HERPAINÉ MÁRKUS ÁGNES – KÓSA ESZTER A TÁRSADALMI BEFOGADÁST SZOLGÁLÓ FEJLESZTÉSEK A
2007-13-AS IDŐSZAKBAN
Ez az írás 2007 tavaszán született, és bár megrendelésre készült, sem szociális szakmai folyóiratban, sem egyéb felületeken nem tudott megjelenni. A szürke háttérrel készült kiemeléseket 2016. tavaszán tettem, majd 10 év után, az érintett fejlesztési ciklus lezárását követően. Herpainé Márkus Ágnes Mottó: „(11) Az említett prioritások körén belül az ESZA-beavatkozásokat az egyes tagállamok sajátos kihívásainak kezelése érdekében rugalmasan kell kiválasztani, és az ESZA által finanszírozott kiemelt intézkedéstípusoknak rugalmas mozgásteret kell biztosítaniuk a kihívások megválaszolása érdekében.” ESZA rendelet preambuluma, 11. pont Alábbi cikkünkben a következő kérdésekre igyekszünk választ adni:
Milyen új, a társadalmi befogadás területét érintő kérdések, problémák és jelenségek kerültek előtérbe az Unió határain belül az új tagországok csatlakozásával?
A bővítést megelőző uniós, a társadalmi kirekesztődésre vonatkozó „probléma meghatározás” mennyiben érvényes az új tagországokra?
Hogyan sikerült az új tagországokkal megjelent új fejlesztési szükségleteket a jobb társadalmi befogadás érdekében megjelentetni a fejlesztéspolitikában?
Hogyan használjuk ki mi, magyarok az új szabályozások adta lehetőségeket az uniós forrásokból finanszírozott fejlesztések tervezésekor a társadalmi befogadás erősítése érdekében?
Az első, csonka, 2004-től 2006-ig tartó uniós fejlesztési ciklusban, amelynek már Magyarország
is
részese
lehetett,
keserű
tapasztalat
volt
a
szociális
területen
munkálkodóknak, hogy gyakorlatilag nem voltak számukra források. Legalábbis nagyon szűk területre (képzés, hálózatépítés – HEFOP 2.2., valamint bölcsődék és hajléktalan nappali ellátások infrastrukturális fejlesztése - HEFOP 4.2.) szorítkozott az ágazati tervezés. Ezen túl a szociális gazdaság (ROP 3.2) és az intézmények energiahatékonyságának javítását lehetővé
tevő beruházási támogatások voltak elérhetőek. A hazai tervezés aprócska gyerekcipőben járt, az érintett szűkös fejlesztési területek lehetőségeit nem sikerült sem a tervezés, sem a ténylegesen megszületett projektek oldaláról nézve teljes egészében kihasználni. Mindez nagy mértékben a támogatáspolitika akkori uniós szabályozásának volt köszönhető, amely keretrendszer komoly átalakításon ment keresztül 2006-ban. A következőkben azt vizsgáljuk, vajon mennyiben volt sikeres a szabályok átfogalmazása abból a szempontból, hogy az új tagországok által hozott új szükségletekre adjanak választ (fejlesztési forrás lehetőséget), illetve mit kezd ezzel hazánk a társadalmi befogadás területén. 1. Megváltozott játéktér Az Európai Unió fejlesztéspolitikájának legfontosabb eszközei a Kohéziós és Strukturális Alapok, amelyek szabályozásai az új hét éves ciklus (2007-13) kezdetére jelentősen átalakultak. A fejlesztési és támogatási célok, irányok, eszközök, eljárások változásának elsődleges oka nyilvánvalóan az uniós bővítésből fakadó új igények és szükségletek sora, amelyek közül a társadalmi befogadást érintőkkel foglalkozunk részletesen a továbbiakban. 1.1. Mit hozott az új tagországok belépése? A kibővítés során túlnyomó részt olyan új tagállamok csatlakoztak az Európai Unióhoz, amelyek a régi tagországokkal összevetve markánsan eltérő fejlődési útvonalat jártak be 4045 éven keresztül. Az említett 4-5 évtizedet alapvetően más politikai környezetben élték át (az úgynevezett állam-szocialista rendszerben), ami természetesen napjainkig érezteti hatását az élet legkülönbözőbb területein, többek között a szociális ellátórendszerek működésében és általában a társadalmi egyenlőtlenségek és szükségletek jelenlegi állapotában. Nyilvánvalóan nagyon sokszínű képet mutat ezen országok társadalma és szociális ellátórendszere, ha a második világháború óta eltelt időszakot vizsgáljuk. Ugyanakkor a Nyugat-Európai
országokkal
való
összevetésben
mégis
leírhatunk
olyan
alapvető
sajátosságokat, amelyek mindegyikükre jellemzőek, meglehet más és más mértékben. A poszt-államszocialista országok ezen sajátos jellemzőinek rövid számbavétele – ami akár leegyszerűsítő és sokszor magától értetődő tételeket sorol fel - elengedhetetlen a jelen problémáinak és szükségleteinek megértéséhez (amelyek a múltban gyökereznek és az átmenet időszakában bontakoztak ki), annak érdekében, hogy értelmezni tudjuk: mennyiben ad választ az uniós fejlesztés politika a társadalmi kirekesztés problémáira mifelénk. 1.2. A szociális helyzet legfőbb jellemzői a rendszerváltást megelőzően
Mindenekelőtt tisztáznunk kell, hogy az alább leírt jelenségek egypárti diktatúra keretei között léteztek, ahol az embereknek nem volt szabad választása saját életstratégiájuk kialakítása során. A szociális biztonságot (amely univerzális jellegű, azaz szinte mindenkit elérő és meglehetősen alacsony színvonalú volt) egy anti-demokratikus rendszer garantálta az állampolgárok számára. Ez egyfajta „passzív hozzáállás” kialakulásához vezetett, amelynek során az emberek elszoktak a független és felelős döntésektől, ha úgy tetszik, az elnyomás elfogadásáért cserébe bizonyos szintű biztonságot vártak.
Ellátatlan területek hiánya (hivatalos verzió)
Az állam-szocializmus ideológiája szerint a rendszer egyik alaptulajdonsága, hogy megoldja és felszámolja a szociális problémákat. Éppen ezért hivatalosan nem létezett szegénység, munkanélküliség, hajléktalanság, alkohol- és drogfüggőség, stb. Ez egyúttal azt is jelentette, hogy 1990 előtt nem létezett munkanélküli ellátás, segélyezés a szegényeknek, drog és alkohol betegeket segítő intézményrendszer, sőt, a szociális munka, mint szakma sem létezett. Ugyanakkor a hivatalosan létező szociális szükségletek (időskor, anyaság, lakhatás, egészség) intézményes válaszra leltek a rendszerben, tehát úgy tűnhetett: nincsenek ellátatlan területek és megoldatlan szociális problémák. Nem szabad elfelejtenünk, hogy természetesen nem erről volt szó, hanem arról, hogy sok minden rejtve maradt a rendszerben (kapun belüli munkanélküliség, alacsony átlag életszínvonal a nyugati standardokhoz viszonyítva, börtön-szerű kényszer alkoholelvonó intézmények,
közveszélyes
munkakerülő
büntetőjogi
kategória
alkalmazása,
munkásszállók üzemeltetése ipari dolgozóknak, stb.), és ezek az elfedett problémák az átalakulási időszak kezdetén robbanásszerűen jelentek meg, sokkot okozva a legtöbb érintett társadalomban.
