Antal Attila
Finanszírozási zárványok
A demokratikus politikai rendszerekben működő pártok leképezik a társadalmi mozgásokat, valamint hatnak a társadalmi folyamatok alakulására. A hatás-ellenhatás viszonyrendszerében igen fontos a pártok transzparens működése. Alkotmányunk úgy fogalmaz [3. § (2) bek.], hogy a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. Ezt a feladatot egy átlátható és számonkérhető pártfinanszírozásnak kell biztosítania, amely a magyar közéletben egyáltalán nincs meg. A pártfinanszírozás a rendszerváltás óta agóniáját éli. Az alábbiakban a problémakör egy szűk metszetével, a pártalapítványokkal foglalkozunk. A
2003-ban
megalkotott
pártalapítvány
finanszírozási-rendszer
alkotmányellenesen
működött, amíg az Alkotmánybíróság meg nem semmisítette 2008 áprilisában a vonatkozó rendelkezéseket. Bár a mulasztásos alkotmánysértést a politikai erők 2008. szeptember 22-én látszólag kiküszöbölték, azonban a helyzet tovább romlott: bebizonyosodott, hogy a pártok kompetenciája a problémák pillanatnyi (tüneti) kezelésén és deklaratív nyilatkozatok megtételén nem terjed túl, nem mernek hozzányúlni a pártalapítványok (s általában a pártfinanszírozás) szövevényes rendszeréhez. A pártalapítványok helyzetét három oldalról járjuk körül: elhelyezzük a pártalapítványokat a pártfinanszírozási rendszer problematikájában, értelmezzük a változó jogi szabályozást, végül pedig értékeljük a kialakult helyzetet. Politikai alapítvány/pártalapítvány A demokratikus berendezkedésű államokban jogos igényként merül fel a politikai aktorok állami támogatása (a közép-kelet-európai térség államinak nagy részében – így Bulgáriában, Csehországban, Észtországban, Lengyelországban, Litvániában, Szlovákiában, Romániában és hazánkban – van állami pártfinanszírozás). A magyar Alkotmánybíróság is hangsúlyozta, hogy Magyarországon jelenleg a pártok költségvetési támogatására szükség van ahhoz, hogy a politikai pártok el tudják látni az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében rögzített feladataikat.
-1-
Nemzetközi összehasonlításokból kiderül, hogy (a pártok hivatalos állami támogatásán túlmenően) kiegészítő állami támogatások több formában nyújthatóak a pártoknak: adható a pártok
alszervezeteinek
(Svédország,
Spanyolország);
közvetlenül
a
jelölteknek
(Franciaország, Olaszország); a párt-médiáknak (Svédország, Olaszország); végül a pártközeli (politikai) alapítványoknak (Németország, Hollandia). A magyar pártok állami támogatása ma lényegileg átveszi ezt a többkomponensű támogatási struktúrát. Így a hazai pártok finanszírozása
háromosztatú:
a
korlátozás
nélkül
elkölthető
alaptámogatásból,
a
kampányfinanszírozásból és az oktatási, kutatási célra fordítható, a pártalapítványoknak juttatott támogatásból. A 2003-ban intézményesült (2003. évi XLVII. törvény és a módosult 1989. évi XXXIII. törvény a pártok működéséről és gazdálkodásáról) hazai pártalapítványi rendszer tehát német mintára alakult ki. A kiindulópont az volt, hogy a napi politika verseny nyomásában a pártoknál nagy a késztetés arra, hogy minden rendelkezésükre álló erőforrást a rövidtávú célok finanszírozására fordítsanak. Azonban a jól működő demokrácia szempontjából létfontosságú, hogy a pártok megfelelő közpolitikai felkészültséggel és olyan szakértői bázissal rendelkezzenek, amely a napi politikai küzdelmektől védetten készíthet koncepciókat. A magyar konstrukció azonban kezdettől fogva terhelt volt azzal, hogy az alapítványt úgy kezelték, mint a párt szerve, holott az az alapítótól szervezetileg és jogilag egyaránt elkülönülő, önálló jogi személyről van szó. Ezt a függőséget fejezi ki a pártalapítvány elnevezés is, holott szerencsésebb lenne a német terminológia (és attitűd) alkalmazása, ahol politikai alapítványról (politische Stiftung) beszélhetünk. Ez a szemantikai hiátus önmagában nem jelentene akkora problémát. Az igazi gond az, hogy nem csak az elnevezés, hanem a finanszírozás szintjén is összekapcsolódik a párt és az alapítvány. Abból indultunk ki, hogy a pártfinanszírozás részét képezi a pártalapítványoknak jutatott költségvetési támogatás, erről ír a hazai szakirodalom és maga az Alkotmánybíróság is. A jogi szabályozásból azonban ez nem következik, hiszen a támogatásokat nem a párt, hanem az alapítvány kapja. Ez a függő viszony visszásság forrása lehet, hiszen a pártalapítványok a pártokat burkolt dotációkban részesíthetik (nem úgy, mint Németországban, ahol törvény tiltja a pártoknak adomány elfogadását pártalapítványtól). Hazánkban a financiális összefonódást erősíti a személyes kapcsolat is: az alapítvány pénzügyi-gazdasági működésének az alapító politikai párttól való elkülönülése ellen hat, hogy az alapítvány kezelő szervének tagjait az alapító párt képviselőcsoportjának vezetője jelöli ki, továbbá lehetőség van arra, hogy az
