraft worden. Dat de ECB die beslissingen neemt in plaats van Europese politici, komt hen bijzonder goed uit. Volgens Moravcsik (in Orbie (2009, p.92) is wat Europese leiders in feite doen: “ hun neus dichtknijpen, de ogen eventjes sluiten, het vuile werk naar de Europese Unie overdragen en vervolgens klagen over de stank”.

Deze derde fase kan er enkel komen indien er een akkoord is tussen de grote lidstaten over de grond van de zaak. Hoe verliep dit bij het akkoord over de ECB?

EMU Eenheidsmunt

Duitsland

Frankrijk

Groot-Brittanië

Uitkomst

EMU zonder opt

EMU zonder opt

Tegen EMU

EMU met Britse

out

out

Opt in

en Deense opt-out

Voor strenge

Minder strenge

Onduidelijk

Duitse positie

criteria

criteria

Autonome ECB?

Autonoom

Politieke controle

Autonoom

Duitse positie

Mandaat

Sterk anti-

Evenwichtig

Sterk anti-

Duitse positie

inflationair

mandaat

inflationair

Meerderheid

Meerderheid

Tegen EMU

Meerderheid

Frankfurt

Parijs/Brussel

Londen

Duitse positie

Convergentiecriteria

Stemming Waar?

Gebaseerd op: Moravcsik (1998)

Met dit speltheoretisch inzicht wil Moravcsik aantonen dat de bereidheid tot en de manier van delegatie van de bevoegdheden verschilde tussen de lidstaten. Samengevat: de preferenties van lidstaten worden gedomineerd door economische belangen. De uitkomst van de onderhandelingen weerspiegelt de asymmetrische interdependentie: zij die het akkoord het liefst willen, geven het meeste toe. De cost of no agreement was voor Duitsland dus laag waardoor Frankrijk op veel terreinen moest inleveren. Men maakte van de ECB een geloofwaardige instelling omdat nationale staten anders niet bereid zijn soevereiniteit af te staan.

4. CONTROLEMECHANISMEN TOEGEPAST OP DE ECB

4.1 EX ANTE CONTROLEMECHANISMEN

De voornaamste bezorgdheid van de principal is dus om de kans op opportunistisch gedrag van de agent zo klein mogelijk te houden. Zodoende moet hij proberen de doelincongruentie en informatieasymmetrie te beperken. Om de informatie-asymmetrie te verkleinen kan de principal de controle over de agent verscherpen. Dat kan met ex ante-controlemechanismen.

Ex ante-controlemechanismen worden vastgelegd door de principals vooraleer de delegatie plaatsvindt. Ze beïnvloeden de doelstellingen en keuzemogelijkheden van de agent. Calvert, McCubbins & Weingast (1989: 604) stellen dat “such actions include the structuring of the agency itself, the denomination of its powers and jurisdiction, the specification of administrative procedures to be followed, and the type of personnel with which the agency is to be staffed.”

Eigenlijk gaat dit dus over de juridisch vastgelegde principes en procedures waaraan de ECB zich dient te houden. Deze zijn vastgelegd in het Verdrag van Maastricht. Met het Verdrag van Lissabon (in werking sinds 1 december 2009) is de ECB ook officieel erkend als één van de zeven instellingen van de Europese Unie. Daarmee onderscheidt de ECB zich van bijvoorbeeld de gedecentraliseerde agentschappen van de EU. De ECB ontleent haar bevoegdheden verdragsrechterlijk terwijl de agentschappen deze gedelegeerd werden door de EU. Gevolgd hiervan is dat er ook moeilijker gesleuteld kan worden aan de structuren van de ECB: daarvoor is er een verdragswijziging en dus unanimiteit vereist.

Het centraal concept in het mandaat van de ECB is onafhankelijkheid. De ECB heeft bijvoorbeeld rechtspersoonlijkheid waardoor ze internationale overeenkomsten met o.a. het IMF kan sluiten. Het Verdrag van Maastricht verleent de ECB volledige constitutionele onafhankelijkheid: “Bij de uitoefening van de bevoegdheden en het vervullen van de taken en plichten die bij de Verdragen en de statuten van het ESCB en van de ECB aan hen zijn opgedragen, is het noch de Europese Centrale Bank, noch een nationale centrale bank, noch enig lid van hun besluitvormende organen toegestaan instructies te vragen aan dan wel te aanvaarden van instellingen, organen of instanties van de Unie, van regeringen van lidstaten of van enig ander orgaan. De instellingen, organen of instanties van de Unie alsmede de regeringen van de lidstaten verplichten zich ertoe dit beginsel te eerbiedigen en niet te trachten de leden van de besluitvormende organen van de Europese Centrale Bank of van de nationale centrale banken bij de uitvoering van hun taken te beïnvloeden” (Verdrag van Maastricht, Art. 108).

Die onafhankelijkheid is de hoeksteen van het monetair beleid in de eurozone en heeft een „grondwettelijke‟ status verkregen, aangezien het zowel in de Verdragen als de statuten van het ESCB is opgenomen. De principals hebben destijds geoordeeld dat een onafhankelijke agent beter in staat zou zijn om de hoofddoelstelling (prijsstabiliteit) te verwezenlijken, in tegenstelling tot de politici die teveel op korte termijn redeneren. De onafhankelijkheid van de ECB is dus geen doel op zich en kan niet los gezien worden van haar anti-inflatoir mandaat:

FIGUUR 1: DE TAKEN VAN DE ECB

Onverminderd het doel van prijsstabiliteit ondersteunt het ESCB het algemene economische beleid in de Unie teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie. Dit kan bijvoorbeeld de bevordering van een harmonische en evenwichtige ontwikkeling van de economische activiteit, een duurzame en niet-inflatoire groei met inachtneming van het milieu of een hoge graad van convergentie van de economische prestaties zijn (Vander Vennet, 2009). De taken van de ECB zijn het ten uitvoer leggen van het monetair beleid van de Gemeenschap, het verrichten van valutamarktoperaties, het aanhouden en beheren van de officiële externe reserves van de lidstaten, en het bevorderen van een goede werking van het betalingsverkeer.

Uit figuur 1 blijkt dat de verschillende centrale banken niet alleen in een verschillende politieke context werken, maar ook andere taken hebben. In de Verenigde Staten moet de centrale bank (de

Federal Reserve) het economische beleid van één regering ondersteunen, in de eurozone zone zijn er dat zeventien. Ook de taken zijn verschillend: bij de doelstellingen van de Fed staat namelijk ook „maximale tewerkstelling‟.

De ECB heeft bovendien haar eigen begroting, onafhankelijk van de EU en de gouverneurs van de nationale centrale banken en de leden van het Directiecomité beschikken over een gewaarborgde ambtszekerheid. De ECB mag ook autonoom de regels voor haar personeel bepalen en de bevoegdheid van de Europese Rekenkamer beperkt tot een doelmatigheidscontrole

4.1.1 DE BESLUITVORMINGSORGANEN VAN DE ECB Leden van de besluitvormende organen kunnen niet op basis van beleidsprestaties tot aftreden worden gedwongen. Dat gaat enkel indien zij zich vergrijpen aan ernstige misdrijven. De ECB heeft drie besluitvormingsorganen:

4.1.2 HET DIRECTIECOMITÉ

Het Directiecomité is het operationele besluitvormende orgaan van de ECB. Omdat de ECB snel moet kunnen inspelen op veranderende situaties op de geld- en kapitaalmarkten, moet dit orgaan permanent zijn en uitsluitend betrokken zij bij de tenuitvoerlegging van het beleid van de ECB. Het Comité bestaat uit de president, de vice-president en vier andere leden die worden aangesteld omwille van hun erkende, professionele ervaring met monetaire of bancaire zaken. Zij worden aangesteld voor een vaste termijn van acht jaar, die niet hernieuwbaar is.

FIGUUR

2:

HET

HUIDIGE

DIRECTIECOMITÉ

Achterste rij (van links naar rechts): Lorenzo Bini Smaghi, Jürgen Stark, Peter Praet;

Voorste rij (van links naar rechts): Víctor Constâncio (vice-president), Jean-Claude Trichet (President), José Manuel González-Páramo

Van het Directiecomité wordt verwacht dat het de Raden van Bestuur voorbereidt, het monetair beleid implementeert voor de eurozone en daarbij de nodige instructies aan de NCB‟en geeft en het dagelijks bestuur van de ECB op zich neemt.

4.1.3 DE AANSTELLING VAN EEN NIEUWE VOORZITTER Het directiecomité is een collegiaal orgaan en de Voorzitter is de „primus inter pares‟. De Voorzitter is vooral het gezicht van de ECB bij internationale ontmoetingen en hij vertegenwoordigt de ECB bij de Raad van Ministers van Economie en Financiën (ECOFIN) en bij de presentaties voor het EP. In die zin symboliseert de Voorzitter de koers die de ECB vaart.

Eén van de weinige ex ante-controlemechanismen is dan ook het akkoord dat er moet zijn over een nieuwe Voorzitter van het Directiecomité tussen de Europese staats- en regeringsleiders. De ECOFIN moet haar advies geven en ook het EP wordt geconsulteerd: de kandidaat-voorzitter gaat daarbij in debat (een zogenaamde 'hearing') met de Commissie Economisch en Monetaire Zaken. Die Commissie en

de

plenaire

vergadering

van

het

EP

moeten

de

kandidatuur

wel

nog

steunen.

Van 1 november 2011 tot en met 31 oktober 2019 zal Mario Draghi Trichet opvolgen als de 'primus inter pares' binnen het Directiecomité. De kandidatuur van Draghi had nogal wat voeten in de aarde. Draghi is afkomstig uit Italië, een land dat het niet zo nauw neemt met begrotingsdiscipline en inflatiebestrijding. Duitsland zag bijvoorbeeld veel liever Axel Weber aan het hoofd van de ECB.

Bovendien zou er met Draghi een tweede Italiaan in het Directiecomité zetelen. Eigenlijk doet de nationaliteit bij de ECB er niet toe maar men heeft toch een gentleman's agreement dat de 4 grootste landen (Frankrijk, Duitsland, Italië & Spanje) er vertegenwoordigd zijn. Hoewel Lorenzo Bini Smaghi nog twee jaar te gaan had, stemde hij in met zijn vervroegde vertrek, hoogst waarschijnlijk in ruil voor een

Franse

kandidaat.

Het Directiecomité is dan wel politiek onafhankelijk, de Europese leiders kunnen de ECB wel in een zekere richting sturen door een bepaalde kandidaat al dan niet te steunen. Om de Duitse weerstand te remmen profileerde Draghi zich in de 'hearing' als een zogenaamde havik: hij gaf prioriteit aan inflatiebestrijding en zag geen alternatief voor het strak beleid van hervormingen en saneringen waar de eurolanden voor staan. Tegenpool hiervan zijn de zogenaamde „duiven‟: zij nemen het minder nauw met een strak anti-inflatiekeurslijf en geven voorrang aan het stimuleren van de economie op korte termijn. Analisten verwachten dat Draghi zelfs straffer uit de hoek zal willen komen dan Trichet en dus de rente zal verhogen tegen het einde van het jaar.

Buiter (1999) omschrijft het als volgt: “I am not perturbed that the French government insisted on making the appointment of the first ECB president a political issue. The presidency of the ECB is a political issue. It is quite proper that the Euroland central bankers, who thought they had settled the issue among themselves, were reminded of their proper place by the elected politicians. What is depressing is that the French president chose to make the presidency a nationality issue.”

4.1.4 DE RAAD VAN BESTUUR

De Raad van Bestuur (RvB) is het hoogste besluitvormende orgaan van de ECB en heeft het recht om de belangrijkste en strategisch invloedrijkste besluiten van het Eurosysteem te nemen. De RvB omvat de leden van het Directiecomité van de ECB en de 17 gouverneurs van de centrale banken die het Eurosysteem vormen. De RvB bepaalt het monetair beleid en beslist over de hoogte van de rentevoeten. Het Eurosysteem (de ECB samen met de NCB‟en van de eurolanden) is een instelling sui generis en dat zie je uiteraard ook aan het institutioneel design. Dat verschilt sterk van andere centrale banken, net omdat het om een multinationale instelling gaat.

FIGUUR 3: DE STRUCTUUR VAN HET EUROPEES S YSTEEM VAN CENTRALE B ANKEN Het ESCB zorgt volgens Scheller (2006) voor de „organische koppeling‟ tussen de ECB en de NCB‟en waarbij de besluitvorming gecentraliseerd is maar de uitvoering gedecentraliseerd. Eén centrale bank voor het hele eurogebied zou politiek onaanvaardbaar zijn, daarnaast beschikken de

NCB‟en over heel wat expertise en gezien de grote geografische omvang van het eurogebied fungeren zij als aanspreekpunt voor de centrale bank.

Ook dit is een vorm van ex ante-controle. Volgens Bagus (2010) was de EMU namelijk een manier om de hegemonie van de Bundesbank te beteugelen. Volgens Maes, Smets & Michielsen (2000) “could only a European pooling of national monetary policies punt an end to German dominance.” Bagus ziet de EMU als een manier om af te raken van de 'tyrrany of the Bundesbank.' Jacques Attali, Mitterands adviseur voor Buitenlandse Zaken, noemde de D-mark zelfs een 'Duitse atoombom'.In die zin moet het verlies van soevereiniteit van de andere eurolanden genuanceerd worden. De Franse overheid ziet volgens hem in de eenheidsmunt een manier om de Franse positie in Europa te versterken. De Bundesbank kende een sterke reputatie op het vlak van inflatiebestrijding en was dé referentie in Europa. Als de Bundesbank de intrest verhoogde, volgden de andere Europese landen.

Dat is anders binnen de Raad van Bestuur. Daar geldt het principe van 'one person, one vote'. Malta heeft er met andere woorden hetzelfde stemgewicht als Duitsland hoewel het BNP van Duitsland 500 keer zo groot is. Bagus ziet de ECB vooral als een Franse machtsgreep in het Europese monetair beleid. Hoewel gouverneurs van de NCB‟en officieel vrij zijn van politieke invloed, zijn ze toch geneigd om de economische belangen van hun lidstaat te verdedigen. Het monetair beleid moet dan gezien worden als een weerspiegeling van het evenwicht tussen de verschillende belangen en concurrerende visies van de NCB‟en die het beleid zoveel mogelijk in overeenstemming proberen te brengen met hun nationale economieën. Het is ook niet zo verwonderlijk dat de eurolanden onderling strijden om „hun‟ kandidaat – die normaal gezien op basis van reputatie en expertise wordt benoemd – in een stoel van het Directiecomité te krijgen Op die manier wordt het stemgewicht binnen de RvB immers verdubbeld. Als we deze logica volgen is de vertegenwoordiging van de NCB‟en ook een ex ante-controle: binnen de ECB hebben de eurolanden immers wel een stem, in tegenstelling tot de Bundesbank, waarvan ze de facto toch afhankelijk waren.

