Geheugen in gevaar Analyse van het beheer van het digitale en papieren archief bij de Vlaamse ministeries
Coördinerende Archiefdienst Afdeling Proces- en Informatiebeheer Departement Bestuurszaken 2007
Colofon Auteurs: Sam Alloing, Ilse Baert, Bart Severi Titel: Geheugen in gevaar : Analyse van het beheer van het digitale en papieren archief bij de Vlaamse ministeries Plaats: Brussel Jaar: 2007 Adres: Boudewijnlaan 30 bus 36, 1000 Brussel URL: http://bz.vonet.be/proces&informatiebeheer Geheugen in gevaar
2
A nation that forgets its past can function no better than an individual with amnesia. David C. McCullough (Los Angeles Times, 23 april 1978)
Geheugen in gevaar
3
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
4
1. Situering van het project
5
2. Aandacht voor archiefbeheer binnen de Vlaamse overheid 2.1 Wat is archief? En wat niet? 2.2 Document- en archiefbeheer als onderdeel van risicobeheer 2.3 Wisselende aandacht voor archiefbeheer 2.3.1 Verhuisoperaties 2.3.2 Plaatsgebrek 2.3.3 Het IAVA-project (Instellingenstudie en Archiefbeheer Vlaamse Administratie) 2.3.4 Kwaliteitszorg door ISO-certificatie 2.4 Organisatiespecifieke knelpunten 2.4.1 Jonge afdelingen 2.4.2 Geografische verspreiding 2.4.3 Geïndividualiseerde werking
7 7 9 10 10 12 13 14 14 15 15 16
3. Huidige staat van het document- en archiefbeheer 3.1 Drie algemene problemen 3.2 De archiefvorming 3.2.1 Dynamisch archief 3.2.2 Semi-statisch archief 3.2.3 Digitalisering van archiefstukken 3.3 Archiefbeheersplannen 3.4 De beheerders 3.4.1 Het huidige beheerdersnetwerk 3.4.2 Werklast 3.4.3 Functieniveau 3.5 Het dagelijkse beheer 3.5.1 Het werken met groepsklassementen 3.5.2 Gebruikte bestandsformaten 3.5.3 Beveiliging 3.5.4 Informatiedragers 3.5.5 Documentbeheersystemen (DMS) 3.5.6 Richtlijnen voor het beheer 3.5.7 De omgang met e-mail
18 18 19 19 20 22 22 24 24 26 26 27 27 29 29 30 31 31 34
4. Conclusie: remedies tegen geheugenverlies?
37
Bijlage 1: Lijst van gebruikte termen Bijlage 2: De interviewvragen
39 41 Geheugen in gevaar
4
Hoofdstuk 1
Situering van het project Een kwaliteitsvol document- en archiefbeheer vormt een belangrijke bouwsteen voor een gestroomlijnde, vlot werkende organisatie. Het draagt bij tot een grotere efficiëntie en een betere dienstverlening. Desondanks wordt de materie doorgaans stiefmoederlijk behandeld. Gebrek aan investering in mankracht en middelen leidt tot soms schrijnende toestanden. Denken we maar aan het vervallen archiefdepot in Machelen, waar een niet onbelangrijk deel van het semi-statische archief van de Vlaamse overheid is ondergebracht – en vaak gedumpt. Om het tij te keren besloot het kabinet Bourgeois eind 2005 om actie te ondernemen. Een nota t.a.v. de Vlaamse Regering werd voorbereid met als kern een concreet stappenplan om voor de bestaande problematiek een oplossing te bieden, rekening houdend met de behoeften binnen de Vlaamse overheid. In de nota worden zowel de digitale als de fysieke beheersaspecten belicht. Ter ondersteuning van die nota werd in het voorjaar van 2006 een online enquête georganiseerd. Deze werd uitgestuurd naar het lijnmanagement van de volledige Vlaamse overheid, met inbegrip van de Intern Verzelfstandigde Agentschappen (IVA’s) met rechtspersoonlijkheid en de Extern Verzelfstandigde Agentschappen (EVA’s). Ondanks een meer dan behoorlijke respons (46%) gaven de resultaten slechts een fragmentarisch beeld van de bestaande situatie. Om een nauwkeuriger en exhaustief zicht te krijgen op de aanpak van het document- en archiefbeheer bij de verschillende entiteiten van de Vlaamse overheid werd begin 2007 een tweede bevraging georganiseerd. Onder de naam ‘Archiefbeleid VO’ is een project opgestart waarvoor drie tijdelijke medewerkers werden aangetrokken. Hoofdopdracht van deze medewerkers was het interviewen van de al dan niet formeel aangeduide document- en archiefbeheerders op afdelingsniveau. Om het vooropgestelde tijdsbestek te respecteren werd het projectbereik beperkt tot de ministeries (de departementen en de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid). De interviews werden ter plaatse bij de afdelingen afgenomen en de interviewresultaten werden opgeslagen in een centrale databank. De aard van de vraagstelling varieerde: van simpele ja-neenvragen kwamen we via meerkeuze tot open vragen. Qua respons haalden we deze keer 89%, een bijzonder hoog cijfer. Ook bij deze tweede bevraging werden we geconfronteerd met een aantal beperkingen. Eerst en vooral is er de nasleep van de BBB-reorganisatie, die nog steeds voor heel wat onduidelijkheden zorgt op organisatorisch vlak. Hierbij aansluitend moeten we wijzen op het tijdelijke karakter van de interviewresultaten. Het gaat om een momentopname van een organisatie die volop in beweging is. Ook bleken de geïnterviewden geregeld zelf niet over de nodige informatie te beschikken om een exacte schets te kunnen geven van de situatie binnen hun afdeling. Tenslotte bevinden veel plannen op Geheugen in gevaar
5
het vlak van document- en archiefbeheer zich nog in de ontwerpfase. Zo is er bijvoorbeeld vaak wel de intentie om een archiefbeheersplan op te stellen, een groepsklassement in te richten of een geautomatiseerd documentbeheersysteem uit te rollen, maar heeft men hiervoor nog geen concrete actie ondernomen. In wat volgt krijgt u een samenvattend overzicht van de belangrijke aandachtspunten met betrekking tot document- en archiefbeheer die we konden afleiden uit de interviewresultaten. Wie geïnteresseerd is in de specifieke resultaten voor zijn of haar afdeling kan deze opvragen bij de Coördinerende Archiefdienst.1 De vakspecifieke termen die in de tekst worden gehanteerd zijn toegelicht in een verklarende woordenlijst die als bijlage bij dit projectrapport is opgenomen (zie bladzijde 39).
1 Contact: mevr. Ilse Baert (
[email protected], 02 553 54 23). Postadres: zie colofon, blz. 2. De resultaten met betrekking tot het documentatiebeheer zijn niet verwerkt in dit rapport maar ze kunnen eveneens ingekeken worden op eenvoudig verzoek. Geheugen in gevaar
6
Hoofdstuk 2
Archiefbeheer en de Vlaamse overheid Met betrekking tot archiefbeheer kan men een onderscheid maken tussen de archiefbeheerder, die het archiefbeheer op zich neemt, en de zorgdrager, die de archiefzorg als taak heeft. Archiefbeheer is het geheel van activiteiten die gericht zijn op de bewaring, de ontsluiting en de terbeschikkingstelling van archiefstukken in elke levensfase, van het ontstaan tot de vernietiging. Archiefzorg is de bestuurlijke verantwoordelijkheid over het archiefbeheer die de archiefvormer draagt. Daartoe dient de zorgdrager logistieke en financiële middelen ter beschikking te stellen.2 Terwijl de termen archiefzorg en zorgdrager minder ingeburgerd lijken in Vlaanderen, zijn ze niet onbelangrijk. In Nederland zijn ze opgenomen in de Archiefwet; in België is de situatie complexer. Het Gemeentedecreet legt de bestuurlijke verantwoordelijkheid over het archiefbeheer bij het college van burgemeester en schepenen en het Provinciedecreet bij de deputatie. De praktische organisatie van het archiefbeheer wordt respectievelijk toegewezen aan de gemeentesecretaris en de griffier. 3 Wat de Vlaamse overheid betreft, is de archiefzorg niet expliciet toegewezen. Een decreetvoorstel om de archiefzorg en het archiefbeheer van alle openbare instellingen in de Vlaamse gemeenschap toe te wijzen werd in 1995 ingediend in de Vlaamse Raad maar niet goedgekeurd.4 De Belgische staat, de gemeenschappen en de gewesten vallen onder de Archiefwet van 1955, die de archiefzorg indirect en zeer summier behandelt: er wordt enkel bepaald dat archiefstukken niet zonder toestemming van de Algemeen Rijksarchivaris of diens gemachtigden mogen worden vernietigd.5 Interne regelgeving van de Vlaamse overheid wijst die verantwoordelijkheid evenmin duidelijk toe: een dienstorder van het College van secretarissen-generaal betreffende het archiefbeheer en de vernietiging van archiefstukken uit 1997 zet enkel de vereisten van goed archiefbeheer uiteen.6
2.1 Wat is archief ? En wat niet? Het wekt misschien verwondering maar hedendaagse archivarissen worstelen met hun vakjargon. Terwijl de archiefsector tot een drietal decennia geleden bijna uitsluitend met papieren dragers te maken had, is dat sinds de digitale evolutie en revolutie ingrijpend gewijzigd. Niet alleen heeft de moderne archivaris nu te maken met een hybride archief – in papieren en in digitale vorm – maar ook is hij gedwongen om vroeger in te grijpen in het archiefbeheer om een goede, geordende en toegankelijke bewaring te garanderen. In het papieren tijdperk beperkte zijn inbreng zich tot de statische fase, het 2 A.J.M. den Teuling, Archiefterminologie voor Nederland en Vlaanderen (‘s Gravenhave, 2003) nrs. 167, 169. 3 Gemeentedecreet van 15 juli 2005 (Belgisch Staatsblad 31 augustus 2005) art. 57 §4, 89. Provinciedecreet van 9 december 2005 (Belgisch Staatsblad 29 december 2005) art. 57 §4, 86. 4 Voorstel van decreet houdende regeling van de archiefzorg (29 augustus 1995). Zie http://jsp.vlaamsparlement.be/docs/stukken/bz1995/g90-1.pdf 5 Archiefwet van 24 juli 1955 (Belgisch Staatsblad 12 augustus 1955) art. 5. 6 http://intra.vlaanderen.be/dienstorders/do97/do9703.htm De dienstorder is opgemaakt in samenwerking met het Algemeen Rijksarchief. Geheugen in gevaar
7
moment waarop het voor de archiefvormer nutteloos geworden archief overgedragen werd naar een archiefbewaarplaats. De archivaris bewaarde enkel. Met de digitale evolutie is dat paradigma onwerkbaar geworden. In een moderne organisatie zal een archivaris eerder op de voorgrond treden en in samenspraak met het bestuur en (wat betreft het digitale aspect) met informatici het beleid omtrent informatiebeheer uitwerken. Hij zal zich eveneens buigen over de noodzakelijke randvoorwaarden voor de creatie van archiefstukken (de archiefvorming) en over het beheer ervan vóór de overdracht naar het depot. Dat is ook de reden waarom dit rapport niet enkel het statische, afgesloten, dode archief in het vizier neemt maar ook oog heeft voor alles wat voorafgaat. Een goede ontsluiting en bewaring van digitale informatie stelt immers heel wat bijkomende voorwaarden aan het beheer in vergelijking met informatie die op papieren dragers opgeslagen is. Wat vroeger een stuk eenvoudiger was, is nu bijzonder complex geworden. De gespletenheid is echter niet absoluut. Principieel is het beheer van het digitale archief analoog aan het beheer van het papieren archief. De praktische uitwerking verschilt dan wel, het intellectuele beheer (de functionele eisen, de beheersinstrumenten, de ordeningsprincipes...) zijn hetzelfde. Toch worden ze vaak – onterecht – afgescheiden op organisatorisch vlak. De inhoudelijke beheerders van het papieren archief zijn vaak niet dezelfde personen als de inhoudelijke beheerders van het digitale archief, zoals ook in dit rapport zal aangetoond worden voor de Vlaamse overheid. Niet alle informatie binnen een overheidsorganisatie valt onder de term ‘archief ’. Terwijl de archiefwet uit 1955 – die het toezicht van de Algemeen Rijksarchivaris op het publiekrechtelijk archiefbeheer in België regelt – niet definieert wat archief is, omschrijft de in de sector ingeburgerde definitie een archiefstuk als elk document dat, ongeacht zijn datum, vorm of drager, naar zijn aard bestemd is om te berusten onder de instelling, persoon of de groep personen die dit heeft ontvangen of opgemaakt uit hoofde van zijn activiteiten of vervulling van hun taken.7 Die definitie lijkt weliswaar weinig toegankelijk maar ze blijft zeer bruikbaar. Indien een ambtenaar een document aanmaakt of ontvangt in het kader van zijn functie, is het een archiefstuk. Het draagt de weerslag van het proces waarbinnen het tot stand gekomen is. Documenten die geen procesgebonden informatie bevatten, zoals een persoonlijke e-mail of documentatie zoals een toegestuurde brochure of een woordenboek, zijn geen archiefstukken. Terwijl de bovenvermelde definitie de term ‘document’ hanteert, reikt ze verder dan enkel wat gewoonlijk als een papieren of digitaal document herkend wordt. Databanken, fotografische afbeeldingen, video’s, websites en dergelijke meer kunnen evengoed gebruikt worden om de taken uit te voeren en komen bijgevolg in aanmerking voor bewaring. In dit rapport wordt de term ‘archiefstuk’ daarom dus verkozen boven die van ‘archiefdocument’. De theorie is dan wel duidelijk, in de praktijk is het echter niet altijd eenvoudig om te bepalen wat een archiefstuk is wat deze nieuwere (en meestal digitale) documentvormen betreft. Een archiefstuk doorloopt verschillende fasen tijdens zijn levensloop. De dynamische fase vangt aan vanaf het ontstaan van het document en loopt af op het moment dat het document (of het dossier waarbinnen het zich bevindt) afgesloten wordt. In de volgende, semi-statische fase bekleedt het document nog steeds een administratieve of juridische waarde. De bewaartermijn bepaalt de tijd dat semi-statisch archief bewaard moet blijven. Een betaalde factuur bijvoorbeeld moet om wettelijke redenen gedurende tien jaar bewaard blijven. Een afgesloten projectdossier heeft geen juridische maar een administratieve waarde: zolang het dossier relevant blijft voor de werking van de archiefvormer, zal het bewaard worden. Van zodra de bewaartermijn overschreden is, verliest het document zijn administratieve of juridische waarde en mag het vernietigd worden, mits toestemming van de Algemeen 7 Den Teuling, Archiefterminologie, nr. 8. Geheugen in gevaar
8
Rijksarchivaris of zijn gemachtigden. Indien het om culturele of historische redenen waardevol blijft, moet het archief ook nadien nog bewaard worden, waarbij de statische fase aanvangt. De notulen van directieraden verschaffen bijvoorbeeld informatie die de beleidsmatige werking van een organisatie documenteert en zij worden daarom doorgaans permanent bewaard. Wat houdt archivering dan in? Archivering is de bewaring, de ontsluiting en de terbeschikkingstelling van archiefstukken, vanaf hun ontstaan tot hun vernietiging. Door archief op een geordende en toegankelijke manier te bewaren, wordt de inhoud ervan ontsloten en kan het ter beschikking gesteld worden van raadplegers. Archivering richt zich op alle levensfasen van de archiefstukken – vóór, tijdens en na hun gebruik. Om een efficiënt archiefbeheer mogelijk te maken wordt aan de vorming van nieuwe archiefstukken een aantal voorwaarden opgelegd, zoals de correcte intellectuele plaatsing van nieuwe dossiers in de structuur of het gebruik van bepaalde bestandsformaten bij digitale documenten. Wat digitale kantoordocumenten betreft sluit het dus aan op documentbeheer, dat die stukken tijdens de dynamische fase beheert. Indien de aandacht voor archivering pas ontstaat vanaf de semi-statische fase, wordt het beheer – zeker bij digitaal archief – in de latere fases bijzonder bemoeilijkt, zowel op technisch als op inhoudelijk vlak. Indien een document bijvoorbeeld beveiligd wordt met een wachtwoord door zijn individuele auteur, wordt de raadpleging door anderen op dat moment en in latere tijden quasi onmogelijk gemaakt. Een document dat geen verwijzing draagt naar het dossier waarin het thuishoort, bemoeilijkt de interpretatie ervan en verhindert de reconstructie van het oorspronkelijke dossier. Omwille van het ononderbroken karakter en de inhoudelijke focus van archivering onderscheidt het zich wat betreft digitaal archief van het bewaren van een veiligheidskopie (back-up), wat vaak ook als archivering omschreven wordt. Deze technische archivering richt zich op het bewaren van een exacte kopie van de documenten en heeft geen betrekking op de inhoud. Indien bijvoorbeeld een veiligheidskopie gemaakt wordt van de persoonlijke map van een ambtenaar, is ze wel gearchiveerd in technische, maar niet in inhoudelijke zin: eventuele onduidelijke bestandsnamen, beveiligde documenten en vreemde bestandsformaten blijven behouden. Van een geordende en toegankelijke bewaring is geen sprake. Bovendien wordt door technische archivering de relatie tussen de documenten en hun functie binnen de processen niet gedocumenteerd, zodat de administratieve en juridische context ervan verloren kan gaan. Tenslotte garandeert technische archivering niet de raadpleegbaarheid van digitale objecten op lange termijn.
