FIJN STOF EN BBT Achtergrondrapportage Actieplan fijn stof en industrie
Juni 2008
1
2
INHOUDSOPGAVE
1
2
3
4
5
6
7
INLEIDING ....................................................................................................................... 5 1.1 Achtergrond en doelstelling ....................................................................................... 5 1.2 Vraagstelling in dit rapport ........................................................................................ 5 1.3 Aanpak door de werkgroep ........................................................................................ 6 1.4 Opbouw van deze rapportage..................................................................................... 6 INDUSTRIËLE EMISSIES EN LUCHTKWALITEIT .................................................... 7 2.1 Inleiding ..................................................................................................................... 7 2.2 Industriële emissies .................................................................................................... 7 2.3 Industriële bronnen en luchtkwaliteit....................................................................... 11 2.4 Conclusies ................................................................................................................ 13 JURIDISCH KADER....................................................................................................... 15 3.1 Inleiding ................................................................................................................... 15 3.2 Het begrip bbt in de Wm .......................................................................................... 15 3.3 Betekenis voor de vergunningenpraktijk.................................................................. 16 3.4 Rol van luchtkwaliteitsnormen bij vergunningverlening ......................................... 19 3.5 Conclusies ................................................................................................................ 19 BBT VOOR FIJN STOF: TECHNISCHE ASPECTEN.................................................. 21 4.1 Inleiding ................................................................................................................... 21 4.2 Beschikbare technieken voor fijnstofreductie .......................................................... 21 4.3 Toepasbaarheid filtrerende afscheiders: algemeen .................................................. 22 4.4 Toepasbaarheid van filtrerende afscheiders: de BREF’s ......................................... 24 4.5 Toepasbaarheid van filtrerende afscheiders: bijzondere regelingen in de NeR ....... 27 4.6 Conclusies ................................................................................................................ 28 BBT VOOR FIJN STOF: KOSTENEFFECTIVITEIT........................................................... 31 5.1 Inleiding ................................................................................................................... 31 5.2 Kosteneffectiviteit: methodiek en uitgangspunten................................................... 31 5.3 Berekening kosteneffectiviteit.................................................................................. 34 5.4 Vergelijking met andere sectoren............................................................................. 39 5.6 Conclusies ................................................................................................................ 42 BELEIDSOPTIES VOOR FIJN STOF............................................................................ 43 6.1 Inleiding ................................................................................................................... 43 6.2 Uitgangspunten......................................................................................................... 43 6.3 Uitgangspunten per type emissie.............................................................................. 44 6.4 Uitwerking in de NeR .............................................................................................. 49 6.5 Besluit emissie-eisen stookinstallaties (BEES)........................................................ 51 6.6 Besluit verbranden afvalstoffen (BVA) ................................................................... 52 6.7 Activiteitenbesluit .................................................................................................... 52 6.8 Financieel instrumentarium...................................................................................... 54 6.9 Convenanten en vrijwillige afspraken...................................................................... 57 6.10 Kwaliteit van emissiecijfers ..................................................................................... 58 6.11 Omgaan met mee- en tegenvallers ........................................................................... 59 BEOORDELING BELEIDSOPTIES ................................................................................... 61 7.1 Inleiding ................................................................................................................... 61 7.2 Ontwikkeling emissies ............................................................................................. 61 7.3 Milieueffecten, kosten en kosteneffectiviteit ........................................................... 64 7.4 Effecten in 2010 ....................................................................................................... 67 7.5 Wensen uit de praktijk.............................................................................................. 67
3
7.6 7.7 7.8
Gezondheidseffecten ................................................................................................ 68 Relatie met klimaatbeleid......................................................................................... 68 Conclusies ................................................................................................................ 70 8 CONCLUSIES EN OPTIES VOOR BELEID ....................................................................... 71 8.1 Conclusies ................................................................................................................ 71 8.2 Opties voor beleid .................................................................................................... 72 GERAADPLEEGDE LITERATUUR ..................................................................................... 77 BIJLAGEN............................................................................................................................... 79 Bijlage 1. Overzicht leden Werkgroep Actieplan fijn stof ............................................... 79 Bijlage 2. Emissie-eisen in de BREF’s............................................................................. 80 Bijlage 3. Huidige emissie eisen fijn stof wettelijke regelingen....................................... 83 Bijlage 4 Gezondheidseffecten van fijnstofuitstoot van verschillende bedrijfstakken.... 89 Bijlage 5. NSL-tekst Industrie .......................................................................................... 95
4
1
INLEIDING
1.1
Achtergrond en doelstelling
In Nederland worden op veel plaatsen de luchtkwaliteitsnormen voor fijn stof en NO2 overschreden. Dit leidt tot negatieve gezondheidseffecten. Bovendien is een groot aantal ruimtelijke ontwikkelingen stopgezet door uitspraken van de Raad van State. Om deze problematiek aan te pakken is nieuwe wetgeving ontwikkeld, waarbinnen het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) centraal staat. Het NSL kent een systematiek waarbij ruimtelijke projecten pas doorgang kunnen vinden wanneer er voldoende reductiemaatregelen tegenover staan. Het NSL dient tevens als onderbouwing voor een verzoek van Nederland aan de Europese Commissie tot uitstel van de luchtkwaliteitsnormen; de normen voor fijn stof gelden immers al vanaf 2005. Voorwaarde voor uitstel is dat Nederland laat zien dat binnen het redelijke het maximale wordt gedaan om de grenswaarden te halen. In het kader van het NSL is afgesproken dat ook de industrie een bijdrage moet leveren aan emissiereductie, naast de maatregelen in het verkeer en de landbouw. Voor wat betreft fijn stof (PM10) is in de brief aan de Tweede Kamer van september 2005 (het zgn. Prinsjesdagpakket) aangegeven dat in de industrie een reductie moet plaatsvinden van 1 kiloton in 2010, 1,5 kiloton in 2015 en 2 kiloton in 2020. 1 De genoemde emissieplafonds zijn reeds verdisconteerd in de GCN-kaarten die als uitgangspunt gelden voor het NSL, maar nog niet concreet ingevuld met maatregelen. Zoals bij dergelijke scenario’s gebruikelijk is, wordt daarin alleen uitgegaan van vastgesteld beleid en nog niet van toekomstige aanscherpingen van het beleid en/of vergunningen. Bij de invulling van deze taakstelling zal ook rekening gehouden moeten worden met de toenemende beleidsaandacht voor de kleine deeltjes (PM2,5), die het meest schadelijk zijn voor de gezondheid. In de nieuwe luchtkwaliteitsrichtlijn is een norm voor PM2,5 geïntroduceerd die uiterlijk in 2015 gehaald moet zijn. Daarnaast is er een reductiedoelstelling voor de PM2,5-concentraties (van 20% in 2020 ten opzichte van 2010). Verder zal de herziene NEC-richtlijn ook een plafond bevatten voor de nationale emissie van PM2,5. Deze rapportage vormt de inhoudelijke onderbouwing om te komen tot een Actieplan fijn stof en industrie, dat in het DUIV (een bestuurlijk overleg tussen de Minister van VROM, IPO, VNG en de Unie van Waterschappen) zal worden vastgesteld. Dit rapport is opgesteld door VROM en besproken in een werkgroep, waarin VROM, de provincies Noord-Holland en Gelderland, DMB gemeente Amsterdam, DCMR, VNO-NCW, MNP, InfoMil en adviesbureau Tauw zijn vertegenwoordigd (zie bijlage 1).