Teljes foglalkoztatás
Az államszocialista országokban teljes foglalkoztatás volt, bár ennek nem volt gazdaságilag racionális alapja. Munkanélkülinek lenni egyszerűen bűntényt jelentett. Mindenki kaphatott munkát, akkor is, ha nem volt munkaerő szükséglet, vagy a munka nem hajtott hasznot, vagy ha a feladat nem feltétlenül felelt meg az egyén képességeinek. Sok embernek egyetlen munkahelye volt egész élete során, és a „vándormadarak”, a munkahelyet váltók gyanúsak voltak. Szociális szempontból szemlélve ez a helyzet szorosan összefügg bizonyos jelenségekkel: a sokakat elérő társadalombiztosítási rendszerrel, az alapvetően (társadalom)biztosítás alapú ellátásokkal és a munkanélküliség kezeléséhez szükséges készségek teljes hiányával (az egyén és az állam oldalán egyaránt).
Mindenkit elérő társadalombiztosítás
Mivel gyakorlatilag mindenkinek volt munkája, mindenkinek volt társadalombiztosítása is: szinte a teljes népesség jogosult volt a különböző ellátásokra (öregségi nyugdíj, özvegyi és rokkant nyugdíj, anyasági ellátások), bár ezek színvonala egyes országokban tragikusan alacsony volt.
Alanyi jogon járó szolgáltatások (univerzális ellátások)
Az egészségügyi ellátás nem biztosítási alapon működött, hanem az oktatással együtt ingyenes, alanyi jogon járó szolgáltatás volt. A biztosítás alapú és az alanyi jogon járó szolgáltatásokról egyaránt elmondható, hogy alacsony, vagy közepes színvonalúak voltak, de egyértelműen elérhetőek mindenki számára. Az alanyi jogon járó, öregségi nyugdíjminimum is bevezetésre került azok számára, akik nem dolgoztak (jellemzően a második világháború előtt aktívak). Ennek az összege, ismét nyugat-európai összevetésben rendkívül alacsony volt, azonban az érintett országokban elegendőnek bizonyultak valamiféle szerény, de biztonságos megélhetéshez. Lakhatás tekintetében elmondható, hogy az állami bérlakás rendszert sokan vették igénybe, alacsony árakon – nem beszélve a lakások minőségéről, ami természetesen nagyon változó volt.
Alacsony ár- és bérszínvonal
A rendszerváltást megelőzően az államszocialista országokban az ár- és bérszínvonal alacsony volt (nyugat-európai összevetésben nagyon alacsony). A meglehetősen elzárt társadalmakban (hiszen a „vasfüggöny” garantálta az elzártságot a teljes államszocialista blokk számára) ez relatíve egyenlő társadalmakhoz vezetett. A szabad piaci nyitást követő szociális sokk két módon is következett ebből a helyzetből: egyrészt az embereknek szembesülniük kellett azzal, hogy milyen keveset ér a keresetük, másrészt addig soha nem tapasztalt módon elszabadult a társadalom kettészakadása.
Államháztartási hiány
A teljes foglalkoztatás, a mindenkit elérő társadalombiztosítási és alanyi jogon járó szociális szolgáltatások és juttatások az államszocialista országok egyre nagyobb államháztartási hiányához és eladósodásához vezettek. A rendszerváltást követő években több ország a csőd szélére került. 1.3. A szociális helyzet fő jellemzői az átalakulás időszakában A 90-es évek első felében, az átalakulás éveiben a szabadság új formáira, politikai jogok gyakorlására nyílt lehetőség. Azonban a már korábban említett „passzív hozzáállás”, az
öngondoskodás és az életstratégiákra vonatkozó felelős döntés képességének hiánya sokak számára a védtelenség érzéséhez vezetett.
A szociális sokk
A poszt-államszocialista országok mindegyike átesett valamiféle sokk-hatáson a rendszerváltás éveiben, a munkahelyek tömeges megszűnése, az állami tulajdonú lakások privatizációja,
a
mélyszegénység
és
hajléktalanság
nyílt
megjelenése,
a
megsokszorozódott társadalmi egyenlőtlenségek, a keresetek elértéktelenedése és az állami gondoskodás hiányosságai révén.
Tehetetlenség állami és egyéni szinten
Az összes imént felsorolt jelenség új kihívást jelentett a teljes társadalom számára: az állam nem rendelkezett eszközrendszerrel a tömeges munkanélküliség, a szegénység, a hajléktalanság, stb. kezelésére. Mivel nem léteztek intézményes megoldások mindezen szociális problémák kezelésére, az állam gyakorta már létező és jól működő rendszerekbe igyekezett „begyömöszölni” a különböző szükségletekkel jelentkezőket. Jó példa erre, hogy a munkanélküliségre adott első válasz a korai nyugdíjazás, illetve „rokkantosítás” volt Magyarországon, speciális munkanélküli ellátó rendszer kiépítése helyett. Ennek következtében a nyugdíjak értéke is nagymértékben romlott, hiszen a helyettesítési ráta (járulék fizetők és eltartottak aránya) teljesen felborult. Ugyanakkor az egyének sem voltak felkészülve az új helyzet kihívásaira, nem rendelkeztek az álláskeresés, vállalkozóvá válás, szabad piaci érvényesülés készségeivel, különösen a közép-korú és idősebb generációkban. Mivel az emberek a „paternalista állam”-tól való függésre kényszerültek, nem rendelkeztek az öngondoskodás és hosszútávú tervezés képességével, és ez nem is várható el tőlük. 1.4. A jelen szociális helyzet fő vonásai
Foglalkoztatás és aktivitás
A poszt-államszocialista országokban a munkanélküliségi ráta nem magasabb (általában alacsonyabb), ugyanakkor az aktivitási ráta alacsonyabb az EU-s átlagnál. Ez azt jelenti, hogy ezekben az országokban (1) sok a nem regisztrált munkanélküli (általában a tartós munkanélküliek), (2) a nyugdíjasok aránya igen magas (alacsonyabb a nyugdíj korhatár, sok a rokkantnyugdíjas). A munkanélküliség nem feltétlenül jelenti azt, hogy az embereknek nincs mit csinálniuk és dologtalanok lennének: a fekete munkaerőpiac, az illegális foglalkoztatás aránya sokkal
magasabb a régi tagországokénál. Ez a jelenség nagyon szorosan összefügg a szociális biztonság kérdésével, hiszen az illegálisan dolgozóknak nincs társadalombiztosítása, így nagyon könnyen kerülhetnek mélyszegénységbe (megrokkanás, időskor, vagy anyaság esetén). Valamint a meglévő ellátásokat sokkal kevesebb befizetőnek kell fenntartania, ami visszahat a szolgáltatások színvonalára. A nyugdíjkorhatár emelése logikus válasz lehet az alacsony aktivitási rátára, de nem szabad elfelejtenünk, hogy a népesség várható élettartama és általános egészségi állapota sokkal rosszabb ezekben az országokban, mint a régi tagországokban, és hiányoznak azok a készségek és kiépült rendszerek, amelyek az öngondoskodás lehetőségét biztosíthatnák, a gyenge és/vagy leépült állami ellátások valamelyes kiváltására.