2.2 Document- en archiefbeheer als onderdeel van risicobeheer Risicobeheer brengt in kaart aan welke risico’s een organisatie onderhevig is of kan zijn en op welke wijze die risico’s verkleind kunnen worden. Ze worden doorgaans gesitueerd op het juridische en het financiële vlak. Een gedegen document- en archiefbeheer kan een organisatie om twee redenen voordeel opleveren en behoeden voor bedreigingen: 1) het voldoen aan wettelijke verplichtingen en 2) het efficiënter beheer van bedrijfsinformatie. In een administratieve context wordt archivering vaak geassocieerd met wettelijk opgelegde verplichtingen. Inderdaad zijn een aantal types van documenten onderworpen aan een wettelijke bewaartermijn, zoals facturen. Andere documenten of dossiers dragen geen wettelijke bewaartermijn maar ze worden ter verantwoording gedurende een bepaalde termijn bewaard die overeenkomt met de aansprakelijkheid, zoals bouwdossiers. Daarnaast heeft elk archiefdocument binnen de Vlaamse Geheugen in gevaar
9
overheid (of het nu een personeelsdossier of een ambtelijke e-mail is) een publiekrechtelijk statuut en valt het onder de archiefwet van 1955. Deze wet plaatst het archief van de overheid onder de bevoegdheid van de Algemeen Rijksarchivaris, zonder wiens toestemming geen enkel archiefdocument vernietigd mag worden. Tenslotte stelt het decreet betreffende de openbaarheid van bestuur dat elk ‘bestuursdocument’8 binnen een overheidsinstelling per definitie openbaar is en omwille van de verantwoordingsplicht onder voorwaarden aan de betrokken burger ter beschikking moet worden gesteld op diens vraag. Deze verantwoordingsplicht is inmiddels een factor van belang geworden: van begin juli 2005 tot eind juni 2006 ontvingen de Vlaamse overheidsdiensten maar liefst 2010 verzoeken om afschriften van bestuursdocumenten, waarvan slechts een fractie werd geweigerd. Op bijna alle verzoeken moest de overheid dus het gevraagde document kunnen voorleggen.9 Ten tweede bestaat het risico dat een organisatie informatie verliest door onoordeelkundig beheer. De informatie die bijvoorbeeld in digitale bestanden besloten zit kan op relatief korte termijn niet meer raadpleegbaar of zelfs onbegrijpelijk geworden zijn. Bovendien leidt een onbeheerd archief tijdens de dynamische fase tot een gefnuikte informatieuitwisseling, een verminderde productiviteit, kans op lekken van gevoelige, onbeveiligde informatie en uiteraard verhoogde opslagkosten.10 In een latere fase loopt het archief het risico om waardeloos te worden door zijn onbegrijpelijkheid of ontoegankelijkheid. Een degelijk documentbeheer en archiefbeheer zal de publiekrechtelijke archiefvormer in staat stellen om te voldoen aan haar wettelijke verplichtingen en om een efficiënte, veilige werking uit te bouwen. Kortom, een archiefvormer moet zorg dragen voor zijn archief – dat zijn geheugen constitueert. Indien dat niet gebeurt, kan dergelijke amnesie de werking hinderen of in opspraak brengen.
2.3 Wisselende aandacht voor archiefbeheer Binnen de Vlaamse overheid heeft het beheer van papieren en digitale archieven in de voorbije jaren een wisselende aandacht genoten. Aan de basis voor een toegenomen interesse in document- en archiefbeheer ligt een aantal factoren. De grootschalige verhuisoperaties, een nijpend plaatsgebrek in archiefruimtes, inspanningen van het Rijksarchief en toenemende interesse van de publieke sector voor kwaliteitszorg zorgden ervoor dat deze anders weinig in het oog springende taken hoger op de agenda geplaatst werden. Helaas bleek de aandacht in veel gevallen niet blijvend te zijn. 2.3.1 Verhuisoperaties Op 2 september 2005 keurde de Vlaamse regering op initiatief van minister van Bestuurszaken Geert Bourgeois het Huisvestingsmigratieplan goed, waarmee het begin ingeluid werd van een reeks verhuisoperaties die een groot deel van de Vlaamse overheid zouden treffen. Het plan formuleerde de strategische principes betreffende de huisvesting van de overheid in de hoofdstad en haar interne werking. Zo werd principieel besloten om het principe van ‘Anders Werken’ in te voeren, dat een grote impact zou hebben op de kantoorinrichting en de organisatorische werking. Daarbij kon men gebruikmaken van eerdere, positieve ervaringen met kantoorinnovatie en telewerken bij Kind en Gezin en bij het voormalige departement Algemene Zaken en Financiën in het Ferrarisgebouw en het 8 Deze term moet breed opgevat worden. Alle informatie, ongeacht de drager of vorm, is openbaar, dus ook bijvoorbeeld databanken, logbestanden en documentatie. Hiervoor, en voor de decreettekst, zie http://www.law.kuleuven.ac.be/icri/david/D_Openbaarheid_van_bestuur.php 9 Jaarverslag 2005-2006, Beroepsinstantie inzake de openbaarheid van bestuur, bijlage 1. Zie http://www.vlaanderen.be/openbaarheid. 10 Patricia Daum, 'Evolving the Records Management Culture: From Ad Hoc to Adherence', The Information Management Journal, 41 (2007/3) 43-49, aldaar 43. Geheugen in gevaar
10
Boudewijngebouw. De achtergrond van het Anders-Werkenprincipe is te situeren in een toenemend besef dat de huisvesting van overheidsorganisaties weinig efficiënt is. De infrastructuur en de inrichting is doorgaans een drietal decennia oud en ze is niet meer aangepast aan de huidige noden. Studies toonden aan dat werkplekken inefficiënt benut werden door deeltijdse arbeid en langdurige afwezigheid, terwijl de onkosten van de huisvesting bleven stijgen. Gepaard met de nood aan een meer transparante werking waarbij informatiedeling en –ontsluiting noodzakelijk is, leidde dat tot de ontwikkeling van een concept dat niet alleen de werkplek, maar ook de werking verandert.11 Binnen het Agentschap voor Overheidspersoneel werd in het najaar van 2002 een Kenniscel Anders Werken opgericht die dit principe moest uitwerken voor de Vlaamse overheid. Men onderscheidt daarbij drie pijlers: een flexibele werkomgeving, telewerken en een digitale werking. De eerste pijler behelst een andere organisatie van de werkplek, waarbij in een open landschap informele kennisdeling en samenwerking gestimuleerd wordt. Daarnaast moeten rolarchiefkasten, individuele kastjes, vergaderruimtes, afzonderingslokalen (cockpits) en het ontbreken van toegewezen werkplekken een efficiënter gebruik van de kantoorruimtes voortbrengen. Het stimuleren van telewerk heeft tot gevolg dat men kan volstaan met minder kantoorruimte, wat de huisvestingskosten drukt. De derde pijler tenslotte ondersteunt de voorgaande twee door het virtuele delen van documenten mogelijk te maken op de werkplek en op lange afstand. Deze plaatsonafhankelijke werkmethode vereist een verregaande informatiedeling, wat uiteraard een grote impact heeft op het document- en archiefbeheer. Bij een verhuis naar een anderswerkenomgeving werd een entiteit vaak gedwongen om het papieren archief sterk af te slanken, aangezien er geen ruimte voorzien werd voor individuele klassementen en de nieuwe archiefruimtes soms aanzienlijk kleiner waren dan de bestaande. Wel werd plaats voorzien voor groepsklassementen, waaraan een groep mensen in cel- of teamverband kunnen samenwerken. Het werken met digitale groepsklassementen werd eveneens gestimuleerd: op een centrale server werd vaak een gemeenschappelijke mappenstructuur ontworpen waarbinnen elke afdeling haar plaats heeft. Ter ondersteuning van deze ingrijpende omschakeling werden werkgroepen voor het oplossen van de archiefproblematiek opgericht, die per gebouw aangestuurd werden door de respectievelijke stuurgroepen die de verhuis coördineerden. Ze organiseerden schoningsacties van het bestaande papieren archief (trashdays): door de verwijdering van dubbels, kopieën en verouderde documentatie werd de omvang van archieven sterk (en soms te sterk) gereduceerd. Daarnaast stonden de werkgroepen in voor de voorbereiding en de coördinatie van de verhuis van de archiefbestanden. Verantwoordelijken werden aangeduid per afdeling om de verhuisoperatie in detail voor te bereiden en de andere werknemers te sensibiliseren. De Kenniscel leverde inhoudelijke ondersteuning door de tijdelijke aanwerving van vier archivarissen die een stappenplan en een methodologie aanboden om de overschakeling naar het werken met papieren en digitale groepsklassementen te faciliteren.12 In 2002 – enkele jaren voor de goedkeuring van het Huisvestingsmigratieplan – pleitte de Vlaamse regering reeds voor een ‘papierarme administratie’ in de beleidsnota over ‘het Anders-Werkenprincipe. 13 De plaatsonafhankelijke werking die later in de praktijk gebracht werd, bracht de nood aan een sterk uitgebouwde digitale werking met zich mee. Digitale dossiers kunnen immers eenvoudiger gedeeld worden dan papieren dossiers en ze kunnen van op afstand geraadpleegd worden. De Kenniscel 11 G. Verbeemen, ‘Een nieuwe vorm van werken: waarom en hoe?’ in: C. Denolf e.a. (eds.), Handleiding Anders Werken voor managers en werknemers die willen starten met telewerk (Brussel, 2005) 17-21. Zie http://www.tijdvoortelewerk.be/Handleiding-AndersWerken.pdf 12 http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/anderswerken/index.htm 13 Visienota: strategie inzake human resources management en facilitair management (2002) 6. Zie http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/personeel/anderswerken_visienota_2002-09-20.pdf Geheugen in gevaar
11
organiseerde scandemo’s in de aanloop van de verhuis voor afdelingen die het papieren archief wilden inscannen. Terwijl men wel wees op de fragiliteit van dragers en de vluchtigheid van digitale informatie, werd digitaal opgeslagen informatie als veiliger en goedkoper voorgesteld dan papieren informatie.14 De vergelijking tussen het fysieke ruimtegebruik van papieren archieven en die van digitale archieven loopt echter mank, aangezien digitale informatie steeds minder effectieve plaats inneemt. Zinvoller is het om de opslagkosten op korte en middellange termijn te vergelijken – zonder de beheers- en onderhoudskosten te vergeten – waardoor men niet anders kan dan vaststellen dat digitale informatie gevoelig duurder is dan papieren informatie.15 Op het vlak van archiefbeheer is de grote verdienste van het Anders-Werkenprincipe en de ondersteunende Kenniscel dat het document- en archiefbeheer onder de aandacht werd gebracht van de Vlaamse overheidsorganisaties en dat een methodologie ontwikkeld werd om het archief van een verhuizende entiteit te beheren. De correcte naamgeving van bestanden en het werken met gemeenschappelijke mappenstructuur, een archiefserver en een archiefbeheersplan raakten ingeburgerd bij een deel van de overheidsorganisaties. De Kenniscel Anders Werken riep op tot bestendiging van de resultaten door permanente, gevormde verantwoordelijken aan te duiden per cel of afdeling die zouden instaan voor de ‘nazorg’ van het verhuisproject wat het archiefbeheer en het documentbeheer betreft. Daartoe werd een functiebeschrijving voorgesteld.16 Na afloop van de verhuisoperaties bleek het voor de aangeduide archiefverantwoordelijken echter vaak moeilijk om het gecreëerde draagvlak voor archivering te behouden. Het lijnmanagement, dat doorgaans weinig geconfronteerd wordt met de problematiek van digitale en papieren archieven, kon bogen op een geslaagde verhuisoperatie en ze bestendigden de taken van de archiefverantwoordelijken vaak niet. De werkgroepen bleven evenmin bestaan, waardoor het archiefbeheer opnieuw op de achtergrond verdween bij de meeste entiteiten, hoewel de voormalige leden zich vaak nog steeds ontfermen over het document- en archiefbeheer binnen hun respectievelijke afdelingen. De verhuisbeweging is nog niet afgerond. In het voorbije jaar zijn de overheidsdiensten van het Markiesgebouw, North Plaza, WTC3 en het Leuvenseplein verhuisd. Buiten Brussel verhuisden afdelingen van (voornamelijk) RWO, LNE en MOW naar het Anna-Bijnsgebouw. In de nabije toekomst zullen provinciale afdelingen herlocaliseren naar nog op te richten VAC’s (Vlaamse Administratieve Centra’s) in Brugge, Gent en Leuven. De verhuisoperaties die deze afdelingen voor de boeg hebben en de daarmee gepaard gaande omschakeling naar het Anders-Werkenprincipe wijzen erop dat een continue, organisatiebrede aandacht voor archiefbeheer nodig blijft. 2.3.2 Plaatsgebrek Een tweede factor die het archiefbeheer op de agenda geplaatst heeft, is het gebrek aan ruimte voor de opslag van dynamisch en semi-statisch archief. Wanneer een archiefruimte dreigt vol te lopen, wordt het archief geschoond (en geregeld vernietigd). Ongeveer de helft van de bevraagde afdelingen beschikt over formele richtlijnen voor de schoning van archieven. Slechts op zeer beperkte en onregelmatige wijze worden deze richtlijnen ook toegepast in de praktijk. Bijgevolg slippen de archiefruimtes vol met dubbels, kopieën en documentatie, terwijl een systematische, volgehouden schoning de omvang uiterst beheersbaar kan houden (zie blz. 27). Men onderneemt meestal pas een schoningsactie wanneer het plaatsgebrek problematisch geworden is. Bovendien voelen de afdelingen die een verhuisoperatie of een organisatorische hervorming achter de 14 http://anderswerken.webontwerp.be/pageview.aspx?pv_mid=4258#voor 15 J. Palm, The Digital Black Hole (2006). Zie http://www.tape-online.net/docs/Palm_Black_Hole.pdf 16 http://anderswerken.webontwerp.be/pageview.aspx?pv_mid=4257#hhh Geheugen in gevaar
12