1.2
Vraagstelling in dit rapport
Bij de aanpak van emissies in de industrie speelt het begrip best beschikbare technieken (bbt) een belangrijke rol. De BREF’s (BAT referentiedocumenten) en de NeR (Nederlandse emissierichtlijn Lucht) geven beschrijvingen van bbt, die als uitgangspunt dienen voor vergunningverlening. Hoewel het begrip bbt met name een rol speelt bij de vergunningverlening, heeft de werkgroep dit breder toegepast, namelijk ook bij installaties die vallen onder algemene regels. Centrale vragen in dit rapport zijn: • Wat is voor fijn stof te beschouwen als bbt, gelet op de milieu-, technische en economische aspecten? • In hoeverre dienen de bestaande beschrijvingen van en maatstaven voor bbt geactualiseerd te worden? 1
Ten opzichte van de emissies in 2005.
5
• •
1.3
Op welke wijze kan een geactualiseerd begrip van bbt in wet- en regelgeving vertaald worden? Welke andere maatregelen dan wet- en regelgeving zijn denkbaar om de fijnstofuitstoot van de industrie op het niveau van bbt te brengen?
Aanpak door de werkgroep
De werkgroep heeft om tot haar advies te komen gebruik gemaakt van: • Bureaustudie door adviesbureau Tauw, dat door VROM is ingehuurd voor technische en juridische ondersteuning. Verder is beschikbare kennis bij InfoMil, het Milieu- en Natuurplanbureau en vergunningverleners gebruikt. • Overleg in het IPO-DMI, de Stuurgroep Bedrijfsgericht Milieubeleid, de leden van de Adviesgroep NeR en met Stichting Natuur en Milieu. • Gesprekken met vergunningverleners.
1.4
Opbouw van deze rapportage
Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 gaat in op de vraag waarom reductiemaatregelen in de industrie gewenst zijn en geeft daartoe achtergrondinformatie over industriële emissies. De hoofdstukken 3, 4 en 5 behandelen juridische, technische en economische aspecten van bbt. In hoofdstuk 6 wordt deze kennis vertaald in mogelijke maatregelen (beleidsopties), die in hoofdstuk 7 worden beoordeeld op een aantal aspecten, met name milieu-effecten en kosten. Hoofdstuk 8 geeft de conclusies en aanbevelingen.
6
2
INDUSTRIËLE EMISSIES EN LUCHTKWALITEIT
2.1
Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de rol die de industrie speelt op het gebied van fijn stof. Daarbij zal gekeken worden naar de bijdrage van de industrie in Nederland aan zowel de emissies als de concentraties (immissies). Hiermee ontstaat een beeld welke bronnen relevant zijn voor emissiereductie.
2.2
Industriële emissies
Fijnstofemissie 2005 De totale PM10-emissie in 2005 bedroeg 38,5 kton (TNO, 2007). Figuur 2.1 geeft de verdeling over de sectoren weer. Het aandeel van de industrie in PM10-emissies in 2005 bedroeg bijna 30% (11,7 kton). 2 Figuur 2.1
Verdeling PM10-emissies over sectoren in 2005 Industr i e, Over i g 24%
ener gi esector en r af f i nader i j en 29%
Landbouw 5% Consumenten 8% Tr anspor t 34%
Binnen de industrie wordt 54% van de totale emissie bepaald door ca. 400 individuele bedrijven, die via het milieujaarverslag zelf hun emissies registreren en opgeven en zijn opgenomen in de zgn. ERI (individuele emissieregistratie). De overige 46% bestaat uit de collectieve bronnen, ook wel bijschatting genoemd. De bijschatting bestaat voor de helft uit niet-rapporterende bedrijven en voor de helft uit diffuse emissies. Van de niet-rapporterende bedrijven, ruim 34.000 kleinere bedrijven, worden de emissies berekend uit activiteitsdata (brandstofverbruik en productie) en emissiefactoren. De diffuse emissies hebben een vaste waarde van 2,7 kton. De cijfers van rapporterende bedrijven zijn vaak het resultaat van schattingen op basis van literatuur in combinatie met specificaties van de bron. Vaststellen van de emissies van fijn stof is niet eenvoudig en vergt vaak kostbare metingen. Dit betreft doorgaans metingen van totaal stof (TSP) vanwege het feit dat fijnstofemissies, en met name PM2.5-emissies, moeilijk zijn vast te stellen. Emissienormen zijn echter uitgedrukt in totaal stof, terwijl de reductiemaatregelen zich richten op de reductie van fijn stof. Hoe bedrijven van TSP hun emissie van fijn stof berekenen wordt vrijwel niet in rapportages vermeld. Om deze redenen zijn de onzekerheden in de cijfers niet bekend. De in dit hoofdstuk gepresenteerde cijfers geven daardoor een globaal beeld van de emissies van de industrie en de verhouding van deze emissies ten opzichte van andere bronnen. Daarnaast wordt opgemerkt dat de absolute emissies doorgaans onzekerder zijn dan de relatieve verhouding tussen emissies. Dit is met name het geval bij PM2,5 aangezien dit niet direct gemeten wordt, maar modelmatig wordt afgeleid van PM10.