Jan Kees de Jager, Nederlands minister van Financiën, vertolkt deze visie. Naar aanleiding van de benoeming van Draghi als nieuwe Voorzitter van de ECB gaf hij aan dat “landen met een traditie van begrotingsdiscipline meer inspraak moeten krijgen.” Het Directiecomité van de ECB bestaat volgens hem uit teveel Zuid-Europeanen, die al te vaak kampen met begrotingsproblemen.

Langs de andere kant betekent dit dat de principal meervoudig is en dus verschillende belangen kan hebben of het niet eens zijn over de koers die men vaart: “if a principal-agent relationship is characterized by the presence of many principals, an agent may exploit such differences. This capacity

is enlarged if the decision rules governing the principal‟s decisions allow the agent to exploit such differences.”(Reinalda, Verbeek, 2004:21) Agents die zich hiervan bewust zijn kunnen die handelingsruimte maximaal proberen te benutten.

4.1.5 DE ALGEMENE RAAD

De Algemene Raad bestaat uit de president en de vice-president van de ECB en de presidenten van de 27 nationale centrale banken, dus ook die niet-eurolanden binnen de EU. De Algemene Raad is een overgangsorgaan in afwachting tot alle lidstaten de euro hebben ingevoerd. Dit besluitvormingsorgaan is in deze context minder relevant en wordt verder niet besproken.

4.2 EX POST CONTROLEMECHANISMEN

Ex-post mechanismen bestaan uit institutionele mechanismen om de agent te monitoren en om het mogelijke „shirking‟ van de agent te sanctioneren.

4.2.1 MONITORING: POLICE PATROL Monitoring wordt in de P-A-literatuur doorgaans opgedeeld in „police patrols‟ en „fire alarms‟. Bij police patrols gaat men net als politiepatrouilles op regelmatige basis controleren waar de agent mee bezig is. Dat is een effectieve maar ook dure methode van controle. Het monitoren gebeurt centraal, actief en direct. Voorbeelden zijn hoorzittingen of mogelijkheden tot onderzoek. De strenge rapportageverplichtingen (zie Figuur 4) die de ECB opgelegd zijn, zijn hier het belangrijkst.

FIGUUR 4: RAPPORTAGEVERPLICHTINGEN VAN DE ECB

Elk kwartaal (dit gebeurt maandelijks met het Monthly Bulletin) moet de ECB een verslag publiceren over de werkzaamheden van het Eurosysteem, en wekelijks een geconsolideerd financieel overzicht. Daarnaast dient de ECB een Jaarverslag te produceren over haar werkzaamheden en het monetair beleid in het afgelopen en lopende jaar. Dit Jaarverslag dient te worden gepresenteerd aan het Europees Parlement, de EU-Raad, de Europese Commissie en de Europese Raad. De ECB publiceert dus een Maandbericht, een geconsolideerd wekelijks financieel overzicht (Weekstaat) en een jaarverslag. Daarnaast verschijnen er ook tal van andere met haar taken verband houdende publicaties. Op verzoek van het Europees Parlement kunnen de president en de overige leden van het Directiecomité gehoord worden door de bevoegde commissies. Bovendien mogen de president van de Ecofin-Raad en een lid van de Europese Commissie deelnemen aan de vergaderingen van de Raad van Bestuur van de ECB, zonder stemrecht weliswaar Toch heeft de ECB er zich toe verbonden meer te doen dan die vereisten. De voorzitter houdt onmiddellijk na de vergadering van de Raad van Bestuur een persconferentie, zijn verklaringen geven het oordeel over de economisch situatie en de verwachte prijsontwikkelingen en worden aangevuld met de publicatie van een Maandbericht. Daarna kunnen journalisten vragen stellen en de integrale persconferentie verschijnt op de website. Voorts is er online vrije toegang tot persberichten, werkdocumenten

en

andere

publicaties

via

de

website

van

de

ECB.

4.2.2 FIRE ALARM

Bij fire-alarm-controle handelen de principals net als een brandweerkorps: ze pakken het probleem met man en macht aan zodra iemand alarm heeft geslagen. Deze methode is veel goedkoper dan die van de politiepatrouilles, de lidstaten kunnen immers aan freeriding doen. Het monitoren is gedecentraliseerd, reactief en indirect via actoren die geraakt worden door de acties van de agent. Op die manier wordt de burger aangemoedigd om agents in het oog te houden en indien nodig de prcinipal te verwittigen. Nadeel van deze methode is dat er soms pas laat alarm wordt geslagen of dat de principal te laat in actie schiet. Ook zijn sommige beleidsdomeinen minder gepolitiseerd waardoor deze methode minder effectief is.

4.2.3 INSTITUTIONAL CHECKS

De Raad van Bestuur en het Directiecomité van de ECB dragen een collectieve verantwoordelijkheid ten opzichte van het EP maar deze heeft eigenlijk geen mogelijkheden om in te grijpen. Zo betreuren De Haan en Eijffinger (1998) dat men geen noodprocedure heeft voorzien waarbij de voorzitter van de ECB tot ontslag kan worden gedwongen.

Het financieel beheer en de integriteit van de ECB wordt extern onderzocht door de Europese rekenkamer (doelmatigheidscontrole) en het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF). In juli 2003 besliste het Hof van Justitie dat de onderzoeksbevoegdheden van OLAF ook betrekking hebben op de ECB waardoor de ECB „ingeval van een redelijk vermoeden‟ een onderzoek kan instellen.

De EU-Raad, de Commissie of een lidstaat kan een rechtsgeding aanspannen bij het Hof van Justitie tegen rechtshandelingen van de ECB die rechtsgevolgen hebben voor derden. Het Hof is bevoegd uitspraak te doen wanneer het “onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid” betreft.

Zo verklaarde de Nederlandse Partij voor de Vrijheid (PVV) op 7 juni 2011 in het Europees Parlement in Straatsburg dat ze een onderzoek wilde naar de integriteit en onafhankelijkheid van de ECB naar aanleiding van een rapport van de denktank „Open Europe‟. Daarin wordt gezegd dat de ECB onaanvaardbare risico‟s neemt bij het steunen van de Grieken. Europarlementslid Madlener wil dat het Europees Hof van Justitie onderzoekt of de ECB door het aankopen van staatsobligaties niet in strijd met de Verdragen heeft gehandeld.

4.2.4 SANCTIES Sancties zijn bijvoorbeeld budgettaire controle, veto‟s over beslissingen, ontslagmogelijkheden,.. Deze zijn wel effectief maar ook duur en riskant, zo kunnen de principals het onderling niet eens zijn over de sanctie. De principals beschikken echter over bijzonder weinig mogelijkheden: eigenlijk hebben ze enkel wat Pollack „de nucleaire optie‟ noemt: een verdragswijziging, waarmee men het mandaat van de ECB kan aanpassen. De drempel is door de unanimiteitsregel echter hoog. Moser (1999) wijst erop dat een groter aantal veto-spelers met verschillende preferenties een hogere kost met zich mee brengt om de onafhankelijkheid van de centrale bank terug te schroeven. Daarnaast is de default condition ook zeer hoog: indien de EMU uiteenvalt, vloeit de monetaire autoriteit terug naar de lidstaten, wat gepaard gaat met gigantische kosten.

4.2.5 RATIONELE ANTICIPATIE

De afwezigheid van sancties kan volgens P-A-theoretici wijzen op rationele anticipatie: de agent is bewust van de sanctiemogelijkheden en tracht die te vermijden. De afwezigheid van sancties kan dus beteken dat de principal weinig te zeggen heeft maar evengoed dat de agent rationeel anticipeert. Dit is empirisch echter zeer moeilijk aan te tonen.

4.3 CONCLUSIE

Besluitend kunnen we stellen dat de ex ante-controlemechanismen weinig voorstellen vanwege de geest van het Verdrag van Maastricht en de institutionele setting van de ECB. Het was nu eenmaal de bedoeling om de ECB operationele onafhankelijkheid toe te kennen. Ex ante heeft men dus beslist om geen set van „checks and balances‟ te installeren. Sleutelen aan die structuren is bovendien zeer moeilijk: daar is een verdragswijzing voor nodig. Een hoge drempel, gezien de unanimiteitsregel. Een heronderhandeling over de voorwaarden van de delegatie lijkt dus zeer onwaarschijnlijk.

Ook de ex post-controlemechanismen zijn beperkt: er zijn eigenlijk geen sancties voorzien, de institutional checks zijn beperkt. De fire-alarmmethode is hier in feite niet van toepassing: men is goed genoeg op de hoogte van het „shirking‟ van de ECB, maar kan er eigenlijk niets aan doen. Elgie vat mooi samen: “the alarm has been sounded but the fire brigade is not in a position to respond.”

Anderzijds is er wel ruimte voor een verhoogde police-patrol-toezicht. De ECB kan het brede publiek nog beter informeren over haar werkzaamheden, zelfs zonder haar onafhankelijke mandaat en geloofwaardigheid op te geven. In de literatuur ziet men hier een belangrijke rol voor het EP weggelegd, net omdat daar geen verdragswijziging voor nodig is. Het EP heeft vele mogelijkheden om met de ECB in de debat te gaan: resoluties over het monetair beleid, ECB-afgevaardigden ondervragen in de Commissie Economische en Monetaire Zaken, plenaire debatten organiseren,… Hier wordt dieper ingegaan in het volgende stukje „het EP als principal van de ECB?‟.

4.4 HET EP ALS PRINCIPAL VAN DE ECB? Principals – die daarvoor gelegitimeerd zijn door hun kiezers – hebben ervoor gekozen om het monetair beleid in de eurozone te centraliseren en door een onafhankelijke ECB uit te laten voeren. Op die manier bonden ze hun eigen handen vast. Toch is het belangrijk dat de preferenties van de agent (de ECB) de preferenties van de principals blijven weerspiegelen. Francisco Torres (2006) werpt het EP op als nieuwe principal van de ECB. Hij vraagt zich af welke rol het Europees Parlement (EP) kan spelen in de verbetering van het democratisch gehalte van het monetair beleid. “As a representative institution, the EP has a unique role in the overlapping EU political structure: it increasingly interacts with the various national parliaments, bridging the gap between national and European representation; it is more open and accessible than any other European institution to pressures from below, allowing

for an increased participation of European citizens in the

Community‟s life; and it provides more transparency to the process of decision-making in the EU,

which enhances the accountability of other European institutions, such as the European Commission and the European Central Bank” (Torres, 2006 p. 11). Zonder ex ante aanpassingen kunnen de „oversight‟-verantwoordelijkheden van het EP worden uitgebreid. Volgens Elgie (2002) is het EP goed geplaatst om op de activiteiten van de ECB toe te zien, net omdat hier geen verdragswijziging voor nodig is. Door de jaren heen is het EP er al in geslaagd om haar invloed over de ECB te vergroten. Op die manier kan het EP voor een groter policepatrol oversight zorgen zonder de statuten en de geloofwaardigheid van de ECB in het gedrang te brengen.Zo zei Duisenberg bij zijn kandidatuur dat hij zich zou terugtrekken indien er een „wave of unanimous dissaproval‟ kwam vanuit het EP. Volgens Elgie is er ook bewijs te vinden dat de ECB meer aandacht schenkt aan de secundaire doelstelling namelijk groei en tewerkstelling.

Het EP beschikt dan wel niet over dwingende middelen: het kan geen wetten doordrukken die de missie en taken van de ECB bepalen maar kan volgens Torres wel een informele rol spelen in de controle op de ECB. Het EP zou bijvoorbeeld vaker kunnen debatteren over de ECB, zelfs bij afwezigheid van de Voorzitter van de ECB of resoluties goedkeuren over het beleid van de ECB. Op die manier kan de divergentie tussen de preferenties van de principal en de agent gereduceerd worden.

Ook volgens Eijffinger & Mujagic (2003) staat de ECB wel degelijk open voor de kritiek van politici: uit hun onderzoek blijkt dat de ECB goed luistert naar de opmerkingen van het EP. “De ECB heeft bewezen dat ze goed om kan gaan met opbouwende kritiek. Dit is te merken aan het belang dat ze hecht aan de monetaire dialogen en daarin geuite standpunten. Het zou dan ook in onze ogen onterecht zijn om deze instelling als een ivoren toren te beschouwen. Ondanks het feit dat de ECB jong is, vertoont ze het gedrag van een volwassen centrale bank die om kan gaan met de opbouwende kritiek op haar beleid inzake verantwoordelijkheid en transparantie.”

5. DEMOCRATISCH DEFICIT Zoals in het vorige hoofdstuk vermeld is P-A een theorie van delegatie en controle die in zeer uiteenlopende situaties van toepassing is. Volgens Devos (2006, p.458) is het ook een theorie over democratie en vertegenwoordiging. Die twee termen zijn niet hetzelfde maar zijn wel nauw verweven. Democratie heeft, als het om politieke en dus collectieve of publieke besluitvorming gaat, betrekking op de verhouding tussen een principal en een agent. “De principal is een actor (bijvoorbeeld het soevereine volk) die een deel van zijn bevoegdheden afstaat een agent ( bijvoorbeeld de volksvertegenwoordiger) die in opdracht van de principal taken moet vervullen.”

We gaven al aan dat de EU gepercipieerd kan worden als een agent van de lidstaten terwijl die lidstaten op hun beurt een agent van hun eigen politieke instellingen zijn. De actoren in die politieke instellingen zijn uiteindelijk ook agents van zij die voor hen gekozen hebben. Op die manier ontstaat er een „keten van soevereiniteitsoverdracht‟ (Devos, 2006). In de omgekeerde richting verloopt dan de verantwoordingsplicht. In grote samenlevingen is de conditionele overdracht van macht volgens Devos onvermijdelijk omdat een bestuursvorm waar duizenden mensen samen over alles en direct beslissen niet werkbaar is. In een democratie moet daarom bijzonder zorg worden besteed aan de verhouding tussen de principal en de agents. Die verhouding kan immers moeilijk verlopen of uit balans geraken.