rug hebben niet altijd de nood om richtlijnen voor schoning op te stellen en om ze toe te passen. Er is immers geschoond in het recente verleden. Eén van de gevolgen van het acute plaatsgebrek is dat men kiest voor de op het eerste zicht aantrekkelijke uitweg van beperkte of grootschalige digitalisering van papieren archiefstukken (zie blz. 22). 2.3.3 Het IAVA-project (Instellingenstudie en Archiefbeheer Vlaamse Administratie) Het ontbreken van een uniform en systematisch archiefbeheer bij de Vlaamse overheid trok de aandacht van het Rijksarchief. Op initiatief van het departement Vlaanderen van het Rijksarchief werd eind 2001 een project opgestart om een aantal overheidsorganisaties een archiefbeheersplan en selectielijst op afdelingsniveau te bezorgen, waardoor (in de woorden van de projectmedewerkers) ‘wegwerp-opkuisacties’ vermeden werden.17 Gedurende een periode van vier jaar stelde een projectgroep archiefbeheersplannen op voor 34 afdelingen van de overheid. Via archiefanalyse ter plaatse en een korte studie van de historiek en de rechtsgronden van de afdeling bracht men enerzijds de taken en handelingen en anderzijds de soorten documenten in kaart in een systematisch overzicht dat, na goedkeuring door de Algemeen Rijksarchivaris, werd gepubliceerd. Vervolgens kon dit instrument gebruikt worden om archiefstukken waarvan de bewaartermijn overschreden was, legitiem te vernietigen.18 Het IAVA-project bezorgde deze afdelingen een bruikbaar instrument om zowel de structuur van het dynamische archief te onderhouden als de schoning en vernietiging op een efficiënte en wettige manier uit te voeren. Van elk documenttype werd de definitieve bestemming na afloop van de bewaartermijn bepaald in overleg met de archiefvormer: ofwel vernietiging, ofwel overdracht naar het Rijksarchief. Naar het einde van het project toe signaleerde de projectgroep de nood aan de uitwerking van een degelijk opvolgingstraject om de verworven resultaten te valoriseren.19 Men pleitte ervoor om het Rijksarchief regelmatig contact te laten opnemen met de oorspronkelijke contactpersonen binnen de afdelingen die bezocht waren, wat niet of nauwelijks gebeurd is. Bovendien verdween bij de meeste afdelingen de interesse voor de archiefbeheersplannen als sneeuw voor de zon: het plan was onvolledig of het werd niet aangepast aan de latere, ingrijpende institutionele hervormingen in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid. Daardoor boette het aan relevantie in en verdween het in een la of in de papiercontainer. In een aantal gevallen was het bestaan van een IAVA-archiefbeheersplan voor de afdeling volledig onbekend bij de geïnterviewde. Archiefbeheersplannen zijn echter nooit definitieve vastleggingen. Zij weerspiegelen de taken die een organisatie vervult op een bepaald moment en de documenten die zij daarvoor ontvangt of produceert. Organisationele of functionele wijzigingen moeten bijgevolg ook weerspiegeld worden in de archiefbeheersplannen, wat een weinig arbeidsintensieve maar recurrente inspanning vereist. Het IAVA-project krikte het aantal afdelingen dat over een archiefbeheersplan beschikte aardig op. Momenteel heeft 37% van de bevraagde afdelingen een dergelijk plan, waaronder ook plannen vallen die na afloop van het IAVA-project opgesteld en goedgekeurd zijn of die (nog) niet goedgekeurd zijn door de Algemeen Rijksarchivaris. Slechts zes op de tien van deze afdelingen past het 17 P. Drossens en B. Sas, ‘Van ‘wegwerp-opkuisactie’ tot selectielijst. Theorie en praktijk van het project Instellingenstudie en Archiefbeheer Vlaamse Administratie (IAVA) van het Rijksarchief ’, Lezing op de studiedag van het Forum van Afgestudeerden Archivistiek en Hedendaags Documentbeheer (Brussel, 5 juni 2004). 18 Archiefwet (24 juni 1955, Belgisch Staatsblad 12 augustus 1955), art. 5. 19 C. Vancoppenolle e.a., ‘IAVA: een archiefproject voor de Vlaamse Gemeenschap’, Bibliotheek- & Archiefgids, 80 (2004/6) 14-19. Zie voor de methodologie van het project J. Derwael e.a., Een uitgelezen selectie...: theorie en praktijk van het project Instellingenstudie en Archiefbeheer Vlaamse Administratie (IAVA) (Archiefbeheersplannen en selectielijsten. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap 1) Brussel, 2003. Geheugen in gevaar
13
archiefbeheersplan ook daadwerkelijk toe. Een bijkomend probleem is dat de referentiewaarde van deze plannen onderbenut is. Veel afdelingen behandelen generieke dossiers die in heel de overheidsorganisatie aangelegd worden, zoals personeels- of projectdossiers. Afdelingen die eenzelfde bevoegdheid hebben maar enkel verschillen wat het geografische ambtsgebied betreft, worden geconfronteerd met dossiers die sterk vergelijkbaar zijn, zoals bouwdossiers of technische plannen. Voor de bewaartermijnen en de toewijzing van de definitieve bestemming zou men elkaars archiefbeheersplannen kunnen raadplegen. Hoewel de vraag aanwezig is, is concrete uitwisseling echter bijna onbestaande momenteel. 2.3.4 Kwaliteitszorg door ISO-certificatie Terwijl de Vlaamse overheid ondernemingen onrechtstreeks stimuleert om een gestandaardiseerde certificatie van de werking te bekomen20, besteedt zij ook in toenemende mate aandacht aan de certificatie van de eigen werking. De toenemende aandacht voor kwaliteitszorg binnen de publieke sector vertolkt zich in de organisatie van congressen en vorming en in de goedkeuring van certificatieinstanties.21 Inmiddels heeft een aanzienlijk deel van afdelingen en externe agentschappen van de Vlaamse overheid een ISO-9001-certificaat verworven, voornamelijk (maar niet uitsluitend) binnen het beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken (MOW). De norm ISO-9001 legt minimumvoorwaarden op aan de interne bedrijfswerking om tot kwaliteitsvolle eindproducten te komen. Een organisatie waaraan een dergelijk certificaat verleend wordt, heeft controleprocedures opgesteld om de kwaliteit van de eigen werkprocessen te garanderen. De norm verplicht om adequate, kwaliteitsvolle documenten op te stellen en te gebruiken. In een sterk documentgerichte en gedigitaliseerde werking van een moderne overheidsorganisatie betekent dat men werkt met vaste sjablonen, zodat documenten een uniforme structuur krijgen. Kwaliteitszorg is niet gelijk te stellen aan archiefbeheer maar beiden hebben wel raakvlakken. De norm legt voorwaarden op aan de interne werking om te komen tot kwaliteitsvolle producten, zoals de definiëring van bewaartermijnen voor dossiers. In de praktijk hebben gecertificeerde organisaties helaas niet voor alle dossiertypes een bewaartermijn opgelegd. De norm bepaalt wel dat de archiefvorming gestructureerd moet zijn maar ze biedt geen methodologie. Wat ontsluiting betreft, wordt enkel de algemene richtlijn gegeven dat documenten terugvindbaar moeten zijn. Kortom, een ISO-certificatie kan een welkom hulpmiddel zijn voor en een gunstige invloed hebben op het interne documentbeheer en archiefbeheer van een organisatie maar ze volstaat niet.
2.4 Organisatiespecifieke knelpunten Binnen de Vlaamse overheid heeft het document- en archiefbeheer met enkele knelpunten te kampen om historische, logistieke en administratieve redenen. De voorbije bevoegdheidsoverdrachten van het federale niveau en de interne bestuurlijke hervormingen binnen de Vlaamse overheid hebben geleid tot een complex organisatorisch patroon met diverse wortels en tradities. Daarnaast bemoeilijkt de geografische verspreiding van een aantal afdelingen en buitendiensten een uniform document- en 20 Bijvoorbeeld: mits voorlegging van een ISO-certificaat kunnen adviesverleners en opleidingsverstrekkers bij de Vlaamse overheid erkend worden voor het aan hun klanten aanbieden van subsidies met behulp van de BEAondernemerschapsportefeuille (Budget Economisch Advies). Zie http://www.vlaanderen.be/NASApp/cs/ContentServer?pagename=MVG_AEO_AC/Page/ShowPage&id=106743118 7647&divIK=1064584383663&loggedIn=no. 21 Bijvoorbeeld http://www.publicquality.be en http://www2.vlaanderen.be/personeelsbeleid/nk/kwaliteit_1_iso.htm. Geheugen in gevaar
14
archiefbeheer, net als de in hoge mate geïndividualiseerde werking binnen bepaalde andere afdelingen en cellen. 2.4.1 Jonge afdelingen Momenteel bevinden veel afdelingen zich in een overgangsfase. Ze zijn ontstaan uit een recente samensmelting van andere afdelingen of ze zijn nieuw opgericht, waardoor de definitieve structuur nog niet gevormd is. Een voorbeeld vormt de afdeling Algemeen Beleid van het departement MOW, dat als nieuw samengestelde afdeling de integratie van de delen van oude afdelingen nog niet afgerond heeft. De gevolgen van de reorganisatie Beter Bestuurlijk Beleid konden ingrijpend zijn voor het archiefbeheer. De weesarchieven van de opgeheven afdelingen verloren hun archiefvormer en ze verdwenen soms volledig van de kaart. Het archief van oude afdelingen moest gesplitst worden, wat omwille van de techniciteit niet altijd meteen uitgevoerd werd. Zo is het archief van de MOD van Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE) nog niet afgescheiden van het archief van de afdeling Personeel en Logistiek van het departement MOW. In vergelijking met andere afdelingen – waar evenzeer veel plannen bestaan om het archiefbeheer in goede banen te leiden – moeten deze jonge afdelingen eerst grip krijgen op de eigen structuur en werkprocessen alvorens het archiefbeheer in de praktijk kan worden gebracht. 2.4.2 Geografische verspreiding De instellingen van de Vlaamse overheid zijn verspreid over heel Vlaanderen. Niet alleen bevindt zich een groot aantal afdelingen buiten Brussel maar er zijn ook centrale afdelingen die buitendiensten hebben. Dit is het geval voor de grondgebonden beleidsdomeinen LNE, Mobiliteit en Openbare Werken, Landbouw en Visserij en Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, waar afdelingen en buitendiensten zich bevinden in elke Vlaamse provincie. Een deel van deze buitendiensten hebben enkel een uitvoerend karakter en werden – mede door het beperkte tijdsbestek van dit project – niet mee opgenomen in de bevraging. Ook buiten de grondgebonden beleidsdomeinen zijn buitendiensten aanwezig. Het Agentschap Binnenlands Bestuur (Bestuurszaken) bijvoorbeeld telt vijf provinciale afdelingen die de contacten met lokale besturen verzorgen en de provinciegouverneur ondersteunen. De afdeling Toezicht Volksgezondheid van het agentschap Zorg en Gezondheid (WVG) heeft meerdere buitendiensten per provincie. Een aantal voorbeelden illustreert de geografische verspreiding van de Vlaamse overheid over het landsgedeelte. De meeste territoriale afdelingen van het Agentschap Wegen en Verkeer (voorheen het Agentschap Infrastructuur) hebben in elke provincie een regiedienst per district die zelf haar archief beheert. Het ambtsgebied van de afdeling Kust van het Agentschap voor Maritieme Dienstverlening en Kust beperkt zich niet tot de Belgische kust. Ze is gegroeid uit een laat-19de-eeuwse rijksdienst die bevoegd was voor de kust en in de schoot van het toenmalige Ministerie van Landbouw gesitueerd was. Sinds 1995 behoort ze tot de Vlaamse overheid. Door de samensmelting met de Vlaamse Hydrografie werd het ambtsgebied uitgebreid met de Westerschelde tot Antwerpen en Wintam. De omvang van de buitendiensten kan zeer aanzienlijk zijn in vergelijking met de centrale diensten. De Gemeenschapsinstellingen van het Agentschap Jongerenwelzijn tellen een duizendtal werknemers, terwijl de centrale diensten ongeveer 70 medewerkers tellen. Het Agentschap voor Natuur en Bos stelt 350 mensen te werk in haar buitendiensten en 55 in Brussel. Doorgaans staan de centrale diensten in voor het beleidsvoorbereidend werk en de buitendiensten voor de uitvoering. Bijgevolg wordt door deze laatsten vaak louter operationeel archief bewaard. Toch zijn er heel wat buitendiensten die inhoudelijke, beleidsvoorbereidende dossiers produceren, zoals het agentschap RO-Vlaanderen waarvan Geheugen in gevaar
15
de provinciale diensten dossiers met betrekking tot bijvoorbeeld het beheer van onroerend erfgoed aanleggen. De geografische verspreiding leidt tot grote verschillen in het archiefbeheer. De centrale diensten hebben meestal geen zicht op de wijze waarop het archief beheerd wordt in de buitendiensten. Door hun fysieke afscheiding beschikken zij een zekere autonomie wat betreft de organisatie van de interne werking. Indien de Brusselse afdeling met papieren of digitale groepsklassementen werkt, is dat niet noodzakelijk ook zo in de buitendiensten. De gebruikte methodes om gelijksoortige archiefbestanddelen te ordenen kunnen zelfs verschillen binnen de centrale dienst van een afdeling en haar buitendiensten: de ene dienst kiest bijvoorbeeld voor een alfabetische ordening, de andere voor een thematische. Hiermee is niet gezegd dat buitendiensten over een minder performant archiefbeheer beschikken. Integendeel: sommigen beheren hun dynamische en semi-statische archief beter dan de centrale dienst dankzij soms individuele inspanningen. Zo werkt men in een aantal van de lokale cellen van de afdeling Maritieme Toegang van het departement MOW met archiefbeheerders en groepsklassementen, terwijl de centrale dienst met individuele klassementen werkt. 2.4.3 Geïndividualiseerde werking Omwille van hun historische afkomst bekleden een aantal Vlaamse overheidsdiensten een bijzondere positie binnen de overheid. Ze waren ooit zelfstandige instellingen die later ondergebracht werden bij de federale overheid en vervolgens – na een bevoegdheidsoverdracht – bij de Vlaamse overheid terechtkwamen. Een aantal van deze instellingen maakt geen deel uit van de ministeries en valt buiten het bestek van dit project, zoals het Koninklijk Museum voor Schone Kunsten te Antwerpen dat achtereenvolgens verbonden was met de plaatselijke academie, met het Rijk en tenslotte (sinds 1992) met de Vlaamse overheid. Momenteel is het Waterbouwkundig Laboratorium te Borgerhout een afdeling van het departement MOW. Het is ontstaan door de samensmelting van twee instellingen: het Waterbouwkundig Laboratorium dat een zelfstandige studiedienst was en de Dienst voor hydrologisch onderzoek die in 1953 opgericht werd binnen het oude ministerie van Openbare Werken. Een ander voorbeeld is het Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek. De wortels van dit ILVO liggen in het bij het oude ministerie van Landbouw ondergebrachte Rijkscentrum voor Landbouwkundig onderzoek (later het Centrum voor Landbouwkundig Onderzoek) en het Landbouweconomisch Instituut, dat in 1970 een ‘wetenschappelijke inrichting van de staat’ werd en in 1978 ondergebracht werd bij hetzelfde ministerie. In 2002 kwamen beide instituten onder de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap en in 2006 vormden ze het ILVO, een agentschap binnen het ministerie Landbouw en Visserij dat als Vlaamse wetenschappelijke instelling met een Eigen Vermogen een verregaande autonomie bezit. De Vlaamse wetenschappelijke instellingen hebben als hoofdopdracht onderzoek. Hun personeel bestaat dan voor een groot deel uit wetenschappelijk personeel, naast het technisch en administratief personeel, zoals het ILVO dat 200 onderzoekers telt en evenveel niet-wetenschappelijke medewerkers.22 De onderzoekers beheren zo goed als altijd hun eigen archief, aangezien dat hun intellectuele kapitaal bevat. Daarnaast situeert deze informatie zich voornamelijk in databanken in plaats van in documenten. Deze geïndividualiseerde werking vloeit voort uit de opdracht van de organisatie en heeft haar voordelen in deze context. Deze sterk gepersonaliseerde digitale archiefvorming kan echter een nefaste impact hebben op de raadpleegbaarheid op lange termijn, wat de waarde van het onderzoeksarchief 22 http://personeel.vlaanderen.be/statuten/wetenschappelijk/Framewi.htm. Zie ook de koninklijke besluiten van 30 april 1970 en 28 juni 1978. Geheugen in gevaar
