fókusz JAKAB ANDRÁS tudományos tanácsadó (MTA TK JTI)

fókusz

JAK AB ANDR ÁS tudományos tanácsadó (MTA TK JTI)

FENNTARTHATÓSÁG AZ EURÓPAI ALKOTMÁNYJOGBAN

Mármost a civilizációk, úgy hiszem, az egymást követő kihívásokra adott sikeres válaszok révén születnek és növekszenek. Akkor kezdenek hanyatlani és esnek szét, ha olyan kihívással szembesülnek, melyre nem képesek válaszolni.1 A fenntarthatóság a jogállamhoz, az emberi jogokhoz, a szuverenitáshoz vagy a demokráciához képest viszony­ lag új alkotmányjogi kulcsfogalom.2 Egyre gyakrabban jelenik meg explicit formában az alkotmányjogi diskur­ zusban, és – ami ennél is fontosabb – segítségével egy fogalomkörben rekonstruálható számos jelenleg folyó alkotmányjogi vita. 3 A fenntarthatóságba különböző, hosszú távú társadalmi kihívásokra adott válaszok tar­ toznak, amely kihívásokra a demokratikus mechaniz­ musok nem képesek hatékony választ adni. E mecha­ nizmusok ugyanis a választási ciklusokon alapulnak, következésképpen strukturális jellemzőjük a „rövidlá­ tás”. Európai alkotmányjogon ebben a cikkben egy­ aránt értem az EU elsődleges jogát és a nemzeti alkot­ mányjogi dokumentumokat.4 Az alábbiakban először vázolom a jelenkori társadal­ makat érő, fenntarthatósággal kapcsolatos kihíváso­ kat, különös tekintettel Európára (1). A tanulmány fő részében bemutatok néhány lehetséges alkotmányos választ ezekre a kihívásokra (2). A záró részben pedig összefoglalom a dolgozat gondolatmenetét (3). Egy előzetes terminológiai megjegyzés: az elterjed­ tebb „fenntartható fejlődés” helyett a „fenntartható­ ság” kifejezést használom. 5 Noha a két fogalom csak­ nem egybeesik, az utóbbi valamivel kevésbé ambició­ zus: a fenntarthatóság nem kívánja meg a helyzet javu­ lását, pusztán azt, hogy a dolgok ne forduljanak ros�­ szabbra. 1. A fenntarthatósággal kapcsolatos kihívások

A legtöbb ember morális intuíciója és józan esze bizo­ nyára azt diktálja, hogy valamennyi társadalom töre­ kedjék a fenntarthatóságra. A fenntarthatóság igazolá­ sának egyik módja az lehet, ha az osztó igazságosságra (pontosabban a nemzedékek közötti igazságosságra) utalunk,6 egy másik megközelítés pedig a politikai kö­ zösség hosszú távú érdekét helyezné előtérbe. Az előb­ bi, filozofikusabb megközelítés helyett ebben a dolgo­ zatban az utóbbi, pragmatikusabbat követjük, abban a 2016  

/ 

3

reményben, hogy ezzel minimalizálhatók az érzelmileg túlfűtött viták. A fenntarthatóság elve nem egyéb, mint a politikai közösség hosszú távú érdeke követésének elve. A „hosszú” alapvetően bármely, a szokásos négyvagy ötéves választási cikluson, azaz a demokratikus politikusok elsődleges időhorizontján túlnyúló időtar­ tam lehet. A fenntarthatóságot számos tényező veszélyeztet­ heti. Például az EU Sustainable Development Indicator (azt az Eurostat állította össze a 2006-os EU Sustain­ able Development Strategy alapján) 106 egyedi muta­ tóból áll (ezek némelyike maga is összetett), köztük az oktatással, közegészségüggyel, a termékenységi rátá­ val, a környezetvédelem egyes aspektusaival, az álla­ madóssággal, hogy csak néhányat említsünk.7 Az ös�­ szetett indikátorok „gyenge fenntarthatóságot” felté­ teleznek, ami annyit jelent, hogy a tőke különböző fajtái (környezeti, demográfiai stb.) legalább részben kölcsönösen helyettesíthetők egymással.8 Az alábbiak­ ban sorra veszünk egyes tényezőket: jelen sorok szer­ zője ezeket látja a legsürgetőbbeknek és alkotmányos szempontból a leginkább relevánsaknak.9 1.1. A környezeti kihívás

A fenntarthatóság fogalma a környezetvédelem terüle­ téről, egészen pontosan a 18. századi német erdőgaz­ dálkodási szakirodalomból származik.10 Az eredetileg etikai11 és gazdaságtani fogalmat később az ENSZ-do­ kumentumok terjesztették el a 20. század jogi gondol­ kodásában.12 A környezetvédelemben általában úgy szokás meghatározni, mint a természeti erőforrások olyan használatának tilalmát, amelyek akadályoznák a hasonló jövőbeli szükségletek kielégítését (a források kimerítése vagy a szennyezés miatt).13 Témánk szem­ pontjából mindez nem elsődleges fontosságú; csak azért említjük, mert jól látszik belőle a fogalom eredete és sokoldalúsága. Tekintve azonban, hogy a környezeti szempontról számos elemzés készült (ráadásul itt a leg­ erősebb a tudományos összhang, ezért a kérdések leg­ inkább technikaiak és jogtechnikaiak), inkább más jel­ legű kihívásokra fogunk koncentrálni.

|

közjogi szemle  

1

fókusz

1.2. A pénzügyi kihívás

Az államadósság halmozása a jelen nemzedék tagjai kö­ zött osztja el a jövő nemzedékek erőforrásait,14 a de­ mokráciák pedig hajlamosak eladósodni.15 Általában nagyobb népszerűséget élvez a pénz elköltése, mint a megtakarítása; az emberek szívesen veszik igénybe a közszolgáltatásokat, de nem szívesen fizetnek adót, amiből finanszírozni lehetne azokat.16 A demokráciák pedig természetüknél fogva általában a népszerű meg­ oldásokat választják. Az a helyzet, hogy minél nagyobb a versengés egy demokráciában, annál valószínűbb, hogy a költségvetési deficit növekszik, mivel a kiélezett versenyben a pártok kénytelenek „fizetni” a szavazato­ kért (vagyis ígéretet tenni rá), ha győzni szeretnének.17 A demokratikus társadalmak eladósodásának másik magyarázata, hogy kevésbé centralizáltak, azaz politi­ kai rendszerük fragmentált.18 Fragmentált rendszer­ ben pedig minden politikai tömörülés a maga szavazói­ ra, illetve támogatóira igyekszik fordítani a közpénze­ ket.19 Minél erősebb a fragmentáltság (például ha egy­ párti helyett koalíciós kormány van, vagy a költségve­ tésbe beleszólással rendelkező második kamara), an­ nál valószínűbb, hogy az államadósság nőni fog.20 Az államadósság azonban nem szükségképpen rossz. Lorenz von Stein híres mondása szerint „egy adósság nélküli állam vagy túl keveset tesz a jövőért, vagy túl sokat kíván a jelentől”.21 Az államadósság önmagában véve nem ellentétes a fenntarthatóság elvével, csak hogyha túllép egy bizonyos mértéket. A fenntarthatat­ lan államadósság államcsődhöz vezet (például Mexikó 1982, Oroszország 1998, Argentína 2001), ami általá­ ban bankhitelválsággal (a magánszektor nem kap több hitelt, ezért elmaradnak a befektetések), gazdasági vál­ sággal (a külföldi tőke menekül az országból, emellett fokozódik a belső kereslet), valamint valutaválsággal (vagy azért, mert az állam úgy próbálja fizetni az adós­ ságait, hogy túl sokat bocsát ki a saját valutájából, s ez inflációt gerjeszt,22 vagy mert a gazdasági válság vagy a devizahitelek törlesztésének leállítása a hazai valuta leértékeléséhez vezet a külföldiekhez képest) párosul. Hogy mi a túl magas adósságszint, azaz hogy mi ve­ zet államcsődhöz, az már kevésbé világos. Egyesek sze­ rint az a túl magas, ami veszélyezteti a hitelképességet, tehát amiről a hitelezők úgy gondolják, hogy túl ma­ gas.23 Az nem is vitás, hogy a pénzügyi fenntartható­ ságnak van pszichológiai eleme (gondoljunk csak a bankpánikokra), de ez nem ad választ a tulajdonképpe­ ni kérdésre, hogy mikor gondolhatják a hitelezők meglapozottan, hogy az államadósság túl magas. De még ha azt a – valamivel átgondoltabb – kérdést tesszük is fel, hogy „[m]ikor gondolhatják a hitelezők meglapozottan, hogy az államadósság túl magas?”, ak­ kor sem biztos, hogy jól ragadjuk meg a problémát. A puszta számadat (általában az államadósságnak a nem­ zeti össztermékhez számított aránya) nem ad választ arra, hogy az államadósság fenntartható-e vagy sem. Ha csak egy pillantást vetünk a legutóbbi globális pénz­ ügyi válságra, akkor látjuk, hogy azok az európai orszá­ gok, amelyeket a leginkább sújtott (mint Írország vagy Spanyolország), jóval kisebb államadósságot halmoz­ 2

| közjogi szemle

tak fel (a GDP arányában), mint Japán vagy az Egyesült Államok. Csakhogy ezekben az országokban, ahogyan az eurózóna egészében, hiányoztak azok a belső me­ chanizmusok (pénzügyi unió, hatékony európai inter­ venciós mechanizmusok a tagállamok költségvetését illetően), amelyek kezelhetővé tették volna az adósság­ problémát – ellentétben például az Egyesült Államok­ kal vagy Japánnal.24 Egyrészt, miután egy ország tagja lett az eurózónának, nincs hatékony mód arra, hogy ki­ kényszerítsék tőle a számszerűsíthető maastrichti kri­ tériumok betartását (az államadósság, a deficit vagy az infláció terén), másrészt a puszta számok önmagukban egyébként sem jelzik előre, hogy az illető gazdaság fenntartható-e vagy sem. További megfontolást érdemlő tényezők az álla­ madósság eredete (befektetésre vagy nem termelési célokra költötték-e; a nyugdíjak az utóbbiak közé tar­ toznak, de más esetekben gyakran egyáltalán nem könnyű a kettőt elhatárolni), az ország demográfiai ki­ látásai (ti. hogy a munkaerő csökken vagy gyarapszik),25 az országnak nyújtott új hitelek kamatlába (ti. valójá­ ban a hitelkamatok a döntő fontosságúak, s a jelenlegi adósság csak annyiban releváns, amennyiben előre jel­ zi a fizetendő adósságszolgálat mértékét),26 a gazdaság növekedése (a növekvő gazdaság magasabb államadós­ ságot bír el, mint a zsugorodó),27 és az államkötvények tulajdonosai (hazai vagy külföldi hitelezők). Az államadósság tehát a pénzügyi fenntarthatóság fontos, de nem tökéletes indikátora. Nem tudjuk szám­ szerűen megmondani, hol húzódik a fenntarthatóság határa. Más tényezőket is figyelembe kell venni, ez pe­ dig nehezen átláthatóvá teszi a pénzügyi fenntartható­ ság megítélését konkrét helyzetekben. A pénzügyi fenntarthatóságnak nincsen egyszerű képlete. 1.3. A demográfiai kihívás

Kétszáz éve még a túlnépesedéstől féltek.28 A 20. szá­ zadban a Föld népességének lélekszáma 1,6 milliárdról 6,1 milliárdra nőtt.29 Ma inkább mindennek az ellenke­ zője okoz problémát: az alacsony termékenységi ráta és a hosszabb várható élettartam miatt Európában a po­ puláció csökken és elöregszik, 30 és előreláthatólag né­ hány évtizeden belül a világ nagy része ugyanettől a problémától szenved majd (ti. a Föld népessége néhány évtized múlva tetőzik, és onnantól kezdve a mai tren­ dek alapján a legtöbb országban lassú elöregedés vár­ ható). 31 A legalacsonyabb termékenységi rátájú orszá­ gokban újabban elért csekély eredmények ellenére,32 a probléma továbbra is fennáll. A megnövekedett élettartam a jobb és ingyenes (vagy legalábbis relatíve könnyen elérhető) egészség­ ügyi ellátásnak köszönhető, 33 az alacsony termékeny­ ség pedig a szekularizációnak (és következésképpen az egyéni felelősség fokozott hangsúlyozásának), az új életlehetőségeket (és családtervezési lehetőségeket) megnyitó oktatásnak, a fogamzásgátlási módszerek or­ vosi fejlesztésének, annak, hogy a gyermekeket már nem befektetésnek, hanem anyagi tehernek tekintik, az állami nyugdíjrendszereknek (nincs szükségünk a gyermekeinkre, ha megöregszünk), 34 valamint a nők 2016  

/ 

3

fókusz

részleges munkahelyi emancipációja35 és magánéleti emancipációjuk elmaradása okozta egyensúlyvesztés­ nek.36 Az emberi munkaerő a jelenlegi populációnál is job­ ban zsugorodik, minthogy a hosszabb várható élettar­ tam nem jelent szükségszerűen hosszabb munkaképes kort. 37 Ennek elkerülésére az európai országok meg­ próbálhatják fokozni a termékenységi rátát, kitolni az idősek aktív korának a határát, bátorítani a bevándor­ lást, 38 valamint befektethetnek az oktatásba, hiszen ke­ vesebb ember csak akkor termelhet ugyanannyit, ha termelékenységük nagyobb, azaz ha jobban képzet­ tek. 39 A demográfiai kihívások vetik fel mind közül a legne­ hezebb alkotmányelméleti kérdéseket a politikai kö­ zösség természetéről, amint ezt az írás későbbi részei­ ben látni fogjuk. 2. Alkotmányos válaszlehetőségek a fenntarthatóság kihívására

Ebben a pontban először azt fejtem ki, miért kell alkot­ mányos választ adnunk a fenntarthatósággal kapcsola­ tos kihívásokra. Ezt követően egyenként veszem sorra az alkotmányos válaszlehetőségeket (általános elvek, alapjogok, a választások és népszavazások intézményi szabályozása, valamint a közpénzügyek szabályai), amelyek hozzásegíthetnek a probléma hatékonyabb ke­ zeléséhez. 2.1. Miért van szükség alkotmányos válaszra?

Az alkotmányok feladata, hogy rögzítsék a politika já­ tékszabályait, és megállapítsanak olyan tabukat, ame­ lyeket a politikusok egyébként áthágnának.40 A demok­ ratikusan megválasztott politikusok strukturális okokból a rövid távú (a választási cikluson belül jelent­ kező) következményeket tartják szem előtt, és hajla­ mosak a könnyebb, és szavazatokban kifizetődőbb megoldásokat választani.41 Hogy megvédjék őket a kí­ sértéstől, az alkotmányoknak gúzsba kell kötniük a po­ litikusokat – ahogyan Odüsszeusz is az árbóchoz köt­ tette magát, nehogy a szirének elcsábítsák.42 Ez beval­ lottan paternalista megoldás (az alkotmányok általá­ ban is paternalista eszköznek tekinthetők): közvetve azt is megakadályozza, hogy a szavazópolgár a rossz megoldásra szavazzon, egyszerűen azért, mert bizo­ nyos kérdéseket nem merünk a belátásukra bízni.43 Az alkotmányok hagyományosan csak a környezet védelmére tartalmaztak fenntarthatóságra vonatkozó rendelkezéseket,44 az utóbbi évtized folyamán azonban (főként a gazdasági válság következtében) egyre ter­ jedtek a gazdasági-pénzügyi fenntarthatóságot célzó klauzulák is.45 Az európai demográfiai helyzet romlásá­ val pedig az is valószínűnek látszik, hogy a demográfiai fenntarthatósággal kapcsolatos (például gyermekvál­ lalási támogatási) szabályok is egyre gyakrabban je­ lennek majd meg az alkotmányokban. A különbözőféle fenntarthatósági rendelkezésekből következő elvárá­ sok ellent is mondhatnak egymásnak, hiszen a maga­ sabb szintű környezetvédelem ceteris paribus a terme­ 2016  

/ 

3

lés csökkentését kívánja, a pénzügyi fenntarthatóság viszont éppen a termelés fokozását. Jelenleg nincsen arra alkotmányossági teszt, amely megmondaná, ho­ gyan kell mérlegelni a fenntarthatóság eltérő aspektu­ sait. Ez részben a probléma újdonságával magyarázha­ tó, részben az általános ténybeli bizonytalansággal a tekintetben, hogy mi vezet ténylegesen a fenntartható­ sághoz, részben pedig az egyes aspektusok egymáshoz viszonyított súlyára vonatkozó morális nézetkülönbsé­ gekkel. Az utóbbi kettő miatt én sem próbálkozom ilyen teszt kidolgozásával a jelen írás keretei között, arra azonban kísérletet teszek, hogy legalább vázoljam a té­ mával kapcsolatos tartalmi alkotmányos érvek térké­ pét, valamint hogy néhány intézményes javaslatot is megfogalmazzak. A pénzügyi fenntarthatóság legkézenfekvőbb őrei, a pénzpiacok sajnos nem képesek úgy ellátni a feladatot, ahogyan azt várnánk: a pénzpiacok „nem folyamato­ san, és csak jelentős lemaradással büntetik a pénzügyi fegyelmezetlenséget”, ráadásul igen gyakran csak ak­ kor, amikor már meglehetősen nagy a veszély.46 Abból, hogy a fenntarthatósági kihívások alkotmá­ nyos választ kívánnak, nem következik azonban, hogy a hagyományos (jogászi) alkotmánybíráskodásnak nagy szerep jutna a fenntarthatósági kérdésekben. Erre a paradoxnak látszó intézményi problémára ké­ sőbb, a 2.5.3. alpontban fogok visszatérni. 2.2. Általános elvek