Szegénység
A poszt-államszocialista országokban a létminimum konkrét szintje különböző, az azonban általában igaz, hogy (1) az EU átlaghoz viszonyítva nagyon alacsony, (2) a lakosság 15-25%-a él a létminimum alatt. Hazánkban a pénzbeli ellátások egy jelentős részét – a rendszer átalakítására tett lépések ellenére – a települési önkormányzatok juttatják el a rászorulókhoz. Ezen túl a személyes professzionális segítő szolgáltatások biztosításának kötelezettjei, ugyanakkor fenntartói, finanszírozói és ellenőrzői is az önkormányzatok. A közszolgáltatások jelentős körének felelősei így a helyi közhatalom letéteményesei, amelyek a szélsőségesen decentralizált önkormányzati és közszolgáltatási rendszerben igen korlátozottan és komoly anomáliákat, a társadalmi és területi hátrányok együttjárását fokozó módon képesek csak ellátni ezen feladataikat. 1 A szegénység egyes formái igen hangsúlyosan jelennek meg: a jövedelmi szegénység mellett alapvető probléma a lakhatási szegénység. A rossz minőségű lakások tömege jellemzi a városok leromlott részeit, az ipari technológiákkal épült lakótelepeket, a főként romák számára épített, csökkentett értékű, alacsony minőségű alapanyagokból épült telepeket. Ugyanakkor a rendszerváltozás után a magántulajdon szabad birtoklásának korlátlan lehetőségének lázában égve, aki csak tehette, megvásárolta közösségi tulajdonban lévő lakását. Ennek eredményeként az önkormányzati tulajdonú bérlakás-állomány szinte teljesen eltűnt, az alacsony jövedelmű, az épületeket karbantartani és felújítani nem tudó tömegek tulajdonába került a lerobbant lakásvagyon. Ez a helyzet, érdemi lakhatási támogatási rendszer és a lakásvesztést megakadályozó programok nélkül mára a hajléktalanság és a lakhatási veszélyek masszív jelenlétéhez vezetett. 1
2016. tavaszára már csak a szociális és gyermekvédelmi és kulturális területet érintően maradtak humán közszolgáltatások kizárólag települési önkormányzatok felelősségi körében. Előbbiek is egyfajta területi szolgáltatásszervezési kísérletben vesznek jelenleg részt. A rendszer elindult egy átalakulás felé. HMÁ, 2016.
Társadalmi kirekesztés
A társadalmi kirekesztődés nagyon összetett jelenség: a legkülönbözőbb szociális hátrányok együttes és halmozott meglétét jelenti, ami különösen jellemző az etnikai kisebbségekre. Munkanélküliség, hátrányos lakhatási körülmények (nyomornegyedekben, rossz
infrastrukturális
ellátottságú
területeken),
aluliskolázottság,
szegénység,
fogyatékosság, alkohol és drog-függőség a legjellemzőbb vonások. Idehaza a fent már jelzett problémákon túl jelentős és folyamatosan erősödő területi különbségek fokozzák a kirekesztődést. A társadalmi és területi hátrányok együttjárása a leszakadó térségek – elsősorban aprófalvas, kistelepüléses vidékeink, az Alföld belső perifériái, illetve az észak-keleti, keleti és déli határok mentén – egyre komolyabb lemaradását eredményezik. Abszurd módon a közszolgáltatások rendszere azokon a vidékeken kiépületlenebb, gyengébben finanszírozott, amelyekben a szegényebb, alacsony iskolázottságú, a munkaerőpiacról is inkább kiszoruló tömegek élnek nagyobb arányban.
Szociális célú kiadások
A szociális célú kiadások mértéke a poszt-szocialista országokban (GDP 15-20%-a) jóval alacsonyabb az EU átlagnál (GDP 27,5%-a), különösen, ha figyelembe vesszük a pénzbeni juttatások vásárlóértékét (durván az EU-s átlag 1/3-a). 1.5. Új kihívások A fenti leírás célja gyors lista összeállítása a kibővített Unió elé állított új szociális kihívásokról. A szolidaritás, befogadás, kohézió, egyenlő esélyek és konvergencia mind az Unió központi értékei, ezeknek minden tagországra és minden társadalmi csoportra vonatkozniuk kell. Nyilvánvaló, hogy a kibővült Unióban újra kell értelmezni az „Európai Szociális Modell” jelentését ahhoz, hogy megfelelő válaszokat és megoldásokat kapjunk az új körülményekre és kihívásokra. Az uniós közös stratégia felállításához és a sikeres cselekvéshez a szociális biztonság megteremtése területén az új tagországoknak új nézőpontot kell kialakítaniuk, a régi tagországoknak pedig tudomásul kell venniük a bővítéssel megjelent új szükségleteket és követeléseket. 1.6. Az Unióban beazonosított szociális problémák érvényessége az új tagországok számára Az Európai Szociális Modellt tárgyaló hivatalos anyagok több olyan témát is említenek, amelyeket újra kell definiálni a kibővült Unióban. Ezek a probléma meghatározások és javaslatok még mindig a régi tagországok helyzetét és tapasztalatait tükrözik.
(Aktív) társadalmi befogadás
Ahogy korábban is szerepelt, a társadalmi kirekesztődés az új tagországok egyik alapvető problémája, amelynek során különböző szociális hátrányok összetett, és egymást erősítő kapcsolatban jelennek meg. Ahhoz, hogy sikeres és hatásos befogadási intézkedéseket tudjunk megvalósítani, komplex programokra van szükség (ahol az infrastrukturális fejlesztés, tolerancia-építés, egészséges életmód oktatás, foglalkoztatás, stb. elemek egyszerre kerülnek megvalósításra), ehhez nagyon fontossá vált a finanszírozási forrásokra vonatkozó szabályok összehangolása és rugalmasabbá tétele.
Szociális jogok érvényesítése, különös tekintettel a munkavállalók jogaira
A munkavállalói jogok érvényesítése nyilvánvalóan alapvető fontosságú a szociális jólét megteremtése szempontjából. Az új tagországokban ugyanakkor gyakori tapasztalat, hogy a multinacionális cégek (nem egyszer az EU régi tagországaiból) az olcsóbb munkaerő, a gyengébb munkajogi elvárások (vagy gyenge jogérvényesítés), gyenge dolgozói érdekképviselet és a munkahelyek iránti nagy szükséglet miatt jellemzően a legszegényebb régiókban telepednek le. Az Unióban közös standardok felállítására lenne szükség minden tagország vonatkozásában, és közösen kell cselekedni a munkavállalói jogok érvényesítése, a hatékony érdekképviselet és a törvényi előírások
betartása
érdekében.