16
bedreigt. Het administratieve archief van deze instellingen kan wel baat hebben bij informatiedeling met centrale diensten door middel van groepsklassementen. Hun min of meer autonome status maakt hen echter niet steeds even bereikbaar. Zo is de documentbeheerder van het beleidsdomein Landbouw en Visserij wel bevoegd voor het ministerie van Landbouw en Visserij maar zij heeft weinig grip op het ILVO, zelfs al maakt het deel uit van hetzelfde ministerie. Er zijn nog afdelingen binnen de Vlaamse overheid die omwille van de aard van hun taken eveneens een sterk geïndividualiseerde werking hebben. Net als het persoonlijke archief van het wetenschappelijk personeel bevindt het intellectuele kapitaal van bijvoorbeeld juristen zich in hun dossiers, die vaak in een individueel klassement beheerd worden. Bouwprojecten vallen vaak onder de verantwoordelijkheid van één ingenieur; de daarbij horende dossiers worden bijgevolg individueel beheerd. Persoonlijke klassementen worden ook vaak om praktische redenen behouden: de inspecteurs van het Agentschap Inspectie Welzijn, Volksgezondheid en Gezin bewaren hun persoonlijke papieren archief thuis omdat zij vaak op verplaatsing werken en weinig aanwezig zijn in Brussel. Een ander aspect van de nieuwe organisatiestructuur van de Vlaamse overheid is de autonomie van de externe agentschappen. Deze zijn niet aanwezig op het MVG-informaticanetwerk, waardoor de soms broodnodige informatiedeling bemoeilijkt wordt binnen de beleidsdomeinen, zoals bijvoorbeeld tussen het ministerie WVG en Kind en Gezin.
Geheugen in gevaar
17
Hoofdstuk 3
Huidige staat van het document- en archiefbeheer De hierboven uiteengezette factoren en knelpunten hebben geleid tot een document- en archiefbeheer dat zeer gefragmenteerd en gediversifieerd is, gaande van een degelijk uitgebouwd tot een volledig ontbrekend beheer. In dit hoofdstuk zal in detail besproken worden op welke wijze het dynamische en semi-statische archief op dit moment beheerd wordt binnen de Vlaamse ministeries. Er wordt geopteerd voor een integrale benadering, waarbij het beheer van het papieren archief en dat van het digitale archief samen behandeld wordt. De benadering van de beheerders is immers analoog in beide situaties; men past dezelfde archivistische principes toe, ongeacht de drager. Behalve de gestandaardiseerde vragenlijst die tijdens de interviews werd gebruikt (zie bijlage 2), werd aan de geïnterviewden de kans gegeven om algemene en specifieke problemen, verwachtingen of verzuchtingen te vermelden waarmee zij tijdens het beheer van het archief geconfronteerd worden. Deze opmerkingen kunnen in drie categorieën ondergebracht worden: 1) gebrek aan coördinatie, 2) gebrek aan inhoudelijke ondersteuning en 3) een hoge werklast.
3.1 Drie algemene problemen Om problemen met betrekking tot archivering het hoofd te bieden, ondernemen afdelingen of entiteiten geregeld actie. Heel wat afdelingen hebben bijvoorbeeld gekozen voor digitalisering van (een deel van) het papieren archief (zie blz. 22). Omdat informatie-uitwisseling tussen de afdelingen, de entiteiten en de beleidsdomeinen beperkt is, worden ook de bevindingen van deze digitaliseringsprojecten niet of nauwelijks gedeeld. Bijgevolg zijn afdelingen en entiteiten genoodzaakt om gelijkaardige inspanningen te leveren die overbodig hadden kunnen worden gemaakt. De vaak complexe kwesties waarmee men geconfronteerd wordt, kunnen lang niet altijd opgelost worden door de werknemers op de werkvloer. Vooral digitale archivering stelt bijzondere problemen die een diepgaand inzicht in de archivistiek en informatica vereisen. Heel wat geïnterviewden stellen zich vragen over de raadpleegbaarheid op lange termijn van digitale dragers en bestandsformaten. Sommige geïnterviewden zijn zich bewust van het mogelijke gegevensverlies dat kan optreden bij conversies of van incompatibiliteit van nieuwe met oudere programmaversies. Een in zekere mate automatiseerbare oplossing voor inhoudelijke archivering van e-mails – die in te bedden is in de dagelijkse routine – is een van de meest gegeerde verbeteringen. Naast deze technische ondersteuning heeft men ook nood aan richtlijnen over de archivistische methodologie. Men vraagt richtlijnen met betrekking tot het opzetten en onderhouden van een bruikbaar groepsklassement dat de organisatiestructuur weerspiegelt. Anderen willen geïnformeerd worden over de wettelijk vastgelegde bewaartermijnen van bepaalde documenten. De nood aan ondersteuning is bijzonder groot, zowel wat betreft algemene als specifieke richtlijnen. Geheugen in gevaar
18
Een lokaal aangestelde en gevormde archiefverantwoordelijke of documentbeheerder kan de praktische invulling van het document- en archiefbeheer realiseren. Hij of zij beheert het gemeenschappelijke klassement en behoudt het overzicht. De bestaande archiefverantwoordelijken uitten frequent hun bezorgdheid dat het archiefbeheer bovenop het bestaande takenpakket komt en dat het vaak niet tot hun formele taken hoort. De wil om zich in te spannen voor het document- en archiefbeheer, zo werd zeer vaak gezegd, is er. Maar uit tijdsgebrek en personeelsgebrek is het problematisch om daadwerkelijk de vereiste inspanningen te kunnen leveren. Een expliciete toewijzing van verantwoordelijkheid voor het document- of het archiefbeheer op afdelingsniveau, waarbij die ingebed wordt in het bestaande takenpakket, kan de overbelasting verminderen, net als de aanstelling van een inhoudelijke archiefbeheerder op een hoger niveau, per entiteit of per beleidsdomein. Met betrekking tot dit laatste vreesde een aantal geïnterviewden dat een archiefbeheerder per beleidsdomein geconfronteerd zou worden met een te hoge werklast wegens de omvang van zijn verantwoordelijkheden.
3.2 De archiefvorming 3.2.1 Het dynamische archief Zoals in het begin van dit rapport beschreven, richt archiefbeheer zich tot elke levensfase van het archiefstuk. Terwijl een archiefstuk deze fasen doorloopt, daalt zijn belang voor de organisatie en de behandelaar. In de eerste fase – die dynamisch genoemd wordt – vormen de archiefstukken de kern van de taakuitoefening binnen de archiefvormer. Documenten worden gecreëerd en dossiers zijn lopend en worden aangevuld met nieuwe stukken. Ze worden zeer courant gebruikt in de dagelijkse werking. Zowel wat het papieren als het digitale dynamische archief betreft, is de huidige omvang zeer uiteenlopend binnen de Vlaamse overheid. Uiteraard heeft een minder omvangrijk beleidsdomein als internationaal Vlaanderen een kleiner archief dan een zeer uitgebreid beleidsdomein. In dat opzicht moeten het agentschap RO-Vlaanderen en het departement Onderwijs en Vorming vermeld worden, die elk een papieren dynamisch archief beheren van meerdere strekkende kilometer. Aangezien de dossiers gedurende lange tijd frequent geraadpleegd en aangevuld worden, blijven ze zich in de dynamische archieffase bevinden. Deze omvangrijke papieren archieven trekken de gemiddelde omvang van het dynamische archief omhoog. De meerderheid van de bevraagde afdelingen bezit echter een archief dat kleiner is dan 50 strekkende meter. De redenen hiervoor kunnen een actievere schoningspolitiek zijn of een regelmatige overdracht van afgesloten dossiers naar een aparte archiefruimte. De andere afdelingen zijn vrij gelijkmatig verspreid over de tussenliggende groottes. Geheugen in gevaar
19
De situatie is niet analoog bij het digitale dynamische archief. Opvallende constante is dat het leeuwendeel van de afdelingen een archief heeft dat groter is dan 50 gigabyte. De vastgestelde omvang bij de meeste andere afdelingen situeert zich ruim boven één gigabyte. Gemiddeld groeit dit dynamische archief jaarlijks aan met 4,3 gigabyte.23 Net als bij het papieren archief zijn ook hier grote verschillen vastgesteld. Omwille van de aard van hun activiteiten is het digitale archief in afdelingen binnen MOW en RWO gevoelig groter – tot meerdere honderden gigabytes. Door de aanwezigheid van digitale foto’s en plannen neemt de omvang toe. Andere uitschieters zijn het Agentschap voor Onderwijscommunicatie, dat 376 gigabyte laat noteren, en het Vlaams Agentschap voor Internationale Samenwerking, dat 260 gigabyte opgaf. Aan de basis van deze grote omvang van het digitale dynamische archief liggen twee factoren. Ten eerste schakelen afdelingen steeds meer over naar gedigitaliseerde werkstromen, waardoor archiefstukken eerder in digitale dan in papieren vorm gecreëerd en bewaard worden. Ten tweede is het digitale archief in hoge mate onbeheerd, in tegenstelling tot het papieren archief. Slechts een beperkt aantal afdelingen beschikt over richtlijnen voor schoning die goed toegepast worden. Bovendien treedt vaak vermenging op van archief met documentatie (dat niet aan bewaartermijnen onderworpen is) en is de omvang van het archief zelf moeilijker in te schatten. Veel moeilijker was het om grip te krijgen op de jaarlijkse aangroei van het dynamische archief. Iets meer dan de helft van de bevraagde afdelingen kon geen cijfer geven hiervoor. De gemiddelde aangroei van het papieren archief is 79 strekkende meter per jaar per afdeling. 3.2.2 Het semi-statische archief Van zodra een zaak afgehandeld is, wordt het dossier afgesloten en worden er geen stukken meer aan toegevoegd. De dossiers vervullen nog slechts een beperkte functie en ze worden niet meer frequent gebruikt. Idealiter worden ze uit het dynamische klassement op de werkplek gehaald en naar een aparte archiefruimte overgebracht. Kenmerkend voor deze semi-statische fase is de uitvoering van een selectieproces, waarbij men een onderscheid maakt tussen stukken die meteen vernietigd mogen worden, stukken die na verloop van tijd vernietigd moeten worden en tenslotte stukken die permanent bewaard moeten worden. De verdeling van de omvang van semi-statische papieren archieven loopt parallel met de dynamische archieven. Meer dan de helft is kleiner dan 50 strekkende meter of is groter dan 500 strekkende meter. De andere afdelingen situeren zich daartussen. Toch heeft maar liefst één derde van de bevraagde afdelingen een semi-statisch archief dat groter is dan een halve strekkende kilometer. 23 De aangroei van het digitale dynamische archief kon slechts bij 24 afdelingen vastgesteld worden. De meeste bevraagde afdelingen hadden (nog) geen zicht op de jaarlijkse aangroei, onder meer omdat dit niet bijgehouden werd of omdat het digitale archief nog te jong was. Geheugen in gevaar
20
Er moet opgemerkt worden dat de omvang hier de huidige staat van de papieren archieven weerspiegelt. Het betreft zowel geschoonde als ongeschoonde archieven. De omvang van een geschoond archief kan gevoelig verschillen van een archief dat schaduwarchief (dubbels die elders ook bewaard worden) of documentatie bevat. Een aantal afdelingen stelde dan ook een schoningsactie in om de omvang van het eigen archief te reduceren, soms tot één derde, zoals men onder meer vaststelde bij de recent naar het Ellipsgebouw verhuisde afdeling Inspectie van het departement Werk en Sociale Economie. Een andere factor die de omvang beïnvloedt, is de aanwezigheid van archieven die overgeërfd zijn van rechtsvoorgangers. Ook voor het semi-statische archief is de aangroei moeilijk in te schatten. Opnieuw kon meer dan de helft van de geïnterviewde afdelingen geen cijfer geven. De gemiddelde aangroei van het papieren archief bedraagt 83 strekkende meter per afdeling, hoewel dit omhoog getrokken wordt door afdelingen waarvan de aangroei hoger ligt dan 100 meter per jaar, zoals bij een aantal afdelingen van het agentschap RO-Vlaanderen. Terwijl de overgang van de dynamische naar de semi-statische fase bij het papieren archief vaak visueel zichtbaar is door de verhuis van de stukken naar een aparte archiefruimte of een depot, is dat voor het digitale archief minder duidelijk. Ook daar moeten afgesloten dossiers op één of andere wijze overgebracht worden, zij het op een andere drager, zij het op een andere plaats in de mappenstructuur. Omdat dit zonder een documentbeheersysteem volledig manueel moet gebeuren, blijft deze stap vaak uit, zodat het dynamische archief minder beheersbaar wordt. Afgesloten dossiers blijven immers in het werkklassement en verkleinen de overzichtelijkheid. Bovendien is het ontbreken van een inhoudelijke beheerder – die de overdracht uitvoert – zo goed als altijd nefast voor het beheersbaar houden van het digitale archief. Toch geeft één derde van de afdelingen aan dat ze digitale archiefstukken archiveren na afloop van de dynamische fase. Dat gebeurt echter bijzonder vaak ad hoc: de beslissing wordt individueel genomen, meestal na afsluiting van het dossier. Slechts 20% van deze afdelingen (dus 7% in totaal) archiveert digitale bestanden op een gecoördineerde wijze, waardoor op vastgelegde tijdstippen het semi-statisch geworden gedeelte uit het dynamische klassement gefilterd wordt. De semi-statische fase eindigt wanneer de bewaartermijn voor de stukken verstreken is. Ze hebben hun waarde voor de archiefvormer volledig verloren. Ze zijn niet meer gebonden aan wettelijk opgelegde bewaartermijnen en zijn op administratief vlak niet meer nuttig voor de organisatie. Na afloop van de bewaartermijn worden ze ofwel vernietigd, ofwel overgedragen aan het Algemeen Rijksarchief voor permanente bewaring. Stukken die een blijvende culturele of historische waarde bekleden, vallen onder de laatste categorie. Een kwart van de bevraagde afdelingen heeft in het verleden reeds statische archiefstukken overgedragen aan het Rijksarchief, wat een vrij hoog cijfer is gezien het feit dat slechts een fractie van overheidsarchief in aanmerking komt voor permanente bewaring. Daarentegen worden Geheugen in gevaar