-2-
alapító párt tagja vagy állami vezető az alapítvány kezelő szervének tagja legyen, így a pártalapítványok kuratóriumaiban pártelnökök, országgyűlési képviselők és kormányzati tisztviselők is helyet kapnak. A pártok és a közhatalom szétválasztására vonatkozó Alkotmány 3. § (3) bekezdése sérül, ha a pártot segítő alapítvány a költségvetési intézményektől érkező támogatást valójában nem a törvényben megjelölt (tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási) célra használja, hanem közvetlenül az alapító párt finanszírozására. A törvénynek ezért megfelelő garanciát kell nyújtania arra, hogy az alapítványhoz csatlakozók vagyoni hozzájárulása, valamint az alapítványhoz beérkező anyagi támogatás nem válik a pártot a megillető állami támogatáson felüli burkolt költségvetési támogatássá. Jelenleg a 2003-as szabályozás nem zárja ki, hogy az alapítványhoz költségvetési szervek csatlakozzanak, vagy költségvetési szervek az alapítványokat az őket megillető összegen felül támogassák. Az alapítványok mind névtelen adományokat, mind a törvényben
meghatározott
nyilvánosságra
hozatali
kötelezettséget
teremtő
összeget
meghaladó adományokat szabadon elfogadhatnak. A törvény rendelkezései tehát nem garantálják, hogy a pártalapítványok a vagyonukat valóban a törvényben meghatározott célokra (kutatásra, oktatásra) fordítják.
Az alapítványok szakmai tevékenységükről nem
kötelesek számot adni. A nyilvános (részletes) beszámolók hiánya viszont azt eredményezi, hogy a pártalapítványok gazdasági viszonyai nem átláthatóak. Korrekciós kísérletek – közhatalmi reakció 2007 májusban a Méltányosság Poltikaelemző Központ a Védegylettel, az Eötvös Károly Közpolitikai Intézettel és a Nézőpont Intézettel közösen „pártfinanszírozási stafétát” indított útjára a pártfinanszírozás (így az alapítvány-finanszírozás) rendbetétele érdekében. A későbbiek során további intézmények is csatlakoztak a stafétához, s kialakult egy olyan szellemi-politikai légkör, amely komoly finanszírozási reformmal kecsegtetett. Az aktuálpolitikai fordulat (a kormányfő hiteltelenedése; a szakpolitikai reformok kisiklása; a szociális népszavazás; a kisebbségi kormányzás) azonban lesöpörték az asztalról az elért eredményeket és a megindult ötpárti egyeztetés (amely talán eleve kudarcra volt ítélve) zátonyra futott. Védegylet az Alkotmánybírósághoz fordult azzal, hogy a párttörvény és pártalapítványi törvény több ponton alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság részben helyt adott az indítványnak. Megsemmisítette [62/2008. (IV. 30.) AB határozat] a párttörvénynek -3-
azon
rendelkezéseit,
amelyek
hátrányos
megkülönböztetést
tartalmaztak
(azok
az
alapítványok kaptak addig teljes költségvetési támogatást, amelyeket olyan, a parlamentben frakcióval rendelkező párt alapított, amelynek képviselői az Országgyűlésben legalább két, egymás után következő országgyűlési választást követően is képviselőcsoportot alakítottak, és amelyeknek alapító okirat szerinti történő
tudományos,
ismeretterjesztő,
célja a politikai kultúra fejlesztése érdekében kutatási, oktatási tevékenység folytatása volt;
továbbá azon alapítványok is kaptak volna alaptámogatást, akik alapító pártjai ugyan kiestek a parlamentből, de előzőleg legalább két, egymás utáni ciklust benn töltöttek; visszásság volt még, hogy az újonnan bekerülő pártok alapítványai csak alaptámogatást kaptak volna). A taláros testület bővítette az alapítványok feletti ellenőrzési jogkört (lehetővé téve az ügyész törvényességi felügyeletét és az államigazgatási szervek gazdasági-pénzügyi felügyeletét): megállapítva, hogy a pártalapítvány törvény alkotmányos indok nélkül hozta kedvezőbb helyzetbe a pártalapítványokat az egyéb alapítványokhoz képest. Végül az Alkotmánybíróság kifejezte, hogy az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértésben van, mert nem alkotott megfelelő törvényi garanciákat a pártalapítványoknak jutatott támogatásoknak a törvényben meghatározott alapítványi célokra való fordítására. Az Donáti utcai bírák 2008. szeptember 30-ig adtak haladékot a parlamentnek, amely „készségesen” eleget