Hegedüs József Nagyvárosok finanszírozása: Budapesti forrásmegosztás Urbanista szakírányú továbbképző tanfolyam 2011 szeptember 26-28
Az előadás témái A probléma. Decentralizáció és nagyvárosi önkormányzat A nagyvárosi kormányzatok típusai A nagyvárosi kormányzatok finanszírozásának kérdései Post-szocialista városok problémái
VÁROSKUTATÁS KFT
2
1
Metropolitan Research Institute
3
A nagyvárosi közigazgatási reformok mögötti okok
Urbanizáció hatékony közszolgáltatások – A 20. század eleje óta probléma – Különböző megoldások (bekebelezés, beolvasztás, nagyvárosi kormányzat (metropolitan government), önkéntes társulások
Decentralizáció a kormányzatközi kapcsolatok új struktúrája – A volt szocialista országokban a decentralizáció érintette a nagyvárosokat is, elsősorban a fővárosokat – De vannak más példák is: • Portugália: 1974 utáni decentralizáció érintette a nagyvárosokat is, de továbbra is megmaradtak a nagyvárosokon belüli kerületek • Etiópia: párhuzamos struktúrák jöttek létre, mert a dekoncentrált szervezetek is megmaradtak, és a korábbi területi önkormányzatok is.
4
2
Urbanizáció – nagyvárosi igazgatási strukturák
Source: Martinotti http://www.unesco.org/most/martinot. htm
Metropolitan Research Institute
5
Városok definíciója Adminisztratív határok Beépített területek: folyamatosan beépített terület, ami tipikusan a közigazgatási határokon túlmegy Funkcionális városi területek (Functional urban areas): nagyobb, mint a beépített területek (tipikusan ingázási körzet)
6
3
Bangalore (India) metropolitan area
6,5 milliós népesség, India harmadik legnagyobb városa, a régiót 7 önkormányzat és a Bangalore-i önkormányzat alkotja
7
Barcelona és Koppenhága
Population of Catalonia: 6,8 million
8
4
Helsinki – város és régiója
Metropolitan Research Institute
9
Igazgatási-kormányzati modellek struktúrák
Miért? – városnövekedés és decentralizáció Elvek: – – – – –
Szubszidaritás elve Mérethatékonyság Külső gazdasági hatás Teherviselés igazságossága Ellátások egyenlősége
Alapmodellek: Egyszintű Többszintű Policentrikus VÁROSKUTATÁS KFT
10
5
Decentralizációs dilemma
Miért érdemes decentralizálni a nagyvárosokban? – Verseny (hatékonyság, újítások, stb.) – elszámoltathatóság(helyi preferenciák, megfelelő képviselet)
Miért nem érdemes decentralizálni a nagyvárosokban? – Hatékonyság (méretgazdaság, túlcsorduló hatás) – Igazságosság (a szolgáltatások elérhetősége, társadalmi egyenlőtlenségek)
11
Többszintű nagyvárosi kormányzatok
Típusok – Adminisztratív dekoncentrált egységek – Kerületi önkormányzatok – Önkormányzatok által támogatott képviselet – Független közösségi szerveződés
Funkciók – Területi igazgatás Source: Davey, 1993 – Képviselet – Szolgáltatások ellátásában való részvétel 12
6
Jogi keretek – a fővárosok speciális jogi helyzete
Fővárosok jogi szabályozása – Föderális rendszerek – Speciális fővárosi törvény – Önkormányzati törvényben megfogalmazott speciális kitételek
A városon belüli kerületek szabályozása – Országos törvényeken keresztül – Városi hatáskörben 13
A nagyvárosi kormányzat szervezeti struktúrája
Egységes (unitárius) kormányzat – Varsó (2002 után), Szófia, Zágráb, Tbiliszi
Két-szintű rendszer – Erős, független kerülettel Budapest (47 %), Skopje, Bukarest – Vegyes modell Prága (20 %) – Gyenge kerület, erős főváros modell : Tirana, Belgrád (15 %), Chisinau (aszimmetrikus struktúra)
Policentrikus város – Varsó (1990-2002) – Sarajevo 14
7
Két-szintű rendszerek alapváltozatai