A talán legkézenfekvőbb, bár technikailag legkevésbé kifinomult módja az ilyen problémák kezelésének, ha egy általános elvet iktatunk az alkotmányba. Ez az elv felfogható a „nemzedékek közti igazságosság általános elveként” (ez pedig tekinthető a társadalmi igazságos­ ság, vagy a szociális állam alkotmányos elve egyik al­ fajának – ha ez kerül bele az illető alkotmányba) vagy a „fenntarthatóság általános elveként”. Ami az előbbit il­ leti, az 1946-os bajor alkotmányban megtaláljuk a gon­ dolat előzményét, jóllehet a „fenntarthatóság” kifeje­ zett említése nélkül: „szilárdan elhatározva továbbá, hogy tartósan biztosítjuk a jövendő német nemzedékek számára a Béke, Emberiesség, és a Jog áldásait”. Ami pedig az utóbbit illeti, az EU Alapjogi Chartájának preambuluma szolgálhat példaként: „[az Európai Unió] a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés előmozdí­ tására törekszik”, illetve „[e] jogok gyakorlása együtt jár a más személyek, az emberi közösség és a jövő nem­ zedékek iránt viselt felelősséggel és kötelezettségek­ kel”. A környezetvédelemmel összefüggésben pedig az EUMSz 11. cikke kifejezetten hivatkozik a „fenntartha­ tó fejlődés” elvére.47 Hasonlóan általános elv jelenik meg a svájci alkotmány 2. cikk (2) bekezdésében: „(2) [A Svájci Államszövetség] előmozdítja a közjólétet, a fenntartható fejlődést, az ország belső egységét és kul­ turális sokféleségét.”48 Kellő dogmatikai erőfeszítéssel a legáltalánosabb al­ kotmányos rendelkezésből is levezethető a legkonkré­ tabb problémák megoldása.49 Itt azonban ilyesmiről nem lehet szó. Egyrészt ez a jogterület még nem rendelkezik kellően kidolgozott dogmatikával és joggyakorlattal ah­

|

közjogi szemle  

3

fókusz

hoz, hogy koherens fogalmi rendszert építsen ki, s ami még fontosabb, valószínűleg nem is fog lényegesen fej­ lődni: az alkotmányjogászok és az alkotmánybíróságok – kevés kivétellel50 – hajlamosak túlságosan is tekintély­ tisztelőek lenni, ha egy jogesetben bonyolult pénzügyi kérdések merülnek fel, amelyek következményeivel ők általában nincsenek teljesen tisztában.51 2.3. Alapjogok

Az embernek az a benyomása támadhat, hogy a jogok nyelve az erőforrások túlzott igénybevételére bátorít, rövid távú gondolkodásra ösztönöz, és nem veszi figye­ lembe a közjó tágabb felfogásait. Ez azonban nincs így: a jogosultságok nyelve csupán egy nyelv, amelyet külön­ böző célok szolgálatába állíthatunk. Komoly dogmati­ kai kísérletek történtek arra, hogy a fenntarthatóság problémáit a jogosultságok érzelmileg (és jogilag) erő­ teljes nyelvén fejezzék ki. 52 Ezek a kísérletek jogászi kifinomultsággal és ügyességgel próbálják jogi fogal­ makkal megragadni a fenntarthatósági problémákat. A környezet védelme helyett például beszélhetünk az egészséges környezethez való jogról, 53 vagy – még radi­ kálisabb fordulattal – a (vad)állatok jogairól.54 A pénzügyi és demográfiai fenntarthatóság érdeké­ ben bevezethetünk újfajta jogalanyokat: ezekkel a lehe­ tőségekkel a gyermekek szavazati jogáról (2.3.1.) és a jövő nemzedékek jogairól (2.3.2.) szóló alpontokban foglalkozom. Másfelől, amint a fejezet utolsó alpontja rámutat, újfajta jogosultságokat is bevezethetünk, va­ lamint a meglévő jogok esetében új korlátozási teszte­ ket, különösen a nemzedékeken átívelő pénzügyi fenn­ tarthatóság problémáira nézve (2.3.3.). 2.3.1. Új jogalanyok I: A gyermekek szavazati joga

A modern demokráciák választási rendszere csak a bi­ zonyos kort elért polgároknak biztosít szavazati jogot, kizárva ezáltal a gyermekeket a jog alanyainak köré­ ből. Ez azt is jelenti, hogy az ő érdekeik kevesebb képvi­ selethez jutnak, mint a nyugdíjasoké, 55 ami fokozza an­ nak az esélyét, hogy strukturálisan egyenlőtlen társa­ dalombiztosítási rendszerek jönnek létre (és ez való­ ban így is van).56 A gondolatmenet szerint, ha a gyerme­ kek is szavazati jogot kapnak, azzal kiigazítható ez a strukturális egyoldalúság, 57 amely abból fakad, hogy a populáció öregedésével a lakosság egyre nagyobb je­ lentőséget tulajdonít a rövid távú céloknak.58 Ha a gyer­ mekek érdekei nagyobb hangsúlyt kapnak, akkor az is lehet, hogy a társadalombiztosítás rendszere (a juttatá­ sokat is beleértve) kedvezőbb lesz a családok számára, ez pedig ösztönözheti a gyermekvállalást 59 (ez a kérdés különösen nyomasztó az igen alacsony termékenységi rátával rendelkező országokban, amilyen Németor­ szág, Japán vagy Magyarország).60 A demográfiai fenntarthatóságra (vagy a nemzedé­ kek közötti igazságosságra) hivatkozó igazolás mellett a demokráciával is lehet érvelni a gyermekek szavazati joga mellett. Minthogy a demokrácia fogalma jóval in­ kább bevett alkotmányos elv az alkotmányjogi diskur­ zusban, mint a fenntarthatóság vagy a nemzedékek kö­ 4

| közjogi szemle

zötti igazságosság (sokan kételkednek benne, hogy az utóbbi kettő egyáltalán alkotmányos elv volna),61 a de­ mokráciaalapú érvek jogi szempontból erősebbnek lát­ szanak. A demokrácia története alapjában véve leírható a szavazati jog fokozatos kiterjesztéseként is. Eleinte csak a fehérek, a férfiak és a gazdagok szavazhattak: ez lépésről lépésre terjedt ki a szegényekre, a színesbőrű­ ekre és a nőkre.62 A gyermekek úgyszintén állampolgá­ rok, ők is részei a „népnek”, amelyből minden állami ha­ talomnak erednie kell.63 Mára egyedül a gyermekek je­ lentenek olyan nagy létszámú csoportot az állampolgá­ rok között, akiknek nincsen képviseletük a törvényho­ zásban.64 További érv lehet a gyermekek szavazati joga mellett az, hogy ők is fizetnek adót, s következésképpen válasz­ tójoggal is bírniuk kell.65 Ez persze nem túl erős érv: gyakran a külföldiek (például turisták) is fizetnek adót minden országban, de ők sem szavazhatnak: a szavaza­ ti jognak az adófizetéshez való kapcsolása idejétmúlt elképzelés, amely (a visszájára fordítva) a szegények jogfosztásához vezethetne. Gyakorlati szempontból három módja lehetséges a gyermekek szavazásának: (1) vagy saját maguk gyako­ rolják a szavazati jogukat (azaz a korhatárt szállítanák le 16, vagy 14 évre, vagy akár teljesen el is törölhetnék), (2) képviseletükben a szüleik szavazhatnának, (3) a gyermekek „gyűjthetnék” a le nem adott szavazataikat, és ha elérnék az életkori minimumot, akkor egyszerre adhatnák le valamennyit. A második és a harmadik le­ hetőséget kombinálhatjuk is az elsővel. Elméletileg egy negyedik lehetőség is fennáll: a szü­ lők is kaphatnának többlet-szavazatijogot – nem a gyer­ mekeik képviseletére, hanem a saját jogukon, amiért gyermekeik vannak.66 Ez a negyedik út azonban nyil­ vánvalóan ellentmond a szavazategyenlőség elvének, amely a modern demokráciák egyik elvi alapvetése, s ezért e helyütt nem is foglalkozunk vele. Ráadásul ez megnyitná a vitát olyan egyéb súlyozási rendszerekről is (például többletszavazatok a több adót fizetők, a ma­ gasabb végzettségűek stb. számára), amelyeket a törté­ nelem során már mind kipróbáltak és elvetettek. Ugyanezért azokkal a javaslatokkal sem foglalkozom a továbbiakban, amelyek töredékszavazatokat adnának a gyermekeknek.67 Mindezekkel az intézkedésekkel kapcsolatban fel­ merül az a nyilvánvaló paradoxon, amelyre Claus Offe elegánsan mutat rá: ha megvan a többség arra, hogy megszavazzák a gyermekek szavazati jogát, akkor vol­ taképpen nincs is szükség az utóbbira – ha viszont nincs meg, akkor nem világos, hogy hogyan lehetne be­ vezetni.68 A vita kedvéért egyelőre zárójelbe teszem ezt a megfontolást, és csak a későbbiekben térek vissza rá (2.3.1.5.). 2.3.1.1. Első lehetőség: a szavazati jog korhatárának leszállítása

A legtöbb európai országban a szavazókor határa 18 év, Ausztriában és egyes német tartományokban azonban nemrég 16 évre szállították le.69 Egyes országokban fel­ merült, hogy 14 év legyen a korhatár (vagy ennél is ke­ 2016  

/ 

3

fókusz

vesebb, hogyha az illető gyermek ki tudja fejezni szava­ zási szándékát egy hatóság előtt),70 de bevezetésére még sehol sem került sor. A fent már említett, demokrá­ ciával kapcsolatos általános érvek mellett számos más megfontolás is előkerült a változtatás mellett: a bünte­ tőjogi felelősség korhatárának és a választójogénak az összehangolása,71 a gyermeki jogok maradéktalan ér­ vényesítése,72 vagy annak a tagadása, hogy a szellemi érettség vagy belátási képesség a szavazati jog feltétele volna.73 A gyermekek jogaira tett általános utalás nem elég meggyőző: az alapjogok is korlátozhatók, ha meg­ felelnek a jogkorlátozási tesztnek (esetünkben az ará­ nyossági tesztnek), ennek első lépéseként pedig meg kell állapítanunk a korlátozás értelmét. Az életkori ha­ tárok összehangolása önmagában véve szintén nem meggyőző: bizonyos jogi lehetőségekhez a legtöbb jog­ rend nagyon is különböző korhatárt köt (például, hogy valakit elnökké vagy szenátorrá válasszanak, vagy hogy tulajdonát eladhassa), mivel az egyes korhatárok mögött más-más megfontolás áll. A kérdés inkább az tehát, hogy van-e magyarázat a szavazati jog korhatárhoz kötésére, és hogy ebből mi­ lyen életkori minimum következik. A történelem során láthatólag egyre csökkent a szavazás korhatára (ez ma általánosan 18 év, de egyre több ország csökkenti 16 évre). A „megfelelő” korhatár kérdése nem szigorúan alkotmányjogi kérdés: ha 41 évre emelnék, az vélhető­ leg megsértené a legtöbb nemzetközi emberi jogi egyezményt, az viszont, hogy inkább 14, 16 vagy 18 év legyen, már politikai döntés kérdése. A valódi kérdés persze az, hogy van-e egyáltalán értelme a korhatár­ nak. A legkézenfekvőbb válasz erre az lehetne, hogy a szavazóknak minimális szellemi érettséggel (belátási képességet is beleértve) kell rendelkezniük. Ez a válasz azonban nem egészen kielégítő: a szavazójog valójában egyetlen demokráciában sem a belátási képességen múlik. Ha azon múlna, akkor a felnőtt lakosság tekinté­ lyes részét ki kellene zárni a szavazásból (és esetleg jobb belátási képességgel bíró tizenévesekkel helyette­ síteni). Ha a belátási képesség minimumát tesszük meg a szavazójog feltételének, akkor nincs okunk rá, hogy ne emeljük a küszöböt egyre feljebb és feljebb, amíg az­ tán majd csak maréknyi professzor szavazhatna min­ den országban. Ez a rendszer azonban ahhoz vezetne, hogy a kormányzat a közérdek leple alatt csupán a pro­ fesszorok érdekeit védené.74 Hogy a gyermekek többsége nem is akarna szavazni, vagy hogy könnyű őket befolyásolni (ezek további le­ hetséges ellenérvek a gyermekek szavazati jogával szemben), az szintén sok felnőtt szavazóra is igaz – az ő kizárásukra mégsem tesznek javaslatot. Egy további el­ lenérv lehetne, hogy az életkori határ leszállítása foly­ tán több olyan szavazó lenne, akik nem fizetnek adót, s ez ismét növelné az államadósságot. Ahogyan azonban fentebb már megjegyeztük, a fenntarthatósági érvek kevesebb súllyal esnek latba, mint a demokráciára vagy az alapjogokra történő hivatkozás, így ez sem ellensú­ lyozná a gyermekek szavazójoga melletti érveket. A szavazati jog egyenlőségének alapja a polgárok morális egyenlősége, nem pedig szellemi képességeiké. Az egyetlen eléggé erősnek látszó érv a szavazati jog 2016  

/ 

3

megtagadása mellett az önvédelem: megvédjük őket saját rossz döntéseiktől. Ahogyan sok európai ország szerződési jogában a gyermekek nem adhatják el tulaj­ donukat (a piaci ár alatt), ameddig gyermekek, alkotmá­ nyosan attól is megvédhetjük őket, hogy esetleg rossz politikai döntéseket hozzanak, ameddig gyermekek. Ez a paternalista érv elegendőnek látszik a szavazati jog időleges korlátozásához. Azt viszont igen nehéz meg­ mondani, hogy miért ne gyakorolhatná másvalaki he­ lyettük ezt a jogot. A jelen választójogi rendszerekben kétféleképpen szokás fogalmilag leírni a jogi helyze­ tet:75 (1) a gyermekek egyáltalán nem rendelkeznek vá­ lasztójoggal, amíg gyermekek (ez ellentmondana az ál­ lampolgárok morális egyenlősége elvének), (2) a gyer­ mekek rendelkeznek ugyan választójoggal, de ezt – sa­ ját érdekükben – nem gyakorolhatják, amíg gyerme­ kek. A kulcskérdés itt az, hogy lehetővé kell-e tenni va­ laki más (a gyakorlatban a szülők) számára a gyerme­ kek helyett a szavazati jog gyakorlását. A továbbiakban ezt a kérdést elemzem. 2.3.1.2. Második lehetőség: a szülők képviseleti szavazata (Demény-féle szavazás)

A gyermekeik képviseletében eljáró szülők szavazását gyakran nevezik Demény-féle szavazatnak (Demeny Voting), mert (többek között) Demény Pál fogalmazott meg ilyen javaslatot 1986-ban.76 Itt arról van szó, hogy a gyermekeknek van szavazati joguk, de minthogy ma­ guk nem gyakorolhatják, képviseletükben a szüleik szavaznak. A helyzet hasonló a szerződési jogi megol­ dáshoz: a gyermekek nevében és javára a szülők kötnek szerződést. Ez a megoldás nem sérti az „egy személy, egy szavazat” elvét. Hasonló megoldásokat ismerünk az Egyesült Királyságból és Franciaországból, ahol a ro­ konok szavazhatnak az ember helyett, ha nem képes részt venni a választásokon. Erre azonban csak akkor van lehetőség, ha az illető maga már rendelkezik vá­ lasztójoggal.77 Ez a képviseleti szavazat gyakran jelenik meg az irodalomban „családi választójogként”, én azon­ ban a „gyermekek választójoga” kifejezést használom, mert ez pontosabban fejezi ki a tulajdonképpeni dog­ matikai megoldást. A legtöbb európai országban ez a felvetés politikai színezetű, jelesül konzervatív, kivéve Németországot, ahol a politikai színtér minden részén megtalálni a támogatóit.78 Számos ellenérv fogalmazható meg: (1) egyes ellen­ vetések a szavazat közvetlenségére irányulnak, ti. hogy lehetséges-e egyáltalán valaki más helyett szavazni. Bi­ zonyos jogi aktusok (házasságkötés, végrendelkezés) csak személyesen végezhetők el, és – az ellenvetés sze­ rint – a szavazás is ilyen. (2) Mások a szavazatok egyen­ lőségével kapcsolatosak, hiszen a szülők így sok eset­ ben két szavazatot adhatnának le. (3) Megint mások azt a kimondatlan előfeltevést kérdőjelezik meg, amely szerint a szülők gyermekük érdekének megfelelően szavaznának. (4) Megint mások pedig azt vitatják, hogy mindez technikailag megoldható-e (például a szülők vi­ tája stb. esetén). Ad (1) Közvetlenség. Az első ellenvetésre az a kézen­ fekvő válasz, hogy a vakok helyett is más húzza a vona­

|

közjogi szemle  

5

fókusz

lakat a szavazásnál. Erre azonban azt felelhetjük, hogy a vak képes kifejezetten rendelkezni a szavazatról, a gyermekek viszont nem. Egy másik lehetséges válasz a levélben történő szavazásra utalhat. Ez sem egészen meggyőző azonban, hiszen a levélben feladott szavazat is a szavazó szándékát fejezi ki, a gyermekek esetében viszont általában nincsen szó ilyen akaratnyilvánítás­ ról. Egy harmadik lehetséges válasz megkérdőjelezi a demokratikus szavazás közvetlenségének a kritériu­ mát. Ez alátámasztható összehasonlító érvekkel (pél­ dául az Egyesült Királyság és Franciaország, l. fent a 77. lábjegyzetben), vagy azzal, hogy ezt a követelményt történetileg csak azért vezették be, hogy elkerülhető legyen a szavazatvásárlás (a fogalom cél szerinti értel­ mezése),79 de a demokratikus rendszerek általános mű­ ködésével is, hiszen Jane Rutherford szerint: „[a] képvi­ selet a szavazati jog delegálásának szokásos rendszere. Voltaképpen a demokrácia teljes rendszerét tekinthet­ jük úgy, mint amely a választott képviselőket ruházza fel választóik képviseletének a jogával.”80 E három érv mindegyike elég erősnek látszik ahhoz, hogy megfelel­ jen az (1) ellenvetésre. Ad (2) Egyenlőség. Az egyenlőséggel kapcsolatos el­ lenvetés talán a legkomolyabb valamennyi közül.81 Két­ féleképpen lehet vele szemben érvelni. Az egyik straté­ gia, hogy elismerjük: a Demény-féle szavazatok csak­ ugyan csorbítják az egyenlőség elvét, hozzátéve azon­ ban, hogy a választások általánossága fontosabb an­ nál.82 Ebben az esetben két elv konfliktusára mutatunk rá, a szavazás egyenlőségére és általánosságára, s a kettő közül az utóbbinak tulajdonítunk nagyobb jelen­ tőséget, tekintve, hogy ez közvetlenebbül függ össze a demokrácia elvével. Az érv szerint tehát az általános­ ság az elsődleges logikailag, hiszen ez a szavazati jog létével kapcsolatos, az egyenlőség viszont csak a gya­ korlása módjával.83 A második stratégia, hogy tagadjuk az egyenlőség el­ vének sérelmét, szigorúan ragaszkodva a dogmatikai érveléshez: mindenkinek csak egy szavazata van, a szü­ lők csupán képviselőként gyakorolják gyermekeik jo­ gát. Valószínűleg ez a megfontolás áll a jelenlegi francia és egyesült királyságbeli (felnőtt) képviselői szavaza­ tok mögött, és szigorúan jogi szempontból ez meggyő­ zőbbnek is hangzik, mint az előbbi válasz. Ad (3) Érdekek. Az az ellenvetés, amelynek alapja a kétség, hogy vajon a szülők csakugyan a gyermekek ér­ dekében szavaznának-e, meglehetősen gyenge: „Az az érv, hogy a szülők nem járhatnak el gyermekük képvi­ seletében, mert esetleg visszaélnek a helyzetükkel, elég abszurd, ha összevetjük mindazzal a hatalommal, mel�­ lyel a szülők egyébként is rendelkeznek gyermekük fö­ lött.”84 A szülők képviselik gyermeküket a bíróságon és ők költik el a gyermekek után járó támogatást is.85 Jog­ gal merül fel a kérdés: ha nem a szüleik, akkor ki képvi­ selhetné őket?86 Ad (4) Technikai részletek. A technikai részleteket il­ lető ellenvetés (különösen, hogy melyik szülő élhetne a szavazati joggal) sem meggyőző. Máris számos megol­ dási javaslat van, más-más konkrét technikával.87