5.1 TRUSTEE VERSUS DELEGATE Heywood omschrijft een delegate als iemand “who is chosen to act for another on te basis of guidance or instruction. In other words, a delegate is expected to act as a conduit conveying the views of others, while having little or no capacity to exercise his or her own judgements or preferences (1997:207). Dit model van vertegenwoordiging verkiest een zo groot mogelijke binding tussen kiezer en gekozenen waarbij de agent een strikte delegatie meekrijgt met een minimum aan eigen oordeel. Volgens dit model moet de vertegenwoordiger zoveel mogelijk handelen in overeenstemming met de wensen van de principal namelijk de kiezers. In tegenstelling tot een delegate - een afgevaardigde – is een trustee formeel verantwoordelijk voor het iemand anders‟ belang en daar ook het vertrouwen voor gekregen heeft om naar eigen inzichten te handelen en die belangen te verdedigen. De trustee wordt geselecteerd omwille van zijn intrinsieke kwaliteiten om het algemeen belang na te streven.

Volgens Pitkin (uit: Devos 2006) sluiten beide uitersten van de twee bovenstaande modellen vertegenwoordiging uit. Enerzijds is er geen vertegenwoordiging meer indien er niet een zekere mate van afwezigheid van de principal is. Anderzijds is er ook geen vertegenwoordiging als de agent zo onafhankelijk is dat hij het omgekeerde doet van wat de kiezers willen en zelf zouden doen.

Uit de analyse van de controlemechanismen (zie vorig hoofdstuk) kunnen we besluiten dan er voor het mandaat van de ECB voor het trustee-model gekozen is. In de jaren ‟90 werd de visie dat centrale banken een lage, maar positieve inflatie dienden na te streven, dominant. Prijsstabiliteit maakt het voor consumenten en bedrijven makkelijker om de juiste consumptie – en investeringsbeslissingen te nemen, waardoor de allocatie van de middelen op de markt wordt verbeterd. Talloze onderzoeken en praktijk wezen uit dat de inflatie in een land of valutagebied laag is en minder schommelt als de centrale bank onafhankelijk is (Eijffinger & Mujagic, 2011) Het maakt de centrale bank immers geloofwaardiger.

Met het trauma van de hyperinflatie in Europa in het achterhoofd heeft men het monetair beleid dus geïsoleerd van het politieke besluitvormingsproces. Prijsstabiliteit wordt immers gezien als een lange termijnobjectief, in tegenstelling tot politici die zich vaker richten op de korte termijn. Centrale banken horen een garantie te zijn tegen het opportunisme van verkozen politici die op korte termijn politiek voordeel willen behalen: beter bekend als het „time-inconsistency problem‟ (Buiter, 1999). Een voorbeeld: een hogere inflatie maakt het makkelijker voor overheden om aan schuldafbouw te doen. Een conservatieve, anti-inflatoire ECB lost dit probleem op en trekt de inflatieverwachtingen naar beneden.

Een onafhankelijk, technocratische instelling die het monetair beleid uitstippelt doet vermoeden dat er geen ideologische keuze meer is maar enkel een technische opmaak van de wetenschappelijk ideale oplossing (Devos, 2006). Toch is er bij het design van de ECB een belangrijke politieke keuze gemaakt voor monetarisme, een visie op de economie waar een stabiele inflatie voorrang heeft op economische groei. De Grauwe (2006) wijst er voorts nog op dat er geen sprake kan zijn van een „wisdom-based‟ collegiaal systeem zolang de nationalistische praktijken binnen het Directiecomité de gewoonte blijven. Een ander deel van die politieke dimensie is uiteraard de EMU als onderdeel van de politieke en economische integratie in Europa en een stap in de richting van een „ever closer union‟. Het afstaan van nationale soevereiniteit moet door de Europese burgers dus als legitiem aanvoelen.

Uit hoofdstuk 4 bleek dat de ECB zowel institutioneel, operationeel, financieel en op het vlak van personeelsbeleid zeer onafhankelijk is. In de literatuur vragen verschillende auteurs (De Haan & Eijffinger, 2000, De Grauwe, 2006) zich dan ook of men niet te ver gegaan is in het verlenen van die onafhankelijkheid. De ECB functioneert in een democratische samenleving en is dus verantwoording schuldig voor haar daden. Sommigen (Verdun, 1999) spreken zelfs over een democratisch deficit.

Dit gebrek aan politieke legitimiteit uit zich volgens Buiter (1999) in twee domeinen: enerzijds institutioneel; de monetaire integratie ligt mijlen voor op de politieke en institutionele integratie. Anderzijds is er een gebrek aan openheid en „accountability‟ van de ECB. We zullen dit debat herformuleren in P-A-termen.

5.2 WEEFFOUTEN IN DE EMU: EEN EUROPEES DAK ZONDER MUREN?(*) (*)citaat afkomstig van Luc Soete, hoogleraar internationale economische betrekkingen

5.2.1 GEBREK AAN INSTITUTIONAL CHECKS: GEEN POLITIEKE TEGENHANGER “It is true that central banks have struggled for years to free the printing of money from the influence of politics (…) It is equally true that the present independence status of the Eurosystem is exceptionally strong in this respect. However, only superficial thinking could view the lack of political union as strengthening the central bank and making it freer to fulfil its mission. It would be unfortunate if independence were to be confused with loneliness” ( Padoa-Schioppa, uit: De Grauwe, 2006) De eerste dimensie die we hier bespreken houdt dus verband met het unieke institutioneel raamwerk waarbinnen de ECB – in vergelijking met andere centrale banken - opereert. De ECB is dan wel bevoegd voor het monetaire beleid, de lidstaten blijven verantwoordelijk voor fiscaal en budgettair beleid, hun sociale zekerheid,.. Er is dus geen EU-regering zoals die er in de lidstaten wel is en bovendien zijn de bevoegdheden van het Europees Parlement verschillend van die van de lidstaten. Nationale parlementen kunnen de statuten van hun centrale bank aanpassen terwijl de rol van het Europees Parlement bij verdragswijzigingen (die nodig zijn om de statuten van het ESCB te veranderen) beperkt is tot consultatie. Buiter wijst erop dat ook de VS pas een monetaire unie is geworden nadat er politieke unificatie plaatsgevonden had.

De economische integratie heeft in de geschiedenis van de Europese Unie inderdaad steeds vooropgelopen de politieke integratie. Via de oprichting van de ECB werd het monetaire beleid op Europees niveau gebracht, met de creatie van de euro wilde men de monetaire macht van Europa namelijk versterken. Europese lidstaten werden regelmatig geplaagd door speculaties van financiële

markten, waardoor ze niet meer bij machte waren een autonoom monetair beleid te voeren. Door de krachten op Europees niveau te bundelen, wilde men een „schip van monetaire stabiliteit‟ creëren. Toch werd enkel het monetaire beleid Europees terwijl het budgettair, financieel en sociaal beleid hoofdzakelijk nationaal bleven. Als gevolg hiervan werd de euro wel een stabiel monetair schip maar beschikt het schip niet over een stuurman (Coolsaet, 2010).

In een muntzone is er normaal gezien maar één overheid die de centrale bank kan ondersteunen en verantwoordelijk stellen voor haar daden (Verdun, 1999). In de eurozone is er echter geen overkoepelende overheid voor de Europese economie. Er is daardoor niet alleen sprake van een democratisch deficit, de ECB kan dan ook moeilijk volledig verantwoordelijk gesteld worden voor de evolutie van de economische situatie. De euro blijft „a currency without a state‟ (Issing, 2006).

Het is ook zeer onduidelijk waar de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het beleid ligt. De Raad van Bestuur en het Directiecomité van de ECB zijn collegiale organen waar alle leden de collectieve verantwoordelijkheid dragen voor het vervullen van de taken. Deze verantwoordelijkheid dragen zij ten opzichte van het Europees Parlement. De Haan en Eiffinger (2000) vinden dat deze verantwoordelijkheid niet ver genoeg gaat, aangezien het parlement de bevoegdheid niet heeft om in te grijpen als het misgaat. Zij stellen dan ook een noodprocedure en een ontslagprocedure voor de president van de centrale bank voor. Daarbij is het wel heel belangrijk onder welke voorwaarden dergelijke procedures opgestart kunnen worden. Er mag namelijk geen enkele sprake zijn van politieke inmenging. Hieruit blijkt alweer dat het evenwicht vinden tussen verantwoording en onafhankelijkheid soms balanceren op een slappe koord is.

Niet iedereen voelt die tweeledige structuur echter aan als een democratisch deficit. Volgens Majone (1998) bijvoorbeeld is economische integratie zonder politieke integratie mogelijk indien deze strikt apart gehouden worden: “The depoliticisation of European policy-making is the price we pay in order to preserve national sovereignity largely intact. These being the preferences of the voters, we conclude thath Europe‟s democratic deficit is democratically justified”.

5.3 GEBREK AAN POLITIEKE LEGITIMITEIT: AGENCY SHIRKING? De tweede dimensie van Buiter heeft betrekking op de openheid en accountability van de ECB Eigenlijk bedoelt hij daarmee – in P-A-termen – dat hij vreest voor „shirking‟ vanwege de ECB. Een gebrek aan openheid en accountability kan leiden tot enerzijds informatie-asymmetrie en anderzijds doelincongruentie.

5.3.1 INFORMATIE-ASYMMETRIE: MORAL HAZARD

Moral hazard komt voor wanneer de principal de agent niet direct kan observeren omwille van asymmetrische informatie. Tenzij deze agent een incentive heeft om zorg te besteden aan de gedelegeerde opdracht, zal hij weinig moeite doen om de taak tot een goed einde te brengen. In een principal-agent-relatie verwijst accountability naar de mechanismen die de agent voor zijn verantwoordelijkheid ten opzichte van de principal kunnen stellen. Daarbij moeten we ons niet alleen afvragen wat het doel van de ECB is maar ook of dat doel bereikt wordt en op welke manier. Een belangrijk element van accountability is volgens De Haan en Eijffinger transparantie. Men heeft namelijk informatie nodig over de beslissingen en redeneringen van de ECB om haar verantwoordelijk te stellen voor het gevoerde beleid.

Er zijn echter niet zoveel controlemechanismen beschikbaar. We merkten op dat er wel nog ruimte was voor een verhoogd police-patrol-toezicht. Aan de keerzijde van de verregaande onafhankelijkheid van de ECB bevinden zich immers de rapportageverplichtingen. Transparantie kan een pasmunt zijn voor de gebrekkige accountability. Hoe transparant is de ECB eigenlijk?

5.4 TRANSPARANTIE As long as daddy brings home the bacon, mummy and the children ought not to ask where he got it?

Het communicatiebeleid van de centrale banken heeft de laatste jaren een metamorfose ondergaan. Er is een duidelijke trend naar transparantie, er wordt opener gecommuniceerd. Dat is volgens Alan S. Blinder (2004) een recent fenomeen. Hij heeft het zelfs over „een stille revolutie‟. Die trend komt natuurlijk niet uit de lucht vallen en heeft veel te maken met de sterke concentratie op inflatiedoelstellingen. De centrale banken gaan zich richten op inflatievoorspellingen, die grotendeels bepaald worden door de verwachtingen van economische actoren. Daarom is informatievoorziening om deze verwachtingen te beïnvloeden zo belangrijk.

Volgens Piet Lammens, hoofd van de markt research van de KBC, zag je bijvoorbeeld vroeger enkel aan de activiteiten van de Federal Reserve in de geldmarkt dat er een beslissing over de rente was genomen. Sinds 1994 heeft de Fed haar communicatiebeleid radicaal omgezwaaid. Ben Bernanke, de huidige voorzitter van de Fed gaf op 27 april 2011 voor het eerst in een eeuw zelfs een persconferentie. Daarbij zou hij de persconferenties van zijn Europese tegenhanger Jean-Claude

Trichtet grondig bestudeerd hebben. Ook die maakte gedurende zijn mandaat een opening naar de journalisten, in zijn antwoorden citeert hij steeds minder uit het officiële communiqué.

Er is dus een trend naar meer transparantie. Dat is echter een begrip met vele facetten. Zo opereren de verschillende centrale banken in een andere politieke en institutionele context. De ECB omschrijft transparantie als “tijdig, en op open en duidelijke wijze, het algemene publiek en de markten alle relevantie informatie geven met betrekking tot haar strategie, beoordelingen en beleidsbeslissingen, en haar procedures.” Maar hoe transparant is de ECB eigenlijk in haar communicatie? Om dat te onderzoeken gebruiken we de indeling van Eijffinger en Geraats (2005). Zij onderscheiden vijf soorten transparantie (Figuur 5).

FIGUUR 5: EEN CONCEPTUEEL RAAMWERK VAN TRANSPARANTIE 5.4.1 POLITIEKE TRANSPARANTIE Een centrale bank heeft een hoger niveau van politieke transparantie als zij informatie beschikbaar stelt over haar doelstellingen en over hoe die doelstellingen geprioriteerd en gekwantificeerd zijn. Geïnstitutionaliseerde onafhankelijkheid kan dit nog versterken (DNB Kwartaalbericht 2007). De ECB krijgt hier van Eijffinger en Geraats de maximumscore omwille van haar grote autonomie en haar gekwantificeerde definitie van prijsstabiliteit. De ECB mag de definitie voor prijsstabiliteit zelf bepalen en omschrijft die als volgt: "een stijging van de inflatie van onder maar dicht bij 2% op middellange termijn.” Als de ECB ook in de praktijk vasthoudt aan de doelstellingen die ze in haar communicatie vooropstelt, zal ze geloofwaardiger overkomen. Met meer politieke transparantie zullen

de marktverwachtingen de beleidsveranderingen (belangrijk voor de transmissiemechanismen zoals loon- en prijszetting) sneller en beter weerspiegelen (Blinder e.a.).