Nemek közötti esélyegyenlőség
Történelmi különbözőségeknek köszönhetően a poszt-államszocialista országokban a nemek közötti egyenlőség kérdése más jelentőséggel bír, mint a régi tagországokban. Természetesen nagyon sok tennivaló van ezen a területen (azonos munkáért azonos bér, nők arányának emelése vezető pozíciókban, „üvegplafon” jelenség leküzdése, stb.). Ugyanakkor hangsúlyoznunk kell, hogy míg a nyugat-európai országokban a női foglalkoztatottság alacsony szintű volt, a poszt-államszocialista országokban a kétkeresős családmodell volt tipikus a második világháborút követő évtizedekben (részben megélhetési, részben a rendszer diktálta ideológiai okokból). A szociális ellátások területén is meglepően jó a helyzet: Magyarországon például a gyermekgondozási díj 2 évig adható, ami a korábbi átlagkereset 70%-a, ami nyugat-európai összevetésben igazán bőkezű juttatás. A nemek közötti esélyegyenlőség, mint gyakran hangoztatott európai prioritás értetlenséggel találkozhat az új tagországokban: nagyon fontos, de nem a legalapvetőbb probléma. Ennél súlyosabb kérdésként vetődik fel az újratermelődő gyermekszegénység problémája, amely hazánkban az aktivitási ráta alacsony mértékével,
a családmodell változásával, a területi hátrányok fokozódásával és a közszolgáltatási rendszerek kiépültségének anomáliáival együtt járva valós és generációkon átívelő, sürgős és hatásos beavatkozást igénylő kihívás.
Teljes foglalkoztatás
A teljes foglalkoztatás egyértelműen az EU egyik legfontosabb közös célkitűzése (ami egyúttal a fenntartható növekedés és a szociális befogadás motorja is), de valószínűleg különböző intézkedéseket kíván a régi és új tagországokban. Az új tagországokban komoly figyelmet kell fordítani a munkaerőpiac „kifehérítésére”. Azt is szem előtt kell tartanunk, hogy Magyarországon egyes társadalmi csoportok olyan súlyos nélkülözésben élnek, hogy őket a hagyományos képzések, átképzések, foglalkoztatási támogatások (az Európai Szociális Alapból finanszírozott, klasszikus programok) nem képesek elérni – még akkor sem, ha munkaképesek. Számukra összetettebb befogadási programokat kell indítani annak érdekében, hogy képesek legyenek egyáltalán részt venni a humánerőforrás fejlesztést célzónak nevezett, hagyományosabb foglalkoztatás-bővítő programokban. Ide kapcsolódik a szociális szolgáltatások és személyes segítő szolgáltatások rendszerének kérdése, amely jelenlegi formájában nem alkalmas ilyen jellegű programok rendszerszerű bonyolítására.
Ezen
szolgáltatási
rendszer
állapota
alapvetően
befolyásolja
a
foglalkoztatási programok működtethetőségének és hatásosságának kérdéskörét.
Több és jobb munkahely: a foglalkoztatás, mint a társadalmi befogadás fő eszköze
Ismét egy minden tagország számára egyértelműen fontos célkitűzésről van szó. Vitathatatlanul a foglalkoztatás a társadalmi befogadás leghatékonyabb eszköze, azonban be kell látnunk, hogy bizonyos, halmozott hátrányokkal küzdő csoportok nem integrálhatóak
a
munkaerőpiacra
(súlyos
fogyatékossággal
élők,
igen
idősek,
kisgyermekek, stb.). Ezen célcsoportok ellátásának felelőssége jellemzően nemzeti hatáskörbe tartozik. A legnagyobb nehézség az, hogy az új tagországok gyakorta nem rendelkeznek elegendő forrással megfelelő ellátások nyújtásához, megfelelő és a jelenlegi viszonyokhoz alkalmazkodó szolgáltatási rendszerrel, így a társadalmi befogadás a munkaképesek befogadására szűkül. Valós szociális kohézió országok, régiók és társadalmi csoportok között nem valósítható meg ilyen egyenlőtlenségek konzerválása mellett. Jelentős eltérés még hazánk és a régi tagállamok helyzete között, hogy az elsődleges munkaerőpiac súlyos problémáit mutató, szinte csak támogatott munkahelyekkel bíró vidékek alapfokú végzettséggel sem rendelkező, funkcionálisan analfabéta és többedik generációs munkanélküli családból származó tömegei számára nem jelentenek megoldást
a jellegzetes foglalkoztatási programok. Ezek ugyanis a munkahelyek és a segítő személyes szolgáltatások hiányában az aktivizálható munkaképes korú réteg lefölözésével érnek el eredményeket, e csoportoknak a rendszerbe való visszaforgatásával, és nem a kirekesztett csoport integrálásával teljesítve az elvárt eredményeket.
A munkaerő szabad áramlása
Jelenleg az új tagországok állampolgárainak a régi tagországokban való munkavállalás terén korlátozásokkal kell szembesülniük, holott a munkaerő szabad áramlása az EU egyik legfontosabb alapköve. E gátak mellett sajátos, országon belüli problémák nehezítik a munkaerő mozgását. Speciálisan jelenik meg a munkaerő szabad áramlásának kérdése hazánkban, ahol köztudottan rugalmatlan a munkavállalók köre, a lakhatási problémák és a lakásállomány fent ismertetett anomáliai miatt is sajátos országon belüli merevség érzékelhető. Ezen helyzet oldása lakhatási támogatások, bérlakás-állomány jelentős növekedése nélkül aligha képzelhető el. 1.7. Korábban hiányzó témák az európai szociális napirendről
Szegénység
Az EU kibővítésével a szegénység új minőségben és mennyiségben jelentkezett az Unió határain belül. A 2006-ig érvényben lévő fejlesztési politikák és intézkedések nem minden esetben tűntek megfelelőnek a probléma kezelésére. Amennyiben a szegénység kezelése kizárólag a tagállamokra marad, nem lesz valós kohézió az Unión belül.
A regionális fejlődés új szempontja
Az új tagországokban szép számban fellelhetők olyan régiók, amelyek halmozott hátrányokkal küzdenek. A munkalehetőségek teljes hiányával, a szociális, egészségügyi és oktatási szolgáltatások nagyon nehéz elérhetőségével, alacsony színvonalával és infrastrukturális elmaradottsággal kell szembenézni. Ezen régiók népessége nagyon komoly esélyegyenlőtlenséggel küzd. Ezen régiók felzárkóztatásához nem elegendő a versenyképesség élénkítését célzó intézkedések megvalósítása, hanem komplex, a leszakadást több szinten kezelő programokra van szükség.