6

| közjogi szemle

A technikai részletekre való hivatkozás eleve adottnak veszi a választ a valódi kérdésre, ti. hogy bevezessük-e, vagy sem. Valamennyi technikai részletkérdés (például külön élő vagy elvált szülők, mostohaszülők, eltűnt szülők, állami gondozásban élő gyermekek stb.) logikai­ lag másodlagos, és nem is látszanak megoldhatatlanul bonyolultnak. 2.3.1.3. Harmadik lehetőség: szavazatmegőrzés

A gyermekeknek adandó szavazati jog másik lehetősé­ ge, amellyel elkerülhetők a képviselői szavazatokkal kapcsolatos ellenvetések, ha az ún. „szavazatmegőrzés” eszközét alkalmazzuk.88 Ez annyit jelentene, hogy a gyermekek „összegyűjthetik” a 18 éves korukig le nem adott szavazataikat, s azután egyszerre adhatnának le négy vagy öt szavazatot. Ily módon senki sem szavazna helyettük, és mégis megőrizhetnék szavazataikat. Ez biztosítja, hogy valamennyi polgár morális egyenlősé­ ge (a gyermekeket is beleértve) megvalósul, ugyanak­ kor elkerüli azokat a problémákat, amelyek akkor me­ rülnének fel, ha a szülők szavaznának gyermekeik kép­ viseletében: egyetlen szavazat sem veszne el. Ezzel a javaslattal azonban van egy elvi probléma. A parlamenti választásokon leadható szavazat nem tőke, amit gyűjthetünk és tárolhatunk, mint a pénzt, hanem egy adott időpontban valakiről (vagy valakikről) meghozott döntési aktus. A szavazatmegőrzés mint dön­ téshozatali technika eredetileg arra szolgált, hogy ki­ sebbségi csoportok kifejezhessék preferenciáik inten­ zitását bizonyos konkrét ügyekben, nem pedig egy dön­ téshozó testület felállítására. Ráadásul – egyfajta elvi mellékhatásként – való­ színűleg azzal is járna, hogy mindenki távol maradhat­ na a szavazástól, hogy későbbi választásokra gyűjtse ezáltal a szavazatait. Vagy akár „hitelbe” is szavazhat­ nánk, előre leadva a később esedékes szavazatainkat. Miért is ne? 2.3.1.4. Elvi mellékhatások

A gyermekek szavazati jogának konkrét társadalmi cél­ ja csak az aktív választójogot (a szavazás jogát) teszi szükségessé, a fogalmi koherencia érdekében azonban egyesek szerint passzív választójoggal (a választható­ ság jogával) is rendelkezniük kellene.89 További elvi mellékhatás, hogy ha elfogadjuk a gyermekek szavazati jogát, akkor – ugyanazon érvek alapján – a (szellemi) fogyatékosok szavazati jogát is el kell fogadnunk. Ilyen érvek egyébkén már meg is jelentek az EJEB okfejtésé­ ben a szellemi fogyatékosokkal kapcsolatban (a gyer­ mekekkel viszont nem),90 úgyhogy akár meg is fordít­ hatjuk a dolgot: a szellemi fogyatékosok szavazati jogá­ nak elvi mellékhatása a gyermekek szavazati joga (leg­ alábbis abban az értelemben, hogy a gyermekek korha­ tár nélkül maguk szavazhatnak; a szellemi fogyatéko­ sokkal kapcsolatos diskurzusban nem merült fel a kép­ viselet lehetősége).

2016  

/ 

3

fókusz

2.3.1.5. Gyakorlati következmények a fenntarthatóság terén

A fentiekből azt a következtetést vonhatnánk le, hogy a gyermekeknek meg kellene adni a szavazati jogot. Ami a demokrácia fogalmi koherenciáját illeti, a gyermekek szavazati joga (pontosabban a képviselői szavazatok, esetleg a szavazási jog korhatárának leszállításával együtt) a jelenleginél kedvezőbb helyzetet teremtene. E cikk központi kérdése, a fenntarthatóság szempontjá­ ból viszont már kevésbé egyértelmű a dolog.91 Röviden fogalmazva: hasznos, de tulajdonképpen nem döntő jelentőségű változás volna. Egyfelől, ha kellően nagy az idősödő populáció, ak­ kor a gyermekek szavazati jogával vagy anélkül is le­ szavazhatják a gyermekeket. Másfelől, ha elfogadjuk az önérdek követésének premisszáját, akkor a gyermeke­ ket (vagy szüleiket) csak saját életük végéig fogja érde­ kelni a fenntarthatóság.92 Ez annyit jelent, hogy az idő­ tartam hosszabb lesz, strukturálisan azonban csak (né­ hány évtizeddel) késlelteti a problémákat.93 Németor­ szági modellszámítások szerint például a gyermekek után járó támogatások mértéke a jelenleginél csupán 10%-kal volna magasabb.94 A szavazási modelltől (való­ színűségi, ill. mediánszavazó-modell) függően a nyug­ díjas szavazók vagy 2016-ban, vagy 2030-ban kerülnek többségbe.95 A fenntarthatóság szempontjából mind­ kettő igen csüggesztő. E problémákon kívül valamennyi, a gyermekek szava­ zati jogára vonatkozó javaslat mögött ott van egy meg­ kérdőjelezhető előfeltevés is a szavazói magatartásról, ti. hogy a „polgárok saját érdeküket követik” (instru­ mentális szavazás). Ezt a feltevést már ismeretelméleti („a polgárok nem tudják, és nem is tudhatják, mi áll az ő érdekükben”) és antropológiai szempontból („a polgá­ rok igen gyakran szavaznak személyes érdekükkel el­ lentétesen, ha úgy gondolják, hogy az a politikai közös­ ség érdekét szolgálja”) is érte bírálat.96 További lehetsé­ ges, bár ritkán tárgyalt érv a gyermekek szavazati joga ellen, hogy gyakran szándékosan a szüleik akarata elle­ nében cselekszenek.97 Ha ez így van – ezt a kérdést itt most nyitva kell hagynunk –, akkor az további kétséget ébreszt a gyermekek szavazati jogának a demográfiai fenntarthatóságra gyakorolt hatását illetően. A gyermekek szavazati joga tehát hasznos (dogmati­ kailag pedig jelenlegi kizárásuknál bizonyára koheren­ sebb) javaslat lehet, problémánk szempontjából azon­ ban nem döntő jelentőségű, ezért további alkotmányos megoldásokat kell keresnünk. A változtatás gyakorlati nehézségei mellett, a heves ideológiai viták és a Claus Offe által leírt és fent idézett paradoxon ismeretében ezért – legalábbis a fenntarthatóság szempontjából – talán nem is érdemes küzdeni érte. Szellemi erőinket – és időnket – ezért inkább olyan alkotmányos megoldá­ sokra kell fordítanunk, amelyek hatékonyabban szol­ gálják a fenntarthatóság célját. 2.3.2. Új jogalanyok II: A jövő nemzedékek jogai

Ha hosszú távú fenntarthatóságra törekszünk, akkor a még meg nem született generációknak is (szociális vagy 2016  

/ 

3

környezeti) jogokat kellene biztosítanunk.98 Amint fen­ tebb már megjegyeztük, a jogosultságok nyelve feltehe­ tőleg erősebb érzelmi és jogi alátámasztást biztosít az érvelésnek.99 Bizonyos érdekeket azért fogalmazunk meg jogosultságként, hogy nagyobb súlyuk legyen (hi­ szen az érvényesíthetőségük hatékonyabbá válik). Amellett nehéz volna érvelni, hogy ne tudnánk en grosso megállapítani a jövő nemzedékeknek legalább bizonyos érdekeit. Erre bizony képesek vagyunk, és ha jogokként beszélünk róluk, azzal nagyobb súlyt adunk nekik. Mielőtt rátérnénk a lehetséges ellenvetésekre, egy terminológiai megjegyzés: Tremmel nemrégiben megfogalmazott javaslata szerint inkább a „következő” nemzedékekről kellene beszélni, beleértve ebbe a még meg nem születetteket és a jelenlegi gyermekeket egy­ aránt.100 Noha lényegében igaza van, a terminológia már rögzült, így a továbbiakban a „jövő nemzedékek” kifejezést használjuk, megjegyezve, hogy ebbe a jelen­ legi gyermekek is beletartoznak. A fenntarthatóságnak a „jövő nemzedékek jogai­ ként” való megfogalmazása ellen a következő érvek hozhatók fel: (1) Minden újabb jogosultság definíció szerint egy másik (régebbi) jogosultság korlátozásá­ nak az alapja, azaz a hagyományos alapjogok korláto­ zásához vezethet. (2) Nem világos, hogy ki kap felha­ talmazást a jövő nemzedékek képviseletére (ombuds­ man, különleges bizottságok, gyermekek vagy éppen bárki), és hogyan lehet azt biztosítani, hogy ezek a szervek vagy személyek csakugyan a jövő nemzedékek jogait fogják képviselni. (3) Fogalmi hibát követünk el, ha a jövő nemzedékek jogairól beszélünk, hiszen (attól függően, hogy a jelenleg élő gyermekeket is beleért­ jük-e) vagy még egyikük sem, vagy legnagyobb részük még nem létezik, ezért az illető jogok alanyai a való­ ságban nem is léteznek.101 (4) További fogalmi hiba, hogy nemzedékek jogairól beszélünk, hiszen jogai csak egyéneknek lehetnek, nemzedékeknek viszont nem. Ezért csakis a „jövőbeli emberek” jogairól beszélhe­ tünk.102 Ad (1) Ez csakugyan jogos ellenvetés, mégha a dog­ matikában mindig különbséget lehet is tenni a külön­ böző jogosultságok jelentősége között azáltal, hogy korlátozásukat más-más teszt segítségével vizsgáljuk. Akárhogy is, ha egy új jogosultságot vezetünk be, vagy a már meglévőkhöz új jogalanyokat kapcsolunk, az szükségképpen alapot ad mások jogainak korlátozásá­ hoz. A jogok ütőkártyák, és ha egyre több ilyen van, az­ zal leértékelődnek a régi (hagyományos) jogok. A kér­ dés tehát nem az, hogy az új jogosultságok miatt leérté­ kelődnek-e a régebbiek (mert leértékelődnek), hanem hogy mindez hogyan indokolható, azaz van-e elegendő hozadéka annak, hogy a jövő nemzedékek érdekeit jo­ gokként fogalmazzuk meg, ha cserébe engednünk kell a jelen nemzedékek bizonyos jogaiból. Ha eltekintünk a jogosultságok nyelvétől, a kérdés végül is az, hogyan esnek latba a jövő nemzedékek érdekei a jelen nemze­ dék érdekeivel szemben.103 Erre a kérdésre nem könnyű jogi választ adni (hiszen nincsenek erre nézve általáno­ san elfogadott elvek, sem esetjog), de kétségkívül gon­ dos mérlegelést kíván. Az ellenvetés tehát jogos is és nyomós is, de nem következik belőle határozott válasz.

|

közjogi szemle  

7

fókusz

Ad (2) A képviseletre vonatkozó ellenvetés releváns ugyan, de nem igazán erős. Egyfelől kivitelezhető a képviselet decentralizáltan, úgy, hogy bárki felléphet a jövő nemzedékek érdekében,104 másfelől létrehozható központi hatóság, ombudsman vagy tanács erre a fel­ adatra. Az utóbbi kérdésre a 2.5.3. pontban térünk vis�­ sza. Ad (3) és (4) A jogalanyok nemlétezésére vagy kol­ lektív jellegére való hivatkozás érdekes konceptuális ellenvetés.105 A hagyományos jogi doktrína szerint egy „jogosultsághoz” szükség van (legalább magzatként) létező, egyedi jogalanyokra. A „jogosultságként” törté­ nő felfogás nemcsak nagyobb jelentőséget ad, de bizo­ nyos fogalmi kívánalmakat is támaszt. A jognak, mint a társadalomirányítás egyik eszközének éppen hogy egyik erénye a fogalmi koherencia, s ezáltal a rendszer­ szerűség, amely elengedhetetlen feltétele a jogbizton­ ságnak. Sokféle módon változtathatunk a jogon, fogal­ mi rendszerét is átírhatjuk, de ennek mind ára van: a jogi gépezetnek (bíróságoknak, hatóságoknak, ügyvé­ deknek, közigazgatási szerveknek, a jogtudósoknak) meg kell szokniuk és elsajátítaniuk az újdonságokat. Ha ezek az újdonságok nem illenek a korábbi rendszerbe, ami annyit jelent, hogy megkérdőjelezik azt, akkor a jog alkalmazása során nehéz lesz az új, kifejezetten nem szabályozott eseteket megoldani. A „jogosultságok” a modern alkotmányos demokráciák kulcsfogalmai közé tartoznak, és létező személyek egyéni jogait értik raj­ tuk. Ezen lehet változtatni, de ez a lépés igen kockáza­ tos, és ezért csak akkor tanácsos megtenni, ha semmi­ lyen más módon nem érhető el a fenntarthatóság, és hogyha a (fenntarthatóság terén) elérhető nyereség ko­ molyabbnak látszik, mint a jogvédelem lehetséges vesz­ tesége. Ha a jogokhoz hasonló alapvető és bevett fogal­ mak rendszerét alapjában újraalkotjuk, azzal Lewis Carroll Alice-ról szóló meséjét idézzük fel, a dolog ab­ szurditását tekintve is:106

– És csak egy marad a születésnapi ajándékokra, érted? Ez aztán a dicsőség, mi? – Nem tudom, mit ért azon, hogy „dicsőség” – mondta Alice. Dingidungi megvetően mosolygott. – Hát persze hogy nem érted, amíg én meg nem mondom. Úgy értettem: „Ez aztán az elsöprő erejű érvelés, mi?” – De hát a „dicsőség” nem jelenti azt, hogy „elsöprő erejű érvelés” – ellenkezett Alice. – Ha én használok egy szót – mondta Dingidungi megrovó hangsúllyal –, akkor az azt jelenti, amit én akarok, sem többet, sem kevesebbet! – Az a kérdés – hitetlenkedett Alice –, vajon engedelmeskednek-e a szavak. – Az a kérdés – így Dingidungi –, ki az úr és kész.