2
Onder ‘industrie’ wordt in deze studie verstaan: energie, industrie, raffinaderijen, afvalverwerking en op- en overslag.
7
Een klein aantal (top 26) van de bedrijven is goed voor ongeveer de helft van de industriële PM10emissie in Nederland (zie tabel 2.1). Tabel 2.1 Top 26 PM10-emitterende bedrijven in Nederland met een emissie boven de 0,05 kton (bron: TNO/Emissieregistratie). Bedrijf PM10 (kton) Shell Nederland Raffinaderij B.V. 1,40 Corus Staal B.V. 1,20 YARA Sluiskil BV 0,31 Pechiney Nederland N.V. 0,24 EUR.MASSAGOED-OVERSLAGBEDR.BV 0,21 INT.GRAANOVERSL.MY.A'DAM B.V. 0,20 EBS; LAURENSHAVEN TERMINAL 0,19 OVERSLAGBEDRIJF AMSTERDAM 0,16 Aluminium Delfzijl B.V. 0,14 ERTSOVERSLAGBEDR.EUROPOORT CV 0,13 Essent Energie Productie BV (Amer) 0,12 Shell Nederland Chemie B.V. 0,12 Cerestar Benelux B.V. 0,12 E.On Benelux Generations NV (Maasvlakte) 0,11 Essent Energie Productie BV (Clauscentrale) 0,11 Netherlands Refining Company (NEREFCO) Europoort site 0,10 EBS; EUROPOORT TERMINAL II 0,09 Brunner Mond B.V. 0,09 Electrabel Nederland NV 0,09 Esso Nederland BV 0,09 Norit Nederland B.V. 0,08 Total Raffinaderij Nederland N.V. 0,06 Archer Daniels Midland Europoort B.V. (ADM) 0,06 Chemelot 0,06 DOW Benelux B.V. 0,05 Avebe b.a. (Ter Apelkanaal) 0,05 TOTAAL 5,56
Op grond van cijfers van de Emissieregistratie (2005) kan onderstaande verdeling van PM10-emissies van branches en sectoren worden afgeleid. Er is daarbij een onderscheid gemaakt tussen ERI en bijschatting. Tabel 2.2
Overzicht PM10 emissies in 2005 (bron: Emissieregistratie)
Uit de tabel komt het volgende beeld per bedrijfstak naar voren:
8
• • • • • • •
Raffinaderijen: 4 bedrijven uit de top 26 bepalen ca 100% van de emissie binnen de sector. Voor de bijschatting worden geen wezenlijke emissies bepaald. Op- en overslag: 6 bedrijven uit de top 26 bepalen ca 98% van de emissie binnen de sector. Voor de bijschatting worden geen wezenlijke emissies bepaald. Energieproductie: 4 bedrijven uit de top 26 bepalen ca 86% van de emissie binnen de sector. Voor de bijschatting worden geen wezenlijke emissies bepaald. Basismetaal (ijzer en staal): 1 bedrijf uit de top 26 bepaalt ca 100% van de emissie binnen de sector. Voor de bijschatting worden geen wezenlijke emissies bepaald. Basismetaal (aluminium): 2 bedrijven uit de top 26 bepalen ca 95% van de emissie binnen de sector. Voor de bijschatting worden geen wezenlijke emissies bepaald. Chemie: 6 bedrijven uit de top 26 bepalen ca 51% van de emissie binnen de sector. De bijschatting is ca. 14% van de totale emissie binnen de sector. Voeding: 3 bedrijven uit de top 26 bepalen ca 9% van de emissie binnen de sector. De bijschatting is ca. 76% van de totale emissie binnen de sector.
De relevante emissies binnen raffinaderijen, op- en overslag, energieproductie en basismetaal vinden plaats binnen een zeer beperkt aantal bedrijven. De emissies bij chemie en voeding vinden plaats bij een groter aantal bedrijven. Bij chemie betreft het met name emissies bij productie van kunstmest en anorganische producten. Bij voeding betreft het met name emissies bij productie van zetmeel en veevoeder. De bijdrage van de bouwmaterialen- en de metaalindustrie is beperkt. De gezamenlijke emissie van deze sectoren is ca 4% van de totale industriële uitstoot. De diffuse emissie (2,7 kton) – onderdeel van overige industrie – is opgebouwd als weergegeven in tabel 2.3. De diffuse emissie betreft PM10-emissie via ruimteventilatie. De inschatting is gebaseerd op arbometingen en ventilatiemetingen (Haskoning, 2000). Tabel 2.3
Overzicht opbouw diffuse PM10-emissies in 2005 (bron: Emissieregistratie)
De sectoren hout- en meubelindustrie, papierindustrie, bouwmaterialen, basismetaal en metaalelektro dragen significant bij via diffuse emissies. Er bestaat weinig informatie over de PM2,5-emissies. In 2006 is voor de database van 2005 een volledige schatting van alle bronnen in Emissieregistratie gemaakt van PM2,5-emissies uitgaande van de PM10-emissies 3 . Deze schatting kent een grote mate van onzekerheid. Hier komt onderstaande verdeling van PM2,5-emissies tussen branches en sectoren uit naar voren (zie tabel 2.4).
3
Voor details zie Visschedijk et al., 2007.
9
Tabel 2.4 Overzicht PM2,5 emissies in 2005 (bron: Emissieregistratie)
Fijnstofemissie: trend en prognose Figuur 2.2 toont de PM2.5 en PM10 emissietrend 1990 – 2005 en het MNP-scenario voor 2010 en 2020. De emissies van de sector industrie (inclusief energiesector en raffinaderijen) zijn in de jaren ’90 drastisch gedaald, vanaf 2000 vlakt deze daling af. In 1990 waren de industriële emissies nog verantwoordelijk voor circa 50% van het primair antropogeen fijn stof, in 2005 is dat gedaald tot ongeveer circa 25%. Door MNP zijn de ramingen voor de fijnstofemissie voor de sector industrie (inclusief op- en overslag droge bulk) begin 2008 geactualiseerd. De recentste GCN-ramingen (GE-scenario 2008) zijn opgenomen in figuur 2.2. De verwachting is dat zonder aanvullende maatregelen op de langere termijn een toename van de PM10-emissie van alle bronnen wordt verwacht als gevolg van de economische groei. Figuur 2.2
Ontwikkeling en prognose fijn stof emissies industrie
40 35 30
Kiloton
25 PM10 20
PM2,5 emissieplafonds
15 10 5 0 1990
1995
2000
2005
2010
2020
Uitgaande van de in hoofdstuk 1 genoemde emissiereductie dienen de volgende emissieplafonds voor de industrie te worden gerealiseerd (afgerond): 11 kton in 2010, 10,5 kton in 2015 en 10 kton in 2020. In tabel 2.5 is de raming voor PM10 uit figuur 2.2 opgenomen, en zijn tevens weergegeven de reductiedoelstellingen en de feitelijk te realiseren reducties.