Roma kisebbség
Bár sok nemzeti és etnikai kisebbség él az új tagországokban, a roma népesség halmozottan hátrányos helyzete egyedülálló. A roma kisebbséget jellemző összetett, és a szociális hátrányokkal kölcsönös kapcsolatban álló társadalmi jelenség egyértelműen új kihívást jelent a kibővített Unió számára, mégis ritkán kerül említésre. Mindenekelőtt
Magyarország, Szlovákia, Csehország, Románia és Bulgária miatt ezzel a témával foglalkozni kell, és a régi válaszok nem megfelelőek. A roma kisebbség esetén kulturális, etnikai, diszkriminációs, oktatási, lakhatási, foglalkoztatási és szegénységi kérdések merülnek fel. A roma ügynek a közös európai napirendre kell kerülnie. II. Mennyiben reagálnak az uniós fejlesztéspolitika 2007-től érvényes szabályai az új tagországok szükségleteire? A 2007-től érvénybe lépett, a Kohéziós és Strukturális Alapokra vonatkozó rendelet (1828/2006/EK), összehasonlítva korábbi verziójával, sok ponton reagál az új tagországok által megjelenített új igényekre és szükségletekre a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem területén. (És természetesen reagál az Unió bővítéstől függetlenül keletkezett új kihívásaira is: elöregedés, versenyhátrány az amerikai és ázsiai kontinenssel szemben, stb.). A fejlesztéspolitika továbbra is „versenyképesség” központú, azonban a korábbiakhoz képest nagyobb hangsúllyal jelenik meg a társadalmi befogadás és kohézió célkitűzése is. Különösen jónak tartjuk, hogy a társadalmi befogadás immár nem kizárólagosan jelenti a munkaerőpiacra való be- és visszasegítést: a foglalkoztatás és képzés támogatásán túl szó esik a foglalkoztatásra való alkalmassá tevésről, a halmozott hátrányok leküzdéséről, a gyermekszegénységről, az iskolai szegregációról, a roma kisebbség összetett problémájáról, a leszakadt térségek kiemelt támogatásáról, illetve a társadalmi befogadást segítő, szociális szolgáltatások infrastruktúrájának fejlesztése az előző időszakhoz képest határozottabban és direkten megjelenik. Technikai szempontból nagyon fontos változás, hogy a két nagy alap (az Európai Szociális Alap, amely humán fejlesztéseket finanszíroz és az Európai Regionális Fejlesztési Alap, amely infrastrukturális beruházásokat támogat) megengedi a keresztfinanszírozást 10 %, egyes esetekben 15% erejéig. Ez praktikusan azt jelenti, hogy komplex projektek tervezésére és végrehajtására is lehetőség nyílik. Azaz például egy iskolaépítési programon belül pedagógus képzésre, vagy anti-diszkriminációs tréningek megtartására is sor kerülhet. Másrészről ez a változás részben meg is nehezíti az ilyen jellegű beavatkozások megvalósítását, mert az előző időszakhoz képest komolyabb szétválasztását követeli meg (az egy operatív programot csak egy alap finanszírozhat szabály alapján) a humán és beruházás jellegű fejlesztéseknek. Ezért egy integrált program esetében fennáll a veszélye, hogy ha a források felhasználásának tagállami tervezői nem gondoltak adott program lehetőségére, két különálló operatív programból, két eljárással, két egymást kiegészítő pályázattal juthat csak
hozzá a projekt gazdája a fejlesztési forrásokhoz. Ez a kettősség sajátos hazai hullámokat verhet, az első uniós időszak humán területen tapasztalt pályázati nehézségeinek ismeretében. A lakhatással összefüggő beruházások korábban semmiképpen sem voltak támogathatóak uniós forrásból. Az új rendelet értelmében, kimondottan a 2004 után csatlakozott új tagországok számára – és éppen magyar javaslatra – ez a lehetőség is megnyílt bizonyos korlátozásokkal. Ami számunkra itt most kiemelendő: lehetőséget adnak az uniós szabályok hatósági vagy nonprofit tulajdonban lévő épületek felújítására, kialakítására, amelyek különleges szükségletekkel rendelkezők számára szolgálnak lakóhelyül. Vagyis használaton kívüli laktanyák, ipari épületek szociális lakhatást célzó megújítására, eddig más célra használt, köztulajdonú épületek bentlakásos intézményekké történő átalakítására, ezen túl a panellakótelepek teljes megújítására, lerobbant, rossz helyzetű városrészek szociális lakásainak felújítására komplex városrehabilitációs programok részeként – amelyeknél nem lehet cél és eredmény a lakosságcsere és piacosíthatóbb lakásállomány kialakítása – történő megvalósítása. A szabályok azonban igen korlátozottan és nehezen értelmezhetőek úgy, hogy lehetséges a falusi környezetben lévő nyomortelepek kiváltása vagy felújítása. A jó kormányzás elve alá rendezetten, a globalizációs folyamatok teremtette kényszerek és az európai társadalmak részben fent részletezett kihívásai – idősödés, migráció, társadalmi befogadás
nehézségei
–
teremtette
válaszkényszernek
engedve
olyan
fejlesztések
finanszírozására is lehetőség nyílik, ami a társadalmi párbeszéd, a közhatalom és a társadalom széles köreinek új együttműködési és kommunikációs csatornáit, valamint a hözhatalmi és közigazgatási, közszolgáltatási rendszerek megújítását segíthetik elő. Ez a civil szféra szereplői, a helyi közösségi és társadalmi mozgalmak, szervezetek számára jelent lehetőséget, a nagy rendszerreformok finanszírozhatóságán túl. Mindent összevetve elmondható, hogy az új tagországok legmarkánsabb, társadalmi leszakadással összefüggő problémáira, ha korlátok között is, de jóval szabadabban fordítható fejlesztési forrás 2007-től, mint korábban. Mindezt az is segíti, hogy a tagállamok nagyobb függetlenséget élveznek (és ezzel összefüggésben nagyobb felelősséget is viselnek) a tervezési dokumentumok megalkotásában, majd a fejlesztések végrehajtásában, mint 2007 előtt. III. Hogyan élünk mindezzel a hazai tervezés során?
A rendszerváltozás szele kisöpört néhány alapfogalmat a szakmai közbeszédből. A tervezés, különösen a közép- és hosszú távú tervezés fogalma a tervgazdálkodásból piacgazdaságra váltó poszt-államszocialista országokban szitokszónak tűnt. Hazánk Uniós csatlakozásáig eltelt másfél évtized kevés volt arra, hogy a rossz felhangok kikopjanak. A 2004-2006 közötti első, töredék támogatási időszak nem csupán amiatt tekinthető első próbálkozásnak, mert először fértünk hozzá teljes jogú tagként az uniós közpénzekhez, hanem azért is, mert átfogó országos tervezési rendszer és ágazati stratégiák hiányában igen esetleges volt a folyamat. A bevezetőben jelzett, a szociális, gyermekvédelmi és esélyegyenlőségi területet érintő szűkös források nem csupán a rendeletek kínálta korlátozottabb mozgástér, hanem a hiányzó ágazati stratégia és a tapasztalatlan és csetlő-botló hazai tervezés közös eredményeként értékelhetőek. A 2007-2013-as időszakra azonban határozottabb körvonallal és kifejezetten erre a feladatra létrehozott intézménnyel, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséggel indult neki hazánk. A félbeszakadt ágazati reformkísérlet, a SZOLID egyes tématerületei továbbgörögtek. A Gyerekesély Program és az Államreform Bizottság munkája – főként utóbbi – kijelöl olyan irányokat, amelyek a konvergencia programmal összhangban szűkíthetik, de egyes területeken érdemben megújíthatják a szociális ellátások és szolgáltatások rendszerét. Ez azt feltételezi, hogy az uniós fejlesztési források valóban e folyamatokat szolgálják. Ellenkező esetben a fejlesztési pénzek nem hasznosulnak, nem képesek egymást erősítő módon összehangolt fejlesztéseket eredményezni. A társadalmi befogadás uniós áttekintésének rendszere és a hazai gyakorlat Az Unió a nyitott koordinációs módszerével kísérli meg összehangolni az egyes tagállamok társadalmi kirekesztés elleni nemzeti cselekvési terveit (NCST). A nyitott koordináció lényege, hogy az uniós tagállamok egymás intézkedéseinek, eredményeinek ismeretében hatékonyabban szembesüljenek saját hazájuk kirekesztődési folyamataival és problémáival, illetve az egyes tagállamok megoldásainak ismeretében fejleszthessék saját támogatási rendszerüket, kormányzati intézkedéseiket. Mivel valamennyi tagállam hozzáfér a fejlesztési forrásokhoz is, pl. a Strukturális Alapok eszközei is fontos szerepet játszhatnak a társadalmi kirekesztődés oldását célzó programok megvalósításában. A társadalmi kirekesztődés elleni cselekvési terv és a fejlesztési források szorosan egymásra épülő rendszer együttesen válhat eszközzé. Az NCST-k kidolgozásának szinte kötöttségektől mentes folyamatában világossá tehetőek azok a speciális problémák is, amelyek az egyes tagállamokat jellemzik. A cselekvési tervek