Ezért noha nem kétséges, hogy lehetséges volna új fogalmi rendszer megteremtése,107 inkább azt javasol­ juk, hogy a „jövő nemzedékek jogainak” kérdését tart­ suk nyitva (őszintébben: erős szkepszissel tekintünk az elképzelésre), és inkább koncentráljunk más lehet­ séges alkotmányos megoldásokra, amelyekkel ugyan­ 8

| közjogi szemle

azt az eredményt anélkül érhetjük el, hogy szétfeszíte­ nénk a hagyományos doktrinális kereteket.108 2.3.3. Ú  j alapjogok és a hagyományos alapjogok új interpretációi

A fenntarthatósághoz kapcsolódó legismertebb jogo­ sultság „az egészséges környezethez való jog”,109 ame­ lyet David R. Boyd tanulmánya szerint a világ 92 alkot­ mányában említenek meg.110 Boyd írásából az az elke­ serítő tény is kiderül, hogy a gyakorlatban nincsen oko­ zati összefüggés a jog alkotmányszövegben történő említése és a környezetvédelem valós szintje között: az előbbi értéke abban merül ki, hogy a nyilvános diskur­ zusban hangsúlyossá teszi a témát, ezáltal ösztönözve a jogalkotót, egyes esetekben pedig segíthet megelőzni a visszalépést.111 A környezetvédelem szintje az adott országban sokkal erősebben függ attól, hogy van-e részletes törvényi szabályozás, és hogy az egyének jo­ gosultak-e független bíróság előtt érvényt szerezni ezeknek a szabályoknak.112 A témánk szempontjából fontosabb, hogy az alkot­ mányokban nem szerepel a pénzügyi fenntarthatóság­ hoz fűződő alapjog, a nemzetközi jogban viszont újab­ ban megjelent – általánosabb, és részben pénzügyi jel­ legű jogosultságként – a „fejlődéshez való jog”.113 Ezt azonban joggal bírálják, mivel fogalmilag nélkülözi a tulajdonképpeni kötelezettet,114 így alkalmazása ne­ hézségekbe ütközhet (hasonlóan a jövő nemzedékek fent már említett jogaihoz). Fogalmi szempontból ígéretesebbnek látszik a csa­ ládtámogatás vagy az adókedvezmények alkotmányos garanciája. Ez megkönnyíti a családtervezést a pénz­ ügyi kockázatok csökkentése révén, s ezáltal fokozza a termékenységi ráta növekedésének esélyét. Szinte va­ lamennyi szerző egyetért abban, hogy az ilyen intézke­ dések legitimek, sokak szerint egyenesen alkotmányos imperativusként jelennek meg – a számos alkotmány­ ban meglévő, a családok vagy a kiskorúak védelmét elő­ író rendelkezésekből levezethetően.115 Az alkotmányos előírás felfogható az állam cselekvési kötelezettsége­ ként, de erősebb formában, az érintettek alapjogaként is (ez erősebb kereseti jogot jelent, korlátozás esetén pedig az arányossági teszt alkalmazását).116 A közvet­ len támogatások és az adókedvezmények közötti kü­ lönbségnek sajnos nem szokás alkotmányos jelentősé­ get tulajdonítani, jóllehet demográfiai szempontból a pénzbeli támogatások egyértelműen hatékonyabbak, mint az adókedvezmények.117 Igen kevesen gondolják csak, hogy mindez nem igazolható, mivel az államnak családtervezési kérdésekben is meg kell őriznie a sem­ legességét.118 Ez az utóbbi érv a jelek szerint figyelmen kívül hagyja az európai társadalmakat érő demográfiai kihívásokat – éppen ezért el kell vetnünk. Ettől különbözik az a probléma, hogy az alkotmányjog hogyan képes megragadni a nyugdíjakat és a hozzájuk kapcsolódó demográfiai változásokat. A legtöbb jog­ rendszerben a nyugdíjakat nem védi a tulajdonhoz való jog,119 hanem csak a kiszámíthatóság és a jogbiztonság általános elvei. A tulajdonhoz való jog védelme csak ad­ dig terjed, amennyiben a nyugdíj alapja a nyugdíjas ko­ 2016  

/ 

3

fókusz

rábbi pénzügyi hozzájárulása.120 Ez a felfogás káros jogi fikció, vagy – gorombán fogalmazva – rendszerszintű hazugság, hiszen a legtöbb európai országban a nyugdíj­ rendszer valójában a felosztó-kirovó rendszerben műkö­ dik. Következésképpen, jóllehet állami nyugdíjjárulékot fizetünk, és a nyugdíj összege, amit majd kapunk, az ezen a címen befizetett összegtől függ, az általunk befi­ zetett nyugdíjjárulék valójában egyfajta adó, amelyet gyakorlatilag abban a pillanatban el is költ az állam má­ sok nyugdíjára. Ha gyakorlatiasabban kívánunk hozzá­ állni a fenntarthatóság kihívásához, akkor a nyugdíj­ rendszernek azt is tükröznie kellene, hogy a gyermekne­ velés legalább olyan fontos az igazságos nyugdíj megte­ remtése szempontjából, mint a befizetett összegek – ezt az elvet a német Szövetségi Alkotmánybíróság is figye­ lembe vette.121 Ilyenformán a gyermektelenség externá­ liái részben internalizálhatók. Mind a gyermekek után járó támogatások (adóked­ vezmények), mind a nyugdíjjal kapcsolatos kérdések relevánsak, fent említett alkotmányos újrafogalmazá­ suk pedig segíthet az itt tárgyalt fenntarthatósági problémák kezelésében. Gyenge pontjuk viszont ugyan­ az, mint a gyermekek szavazati jogának (erről l. fent a 2.3.2.5. pontot): csak a már élő generációkra terjednek ki. Ha pedig megpróbáljuk bevonni a jövő nemzedéke­ ket is, akkor súlyos elvi problémákkal találjuk szemben magunkat a jogok fogalmát illetően. 2.4. A választások és népszavazások intézményi szabályozása

Tudjuk, hogy az arányos választási rendszerek gyakran vezetnek koalíciós kormányzáshoz, az pedig rendsze­ rint magasabb költségvetési deficitet eredményez. Ez azért van így, mert a kormányzó pártok által kötött kompromisszumoknak általában része, hogy egyes kedvezményezett társadalmi csoportoknak külön jut­ tatásokat adnak.122 Ezért a „győztes mindent visz” típu­ sú rendszerek (amilyen az Egyesült Királyságé is) ke­ vésbé hajlamosak magas államadósságot generálni.123 Azt is tudjuk, hogy a nagyobb állami befektetésekkel szembeni népszavazások hatékonyan csökkentik a költségvetési deficitet.124 Vannak továbbá empirikusan (egyelőre) alá nem tá­ masztott, de hihetőnek látszó állítások a választások intézményi szabályozásának a fenntarthatóságra gya­ korolt hatását illetően. Elképzelhető például, hogy a po­ litikusok újraválasztásának törvényi kizárása ahhoz vezet, hogy a politikusok kevésbé hajlamosak szavaza­ tot vásárolni,125 a mögöttük álló szervezetek (pártok) motivációja azonban nem változik, s ez az ilyen változá­ sok ellenében hat. Az is lehetséges, hogy a politikusok több figyelmet szentelnének a közjónak, ha a szavazók megváltoztathatnák a pártlistán elfoglalt helyüket,126 ezt azonban még egyetlen empirikus kutatás sem erő­ sítette meg. Mindezek érdekes javaslatok, sőt némelyikük kifeje­ zetten hasznos, ha általában a pénzügyi fenntartható­ ság a cél.127

2016  

/ 

3

2.5. A közpénzügyek szabályozása

Az Európai Unió tagállamaiban erős tendencia, hogy egyre több jogi (általában alkotmányos) szabállyal igyekeznek megvalósítani a pénzügyi fenntarthatósá­ got.128 Az ilyen szabályok megléte és ereje általában össze is függ egy ország pénzügyi fenntarthatóságával, az azonban nem világos, vajon az előbbiek az okai az utóbbinak, vagy épp fordítva: egy szabály léte is lehet az olyan politikai környezet jele, amelyben egyébként is foglalkoznak a pénzügyi fenntarthatósággal. A to­ vábbiakban olyan szabályokkal foglalkozunk, amelyek vagy nagyon innovatívnak látszanak, vagy prima facie közvetlenül relevánsak a fenntarthatóság szempontjá­ ból.129 2.5.1. Átláthatósági szabályok

Vannak átgondolt javaslatok, amelyek az átláthatóság fokozását célozzák mind az adófizetők, mind a kor­ mányzat oldalán, hogy ezáltal megvalósítsák a pénz­ ügyi fenntarthatóságot. Ha valamennyi személy befize­ tett adóját (természetes és jogi személyekét egyaránt) nyilvánosságra hoznák, az nehezítené az adóelkerülést, és ezáltal segítené a költségvetés egyensúlyban tartá­ sát.130 Ezzel szemben azonban joggal merülhetnek fel a magánszféra védelmét illető kifogások, amelyeket ugyancsak figyelembe kellene venni egy ilyen változta­ tási javaslatban: a meglévő elképzelések pedig nem ad­ nak választ erre a lehetséges felvetésre. Ami a játék másik felét illeti, a költségvetés számai­ nak, különösen az államadósság mértékének a közlése sokkolhatja a nagyközönséget és a politikusokat egya­ ránt, ez pedig arra ösztönözhetné őket, hogy jobban ügyeljenek a pénzügyi fenntarthatóságra. A kormány­ zati költekezés álcázásának bevett módja, hogy elkülö­ nített számlákkal és alapokkal dolgoznak, az pedig bi­ zonyítottan növeli az államadósságot.131 A kormányzati infrastruktúra elavulását számításba kellene venni, hogy pontosabb képet kapjunk a helyzetről,132 és a nyugdíjfizetési kötelezettséget is bele kellene számíta­ ni az államadósság összegébe.133 Ha az államadósság­ ból kihagyjuk a kormányzat jövőbeli nyugdíjfizetési kötelezettségeit, az gyakorlatilag rendszerszintű ha­ zugságot és önáltatást is jelent,134 aminek az oka, hogy félünk szembenézni azzal a ténnyel, hogy a nyugati ál­ lamok adóssága a jelenleg ismert számoknál átlagosan mintegy 130%-kal magasabb.135 Ezeket a szabályokat az alkotmányokba is lehetne foglalni, hogy a kormány­ zatok „ellen tudjanak állni” a számok manipulálása je­ lentette kísértésnek. A nyugdíjfizetési kötelezettség összegének nagyobb átláthatósága mindenképpen szükséges ahhoz, hogy alkotmányos választ adhassunk a fenntarthatóság ki­ hívására. Az információ azonban önmagában, megfele­ lő intézményi végrehajtó mechanizmusok nélkül nem elegendő. A választópolgárok nem láthatják el egy ha­ tóság feladatát a választásokon, mivel sokszor éppoly szűk látókörűek, mint a politikusok, amint azt az utóbbi években Európában láthattuk is.136

|

közjogi szemle  

9

fókusz

2.5.2. Fiskális szabályok

A fiskális szabályokat általában úgy határozzák meg, mint a fiskális politika állandó (rendszerint alkotmányos) korlátait, amelyeket egy, a fiskális teljesítményt összeg­ ző indikátorral fejeznek ki, mint amilyen a kormányzati költségvetés deficitje, a kölcsönfelvétel, az adósság, vagy ezeknek egy nagyobb komponense.137 Számunkra most háromfajta szabálynak van jelentősége: (a) a költ­ ségvetési egyensúlyt célzó szabályok (hiányfék), (b) az államadósság fékei, (c) a kiadások fékei.138 A gyakorlatban igen sokszor e szabályok kombináció­ jával találkozunk, még az ún. maastrichti kritériumok (éves költségvetési hiány 3% alatt, államadósság a GDP 60%-a alatt) is a költségvetési hiányra és az államadós­ ságra vonatkozó fékek egy kombinációját tartalmazzák a tagállamok számára.139 Ezt – csak hogy rámutassunk az ilyen szabályok egyik fő problémájára – a valutaunió tagjainak a többsége sohasem tejesítette. Ilyen szabá­ lyokat általában kétféle célból hoznak: egyfelől kifejez­ hetik a pénzügyi stabilitás elérésének őszinte szándé­ kát, másfelől pedig jelezheti a pénzpiacok számára azt, hogy az illető ország keményen dolgozik, és hogy ezért – reménybeli fényes jövőjét is figyelembe véve – lejjebb kellene szállítani adósságának kamatlábát. Az ilyen szabályoknak azonban inherens korlátai is vannak: (1) ha nincsenek hasonló szabályok az orszá­ gon belüli kisebb egységekre,140 és ha ezeknek az egy­ ségeknek a csődből való kisegítését nem tiltja a jog,141 akkor az adósság és a hiány egészen a központi kor­ mányzatig feljut.142 (2) Az ilyen szabályok általában jók a megelőzésre, de ha az államadósság már magas, ak­ kor nem látszanak különösen hatékonynak.143 (3) E sza­ bályok bevezetése azt is jelenti, hogy korlátozzuk a de­ mokráciát és a parlamentarizmust144 – ahogyan vala­ mennyi alapjogi és más alkotmányos rendelkezést is. 2.5.2.1. A költségvetési egyensúly előírása (hiányfék)

A költégvetési egyensúly alkotmányos előírásának jól ismert európai példája a német Grundgesetz 109. és 115. cikkelye.145 Ezek alapelvként kifejezetten kimond­ ják, hogy a bevételeknek és kiadásoknak a hitelbevéte­ lek nélkül is egyensúlyban kell lenniük, illetve hogy az alapelvnek az felel meg, ha a hitelből származó bevétel nem haladja meg a névleges [GDP] 0,35%-át.146 Ez lát­ szólag még a Pénzügyi Stabilitási Paktum 3. cikk (1) be­ kezdésének b) pontja által engedélyezett 0,5%-nál is szigorúbb követelmény,147 valójában azonban a német alkotmányos rendelkezések egy könnyen alkalmazha­ tó klauzulát is tartalmaznak: az alsóház (Bundestag) egyszerű többséggel felmentést adhat a korlát alkalma­ zása alól. Hasonló logikát követ az olasz szabályozás is (az olasz alkotmány 81, 117. és 119. cikke; a 243/2012. szá­ mú, 2012. december 24-i törvény). A költségvetési egyensúly alapelvétől eszerint csak bonyolult, a parla­ ment mindkét házának egyetértését igénylő eljárással lehet eltérni.148 A spanyol alkotmány 135. cikkében található rendel­ kezések jóval bonyolultabbak.149 Jóllehet ezeket is a né­ 10

| közjogi szemle

met szabályozás ihlette,150 kifejezetten az EU előírásai­ ra hivatkoznak („az EU által a tagállamok számára elő­ írt korlátok”), 3%-os deficit- és 60%-os adósságféket írva elő (már 2011 óta, tehát jóval a pénzügyi paktumot megelőzően). Természetesen ez a rendelkezés is tartal­ mazza a szokásos kivételeket, természeti katasztrófa, gazdasági recesszió vagy rendkívüli helyzet esetére.151 2.5.2.2. Adósságfékek

Az adósságfékek megtalálhatók például a lengyel alkot­ mány 216. cikk (5) bekezdésében, valamint Magyaror­ szág Alaptörvényének 36. cikk (4)–(5) bekezdésében (Szlovákiában külön alkotmányerejű törvény, a 2011. évi 493. törvény rendelkezik a kérdésről). Ezek a szabá­ lyok a GDP arányában kifejezett államadósságról szól­ nak, és alapvetően a 60%-os (Lengyelország) vagy 50%-os (Magyarország, Szlovákia) korlátot átlépő költ­ ségvetés elfogadását tiltják. 2.5.2.3. Kiadási korlátok

A kiadási korlátok a kormányzat által ellenőrzött ki­ adásokra vonatkoznak (az államadósság és a költség­ vetési hiány függ a gazdasági növekedéstől és a kamat­ lábaktól is, amelyekre a kormányzatnak nincsen hatá­ sa). Ennyiben méltányosabb a pénzügyi fenntartható­ ságért viselt kormányzati felelősséget illetően: a költ­ ségvetés tervezett bevételeinek fedeznie kell a költség­ vetési előirányzatokat. A legismertebb példa erre a svájci alkotmány 126. cikke,152 de hasonló szabályok vannak hatályban Észtországban (alkotmány 116. cikk) és Finnországban is (alkotmány 84. cikk). Minthogy a kiadások korlátozása önmagában túlságosan nagymér­ tékű ösztönzést jelentene az adókedvezmények alkal­ mazására (mivel ezekre nem terjed ki a kiadási korlá­ tok hatálya),153 az ilyen korlátokat rendszerint másfajta szabályokkal, például költségvetési egyensúlyra vonat­ kozókkal együtt alkalmazzák. 2.5.2.4 Ellenvetések

A pusztán számszerű korlátozásokkal több probléma is van:154 (1) Nem ösztönzik a prociklikus növekedést, a prociklikus zsugorodást viszont igen (ezzel súlyosbítva a válságot).155 Hogy a megszorítások ne rontsanak a helyzeten, a számszerű korlátozásokba gyakran építe­ nek be kivételeket lehetővé tevő klauzulákat. Tartalmi szempontból a probléma azonban az, hogy az ilyen ese­ tek matematikai kiszámítása korántsem egyértelmű, és ez a számítások politikai súlyával együtt nagy táma­ dási felületet nyújt a populista bírálatoknak. Eljárási szempontból gyakran látjuk, hogy a látszólag szigorú fiskális szabály igen tág lehetőséget biztosít az eltéré­ sekre, ezáltal az intézmény egészét kérdőjelezve meg. (2) Ezek a szabályok általában nem szólnak a kívánatos költségvetési kiigazítás összetételéről (így a megszorí­ tások általában azokat a területeket érintik, amelyeken hosszú távon kárt okoznak, viszont politikailag kevés­ bé kockázatosak, például az oktatást, kutatást, infra­ strukturális beruházásokat).156 Ha megengedjük, hogy 2016  

/ 

3

fókusz

befektetés esetén növekedjék a költségvetési hiány/ál­ lamadósság, akkor puszta könyvelési kérdés, hogyan tüntetünk fel bármely befektetést a hiány/adósság oka­ ként, miközben a jóléti kifizetéseket a normális költ­ ségvetés tartalmazza.157 (3) Ha nincs meg az elkötele­ zettség, akkor ezek a korlátok csak a pénzügyeket át­ láthatatlanná tevő kreatív könyvelést ösztönzik, ezzel nehezítve a demokratikus elszámoltathatóságot az ilyen ügyekben.158 (4) Nem világos, hogyan kell a pontos számot meghatározni, ha pedig meghatároztuk, az az adósság/hiány növekedését ösztönzi a meghatározott szintig akkor is, hogyha korábban az illető szint alatt volt. (5) Bevallottan leegyszerűsítőek: a valódi pénz­ ügyi fenntarthatóság olyan sok tényezőn múlik (a fenn­ tarthatóság érzékelésén, demográfiai, oktatási, növe­ kedési tényezőkön, adó- és kiadáspolitikán, a tőkepia­ con, a pénzügyi segítségnyújtás lehetőségén), hogy azok nem foglalhatók egy egyszerű szabályba (l. fent az 1.2. pontot).159 (6) Nehéz politikailag független, mégis hatékony ellenőrzést kialakítani.160 Ezeknek a kérdéseknek a nyomán talán jobb, ha nem puszta számokkal dolgozunk. Helyette inkább vagy agg­regált indexet kellene készíteni, vagy csupán a fon­ tolóra veendő dolgok listáját kellene összeállítani. Ami az utóbbit illeti, a számon kérő szervnek kell bizonyos diszkréciós teret hagyni a különböző tényezők súlyo­ zásában,161 ez pedig a következtetéseket politikailag tá­ madhatóvá teszi. Ami az előbbit, tehát az aggregált in­ dexet illeti, ennek megvan az az előnye, hogy a vele kap­ csolatos kijelentéseket valamivel könnyebb ellenőrizni. Több szóba jöhető aggregált index is ismert; ezek egyi­ ke az ún. Economic Sustainability Indicator. Ez számítás­ ba veszi a reáltőkét, azaz a humán tőkét: a munkaerő számát és képzettségét; a természeti tőkét: a természe­ ti erőforrásokat; a formális és informális társadalmi normákból álló strukturális tőkét, valamint a nemze­ dékek közötti tartozásokat, amennyiben minden jövő­ beli ígéretet kifizetésnek tekint. A mérés kezdő évét ve­ szi 100 százaléknak (a tőke jelenlegi szintjét), s ennek alapján lehet minden évre kiszámolni, hogy ez emelke­ dik vagy csökken.162 Ez a mutató az olyan változást is képes kezelni, ahol az egyik fajta tőke a másik fajtává alakul át: „Ha az állam olyan javakat finanszíroz, me­ lyekből a jövő nemzedékek is profitálnak (például drá­ ga hidakat épít), akkor teljesen érthető, hogy nekik is ki kell venni a részüket a terhekből.”163 Az olyan intézke­ dések, amelyek alacsonyabb (vagy lényegesen alacso­ nyabb) mutatót eredményeznének, alkotmányellene­ seknek nyilváníthatók. Természetesen igen részletes nyilvános módszertanra volna szükség ahhoz, hogy a gazdasági fenntarthatósági mutató kiszámítására vo­ natkozó állításokat cáfolni lehessen. Az ilyen mutatók kiszámításához használandó for­ mulák kívül esnek a jogászok kompetenciáján (ez alól jelen sorok szerzője sem kivétel), de vannak bizonyos kifejezetten jogászi megfontolások, amelyeket érdemes számításba venni e testületek összeállításakor. Az aláb­ biakban ezt vesszük számba.