5.4.2 ECONOMISCHE TRANSPARANTIE Er is sprake van economische transparantie indien de centrale bank haar kennis over de economie, die ze gebruikt voor het uitdenken van beleid, deelt. Dit omvat bijvoorbeeld de modellen die zij hanteert en de voorspellingen die zij maakt. Ook dit is een sterk punt van de ECB. Haar website is een goudmijn van statistieken over geld, financiële markten en banken. De ECB is dus een belangrijk kenniscentrum en dankzij het „Statistical Data Warehouse‟ (SDW) heb je snel toegang tot enorme hoeveelheden informatie zoals haar inflatievoorspellingen en het „Monthly Bulletin‟.

5.4.3 PROCEDURELE TRANSPARANTIE Een centrale bank is procedureel transparant als de procedures die ze gebruikt bij de totstandkoming van monetaire beleidsbeslissingen openbaar gemaakt worden. Openheid over de gebruikte strategie, de stemverhoudingen en de notulen dragen hier toe bij. De ECB scoort hier zwak op omdat noch de notulen noch de individuele stemmen bekend gemaakt worden. Volgens Buiter kent de ECB hier een gebrek aan transparantie en openheid. Hij vindt dat de ECB transparantie veel te paternalistisch benadert. Er is namelijk een verschil tussen transparantie in de acties van de ECB en transparantie van het beleidsproces zélf. Hij benadrukt dat men niet in de logica „as long as daddy brings home the bacon, mummy and the children ought not to ask where he got it‟ mag meestappen. Hij stelt dan ook voor om de notulen en de stemmingen in de Raad van Bestuur bekend te maken. De ECB heeft hier de boot altijd afgehouden, officieel om politieke druk tegen te gaan.

De verklaring die na afloop van elke vergadering samen met een persconferentie wordt gegeven, heeft volgens de ECB hetzelfde effect als de notulen te publiceren. Dat klopt volgens Eijffingen en Mujagic (2003) niet helemaal: notulen zijn immers meer gestructureerd en minder ad hoc. Ten tweede weigert de Voorzitter van de ECB vaak op belangrijke vragen antwoord te geven. Door de weigering om op cruciale vragen antwoord te geven, zijn de persconferenties duidelijk ondergeschikt aan de verslagen van de vergadering van de Raad van Bestuur van de ECB. De publicatie ervan zou volgens hen dan ook de transparantie vergroten en een welgekomen ontwikkeling zijn.

De keuze om de individuele stemmingen niet te publiceren hangt dan ook samen met haar geschiedenis. De ECB is een jonge, multinationale centrale bank. Bij haar oprichting vreesde men dat de centrale bankiers gingen stemmen volgens de behoeften van hun land. Zo kan het voor een bepaald

land (bijvoorbeeld Portugal in de huidige situatie) niet opportuun zijn om de rente te verhogen maar voor de hele eurozone wel. De Portugese centrale bankier zou dan in eigen land in de problemen komen. Anderzijds kunnen er ook coalities ontstaan. Volgens Lammens wordt de politiek dan binnengelaten zonder dat de betrokkenen politici zijn. Het voordeel is ook dat men vrijuit kan spreken. Ook voor Eijffinger en Mujagic (2003) is dit uit den boze: het zou de werking van de RvB negatief beïnvloeden

Daarnaast is de Raad van Bestuur een collegiaal orgaan waar normaal niet gestemd wordt maar waardoor het wel makkelijker is om een consistente boodschap in de statements te zetten. Dat ligt moeilijker bij de Fed maar daar is de kakofonie van meningen deel van de onderliggende realiteit omdat

de

centrale

bankiers

een

individuele

verantwoordelijkheid

hebben.

Openlijke

meningsverschillen zijn er net een onderdeel van transparantie (Blinder e.a.).

5.4.4 BELEIDSTRANSPARANTIE Beleidstransparantie wil zeggen dat de centrale bank haar beslissingen duidelijk uit en gewijzigd beleid meteen aankondigt. Ook worden er indicaties voor toekomstige acties gegeven. Deze is toegenomen door na elke monetaire beleidsvergadering een persconferentie met een statement te geven waarin de beslissing wordt toegelicht op basis van de onderliggende analyse en een vraag- en antwoordronde voor journalisten. Deze verschijnen ook meteen op internet. Centrale banken leven niet langer onder het adagium „zwijgen is goud‟ maar beseffen tegelijkertijd dat hun uitspraken een grote impact hebben die de koersen van aandelen, obligaties, munten en grondstoffen kunnen beïnvloeden (Blinder e.a.). De ECB ontwikkelde daarom tijdens de laatste jaren een cryptisch taaltje. Toeschouwers dienen dan de „codetaal‟ van de ECB te ontcijferen. Piet Lammens omschrijft die codetaal als „lingo‟, een televisieprogramma waarbij twee teams tegen elkaar 5 pogingen krijgen om een woord waarvan de beginletter gegeven is te raden. “Sinds 2005 heeft voorzitter Trichet een codetaal opgebouwd waardoor de ECB meer voorspelbaar geworden is. Hoewel de ECB altijd zegt dat ze op elk moment kunnen terugkomen op wat ze gezegd hebben, is dat in de praktijk even zeldzaam als een tsunami die Zwitserland treft. Eerste les: in april 2011, na de rentestijging, zei Trichet dat de ECB niet beslist had dat het de eerste rentestijging in een reeks was. Dat zegt hij traditioneel in het begin van de rentecyclus en wordt dan ook door niemand letterlijk genomen. Het geeft wel aan dat de ECB de rente niet agressief zal verhogen. Hij voegde toe dat het „het beleid nog steeds soepel blijft‟ en zei niet dat na de rentestijging het rentepeil gepast is. Dat waren sterke aanduidingen dat er een volgende rentestijging zit aan te komen. Wat is de timing daarvan? Tijdens de cyclus van 2005 had Trichet daarvoor een precies tijdskader. Telkens de rente

verhoogd werd, voegde hij eraan toe dat de ECB de ontwikkelingen „van nabij zou opvolgen‟ (monitoring closely). De maand nadien werd dat: „van zeer nabij volgen‟, wat op zijn beurt nog een maand later vervangen werd door de kwalificatie „zeer waakzaam‟ (strong vigilance). Dat was het signaal om in maand drie de rente opnieuw te verhogen. Toen de ECB in 2006 de rente om de twee in plaats van om de drie maanden verhoogde, viel de „van nabij‟ weg. Een maand geleden zei Trichet dat de ECB de ontwikkelingen „van zeer nabij‟ zou volgen. De logica volgend zal hij dus in mei zeggen dat de ECB „zeer waakzaam‟ (strong vigilance) is waarna in juni de rente opnieuw verhoogd wordt (Uit: Metro).

5.4.5 OPERATIONELE TRANSPARANTIE Een centrale bank is operationeel transparant wanneer zij uitleg verschaft over de implementatie van monetair beleid en met enige regelmaat evalueert hoe zij heeft gepresteerd.De operationele transparantie van de ECB kan nog beter: ze voorziet wel informatie over niet-geanticipeerde macroeconomische storingen in haar Monthly Bulletin, maar bespreekt nog te weinig foute voorspellingen uit het verleden.

5.4.6 HOE MEER TRANSPARANTIE, HOE LIEVER ? Toch mag een centrale bank niet teveel communiceren. Ten eerste kan teveel transparantie leiden tot een overdaad van informatie waardoor belangrijke informatie niet zal aankomen. Ook mag de gegeven informatie niet te ingewikkeld worden: veel mensen vallen dan terug op eenvoudige vuistregels.

Daarnaast geven de centrale banken door steeds meer informatie te verstrekken een onzekere indruk. Uiteindelijks is men afhankelijk van een relatief zwak instrument als de (zeer) korte geldmarktrente en als men informatie geeft over alle onzekerheden van haar prognoses en analyses kan dit haar geloofwaardigheid aantasten.

5.4.7 DE GRIEKSE CRISIS: VOORBEELD VAN SLECHTE COMMUNICATIE Tijdens de persconferentie van 8 april 2010 zaaide de ECB grote verwarring over twee zaken: ten eerste dat naast de eurolanden ook het Internationaal Monetair Fonds (IMF) geld zal lenen aan Griekenland. Ten tweede dat de spelregels voor de kredietverlening tegen onderpand zullen wijzigen. In die persconferentie ontkende voorzitter Trichet dat er sprake was van een bocht van de ECB, hoewel dat weinig geloofwaardig was.

Nochtans beklemtoonde Trichet daarvoor dat het IMF enkel technische ondersteuning moest bieden. Daarna klonk het als volgt: “The IMF is not a minor partner in this deal. And I have always said that the expertise of the IMF is important. (…) Our message was that we need the involvement of the euro area governments, so we would not have been satisfied at all, had we had the IMF alone, with no conditionality coming from the governments of the members of the euro area, without the Eurogroup.” Ook in het weekend van 8 en 9 mei nam de ECB een grote bocht. Hoewel analisten al lang speculeerden dat de ECB staatsobligaties zou kopen om de markten gerust te stellen, had Trichet de voorafgaande donderdag nog gezworen dit nooit te doen: „we did not discuss this option‟. Drie dagen later deed de ECB dit toch, zij het op een vage manier: “To conduct interventions in the euro area public and private debt securities markets (Securities Markets Programme) to ensure depth and liquidity in those market segments which are dysfunctional. The objective of this programme is to address the malfunctioning of securities markets and restore an appropriate monetary policy transmission mechanism.” Dit doet ons serieuze vragen stellen over het communicatiebeleid en zelfs de onafhankelijkheid van de ECB. Buiter (3 juli 2010, De Tijd) noemt de communicatie van de ECB sinds de schuldencrisis zeer slecht. Maar hij wijst er ook op dat de ECB door de passiviteit van de nationale overheden gedwongen is om dubieus overheidspapier en onbetrouwbaar onderpand van banken te aanvaarden. Besluitend kunnen we stellen dat de ECB er qua transparantie op vooruit is gegaan en nu tot de subtop van de wereld behoort. Notulen en stemmingen worden wel niet gepubliceerd maar dat heeft vooral te maken met het feit dat de ECB een jonge, multinationale centrale bank is. Met de schuldencrisis in de eurozone is de ECB tegen wil en dank in moeilijke papieren gekomen. Zo werd ze gedwongen om maatregelen te nemen die ingaan tegen haar basisprincipes waardoor ze haar reputatie op het spel zet. Dit heeft een nefaste invloed op haar communicatiebeleid en geloofwaardigheid.

5.5 DOELINCONGRUENTIE

Een derde element in de discussie over het vermeende democratisch deficit van de ECB is het verschil in preferenties tussen principal en agent. De theoretische uitgangspunten van de principal-agent-theorie kunnen hier zowel gebruikt worden om dit deficit aan te kaarten als het te ontkennen.

Volgens Elgie (2002) verwijten critici zoals voormalig Europees parlementslid Christa Randzio-Plath (S&D) de ECB al langer te weinig aandacht te besteden aan haar secundaire

taak namelijk het algemene economische beleid in Europa te ondersteunen. Daarmee gaat de ECB in tegen de oorspronkelijke preferenties van de eurolanden en dat is ondemocratisch. Op die manier maakt de ECB zich schuldig aan „shirking‟.

Daarnaast kunnen de preferenties van de principal door de tijd heen ook wijzigen. De oorspronkelijke bedoeling van een onafhankelijke centrale bank was wel het monetair beleid uit de handen van politici te nemen, maar wat als deze een deel van die macht willen recupereren? Elgie ziet in de ijver van het Franse voorzitterschap in 2000 om een economische regering op poten te zetten een poging om een politiek tegengewicht te bieden voor de ECB. Dat zou indiceren dat de preferenties van de principal gewijzigd zijn sinds de oorspronkelijke delegatie. De ECB daarentegen ziet elke vorm van politiek tegengewicht als nefast voor haar inflatiedoelstelling. Onafhankelijke agents oprichten kan dus een strategie zijn om bepaalde preferenties in te kapselen in het democratische politieke stelsel (Moe, 1995).

Men kan echter ook stellen dat de ECB simpelweg haar plicht uitvoert, die zwart op wit in het Verdrag van Maastricht staat. Volgens Elgie gaan autonomie en „agency shirking‟ in de meeste P-A-studies hand in hand. In het geval van de ECB was de initiële preferentie echter de delegatie van macht naar een autonome instelling. Een onafhankelijke ECB was de wens van de regeringen en de bevolking van de eurolanden. Alles wat de ECB beslist – zolang het binnen de contouren van het Verdrag van Maastrichts blijft - is dan ook democratisch en valt niet onder „shirking‟.

De ECB wijkt in deze argumentatie dus niet af van haar oorspronkelijke doelstelling. De legitimatie hiervoor vindt ze in de claim dat ze met haar onafhankelijk optreden enkel de opdracht uitvoert die haar zo gedelegeerd is, ook al gaan politici soms niet akkoord met renteverhogingen. De ECB moest voor prijsstabiliteit zorgen en mocht die criteria zelf bepalen, dus eigenlijk voert de ECB gewoon uit wat men haar gevraagd heeft. De taak van centrale bankiers is nu eenmaal – zoals voormalig voorzitter van de Federal Reserve William McChesney Martin die omschreef – “to take away the punch bowl just as the party gets going”, verwijzend naar de nood om de rente te verhogen in tijden van economische groei om inflatie tegen te gaan. De kritiek van Randzio-Plath pareert de ECB met de stelling dat het nastreven van prijsstabiliteit de beste bijdrage is die het monetair beleid kan leveren om de doelstellingen zoals omschreven in het artikel 105 te realiseren. Moravcsik (2002) zegt dat “the mode of EU delegation to its central bank (..) is consistent with the late twentieth-century practice of most advanced industrial democracies. Even if we were to reject outright the modern trend towards delegated policy-making, it would surely be normatively arbitrary as well as politically futile to expect the EU to bear the brunt of such opposition.”

Ook Piet Lammens nuanceert het democratisch deficit van de ECB. “Eigenlijk beschikt de ECB maar over één belangrijk wapen: een paar keer per jaar kunnen ze de rente met 25 basispunten verhogen of verlagen. Je moet monetair beleid bekijken als een tak van het beleid die het parlement heeft afgestoten om niet onderhevig te zijn aan de politieke verkiezingscyclus. De ECB heeft haar mandaat dus gekregen van een politieke overheid, in die zin is dat een democratische rechtvaardiging.”