21
de archiefruimtes van een aantal afdelingen gedeeltelijk ingenomen door statisch archief, terwijl dat overgedragen kan worden of na goedkeuring vernietigd kan worden. 3.2.3 Digitalisering van archiefstukken Zoals aangegeven in het tweede hoofdstuk (punt 2.3.2) kiest een toenemend aantal afdelingen voor de inscanning van bestaande of inkomende papieren archiefstukken. Maar liefst 61 lopende projecten werden genoteerd; inmiddels zijn andere afdelingen met nieuwe projecten gestart. Door de stukken te digitaliseren wil men de werking efficiënter maken en informatiedeling op afstand faciliteren. Daarnaast wil men ook de papierberg verkleinen. Niettemin is plaatsgebrek in de archiefruimte een even belangrijke motivatie om scanprojecten op te starten. Digitalisering staat echter niet gelijk aan ontsluiting. Een bestaand papieren archiefbestand kan men maar zinvol gebruiken in digitale vorm indien het ontsloten is. Toekenning van consistente metadata (zoals onderwerp, auteur, bewaartermijn), ontsluiting door middel van een mappenstructuur en dergelijke zijn essentieel. Dat vergt uiteraard een grote, tijdsintensieve en manuele inspanning om ervoor te zorgen dat het scanproject niet zonder vrucht blijft. Bovendien moeten een aantal juridische hordes genomen worden, opdat de gedigitaliseerde archiefstukken die een juridische bewijskracht hebben hun wettelijke statuut behouden. Acht op de tien scanprojecten binnen de Vlaamse ministeries worden onder eigen beheer uitgevoerd. Een beperkt aantal afdelingen werkt dus met de outsourcer, de centrale scaninfrastructuur van de entiteit ICT-beleid (eIB) of met een andere externe beheerder. Weinig verrassend is de keuze voor het Portable Document Format (PDF), een door de meeste scanprogramma’s standaard opgegeven bestandsformaat. Het TIFF-formaat (Tagged Image File Format) wordt in een kwart van de scanprojecten gebruikt, voornamelijk wegens de brede marktondersteuning en de mogelijkheden om de omvang te comprimeren zonder gegevensverlies. In één project werd gekozen voor JPEG, een bestandsformaat dat – in tegenstelling tot TIFF – gegevensverlies met zich meebrengt bij compressie.
3.3 Archiefbeheersplannen Een archiefbeheersplan biedt een gesystematiseerd overzicht van de archiefstukken van één archiefvormer. Elk stuk wordt geplaatst onder een vastgelegde handeling die de archiefvormer uitvoert bij de uitoefening van een bepaalde taak, die op haar beurt onderdeel is van een taakgebied (zie afbeelding). Zo is één van de taakgebieden van een stafdienst de leiding van het departement, waarbinnen het financiële beheer één van de taken is. De opmaak van de begroting is dan een concrete handeling die bij de uitoefening van die taak gesteld wordt en die archiefstukken voortbrengt. Het opstellen van een archiefbeheersplan vergt uiteraard een grondige institutionele studie van de archiefvormer.24 24 Archiefbeheersplan en selectielijst: een handleiding, IAVA-project (Brussel, 2004). http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/informatiebeheer/archief_documentatie/Archiefbeheersplan/Handleiding_Arch iefbeheersplan_IAVA.doc De methodologie van het Rijksarchief is gebaseerd op het Nederlandse PIVOT-project. Zie R. Braber e.a., De handelingen gewaardeerd. Evaluatie van het Project Invoering Verkorting Overbrengings Termijn (PIVOT) (Den Haag, Geheugen in gevaar
22
Gelijksoortige stukken worden gegroepeerd in archiefbestanddelen, zoals een serie inkomende brieven of een serie personeelsdossiers. Bij elk archiefbestanddeel wordt aangegeven op welke wijze het geordend is (alfabetisch, chronologisch of onderwerpsmatig), welke periode het bestrijkt en wat de bestemming ervan is (vernietigen na afloop van de bewaartermijn of permanente bewaring). Een selectielijst is een beknopte weergave van het archiefbeheersplan, met de vermelding van de bewaartermijn en de definitieve bestemming van de archiefbestanddelen na afloop van deze termijn. Het archiefbeheersplan wordt doorgaans opgesteld door de archiefvormer, in nauwe samenspraak met de archiefdienst of het Algemeen Rijksarchief. Nadat het goedgekeurd is door de Algemeen Rijksarchivaris wordt het plan het belangrijkste beheermiddel van het archief, ongeacht de drager. Het biedt immers ten allen tijde een volledig overzicht van de aanwezige documentsoorten en het kan gebruikt worden om dubbele bewaring uit te sluiten en om tijdig over te dragen stukken te signaleren. Na afloop van de bewaartermijn worden de stukken vernietigd volgens de bepalingen van het archiefbeheersplan, conform de Archiefwet uit 1955. Zolang er geen goedgekeurd archiefbeheersplan is, kan er worden gebruikgemaakt van een ad-hocprocedure, waarbij aan de Rijksarchivaris toestemming wordt gevraagd voor de vernietiging van een bepaald archiefbestanddeel. In het kader van het IAVA-project is een aanzienlijk aantal archiefbeheersplannen opgesteld geweest (zie blz. 13). Helaas zijn de meesten dode letter gebleven of in de vergetelheid geraakt na ingrijpende reorganisaties. Zelfs al is de structuur van het plan zeer stabiel dankzij de keuze voor een indeling volgens handelingen en taken (die minder snel wijzigen dan de organisatiestructuur), toch blijft het voortdurende aanpassingen vergen opdat het haar nut voor de archiefvormer kan behouden. Een nipte meerderheid van de afdelingen (zo’n 55%) heeft archiefbeheersplan noch selectielijst. Het is voor hen bijgevolg zeer moeilijk om een overzicht te krijgen van welke informatie op welke plaats bewaard wordt. Helaas is het beschikken over een archiefbeheersplan niet steeds een garantie voor het gebruik ervan: in zes op de tien afdelingen wordt het plan ook daadwerkelijk toegepast. Ongeveer de helft van de bevraagde afdelingen beschikt over slechts één van beide beheerinstrumenten: 44% heeft ofwel een archiefbeheersplan, ofwel een selectielijst. 2000) 14-. Zie http://www.minocw.nl/documenten/brief2k-2002-doc-45030a.pdf Geheugen in gevaar
23
Slechts vier op de tien afdelingen houdt overdrachts- of depotlijsten bij. Respectievelijk wordt op deze lijsten opgetekend wat overgedragen is naar de archiefruimte en wat de fysieke vindplaats is van de overgedragen stukken. Het gevolg van deze lage score is dat meer dan de helft van de afdelingen geen zicht heeft op de vindplaats van haar semi-statische archiefstukken. Soms kunnen ambtenaren met een langere staat van dienst nog informatie geven over de vindplaatsen van het archief van de afdeling; helaas is deze kennis slechts impliciet en zeker niet permanent aanwezig.
3.4 De beheerders 3.4.1 Het huidige beheerdersnetwerk Het huidig beheerdersnetwerk is op te delen in twee types van beheerders: de formeel aangeduide beheerder, waarbij de archiefbeheerstaak een onderdeel vormt van de functiebeschrijving, en de adhocbeheerder, die het archiefbeheer niet als officiële taak heeft maar in de praktijk wel opneemt indien nodig. De formeel aangeduide beheerders zijn op hun beurt in te delen in twee types: de inhoudelijke beheerder en de technische beheerder. De inhoudelijke beheerder werkt, al dan niet in het kader van een werkgroep, algemene richtlijnen en specifieke afspraken uit, coördineert de implementatie ervan en volgt de correcte toepassing op. De technische beheerder voert het logistieke beheer van de archiefruimte uit of staat in voor het server- en applicatiebeheer. Omdat een degelijk document- en archiefbeheer staat of valt met een goede opvolging, is de aanduiding van zowel een inhoudelijke als een technische beheerder voor elke afdeling belangrijk. Bij kleinere afdelingen is het uiteraard mogelijk dat deze twee functies door één persoon uitgevoerd worden. De beheerders die formeel aangeduid zijn, zijn vooral beheerders op het niveau van een afdeling of organisatorische cel. In enkele gevallen is er ook een centrale archiefbeheerder op het niveau van het departement en agentschap. Net zoals bij het papieren archief beheert bij het digitale klassement elke medewerker zijn persoonlijk klassement. Maar bij het digitale archief komt een beheerder per afdeling of organisatorische cel vaker voor. Dit is Geheugen in gevaar
24
waarschijnlijk omdat het beheer van het digitale klassement een meer gespecialiseerde aanpak vereist. Bij het papieren archief zijn er 165 beheerders. Hiervan hebben er 95 een inhoudelijke focus en spitsen 132 beheerders zich toe op het technische aspect. Er zijn 8 departementen of agentschappen zonder inhoudelijke beheerder en evenveel entiteiten hebben geen technische beheerder. Er is 1 entiteit waar er wel een inhoudelijke beheerder is, maar geen technische beheerder. Bij een andere entiteit komt de omgekeerde situatie voor: daar is er wel een technische beheerder, maar geen inhoudelijke beheerder. 39% van de opgegeven beheerders hebben zowel inhoudelijke als technische taken. De verhouding tussen de inhoudelijke en technische beheerder is gelijkaardig voor het papieren en digitale archief. Het verschil in taken tussen een inhoudelijke beheerder voor het papieren en het digitale archief is niet zo groot. De archiveringsprincipes blijven gelijk, ongeacht de drager van de informatie. Dezelfde persoon kan dus instaan voor het inhoudelijke beheer van zowel het papieren als het digitale archief.
Type be he e rde rs van he t papie re n archie f
inhoudelij k technisch beide
Op technisch vlak ligt een gedeelde beheerdersfunctie minder voor de hand. Waar het technisch beheer van papieren archief vooral een logistieke inslag heeft (bijvoorbeeld het beheer van de archiefruimte, verpakking van archiefstukken in dozen of dozen voorzien van etiketten), moet een technisch beheerder van digitaal archief bedreven zijn op ICT-technisch vlak (bijvoorbeeld toegangsrechtenbeheer, quotabeheer, omzetting van bestandsformaten naar duurzame versies of het beheer van specifieke applicaties). Er zijn 138 digitale beheerders, waarvan 76 inhoudelijke beheerders en 110 technische beheerders. Er zijn 46 beheerders die beide functies combineren. Sommige entiteiten hebben wel een inhoudelijke beheerder maar geen technische beheerder en omgekeerd. De meeste entiteiten (departementen of agentschappen) blijken zowel een inhoudelijke als een technische beheerder te hebben. Er zijn een beperkt aantal entiteiten met enkel een inhoudelijke of enkel een technische beheerder.
Geheugen in gevaar
25
3.4.2 Werklast Wanneer we het aandeel bekijken van het papieren archiefbeheer ten opzichte van de totale werklast van de beheerder is duidelijk te zien dat de meeste beheerders het beheer van het archief als een extra taak opgelegd kregen. De meerderheid (56%) besteedt maximaal 10% van hun tijd aan het beheer van het papieren archief. Bijna twee op de tien beheerders houdt zich 81-100% van de tijd bezig met het beheer van het archief. Werklast van beheerders papieren archief 60 50 40 30
Werklast
20 10 0 0-10%
11-30%
31-50%
51-80%
81-100%
Het aandeel van het digitale archiefbeheer t.o.v. de totale werklast van de beheerder is ongeveer gelijklopend met het aandeel van het papieren archiefbeheer. Voor de meeste beheerders vormt het beheer van het digitale archief een klein onderdeel van hun takenpakket, maar voor een relatief grote groep is het een hoofdtaak. Werklast van digitale beheerders 60 50 40 30 20 10 0
We rklas t
0-10%
11-30%
31-50%
51-80%
81-100%
3.4.3 Functieniveau De spreiding over functieniveau is bij de beheerders van papieren archief ongeveer gelijkmatig (rond de 20%, met iets meer bij niveau C: 34%). De spreiding van de werklast per functieniveau is minder gelijkmatig. De gemiddelde werklast voor de niveaus A en B blijkt kleiner te zijn dan voor de niveaus C en D. Dit is normaal aangezien bij papieren archiefbeheer het overwicht ligt bij taken met een meer uitvoerend karakter. Niveau van beheerders papieren archief 40 30 20
be he erde rs (%)
10 0 Nive au A
Nive au B
Nive au C
Nive au D
Het meest opvallende verschil tussen de papieren beheerders en de digitale beheerders is het niveau. Geheugen in gevaar
26
Het is opvallend dat de digitale beheerders vooral van niveau A zijn (59%). Niveau C en D zijn heel wat minder vertegenwoordigd (17% en 2%). Dit duidt er op dat digitale beheerders meer gespecialiseerd zijn.