az egyes tagállamok saját válaszait tartalmazzák. Az igen sokat mondó, hogy bár hazánk is jelezte az eddig készült mindkét NCST-ben azokat az új kihívásokat, amelyekkel hazánk szembesül, ám a feltárt problémák rendszerére azok okait kezelő valódi eszközöket, országon belül nem rendelt az NCST-hez. A magyar NCST-k nem többek, mint az egyébként is meglévő kormányzati intézkedések összegzései, szervezeti, közhatalmi erőforrások és az említett stratégiai megközelítés nélkül egyszerű dokumentumok csupán. Nincs mögöttük erős kormányzati akarat. De nincs az erős kormányzati akaratra késztető, kényszerítő döntés-előkészítés sem, hiszen nem létezik olyan proaktív és preaktív működésmód, ami lehetővé tenné, hogy egyes kormányzati intézkedések és fejlesztéspolitikai döntések előkészítése során jelezni lehessen a társadalmi kirekesztődésre várhatóan gyakorlott hatásokat. Bár a szociális ágazati fejlesztések a Nemzeti Cselekvési Tervvel azonos helyen (az eddig eltelt időszakban a mindenkori szociális minisztériumban) terveződtek, de nyilvánvalóan sokkal szélesebb a társadalmi befogadást szolgáló intézkedések köre (jogalkotás, foglalkoztatás, oktatás, igazságügy, vidékfejlesztés, stb.). Tehát a többi ágazat fejlesztései esetlegesen szolgálják a társadalmi kirekesztődés mérséklését. Mindezen túl hiányzik a fejlesztési források felhasználásának a kirekesztődésre gyakorolt hatásainak mérhetősége. Ez azért is komoly probléma, mert az igen enyhe és szankció nélküli nyitott koordinációs módszernél sokkal erőteljesebb a nyomás és a számonkérés a Strukturális Alapok forrásainak felhasználása és hasznosulása kapcsán. Nincs érdemi szakmai és az érintett csoportokkal a nyilvánosság előtt zajló aktív párbeszéd, ami az eddig jelzett problémák jelentős részét megmutathatná. Nincs intézményesített kerete – csupán egy tárcaközi bizottság és egy apró minisztériumi egység – és nincsenek erőforrásai a közpolitika
alakításának,
a
kormányzati
döntések
hatásvizsgálatainak,
előzetes
hatástanulmányoknak. Nincsenek mutatók és ezek mérésére szolgáló eszközök és erőforrások, és nem érzékelhető a társadalmi kirekesztődés hazai programjának és az annak megvalósításához szükséges erőforrások, intézményrendszer tervezésének szoros egymásra épülése. Láthatóan maga az NCST és a nyitott koordináció uniós módszere hazai belső megerősítés, elsősorban átgondolt, stratégiailag alátámasztott építkezés nélkül nem képes betölteni a tőle elvárt nyomásgyakorló eszköz funkciót. Az NCST pedig enélkül csak az, ami: néhány oldalas szöveg.
Lefedetlen illetve kitermelődött problémák a 2007-2013 tervezési dokumentumok fejlesztési területei alapján Az Új Magyarország Fejlesztési Tervben (ez a 2. „NFT”, hivatalosan Nemzeti Stratégiai Referencia Keret 2007-2013, röviden ÚMFT) megjelenő elvek és tématerületek jelentős társadalompolitikai és szociálpolitikai problémákra is reflektálnak, ugyanakkor a fejlesztési stratégia összefüggésrendszere és a beavatkozási területek lehatárolása nincs teljesen összhangban sem a legnagyobb kihívásokkal, sem az uniós fejlesztési források felhasználását szabályozó uniós rendeletekkel. Ennek eredményeként több területen nem él a megengedett mértékben és módon a hazai tervezés a területi és társadalmi kirekesztődés mérséklését elősegíteni hivatott uniós források kínálta lehetőségekkel. Némely területeken szinte egyáltalán nem, más területeken igen szűken értelmezve a beavatkozások körét. A következő területeken jelentkezik ez elsősorban – a kihasználatlanság mértékének sorrendjében:
lakhatási problémák kezelése és mérséklése szűken, nem a valós problémákra érdemben reflektáló módon történik,
kirekesztődött társadalmi csoportokra irányuló – szociális, gyermekjóléti, esélyegyenlőségi – szolgáltatások minőségi és rendszerszerű, stratégiailag összerendezett fejlesztése,
együtt járó területi és társadalmi hátrányok oldása a minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférés által,
a jó kormányzás elvére alapozó módon a kirekesztett társadalmi csoportok bevonása, aktivizálása és a társadalmi párbeszéd megteremtése, a munkaerőpiaci egyeztetéseken túlmutatóan.
A hazai szegénység és társadalmi kirekesztődés fő folyamatainak, valamint a szociálpolitikai rendszer anomáliáinak és változtatásra érett rendszerének nehézségei fényében láthatóan körvonalazódnak olyan problémacsomagok, amelyek szakmai és politikai konszenzust, majd beavatkozást igényelnek. A tervezési folyamat és a megszületett dokumentumok jelenlegi (2007. májusi) állapota alapján a legfontosabb ilyen területeknek a következőket látjuk. Stratégiai ellentmondás??: Az ÚMFT elfogadhatatlan üzenetet közvetít: a társadalom tagjaira szinte kizárólag a gazdaság kiszolgálóiként tekint. Miközben az ESZA és ERFA rendeletek tételesen említik a
társadalmi befogadást szolgáló fejlesztéseket a támogatható tevékenységek között, és az ESZA rendelet preambuluma is figyelmeztet arra, hogy a rendeletek eszközeit megengedő módon, adott tagállam problémáinak megoldását leginkább szolgáló módon szükséges összeválogatni, ezzel a lehetőséggel nem élünk kellő mértékben. Az uniós megközelítés – és az ÚMFT – kiindulópontja szerint a társadalmi integráció egyik kiemelten fontos terepe a munkaerőpiaci integráció. E nyilvánvaló szakmai alapvetés mellett azonban háttérbe szorul a gondolatmenet folytatása. A magyar társadalom súlyos problémájaként jelentkező alacsony aktivitási szint mellett a gondozásra szoruló családtagok ellátása, a befogadó és esélyteremtő közoktatás és adekvát egészségügyi ellátás fejlesztése is elengedhetetlen. Ez azonban nem lehet eredményes a toleráns és együttműködő társadalmi közeg, a rászorulókról felelősen gondoskodó, a fenntartható, szakszerűen működő közszolgáltatási rendszer, a hatásos és hatékony szociálpolitika részeként értelmezett adórendszer, pénzbeni ellátások rendszere és egyéb szakpolitikák kölcsönhatásai nélkül. Az uniós forrásokból is finanszírozható fejlesztések (rendszer-reform,
innovatív
és
szakszerű
szolgáltatási
rendszer
kialakítása,
civil
kezdeményezések) köre és forrásai igen szűkösekre sikerültek, más szóval: a jelenlegi fejlesztéspolitika nem hagy kellő teret a folyamatban lévő reformok megvalósításhoz szükséges fejlesztési források biztosítására a szociális terület számára. Ezzel részben a kormányzati döntések – foglalkoztatási és szociális ellátórendszer összehangolt megújítása – megvalósíthatóságának áll útjába, másrészt több ponton szembe megy az országos fejlesztéspolitikai koncepcióban kijelölt irányokkal, figyelmen kívül hagyva pl. a társadalmi fenntarthatóság és a gyermekszegénység és romákat érintő horizontális politikákat. A szociális és foglalkoztatási rendszer integrációja, illetve a rendszer reformja kapcsán olyan módon fókuszál, illetve szűkít a foglalkoztatáshoz közvetlenül kötődő szolgáltatások fejlesztésére, ami nincs arányban sem a feladatok súlyával, a rendszerszerű kezelés forrásigényével, sem a reformok megvalósíthatóságával. Elegendő csupán azt végiggondolni, hogy a foglalkoztatási rendszer valójában egy központosított, „egyszálú” intézmény, míg a szociális rendszer széttagolt, jelentős mértékben nem ágazati irányítású és finanszírozású, hanem önkormányzatok kezében lévő felelősségekkel és intézményekkel bíró, igen sok szereplős rendszer.