Volgens Lammens is het mandaat van de ECB zoals een grondwet, die wordt ook niet dikwijls gewijzigd. “Geld is het belangrijkste goed in een economie en in Europa hebben wij hele slechte herinneringen aan de hyperinflatie. De laatste dertig jaar is er een consensus gegroeid dat een economie het beste functioneert wanneer de inflatie zo laag mogelijk ligt. Uit die periode blijkt dat er minder recessies zijn en dat de volatiliteit is afgenomen.”

Toch zou dit volgens Lammens kunnen veranderen naar aanleiding van de financiële en economische crisis: “Indien de crisis schade blijft toebrengen aan de economie zou men de inflatiedoelstelling wel eens kunnen optrekken. Nu stimuleert de overheid de economie nog en is de rente laag. De vraag is wat er gaat gebeuren onder een normaal rentepeil wanneer de overheid haar beleid terug schroeft. Als het moeilijk wordt, kan inflatie namelijk helpen bij het aflossen van schulden.”

Daarnaast heeft Lammens ook kritiek op het recente beleid van de ECB naar aanleiding van de Europese schuldencrisis. “De ECB heeft zich geleidelijk begeven op politiek gevoelig terrein. Monetair beleid is maar een beperkt instrument: het gaat om het verhogen of het verlagen van de rente. Door de crisis is men geleidelijk buiten de traditionele taken gegaan.”

De ECB is volgens Lammens geïntervenieerd omdat de overheidsrentes zeer hoog waren en de rentes in de economie omhoog stuwden. Zo heeft ze onder andere obligaties uitgegeven aan Griekenland. “Als zij niet terugbetalen lijdt men een verlies terwijl centrale banken normaal geen kredietrisico‟s nemen. Ook heeft men onbeperkt toegelaten dat overheidspapier mag gebruikt worden om liquiditeiten bij haar te bekomen, ongeacht de kwaliteit van dat papier. Dat is een risico. Zo was er de vrees van Alex Weber: wat wij hier doen, is potentieel gevaarlijk. Als wij verliezen hebben , moeten wij bedelen bij overheden en zijn we niet onafhankelijk meer. Overheden hebben problemen dus hebben we vrees om verplichtingen opgelegd te krijgen.”

Lammens legt hiermee wel de vinger op de wonde: door de schuldencrisis als gevolg van de nasleep van de financiële en economische crisis van 2008 is de ECB in een lastig parket terecht gekomen. Een centrale bank mag volgens Buiter (3 juli 2010) niet „het budgettaire straatje‟ worden ingestuurd en hij

verwacht dan ook een ware clash tussen de ECB en de ministers van Financiën van de eurozone over wat de ECB hoe en wanneer moet doen om banken en landen te redden.

In onze case focussen we op het geval van Griekenland. In politieke kringen raakt men het stilaan eens dat tot een schuldherschikking zal moeten komen, voor de ECB kan hier echter geen sprake van zijn. Wat er met de schulden van Griekenland moet gebeuren, lijkt een splijtzwam te worden tussen de verkozen politici (de principals) en de ECB (de agent). In het volgende deel analyseren we hoe het zover is kunnen komen en welke oplossingen er aangereikt kunnen worden. 6. DE KIEM VAN ALLE PROBLEMEN “De ECB maakt zich op om een stevig robbertje te vechten met de politieke leiders van de eurozone over een mogelijke herschikking van de Griekse schuld. Ze zit daarmee wel in niemandsland, verloren tussen grote idealen en grote pragmatiek.” Zo luidt de analyse van Daan Ballegeer (24 mei 2011) in De Tijd. De eurolanden zullen volgens hem sowieso de dupe zijn van de Griekse schuld: ofwel geeft Griekenland toe dat het de noodleningen niet kan terugbetalen, ofwel worden de verliezen door de ECB geslikt. Naast Griekse obligaties heeft de ECB namelijk ook veel geld uitgeleend aan Griekse banken. Bij een wanbetaling van Griekenland lijdt de ECB die verliezen. De lidstaten zullen dan met extra geld over de brug moeten komen om de balans van de ECB weer op orde te krijgen. De ECB huivert echter van een dergelijk scenario, omdat haar onafhankelijkheid op die manier op de helling komt te staan. Hoe is het allemaal zo ver kunnen komen? 6.1 HET GEBREK AAN CREDIBLE COMMITMENTS De eurolanden kennen dan wel een interne markt, een gemeenschappelijke munt en monetair beleid maar eigenlijk zijn er nooit geloofwaardige randvoorwaarden opgelegd voor het begrotingsbeleid van de lidstaten. Een belangrijke voorwaarde voor een goed werkende monetaire unie bestaande uit onafhankelijke lidstaten, is echter een overkoepelende politieke unie die erop toeziet dat de spelregels worden nageleefd. Het Pact voor Stabiliteit en Groei (Stabiliteitspact) moest daarvoor zorgen. Het trad in 1999 in werking met de derde fase van de EMU. Daarin werden afspraken gemaakt dat het begrotingstekort niet boven de 3 procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP) mag komen, en dat de staatsschuld niet meer dan 60 procent van het BBP mag bedragen. De Raad van de EU (de ECOFIN) kan bij overtredingen het land in kwestie op de fouten te wijzen, indien nodig kan de ECOFIN zelfs boetes opleggen.

Begrotingzondaars zijn uiteraard ook vertegenwoordigd in de Ecofin en aangezien er bij gekwalificeerde meerderheid wordt beslist over de straffen voor overtreders van het Stabiliteitspact hebben grote lidstaten het makkelijker om een eventuele straf te ontlopen. Dat is ook exact wat er gebeurde toen de begrotingen van Frankrijk en Duitsland in 2004 en 2005 niet voldeden aan de regels van het Stabiliteitspact waardoor men in heel Europa naar meer flexibiliteit neigde. De toenmalige Italiaanse commissaris voor Concurrentie Mario Monti verwoordde het zo: “the parents of the Stability and Growth Pact have in the past forbidden everyone and every institution from expressing any doubts about the Stability Pact. Now, for purely practical purposes the parents have killed the Pact".

De ECB is altijd een vurige verdediger van het Stabiliteitspact geweest, zo getuigt een citaat van Trichet: “As far as the ECB is concerned, we have always called for a strict and rigorous implementation of the Stability and Growth Pact, and have expressed our “grave concerns” when the letter and the spirit of the Pact were breached in 2004 and 2005. Today we are calling for a quantum leap in economic governance”(23 juli 2011). Ook voor Griekenland was dit het geval. Zo gaf Belgisch ontslagnemend minister voor Financiën Didier Reynders op 20 juni 2011 toe dat de andere EU-landen er al van bij de toetreding van Griekenland in 2001 van op de hoogte waren dat de Griekse rekeningen niet klopten. Volgens Jeffrey Frankel (2011) was de toetreding van Griekenland tot de eurozone één van de drie vergissingen die het Europese leiderschap (waar volgens hem ook de ECB onder valt) met betrekking tot de euro heeft gemaakt. De tweede vergissing was volgens Frankel dat de ECB Griekse schuld als onderpand accepteerde, op gelijk niveau als de Duitse schuld.

Hier lijkt echter verandering in te komen. Na de Europese Top van 24 en 25 maart in Brussel sloten de 17 eurolanden samen met Denemarken, Roemenië, Bulgarije, Polen, Letland en Litouwen het „europlus-pact‟. Volgens Commissievoorzitter José Manuel Barosso zal de “Economische en Monetaire Unie eindelijk op twee benen lopen, in plaats van achterop te hinken(*).” In september 2011 zal er tussen het EP en de lidstaten verder worden onderhandeld over het zogenaamde „sixpack‟, de verzameling van alle maatregelen en sancties die worden voor zien tegen lidstaten die hun staatsschuld en/of begrotingstekort niet binnen de perken houden. Volgens toenmalig ACV-voorzitter Luc Cortebeeck gaat het in het sixpack om “harde, afdwingbare beleidsmaatregelen.” Volgens hem is Europa “in antwoord op de financiële crisis, in spoedtempo bezig zijn lidstaten en in het bijzonder die van de eurozone, in een strak keurslijf te gieten, met een verstevigde discipline. Niet enkel met strengere budgettaire normen, maar ook met een verscherpt toezicht op het sociaaleconomische beleid. Gekoppeld aan een nieuw sanctiearsenaal, van publieke terechtwijzingen tot straffe boetes.”

Het gebrek aan omkaderende randvoorwaarden is wel de achtergrond van het hele verhaal. De divergerende economieën binnen de eurozone krijgen immers allen dezelfde rente opgelegd door de ECB. Duitsland wordt nu alom geprezen om zijn economische model, maar in de jaren voor de crisis werd het land door de effectenbank Merril Lynch nog „de zieke man van Europa‟ genoemd. Om de slabakkende Duitse economie te stimuleren, hield de ECB de rente laag, hetgeen eigenlijk ongepast was voor landen zoals Portugal. Zij konden heel goedkoop lenen maar zijn door de financiële crisis in een schuldencrisis terechtgekomen. Ivan Van de Cloot, hoofdeconoom van Itinera, noemde dit „een schuldenfeestje dat uit de hand gelopen is‟. Op dit moment geldt het omgekeerde: terwijl de rente voor Duitsland beste enkele procenten hoger zou mogen zijn, dreigt de ECB landen als Portugal, Ierland en Griekenland te verstikken met een hogere rente, aangezien zij tegelijk drastische besparingsplannen moeten doorvoeren.

7. DE ECB IN DE CLINCH MET DE POLITIEKE LEIDERS VAN DE EUROZONE “Het zou wel eens kunnen dat bepaalde instellingen geleidelijk aan nieuwe rollen op zich nemen die niet voorzien waren op het tijdstip van de oprichting.”

Dat kwam eerder al aan bod in het theoretisch kader van deze masterproef en is ook effectief in de praktijk gebeurd in het monetaire beleid van de ECB; in de nasleep van de financiële en economische crisis en het begin van de Europese schuldencrisis. Bij de oprichting van de ECB kon men natuurlijk niet weten in welk woelig water deze met de Europese schuldencrisis zou terecht komen. In P-Atermen heet dit „incomplete contracting‟. De agent krijgt een bepaalde marge om onvoorziene problemen op te lossen. De ECB heeft de crisis enerzijds met haar bestaande monetaire arsenaal aangepakt, anderzijds heeft zij ook gebruikt gemaakt van uitzonderlijke maatregelen, die soms zelf ingaan tegen haar eigen beginselen. Uitgebreid uitweiden over de oorzaken van de financiële en economische crisis zou ons hier te ver brengen. Maar laat ons toch even recapituleren welke rol de ECB in dit verhaal heeft gespeeld.

Figuur 6 stelt een schematische analyse van de financiële crisis voor. De spil van het hele gebeuren zijn natuurlijk de banken. Aan de linkerzijde staan de mechanismen van het „schaduwbankieren‟, aan de rechterzijde bevinden zich de actoren die een crisis moeten voorkomen (toezichthouders) of bezweren (centrale banken en overheden).

FIGUUR 6: ANATOMIE VAN DE FINANCIËLE CRISIS

7.1 EERSTE FASE: ONRUST OP DE MARKTEN

Cassola, Durré & Holthausen (2010) verdelen de periode tussen 9 augustus 2007 en oktober 2010 op in drie fasen. De eerste fase – van 9 augustus 2007 tot 15 september 2008 - is de Market Turmoil; De vastgoedzeepbel in de Verenigde Staten barstte in 2007 in volle hevigheid open. Als gevolg van een stijgende inflatie zag de Federal Reserve zich genoodzaakt om de rente op te trekken. Daardoor konden vele huishoudens – die zich eigenlijk geen lening konden permitteren – hun schulden niet afbetalen. Het huis werd als onderpand op de markt gebracht hetgeen samen met de dalende vraag naar huizen door de hogere rente de prijs van huizen deed dalen. Het grote probleem was dat men door financiële innovaties (bundelen, herverpakken en doorverkopen van leningen) zo goed als onmogelijk te weten kon komen waar deze slechte kredieten zich bevonden. Als gevolg daarvan was het vertrouwen op de interbankenmarkt volledig zoek. Die interbankenmarkt geeft banken de mogelijkheid om een liquiditeitstekort aan te vullen of een overschot te plaatsen, zodat banken elkaar wederzijdse kredietlijnen toestaan. Omdat men niet wist wie welke slechte effecten in portefeuille had, droogde de interbankenmarkt - normaal een toonbeeld van liquiditeit - helemaal op. Het vertrouwen was volledig zoek. Het werd ook snel duidelijk dat de vertrouwenscrisis zich uitbreidde en de reële economie zou aantasten.

Banken vertrouwen elkaar niet langer, ondernemingen kunnen zelf minder papier uitgeven waardoor ze moeten lenen bij banken maar diezelfde banken zitten zelf in een grote onzekerheid omdat ze niet weten of ze wel in staat zijn leningen uit te schrijven. Het gevaar van een vicieuze cirkel van onliquide

markten dreigt. Op dit moment komt de ECB aan zet. Op 9 augustus 2007 injecteerde ze 95 miljard euro aan liquiditeiten in de markten, aan de hand van een vaste rentetender. Dit in tegenstelling tot de normale praktijk van een variabele rentetender wat inhoudt dat de hoogste bieder eerst hun liquiditeiten krijgt, totdat het te lenen bedrag door de ECB wordt bereikt. In deze eerste periode bleef de ECB voornamelijk binnen haar gekende instrumentarium, zoals bijvoorbeeld frontloading waarbij de banken aan het begin van de aanhoudingsperiode meer liquiditeiten toegewezen krijgen dan strikt noodzakelijk om die dan geleidelijk terug te schroeven naar het einde van de aanhoudingsperiode. Ook werd de gemiddelde looptijd van de open-marktverrichtingen verlengd en was er een ongeziene samenwerking op het vlak van liquiditeitsmaatregelen tussen de centrale banken, voornamelijk tussen de ECB en de Fed (ECB, Monthly Bulletin, oktober 2010).

FIGUUR 7: OVERZICHT RENTE-INGREPEN ECB

7.2 TWEEDE FASE: VERDIEPING VAN DE FINANCIËLE CRISIS

De ineenstorting van de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers op 15 september 2008 luidt de tweede fase in, en vormt de onrust op de markten om tot een globale financiële crisis. De ingrepen uit de eerste fase zijn dan ook maar een voorproefje van wat er komen zou. Met de val van Lehman Brothers bereikte de crisis het Europese vasteland en begint ze de reële economie aan te tasten. Volgens Vander Vennet (2009) heeft de ECB het hoofd koel gehouden. In overeenstemming met haar mandaat als lender of last resort

(of beter: lender of only resort) (Giles, 2008) heeft ze twee

instrumenten gezamenlijk ingezet: enerzijds een massale verstrekking van liquiditeiten aan de banken en anderzijds een drastische verlaging van de kostprijs van die liquiditeiten via een daling van de korte rente.