Niveau van beheerders digitale archief 80 60 40
Be he e rde r s
20 0 A
B
C
D
Uit de bevraging komt naar voor dat op dit moment het beheer van het papieren archief wordt uitgevoerd door heel wat niet-geformaliseerde ad-hocbeheerders, die vooral in actie schieten als de archiefkasten op de werkplek overvol dreigen te raken. Het gaat dan bijvoorbeeld over secretariaatsmedewerkers of de medewerkers die elk hun eigen klassement beheren. Een probleem dat volgt uit het niet formeel aanduiden van een beheerder voor de afdeling of entiteit is het ontbreken van een centrale opvolging. Niemand neemt het initiatief voor de organisatie van periodieke schoningsacties, waardoor archief dat in aanmerking komt voor overdracht of dat mag vernietigd worden zich blijft opstapelen op de werkplek. Het archief barst uit zijn voegen en is moeilijk te beheren door een gebrek aan overkoepelende structuur. Dit maakt het tevens moeilijk om het archief te ontsluiten en samen te werken aan dossiers.
3.5 Het dagelijkse beheer 3.5.1 Groepsklassementen en trash days Naast het formeel aanduiden van archiefbeheerders is het belangrijk om een groepsklassement in te richten. Een gemeenschappelijk klassement met een logische structuur zorgt voor een beter overzicht. Dit verhoogt de mogelijkheid tot samenwerken en voor de archiefbeheerder is het eenvoudiger om zijn taken uit te voeren. Wanneer wordt gewerkt met een groepsklassement kan bijvoorbeeld beter worden bijgehouden waar een dossier zich bevindt en welk dossier er in gebruik is op de werkplek. En als er geschoond moet worden dan is het gemakkelijker om te selecteren wat wel en niet moet bewaard worden. Gelukkig wordt er op dit moment al heel vaak gebruik gemaakt van een groepsklassement maar toch blijft 38% van het archief opgeslagen bij de individuele medewerker.
Geheugen in gevaar
27
Het semi-statisch archief wordt meestal overgedragen naar de interne archiefruimte (55%). De interne archiefruimte bevindt zich in hetzelfde gebouw als de werkplek, bijvoorbeeld in de middenkern van de verdieping of in de kelder. Van het semistatische archief wordt 22% bewaard op de werkplek, tussen de dynamische dossiers. Om een overzicht te houden op het archief is het echter aan te raden om afgesloten dossiers samen te bewaren in de archiefruimte. Zoniet is het na verloop van tijd niet meer duidelijk wat zich waar bevindt en wordt het moeilijk om op vragen van klanten of burgers te antwoorden, maar ook om de dossiers te selecteren voor vernietiging. Dat heeft dan weer nadelige gevolgen voor de omvang van het archief, die gestaag blijft toenemen. Regelmatig merkten de geïnterviewden op dat het archief in de kasten van de medewerkers zich blijft opstapelen tot de kasten uitpuilen. Zoals eerder al is vermeld kan dit probleem worden verholpen door de invoer van een periodieke trash day. Tijdens zo’n opruimdag worden de kasten geschoond van overtollig archief en worden de afgesloten en te bewaren dossiers overgebracht naar de archiefruimte. De overdracht van papieren archief bij de bevraagde afdelingen vindt meestal jaarlijks plaats, tijdens minder drukke periodes zoals de zomervakantie. Bij het digitale archief is de overdracht minder georganiseerd, meestal gebeurt die ad hoc. De digitale groepsklassementen zijn te vinden op een gemeenschappelijke netwerkschijf voor de afdeling. Het gebruik van zo’n gemeenschappelijke netwerkschijf is goed ingeburgerd: 88% van de afdelingen maakt ervan gebruik. Voor de opslag van digitale bestanden wordt ook nog geregeld gebruikgemaakt van de individuele netwerkschijf (36%) en de lokale harde schijf van de PC (27%). 12% van de afdelingen schrijft gegevens weg op CD. Het is belangrijk om het gebruik van de individuele netwerkschijf en de lokale harde schijf voor de opslag van werkdocumenten af te bouwen. Niet alleen bemoeilijkt dit het beheer van het klassement (zonder toegang kunnen de beheerders de acties die moeten uitgevoerd worden om het digitale klassement op lange termijn toegankelijk te houden moeilijk uitvoeren), ook het delen van informatie wordt door deze werkwijze gehypotekeerd.
Geheugen in gevaar
28
3.5.2 Gebruikte bestandsformaten Indien documenten onderworpen zijn aan een lange bewaartermijn, moeten ze idealiter omgezet worden naar een duurzamer formaat. Oude Word-bestanden lopen immers het risico om niet meer geopend te kunnen worden of aan gegevensverlies onderhevig te zijn in jongere versies van Word, zoals bij sommige afdelingen vastgesteld werd. Als de evolutie van verschillende bestandsformaten niet nauwlettend in de gaten wordt gehouden of kan worden gehouden – doordat bestanden opgeslagen zijn op plaatsen die ontoegankelijk zijn voor de beheerders van het archief – dan kan de raadpleegbaarheid in het gedrang komen. Dit probleem is minder groot bij papier, want papier blijft – mits gunstige omstandigheden – lang bewaard in zijn oorspronkelijke vorm. De documenten die zich in het digitale klassement bevinden, zijn bijna altijd opgeslagen in het oorspronkelijke formaat. Slechts af en toe worden ze bewust omgezet naar een formaat zoals PDF, dat echter niet in alle gevallen gelijk te stellen is met een duurzaam formaat. Om ervoor te zorgen dat digitale documenten gedurende een lange termijn raadpleegbaar blijven, is bijzondere aandacht en inspanning hoogstnoodzakelijk, niet in het minst omwille van de complexiteit van het probleem. 3.5.3 Beveiliging Een tweede probleem waarmee de beheerder van het digitale archief te maken kan krijgen, zijn bestanden die beveiligd zijn door wachtwoorden. De inhoud van het document wordt in die gevallen geëncrypteerd door middel van een algoritme; enkel wie het wachtwoord kent, kan de versleuteling van de inhoud efficiënt omkeren. Dit hypothekeert bijgevolg niet alleen de bewaring op lange termijn, maar ook de informatiedeling en het dagelijkse beheer. Het is immers niet mogelijk om bestanden om te zetten naar een duurzamer formaat indien nodig en de werking van antivirusprogramma’s wordt gehinderd. Het verdient dus aanbeveling om te kiezen voor beveiliging door specifieke toegangsrechten toe te kennen aan de mappen waarin de bestanden zijn opgeslagen. Uit de bevraging blijkt dat het digitale klassement meestal wordt beveiligd door toegangsrechten. De afdelingen die werken met toegangsrechten, gebruiken hiervoor voornamelijk de BOB-tool
Geheugen in gevaar
29
of laten de rechten instellen door de outsourcer.25 Quotabeheer (het begrenzen van de grootte van de map) wordt minder vaak gebruikt (11%). Gelukkig gebruiken slechts weinig afdelingen wachtwoorden om hun bestanden te beveiligen. Onrustwekkend is echter dat een groot aantal afdelingen helemaal geen beveiliging toepast, zelfs op gemeenschappelijke schijven met gevoelige informatie. 3.5.4 Informatiedragers Een derde probleem waarmee de beheerder van het digitale archief te kampen heeft, is dat het medium waarop de bestanden opgeslagen worden ook kan verouderen. Denk bijvoorbeeld aan de floppydisks, die intensief gebruikt werden eind jaren ’80 – begin jaren ’90 maar niet meer ingelezen kunnen worden op zo goed als alle laptops binnen de Vlaamse overheid zonder bijkomende hardware. Door de veroudering van hardware en de dalende beschikbaarheid van wisselstukken zal het bovendien steeds moeilijker worden om nog een floppylezer te vinden. Naast veroudering is een informatiedrager ook onderhevig aan schade, waardoor het na verloop van tijd onleesbaar kan worden. Dit probleem stelt zich duidelijk bij bijvoorbeeld zelfgebrande CD’s. Om hun raadpleegbaarheid op lange termijn te optimaliseren, moeten voorwaarden opgelegd worden aan de creatie en de omstandigheden van bewaring. Uit de bevraging blijkt dat een relatief grote groep (30%) nog CD’s gebruikt om bestanden te archiveren. Een aantal beheerders zijn zich bewust van de problematiek die hiermee gepaard gaat en geeft aan dat ze naar andere, meer betrouwbare dragers uitkijken, zoals een externe harde schijf. Meestal blijven digitale bestanden gewoon op dezelfde plaats staan waar ze gecreëerd werden (32%), waardoor ze in het groepsklassement blijven staan. Een mogelijke oplossing om het digitale archief te bewaren is op een afzonderlijke serverpartitie, vaak aangeduid als ‘archiefserver’. Dit heeft een aantal voordelen. Ten eerste wordt de netwerkschijf waarop het dynamische archief bewaard wordt, ontlast. Ten tweede zijn de (afgesloten) archiefstukken beveiligd; enkel de beheerder heeft schrijfrechten. Tenslotte is een server een relatief duurzaam opslagmedium, met een automatische back-upfunctie. Het is belangrijk dat het archief de oorspronkelijke klassementstructuur van de gemeenschappelijke netwerkschijf overneemt. Zo is het duidelijk waar een bestand in de structuur thuishoort en wat de context was van het bestand.
25 De BOB-tool (Beheer en Opvolging Bestanden) is een programma gemaakt door de outsourcer om het beheer van toegangsrechten door de entiteiten zelf mogelijk te maken. Zo wordt een omslachtige procedure van verzoeken indienen en opvolgen vermeden. Geheugen in gevaar
30
3.5.5 Documentbeheersystemen (DMS) Het digitale documentbeheer kan in grote mate geautomatiseerd worden door het gebruik van een Document Management System (DMS), gecombineerd met een archiverings- of records-management-module. Doorgaans kan ook een dossieropvolgingsysteem en samenwerkingssoftware gekoppeld worden. In het kader van Enterprise Content Management (het overkoepelende beheer van de informatie binnen een organisatie) verdient de integratie van de verschillende informatiesystemen de nodige aandacht. Een DMS biedt speciale functionaliteiten voor het beheer van documenten, die breder zijn dan enkel archivering. Zo kan men – in vergelijking met een gewone gemeenschappelijke schijf – beschikken over automatisch versiebeheer, uitgebreide zoekfunctionaliteiten en de mogelijkheid om meer uitgebreide metadata toe te kennen aan de documenten. Metadata worden gebruikt om de inhoudelijke en technische eigenschappen van een document bij te houden. Een records-management-applicatie (RMA) biedt een aparte ruimte waar afgewerkte documenten of dossiers automatisch kunnen worden ondergebracht en na afloop van de ingestelde bewaartermijn automatische kunnen worden vernietigd. Dit vereenvoudigt het beheer van het digitale archief gevoelig. Het ontneemt de beheerder echter niet alle taken. Het correct instellen en opvolgen van de automatische acties is een niet te onderschatten opdracht. 31% van de afdelingen geeft aan een DMS te gebruiken. De meeste afdelingen vallen onder de categorie ‘Ander DMS’. Het gaat dan over Circa, Bredero of eigen systemen, zoals ELISA, DORIS en INA. Van de commerciële systemen worden vooral Sharepoint en Arco (20%) genoemd. Let wel: dit zijn geen zuivere documentbeheersystemen. Sharepoint is een zogenaamde collaboration tool of samenwerkingssoftware en Arco is een instrument voor dossieropvolging, waaraan wel een documentbeheersmodule (DocRoom) kan worden gekoppeld. De standaardmodules van Documentum (marktleider) en Alfresco (relatief jonge, commerciële openbronsoftware) focussen zich wel op documentbeheer, maar worden minder genoemd. 3.5.6 Richtlijnen voor het beheer Naast het aanduiden van beheerders, het gebruiken van een groepsklassement (op een gemeenschappelijke fileserver of ingebed in een specifieke applicatie) moeten er ook richtlijnen en afspraken zijn om het archief te kunnen beheren. Met betrekking tot het papieren archiefbeheer werd gepeild naar het bestaan van richtlijnen en afspraken rond bewaartermijnen, het gebruik van classificatiecodes in het archief, schoning, trash days, vernietiging, ontlening en overdracht. Er is een onderscheid te maken tussen richtlijnen en afspraken. Deze laatste zijn concrete uitwerkingen van de meer algemene richtlijnen.