10
Tabel 2.5
PM10-emissie in 2005 en prognose voor 2010, 2015 en 2020. Tevens zijn weergegeven de reductiedoelstellingen en de feitelijk te realiseren reducties. Alle emissies zijn uitgedrukt in kton.
(kton) PM10-emissie industrie (incl. op- en overslag) (GCN 2008) waarvan op- en overslag Doelstelling Actieplan Doelstelling reductie t.o.v. 2005 Feitelijk te realiseren reductie t.o.v. prognose jaar
2005 11,9
2010 11,4
2015 12,3
2020 13,4
1,0 11,9 -
1,1 10,9 -1 -0,5
1,2 10,4 -1,5 -1,9
1,3 9,9 -2 -3,5
De geactualiseerde ramingen wijken af van de eerdere prognoses uit het rapport ‘Beoordeling van het Prinsjesdagpakket Aanpak Luchtkwaliteit 2005’. Een verschil is dat de emissies van op- en overslag van droge bulk lager worden ingeschat. Dergelijke veranderingen in emissieprognoses komen vaak voor. Belangrijke parameters zijn de gehanteerde economische groei en de methodieken voor emissieschattingen. De methodieken om bestaande emissies in te schatten worden op basis van nieuwe inzichten voortdurend verbeterd.
2.3
Industriële bronnen en luchtkwaliteit
Ongeveer de helft van de achtergrondconcentratie van PM10 kan worden toegeschreven aan geregistreerde antropogene Europese bronnen. Ongeveer 20% van de PM2,5-concentratie kan worden toegeschreven aan Nederlandse antropogene bronnen (3 μg/m3), terwijl 50% afkomstig is van buitenlandse antropogene bronnen en van zeescheepvaart (7,5 μg/m3) (zie figuur 2.3). Figuur 2.3
Gemiddelde bijdrage van antropogene en natuurlijke achtergrondconcentratie PM2,5 in Nederland (2006) 4
bronnen
aan
de
4
De zeescheepvaart sector bestaat uit emissies van schepen op Nederlandse wateren, zeegaande schepen en schepen in havens. De schattingen m.b.t. zeezout zijn gebaseerd op de zeezoutbijdrage aan PM10 en een vaststaande bijdrage aan PM2,5 van 25%.
11
De gemodelleerde bijdrage van de Nederlandse industriële emissies aan de PM10-concentratie in Nederland staat in figuur 2.4. Over Nederland dragen de industriële emissies 0,4-1 µg/m3 bij, met een verhoging van 1-2 µg/m3 in de Randstadregio en lokale verhoging in de directe nabijheid van bronnen. Dit komt voor Nederland overeen met een bijdrage van 2-6% van het antropogene fijn stof, met in de Randstadregio een bijdrage van 6-10%. Figuur 2.4
Bijdrage van de Nederlandse industrie aan totaal jaargemiddeld PM10 in 2005 (bron: TNO, 2007)
De industriële bijdrage aan PM10 bestaat uit verschillende componenten; een bijdrage van primaire emissies en een bijdrage ten gevolge van stoffen die via reacties in de atmosfeer bijdragen tot vorming van fijn stof zoals NOx, SO2, NH3. Deze zgn. precursor-gassen leiden tot de vorming van secundair fijn stof. Uit onderzoek van TNO (2007) blijkt dat de industriële bijdrage aan de fijnstofconcentraties vooral wordt bepaald door de primaire emissies en veel minder door secundair fijn stof. Onderstaande tabel vat de gemiddelde bijdrage van de industrie aan de fijnstofconcentraties samen. Tabel 2.6 Gemiddelde bijdrage van de industrie aan de concentraties van PM10 en PM2,5 (bron: TNO, 2007)
Nederland Absoluut Relatief Randstad Absoluut Relatief
PM10
PM2,5
0,4-1 µg/m3 2-6%
0,3-0,5 µg/m3 2-4%
1-2 µg/m3 6-10%.
0,4-0,8 µg/m3 4-10%,
Opvallend is dat het aandeel van de industrie in Nederland in de concentraties veel lager is dan het aandeel in de emissie. Dit verschil wordt verklaard door het feit dat buitenlandse bronnen significant bijdragen aan Nederlandse concentraties en de emissies uit hoge bronnen in Nederland voor een belangrijk deel naar het buitenland worden geëxporteerd.
12
2.4
Conclusies
• •
De totale emissie van de industrie in 2005 is circa 12 kton PM10 en circa 5 kton PM2,5. De Nederlandse industrie draagt voor circa 25-30% bij aan de Nederlandse antropogene emissie van PM10 (20-25% van de PM2,5-emissie). De bijdrage aan de antropogene PM10concentratie is veel beperkter, te weten 2-6% in Nederland en 6-10% in de Randstad. Dit verschil wordt verklaard door het feit dat buitenlandse bronnen significant bijdragen aan Nederlandse concentraties en de emissies uit hoge bronnen in Nederland voor een belangrijk deel naar het buitenland worden geëxporteerd. De bijdrage van de Nederlandse industriële emissies aan luchtkwaliteit is het hoogst in het westen van de Randstad (de regio Rijnmond tot aan IJmuiden/Haarlem/Amsterdam), een gebied waar de luchtverontreiniging in zijn algemeenheid relatief hoog is. Volgens de MNP-scenario’s neemt het aandeel van de industrie in de emissies richting 2020 toe. Dit komt doordat in andere sectoren (met name transport) een reductie plaatsvindt, terwijl voor de industrie een stijging wordt verwacht. Het reductiepotentieel voor PM10 ligt met name bij chemie, basismetaal (ijzer, staal en aluminium) en voeding. Ook raffinaderijen, energieproductie en op- en overslag zijn relevante sectoren. 26 bedrijven bepalen bijna de helft van de totale PM10-emissie. Daarnaast is er een grote hoeveelheid diffuse emissies vanuit onder meer de bouwmaterialenindustrie, basismetaal, hout- en meubelindustrie en papierindustrie. De industriële bijdrage aan de fijnstofconcentraties wordt vooral bepaald door de primaire emissies en veel minder door secundair fijn stof.