Op 8 oktober 2008 werd de rente met 50 basispunten verlaagd. De verdieping van de financiële crisis vertraagde de economie waardoor het risico op inflatie kleiner werd (zie figuur 8). In de maanden die daarop volgden heeft de ECB de rente verder verlaagd. Om het vertrouwen op de interbankenmarkt te herstellen heeft de ECB uiteindelijk onbeperkt liquiditeiten verschaft aan de banken voor een looptijd die langer is dan gebruikelijk (1 jaar), tegen een historisch lage rente vanaf 7 mei 2009 (1%) (zie figuur 7).

FIGUUR 8: INFLATIE IN DE EUROZONE Vanaf oktober 2008 worden er naast de standaardmaatregelen ook wat Trichet „non-standard measures‟ noemt genomen die „unprecedented in terms of their nature, scope and magnitude‟ zijn. Deze allemaal bespreken zou ons te ver in een economische analyse brengen. Ze zijn o.a. terug te vinden in het artikel „The ECB‟s response tot the Financial crisis‟ (oktober 2010). Belangrijke nieuwigheid is echter de beslissing om herfinancieringstransacties toegankelijk te maken voor de commerciële Europese banken, een stijging van 140 tot ongeveer 2.000 banken. Deze konden zoveel lenen als ze zelf wilden tegen een vast tarief, voor een periode variërend van één week tot zes maanden. Ook werd het goedgekeurde onderpand voor die leningen uitgebreid.

De meest omstreden niet-conventionele maatregel was echter de aankoop van de zogenaamde „covered bonds‟. In mei 2009 kondigde de ECB aan om voor 60 miljard aan dergelijke obligaties aan te kopen. Trichet motiveerde de beslissing als volgt:

“Covered bonds were a major source of funds for banks in the euro area before the intensification of the financial crisis last autumn, when the covered bonds market virtually shut down. The Governing Council came to the conclusion that the Eurosystem could help to revive this market, in terms of liquidity, issuance and spreads, by engaging in outright purchases of covered bonds” (Trichet, 13 juli 2009).

De ECB heeft gedaan wat er van haar verwacht werd: de liquiditeitsuitgave aanpassen aan de noden van de banksector zodat deze verzekerd zijn van hun financiering. De non-conventionele maatregelen waren er vooral op gericht op de normale transmissiemechanismen van het monetair beleid weer op gang te trekken. De ECB heeft zich garant gesteld voor de liquiditeit van de banken en een zekere stabiliteit gebracht. Ze klopt zichzelf dan ook op de borst: “In the course of 2009 financial markets increasingly showed signs of stabilisation. Money market spreads gradually declined, while stock and bond markets revitalized. Bank lending rates also fell broadly in line with market rates, providing evidence that the implementation of the ECB‟s nonstandard measures was effective in preserving the normal functioning of the monetary policy transmission mechanism.” (ECB Monthly Bulletin, oktober 2010)

Hoewel de ECB vrijwel meteen aankondigde dat de uitzonderlijke maatregelen een tijdelijk karakter hebben, niet als „kwantitatieve versoepeling‟ aanzien mogen worden en in vergelijking met de Fed en de Bank of England bescheiden zijn, komt er toch stilaan kritiek op het beleid van de centrale banken. Zo gaf Merkel – hetgeen zeer uitzonderlijk is - de centrale bankiers een veeg uit de pan omdat ze teveel geld in de economie zouden pompen. De ECB zou volgens haar toegegeven hebben aan internationale druk om obligaties op te kopen. Dat Merkel de centrale bankiers zo zwaar aanvalt is op zijn minst opmerkelijk. Normaal gezien houdt ze zich aan de ongeschreven regel om als politicus geen commentaar te geven op het beleid van de onafhankelijke centrale bank (3 juni 2010, De Tijd).

7.3 DERDE FASE: UITDOVING EN BEGIN VAN DE SCHULDENCRISIS De periode na oktober 2009 wordt in de eurozone gekenmerkt door een geleidelijk maar duurzaam economisch herstel. De ECB kon haar non-conventionele maatregelen dus langzaam laten uitdoven. Zo werden de leningen voor twaalf en zes maanden in maart 2010 geschrapt. De ECB blijft geld aan de banken lenen voor periodes van een week, een maand en drie maanden maar die laatste worden minder aantrekkelijk: de vaste rente verdwijnt en de banken kunnen ook niet meer onbeperkt lenen. Zoals op Figuur 9 duidelijk te zien is begint de zogenaamde „spread‟ ( het verschil in rente op 10jarige obligaties) van Griekenland ten opzichte van Duitsland snel te groeien. Dat heeft alles te maken

met het dalende vertrouwen van de markt in de capaciteit van Griekenland om de schulden terug te kunnen betalen. In april en begin mei van 2010 versnelde dit verschil in de spread, om op 6 en 7 mei recordhoogtes te bereiken, waarna de Europese staats – en regeringsleiders op 9 en 10 mei met het European Financial Stability Facility (EFSF) over de brug kwamen.

FIGUUR 9: DE ‘SPREAD’ VAN OVERHEIDSOBLIGATIES TEN OPZICHTE VAN DUITSLAND

Hiermee komen we stilaan tot de kern van ons betoog. Tot nu toe waren de meeste stemmen over de aanpak van de crisis door de ECB positief. Zo liet Karel de Gucht eind 2008 optekenen dat de ECB beter heeft gereageerd dan de Fed. “Als de crisis al tot staan is gebracht, is dat eerder in de EU gebeurd dan in de VS. De ECB heeft haar rol gespeeld om het financiële systeem van de nodige liquiditeiten te voorzien.” Ook het EP prijst de rol van de ECB in de kredietcrisis: “ de ECB heeft uitstekend werk gedaan in het beheren van de financiële opschudding, waardoor het zijn reputatie verbetert” (Resolutie 9/06/2008 EP). Met de maatregelen die de ECB nam om de schuldencrisis onder controle te krijgen, oogstte ze echter ferme kritiek. Op 10 mei kondigt de ECB namelijk het „Securities Markets Programme‟ aan, waarin

de ECB beslist om overheidsobligaties op te kopen. Daarnaast versoepelt of heropent de ECB opnieuw enkele kredietlijnen om de banken te ondersteunen. De ECB doet dit “to conduct interventions in the euro area public and private debt securities markets (Securities Markets Programme) to ensure depth and liquidity in those market segments which are dysfunctional. The objective of this programme is to address the malfunctioning of securities markets and restore an appropriate monetary policy transmission mechanism (Trichet, 10 mei 2010). De aankoop van staats – en bedrijfsobligaties blijft echter de meest controversiële ingreep. Het Verdrag van Maastricht gebiedt immers dat de ECB niet aan monetaire financiering mag doen zijnde geld drukken om begrotingsputten mee te delven. Tot in het begin van de jaren ‟90 konden de budgettaire overheden van de EU-landen rekenen op aanzienlijke en vaak automatische kredietlijnen bij hun centrale bank. Wanneer de Belgische staat bijvoorbeeld obligaties uitbracht, kon zij daarvan een deel onderbrengen bij de Nationale Bank van België. Het financieren van overheidsuitgaven (en vooral – tekorten) wordt omschreven als monetaire financiering. Op weg naar de EMU werd deze vorm van monetaire financiering echter verboden.

De ECB koopt de obligaties nu via een omweg langs de secundaire markten waardoor er discussie is tussen de analisten of dit al dan niet toegelaten is. Volgens de ECB is de ingreep “in line with the provisions of the Treaty on the Functioning of the European Union” want “Eurosystem purchases of government bonds are strictly limited to secondary markets.” Volgens Buiter legde de ECB van de kredietcrisis tot aan de landencrisis een mooi parcours af. “Maar daarna ging het fout wat de presentatie betreft en de communicatie van het beleid. Zo heeft ze meermaals op het laatste moment een gigantische bocht gemaakt, bijvoorbeeld met haar stelling dat de onderpandregeling niet speciaal voor Griekenland ging aangepast worden. Een paar dagen later was het toch zover. Dan zijn er maar een paar mogelijkheden: of ze schat de toestand verkeerd in, of ze is zwak, of ze is beide. En geen ervan is een aanlokkelijke keuze”(3 juni 2010, De Tijd).

Als jonge, multinationale centrale bank heeft de ECB jaren moeten vechten om haar geloofwaardigheid en onafhankelijkheid te bewijzen.

De Griekse schuldencrisis

zet

de

geloofwaardigheid van de ECB onder druk. De ECB zag zich immers genoodzaakt om enkele scherpe bochten te nemen. Zo kondigde Trichet eerst nog aan dat hij de soepele onderpandregels voor banken in de eurozone in 2011 zou opschorten. In maart 2010 kwam hij daarop terug: anders zou de ECB geen Grieks staatspapier als onderpand meer kunnen aanvaarden. Dat zou een mokerslag voor de Griekse banken en andere financiële instellingen met Grieks staatspapier betekenen.

Bovendien kondigde Trichet vier dagen nadat de optie „niet ter sprake‟ was gekomen aan dat de ECB overheidsobligaties zou kopen. Vansteeland noemt dit geen bocht nemen maar “met de handrem aan en rokende banden de kar keren.” Alsof dat nog niet erg genoeg is kwam de ECB ook heel verdeeld naar buiten. De Duitse ECB-bestuurder Axel Weber kantte zich immers openlijk tegen de aankoop van obligaties van eurolanden in problemen omdat dat „significante risico‟s inhoudt voor de stabiliteit‟.

7.4 TERUGKOPPELING P-A

Laat ons de gebeurtenissen opnieuw vatten in P-A-termen. De ECB flirt als agent met de regels die haar door de principals zijn opgelegd. Eigenaardig genoeg doet ze dit tegen haar eigen zin. Sterker nog: ze wordt door de passiviteit van haar principals in die positie gedwongen. Het EP, dat de afgelopen jaren nadrukkelijker de rol van principal heeft opgenomen, moedigt de ECB in een resolutie zelfs aan om de overheidsschulden op dezelfde manier aan te pakken als in het Verenigd Koninkrijk en de VS.

De vraag is nu of de ECB met deze ongewone maatregelen haar boekje te buiten gaat en of de preferenties van de principals verschillen van die van de agent. Het P-A-perspectief kan ons hierbij helpen.

Tegenstanders van de aankoop van staatsobligaties (zoals de PVV: zie supra) zullen immers argumenteren dat de ECB haar opdracht niet correct uitvoert: ze gaat in tegen haar eigen basisprincipes. Monetaire financiering van begrotingstekorten en staatsschuld geldt volgens Eijffinger (29 mei 2011) als een doodzonde onder centrale bankiers en leidt uiteindelijk altijd tot hogere inflatie, soms zelfs tot hyperinflatie. De inflatie onder controle houden is zoals eerder al gezegd de voornaamste taak van de ECB. Bovendien dreigt het de balans van de ECB in het rood te doen schieten en worden gemakzuchtige eurolanden niet aangemoedigd om budgettaire hervormingen uit te voeren. Dat kan niet de bedoeling van de ECB zijn. De verklaring is dat de ECB haar onafhankelijke opdracht niet uitvoert maar teveel onder invloed van de (Franse) politiek staat. Zoals Lammens als wist te zeggen ziet het er ook niet naar uit dat die druk zal verminderen als de economische groei laag blijft en de begrotingstekorten hoog. Om nog maar te zwijgen van de vergrijzing.

Voorstanders van de maatregelen wijzen op de zeer uitzonderlijke situatie waardoor de ECB wel op grote schaal moest reageren. De meest concrete opdracht die de ECB van haar principals heeft meegekregen is dan wel het handhaven van prijsstabiliteit; een trapje hoger staat nog het overleven van de eurozone. Dat houdt in dat de ECB niet enkel de belangen moet dienen van eurolanden met hun financiën op orde, maar ook van de zuidelijke lidstaten die in de problemen zijn gekomen. De ECB

beseft wel dat begrotingszondaars moeten boeten, maar niet ten koste van de eurozone. Dat blijkt alvast uit volgend citaat van Trichet (19 januari 2010, FOCUS):

“We – the 330 million citizens of the euro area – share a common destiny. In a monetary union, the ties between the individual member countries are indeed extremely close. The external surpluses of some member countries (in the balance of payments) finance the external deficits of some others, and the constellation can change over time. We all share a credible currency, which is an immense advantage. At the same time, all countries owe it to their partners in the euro area to behave responsibly and correct their imbalances.”

Het opkopen van obligaties zou retrospectief wel eens als een moedige en flexibele zet gezien kunnen worden om de probleemlanden in de eurozone tijd te kopen. Vooral Duitsland heeft zich altijd verzet tegen dergelijke acties en zag er een complot in om de Franse banken te redden. Volgens Melvyn Krauss (11 januari 2011) toont de toekenning van de prestigieuze „Karlspreis‟ van de Duitse stad Aachen aan Jean-Claude Trichet aan dat de Duitse publieke opinie over de aankoop van staatsobligaties diverser is dan de boodschap die Merkel en Weber brengen. De ECB toont in deze visie aan dat het net een onafhankelijke koers vaart en alles in het werk stelt om de eurozone te doen oeverleven. In deze visie is de ECB zelfs onafhankelijker dan Merkel en co zouden willen.

7.5 DE GROTE SPLIJTZWAM: DE GRIEKSE SCHULDHERSCHIKKING

Een onafhankelijke beslissing of ingegeven door het Elysée, feit is dat de ECB zich vooral opnieuw op haar monetaire taak wil focussen. Met het aankopen van staatsobligaties bewoog de ECB zich volgens Lammens “ erg ver op de fragiele scheidingslijn tussen budgettaire en monetaire politiek”. De ECB bezit 45 miljard euro Grieks staatspapier en heeft nog eens dubbel zoveel uitgeleend aan Griekse banken. Niet alleen de ECB komt echter in de problemen bij een Griekse schuldherschikking, o.a. ook Franse en Duitse banken. Het grote gevaar is dat we in een vicieuze cirkel terecht komen: de bankencrisis veroorzaakte een wereldwijde recessie waardoor overheden (en centrale banken) moesten tussen komen om de economie te stimuleren met als gevolg grote overheidsdeficits. Zoals in Griekenland en Portugal komt dan de kredietwaardigheid van die landen onder druk te staan, waardoor er een schuldherschikking dreigt. Banken met staatsobligaties in kas moeten die verliezen terug opnemen waardoor een nieuwe bankencrisis zich opdringt.