De-koncentrált kerületi struktúra és szomszédsági önkormányzatok – Kerületek a fővárosi önkormányzatnak tartozik elszámolással – Kisebb szomszédsági önkormányzatok
A második (kerületi) szint valódi önkormányzat – A kerületi önkormányzatok mind a bevételek, mind a kiadások tekintetében autonómiával rendelkeznek (adott korlátok között) – Csak leadott feladatokat látnak el
Vegyes megoldások – Végrehajtói struktúra – de-koncentrált egységek – Törvényhozási – önkormányzati
15
Kerületek a kelet-európai fővárosokban (2000 körül) Population Number per district of (thousand districts people) Belgrade 17 100 Bucharest 6 320 Budapest 23 79 Chisinau 22 32 Prague 22 54 Skopje 10 51 Tirana 11 55 Warsaw 17 100 Zagrab 17 57 Riga 6 123 Bratislava 5 120 Ljublana 8 62 Vilnius 21 40 Tallin 8 65 Sofia 24 57 Minsk 9 192
Zagrabe Skopje Prague Budget per capita Share of submuniciplity (expenditures)
Chisinau Belgrade Budapest Tirana Bucharest
914
101
1 679
146
473
1 656
90
649
1,9%
49,7%
19,7%
3,7%
15,0%
57,0%
4,0%
54,7%
Metropolitan Research Institute
16
8
Szomszédsági körzetek
Szomszédság mint rész-önkormányzat – Hollandia: Amsterdam (70-es évek óta) – Cyprus, Kosovo (?), – etnikai probléma – Hampton, Virginia (de-koncetrált egységek)
Szomszédság mint önkéntes, nem-kormányzati ügynökség
Vegyes megoldás
– USA – kiszerződés kormányzati feladatok végrehajtására – Los Angeles – Szomszédsági Tanács (1999) integrálja a szomszédsági egyesületeket
17
Városok térbeli struktúrája A városon utazások szerkezete A laksűrűség változása a városközponttól (index: csak a beépített területtel számolva)
(Alain Bertaud, "The Spatial Organization of Cities: Deliberate Outcome or Unforeseen Consequence?" (July 1, 2004). Institute of Urban & Regional Development. IURD Working Paper Series. Paper WP-2004-01. http://repositories.cdlib.org/iurd/wps/WP2004-01) VÁROSKUTATÁS KFT
18
9
Városszerkezeti modellek: napi utazások alapján Policentrikus szerkezet: urban village Monocentrikus szerkezet
Policentrikus szerkezet: egyszerre Véletlen és szisztematikus mozgások Gyenge kapcsolat Erős kapcsolat
Policentrikus szerkezet: VÁROSKUTATÁS KFT Forrás: A. Bertaud, 2004 véletlen mozgások
19
Következtetés: a szerkezet befolyásolja a városfejlesztési stratégiákat
Alacsony laksűrűségű városok nehezebben tudnak hatékony tömegközlekedési rendszert kiépíteni Nagy laksűrűségű monocentrikus városokban a személyautó nem lehet domináns közlekedési eszköz a városközpont eléréséhez Nagy laksűrűségű monocentrikus városokban általában magasabbak a lakásköltségek és alacsonyabb a lakásfogyasztás (m2/fő), mint az alacsony laksűrűségű városokban
Forrás: A. Bertaud, 2004
VÁROSKUTATÁS KFT
20
10
Budapest – 1990 után
Viták: kerületi önállóság volt a kérdés (elvi modellek) • Egyszintű modell • Erős központ, aktív kerületek • City modell
Megoldás: erős kerületek – erős főváros modell – Nem hierarchikus (?) – Fővárosi törvény – később az Önkormányzati törvénybe integrálva VÁROSKUTATÁS KFT
21
Háttér: SZJA területi eloszlása (1997) % 120 to 187 100 to 120 80 to 100 67 to 80
(5) (3) (7) (8)
Metropolitan Research Institute
22
11
Egy főre jutó SZJA alakulása kerületenként 1996, 2003 250%
200%
150%
100%
50%
st .2 2
st .2 1
st .2 0
st .1 9
st .2 3 di
di
di
di
st .1 7
st .1 6
st .1 5
st .1 4
st .1 3
st .1 8
di
di
di
di
di
di
st .1 2
di
st .1 1
di
st .1 0
PIT/pop as% of Budapest in 1996
di
di st .9
di
di st .8
di st .7
di st .6
di st .5
3
di st .4
2 st .