2016  

/ 

3

2.5.3. K  ikényszerítés: a közgazdászok alkotmánybírósága

A kormányzati intézkedések (a törvényhozást is bele­ értve) fenntarthatósági mutatóra gyakorolt hatásának vizsgálatát utalhatjuk bírói testület, például az alkot­ mánybíróság hatáskörébe.164 Ennek több előnye is vol­ na: (1) Számos országban már létezik ilyen testület, ezért intézményi szempontból ez könnyebb megoldás. Minthogy a kormányzat hatalmának ilyetén korlátozá­ sa nyilvánvalóan antidemokratikus, egy már létező antidemokratikus intézmény – amilyen az alkotmány­ bíróság – talán kevésbé kelt feltűnést. Ami az alkot­ mány tartalmát illeti, arról általában alkotmányjogá­ szokat szokás megkérdezni, ők pedig – az alkotmánybí­ róságok szakosított lobbijaként – valójában abban ér­ dekeltek, hogy erősek legyenek az alkotmánybírósá­ gok.165 Ezért aztán valószínűbb, hogy inkább támogat­ nák az alkotmánybíróságok bevetését ezen a területen, mint új intézmények létrehozását, amelyekre nem ter­ jed ki az ő befolyásuk. (2) Olyan működő mechanizmu­ sok is vannak már, amelyek biztosítják, hogy ezek a tes­ tületek politikailag függetlenek és nem élnek vissza a hatalmukkal. Ilyenek például (a) a döntések alapjául szolgáló érvek kifejtésére irányuló részletes indoklá­ sok kultúrája, (b) a különvélemények, amelyek segítsé­ gével a bírók egymást ellenőrizhetik, (c) az a hagyo­ mány, hogy tekintélyes tudósokat választanak ki ezek­ re a pozíciókra, akiknek a motivációi eltérnek a politi­ kusokétól.166 Probléma viszont, hogy a jogászok nem alkalmasak erre a feladatra: az álláspontjuknak ezen a téren mate­ matikai számításokról kellene szólnia, vagy a statiszti­ kai módszerekről folytatott vitákról stb. A jogászok ki vannak képezve arra, hogy az alapjogokról szóló viták­ ban döntsenek, a fentiekben azonban láttuk, hogy a pénzügyi és a demográfiai fenntarthatóság problémái nem fogalmazhatók meg plauzibilis módon az alapjo­ gok nyelvén (2.3.).167 A tapasztalat azt is mutatja, hogy – talán az említett alkalmatlanság miatt – a bíróságok vonakodnak pénzügyi szabályokat érvényesíteni (füg­ getlenül attól, hogy rendelkezésükre állnak-e külső gazdasági szakértők).168 Voltaképpen tehát alkotmány­ bíróságként működő új intézményre volna szükség. Az alkotmányban világosan szabályozni kellene ennek ha­ táskörét és céljait, valamint a tagok hivatali idejét (a platóni filozófus-királyok beiktatásának vádját elkerü­ lendő), az átláthatóság előtérbe helyezésével.169 A tes­ tület nem-jogász szakértőkből állna (elsősorban köz­ gazdászokból).170 Egyes országokban már vannak eh­ hez hasonló szakértői testületek (pénzügyi tanács, költségvetési tanács, stabilitási tanács),171 hatáskörük azonban általában jóval szűkebb, mint az általunk java­ solt.172 A létező testületek általában csak ellenőriznek, tanácsot adnak, kivételes esetben vétót emelhetnek a költségvetéssel szemben, de nem helyezhetnek hatá­ lyon kívül kormányzati intézkedéseket (ideértve a tör­ vények a posteriori ellenőrzését), és kifizetéseket sem állíthatnak le.173 Ezt nem a törvényhozás újabb kamará­ jaként,174 hanem egy újfajta alkotmánybíróságként kel­ lene felfognunk, ahol minden állampolgár kereseti jog­

|

közjogi szemle  

11

fókusz

gal rendelkezhetne (actio popularis).175 Minthogy a né­ zetkülönbségek nem zárhatók ki, a hagyományos alkot­ mánybíróságokhoz hasonlóan, viszont a legtöbb nem­ zeti bank vagy számvevőszék döntéshozó testületeitől eltérően, lehetővé kellene tenni a különvéleményeket (hogy ezáltal a bírók ellenőrizhessék egymást). Egy ilyen gazdasági alkotmánybíróság gondolatával kapcsolatban nyilvánvaló probléma, hogy a politikusok általában nem szeretik korlátozni a saját hatalmukat. Ez jogos gyakorlati ellenvetés, de ez az alkotmánybíró­ ságokra is igaz, a legtöbb európai országban mégis van valamilyen alkotmánybíróság (vagy a rendes bíróságok által végzett alkotmánybíráskodás). Ezeket vagy a poli­ tikusok észszerű önkorlátozása (el kell ismernünk, ez ritka dolog), vagy a külső (gazdasági nyomás) hatására hozták létre: ez utóbbi esetünkben származhatna nem­ zetközi szervezettől (IMF), az EU-tól, vagy a pénzpia­ coktól. Hosszabb távon a pénzügyi önkorlátozás elve éppen az ilyen intézmények segítségével válhatna az érintett országok politikai kultúrájának részévé.176 2.5.4. A  z európai integráció és a pénzügyi fenntarthatóság: „Egy válság mindig jó alkalom a változásra”

A pénzügyi fenntarthatóság problémája egyértelműen a legutóbbi gazdasági válsággal jelent meg Európában, ez azonban lehetőséget is jelent. Az Amerikai Egyesült Államok jelenlegi alkotmányos berendezkedése is a függetlenségi háborút követő hatalmas adósságválság következménye: a hatékony központi kormányzat igé­ nye hozta létre a szövetségi kormányzatot a tagálla­ mok laza szövetsége helyett (vö. az 1777-es Konföderá­ ciós Cikkelyeket és az 1787-es Alkotmányt).177 A költ­ ségvetés kérdése pedig a 18–19. században kifejezetten segítette az európai országokban a képviseleti demok­ rácia gondolatának előretörését.178 Az EU bizonyos tekintetben pénzügyileg máris köz­ pontosítottabb, mint az Egyesült Államok. Az utóbbi­ ban nincsenek szövetségi szintű előírások arról, hogy egy tagállami alkotmánynak mit kell szabályoznia ez­ zel kapcsolatban, az EU-ban viszont a Költségvetési Paktumnak éppen ez volt az újdonsága (a tagállamok meglévő kötelezettségeinek megerősítésén túl).179 Ezen túlmenően a paktum arra is rámutatott, hogy kvázi-el­

sődleges közösségi jogot egyhangúság nélkül is létre le­ het hozni: két állam (az Egyesült Királyság és Csehor­ szág) nem csatlakozott, a többi országra viszont hagyo­ mányos nemzetközi szerődésként vonatkozik a pak­ tum.180

3. Összegzés

Az európai nemzeti és szupranacionális alkotmányjog legújabb fejleményei a fenntarthatóság gondolatát tük­ rözik, amely az európai alkotmányjog legfontosabb új alapelvének számít. Ezeknek az alkotmányjogi gondo­ latoknak a megjelenése azzal magyarázható, hogy a fenntarthatósági kihívások tankönyvi példái az olyan helyzeteknek, amelyekben a jelen és a jövő politikai döntéshozóit kötelező alkotmányjogi szabályokat szo­ kás alkotni. E gondolatok némelyike láthatólag a többi­ nél jobban illeszkedik az Európában beszélt alkot­ mányjogi nyelvhez. Az a széles körű törekvés, hogy a „jövő nemzedékek jogairól” beszéljünk, fogalmilag nem egyeztethető ös�­ sze a jogosultságok jelenleg beszélt nyelvével. Az alap­ jogok csak a környezeti aspektusokat tekintve látsza­ nak működőképesnek, de a jelen generációk jogai ezen a téren is a rövidlátástól szenvednek (bár kisebb mér­ tékben). Egyes, a választásokkal és népszavazásokkal kapcsolatos intézményi szabályokat mutattunk itt be a pénzügyi stabilitás lehetséges támaszaiként. Láthatólag külön pénzügyi alkotmányos szabályok­ ra is szükség van, de nem a szokásos, pusztán számok­ kal operáló adósság-, hiány- vagy kiadási korlátozások­ ra. Ezek helyett aggregált mutatót kellene kidolgozni (nem a jogászoknak), amely számításba venné a fenn­ tarthatóság számos tényezőjét. Ezen túlmenően szük­ ség volna megfelelő alkotmányos átláthatósági szabá­ lyokra is, valamint olyan (szerkezetében, működésében és átláthatóságában az alkotmánybíróságokhoz hason­ ló, de közgazdászokból álló) független intézmény felál­ lítására, amelynek hatalmában állna a kormányzati in­ tézkedések (a törvényeket is beleértve) hatályon kívül helyezésére és a kifizetések leállítására. Ahogyan az al­ kotmánybíróságok, ezek az intézmények is létrejöhet­ nének a politikusok racionális önkorlátozása révén, vagy külső (gazdasági) nyomás hatására.

Jegyzetek 1 Arnold J. Toynbee: Civilization on Trial. Oxford University Press, Oxford 1948. 56. o. 2 Kritikai megjegyzéseikért és a szakirodalmat illető javaslataikért köszönettel tartozom az IVR XXVIth World Congress of Philosophy of Law and Social Philosophy részeként Belo Horizontéban (Brazília) 2013. július 22–én rendezett ‘Sustainability as a Legal Principle’ workshop, a Budapesten, 2014. április 25–én tartott ‘Model Institutions for a Sustainable Future’ konferencia, valamint a Magyar Tudományos Akadémia Társadalomtudományi Kutatóközponjában 2014. szeptember 11-én és 2015. március 26-án

12

| közjogi szemle

tartott műhelybeszélgetések, és a Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law-ban 2015. július 27–én tartott Di­ enstagsrunde résztvevőinek, továbbá Carlino Antpöhlernek, Armin von Bogdandynak, Balogh Lídiának, Bartha Attilának, Bodnár Eszternek, Cserne Péternek, Giacomo Delledonnénak, Gál Róbert Ivánnak, Matthias Goldmannak, Rainer Groténak, Michael Ioannidisnak, Janky Bélának, Katona Klárának, Alexandra Kemmerernek, Lando Kirchmairnak, Körtvélyesi Zsoltnak, Mike Károlynak, Pier Pigozzinak, Ekkehart Reimernek, Simonovits Andrásnak, Sonnevend Pálnak, Sza-

lai Ákosnak, Szilágyi Emesének, Jörg Chet Tremmelnek, Leonie Viercknek, David Wine­ roithernek és Zakariás Kingának. A cikk alapjául szolgáló kutatási projektet az OTKA K 112900 számú pályázata támogatta. 3 A dogmatikai rekonstrukcióról mint a jogtudomány egyik fő feladatáról l. Armin von Bogdan­ dy: The Past and Promise of Doctrinal Constructivism. 7 International Journal of Constitutional Law 2009. 3. sz. 364–400. o. Szabó Miklós – Ja­ kab András: A jogdogmatikai kutatás. In: A jog tudománya. Tudománytörténeti és tudományelméleti írások, gyakorlati tanácsokkal (szerk. Ja-

2016  

/ 

3

fókusz

kab András – Menyhárd Attila). HVG-ORAC, Budapest 2015. 51–78. o. 4 A demokrácia fogalmáról részletesebben l. Ja­ kab András: Az európai alkotmányjog nyelve. NKE, Budapest 2016. 171–200. o. 5 L. pl. „A fenntartható fejlődés azt jelenti, hogy a jelenlegi nemzedékek szükségleteit úgy kell kielégíteni, hogy az ne veszélyeztesse a jövő nemzedékek saját szükségleteinek kielégítésére való képességét. [...] Célja az életminőség és a jólét folyamatos javítása bolygónkon a jelen és a jövő nemzedékei számára.” Az EU fenntartható fejlődésre vonatkozó megújult stratégiája. Az Európai Unió Tanácsa 2006. DOC 10917/06, 1. pont. 6 Alapos áttekintést nyújt a nemzedékek közötti igazságosság megközelítéséről pl. Axel Gosse­ ries: What do we Owe to Next Generations? 35 Loyola of Los Angeles Law Review 2001. 1. sz. 293–355. o. Lawrence B. Solum: To our Children’s Children’s Children. The Problems of Intergenerational Ethics. 35 Loyola of Los Angeles Law Review 2001. 1. sz. 163–234. o. Axel Gosse­ ries – Lukas H. Meyer (eds.): Intergenerational Justice. Oxford University Press, Oxford 2009. Lukas Meyer: Intergenerational Justice. In: Stanford Encyclopedia of Philosophy (szerk. Edward N. Zalta). Stanford University, Stanford 2008. http://plato.stanford.edu/entries/justice-intergenerational/ 7 További aggregált fenntarthatósági mutatókhoz l. Armin Grunwald – Jürgen Kopfmüller: Nachhaltigkeit. Campus Verlag, Frankfurt 22012. 81– 86. o. 8 A fogalomról általában l. Eric Neumayer: Weak versus Strong Sustainability. Exploring the Limits of Two Opposing Paradigms. Edward Elgar, Cheltenham 42013. 9 Egy másik szokásos osztályozásról (ökológiai, gazdasági és társadalmi komponensekkel) l. pl. Guy Beaucamp: Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht. Mohr Siebeck, Tübingen 2002. 19–31. o. további hivatkozásokkal. 10 Andreas Glaser: Nachhaltige Entwicklung und Demokratie: Ein Verfassungsrechtsvergleich der politischen Systeme Deutschlands und der Schweiz. Mohr Siebeck, Tübingen 2006. 42. o. Deithelm Klippel – Martin Otto: Nachhaltigkeit und Begriffsgeschichte. In: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff (szerk. Wolfgang Kahl). Mohr Siebeck, Tübingen 2008. 39–59. kül. 44–45. o. hivatkozással a következőre: Hans-Carl von Car­ lowitz: Sylvicultura oeconomica. Braun, Leipzig 1713. 11 A környezeti fenntarthatóság etikai kérdéseinek elemzéséhez l. Hans Jonas: Das Prinzip Verantwortung. Insel-Verlag, Frankfurt am Main 1979. Hans Jonasról jogi szempontból l. Jörg Schu­ bert: Das „Prinzip Verantwortung” als verfassungsstaatliches Rechtsprinzip: Rechtsphilosophische und verfassungsrechtliche Betrachtungen zur Verantwortungsethik von Hans Jonas. Nomos, Baden-Baden 1998. Olivier Fuchs: Le principe responsabilité de Hans Jonas. Contribution à l’étude de la médiation juridique des rapports de l’homme à la nature. 2 Revue de la recherche juridique – Droit prospectif 2006. 2. sz. 1027–1045. o. 12 A „fenntartható fejlődés” fogalmának történetéről az ENSZ dokumentumaiban az 1970-es évek óta l. Ulrich Beyerlin: Sustainable Development. In: Max Planck Encyclopedia of Public International Law (szerk. Rüdiger Wolfrum). 2–6. szélszám. http://www.mpepil.com/ Katja Gehne: Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip. Mohr Siebeck, Tübingen 2011. 11–71. o. 13 L. pl. a Brundtland-bizottság meghatározását: a fenntartható fejlődés „olyan fejlődés, mely anélkül biztosítja a jelen szükségletek kielégítését, hogy kockára tenné a jövő nemzedékek képességét, hogy kielégítsék szükségleteiket”. Our Common Future 1987. 43. o.