Het inkoopprogramma van de ECB was volgens Trichet dan ook bedoeld als een tijdelijke crisismaatregel. Overheidsdeficits die de pan uitswingen zijn budgettaire problemen en moeten door politici en niet door centrale bankiers worden opgelost. Hij eist dat de politici hun verantwoordelijkheid nemen. Binnen de ECB heerst er immers een diepe frustratie over de onkunde

van de Europese leiders om de schuldencrisis op te lossen. Dat de Voorzitter van de eurogroep JeanClaude Juncker in mei stilaan begon te spreken over een „zachte schuldherschikking‟ maakte Trichet bijzonder nijdig. Uit figuur 10 blijkt immers dat het vertrouwen in de ECB achteruit gaat: Trichet wilde – vlak voor zijn pensioen – de ECB niet met grote verliezen opzadelen.

Op 27 mei 2011 gooide Lorenzo Bini Smaghi, Italiaans lid van de Raad van Bestuur van de ECB, nog wat olie op het vuur door een herstructurering van Griekenland met de doodstraf te vergelijken: “A debt restructuring, or exiting the euro, would be like the death penalty – which we have abolished the European union. On top of that drastic measures such as a default or restructuring would produce contagion effects in other countries and affect taxpayers in the other countries. Why should they pay for the mistakes of others?”

FIGUUR

10:

VERTROUWEN

IN

CENTRALE

BANKEN

7.5.1 DE NUCLEAIRE OPTIE?

Angela Merkel en de ECB zijn het oneens over de uitweg uit de schuldencrisis. Volgens Merkel moet de privésector een deel van de Griekse schuldherstructurering betalen, zelfs wanneer Griekenland daardoor als „selective default‟ wordt beoordeeld. Trichet is daar radicaal tegen en zwaait met het dreigement om Griekse obligaties niet langer als onderpand te aanvaarden. Opmerkelijk genoeg heeft hier de agent een „nucleaire optie‟ in handen: een drooglegging van de Griekse banken betekent hun einde, zij kunnen immers geen geld meer op de private markt lenen. Die maatregel zou daarnaast een

domino-effect teweegbrengen en het hele financiële systeem omverwerpen. Dat scenario lijkt zeer onwaarschijnlijk maar het toont wel de strijdvaardigheid van de ECB: zij wil in geen geval een „bad bank‟ – een depot van slechte leningen en kredieten – worden. Het is nu aan de politici om het op te lossen.

Dat het de ECB menens is blijkt ook uit de weigering om nog verder staatsobligaties van probleemlanden op te kopen. De hoogoplopende ruzie moest tijdens de inderhaast bijeengeroepen eurotop van 21 juli 2011 bezworen worden. Het resultaat bleek positiever dan algemeen verwacht: er werd aan Duitsland tegemoet gekomen door de financiële sector te laten bijdragen tot de Griekse redding. Dat kan onder andere door de looptijd van de obligaties te verlengen of deze verkopen met een verlies. De totale bijdrage van de privésector zou tegen 2020 106 miljard euro bedragen. In de plaats werd het Europese noodfonds uitgebreid, om verder besmetting van eurolanden zoals Italië en Spanje te voorkomen en verlagen de eurolanden de rente op Griekse leningen naar 3,5%, terwijl ook de terugbetalingstermijn verlengd wordt.

Trichet kon uiteindelijk overtuigd worden met de belofte dat de eurolanden garant staan voor de mogelijke verliezen van de ECB. Volgens Krauss (26 juli 2011) komt Trichet dan ook als winnaar uit het akkoord. “Achter zijn weigering en zijn dreiging om de Griekse banken af te snijden van ECBfinanciering school zijn wens om overheidswaarborgen los te weken voor het Griekse onderpand. Het akkoord geeft hem dat. Een grote zaak voor de ECB.” De eurotop gaf op die manier de indruk – zoals Buiter voorspelde – een stuntelige danspartij te zijn waarbij eerst wat tenen moesten sneuvelen. Merkel moest een antwoord kunnen bieden aan de kritische Duitse kiezer, Trichet wilde de eerbiedwaardigheid van zijn instelling hoog houden.

Uit die bitsige discussies tussen verkozen politici en de ECB kunnen we besluitend afleiden dat er nog steeds geen ideaal evenwicht is gevonden tussen de centrale bankiers en de politiek. Centrale bankiers moeten in een democratische samenleving in het oog gehouden worden. Daarnaast hebben politici in het verleden echter bewezen niet in staat te zijn om aan de verleiding van de draaiende geldpersen te kunnen weerstaan. Dat is alvast een reden om de ECB onafhankelijk te maken. Tegelijk is het monetair beleid maatschappelijk zeer belangrijk; het kan wel bijdragen tot welvaart, jobs en investeringen maar kan die niet zelf genereren. Volgens Van Overtveldt (2009) hebben de centrale bankiers vooral een zeer ondankbare taak: “Doen ze hun job goed, dan valt het nauwelijks op. Slaan ze de bal mis, dan krijgen ze alles en iedereen over zich heen, omdat iedereen aan den lijve ondervindt dat ze hun taak niet volbrengen zoals het hoort. Er bestaat voor centrale bankiers geen symmetrische relatie tussen succes en mislukking.”

7.6 DE TOEKOMST VAN DE ECB: QUID ONAFHANKELIJKHEID? “De ontwikkelingen van de afgelopen jaren wijzen er sterk op dat het monetaire beleid in verkeerde handen terecht is gekomen. De onafhankelijkheid van de centrale banken van de politiek is namelijk een van de slachtoffers van de huidige financiële en economische crisis” (Eijffinger & Mujagic). Volgens Eiffinger & Mujagic tonen de recente benoemingen in Europa aan dat er vragen gesteld kunnen worden bij de onafhankelijkheid van de centrale banken. Zo is Jens Weidmann, voormalig economisch adviseur van Angela Merkel is sinds kort voorzitter van de Duitse Bundesbank. Ook in Nederland is zonet Klaas Knot als voorzitter van de Nederlandsche Bank (DNB) benoemd, terwijl hij daarvoor één van de belangrijkste adviseurs van de minister van Financiën was. Dat doet het vermoeden van onafhankelijkheid zeker niet stijgen. Eijffinger en Mujagic zien in de recente benoemingen dat ook de ECB, de Bundesbank en de DNB in de handen van de politiek zijn gekomen. “Het lijkt erop dat wij veertig jaar terug zijn in de tijd‟. Dit toont nogmaals de noodzaak om - zoals eerder aangekondigd – de rol van het EP in de controle op de ECB te versterken. Volgens Torres (2006) is het huidige model waar er een trade-off plaatsvindt tussen onafhankelijkheid en accountability van de ECB is geen duurzaam model op lange termijn indien het gevoerde beleid een continu gebrek aan brede politieke steun kent. In tijden van crisis zullen de politici immers de schuld doorschuiven naar de instellingen die aan hun controle ontsnappen. Het EP kan hier als representatief orgaan van de Europese bevolking een mouw aan passen.

In tijden van crisis zullen verkozen politici onafhankelijke instellingen zoals de ECB enkel verdedigen als ze kunnen toezien op haar functioneren. Volgens De Grauwe (1998) zijn „politicians willing to defend the independence of the central bank only if they know that they have the ultimate power to control the central bank‟. Alleen door een vorm van accountability te incorporeren kunnen onafhankelijke centrale banken op lange termijn overleven, anders kan dat mandaat volgens Torres ontwricht worden want „ultimately politics rules‟.

8. CONCLUSIE

Vanuit een historische vrees voor een hoge inflatie heeft men de ECB zeer onafhankelijk gemaakt en haar focus vooral op „prijsstabiliteit‟ gelegd. Dat de ECB prijsstabiliteit zelf mocht invullen, was een extra graad van onafhankelijkheid. Maar we leven ook in een democratische samenleving waarin een centrale bank verantwoording dient af te leggen. Met het principal-agent-model als leidraad zagen we dat de ex ante controlemechanismen op de ECB zeer karig zijn. Wat ex post mechanismen betreft, kan vooral het EP nog verder groeien in de rol van principal van de ECB. In ruil voor die onafhankelijkheid doet de ECB wel inspanningen om haar transparantie te verbeteren. De ECB is er qua transparantie op vooruit gegaan en behoort nu tot de subtop van de wereld. Notulen en stemmingen worden wel niet gepubliceerd maar dat heeft vooral te maken met het feit dat de ECB een jonge, multinationale centrale bank is.

Of dat genoeg is om niet over een democratisch deficit van de ECB te spreken, daar zijn niet alle auteurs het over eens. Het P-A-model biedt ons zowel de mogelijkheid om dit vermeende deficit aan te kaarten als het te ontkennen. Dat mag niet als een zwak maar juist als een sterk punt van de theorie aangeschreven worden. Op die manier zijn we er in geslaagd een debat over de ECB in deze masterproef te integreren. Zowel over de focus van de ECB op prijsstabiliteit als haar controversiële aankoop van staatsobligaties.

De grootste handicap van de ECB blijft echter de institutionele omgeving waarin zij functioneert. Het gebrek aan een daadkrachtige Europese economische regering is een gemis. De euro blijft een „currency without a state‟ en dit is nefast indien de euro internationaal wil concurreren. De eerste stappen lijken echter gezet om hier verandering in te brengen.

Toch heerste er al bij al een brede consensus over het onafhankelijke functioneren van de ECB. Met de tussenkomsten als gevolg van de economische en financiële crisis kreeg de ECB het echter steeds moeilijker om geloofwaardig over te komen en haar eigen principes niet met de voeten te treden. De schuldencrisis die erop volgde heeft de Europese leiders wel met de neus op de feiten geduwd: één monetaire instelling voor de hele eurozone is onhoudbaar indien de verschillende economieën niet beter op elkaar afgesteld worden. Het nonchalant naleven van het Stabiliteitspact – dat de ECB steeds vurig verdedigd heeft – zou verstrekkende gevolgen hebben.

Tegelijk toont die schuldencrisis dat de relatie tussen de centrale bankiers van de ECB en de politiek moeilijk blijft. Het valt niemand op als de ECB met haar rentebeleid een crisis vermijdt, maar indien het fout gaat, wordt ze overstelpt met kritiek. De schuldencrisis heeft de ECB in het middelpunt van de politieke discussie geplaatst. Zo vinden sommigen dat de ECB meer middelen moet krijgen, anderen

vinden dat men veel te veel van de ECB verwacht en dat die zich zo snel mogelijk opnieuw op haar traditionele taken moet richten. Een belangrijke discussie voor de komende jaren zal dan ook gaan over het mandaat van de ECB. De politiek lijkt zich alvast was meer te bemoeien en de vraag rijst of ook de huidige inflatiedoelstelling kan behouden worden indien de economische groei beperkt en de schuld hoog blijft.

Maar wat deze paper vooral heeft aangetoond is dat de ECB geen steriele instelling is waar men een handboek heeft om voor prijsstabiliteit te zorgen en dit blindelings opvolgt. Er worden ook fundamentele keuzes gemaakt en de case over Griekenland toont aan dat ECB sterk gekant is tegen een „Europa met twee snelheden‟ waarbij de Eurozone zou opgedeeld worden.

Lijst van geraadpleegde werken Aucremanne L., Boeckx J., Dury D., Ide S., (2008), „Tien jaar monetaire unie, een terugblik.‟ Economisch tijdschrift Bagus, P. (2010) „The tragedy of the euro‟ Ludwig von Mises Institute: Auburn, Alabama Bendor, J., Glazer, A. & Hammond, T.H., (2000), „Theories of delegation in political science‟, Papers 00-01-14, California Irvine – School of Social Sciences Blinder, Goodhart, Hildebrand, Lipton & Wyplosz (2001), „How do central banks talk? Geneva report on the world economy nr. 3‟, Centre for Ecnomic Policy Research Blinder, A.,(2004), „The quiet revolution, central banking goes modern‟, Yale University Press Blinder, A. & Wyplosz C., (December 2004), „Central bank talk: committee structure and communication policy‟, ASSA meetings Central bank communication, Philadelphia Blinder, A., Ehrmann, M., Fratzscher, M., De Haan, J., Jansen, D-J. (Maart 2008) „Central bank communication and monetary policy: a survey of theory and evidence‟ CEPS Working Paper N° 161 Buiter, W.H.,(1999), „Alice in Euroland‟, CEP Discussion Papers dp0423, Centre for Economic Performance, LSE. Calvert, R. McCubbins, M.D. & Weingast, B., (1989) „A theory of political control and agency discretion‟, American Journal of Political Science, Vol. 33, n° 3 Cassola, N., Durré, A., Holthausen, C., (November 2010), „Implementing monetary policy in crisis times : the case of the ECB/ Eurosystem‟, 6th ECB central banking conference: „Approaches to monetary policy revisited – lessons from the crisis Coolsaet, R. (2010) „Macht en waarden in de wereldpolitiek‟ ,Gent: Academia Press, Editie 20102011 De Grauwe, P. (2006) „Flaws in the design of the Eurosystem?‟, Internatoinal Finance, 9,1

De Haan J., Antenbrink F. en Eiffinger S.C.W. (1998), „Accountability of central banks: aspects and quantification.‟ Discussion paper 54, Tilburg University, Center for Economic Research Devos, C. (2006), „De kleermakers en de Keizer: Inleiding tot politiek en politieke wetenschappen.‟ Gent: Academia Press Devos, C., Rommel, J., Lannoo, S., Van Liefferinge, H. (2009), „Politieke Besluitvorming‟, Gent: Academia Press