Sajnálatos módon nem csupán az integrálódó szociális és foglalkoztatási rendszer egésze, de ezen belül a szociális szolgáltatásokat érintő elemek sem állnak össze koherens és működőképesnek ígérkező rendszerré, ami az erőforrások rossz hasznosulása mellett a kirekesztődés és ellátatlanság fokozódásának veszélyét hordozzák. A sem a szociális, sem a foglalkoztatási rendszer által el nem ért, közel félmilliósra becsült aktív korú, nem foglalkoztatott és semmiféle ellátásban nem részesülő tömeg foglalkoztatási rendszerben való megjelenítését célzó kényszerek eredményessége esetén erőteljesen kérdéses az erre a célcsoportra irányuló programok léte, tartalma, azokat biztosítani képes szociális szolgáltatói kör megléte és felkészültsége. Beavatkozási területek ellentmondásai: A jó kormányzás elvére alapozva a tágan értelmezett szociális 2 szolgáltató és ellátórendszer modernizálása csupán véletlenül sikerülhet, amennyiben a hiányzó ágazati stratégia mellett a tervezett szociális területet érintő beavatkozások belső koherenciája nem erősödik meg az operatív programok és az akciótervek szintjén az igen közeli jövőben. Ez szorosan köthető a Nemzeti Cselekvési Terv kidolgozásának és értékelésének jelenlegi gyengeségeinek kérdésköréhez is. A tervezés jelenlegi állapotában már körvonalazódnak az egyes fejlesztési beavatkozások lehatárolásai,
kiterjedésük
és
a
hozzávetőleges
forrásnagyságok.
A
szociális
és
gyermekvédelmi szolgáltató rendszer rendszerszerű átalakításához szükséges szakmai tevékenységek – kutatások, elemzések, modellek, egységesítéséhez
szükséges
és
módszertani
szolgáltatási
fejlesztések,
rendszer minőségi
tervezés
és
gyakorlat
összekapcsolása, szakértői segítségnyújtás biztosítása, stb. – fejlesztéséhez egyetlen intézkedés, a szociális szolgáltatások modernizációja járul hozzá, igen kevés forrással. A már ismert és kevéssé hatékony nyílt képzési pályázatok folytatódnak. Újdonságként a különböző hátrányos helyzetű célcsoportok szociális szolgáltatásainak fejlesztései jelennek meg, de csupán
a
foglalkoztathatóságuk
biztosítása
érdekében
nyújtott
személyes
segítő
szolgáltatásokra, részben lakhatási támogatásokra fókuszálva. Ugyanakkor az ESZA rendelet hozzátartozók gondozását is lehetővé tevő, tehát akár az idősellátás rendszerének reformját is támogathatónak tételező pontját szinte figyelmen kívül hagyva, a foglalkoztathatóságot közvetlenül szolgáló elemeken túl csak a gyermekeket érintő egyes szolgáltatási elemek 2
Természetesen a szó szakmai, és nem jelenlegi jogszabályi értelmében használjuk a szociális ellátórendszert. Azaz beleértjük pl. a gyermekvédelmi szolgáltatásokat, az esélyegyenlőséget elősegítő szolgáltatásokat, programokat, stb.
fejlesztése kerül elő. További újdonság a civil szféra tevékenységének megújítását és erősítését, illetve a közösségfejlesztési kezdeményezéseket támogató fejlesztések köre. E beavatkozások – a fent már értékelt integrált foglalkoztatási és szociális szolgáltatási rendszer kialakításával együtt – a Társadalmi Megújulás Operatív programban találhatóak. Sajnos e fejlesztésekkel nem pontosan illeszkedő módon jelennek meg a legnagyobb újdonságot jelentő lakhatási problémák kezelését segítő fejlesztések. Mint már írtuk, a nyomortelepek ugyan nem számolhatóak fel e források segítségével, de a panel-lakótelepek egy részének rekonstrukciója és komplex városrehabilitációs programok mellett a bentlakásos intézményeink megújítása, illetve kiváltása is lehetővé válik, a Társadalmi Infrastruktúra és Regionális Operatív Programokból. A fent hiányolt illeszkedés az alapszolgáltatási, ápolási és a bentlakásos intézményi rendszerek fejlesztéspolitikai szintű összehangolatlanságára vonatkozik. Érdekes fejlemény, és eddigi szubjektívnek tűnő megállapításaink alátámasztására is kiválóan alkalmas példa a következő. Miközben a bentlakásos intézmények finanszírozási terhe jelentősen hozzájárult a szociális büdzsé felborulásához, és alapvetően a gondozásra szoruló idősek otthon tartása a fő célkitűzés, a szociális törvény legújabb (2007. április – májusi) módosítási javaslata jelentősen korlátozná pl. a házi segítségnyújtást és a jelzőrendszeres szolgáltatást. Drasztikusan csökkentené az önkormányzatok szolgáltatási kötelezettségét, ami a talán otthonukban tartható idősek számára egyet jelent a bentlakásos intézményekre szorulással. A módosítási javaslat pl. csak a húszezer főnél nagyobb települések számára írja elő kötelezően a nappali ellátásokat, azon intézményi formát, ahol a házi gondozás jellemzően megjelenik, illetve egyáltalán intézményi keret biztosítható. Ebből következően az országnak azon térségeiben, ahol a jellemző városnagyság ennél kisebb, előfordulhat, hogy kizárólag a megyeszékhely lesz köteles házi gondozást nyújtó szolgáltatást – ami pl. feltétele a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás biztosíthatóságának fenntartani, pl. Nógrád, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Vas. További három megyében a megyeszékhely mellett is csupán egy várost érint a kötelezettség, ezek: Baranya, Fejér és Somogy. Tehát a központi regió és a Dél-Alföld kivételével az egész országot érinti ez a tervezett szabályozás. Az országos egyenetlen eloszlás mellett, amely elsősorban a rosszabb helyzetű észak-keleti és délnyugati régiókat érinti, vessük össze a húszezres előírást azzal a ténnyel, hogy olyan kistérségekben, ahol nincs húszezer fő feletti város, él a hazai