• • •
•
13
14
3
JURIDISCH KADER
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het begrip bbt in juridische zin uitgelegd. Na een beschrijving van het begrip bbt in de Wet milieubeheer (Wm) wordt ingegaan op de betekenis hiervan voor de praktijk van vergunningverlening. Het actieplan fijn stof en industrie heeft overigens een bredere scope dan vergunningverlening, en richt zich ook op algemene regels en andere instrumenten; hierop wordt in hoofdstuk 6 teruggekomen.
3.2
Het begrip bbt in de Wm
Op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende best beschikbare technieken (bbt) worden toegepast. Het betreffende onderdeel van de wet luidt als volgt: “In het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk – bij voorkeur bij de bron – te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.” Opmerkingen 1. De bbt norm geldt voor alle vergunningplichtige bedrijven. 2. De wetgever heeft er voor gekozen om bbt zowel van toepassing te laten zijn op inrichtingen die onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn vallen als voor inrichtingen die niet onder deze richtlijn vallen. De definitie van het begrip beste beschikbare technieken staat in artikel 1.1 Wm. Volgens de Wm zijn de beste beschikbare technieken: “de voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die – kosten en baten in aanmerking genomen – economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.” Opmerkingen 1. De toepassing van bbt is niet afhankelijk van de individuele economische en technische mogelijkheden van de drijver van de inrichting. De bestuursrechter heeft er in dit verband op gewezen dat in de definitie van bbt de economische en technische haalbaarheid van een techniek uitsluitend wordt gekoppeld aan de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort en dat daarbij geen koppeling wordt gelegd met de inrichting zelf. 2. Artikel 8.11, derde lid, van de Wm maakt in dit verband geen onderscheid tussen bestaande en nieuwe installaties binnen de inrichting, ten gevolge waarvan in beide situaties moet worden getoetst aan bbt. Dit neemt niet weg dat in BREF-documenten en Nederlandse bbt-documenten een onderscheid kan zijn gemaakt tussen bestaande en nieuwe installaties vanwege bedrijfseconomische en operationele redenen wat consequenties kan hebben voor de normstelling in de vergunning.
15
3.3
Betekenis voor de vergunningenpraktijk
a. Bbt niveau Het toetsingskader van de Wm geeft aan dat tenminste bbt moet worden toegepast. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen en vergunningenbesluit milieubeheer (IVB), in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (BBT-regeling), houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten die zijn vermeld in de tabellen van de bij deze regeling behorende bijlage, waaronder diverse BREF-documenten, de NeR (Nederlandse emissierichtlijn lucht), en de zgn. oplegnotities. De BREF-documenten geven een beschrijving van technieken en een bijbehorende bandbreedte van grenswaarden (range). Bijlage 2 vermeldt welke bandbreedtes voor (totaal) stof in de BREF’s zijn opgenomen. De NeR is een richtlijn voor het verlenen van milieuvergunningen en is van toepassing op emissies naar de lucht, behoudens op (de emissies naar de lucht van) die inrichtingen of onderdelen daarvan, die bij algemene maatregelen van bestuur dan wel middels Ministeriële Circulaires zijn geregeld. Opmerkingen 1. Niet het gebruikte document, maar het resultaat is bepalend of bbt is toegepast. Bbt is dus breder dan alleen hetgeen in de BREF’s staat (zie onderstaande figuur).
Schil 3 verder dan BBT Schil 2 BBT-maatregelen verdergaand dan BREF’s
Schil 1 BBT conform BREF
2. In de huidige NeR (en ook in de BREF’s) zijn alleen emissie-eisen gesteld voor totaal stof. Achtergrond daarvan is dat fijn stof, en met name PM2,5, moeilijk te meten is. Er is geen afzonderlijke aandacht besteed aan de fractie fijn stof die daarvan deel uitmaakt, laat staan aan het verschil tussen PM10 en PM2,5. Emissienormen zijn uitgedrukt in totaal stof, terwijl reductiemaatregelen zich moeten richten op de reductie van PM10 en PM2,5. Hier moet het bevoegd gezag zich rekenschap van geven bij het opstellen van vergunningvoorschriften. 3. Een BREF bevat een beschrijving van bbt op een bepaald moment. Het is overigens niet strikt noodzakelijk dat ten tijde van het nemen van een besluit het betreffende BREF-document reeds is vastgesteld. Onder omstandigheden kan een aanvullend document een nauwkeurigere of nieuwe beschrijving van een bepaalde bbt geven dan die in BREF’s. Dat bbt voor IPPC-inrichtingen primair in BREF-documenten wordt geregeld betekent niet dat een ander document niet boven deze BREF’s kan worden gesteld.