DNB (2007), Kwartaalbericht ECB,(2002), „The accountability of the ECB‟ Monthly Bulletin, November ECB, (2010), „The ECB‟s response to the financial crisis‟, Monthly Bulletin, Oktober Eijffinger, Hoogduin en van der Cruijsen, (2008), „Zijn centrale banken te gesloten over hun beleid?‟, Me Judice, jaargang 1, 8 september 2008. Eijffinger, S.C.W. & Mujagic, E., (2003) „De ECB is geen ivoren euro-toren‟,ESB, 88e jaargang, nr. 4401, pagina 199, 2 mei 2003 Elgie, R., (2002), „The Politics of the European Central Bank: Principal-Agent theory and the Democratic Deficit. Journal Of European Public Policy, Vol. 9, No. 2, pp186-200. Geraats P.M..en Eijffinger S.C.W.(2002), „How transparent are central banks?‟, Cambridge Working Papers in Economics (CWPE) O411 Hanspeter K. Scheller, (2006), „De Europese Centrale Bank – Geschiedenis, rol en functies‟, Tweede, herziene druk. Europese Centrale Bank Issing, O., (2006), „The Euro – a currency without a state‟, speech by Otmar Issing, Member of the Executive Board of the ECB, 24 march 2006 Kiewiet D.R. en McCubbins M. ,(1991), „The logic of delegation‟, Chicago: University of Chicago Press

Maes, I., Smets, I. & Michielsen, J., (2000), Hoofdstuk 4: EMU from an historical perspective, uit: The economic and business consequences of the EMU, Kluwer Academic Publishers Majone, G. ,(1998), „Europe‟s „democratic deficit‟: the question of standards‟ European Law Journal, Vol 4., N°1, March 1998, pp. 5-28 Moe, T. (1995) „The politics of structural choice: toward a theory of public bureaucracy‟, in Williamson, Oliver E. (1995), Organization theory. From Chester Barnard to the present and beyond, expanded edition, Oxford, Oxford University Press, pp. 116-153 Moravcsik, A. ,(1998), „The choice for Europe: social purpose and state power from Messina to Maastricht‟ Ithaca, N.Y.: Cornell University Press Moravcsik, A., (2002), „In defence of the „democratic deficit‟: reassessing legitimacy in the European Union‟, JCMS Volume 40. Number 4 pp. 603-24 Moser,P. ,(1999), „Checks and balances, and the supply of central bank independence‟, European Economic review, 43, 1569-93 Orbie, J., (2009), „Theorie van de Europese integratie‟, Leuven: Acco Pollack, M. (2003), „The engines of European integration: delegation, agency, and agenda setting in the European community‟, Oxford university press Pollack, M. (1999) „Delegation, agency and agenda setting in the Treaty of Amsterdam‟, European Integration online papers (Eiop) Vol 3 n°6 Pollack, M. (1997) „Delegation, agency, and agenda setting in the European Community‟, International organization, 51, pp 99-134. Reinalda, B. & Verbeek, B. (2004) „Decision making within international organizations‟, London; New York: Routledge Thatcher, M. & Sweet, A.C. (2002) „Theory and practice of delegation to non-majoritarian institutions‟, Faculty Scholarship Series. Paper 74.

Torres, F., (2006) „On the efficiency-legitimacy trade-off in EMU‟, Economic Working Papers 36, Departamento de Economia, Gestao e Engenharia Industiral, Universidade de Aveiro Vander Vennet, R., (2009), „Een nieuw paradigma voor een moderne banksector‟, Ugent

Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht), 1992 Verdun, A., (1999), „The institutional design of EMU: a democratic deficit?‟ Journal of public policy, jg. 18, nr. 2, blz. 107-132 Vergauwe, E., (2009), „Invloed van de communicatie van de Europese Centrale Bank op de financiële markten de Eurozone‟, masterscriptie Economie en Bedrijfskunde ( promotor Dr. Peersman G.) Vos, H. (2008), „Besluitvorming in de Europese Unie: een survival kit‟, Leuven: Acco,

Geraadpleegde artikels Ballegeer, D., 24/05/2011, „Gevangen tussen woord en daad‟, De Tijd, p. 17

Cortebeeck,

L.

5/05/2011

„Good

governance‟

http://opinie.deredactie.be/2011/05/05/good-

governance De Wilde, D., 3/06/2011, „Merkel toont ergernis om central banken‟, De Tijd, p.10 Dönch, U., Zorn, T., Johann, B., 19/01/2010, „Interview with Jean-Claude Trichet, President of the ECB,

and

the

German

magazine

FOCUS‟,

http://www.ecb.int/press/key/date/2010/html/sp100123.en.html

Eijffinger

&

Mujagic,

29/05/2011,

„Onafhankelijkheid

central

banken

twijfelachtig‟,

http://sylvestereijffinger.com/wordpress/2011/05/onafhankelijkheid-centrale-banken-twijfelachtig

Eineche,

H.,

Jakobs,

H-J.,

23/07/2011,

„Interview

with

Jean-Claude

Trichet‟,

http://www.ecb.int/press/key/date/2011/html/sp110722_1.en.html Europees Parlement , 9/07/2008, „Resolutie van het Europees Parlement van 9 juli 2008 inzake het Jaarverslag van de ECB‟, Straatsburg Europees Parlement, 23/11/2010, „ECB moet actief blijven deelnemen in omgang met de economische crisis‟ Persbericht:

http://www.europarl.europa.eu/nl/pressroom/content/20101122IPR97488/html/ECB-

moet-actief-blijven-deelnemen-in-de-omgang-met-de-economische-crisis

Frankel, J., 16/05/2011, „The ECB‟s three mistakes in the Greek crisis and how to get sovereign debt right in the future‟ http://www.nakedcapitalism.com/2011/05/jeffrey-frankel-the-ecb%E2%80%99sthree-mistakes-in-the-greek-crisis-and-how-to-get-sovereign-debt-right-in-the-future.html

Giles, C. 4 oktober 2008, Central Banks become lender of only Resort. Financial times, http://www.ft.com/cms/s/0/fc44e6c4-91ac-11dd-b5cd-0000779fd18c.html

Lammens,P., 5/05/2011, „Gaat het ECB-lingo verder?‟, Metro p. 10 Renson,I., Van Haver, K., 13/12/2008, „Minister van Buitenlandse Zaken Karel De Gucht over een bewogen Europees jaar en zijn kansen als Europees Commissaris‟, De Tijd, p.4 Tanghe, N. 21/06/2011, „Hebt u liever een minister die liegt misschien?‟ De Standaard, p.15

Trichet,

J-C,

8/04/2010

Press

conference:

introductory

statement

with

Q&A,

with

Q&A,

http://www.ecb.int/press/pressconf/2010/html/is100408.en.html (Frankfurt am Main)

Trichet,

J-C,

6/05/2010

Press

conference:

introductory

statement

http://www.ecb.int/press/pressconf/2010/html/is100506.en.html (Lisbon) Trichet, J-C, 10/05/2010, Press release: „ECB decides on measures to address severe tensions in financial markets‟, http://www.ecb.int/press/pr/date/2010/html/pr100510.en.html Van Hamme, F., 11/01/2011, „Jean-Claude de Grote?‟ De Tijd, p. 16

Van Overtveldt, J. 23/04/2009 „Hou de politici toch maar op afstand‟, http://www.vkwmetena.be/artikels/hou-de-politici-toch-maar-op-afstand-trends Vansteeland, K., 11/05/2010, „Totaaloorlog‟, De Tijd, p.2 3/12/2003 „Monti levert kritiek op Frankrijk en Duitsland inzake overtredingen Stabiliteitspact‟, http://www.europanu.nl/id/vglsc79xvrue/nieuws/monti_levert_kritiek_op_frankrijk_en?ctx=vgg51g6sguxf&start_tab0=2 0 3/06/2010, „Euroland heeft 2.000 miljard nodig om crisis te overleven‟, De Tijd, p.13 17/02/2011 „A more complicated game‟, The Economist: http://www.economist.com/node/18178251

Interview Piet Lammens (afgenomen op maandag 16 mei 2011)

Welke functie hebt u binnen KBC? Ik ben hoofd van de globale „markt research‟. Wij zijn bezig met de markten zelf en doen dus geen fundamentele research. Onze activiteiten bestaan uit het verspreiden van rapporten over obligatiemarkten, de rente, wisselmarkten. We houden ook in de gaten wat er in Azië en Amerika gebeurt en puren daar ook een dagvisie uit. Daarnaast leveren we ook commentaar en volgen we de centrale bankiers op, belangrijke spelers op de financiële markten. U vergeleek het communicatiebeleid in ‘Metro’ met ‘lingo’. Kan u dat eens uitleggen?

Vroeger communiceerden centrale bankiers eigenlijk niet, een proces dat al 40 jaar bezig is, is dat men veel opener gaat communiceren. Vroeger voorzag de Federal Reserve bijvoorbeeld niet in een communiqué en zag je enkel in hun activiteiten in de geldmarkt dat er een beslissing genomen was. Dat is stilletjes aan gewijzigd: eerst is men met een statement gekomen, nadien werden ook de notulen en de stemmingen vrijgegeven. Men communiceert veel opener dan vroeger omwille van het wetenschappelijke idee dat volatiliteit op de markten een kost is. Volatiliteit zorgt voor slechte beslissingen bv. investeringen waardoor je achteraf misschien een verlieslatend project hebt.

Een centrale bankier moet vanuit de markt signalen krijgen naar zijn beleid toe. De markt is de combinatie van alle meningen die gelden. Als de markt het beleid te soepel vindt, is dat nuttige informatie voor ECB, ze wil voeling met de markt en haar signalen interpreteren. Hoewel ze zich soms vergissen lopen markten vaak voorop bijvoorbeeld met de herstructurering van Griekenland en het noodfonds voor Portugal.

De notulen van de ECB worden niet vrijgegeven?

De ECB is een speciale bank: ze is jong en bestaat uit verschillende landen. Bij haar oprichting vreesde men dat de centrale bankiers gingen stemmen volgens de behoeften van hun land. Bijvoorbeeld Ierland nu: eigenlijk mag de Ierse nationale bankier geen rekening houden met Ierse problemen. Als Ieren dat lezen, ligt dat moeilijk. Als de rente nu verhoogd wordt is dat goed voor de meerderheid van de eurozone maar niet voor Ierland. Als de notulen verspreid worden, kan men niet vrijuit spreken. Je moet dat verstaan in de 1e fase, het vertrouwen moet groeien. Er zouden ook coalities kunnen groeien. Als dat begint, zijn we nog niet thuis. Zo laten we de politiek binnen zonder dat het politici zijn. De VS heeft al langer de minutes, maar in de beperkte statements is redelijk weinig te lezen. 3 weken nadien kan je in notulen de discussies lezen.

U vindt niet dat de ECB een democratisch deficit heeft?

Hoe moet je monetair beleid bekijken? Oorspronkelijk was dit een taak van het parlement. Het is een tak van het beleid die men afgestoten heeft in een verzelfstandigd lichaam om uit de politieke verkiezingscyclus te raken. Anders was men daar veel te soepel in bijvoorbeeld als de koning geld nodig had, verlagen we de rente. Geld is echter te belangrijk om onderhevig te zijn aan verkiezingscapriolen. Het is een technische en héél belangrijke materie. Geld is het belangrijkste goed in een economie. Dus moet er niet gesold worden met geld. Er zijn periodes in de geschiedenis geweest waar het hele vermogen van landen (hyperinflatie) is weggemaaid. ECB heeft daarnaast een mandaat gekregen van een politieke overheid. In die zin is dat een democratische rechtvaardiging. Je mag de macht van de ECB niet onderschatten: eigenlijk kan men slechts een paar keer per jaar de rente met 25 basispunten verhogen of verlagen, dat is maar een beperkt middel. Maar heel de markt werkt er wel rond.

Is de drempel om het mandaat van de ECB te wijzigen niet te groot?

Je moet het mandaat van de ECB niet wijzigen elke keer er kritiek op is, dat weegt niet op. Je moet het vergelijken met een grondwet, die wordt ook niet vaak gewijzigd. Er was ten eerste heel grote eensgezindheid over dat mandaat in Europa. Dat was een verworvenheid van de laatste dertig jaar: de economie functioneert het beste wanneer inflatie zo laag mogelijk ligt! Alle economische actoren handelen dan het meest rationeel. Sinds jaren ‟80 zijn er overigens slechts enkele (beperkte) recessies geweest. Op 30 jaar drie recessies, dat is weinig. Ervoor was dat veel volatier, nu is het uitgevlakt.

Toch heb je gelijk dat dit kan veranderen, dat komt door de crisis. Indien de crisis schade blijft toebrengen aan de economie zou men de inflatiedoelstelling wel eens kunnen optrekken. Nu stimuleert de overheid de economie nog en is de rente laag. De vraag is wat er gaat gebeuren onder een normaal rentepeil wanneer de overheid haar beleid terug schroeft. Als het moeilijk wordt, kan inflatie namelijk helpen bij het aflossen van schulden.

Daarnaast heeft de ECB door de crisis zich begeven op politiek gevoelig terrein. Monetair beleid is maar een beperkt instrument: het gaat om het verhogen of het verlagen van de rente. Door de crisis is men geleidelijk buiten de traditionele taken gegaan. Daardoor ligt de ECB nu onder kritiek.

Heel wat rentes zijn gebaseerd op overheidsrentes. De crisis zorgde ervoor dat overheidsrentes zeer hoog waren zo dat de rente in de economie ook hoog was. Daarom is de ECB geïntervenieerd: ze heeft

obligaties uitgegeven aan bijvoorbeeld Griekenland. Als zij niet terugbetalen lijdt men een verlies terwijl centrale banken normaal geen kredietrisico‟s nemen. Ook heeft men onbeperkt toegelaten dat overheidspapier mag gebruikt worden om liquiditeiten bij haar te bekomen, ongeacht de kwaliteit van dat papier. Dat is een risico. Zo was er de vrees van Alex Weber: wat wij hier doen, is potentieel gevaarlijk. Als wij verliezen hebben , moeten wij bedelen bij overheden en zijn we niet onafhankelijk meer. Overheden hebben problemen dus hebben we vrees om verplichtingen opgelegd te krijgen.

Waarom doet de ECB dit dan?

Eigenlijk is ze in die positie gedwongen. In feite doet de ECB dat enkel om goed te doen. Bijvoorbeeld Portugal: ze helpt bij het besparingsplan om goed te doen maar de Portugezen denken: waarom duwt ECB ons in de miserie? Als het plan mislukt, verliest ze credibiliteit en zet ze haar eigen mandaat op de helling.