Geheugen in gevaar
31
Trash days zijn vooraf vastgelegde dagen waarop een volledige afdeling zich toelegt op het schonen en (her)ordenen van het archief. De kasten op de werkvloer worden ontdaan van overtollig geworden archief en het te bewaren semi-statische archief wordt in geëtiketteerde archiefdozen verpakt en overgebracht naar de archiefruimte. Het is belangrijk dat er regelmatig een opschoningsactie wordt gepland om te vermijden dat het archief te lang onbeheerd in de kasten blijft liggen. Onder schonen van het archief verstaat men het opruimen van het archief door het verwijderen van overbodige (dubbele en blanco) stukken, schaduwarchief (kopieeën die elders in originele vorm bewaard worden) en schadelijke elementen (nietjes, paperclips, plastic…). Dossiers worden best zo snel mogelijk geschoond, maar zeker vóór het overbrengen naar de archiefruimte. Zo wordt er in de archiefruimte enkel bewaard wat nodig is, in optimale omstandigheden. Anders groeit het archief te veel aan en ontstaat er snel plaatsgebrek. De vraag naar ontlening peilt vooral naar de interne bruikleen door medewerkers binnen de afdeling. Met betrekking tot het beheer van het digitale archief werd er gepeild naar de aanwezigheid van richtlijnen en afspraken over de uitwisseling van bestanden, schonen, scannen, e-mailarchivering, uniforme benaming van bestanden en versiebeheer. Richtlijnen voor versiebeheer geven aan hoe er moet omgegaan worden met verschillende versies van documenten, zoals de benaming van voorlopige en definitieve versies. Richtlijnen voor het uitwisselen van bestanden zijn bijvoorbeeld het gebruik van een gemeenschappelijke server om bestanden te delen, waardoor minder e-mails met bijlagen moeten worden verstuurd. Uit de bevraging bleek dat voor het papieren archief de meeste afdelingen richtlijnen hebben over bewaartermijnen, classificatiecodes en schonen. Richtlijnen over trash days, vernietigen, ontlening en overdracht komen minder voor. 13% van de afdelingen heeft helemaal geen richtlijnen. Slechts 4 % van de afdelingen beschikt over richtlijnen voor alle categorieën. Het hebben van geen of weinig richtlijnen heeft niet noodzakelijk tot gevolg dat het archiefbeheer onoordeelkundig gebeurt. Maar geformaliseerde richtlijnen zorgen wel voor duidelijkheid en ze zijn een toetssteen voor de efficiëntie van het archiefbeheer. Het grote aantal afdelingen met richtlijnen over bewaartermijnen en uniforme benaming is deels te verklaren door de archiefbeheersplannen die opgesteld zijn tijdens het IAVA-project van het Algemeen Rijksarchief (zie blz. 13) en aan de certificatie volgens de norm ISO-9001. Gecertificeerde afdelingen hebben al een beperkte oplijsting van typedocumenten (zie blz. 14). Voor deze afdelingen is het gemakkelijker om, via een uitbreiding van deze oplijsting, te komen tot een volledig archiefbeheersplan en een selectielijst. De mate waarin de richtlijnen worden toegepast loopt uiteen. Sommige afdelingen hebben wel richtlijnen, wat niet betekent dat ze ook altijd goed worden toegepast. Zo worden de richtlijnen voor trash days en schonen worden minder goed gevolgd dan de andere. Dit heeft gevolgen voor de omvang Geheugen in gevaar
32
van het archief. De meeste afdelingen hebben op basis van de algemene richtlijnen ook specifieke afspraken vastgelegd, al gaat dit niet altijd op. Bijvoorbeeld volgend uit de richtlijnen voor uniforme benaming van documenten en trash days zijn het minst afspraken vastgelegd. 71% heeft afspraken over trash days en 76% heeft afspraken over uniforme benaming. Het is opvallend dat sommige afdelingen wel richtlijnen hebben voor vernietiging, zonder dat er specifieke afspraken aan gekoppeld zijn (20%). Hieruit is te concluderen dat men wel vaak op de hoogte is van wat er moet gebeuren, zonder dat men het ook daadwerkelijk doet. Uit de richtlijnen voor het digitale archief blijkt dat heel wat afdelingen moeite hebben met het omgaan met hun digitale archief. Er zijn maar liefst 36% van de afdelingen die geen enkele richtlijn hebben voor het beheer van hun digitale klassement. Hieruit blijkt dat er nog veel werk aan de winkel is om richtlijnen uit te werken voor digitaal document- en archiefbeheer. Zoals bij het papieren archief hebben de meeste afdelingen richtlijnen voor uniforme benaming, vaak omdat er gebruikgemaakt wordt van bepaalde systemen die een vaste naam eisen voor dossiers, zoals dossieropvolgingssystemen. Ook de richtlijnen voor versiebeheer, schoning en de uitwisseling van bestanden komen relatief gezien geregeld voor. De andere richtlijnen voor scanprocedures en emailarchivering komen af en toe voor. In vergelijking met de richtlijnen voor papieren archief komt enkel uniforme benaming frequent voor. De bronnen waarop men zich baseert om de richtlijnen op te stellen voor het beheer van het papieren archief situeren zich in de eigen afdeling of bij het Algemeen Rijksarchief. In mindere mate wordt de dienstorder CSG 97/3 aangehaald. De bronnen van de richtlijnen worden niet altijd tot in de puntjes gevolgd: de afdelingen die aangeven dat ze de dienstorder opvolgen, beschikken slechts over een deel van de richtlijnen uit de dienstorder. Vaak hebben deze afdelingen ook geen archiefbeheersplan. De afdelingen die de richtlijnen van het Algemeen Rijksarchief volgen, beschikken bijna altijd over richtlijnen voor bewaartermijnen (92%); ook richtlijnen voor overdracht, schonen en vernietigen zijn bij hen vaak aanwezig. De toepassing van de richtlijnen gebeurt op voluntaristische basis en vaak ad hoc. Heel wat afdelingen gebruiken eigen richtlijnen, aangevuld met ad-hocafspraken, die vaak enkel mondeling worden gemaakt en nergens op papier vastgelegd zijn. Hierdoor hebben de afspraken een vluchtig karakter en is het ook moeilijk om ze over langere termijn op te volgen. Andere afdelingen die eigen richtlijnen gebruiken, baseren zich op collega’s van andere entiteiten of gebruiken een specifiek voor de afdeling ontworpen document- of dossierbeheersysteem, zoals Elisa of Bredero. Doorgaans wordt voor het correct gebruik van deze systemen een aantal verplichtingen opgelegd in verband met naamgeving en de toekenning van metadata. Geheugen in gevaar
33
Naast de reeds aangehaalde bronnen voor richtlijnen baseerden afdelingen zich soms ook op andere instrumenten. Het gaat dan voornamelijk om opleidingen, zoals de cursus ‘Document- en archiefbeheer’ van het team Informatiebeheer (Bestuurszaken), de infosessies van de Kenniscel Anders Werken, werkgroepen of bepaalde wettelijke verplichtingen. De afspraken en richtlijnen voor het digitale archief zijn, zoals bij het papieren archief, voornamelijk ook opgemaakt in de schoot van de eigen afdeling (28%). Andere bronnen waaruit men putte zijn de resultaten van werkgroepen en de vorming van het team Informatiebeheer (gesitueerd binnen de MOD BZ en FB). Samengevat kan gesteld worden dat voor het papieren archiefbeheer een heleboel afdelingen wel richtlijnen en afspraken hebben, die echter nog meer zouden moeten worden geformaliseerd. Bij het beheer van het digitale archief is er nog veel meer werk voor de boeg. Hier blijken de bestaande richtlijnen ontoereikend te zijn. 3.5.7 De omgang met e-mail De e-mailproblematiek verdient een aparte behandeling in dit rapport. Uit de bevraging blijkt duidelijk dat dit communicatiemiddel de afdelingen voor problemen stelt, omdat de aangroei enorm groot is en omdat een inhoudelijke ontsluiting om technische redenen niet vanzelfsprekend is. E-mailberichten worden immers standaard bewaard in een persoonlijke map (de inbox) op de server, die even veel of even weinig ontsloten en toegankelijk is voor derden als een persoonlijke werkruimte met tekstdocumenten, presentaties en dergelijke. Er is dus een bijkomende inspanning nodig om e-mails met procesgebonden informatie op een toegankelijke en geordende wijze te bewaren.
Geheugen in gevaar
34
Het gevolg van deze moeilijkheid is dat de overgrote meerderheid van de bevraagde afdelingen e-mails niet op een inhoudelijke manier archiveert. Slechts 17% geeft aan dat zij waardevolle e-mailberichten bewaart; slechts de helft daarvan bewaart ze in een structuur die analoog is aan de door de afdeling of het team gehanteerde structuur van het (papieren of digitale) groepsklassement. Dit kan bereikt worden door ofwel in de eigen inbox een mappenstructuur te maken die gelijk is aan het groepsklassement, ofwel de berichten op de gemeenschappelijke mappenstructuur op de netwerkschijf op te slaan. Dat laatste vergt een manuele en repetitieve inspanning, tenzij een koppeling voorzien is tussen het emailprogramma en het documentbeheersysteem. Het ontbreken van een oplossing om e-mails op een eenvoudige manier op te slaan in de bestaande gemeenschappelijke mappenstructuur heeft tot gevolg dat ze nog vaak afgedrukt worden. Circa 15% van de afdelingen drukt de berichten op papier af om ze aan de dossiers toe te voegen. Aangezien de papieren archiveermethodes bekender zijn, wordt deze laatste optie vaak als eenvoudiger aanzien. Helaas leidt dat tot een toename van de omvang van het papieren archief. De problematiek wordt ook weerspiegeld in het lage aantal afdelingen die richtlijnen hebben opgesteld voor de omgang met emailcommunicatie. Opvallend is dat de bijlagen vaker gearchiveerd worden dan de berichten zelf: 29% van de geïnterviewden stelt dat hun afdeling dit doet. Vaak is immers het e-mailbericht niet meer dan een begeleidbrief, die de ontvanger verwijst naar het als bijlage meegestuurde document. Ook hier is een manuele inspanning vereist om de bijlage indien nodig op te slaan in het groepsklassement. Bijgevolg daalt het percentage tot 17% indien men enkel de afdelingen oplijst die de bijlagen in een gemeenschappelijke mappenstructuur (in de eigen inbox of op de server) opslaan. De reden waarom bijlagen vaker gearchiveerd worden dan e-mailberichten is waarschijnlijk te verklaren door het feit dat e-mailberichten vaak niet als een archiefstuk gezien worden, in tegenstelling tot de bijlagen, die meer beantwoorden aan de klassieke opvatting van een document.
Geheugen in gevaar
35
Ongeveer een derde van de afdelingen archiveert haar e-mailberichten en de bijlagen op dagelijkse basis. De helft van de afdelingen doet dit ad hoc. Aangezien dit doorgaans plaatsvindt op het tijdstip van ontvangst, is dit geen probleem. Wegens het ontbreken van e-mailrichtlijnen binnen de afdeling of de entiteit wordt de inhoudelijke archivering bijna uitsluitend overgelaten aan de individuele beslissing van de werknemer. Omwille van het risico dat digitale archiefstukken lopen om op termijn niet meer raadpleegbaar te zijn, verdient ook hier het bestandsformaat waarin de berichten worden opgeslagen de nodige aandacht. Het bestandsformaat van Outlook (het standaard mailprogramma bij de Vlaamse overheid) wordt begrijpelijkerwijs het vaakst gebruikt. Dat is echter een gesloten formaat, waarvan de specificaties niet bekend zijn. Een ideale situatie om de raadpleegbaarheid op langere termijn te garanderen is dit niet. Toch verdient dit formaat momenteel de voorkeur op andere formaten, aangezien het automatisch een uitgebreide set metadata (de oorspronkelijke header van het bericht). Bij de gestandaardiseerde omzetting door Outlook naar een ander, open formaat zoals HTML worden enkel een deel van deze metadata bewaard. Het verhaal van e-mailbijlagen is vergelijkbaar: zo goed als altijd wordt het oorspronkelijk formaat gebruikt. Eén afdeling liet noteren dat bijlagen steevast omgezet worden naar PDF. Deze uniformiserende aanpak is aanbevelenswaardig, aangezien zij bijlagen die soms in een gesloten formaat opgeslagen zijn, omzet naar een indeling die momenteel een brede ondersteuning geniet. Uiteraard kan dit niet toegepast worden op elk document, aangezien een omzetting naar PDF het een deel van zijn dynamische gedrag doet verliezen: de formules in een rekenblad bijvoorbeeld zullen niet meer functioneren. Niet elke versie van het PDF-formaat kan echter benoemd worden als open, zodat de raadpleegbaarheid op langere termijn op een andere manier moet gegarandeerd worden indien het stukken betreft die aan een lange bewaartermijn onderworpen zijn.
Geheugen in gevaar
36
Conclusie
Remedies tegen geheugenverlies? De informatie die geproduceerd wordt door een organisatie tijdens de uitoefening van haar taken moet op een gestructureerde manier toegankelijk gemaakt worden om uitwisseling ervan te faciliteren. Gedurende de periode dat zij bewaard moet worden om wettelijke redenen of om de administratieve werking te ondersteunen, moet zij niet alleen toegankelijk, maar ook raadpleegbaar en begrijpelijk zijn. Het archief constitueert dus het geheugen van een organisatie. Indien het slecht beheerd wordt, bedreigt dat de werking door inefficiëntie, door stijgende kosten en door hogere risico’s. Tijdens de bevraging van de ministeries van de Vlaamse overheid is vastgesteld dat het documentbeheer en het archiefbeheer – en dus de informatiedeling en de duurzame bewaring – gefnuikt wordt. Drie factoren zijn hierin te onderscheiden: 1) gebrek aan coördinatie, 2) gebrek aan ondersteuning en 3) hoge werklast. Voor elk van deze factoren moeten oplossingen geformuleerd worden. Ten eerste is er te weinig coördinatie tussen de beleidsdomeinen, de entiteiten en de afdelingen. Lokale initiatieven worden genomen zonder kennis te nemen van gelijkaardige projecten. De vele scanprojecten die momenteel lopen of op stapel staan zijn een opvallend voorbeeld: de problematiek is vaak gelijklopend hierbij en kan aangepakt worden op een generieke wijze. Een ander voorbeeld zijn de archiefbeheersplannen, waarin bewaartermijnen reeds zijn opgelijst voor de meeste types van dossiers. Het delen van deze informatie zal een afdeling die een dergelijk plan wil opmaken enkele weken studiewerk besparen. Indien de binnen de overheid aanwezige kennis gecentraliseerd zou worden, zal kunnen bespaard worden op de benodigde tijd en energie. Ten tweede is er een sterke nood aan ondersteuning van het archiefbeheer op methodologisch en technisch vlak. Praktische vragen over inhoudelijke e-mailarchivering, raadpleegbaarheid van digitale informatie, betrouwbaarheid van optische dragers en dergelijke werden bijzonder vaak gesteld tijdens de interviews. De vraag naar ondersteuning is dus sterk aanwezig. Net omwille van het gebrek aan gecoördineerde kennis voelt men deze nood aan ondersteuning, die het dagelijkse beheer op de werkvloer ten goede zal komen. De taak van de op 14 september 2007 door de Vlaamse Regering opgerichte Coördinerende Archiefdienst26 is dan ook onder meer om als centraal aanspreekpunt te fungeren voor de Vlaamse overheid. Ze moet de binnen de overheid aanwezige kennis en ervaring te centraliseren en toegankelijk maken voor alle geïnteresseerden. Ze moet een bruikbare methodologie voor het beheer van het papieren en het digitale archief ontwikkelen en aanbieden. Door middel van vorming moet zij de archiefverantwoordelijken sensibiliseren omtrent document- en archiefbeheer door te wijzen op de voordelen van informatiedeling en -ontsluiting en op de verplichtingen. 26 De dienst is opgericht in het departement Bestuurszaken, in de schoot van de afdeling Proces- en Informatiebeheer. http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2007/0744.htm Geheugen in gevaar
37
Toch zal het binnen de Vlaamse overheid niet mogelijk zijn om een absolute en doorgedreven uniformiteit na te streven in het beheer van het papieren en het digitale archief. De bezorgdheid leeft dan ook bij een aantal geïnterviewde afdelingen die oproepen om ruimte te laten voor hun specifieke noden. Zo is de strikte opdeling tussen het dynamische en het semi-statisch archief weinig werkbaar voor beleidsdomeinen met extreem lang lopende dossiers, zoals MOW en RWO. Een ander voorbeeld is de omvang van papieren archieven die bijvoorbeeld bij het Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed (RWO) bijzonder groot is wegens de aanwezigheid van opgravingsarchief, historische archiefbestanden en persoonlijke archieven van archeologen. Het zou dan ook contraproductief zijn om richtlijnen rigoureus en onveranderlijk te laten toepassen binnen de verschillende overheidsdiensten. Eerder moet nagestreefd worden om de basisprincipes die raadpleegbaarheid en toegankelijkheid garanderen te stimuleren en moet bij de ontwikkeling van methodologieën rekening gehouden worden met organisatiespecifieke karakteristieken. Tenslotte belemmert de hoge werklast vaak het archiefbeheer. Momenteel komen de beheertaken bovenop het bestaande takenpakket, waardoor ze een lage prioriteit krijgen. Te weinig is op de werkvloer van de afdeling een formele verantwoordelijke voor het inhoudelijke en het technische beheer van het dynamische en semi-statische digitale en papieren archief aangesteld. Zonder dat dit een voltijdse taak hoeft te zijn kan deze persoon de praktische invulling van het document- en archiefbeheer begeleiden, zoals de opmaak en het onderhoud van een gemeenschappelijk klassement. Formalisering van de beheertaken binnen afdelingen en eventueel binnen teams of cellen kan deze overbelasting aanpakken. Formele erkenning van de archiefverantwoordelijkheid op de werkvloer zal hen toelaten om de vorming en de ontsluiting van het dynamische archief te begeleiden, wat de werking van hun dienst en de beheersbaarheid van de aanwezige informatie ten goede zal komen. De aanstelling van een document- en archiefbeheerder per beleidsdomein – die een helikoptervisie op het archiefbeheer bewaart – zal deze lokale verantwoordelijken de nodige begeleiding bieden bij de implementatie van de methodologie. Deze zal ook een van de meest aangewezen contactpersonen zijn om bij de ontwikkeling van methodologieën zo veel mogelijk rekening te kunnen houden met de specificiteit van de werking van de entiteiten binnen het beleidsdomein. Het verdient aanbeveling dat elke beheerder – op het niveau van het beleidsdomein, de entiteit, de afdeling of de cel – zich met zowel het papieren als het digitale archief inlaat. Zoals eerder besproken zijn dezelfde beheerprincipes van toepassing; een organisatorische afscheiding zal de ontsluiting en de deling van deze informatie niet ten goede komen. Een geïntegreerd archiefbeheer verdient de absolute voorkeur. De aanpak van de problemen door de hier voorgestelde oplossingen zal leiden tot een kennisnetwerk dat vertakt is binnen elk beleidsdomein van de Vlaamse overheid. De aansturing ervan gebeurt door de Coördinerende Archiefdienst, die de expertise bijeenbrengt, oplossingen formuleert voor problemen en de beheerders van de 13 beleidsdomeinen rechtstreeks ondersteunt. Deze beheerders begeleiden op hun beurt de archiefverantwoordelijken in de dagelijkse praktijk. Realisatie van dit netwerk en van het nodige draagvlak binnen de organisaties zal de Vlaamse overheid in staat stellen om de uitdagingen die het hedendaagse archiefbeheer stelt, aan te gaan.