2016  

/ 

3

14 Görg Haverkate: Verfassungslehre. Beck, München 2007. 324–328. o. James M. Buchanan: The Constitution of Economic Policy. 77 Ameri­ can Economic Review 1987. 3. sz. 243–250. o. kül. 250. o. Az államadósság gazdasági természetéről és a jövőt érintő hatásairól l. Geoffrey Brennan: The Political Economy of Public Debt. 23 Constitutional Political Economy 2012. 3. sz. 182–198. o. 15 James M. Buchanan – Richard E. Wagner: Democracy in Deficit. The Political Legacy of Lord Keynes. Academic Press, New York 1977. 98– 105. o. 16 Paul Kirchhof: Deutschland im Schuldensog. Der Weg vom Bürgen zurück zum Bürger. C. H. Beck, Munich 2012. 5. o. 17 John Cullis – Philip Jones: Public Finance & Public Choice. Oxford University Press, Oxford 3 2009. 327–328. o. 18 Alberto Alesina – Roberto Perotti: The Political Economy of Budget Deficit. 42 IMF Staff Papers 1995. 1. sz. 1–31. o. 19 Andres Velasco: Debts and Deficits with Fragmented Fiscal Policymaking. 76 Journal of Pub­ lic Economics 2000. 1. sz. 105–125. o. Roberto Ricciuti: Political Fragmentation and Fiscal Outcome. 118 Public Choice 2004. 3–4. sz. 365– 388. o. 20 Lars P. Feld: Nachhaltige Finanzverfassung aus ökonomischer Perspektive. In: Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat (szerk. Wolf­ gang Kahl). Mohr Siebeck, Tübingen 2011. 56. o. 21 Lorenz von Stein: Lehrbuch der Finanzwissenschaft. F. A. Brockhaus, Leipzig 21871. 666. o. 22 Ez csak akkor jelent valós veszélyt, ha a központi bankok ki vannak téve a kormányzat befolyásának. A központi bankok függetlenségének előnyeiről l. Alberto Alesina – Roberto Perotti: The Political Economy of Budget Deficits. 42 IMF Staff Papers 1995. 1. sz. 26. o. 23 Ekkehart Reimer: Nachhaltigkeit durch Begrenzung der Staatsverschuldung – Bilanz und Perspektiven. In: Kahl: Nachhaltige Finanzstrukturen… 147–166. o. kül. 147. o. 24 Carlo Cottarelli: Sovereign Debt Crisis: Why in Europe and not Elsewhere? 47 Intereconomics 2012. 2. sz. 74–75. o. 25 Charles Wyplosz: Fiscal Policy: Institution versus Rules. 191 National Institute Economic Re­ view 2005. 1. sz. 64–78. o. 26 Delia Velculescu: Some Unconfomfortable Arithmetic Regarding Europe’s Public Finances. 177 IMF Working Paper 2010. 10. sz. http://core. ac.uk/download/pdf/6671906.pdf. Ha a fizetendő kamatok mértéke meghaladja az összbevételt, akkor beszélünk fenntarthatatlan adósságról (terminal debt), l. Niels Kleis Frederiksen: Long-Term Fiscal Indicators: Sustainability versus Terminal Debt Constraints. Danish Ministry of Finance Working Paper 2005. 14. sz. 27 Fenntartható az adósság, hogyha a gazdaság növekedésének mértéke meghaladja az adósság kamatának mértékét, l. Howell H. Zee: On the Sustainability and Optimality of Government Debt. IMF Working Paper 1987. 83. sz. 1–25. o. és 2. o. http://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=885013 Carlo Cotarelli – Lorenzo Forni [et al.]: Defaults in Todays Advanced Economies. IMF Staff Position Note 2010. szeptember 1. https://www.imf.org/external/pubs/ ft/spn/2010/spn1012.pdf 28 Thomas Robert Malthus [Joseph Johnson álnéven]: An Essay on the Principle of Population. J. Johnson, London 1798. 29 Nicholas Eberstadt: The Demographic Future. What Population Growth – and Decline – Means for the Global Economy. Foreign Affairs 2010. Nov–Dec. 54–64. o., 54. o. 30 A világ népességének fele olyan országokban él (valamennyi európai ország, az Egyesült Államok azonban nem ilyen), amelyekben a termékenységi ráta 2,1/nő alatt van (ez volna a népes-

ség fenntartásának szintje), l. Eberstadt: i. m. 55. o. és 62. o. Franz-Xaver Kaufmann: Schrumpfende Gesellschaft: Vom Bevölkerungsrückgang und seinen Folgen. Suhrkamp, Frankfurt am Main 2005. 31 Danny Dorling: Population 10 Billion. The Coming Demographic Crisis and How to Survive It. Constable, London 2013. 32 Joshua R. Goldstein [et al.]: The end of „Lowest-Low” Fertility? 35 Population and Develop­ ment Review 2009. 4. sz. 663–699. o. A helyzet javulására többféle magyarázat van, a korábban halasztott gyermekvállalások megvalósulásától (John Bongaarts – Tomáš Sobotka: A Demographic Explanation for the Recent Rise in European Fertility. 38 Population and Development Re­ view 2012. 1. sz. 83–120. o.), a gazdasági-szociális fejlődés fokozódásán keresztül (Mikko Myr­ skylä [et al.]: Advances in Development Reverse Fertility Declines. 460 Nature 2009. 6. sz. 741– 743. o.) a nemek közötti egyenlőség átfogóbbá válásáig (James Feyrer [et al.]: Will the Stork Return to Europe? – Understanding Fertility within Developed Nations. 22 Journal of Economic Pers­pectives 2008. 3. sz. 3–22. o.). 33 A várható élettartam világszinten 30-ról 65 évre emelkedett a 20. század folyamán, l. Eberstadt: i. m. 55. o. 34 „A PAYGO-rendszer biztosításként működik arra az esetre, ha valakinek nincsen gyermeke, és végrehajtási eszköz a hálátlan gyermekekkel szemben, akik vonakodnak fizetni a szüleik nyugdíját.” Hans-Werner Sinn: The Pay-As-YouGo Pension System as Fertility Insurance and Enforcement Device. 88 Journal of Public Econo­ mics 2004. 7–8. sz. 1335–1357. o., 1335. o. 35 Grunwald–Kopfmüller: i. m. 46. o. Klaus M. Lei­ singer: Bevölkerungspolitik. In: Online Handbuch Demografie (szerk. Klaus M. Leisinger). 2007. http://www.berlin-institut.org/onlinehandbuchdemografie/bevoelkerungspolitik/ bevoelkerungspolitik-als-entwicklungspolitik. html 36 Barbara Hobson – Livia Sz. Oláh: Birthstrikes? Agency and Capabilities in the Reconciliation of Employment and Family. 39 Marriage and Family Review 2006. 3–4. sz. 197–227. o. Barbara Hob­ son – Susanne Fahlén – Judit Takács: Agency and Capabilities to Achieve a Work-Life Balance: A Comparison of Sweden and Hungary. 18 So­ cial Politics 2011. 2. sz. 168–198. o. 37 Eberstadt: i. m. 62. o. 38 Joachim Henseler: Mobilität und Migration in der Einwanderungsgesellschaft und der dazu gehörigen sozialpädagogischen Fragestellung [habilitációs értekezés 2006]. http://www. db-thueringen.de/servlets/DerivateServlet/ Derivate-11077/henseler.pdf A bevándorlók integrációjáról l. Wolfgang Kahl: Nachhaltigkeit, Migration und Integration. In: Kahl: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff... 242–264. o. 39 Eberstadt: i. m. 62. o., 64. o. 40 Az alkotmányok feladatairól részletesebben l. Jakab: i. m. 145–170. o. 41 William A. Niskanen: The Case for a New Fiscal Constitution. 6 Journal of Economic Perspec­ tives 1992. 2. sz. 13–24. o. 42 Jon Elster: Ulysses and the Syrens. Studies in Rationality and Irrationality. Cambridge Univer­ sity Press – Maison des Sciences de l’Homme, New York – Paris 2 1984. 36–37. o. 87–96. o. 43 Az alkotmányokról mint a jövő nemzedékek védelmének eszközéről l. Axel P. Gosseries: The Intergenerational Case for Constitutional Rigidity. 27 Ratio Juris 2014. 4. sz. 527–539. o. kül. 536– 538. o. Axel P. Gosseries: Constitutions and Future Generations. 17 The Good Society 2008. 2. sz. 32–37. o. 44 L. pl. Alexandre Touzet: Droit et Développement Durable. Revue de droit public et de la science po­ litique 2008. 2. sz. 453–488. o. 45 Számos ilyen klauzulát említ Joerg Chet Trem­

|

közjogi szemle  

13

fókusz

mel: Establishing Intergenerational Justice in National Constitutions. In: Handbook of Intergenerational Justice (ed. Joerg Chet Tremmel). Edward Elgar, Cheltenham 2006. 187–214. o. Peter Häberle: Nachhaltigkeit als Gemeineuropäisches Verfassungsrecht – eine Textstufenanalyse. In: Kahl: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff… 180–203. o. Jörg Schubert: Das „Prinzip Verantwortung” als verfassungsstaatliches Rechtsprinzip: rechtsphilosophische und verfassungsrechtliche Betrachtungen zur Verantwortungsethik von Hans Jonas. Nomos, Baden-Baden 1998. 231–247. o. 46 Xavier Debrun – David Hauner – Manmohan S. Kumar: Independent Fiscal Agencies. 23 Journal of Economic Surveys 2009. 1. sz. 44–81. o. kül. 45. o., 51. o. 47 „A környezetvédelmi követelményeket – különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel – be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába.” L. Beate Sjåfjell: The Legal Significance of Article 11 TFEU for EU Institutions and Member States. University of Oslo Faculty of Law Re­ search Paper 2014. 38. sz. http://ssrn.com/abstract=2530006 48 A svájci alkotmány 2. cikk (4) bek., valamint 73. és 104. cikke további rendelkezéseket tartalmaz a környezeti fenntarthatósággal kapcsolatban, l. Anne Petitpierre-Sauvain: Que fait le dévelopment durable dans la Constitution fédérale? In: Aux confins du droit (eds. Andreas Auer [et al.]). Helbing – Lichetnhahn, Bâle 2001. 553–567. o. 49 1992 és 1997 között, alapjogi katalógus híján, a lengyel alkotmánybíróság a legtöbb ügyben egyszerűen az alkotmány „jogállamiság-klauzulája” alapján döntött, l. Bogusław Banaszak – Tomasz Milej: Polnisches Staatsrecht. Beck, Warszawa 2009. 11–12. o. A legtöbb európai alkotmánybíróság esetjogában találhatunk példát az aktivizmusra, amely igen tág fogalmakból (amilyen pl. az „emberi méltóság” vagy az „általános személyiségi jog”) vezet le tartalmi döntéseket. 50 Vö. András Sajó: How the Rule of Law Revolution Killed Hungarian Welfare Reform. East European Constitutional Review 1996. 1. sz. 31– 41. o. Christina M. Akrivopoulou: Striking Down Austerity Measures: Crisis Jurisprudence in Europe. Int’l J. Const. L. Blog 2013. június 25. http://www.iconnectblog.com/2013/06/strik­ ing-down-austerity-measures-crisis-jurisprudence-in-europe/ Mindezekben az esetekben az alkotmánybíróságok a már megszületettek szociális jogait védték, és kérdéses, hogy készek lettek-e volna ugyanezt megtenni a jövőben megszületendő generációk érdekében is. 51 A ténybeli (pénzügyi) bizonytalanságból fakadó tekintélytisztelet beletartozik abba, amit az EJEB a „margin of appreciation” kifejezéssel ír le, l. Andrew Legg: The Margin of Appreciation in International Human Rights Law. Oxford Univer­ sity Press, Oxford 2012. 17–66. o. Más bíróságok is hasonlóan tesznek, de nem fogalmazzák meg ilyen egyértelműen a problémát. 52 Dieter Birnbacher: What Does it Mean to Have a Right? 9 Intergenerational Justice Review 2009. 4. sz. 128–132. o., 128. o. Az érdekeket azért fordítjuk le jogokra, hogy erősebbé tegyük őket, l. Mark Tushnet: The Constitution of the United States: A Contextual Analysis. Hart, Oxford 2009. 188. o. 53 L. pl. Amadeo Postiglione: Human Rights and the Environment. 14 International Journal of Hu­ man Rights 2010. 4. sz. 524–541. o. Alan Boyle: Human Rights and the Environment: Where Next? 23 European Journal of International Law 2012. 3. sz. 613–642. o., kül. 641–642. o. 54 Cass R. Sunstein – Martha C. Nussbaum (eds.): Animal Rights. Current Debates and New Directions. Oxford University Press, Oxford 2004. 55 A gyermekek szavazati joga a gerontokrácia elkerülésére: Philippe van Parijs: The Disenfran-

14

| közjogi szemle

chisement of the Elderly and Other Attempts to Secure Intergenerational Justice. 27 Philosophy and Public Affairs 1998. 4. sz. 292–333. o. Egyre több gyermektelen nyugdíjas lesz: ez is csökkenti a gyermekek érdekei figyelembevételének valószínűségét, l. uo. 315. o. 56 Paul E. Peterson: An Immodest Proposal: Let’s Give Children the Vote. 121 Daedalus 1992. 4. sz. 151–174. o. Robert I. Gal – Endre Szabo – Lili Vargha: Children Cost to Parents, the Old Cost to Taxpayers: An Application of National Transfer Accounts and National Time Transfer Accounts. Demographic Research Institute, Budapest 2013. 57 Robert H. Pantell – Maureen T. Shannon: Improv­ ing Public Policy for Children: A Vote for Each Child. 9 Intergenerational Justice Review 2009. 4. sz. 139–144. o. 58 L. van Parijs: i. m. 293. o. és 298. o. az idősek érdekeinek elkerülhetetlenül rövid távú voltáról, valamint empirikus bizonyítékokról arra nézve, hogy az életkoralapú önérdek befolyásolja a szavazói viselkedést (további hivatkozásokkal). 59 Vö. Anne Hélène Gauthier – Jan Hatzius: Family Benefits and Fertility: An Econometric Analysis. 51 Population Studies 1997. 3. sz. 295–307. o., 302. o.: ha az első két gyermek után járó juttatások 25%-kal emelkednek, az a nők gyermekszámban kifejezett termékenységét fejenként 0,01%-kal emeli rövid távon, és 0,07%-kal hosszú távon. Contra Karl Hinrichs: Do the Old Exploit the Young? Is Enfranchising the Young a Good Idea? 43 Archives European Sociologie 2002. 1. sz. 35– 58. o., 48. o., aki szerint a születéstámogató politikák csekély hatékonysággal rendelkeznek eredeti céljaik tekintetében, a gyermekszegénység veszélyét viszont általában csökkentik (további hivatkozásokkal). Optimista álláspontot képvisel, kijelentve, hogy a közpolitika igenis képes javítani az alacsony termékenységi rátán, Jan M. Hoem: The Impact of Public Policies on European Fertility. 19 Demographic Research 2008. 10. sz. 249– 260. o. további hivatkozásokkal. Az érv kipróbálása érdekében itt feltételezzük, hogy a születéstámogató politikák pozitívan befolyásolják a termékenységi rátát. 60 Reiko Aoki – Rhema Vaithianatham: Is Demeny Voting the Answer to Low Fertility in Japan? 435 Center for Intergenerational Studies, Institute of Economic Research, Hitotsubashi University 2009. Schanda Balázs: Családi választójog – alkotmányjogi képtelenség vagy a fenntartható demokrácia biztosítéka? 57 Magyar Jog 2010. 10. sz. 608–611. o. Fröhlich Johanna: Alapkérdések a családi választójog vitájában. Pázmány Law Working Papers 2011. 20. sz. http://plwp. eu/evfolyamok/2011/118–2011–20. Paul Kirch­ hof: Das Gesetz der Hydra. Droemer, München 2006. 184–185. o. Szélesebb körű áttekintés, a francia, osztrák, belga és svájci viták ismertetésével Isabel Rupprecht: Das Wahlrecht für Kinder. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und praktische Durchführbarkeit. Nomos, BadenBaden 2012. 26–44. o. 61 L. Winfried Kluth: Demographischer Wandel und Generationengerechtigkeit. 68 Veröffentlichun­ gen der Vereinigung der Deutschen Staatsrecht­ slehrer 2009. 247–289. o., 282. o. kifejezetten tagadva a generációk közötti igazságosság igényének alkotmányjogi jellegét. 62 Jakab: i. m. 173–182. o. 63 Hinrichs: i. m. 51. o. Lore Maria Peschel-Gutzeit: Unvollständige Legitimation der Staatsgewalt oder: Geht alle Staatsgewalt nur vom volljährigen Volk aus? Neue Juristische Wochenschrift 1997. 2861–2862. o. 64 Hinrichs: i. m. 40. o. Konrad Löw: Kinder und Wahlrecht. 35 Zeitschrift für Rechtspolitik 10. sz. 2002. 448–450. o. 65 Robert H. Pantell – Maureen T. Shannon: Improv­ ing Public Policy for Children: A Vote for Each