tett kötelességének (jelezzük, hogy a jogalkotók más esetben évekig is fenntarthatják a hasonló jogsértő állapotot). A képviselők 2008. szeptember 22-én csaknem egyhangúlag fogadták el az Alkotmányügyi Bizottságnak azt a javaslatát, amelynek értelmében 2008 októbertől – ahogy a sajtóban gyakran fogalmaztak – „az eddigi mandátumarányos helyett szavazatarányossá” válik a pártalapítványok költségvetési támogatása. A pártalapítványok finanszírozása azonban összetettebb módon változott: a támogatás ezentúl nem differenciált (alaptámogatás, mandátumarányos kiegészítő támogatás, eseti támogatás); az a pártalapítvány kaphat támogatást, amelyet olyan párt alapít, amely jogosult költségvetési támogatásra (az országgyűlési választásokon a szavazatok 1%-át elérte); a költségvetési támogatás az alapítványt az azt alapító pártra, valamint e párt jelöltjeire az országgyűlési képviselők utolsó általános választásán az első érvényes fordulóban leadott szavazatok arányában illeti meg. A képviselők
kiküszöbölendő
az
alkotmányellenes
állapotot
kötelezővé
tennék
az
alapítványoknak, hogy beszámoljanak tevékenységükről a nyilvánosság előtt, továbbá az
-4-
Állami Számvevőszéket ruháznák fel azzal, hogy visszafizettesse a törvénytelen célokra felhasznált támogatást. Szemléletváltást Hazánkban a pártfinanszírozás és a pártalapítvány-finanszírozás rendszere összefonódik. Alapítványt finanszírozni annyit jelent, mint egy pártot támogatni. Ezt a szakirodalom és az Alkotmánybíróság is elismeri, hiszen a pártfinanszírozás egyik válfajaként tételezi. A 2003-as pártalapítványi nóvum lényegében kudarcba fulladt: nem a német mintát követtük, ahol a pártok a demokrácia prosperitása végett működtetnek alapítványokat. Nálunk a pártalapítvány a párt „nyúlványa” lett. Alapvető paradigmaváltás szükségeltetik: a pártalapítványi rendszert politikai alapítványi rendszerré kell szervezni. A pártfinanszírozás minden egyes eleme összefügg: a pártalapítványi szabályozás rendezetlensége lehetőséget biztosított arra, hogy a pártot támogató üzleti körök az alapítványok mögött megbújva támogassák a politikai erőket. Nem szabad megengedi azt, hogy a pártalapítványi rendszer a pártokba áramló szürke és fekete pénzek forrása legyen. A kezdeti cél (egy olyan szakpolitikai hátország kiépítése, amely alkalmas a politikusok képzésére, támogatására, az utódok kinevelésére és egyáltalán a politikai szocializációra) homályba vész. A politikusok felelőssége lenne egy transzparens és méltányos támogatási rendszer kiépítése. A döntéshozók azonban csak tüneti kezelést adnak: megszüntették a pártalapítványi kör kapcsán felmerült deficitet, azonban adósak maradtak a rendszer
reformjával
(személyi
összefonódás
kiküszöbölése,
integrált
blokkoló
mechanizmusok kiépítése az alapítványtól a párthoz való „pénzfolyás” megakadályozása végett). A politika ismét önmagára tekintett. A még ki nem hirdetett törvényjavaslatban megfogalmazott intézkedések nem jelentenek megoldást a pártalapítványi visszaélések részletezett problémáira. Az alapítványok beszámolói nyilvánosak lesznek, azonban a törvény által tervezett „rövid tartalmi beszámolók” aligha alkalmasak arra, hogy átlássuk e szervezetek működését. Az ÁSZ jogkörének bővítése pozitív irány, azonban a valódi reformot itt is az Alkotmánybíróság hozta az államigazgatási ellenőrzés lehetőségével. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az alapítványok gazdálkodását, de korántsem azzal az alapossággal, ahogyan kellene. Törvényi szabályozás szükségeltetik a pontos ellenőrzési paraméterekről, jogokról és kötelezettségekről.
-5-
A pártok hosszú távon „önmaguk alatt vágják a fát”. Számtalan felmérés kimutatta a hazai politika apátiát, a mérhetetlen kiábrándultságot. Jelenleg a pártok nem képesek ellátni alkotmányos kötelességeiket, nem működnek köre a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. A jelenlegi finanszírozási rendszer bővítetten termeli újra azokat a negatívumokat, amelyek ellen a politikai elit (csupán) verbális harcot folytat. Egy helyesen működő pártalapítványi struktúra éppen arra hivatott, hogy a jövő nemzedékek politikai szocializációját egy szellemileg magasabb szinten szolgálja, ne pedig arra tanítson, hogy hogyan lehet átláthatatlan módon állami pénzhez jutni. Paradigmaváltás kell a pártalapítványok terén: nem szabad, hogy financiális zárványok maradjanak, hanem egy demokratikus politikai kultúra előmozdító erőivé kell, hogy váljanak.
-6-