Geheugen in gevaar
38
Bijlage 1
Lijst van gebruikte termen archief Het geheel van archiefstukken dat berust of berust heeft bij één archiefvormer. Een synoniem is archiefbestand. archiefbeheer Het geheel van procedures en acties gericht op de bewaring, de ontsluiting en de terbeschikkingstelling van archiefstukken tijdens de dynamische, de semi-statische en de statische fase. archiefbestand Zie archief. archiefbestanddeel Een samenhangend geheel van archiefdocumenten. Voorbeelden zijn series of dossiers. archiefbeheerder De persoon of instantie die belast is met het archiefbeheer. In deze tekst wordt het beheer in de dynamische en semi-statische fase bedoeld. archiefstuk Een stuk dat ontstaan of ontvangen is tijdens de uitoefening van een functie. De kleinste eenheid binnen een archief. archiefvormer Een zelfstandig handelend orgaan dat bij de uitoefening van haar functies archiefstukken ontvangt en creëert en dus archief vormt. archiefzorg De bestuurlijke verantwoordelijkheid over het archiefbeheer. bestandsformaat De logische indeling volgens dewelke digitale informatie is opgeslagen. bewaartermijn De periode dat een archiefdocument bewaard moet blijven om administratieve of juridische redenen na de dynamische fase.
Geheugen in gevaar
39
documentbeheer Het beheer van digitale documenten tijdens de dynamische fase, door middel van een gemeenschappelijke mappenstructuur en een semi-geautomatiseerd documentbeheersysteem. Documentbeheer is een onderdeel van het archiefbeheer. dossier Een vorm van een archiefbestanddeel. Een dossier groepeert archiefstukken die eenzelfde zaak behandelen. dynamisch archief Een archief dat nog niet afgesloten is of in de dagelijkse werking van de archiefvormer gebruikt wordt. entiteit Een samenhangend geheel van diensten dat behoort tot één beleidsdomein – dus een agentschap of een departement. semi-statisch archief De fase waarin afgesloten archiefstukken zich bevinden. De relevantie voor de archiefvormer is beperkter dan tijdens de dynamische fase. serie Een vorm van een archiefbestanddeel. Een serie groepeert gelijksoortige archiefstukken of gelijksoortige archiefbestanddelen. Een synoniem is reeks. statisch archief Archief dat de bewaartermijn overschreden heeft en alle administratieve en juridische nut voor de archiefvormer verloren heeft. Statisch archief wordt bewaard om historisch-culturele redenen.
Geheugen in gevaar
40
Bijlage 2
De interviewvragen 1. Contactgegevens 1-5. 6-18.
Gegevens van de interviewer Gegevens van de geïnterviewde
2. Situering 19. 20. 21. 22. 23. 24.
Tot welke afdeling behoorde u vóór de implementatie van ‘Beter Bestuurlijk Beleid’? Tot welk beleidsdomein behoort u? Tot welk departement of agentschap behoort u? Tot welke afdeling behoort u? Tot welke cel behoort u? Uit hoeveel leden bestaat uw afdeling?
3. Archiefbeheersplan en selectielijst 25. 26. 27.
Bestaat er voor uw afdeling een archiefbeheersplan? Wordt het archiefbeheersplan in de praktijk toegepast en opgevolgd? Kan u vertellen waarom het wel of niet wordt toegepast en opgevolgd?
28. 29. 30.
Bestaat er voor uw afdeling een selectielijst? Wordt de selectielijst in de praktijk toegepast en opgevolgd? Kan u vertellen waarom het wel of niet wordt toegepast en opgevolgd?
4. Papieren archief - klassement 31. 32. 33. 34. 35. 36.
Waar wordt het dynamisch klassement van uw afdeling bewaard? Hoeveel ruimte neemt het dynamisch klassement van uw afdeling op dit moment ongeveer in ? Wat is de gemiddelde jaarlijkse aangroei van uw dynamisch klassement? Waar wordt het semi-statisch klassement van uw afdeling bewaard? Indien in een ander gebouw, waar is dit gebouw gelocaliseerd? Hoeveel ruimte neemt het semi-statisch klassement van uw afdeling op dit moment ongeveer in ? Geheugen in gevaar
41
37. 38. 39. 40. 41. 42.
Wat is de gemiddelde jaarlijkse aangroei van uw semi-statisch klassement? In welke mate wordt er in uw afdeling samengewerkt (= delen van en samenwerken aan dossiers of werken met groepsklassementen)? Hoe vaak worden documenten/dossiers overgedragen naar de archiefruimte? Worden de documenten/dossiers gecoördineerd overgedragen naar de archiefruimte? Bestaat er voor uw afdeling een overdrachts- of depotlijst voor een vlotte ontsluiting van het archief ? Heeft uw afdeling reeds archief overgedragen aan het Algemeen Rijksarchief ?
5. Papieren archief - beheerders 43. 44-48 49. 50. 51. 52.
Wie staat in voor het beheer van het papieren klassement van uw afdeling? Contactgegevens van de beheerder Wat is de functie van de beheerder? Wat zijn de taken van de beheerder? Wat is de graad van de beheerder? Hoeveel tijd (procentueel) wordt er besteed aan het beheer van het papieren klassement?
53-71.
Gegevens van de eventuele andere beheerders
6. Papieren archief – afspraken en richtlijnen 72. 73. 74. 75.
Wat is de oorsprong van de afspraken en/of richtlijnen inzake het papieren archiefbeheer? Bestaan er afspraken en/of richtlijnen op vlak van classificatiecodes? Zo ja, welke? Worden de afspraken en/of richtlijnen op vlak van classificatiecodes toegegepast?
76. 77. 78.
Bestaan er afspraken en/of richtlijnen op vlak van schonen? Zo ja, welke? Worden de afspraken en/of richtlijnen op vlak van schonen toegepast?
79. 80. 81.
Bestaan er afspraken en/of richtlijnen op vlak van uniforme benaming? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van uniforme benaming toegepast?
82. 83. 84.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van ontlening? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van ontlening toegepast?
85. 86. 87.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van trash days? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van trash days toegepast?
88. 89. 90.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van bewaartermijnen? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van bewaartermijnen toegepast?
91.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van overdracht naar archiefruimte? Geheugen in gevaar
42
92. 93.
Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van overdracht naar archiefruimte toegepast?
94. 95. 96.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van vernietigen? Zo ja, welke? Worden de afspraken en/or richtlijnen op vlak van vernietigen toegepast?
7. Digitaal archief - klassement 97. 98. 99. 100.
Hoe wordt het gros van de bestanden van uw afdeling bewaard? Indien uw afdeling gebruik maakt van een geautomatiseerd documentbeheersysteem: om welk systeem gaat het? Hoeveel ruimte neemt het digitale klassement van uw afdeling ongeveer in? Wat is de gemiddelde jaarlijkse aangroei van het dynamisch digitaal klassement?
101. 102. 103.
Hoe wordt het digitale klassement van uw afdeling beveiligd? Hoe gebeurt het beheer van de toegangsrechten? In welke mate wordt er in uw afdeling samengewerkt (= delen van en samenwerken aan bestanden of met groepsklassementen)?
104. 105. 106. 107. 108.
Archiveert uw afdeling digitale bestanden? In welke formaat wordt er digitaal gearchiveerd? Worden digitale bestanden op een gecoördineerde manier gearchiveerd? Op welke locatie wordt er digitaal gearchiveerd ? Wanneer wordt er digitaal gearchiveerd?
8. Digitaal archief – e-mail en scannen 109. 110. 111. 112. 113. 114.
Worden e-mails gearchiveerd? Onder welk formaat worden e-mails gearchiveerd? Worden e-mails op een gecoördineerde manier gearchiveerd? Op welke locatie worden e-mails gearchiveerd? Wanneer worden e-mails gearchiveerd? Is de klassementstructuur van de e-mails conform aan de papieren of digitale structuur?
115. 116. 117. 118. 119. 120.
Worden e-mail-bijlagen gearchiveerd? Onder welk formaat worden e-mail-bijlagen gearchiveerd? Worden e-mail-bijlagen op een gecoördineerde manier gearchiveerd? Op welke locatie worden e-mail-bijlagen gearchiveerd ? Wanneer worden e-mail-bijlagen gearchiveerd? Is de klassementstructuur van de e-mail-bijlagen conform aan de papieren of digitale structuur?
121. 122. 123. 124.
Zijn er binnen uw afdeling scanprojecten? Naam scanproject? Datum scanproject? Met welk doel worden documenten gescand? Geheugen in gevaar
43
125. 126. 127.
Hoe worden scanprojecten beheerd? Onder welk formaat worden documenten gescand? Is de klassementsstructuur van de scanprojecten conform aan de papieren of digitale structuur?
128-138
Gegevens van eventuele andere scanprojecten
9. Digitaal archief - beheerders 140. 141.
Wie staat in voor het beheer van het digitaal klassement van uw afdeling? Werken de beheerders nauw samen met de informatici van uw afdeling/EDSTelindus?
142-146 147. 148. 149. 150.
Contactgegevens van de beheerder Wat is de functie van de beheerder? Wat zijn de taken van de beheerder? Wat is de graad van de beheerder? Hoeveel tijd (procentueel) wordt er besteed aan het beheer van het digitaal klassement? Gegevens van eventuele andere beheerders
151- 169.
10. Digitaal archief – afspraken en richtlijnen 170.
Wat is de oorsprong van de afspraken of richtlijnen inzake het digitaal archief- en documentbeheer?
171. 172. 173.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van uniforme benaming? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van uniforme benaming toegegepast?
174. 175. 176.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van uitwisseling bestanden? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van uitwisseling bestanden toegepast?
177. 178. 179.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van versiebeheer? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van versiebeheer toegepast?
180. 181. 182.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van schonen? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van schonen toegepast?
183. 184. 185.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van e-mail? Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van e-mail toegepast?
186.
Bestaan er afspraken of richtlijnen op vlak van scannen? Geheugen in gevaar
44
187. 188.
Zo ja, welke? Worden de afspraken of richtlijnen op vlak van scannen toegepast?
11. Documentatie – klassement 189. 190. 191. 192. 193. 194. 195. 196. 197. 198. 199.
Op welk niveau wordt de documentatie bewaard? Uit welke documentatie is de collectie samengesteld: boeken, tijdschriften, syllabi, losbladige werken, seminariemappen, eigen documentatiemappen…? Is de ruimte erkend als bibliotheekruimte? Is de collectie opgesteld in een open kast-systeem (direct toegankelijk voor de gebruikers) of in een gesloten ruimte (enkel toegankelijk voor de beheerders)? Welke classificatiecode wordt gebruikt (SISO, UDC, andere)? Met betrekking tot boeken, tijdschriften e.d: hoeveel volumes bezit de afdeling? Met betrekking tot documentatiemappen: hoeveel mappen bezit de afdeling? Op welke manier wordt de elektronische documentatie aangeboden? Welke classificatiecode wordt gebruikt (siso, UDC, andere)? Hoeveel bestanden? Hoeveel Mbytes?
12. Documentatie – collectiebeheer en software 200. 201. 202. 203. 204. 205. 206. 207. 208. 209. 210. 211. 212. 213. 214. 215.
Hoe verloopt de verwerving van nieuwe documentatie? Wordt de samenstelling van de collectie bijgehouden door middel van titelbeschrijvingen in een catalogussysteem? Zijn er afspraken inzake het uitlenen van documentatie? Zo ja, welke afspraken? Worden de afspraken nageleefd? Is er interbibliothecair leenverkeer? Wordt verouderde documentatie regelmatig verwijderd uit de collectie? Zijn er afspraken inzake het verwijderen van verouderde documentatie? Zo ja, welke afspraken? Wordt er gebruikgemaakt van software? Wordt er 1 systeem gebruikt voor alle handelingen inzake documentatiebeheer? Zo ja, om welk systeem gaat het? Zo nee, welke software wordt gebruikt voor het catalograferen van documentatie? Zo nee, welke software wordt gebruikt voor het uitlenen van documentatie? Zo nee, welke software wordt gebruikt voor het bestellen van documentatie? Zo nee, welke software wordt gebruikt voor interbibliothecair uitleenverkeer?
13. Documentatie – beheerders 216-220. 221. 222. 223. 224. 225-243.
Contactgegevens van de beheerders Wat is de functie van de beheerder? Wat zijn de taken van de beheerder? Wat is de graad van de beheerder? Hoeveel tijd (procentueel) wordt er besteed aan het beheer van de documentatie? Gegevens van eventuele andere beheerders Geheugen in gevaar
45
14. Opmerkingen en vragen 244. 245. 246. 247. 248. 249. 250.
Opmerkingen over het beheer van het papieren archief Vragen over het beheer van het papieren archief Opmerkingen over het beheer van het digitale archief Vragen over het beheer van het digitale archief Opmerkingen over het beheer van de documentatie Vragen over het beheer van de documentatie Opmerkingen van de interviewer over het interview
Geheugen in gevaar
46