Child. 9 Intergenerational Justice Review 2009. 4. sz. 139–143. o., 141. o. 66 A két világháború között minden négy- vagy több gyermekes apa egy extra szavazatot adhatott le Tunézia és Marokkó francia gyarmatokon, l. André Toulemon: Le suffrage familial ou suffrage universel intégral. Sirey, Paris 1933. 121–122. o. Anne Marlene Simon-Holtorf: Geschichte des Familienwahlrechts in Frank­ reich (1871 bis 1945). Peter Lang, Frankfurt am Main 2004. 168–169. o. A hasonló belga rendszerről (ahol az extra szavazatokhoz pénzügyi és képzettségi feltételek is kellettek) 1893 és 1919 között l. Léon Dupriez: L’organisation du suffrage universel en Belgique. Larose, Paris 1901. Maxim Mauranges: Le vote plural, son application dans les élections belges. Larose, Paris 1899. Joseph Barthélémy: L’organisation du suffrage et l’expérience belge. Giard et Brière, Paris 1912. Laurent de Briey – Aurélie Héraut – Elise Ottaviani: On Behalf of Children? Plural Voting System in Belgium from 1893 to 1919. 9 Intergenerational Justice Review 2009. 4. sz. 144–145. o. 67 Andrew Rehfeld: The Child as Democratic Citizen. 633 The Annals of the American Academy of Political and Social Science 2011. 1. sz. 141–166. o., 158. o.: „Képzeljük el, hogy 12 éves korában a gyermek megkapja egy szavazat 1/7 részét, s a továbbiakban évente további 1/7-et (18 évesen rendelkezik teljes értékű szavazattal).” 68 Claus Offe: Zusatzstimmen für Eltern. Ein Beitrag zur Reform von Demokratie und Wahlrecht? In: Zukunft wählen – Zusatzstimmen für Eltern? (eds. Gerd Grözinger – Helmut Geiger). Evangelische Akademie, Bad Boll 1993. 1–26. o., 20. o. Ez az ellenvetés azonban a legtöbb törvényhozási reformjavaslattal szemben felhozható. 69 A 16 (Brazília, Kuba, Szomália, Nicaragua) vagy 17 éves (Kelet-Timor, Indonézia, Szudán, Észak-Korea) korhatár további Európán kívüli példáit l. Gál Róbert Iván – Gulyás Attila – Medgyesi Márton: Intergenerációs alkotmány. Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács Műhely­ tanulmányok 2011. 5. sz. 25. o. A választójog korhatárának 16 évre történő leszállítására tett javaslat az Egyesült Királyságban, ill. az Egyesült Államokban: Alex Folkes: The Case for Votes at 16. 41 Representation 2004. 1. sz. 52– 56. o. Daniel Hart – Robert Atkins: American sixteen- and seventeen-year-olds are ready to vote. 633 The Annals of the American Academy of Poli­ tical and Social Science 2011. 1. sz. 201–222. o. 70 Wolfgang Gründinger: Wer wählt, der zählt – Wahlrecht von Geburt an als Beitrag zu Demok­ ratie und Generationengerechtigkeit. In: Wahlrecht ohne Altersgrenze? Verfassungsrechtliche, demokratietheoretische und entwicklungspsychologische Aspekte (Hrsg. Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen). Oekom, München 2008. 21–52. o. Ezt megelőzően a szülő gyakorolhatná a gyermek szavazati jogát. 14 év mint a választójog legalacsonyabb elfogadható korhatára: Hans Meyer: Wahlrechtsgrundsätze. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland (szerk. Josef Isensee – Paul Kirchhof). Band III. C. F. Müller, Heidelberg 2005. 543–604. o. 12. szélszám. A korhatár általános eltörlését javasolja (a szavazási szándék kifejezére szolgáló külön eljárás nélkül) Mike Weimann: Wahlrecht für Kinder. Eine Streit­ schrift. Beltz, Weinheim 2002. 1–23. o. 71 Rupprecht: i. m. 209. o. 72 Weimann: i. m. 1–23. o. 73 Steven Leece: Should Democracy Grow Up? Children and Voting Rights. 9 Intergenerational Justice Review 2009. 4. sz. 133–139. o., 133. o.: „a gyermekeknek ebből a jogból történő kizárása általában azon a kifejezett feltevésen alapszik, hogy a politikai autoritásnak tudásalapúnak kell lennie.” 74 L. Dahl nagyszerű Platón-kritikáját: Robert A.

2016  

/ 

3

fókusz

Dahl: Democracy and Its Critics. Yale University Press, New Haven 1989. 52–79. o. 75 A kérdés elméleti igényű tárgyalásának hiányáról a politika- (és alkotmány-)elméletben, l. Francis Schrag: The Child’s Status in the Democratic State. 3 Political Theory 1975. 4. sz. 441–457. o., 443. o.: „A gyermekek a legtöbb felnőtt számára kényelmetlenek; különösen kényelmetlenek a demokráciaelmélet művelője számára, aki éppoly vehemensen igyekszik őket kirekeszteni a politikába való beleszólás jogából, mint ahogyan be szeretne vonni minden felnőttet (kivéve természetesen a bűnözőket, az őrülteket, a szellemi fogyatékosokat és a külföldieket).” 76 Paul Demeny: Pronatalist Policies in Low-Fertility Countries: Patterns, Performance and Prospects. 12 Population and Development Review (supplement) 1986. 335–358. o. 77 Az Egyesült Királyságban proxy voting az elnevezése, l. Representation of the People Act 2000, 12. cikk (1) bek. A francia jogban vote par procuration, l. Code électoral, 147bis cikk. 78 Van Parijs: i. m. 311. o. 79 David Krebs: Wider die amputierte Wahl. Physiker und Philosophen als Hebammen einer echten Demokratie. In: Wahlrecht ohne Altersgrenze? Verfassungsrechtliche, demokratietheoretische und entwicklungspsychologische Aspekte (Hrsg. Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen). Oekom, München 2008. 267– 300. o., 283. o. 80 Jane Rutherford: One Child, One Vote: Proxies for Parents. 82 Minnesota Law Review 1998. 6. sz. 1463–1525. o., 1502. o. 81 Jóllehet dogmatikailag különbözik, a gyakorlat­ ban ez annyit jelent, hogy bizonyos polgároknak egynél több szavazatuk volna, az pedig hozzájuk képest mindenki mást lefokozna, l. Rainer Wernsmann: Das demokratische Prinzip und der demographische Wandel. Brauchen wir ein Familienwahlrecht? 44 Der Staat 2005. 1. sz. 43–66. o., 55–56. o., 66. o. Egyesek ennél is tovább mennek, és azt mondják, hogy az a demokrácia alkotmányos elvének olyan súlyos megsértése volna, hogy még alkotmánymódosítással sem lehetne bevezetni, l. Matthias Pech­stein: Wahlrecht für Kinder? 2 Familie und Recht 1991. 3. sz. 142–146. o. 146. o. Wolfgang Schreiber: Wahlrecht von Geburt an – Ende der Diskussion? 119 Deutsches Verwaltungsblatt 2004. 21. sz. 1341–1348. o. Werner Schroeder: Familienwahlrecht und Grundgesetz. 58 Juris­ tenZeitung 2003. 19. sz. 917–922. o. Az utóbbi érv azonban lokális (német) érv, más európai országokra valószínűleg nem alkalmazható. Az ellenvetéssel szemben l. Hanna Quintern: Das Familienwahlrecht. Lit, Münster 2010. kül. 167– 235. o. Az Egyesült Államok jogában alkotmánymódosítás kellene a bevezetéséhez, ennek részletes elemzését l. Robert W. Bennett: Should Parents Be Given Extra Votes on Account of Their Children? 94 Northwestern University Law Re­ view 2000. 2. sz. 503–565. o. 82 Krebs: i. m. 267–300. o. 83 Krebs: i. m. 281. o. 84 Stefan Olsson: Children’s Suffrage: A Critique of the Importance of Voters’ Knowledge for the Well-Being of Democracy. 16 The International Journal of Children’s Rights 2008. 1. sz. 55–76. o. kül. 72. o. 85 Udo Hermann: Ökonomische Analyse eines Kinderwahlrechts. Freie Universität Berlin, Univ. Diss. 2010. 204. o. 86 Krebs: i. m. 274. o. 87 Van Parijs: i. m. 312–313. o. különböző technikai megoldásokat sorol arra nézve, hogy ki gyakorolhatná a szavazati jogot (hivatkozásokkal): csak az apa, csak az anya, 10 éves korig az anya, utána az apa, a fiúk nevében az apák, a lányok nevében pedig az anyák, mindkét szülőnek egy fél szavazat, az első gyermek nevében az apa, a másodikéban az anya (vagy fordítva) stb. Franz

2016  

/ 

3

Reimer: Nachhaltigkeit durch Wahlrecht? Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen eines Wahlrechts von Geburt an. 35 Zeitschrift für Parlamentsfragen 2004. 2. sz. 322–339. o., 329–339. o. szerint minden szülő csak egy további szavazatot adhatna le, és a szülőknek kellene megállapodniuk, hogy ki szavaz az első gyermek nevében (különben egyikük sem gyakorolhatja a jogot). 88 Erről az elképzelésről l. Alessandra Casella: Storable Votes. 51 Games and Economic Beha­ vior 2005. 2. sz. 391–419. o. 89 Gründinger: i. m. 31. o. Contra Rupprecht: i. m. 15. o., aki szerint az ilyen javaslatok „nem komolyak”. 90 Alajos Kiss v. Hungary, 2010. május 20–án hozott ítélet, no. 38832/06. 91 Arról, hogy a statisztikai modellekből nem lehet egyértelműen következtetni a gyakorlati hatásokra, l. még Achim Goerres – Guido Tie­ mann: Kinder an die Macht? Die politischen Konsequenzen des stellvertretenden Eltern­ wahlrechts. 50 Politische Vierteljahresschrift 2009. 1. sz. 50–74. o. kül. 71–72. o. 92 Lehet pl., hogy most akarnak magas támogatást a gyermekek után, még ha ez hosszú távú adósságot jelent is a jövő nemzedékek számára, l. Goerres – Tiemann: i. m. 58. o. 93 Tom Krieger: Generationengerechtigkeit und das “Wahlrecht von Geburt an” – kritische Anmerkungen aus Sicht der Public-Choice-Theorie. In: Wahlrecht ohne Altersgrenze? Verfassungsrechtliche, demokratietheoretische und entwicklungspsychologische Aspekte (Hrsg. Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen). Oekom, München 2008. 301–330. o. 94 Hermann: i. m. 138. o. A gazdagokat és képzetteket előnyben részesítő választási rendszerek szokásos torzító hatása – minthogy ők hajlamosabbak szavazni – a gyermekeik nevében szavazó szülőkre is vonatkozik, l. Hermann: i. m. 125. o. 95 Hans-Werner Sinn – Silke Übelmesser: Pensions and the Path to Gerontocracy in Germany. 19 European Journal of Political Eco­ nomy 2002. 1. sz. 153–158. o. Hermann: i. m. 202. o. 96 Alexander A. Schuessler: A Logic of Expressive Choice. Princeton University Press, Princeton – London 2000. Joel M. Guttman – Naftali Hil­ ger – Yochanan Shachmurove: Voting as Investment vs. Voting as Consumption: New Evidence. 47 Kyklos 1994. 2. sz. 197–207. o. Kamhon Kan – C. C. Yang: On Expressive Voting: Evidence from the 1998 US Presidential Elec­ tion. 108 Public Choice 2001. 3–4. sz. 295– 312. o. 97 Vö. Sebastian Müller-Franken: Familienwahlrecht und Verfassung. Mohr, Tübingen 2013. 45. o. további hivatkozásokkal a pszichológiai szakirodalomra. 98 Peter Saladin – Christoph A. Zenger: Rechte künftiger Generationen. Helbing – Lichten­ hahn, Basel/Frankfurt am Main 1988. 99 Miklós Könczöl: Future Generations: An Almost Rawlsian Perspective. In: Jurisprudence and Political Philosophy in the 21st Century: Reassessing Legacies (eds. Miodrag Jovanović – Bojan Spaić). Peter Lang, Frankfurt am Main 2012. 130–136. o., 131. o.: „A morális és a jogi gondolkodásban a jogokra történő hivatkozásra más jogokra történő hivatkozással kell válaszolni, az érdekekre pedig más érdekekkel.” 100 Tremmel: i. m. 206. o. 101 Miklós Könczöl: Future-Related Interests: What and How to Represent? In: Global Governance and Its Effects on State and Law (ed. Martin Belov). Peter Lang, Frankfurt am Main 2016. 179–193. o. szakirodalmi áttekintéssel. 102 Herwig Unnerstall: Rechte zukünftiger Genera

tionen. Königshausen – Neumann, Würtzburg 1999. 63–67. o., 117–126. o. 103 Matthew D. Adler: Future Generations: A Prioritarian View. 77 The George Washington Law Re­ view 2009. 5–6. sz. 1478–1520. o. 104 A Fülöp-szigeteken egy ügyvéd 43 gyermek – mint a jövő nemzedékek képviselői – nevében nyújtott be keresetet a Szövetségi Alkotmánybírósághoz. A bíróság 1993. július 30-án befogadta a keresetet, a következő magyarázattal: „Nem látjuk akadályát, hogy [a gyermekek] csoportos keresetet nyújtsanak be a maguk, mások, saját nemzedékük és a következő nemzedékek nevében. A következő nemzedékek nevében gyakorolt keresetindítási joguk csakis a generációk közti igazságosságon alapulhat [...] [hogy a természeti erőforrások] méltányosan hozzáférhetőek legyenek a jelen és a jövő nemzedékek számára egyaránt.” Antonio Oposa: In Defence of Future Generations. 2 In­ tergenerational Justice Review 2002. 3. sz. 7. o. 105 A vitában felhozott érvek áttekintését l. Szilárd Tattay: Making Sense of a Nonsense: Representation of the „Rights” of Future Generations. In: Global Governance and Its Effects on State and Law (ed. Martin Belov). Peter Lang, Frankfurt am Main 2016. 195–210. o. 106 Lewis Carroll: The Annotated Alice (Alice’s Adventures in Wonderland & Through the Look­ ing Glass). Bramhall House, New York 1960. 269. o. [Alice Tükörországban (ford. Révbíró Tamás). Móra, Budapest 1980. http://mek.oszk. hu/02900/02914] 107 A kollektív jogosultságok általános fogalmi le­ írására tett kísérletként l. Miodrag Jovanović: Collective Rights. A Legal Theory. Cambridge University Press, Cambridge 2011. A jövőbeli személyek jogai mellett érvel Axel Grosseries: On Future Generations’ Future Rights. 16 The Journal of Political Philosophy 2008. 4. sz. 446–474. o. A „jövőbeli személyek jogainak” (és nem generációkénak) fogalmáról l. Ori J. Herstein: The Identity and (Legal) Rights of Future Generations. 77 The George Washington Law Review 2009. 5–6. sz. 1173–1215. o. A konkrét dogmatikai hasznosítás (kül. az alapjogok konfliktusa esetén) lehetősége azonban egyik szerzőnél sem tisztázott. 108 Egyes alkotmányokban találunk utalást a jövő nemzedékek jogaira, dogmatikai szerepük azonban nem világos. L. pl. japán alkotmány (1946) 11. cikk; (1992-ben módosított) norvég alkotmány 110b cikk; bolíviai alkotmány (2009) 33. cikk és 108. cikk (15) bek. 109 A környezethez fűződő alapvető jogok újabb irodalmából l. pl. Richard P. Hiskes: The Human Right to a Green Future. Environmental Rights and Intergenerational Justice. Cambridge University Press, Cambridge 2009. Dinah L. Shelton (ed.): Human Rights and the Environment. Elgar, Cheltenham 2011. Tim Hayward: Constitutional Environmental Rights. Oxford University Press, Oxford 2005. Linda Hajjar Le­ ib: Human Rights and the Environment. Martinus Nijhoff, Leiden 2011. Stephen J. Turner: A Global Environmental Right. Routledge, New York 2014. 110 David R. Boyd: The Environmental Rights Revolution. A Global Study of Constitutions, Human Rights and the Environment. University of British Columbia Press, Vancouver 2012. 251. o. 111 Boyd: i. m. 233–252. o. 112 Boyd: i. m. 117–123. o. 113 L. az ENSZ Közgyűlésének 41/128. határozatát. 114 Andreas Ausprich: Entschuldung, Menschenrechte und das Recht auf Entwicklung. In: Die Diskussion um ein Insolvenzrecht für Staaten. Bewertungen eines Lösungsvorschlages zur Überwindung der Internationalen Schuldenkrise (eds. Martin Dabrowski [et al.]). Duncker – Humblot, Berlin 2003. 81–88. o.

|

közjogi szemle  

15

fókusz

115 Christian Seiler: Entwicklung der Bevölkerung und Familienpolitik. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Band IV. (Hrsg. Josef Isensee – Paul Kirchhof). C. F. Müller, Heidelberg 32008. 507–529. o. 116 Vö. azzal az állítással, hogy a gyermektelenek megélhetési költségei jóval alacsonyabbak, l. BVerfGE 103. o. 242. o. 263. o. 117 Van Parijs: i. m. 318. o. további hivatkozásokkal. 118 Gerd Roellecke: Geburtenrückgang, Volk, Recht, Moral. 45 JuristenZeitung 1990. 19. sz. 877–883. o. Contra Felix Ekardt: Familienförderung durch Steuerrecht? Kritische Justiz 1. sz. 2004. 116–131. o. hivatkozással az állam (feltételezett) kötelezettségére, hogy családtervezési kérdésekben maradjon semleges. 119 Kivételképpen l. az EJEB esetjogát, pl. Stec v. UK (65731/01 és 65900/01 szám), 2006. április 12-i ítélet. 120 BVerfGE, 58, 81, 109ff, see Kluth (n 56), esp. 256, 260–261 további hivatkozásokkal. 121 A német Grundgesetz 3. cikk (1) bek. és 6. cikk (1) bek. alapján, l. BVerfGE 87, 1 (41sk.); 103, 242 (263). Görg Haverkate: Die Zukunft der sozialen Sicherungssysteme. 118 Deutsches Ver­ waltungsblatt 2004. 1061–1070. o. kül. 1067– 1068. o. 122 Feld: i. m. 52–53. o. további hivatkozásokkal. 123 Torsten Persson – Gerard Roland – Guido Ta­ bellini: How Do Electoral Rules Shape Party Structures, Government Coalitions and Economic Policies? CESifo Working Papers 2004. 1115. sz. 124 Lars P. Feld – John G. Matsusaka: Budget and Government Spending: Evidence from Swiss Cantons. 87 Journal of Public Economics 2003. 12. sz. 2703–2724. o. John G. Matsusaka: Fiscal Effects of the Voter Initiative. 103 Journal of Political Economy 1995. 3. sz. 587–623. o. 125 Walter Schmitt Glaeser: Abhängigkeit der Politiker als Funktionsmangel der Demokratie. 39 Zeitschrift für Rechtspolitik 2006. 1. sz. 10–15. o. kül. 13. o. 126 Volker von Prittwitz: Wahl ohne Auswahl? Probleme des deutschen Wahlrechts im europäischen Vergleich. In: Die deutsche Krankheit: Organisierte Unverantwortlichkeit? (szerk. Hans Herbert von Arnim). Duncker – Humblot, Berlin 2005. 73–80. o. 127 Az általános pénzügyi stabilitás szempontjából ugyancsak hasznos (és nem a választásokkal kapcsolatos) javaslat, hogy engedjék csődbe menni az önkormányzatokat, így jutalmazva a felelős (és büntetve a felelőtlen) helyi szintű pénzügyi döntéshozatalt, l. Charles B. Blankart – Achim Klaiber: Subnational Government Organisation and Public Debt Crisis. 26 Economic Affairs 2006. 3. sz. 48–54. o. További intézményi megoldásokról a költségvetési hiány csökkentése érdekében l. Min Shi – Jakob Svensson: Conditional Political Budget Cycles. CEPR Discussion Paper 2002. április 3352. sz. http://ssrn.com/abstract=315248 (minél magasabb a politikusok járadéka [pl. a korrupció miatt], annál valószínűbb a szavazatvásárlás); Jonathan Rodden: The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance around the World. 46 American Journal of Political Science 2002. 3. sz. 670–687. o. (az önkormányzatok hosszú távú költségvetési egyensúlyára akkor van a legnagyobb esély, ha (1) vagy a központ korlátozza a hitelfelvételüket, (2) vagy az önkormányzatok rendelkeznek széles körű adóztatási és hitelfelvételi autonómiával. Ha nincs korlátozás, de autonómia sincs, akkor valószínűek a nagymértékű és tartós hiányok); Joachim Wehner: Cabinet Structure and Fiscal Policy Outcomes. 49 European Journal of Political Research 2010. 5. sz. 631–653. o. (minél kevesebb tagja van a kormánynak, annál alacsonyabb deficitre számíthatunk).