16
4. De implementatie van BREF's in de Nederlandse wet- en regelgeving wordt onder meer bewerkstelligd door het opstellen van oplegnotities die een soort gebruiksaanwijzing zijn bij het hanteren van de BREF's. In de Regeling Aanwijzing BBT-documenten (tabel 2) is een dertiental oplegnotities aangewezen als één van de documenten, waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de in aanmerking komende bbt rekening moet houden. Hiermee is de status van deze oplegnotities juridisch vastgelegd. Het bevoegd gezag kan voor de motivering van een besluit verwijzen naar de oplegnotities en omgekeerd kunnen derden er rechten aan ontlenen. 5. De Wm regelt niet in hoeverre er sprake kan zijn van overgangstermijnen voor bedrijven om aan nieuwe inzichten omtrent bbt te voldoen. Een juridische grond om een dergelijke overgangstermijn te hanteren zou gevonden kunnen worden in artikel 16 lid 3 van het voorstel voor de herziene IPPC-richtlijn. Dit artikel luidt als volgt: “In afwijking van lid 2, tweede alinea, mag de bevoegde autoriteit in specifieke gevallen, op basis van een beoordeling van de economische en milieukosten en –baten, rekening houdend met de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie en de plaatselijke milieuomstandigheden, emissiegrenswaarden vaststellen die hoger zijn dan de emissieniveaus die eigen zijn aan de in de bbt-referentiedocumenten beschreven beste beschikbare technieken..“ Op basis hiervan kan dus worden beargumenteerd dat economische kosten en technische overwegingen redenen kunnen zijn voor het hanteren van een overgangstermijn. b. Minder streng dan bbt Vrijwel alle jurisprudentie over de toepassing van bbt die tot nu toe is verschenen betreft de situatie dat appellanten van mening waren dat in de inrichting niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. Hierbij wordt streng de hand gehouden aan de verplichting tot het stellen van emissie-eisen die kunnen worden bereikt met toepassing van bbt. Afwijking van een bbt-norm, waardoor er een grotere emissie ontstaat, zal door de rechter niet snel worden geaccepteerd. De vergunning moet immers worden geweigerd wanneer het verlenen van de vergunning niet leidt tot het toepassen van bbt (artikel 8.10 Wm). Opmerkingen 1. Gezien de huidige bbt-normstelling en de rechtsgevolgen die daaraan zijn verbonden in geval van het niet voldoen aan bbt niveau, moet worden aangenomen dat afwijking van de bbt-norm in de NeR ten gunste van een bedrijf, waarbij een minder strenge norm wordt opgelegd niet meer mogelijk is, zoals onder het toetsingskader van het vroegere ALARA-beginsel (as low as reasonably achievable) het geval was. Dit laat onverlet dat de NeR een algemene uitzonderingsgrond kent van algemene emissie-eisen. Paragraaf 2.1.4 geeft aan dat een dergelijke uitzondering onder meer mogelijk is “in het geval de emissie-eis ondanks het gebruik van voorzieningen overeenkomstig de Stand der Techniek wordt overschreden. In dat geval moeten vergunningverlener en aanvrager de mogelijkheden tot verdergaande voorzieningen nagaan. Als dit technisch of economisch niet mogelijk wordt geacht, wijkt het bevoegde gezag in geval van overschrijding gemotiveerd af van de algemene eisen. In de vergunning worden de met de Stand der Techniek realiseerbare emissies vastgelegd.” Merk op dat in dit geval geen sprake is van afwijking van bbt of van de NeR, maar van een afwijkingsmogelijkheid die de NeR zelf biedt ten aanzien van algemene emissie-eisen, in het geval dat deze emissie-eis technisch of economisch niet mogelijk wordt geacht (en dus verder zou gaan dan bbt). De afwijking moet bovendien door het bevoegd gezag worden gemotiveerd. c. Strenger dan bbt Ondanks het feit dat in de Wm is voorgeschreven dat in artikel 8.11, derde lid, Wm ten minste moet zijn voldaan aan bbt is het opvallend dat bij de beoordeling van de rechtmatigheid van milieuvergunningen door de bestuursrechter er (nog) weinig aandacht is voor de mogelijkheid van aanscherping van de norm dan die op basis van bbt kan worden bereikt. Het bevoegd gezag is op grond van artikel 8.11, derde lid, Wm verplicht steeds die keuzes te maken die de grootst mogelijke bescherming van het milieu bieden. Of zoals het in de Memorie van Toelichting behorend bij de wijziging van dit wetsartikel wordt uitgedrukt (TK, vergaderjaar 20032004, 29711, nr. 3, blz. 7,8):
17
“Bij het vaststellen van de vergunningvoorschriften zal uitgaande van de relevante lokale en nietlokale milieuaspecten van het bedrijf en zijn specifieke technische kenmerken moeten worden bepaald welke voor de betreffende sector beschreven beste beschikbare technieken moeten worden toegepast, dan wel in het geval met bbt het vereiste niveau van bescherming van het milieu niet kan worden bereikt, welke verdergaande technieken moeten worden toegepast.” Hierbij is vermeld dat de vergunningsvoorschriften zelf bij voorkeur de maximale toegestane emissies aangeven en niet de technieken die moeten worden toegepast om onder die emissies te blijven. De afwegingen die bij vergunningverlening in een concreet geval door het bevoegd gezag moeten worden gemaakt kunnen er toe bijdragen om verdergaande maatregelen voor te schrijven dan de in de betrokken bedrijfstak als bbt aangemerkte technieken. In de Memorie van Toelichting (TK, vergaderjaar 2003-2004, 29711, nr. 3, blz. 11) is hierover het volgende opgemerkt: “Het gewijzigde artikel 8.11, derde lid, Wm biedt daartoe ruimte, nu daarin wordt bepaald dat bij het opstellen van de vergunningvoorschriften ervan wordt uitgegaan dat in het bedrijf ten minste bbt moet worden toegepast. Gezien de goede kwaliteit c.q. het hoge beschermingsniveau van de BREF’s ligt het niet in de rede om bij vergunningverlening buiten de bandbreedte van de BREF’s te treden, maar bijzondere omstandigheden kunnen daartoe nopen of dit rechtvaardigen. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn in de volgende gevallen: . milieukwaliteitsnormen (dreigen te) worden overschreden; . er is sprake van een locatiespecifieke cumulatie van milieuproblemen; . er gelden prioritaire nationale milieudoelstellingen waarvan de uitvoering bijzondere inspanningen vraagt van bedrijven; . technieken hebben zich ontwikkeld die (nog) niet in een BREF zijn opgenomen, maar wel tegen vergelijkbare redelijke kosten een hogere mate van milieubescherming bieden. “ Opmerkingen 1. Al deze criteria, zowel lokale als niet-lokale, lijken in principe in aanmerking te komen als argumentatie om ter beperking van de uitstoot van fijn stof een scherpere norm in de vergunning op te nemen dan die overeenkomt met de toepassing van bbt. Er zijn grenswaarden vastgesteld voor fijn stof ten behoeve van de luchtkwaliteit die worden overschreden. Er is sprake van gebieden waarin zelfs de achtergrondwaarden hoger zijn dan de geldende grenswaarden, waardoor lokale en regionale knelpunten ontstaan. Er zijn nationale doelstellingen geformuleerd met het oog op het verminderen van de emissie van fijn stof ter verbetering van de luchtkwaliteit en er bestaan naar verwachting tegenwoordig technieken waarmee een grotere reductie van de emissie van fijn stof kan worden bereikt die tegen redelijke kosten kunnen worden toegepast. 2. De overheid bezit de mogelijkheid om bij bestaande bedrijven op grond van artikel 8.22 (actualisatie) en 8.23 (ambtshalve wijziging) de voorschriften die zijn verbonden aan een vergunning zodanig te wijzigen dat zal worden voldaan aan bbt. In artikel 8.25 van de Wm is opgenomen dat in het geval niet door wijziging van de vergunning kan worden bewerkstelligd dat in de betrokken inrichting (op termijn) weer ten minste de beste beschikbare technieken zullen worden toegepast, de voor die inrichting verleende vergunning moet worden ingetrokken (intrekkingsgrond). Een dergelijke situatie zal zich niet hoeven voor te doen, wanneer een bedrijf ofwel op eigen initiatief ofwel via ambtshalve actualisering van de vergunning tijdig zal kunnen overstappen van de verouderde techniek naar de nieuwe, beste beschikbare techniek. Hierbij kan worden overwogen een onderzoeksverplichting naar de beste beschikbare technieken met betrekking tot het voorkomen of beperken van fijnstofemissie in een vergunning op te nemen of kan zonodig voor die overschakeling een termijn worden gegeven. 3. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat bij het opleggen van maatregelen boven bbt ook de technische en economische situatie van een bedrijf een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of deze maatregelen in redelijkheid kunnen worden gevergd van de vergunninghouder.