st . di
di
di st .1
0%
PIT/pop as% of Budapest in 2003
Metropolitan Research Institute
23
Feladatok megosztása Főváros: infrastruktúra (távhő, víz, csatorna), közlekedés, térségi szociális elláto intézmények Kerület: lakás, alapoktatás, egészségügyi alapellátás, szociális alapellátás Megosztott: parkok, utak, középszintű oktatás,kulturális intézmények, építésügy
VÁROSKUTATÁS KFT
24
12
A feladatok megoszlása a kerület és a fővároso között Kindergartens Education (primary and secondary) Dormitory Basic Art Schools Schools for handicapped children Education and daily care for backward and deficient children Other Schools Day Nursery Daily Social Care Institutes providing accommodation and temporary accommodation Temporary accommodation for homeless people Child and Youth Protection Theatres Social supply without accommodation Public education and sport Urban Management Administration Public transport Fire protection Housing Maintenance Total Source: Decree on the Revenue Sharing of Budapest, 2006
Shares from the costs (%) MunicipalityDistrict 1 99 33 67 100 0 2 98 48 52 100 0 35 65 0 100 0 100 92 8 100 0 100 0 95 5 2 98 48 52 66 34 24 76 100 0 100 0 4 96 42 58
Bevételek megosztása
Önkormányzatokat (Főváros és kerületek) önállóan megillető bevételei – – – – – –
feladatellátáshoz kapcsolódó normatív központi hozzájárulás; címzett és céltámogatások; saját tevékenységből, vagyongazdálkodásból származó bevételek; átvett pénzeszközök; közterületek hasznosítása után járó díjak. a Főváros érdekkörét meghaladó feladat elvégzésére az Országgyűlés által biztosított anyagi források
Megosztott bevételek: – az SZJA-ból a költségvetési tv. alapján az önkormányzatokat megillető rész; – az egyéb központi adók; – az állandó népesség után adott állami hozzájárulás, kivéve a fővárosi igazgatási és közművelődési feladatokra adott normatív állami hozzájárulást; – továbbá a helyi adókból származó bevételek
VÁROSKUTATÁS KFT
26
13
A megosztott bevételek forrásai %
1991
1992
1995
1996
1999
2000
2007
Központi támogatás
36.1
20.3
26.0
14.6
5.3
0.2
1.2
SZJA
63.9
62.4
49.0
41.5
39.3
13.8
9.8
Helyi iparűzési adó
0
17.3
25.0
43.9
55.4
86.0
88.9
Összesen
100
100
100
100
100
100
100
A kétszintű rendszer „kényes” pontjai
Helyi adó –ki milyen adót vethet ki (helyi adó törvény) A vagyon megosztása („blind choice”) Forrásmegosztás – milyen döntési mechanizmus Közös feladatok: – Építés szabályozás – Térségi feladatok felelőssége a Fővárosi Önk.-é – Parkolás, stb. VÁROSKUTATÁS KFT
28
14
A jogi szabályozás változása
1994 törvénymódosítás: nincs szükség a kerületek többségének a hozzájárulására a költségvetés elfogadásához 2003: forrásmegosztás törvényi szabályozása 2007 javaslat – 47%- 53% -- fővárosi-kerületi megosztás – A normatív feladatok egyszerű deficit finanszírozása – Képlet: 35% népesség, 35% terület, 30% laksürüsség – Maximális változás + 10%,-5% Metropolitan Research Institute
29
Fővárosi forrásmegosztás: „rés” finanszírozás (2006-ig)
1. lépés Kiadási szükséglet meghatározása feladatonként normatív kiadási költségekkel számolva
2. lépés Pénzügyi kapacitások meghatározása
3. lépés A kiadási szükségletek és a bevételi kapacitások közötti különbség meghatározása
4. lépés A kiegyenlítő forrás három alapba kerül: – 90% a deficit fedezésére – 5% biztonsági alap (korrekció) – 5% speciális alapokba (Rehabilitációs alap, rendőrség támogatása, stb.)
Korszerű rendszer – de politikailag nem működött!!! Metropolitan Research Institute
30
15
A forrásmegosztásból származó bevételek aránya kerületenként, 2003
VÁROSKUTATÁS KFT
31
Forrásmegosztás 2006 után 1. lépés A megosztott források nagyságrendjének meghatározása 2. lépés A forrás megosztása a főváros és a kerületek között 47-53 %os arányban 3. lépés A kerületeknek jutó 53 % a működési deficitet fedezi, amit a normatívával támogatott feladatok kiadási szükséglete és az adott normatíva szerint járó forrás különbözetével határoztak meg . 4. lépés A kerületi forrásokból megmaradó összeget egy képlet alapján osztották fel 5. lépés A stabilitás érdekében a költségvetés nem térhet jobban el, mint 5 % a korábbi évek költségvetésétől
16
Forrásmegosztás 2008 és 2009 YEAR 2009
YEAR 2008
The total pool = 216, billion HUF
The total pool = 206,2 billion HUF
53 %
47 %
Municipal Government = 98,2 bullion HUF
District Governments = 108,0 billion HUF 76,1% Allocated according to the grant ratio 82,2 billion HUF
53 %
47 %
Municipal Government = 101,5 bullion HUF
23,9%
Allocated by need indicators 25,9 billion HUF
District Governments = 114,5 billion HUF 27,6%
72,4 Allocated according to the grant ratio 82,9 billion HUF
Allocated by need indicators 31,6 billion HUF
Metropolitan Research Institute
33
Forrásmegosztás változásai Szabályozási időszakok és jellemzőik Néhány következtetés
– Igazságosság és mérhetőség – Politikai kompromisszum: szolidaritás hiánya
VÁROSKUTATÁS KFT
34
17
Következtetések 1. 2. 3.
4.
Az adott jogi keretek között nagyon sok megoldás elképzelhető volt A fővároson belüli szabályozás felülirtatja a központi normatívák ösztönzési logikáját Vertikális egyenlőtlenségek nem határozhatóak meg „objektív” módon, az elosztás politikai megegyezés kérdése Az elméletig optimális megoldások, ha túl komplikáltak, akkor nem vezetnek jobb eredményre
Metropolitan Research Institute
35
18