16

| közjogi szemle

128 Az ilyen szabályok erősítésének számszerűsítéséről, a számok növekedését kimutatva, l. az Európai Bizottság rendszeresen frissített költségvetési szabályozási indexét (Fiscal Rule In­ dex): http://ec.europa.eu/economy_finance/ db_indicators/fiscal_governance/documents/ nfr_2012_graph_3.pdf. 129 Nem foglalkozunk itt a középtávú költségvetési keretekkel, a tartalékalapokkal, és a – témánk számára közvetetten releváns – költségvetési eljárásokkal. Mindezekről l. Report on the Public Finances in EMU. European Commission, Brussels 2010. 130 Kirchhof: i. m. 278–280. o. Klaus Tripke: Die Steuerrechtsordnung I. köt. Schmidt, Köln 2 2000. 213–214. o. Norvégiához l. http://skattelister.no/ 131 James E. Alt – David Dreyer Lassen: Transparency, Political Polarization and Political Budget Cycles. In: OECD Countries. 50 Ameri­ can Journal of Political Science 2006. 3. sz. 530–550. o. A szerzők szerint a másik fő tényező, amivel a fejlett demokráciák politikai költségvetési ciklusai magyarázhatók, a politikai polarizáltság szintje. 132 Reimer: Nachhaltigkeit durch Begrenzung… 165. o. 133 A javaslatról, hogy vegyük számításba a diszkontált jövőbeli bevételt és kiadást, l. Alan J. Auerbach [et al.]: Generational Accounting: a Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy. 8 Journal of Economic Perspectives 1994. 1. sz. 73–94. o. 134 Giuseppe Eusepi – Richard E. Wagner: Indebted State versus Intermediary State: Who Owes What to Whom? 23 Constitutional Politi­ cal Economy 2012. 3. sz. 199–212. o. kül. 209– 210. o. 135 Az adatok forrása Paul van den Noord – Richard Herd: Pension Liabilities in the Seven Major Economies. OECD Department Working Papers 1993. 142. sz. 31. o. A demográfiai változások miatt feltehetőleg romlott a helyzet azóta. 136 Másfelől viszont, ha a politikusok sikeresen hajtják végre a költségvetési kiigazítást, akkor az nem csökkenti az újraválasztásuk esélyét (eszerint a politikusok valójában alulbecsülik a választók képességét, hogy megértsék a kiigazítások szükséges voltát), l. Alberto Alesina [et al.]: The Political Economy of Fiscal Adjustments. 1 Brookings Papers on Economic Acti­ vity 1998. 1. sz. 197. o. 137 George Kopits – Steven A. Symanski: Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper 1998. 162. sz. A definíciót széles körben használják, l. pl. Xavier Debrun [et al.]: Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the European Union. 23 Econo­ mic Policy 2008. 4. sz. 297–362. o. 138 Report on the Public Finances in EMU. European Commission, Brussels 2010. 103. o. 149. o. A negyedik fajta szabállyal, a bevételekre vonatkozókkal, itt nem foglalkozunk. A bevételi szabályok a költségvetésről szóló törvényben előirányzottnál magasabb bevételekre vonatkoznak; pl. előírják, hogy az ilyen váratlan bevételeket adósságcsökkentésre kell fordítani. Erre példa Franciaország, Litvánia és Hollandia. l. uo. 103. o. 139 A túlzottdeficit-eljárásról l. az EUMSz. 126. cikk (1) bek.-ben szereplő adósságféket, valamint a hiányról szóló Jegyzőkönyv (12. jegyzőkönyv a túlzott hiány esetén követendő eljárásról, 2008. május 9. OJ C115 279), amely az EUSz. 51. cikke értelmében része az EU elsődleges jogának. Az adósságfékről l. a költségvetési paktum (A gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló Szerződés, 2012. március 2.) 3. cikkét, amely 25 tagállam (az Egyesült Királyság és Csehország kivételével valamennyi) számára előrja az alkotmányos szintű adós-

ságfék bevezetését 2014. január 1-ig. Részletesebben l. Anne Levade: Les normes de l’Union europé­ enne et l’équilibre budgetaire des Etats. Revue française de finances pub­ liques 2012/February 112. sz. 66–84. o. Loïc Azoulai [et al.]: Another Legal Monster? An EUI Debate on the Fiscal Compact Treaty. EUI Wor­ king Paper Department of Law 2012. 9. sz. 4–5. o. Steve Peers: The Stability Treaty: Permanent Austerity or Gesture Politics? 8 European Cons­ titutional Law Review 2012. 3. sz. 404–441. o. Paul Craig: The Stability, Coordination and Governance Treaty. 37 European Law Review 2012. 3. sz. 231–248. o. kül. 247–248. o. 140 Lars P. Feld – Gebhard Kirchgässner: On the Effectiveness of Debt Brakes: The Swiss Experience. Crema Working Paper 2006. 21. sz. 18– 19. o. http://www.crema-research.ch/papers/ 2006–21.pdf. 141 Hermann Pünder: Gerechte Lastenverteilung zwischen den Generationen. 123 Deutsches Verwaltungsblatt 2008. 15. sz. 946–956. o. kül. 955–956. o. 142 Elvileg az EU-jog tartalmaz egy pénzügyi mentőövet tiltó záradékot (EUMSz. 125. cikk), a gyakorlatban azonban nem tartják be, l. Mau­ rice Adams [et al.]: Introduction. In: The Constitutionalization of European Budgetary Constraints (eds. Maurice Adams [et al.]). Hart, Oxford 2014. 1–15. o., 2. o. 143 Reimer: Nachhaltigkeit durch Begrenzung… 153. o. 144 Luis Jimena Quesada: La reforma del artículo 135 de la Carta Magna Española. Teoría y Rea­ lidad Constitucional 2012. 30. sz. 335–356. o. Octavio Salazar Benítez: La constitución domesticada: Algunas reflexiones críticas sobre la reforma del artículo 135 CE. Teoría y Reali­ dad Constitucional 2012. 29. sz. 409–432. o. 145 Hitelfelvételi szabályokat már az 1919-es weimari alkotmány is tartalmazott (87. cikk), ám ezek betartatására szolgáló mechanizmus nélkül. Az államadósság mérséklésére irányuló (2009 előtti) kísérletek is kudarcot vallottak, l. Reimer: Nachhaltigkeit durch Begrenzung… 148–150. o. 146 Maxi Koemm: Eine Bremse für die Staatsverschuldung? Verfassungsmäßigkeit und Justiziabilität des neuen Staatsschuldenrechts. Mohr Siebeck, Tübingen 2012. Christian Seiler: Konsolidierung der Staatsfinanzen mithilfe der neuen Schuldenregel. 64 JuristenZeitung 2009. 14. sz. 721–728. o. Christofer Lenz – Ernst Burgbacher: Die neue Schuldenbremse im Grundgesetz. 62 Neue Juristische Wochenschrift 2009. 35. sz. 2561–2567. o. Lars P. Feld – Thushyanthan Baskaran: Federalism, Budget Deficits and Public Debt: On the Reform of Germany’s Fiscal Constitution. 6 Review of Law & Economics 2010. 3. sz. 365– 393. o. 147 Federico Fabbrini: The Fiscal Compact, the „Golden Rule” and the Paradox of European Federalism. 36 Boston College International & Comparative Law Review 2013. 1. sz. 1–38. o. 11. o. 148 Tania Groppi – Irene Spigno – Nicola Vizioli: The Constitutional Consequences of the Financial Crisis in Italy. In: Constitutions in the Global Financial Crisis (szerk. Xenophon Contiades). Ashgate, Farnham 2013. 89–113. o. Antonio Arroyo Gil – Isabel M. Giménez Sánchez: La incorporación constitucional de la cláusula de estabilidad presupuestaria en perspectiva comparada: Alemania, Italia y Francia. 33 Revista Española de Derecho Constituci­ onal 98. sz. 2013. 149–188. o., 167–171. o. 149 Részletesebben l. Organic Law 2/2012 on Budgetary Stability and Financial Sustainability (2012 April 27). http://www.spanishreforms.com/-/organic - law - on - budget- stabi lity-and-financial-sustainability

2016  

/ 

3

fókusz

150 Violeta Ruiz Almendral: The Spanish Legal Framework for Curbing the Public Debt and the Deficit. 9 European Constitutional Law Re­ view 2013. 2. sz. 189–204. o. 195. o. 151 Agustín Ruiz Robledo: The Spanish Constitution in the Turmoil of the Global Financial Crisis. In: Constitutions in the Global Financial Crisis (szerk. Xenophon Contiades). Ashgate, Farnham 2013. 141–165. o. 152 Részletesebben l. Stephan Danninger: A New Rule: The Swiss Debt Brake. 18 IMF Working Papers 2002. 2. sz. http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp0218.pdf; Lars P. Feld – Gebhard Kirchgässner: On the Effectiveness of Debt Brakes: The Swiss Experience. In: Sustainability of Public Debt (eds. Reinhard Neck – Jan-Egbert Sturm). MIT Press, Cam­ bridge 2008. 223–255. o. Jean-François Aubert – Pascal Mahon: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999. Schulthess, Zurich 2003. 1002–1007. o. Thomas P. Stauffer: Art. 126. In: Die schweizerische Bundesverfassung (eds. Bernhard Ehrenzeller [et al.]). Dike – Schulthess, Zurich 2002. 1284–1294. o. 153 Report on the Public Finances in EMU. European Commission, Brussels 2010. 102. o. 154 Debrun [et al.]: Independent Fiscal… 53. o. 155 International Monetary Fund, Has Fiscal Behavior Changed Under the European Economic and Monetary Union? World Economic Outlook 2004/September 103–118. o. Lawrence Sum­ mers – J. Bradford DeLong: Fiscal Policy in a Depressed Economy. Brookings Papers on Economic Activity 2012/Spring. 233–274. o. 156 Az EU stabilitási és növekedési paktumának bírálatához l. Olivier J. Blanchard – Francesco Giavazzi: Improving the SGP through a Proper Accounting of Public Investment. CEPR Dis­ cussion Paper 2004. 4220. sz. www.cepr.org/ pubs/dps/DP4220.asp 157 Markus Heintzen: Das neue deutsche Staatsschuldenrecht in der Bewährungsprobe. De Gruyter, Berlin 2012. 22. o. 158 Jürgen von Hagen – Guntram Wolff: What do Deficits Tell us about Debts? Empirical Evi­ dence on Creative Accounting with Fiscal Rules. 30 Journal of Banking and Finance 2006. 12. sz. 771–779. 159 Karsten Mause – Friedrich Groeteke: New Constitutional „Debt Brakes” for Euroland? A Question of Institutional Complementarity. 23 Constitutional Political Economy 2012. 4. sz. 279–301. o. 160 György Kopits: Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament? IMF Working Paper 2001. 145. sz. 16. o. Xavier Deb­ run – Manmohan S. Kumar: The Discipline-En-

2016  

/ 

3

hancing Role of Fiscal Institutions: Theory and Empirical Evidence. IMF Working Paper 2007. 7. sz. 171. o. 161 Debrun [et al.]: Independent Fiscal… 44–81. o. 162 További előnye, hogy egyetlen aggregált számot használ, így megkísérli összekapcsolni a szakértői ismereteket a politikai kommunikációval, l. Peer Ederer [et al.]: The Economic Sustainability Indicator. In: Tremmel: i. m. 129– 147. o. kül. 131. o. 163 Tremmel: i. m. 207. o. 164 Hasonló javaslat a természeti erőforrásokra összpontosítva: Kristian Skagen Ekeli: Green Constitutionalism: The Constitutional Protection of Future Generations. 20 Ratio Juris 2007. 3. sz. 378–401. o. 165 Martin Shapiro – Alec Stone: The New Constitutional Politics of Europe. 26 Comparative Politi­ cal Studies 1994. 4. sz. 397–420. o. kül. 415. o. 166 Az alkotmánybíróságokat is erősítené, akár előnynek tekintjük ezt, akár nem, ahogyan egyes országok alkotmányos adósságfékei is, l. Giacomo Delledonne: Financial Constitutions in the EU: From the Political to the Legal Constitution? Sant’ Anna Legal Studies (STALS) Re­ search Paper 2012. 5. sz. http://stals.sssup.it/ files/Delledonne%20Stals%205%202012.pdf 167 Vagy, ha alapjogokként fogalmazódnak meg, akkor az hiba: „A társadalombiztosítási intézmények változtatását egyfelől általában »a szabadság és az egyéni felelősség«, másfelől a »szolidaritás és igazságosság« keretében helyezik el. Ez a fajta vita tipikusan felülírja a hatékonysággal és fenntarthatóssággal kapcsolatos gyakorlati szempontokat.” Peer Ede­ rer [et al.]: The Economic Sustainability Indicator. In: Tremmel: i. m. 129–147. o. kül. 130. o. 168 L. Pieter-Augustijn Van Malleghem: (Un)Balanced Budget Rules in Europe and America. In: Adams: i. m. 151–180. o. az Egyesült Államok tagállamai költségvetésének alkotmányos korlátairól, további hivatkozásokkal. 169 Az átláthatóság szerepéről az ilyen kérdésekben l. Matthias Goldmann: The Financial Crisis as a Crisis of Democracy: Towards Prudential Regulation through Public Reasoning. http:// ssrn.com/abstract=1886518 170 Jörg Tremmel: Institutionelle Verankerung der Rechte nachdrückender Generationen. 37 Zeitschrift für Rechtspolitik 2004. 2. sz. 44– 46. o. 171 Robert Hagemann: Improving Fiscal Performance Through Fiscal Councils, OECD 2010. http://www.oecd.org/eco/surveys/46673013. pdf; Diane Fromage: Le Haut Conseil des finances publiques: quelles conséquences deux ans après sa création? 131 Revue du droit pub­ lic 2015. 4. sz. 1107–1126. o. Kopits György –

Romhányi Balázs: A Költségvetési Tanács indulásának tanulságai. 57 Közgazdasági Szem­ le 2010. 7–8. sz. 573–590. o. 172 Másféle (ombudsman típusú) szakérői intézmények csak puha hatáskörökkel és feladatokkal rendelkeznek, amilyen a felderítés, más szervek eljárásának kezdeményezése, figyelemfelhívó intézkedések, jelentések és ajánlások megtétele, de szigorú szankciók nélkül. Izrael, Új-Zéland és Magyarország példájáról l. Maja Göpel: Guarding our Future: How to Protect Future Generations? 1 Solutions 2011. 6. sz. www.thesolutionsjournal.com/node/821‎ 173 A költségvetés végrehajtását illető, alkotmányosan garantált vétójog fontosságáról (tehát hogy leállíthassa a kifizetéseket), az Egyesült Államok tagállamai példája alapján, l. Henning Bohn – Robert P. Inman: Balanced-Budget Rules and Public Deficits: Evidence from the US States. 45 Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 1996. 1. sz. 13–76. o. 174 Kifejezetten ezt javasolja Beaucamp: i.m. 205– 209. o. 175 Martin Leschke: Nachhaltigkeit und Institutionen – eine wirtschaftwissenschaftliche Sicht. In: Kahl: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff… 297–325. o. 320. o. A keresetindítási jog szabályozásának fontosságáról fenntarthatósági kérdésekben (szembeállítva a szubsztantív alapjogi kérdésekkel), l. Kristian Skagen Ekeli: Green Constitutionalism: The Constitutional Protection of Future Generations. 20 Ratio Ju­ ris 2007. 3. sz. 378–401. o. kül. 392–393. o. 176 Hosszú távon azonban az intézmények a mentalitást is alakítják, l. Daron Acemoglu – James Robinson: Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty. Random House, New York 2012. 302–334. o. és 404–427. o. 177 Aart Loubert: Sovereign Debt Threatens the Union: The Genesis of a Federation. 8 Europe­ an Constitutional Law Review 2012. 3. sz. 442– 455. o. 178 Christoph Gröpl: Schritte zur Europäisierung des Haushaltsrechts. 52 Der Staat 2013. 1. sz. 1–25. o., kül. 24. o. 179 Fabbrini: i. m. A másik eltérés (részben az elsőt is ez magyarázza), hogy az Egyesült Államokban nincsen pénzügyi mentőöv a tagállamok számára. 180 Carlos Closa Montero: Moving Away from Unanimity: Ratification of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union. Reconstituting Democ­ racy in Europe Working Paper 2011. 38. sz. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2005894

|

közjogi szemle  

17