lakosság több mint fele, és ilyen nagyságú a településeink döntő többsége (összesen 63 település nagyobb 20ezresnél). Ezek a térségek többségében a rosszabb helyzetű vidékei hazánknak. Ha mindezt azzal is összevetjük, hogy a Regionális Operatív Programokból például éppen ezen szolgáltatások bővítéséhez vár forrásokat az ágazat, miközben a szolgáltatási rendszert a jogszabály visszaszorítani készül, talán elfogadhatóak az összehangolatlanságra és átláthatatlanságra irányuló állítások. De említhetnénk a bölcsődék és alternatív gyerekek napközbeni ellátásra vonatkozó fejlesztési javaslatokat is, amelyek a jelenlegi normatív finanszírozási és működési engedélyek elnyeréséhez szükséges előírások vonatkozásában egyaránt fenntarthatatlanok, éppen azokkal a kondíciókkal – kisebb települések, fizetőképes kereslet hiánya – amelyekre a fejlesztéspolitika szánja ezeket a beruházásokat. A többször említett Regionális Operatív programok egyébként is szétfeszültek. Szinte a teljes önkormányzati infrastruktúra, a közszolgáltatások rendszerének döntő többségét adó rendszer felújítása mellett helyi gazdaságfejlesztési, települési közfeladatokhoz kötődő fejlesztések és bizonyos környezetkímélő beavatkozások, stb. is innen kellene hogy finanszírozódjon. A tavalyi évben már körvonalazott, 2007-ben pedig a stratégiai dokumentum brüsszeli véglegesítésével már kész ténnyé vált operatív programok közötti forrásleosztás újabb anomáliákat teremtett. Annak köszönhetően, hogy az egyes tárcák saját ágazati operatív programjaik növeléséért lobbiztak, a regionális programok forrásai az összes fejlesztési keret nyolcadára olvadtak, miközben a fejlesztendő témakörök újabb és újabb hullámai érkeztek a területi szintre. Ez megítélésünk szerint strukturálisan hibás döntés, amit tárcaérdekek erőszakos érvényesítése, világos társadalompolitikai koncepciók hiánya, az ebből adódó túlbiztosítások és a területi reformok megakadása és bizonytalanságai együttesen eredményezett. Források és fejlesztési szükségletek viszonya: A szolgáltatási rendszer rengeteg változtatáson ment át az utóbbi időszakban is. Komoly jogszabályi és finanszírozási változások történtek, gyakran váratlanul. A fejlesztési források tervezésekor mégis úgy tűnik, mintha egy stabil rendszer továbbfejlesztésére történnének próbálkozások, miközben akár éven belül is változhat a szolgáltatás biztosításának kötelezettsége, néhány évig élő alapszolgáltatások – lásd szociális információs szolgáltatás – tűnhetnek el. Folyamatosan napirenden van olyan szolgáltatások fejlesztése, amelyek fenntartása szinte lehetetlen, mint például bölcsődék és családi napközik. És a fejlesztési
források sok helyről jöhetnek, alább a legfontosabb tématerületeket jelezzük (Az akciótervek teljes körének és végleges formáinak nem ismeretében még a teljesség igénye nélkül.) Humán fejlesztések:
Társadalmi megújulás Operatív Program: o Foglalkoztatás támogatása o Szociális gazdaság, ezen belül szociális szolgáltatások fejlesztése o Gyerekesély programok o Szociális szolgáltatásokat nyújtó programok, amelyek a foglalkoztathatóság érdekében végzett szociális szolgáltatásokat nyújtják o Szociális szolgáltatási rendszer modernizációja o Szociális képzések o Komplex rehabilitáció o Civil és közösségfejlesztés támogatása
Regionális Operatív Programok intézkedéseinek kísérő programelemei
Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv – LEADER és egyéb közösségi programok
Gazdaságfejlesztés operatív Program: o Foglakoztatás bővítését célzó támogatások o Vállalkozások támogatása
Infrastrukturális fejlesztések:
Társadalmi Infrastruktúra Operatív Programból: o Bentlakásos intézmények megújítása és kitagolása o Központi kormányzati intézmények akadálymentesítése
Regionális Operatív Programokból: o Alapszolgáltatások, nappali ellátások szociális és gyermekjóléti területeken o Kiemelten bölcsőde-fejlesztések o Akadálymentesítés önkormányzati és civil intézményekben o Slumos városrészek megújítása, panelrekonstrukció
Vidékfejlesztési forrásokból: o Falugondnoki szolgáltatás o Kis települések közösségi terei, szolgáltatásoknak, programoknak helyt biztosítva
Impozáns lista? Lehet. De néha talán túlnyeri magát az ágazatunk. A fogyatékosügyi lobbi, érthető módon nem engedett. Segített nekik az államfő támogatása is, amellyel visszautasította az akadálymentesítési határidők kitolását. Ennek következtében a ROP-októl olyan nagyságrendű forrás biztosítását várja az SZMM az akadálymentesítésre, amely egyes régiókban meghaladja a teljes, szociális és esélyegyenlőségi források keretét. Mivel láthatóan a lakhatási fejlesztések zöme is e forrásokból terveződik, talán e példát is tekinthetjük
igazolásnak
arra:
átgondolt
társadalompolitikai
koncepció,
világos
szakmapolitikai stratégia nélkül a kormányzati döntések és a fejlesztéspolitikai források talán még kicsit rosszabb helyzetbe is hozhatják az ellátórendszerünket, mint ahol most tart. Még nincsenek végleges akciótervek, azaz pályázati keretek, a források arányai is mozognak kissé. A szociális törvényt sem módosította még a Parlament. Talán még lehet biztatóbb a helyzet. Jelen tanulmányunk a végleges Új Magyarország Fejlesztési Terv és az elfogadott operatív programok feldolgozásával született. A rövidesen lezáruló akcióterveket értékelve készülünk ennél részletesebb, az egyes ágazati részterületeket és célcsoportokat érintő elemzést készíteni. Reményeink szerint írásaink segítenek megérteni a hazai szakmai folyamatok és bizonytalanságokkal összevetve a fejlesztési forrásoktól várható és semmiképpen nem remélhető segítség területeit és mértékét. Azon dolgozunk, hogy a Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet Területi Szociálpolitikai Főosztályán zajló elemző és fejlesztő munka valamint szolgáltatásaink eredményeként könnyebb legyen eligazodni a következő években a fejlesztési források között. Intézetünk és főosztályunk szolgáltatásai, ezen belül honlapunk ehhez próbál segítséget adni. Szakmai háttéranyagainkkal, elemzéseinkkel és ajánlásainkkal azt célozzuk, hogy a fejlesztési források minél inkább a valódi problémákra adható releváns válaszokat támogathassák. Következő tanulmányunk ezt járja majd körül.