18
3.4
Rol van luchtkwaliteitsnormen bij vergunningverlening
Bij besluitvorming over milieuvergunningen dient ook voldaan te worden aan de wet- en regelgeving over luchtkwaliteit. Hieronder wordt ingegaan op de rol van de luchtkwaliteitsnormen bij vergunningverlening, wat betreft toetsing van vergunningaanvragen en verder gaan dan bbt. Toetsing van vergunningaanvragen Zeer recentelijk is hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer gewijzigd (15/11/2007 – ‘wet luchtkwaliteit’). Specifieke onderdelen van de wet worden uitgewerkt in algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. In de wet staat een gebiedsgerichte aanpak via het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) centraal. Deze programma-aanpak zorgt voor een flexibele koppeling tussen ruimtelijke activiteiten en gevolgen voor de luchtkwaliteit. Voordat met het NSL gewerkt kan worden dient Nederland uitstel te krijgen (derogatie) van het tijdstip wanneer aan de grenswaarden moet worden voldaan. Nieuwe initiatieven die in betekenende mate bijdragen aan verslechtering van de luchtkwaliteit (waaronder oprichting van bedrijven en uitbreidingsvergunningen) dienen te worden getoetst aan hun effect op de luchtkwaliteit. Uitzonderingen hierop zijn mogelijk op grond van de algemene maatregel van bestuur ‘Niet in betekenende mate’ (Besluit NIBM) en de ministeriële regeling NIBM (Regeling NIBM). Voor de periode tussen het in werking treden van de ‘Wet luchtkwaliteit’ en het verlenen van derogatie door de EU is het begrip 'niet in betekenende mate' gedefinieerd als 1% van de grenswaarde voor NO2 en PM10. Na verlening van derogatie treedt het NSL in werking en wordt de definitie van NIBM verschoven naar 3% van de grenswaarde. Bij industriële inrichtingen zal vaak de grens van 1% niet worden overschreden en kan een toetsing dus achterwege blijven. In gebieden waar de grenswaarden worden overschreden mogen plannen die geen betekenisvolle negatieve effecten hebben op de luchtkwaliteit dus toch doorgaan, evenals plannen waar sprake is van een geringe verslechtering van de luchtkwaliteit. Voorwaarde voor deze laatste plannen is dan wel dat in een ander gebied de luchtkwaliteit aanzienlijk verbetert (saldering). Verder gaan dan bbt In algemene zin geldt dat in situaties waarbij sprake is van normoverschrijding voor PM10 er een directe verplichting voor het bevoegd gezag bestaat om maatregelen te treffen om een (dreigende) overschrijding van een grenswaarde zo spoedig mogelijk te beëindigen of zoveel mogelijk te voorkomen. Sinds 1 januari 2005 gelden de grenswaarden voor fijn stof immers direct. Zoals hierboven vermeld kan het bevoegd gezag in het geval van overschrijding van luchtkwaliteitsnormen verder gaan dan bbt. Dit blijkt ook uit artikel 10 van de IPPC-richtlijn, dat luidt: ‘Indien met het oog op een milieukwaliteitsnorm strengere voorwaarden moeten gelden dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn, moeten met name in de vergunning extra voorwaarden worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.’ De redenering kan echter niet worden omgedraaid, in die zin dat het alleen mogelijk is om verdergaande eisen te stellen dan de bbt indien er sprake is van een normoverschrijding en het desbetreffende bedrijf daar aantoonbaar de oorzaak van is. Daarnaast dient in ieder geval bbt te worden toegepast, ook in situaties waarbij geen sprake is van overschrijding van milieukwaliteitsnormen.
3.5 •
Conclusies Het is juridisch mogelijk om in de NeR een beschrijving van bbt op te nemen die verder gaat dan de BREF’s, in het geval de BREF geen goede en actuele weergave geeft van bbt, en deze als uitgangspunt te nemen voor de vergunningverlening. In deze situatie is afwijken van de bbt-norm
19
•
• • •
20
in de NeR juridisch zelfs niet mogelijk. Niet het type document, maar de inhoud van de afweging is bepalend. Het bovenstaande laat onverlet dat de NeR een algemene uitzonderingsmogelijkheid kent van een algemene emissie-eis in het geval dat deze eis technisch of economisch niet mogelijk wordt geacht (en dus verder zou gaan dan bbt). Een dergelijke afwijking moet door het bevoegd gezag worden gemotiveerd. Merk op dat in dit geval geen sprake is van afwijking van de NeR, omdat het gaat om een afwijkingsmogelijkheid die de NeR zelf biedt. Omdat bbt gekoppeld is aan een bedrijfstak, is het juridisch niet noodzakelijk dat bbt wordt getoetst op het niveau van een individueel bedrijf. Overschrijding van luchtkwaliteitsnormen is geen noodzakelijke voorwaarde voor het voorschrijven van bbt. Vergunningvoorschriften kunnen emissiegrenswaarden bevatten voor stoffen die strenger zijn dan men op grond van de toepassing van bbt zou mogen verwachten. Bij de problematiek van fijn stof zijn de juridische condities hiervoor aanwezig.
4
BBT VOOR FIJN STOF: TECHNISCHE ASPECTEN
4.1
Inleiding
In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat het begrip bbt centraal staat bij de aanpak van fijn stof en dat aan bbt technische en economische aspecten zijn verbonden. Dit hoofdstuk gaat in op de vraag welke technieken vanuit technisch oogpunt te beschouwen zijn als bbt. Voor wat betreft gekanaliseerde emissies worden de verschillende typen technieken, de toepasbaarheid daarvan, en de milieu-effecten behandeld. Bij de toepasbaarheid wordt speciale aandacht besteed aan activiteiten waarbij op grond van de BREF’s of bijzondere regelingen in de NeR vaak nog technieken met een lager milieurendement worden toegepast. Dit hoofdstuk beperkt zich tot gekanaliseerde emissies, in hoofdstuk 6 wordt ook ingegaan op diffuse emissies.
4.2
Beschikbare technieken voor fijnstofreductie
Er zijn verschillende technische mogelijkheden voor de reductie van de emissie van fijn stof (PM10 en PM2,5) uit industriële installaties. In het verleden waren het beleid en de maatregelen om de emissies van fijn stof te verlagen vooral gericht op de totale uitworp van stofdeeltjes naar de lucht. Dit wordt aangeduid als de emissie van totaal stof of TSP (total suspended particulates). Het zijn echter juist de kleinste deeltjes die het meest bezwaarlijk zijn voor de volksgezondheid. De Europese richtlijnen voor luchtkwaliteit stellen daarom specifiek eisen aan de niveaus van de fractie fijn stof in de buitenlucht, aangeduid als PM10. Dit is de groep deeltjes (particulate matter) met een aërodynamische diameter die kleiner is dan 10 micrometer. Het grootste deel van het zwevend stof in de buitenlucht bestaat uit PM10. In de herziene Europese richtlijnen voor de luchtkwaliteit en de nationale emissieplafonds (NEC richtlijn) verschuift de aandacht verder naar de nog fijnere deeltjes. Er komen dan eisen voor de niveaus van PM2,5. Dit zijn deeltjes kleiner dan 2,5 micrometer. Het is daarom van belang om bij de keuze van bestrijdingstechnieken veel aandacht te besteden aan het effect op PM2,5. Technieken die niet alleen PM10, maar ook PM2.5 reduceren hebben de voorkeur bij de keuze van maatregelen. In onderstaande tabel staat een overzicht van de nu meest gebruikte technieken. Daarbij is het rendement gegeven waarmee de maatregelen deeltjes afvangen, voor respectievelijk PM2,5 (zeer fijne stofdeeltjes) en PM10. Tabel 4.1
Meest gebruikte technieken voor fijnstofreductie
Techniek Cycloon Multi-cycloon Roterende deeltjesscheider (RDS) Lage energie wasser Hoge energie wasser Elektrofilter (1 veld) Elektrofilter (3 velden) Doekfilter
Gemiddeld rendement (%) PM2.5 PM10 15 50 50 85 70 30 90 60 95 99
90 90 99 90 99 99,5
Bron: TNO (2006)
21
De tabel laat zien dat er drie technieken zijn die hoge reinigingsrendementen halen voor PM10: de hoge energie wasser, het meervelds elektrofilter en het doekfilter. Van deze technieken presteert vooral ook het doekfilter ook goed voor PM2,5. Dat is ook verklaarbaar, omdat het doekfilter werkt als een filtrerende afscheider. De problematiek van PM2,5 is dus een extra argument om een doekfilter toe te palssen, omdat andere technieken waarmee minder lage emissieniveaus bereikt worden (zoals cyclonen, roterende deeltjesscheiders en lage energiewassers) juist voor de zeer kleine deeltjes minder effectief zijn. Bij de toepassing van een doekfilter wordt de verontreinigde lucht door het filter heen gevoerd en daardoor worden ook de kleinste deeltjes afgevangen. Naast het doekfilter zijn er meer systemen die als filtrerende afscheider werken, zoals het keramische filter voor industriële toepassingen, of buiten de industrie het roetfilter op dieselmotoren. Daarnaast is het van belang om rekening te houden met andere eigenschappen van de gekozen emissiebeperkende technologie zoals andere milieueffecten (energie, afval), kosten of veiligheid (explosiegevaar). Toepassing van filtrerende afscheiders kan tot extra energieverbruik leiden (bijvoorbeeld een krachtiger ventilator) maar op bedrijfsniveau is dit zeer beperkt. Ook de eventuele effecten op de afvalproductie zijn zeer beperkt. Bij een vergelijking tussen de best presterende opties, de hoge energie wasser, het meervelds elektrofilter en het doekfilter, blijkt dat er op deze punten geen doorslaggevende verschillen zijn. In sommige toepassingen verbruikt het ene filtersysteem meer energie dan het andere, soms ontstaat er een problematische afvalwaterstroom of zijn er extra maatregelen nodig tegen explosiegevaar. Dit leidt niet tot een voorkeur voor andere maatregelen dan filtrerende afscheiders. Afhankelijk van het type afgassen zijn er positieve effecten voor componenten die aan het fijn stof vastzitten, zoals zware metalen, polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) en persistente organische stoffen (POP’s). Het heeft dus de voorkeur om het doekfilter of andere filtrerende afscheiders als uitgangspunt voor de te nemen emissiebeperkende maatregelen. In dit hoofdstuk zal het woord doekfilter worden gebruikt als aanduiding van de technologie van de filtrerende afscheider. Daaronder worden ook het keramische filter verstaan en filters op basis van metaalgaas en hoog rendements-filtersystemen die vaak als HEAF worden aangeduid. Op dit moment worden doekfilters toegepast op een groot aantal bronnen van fijn stof. Er zijn echter ook nog veel situaties waarin andere filtersystemen worden ingezet die een kleiner effect hebben op de emissie van fijn stof. Het gaat dan bijvoorbeeld om installaties in de basismetaalindustrie, om procesonderdelen in de petrochemie, energieopwekking of de voedingsmiddelenindustrie. De concentraties aan stofdeeltjes die bereikt kunnen worden door het inzetten van filtrerende afscheiders liggen lager dan 5 mg/Nm3, gemeten als totaal fijn stof (TSP). In de praktijk bereiken filtrerende afscheiders die goed werken emissieniveaus van circa 1 á 2 mg/Nm3. Deze waarden worden bijvoorbeeld door de meeste afvalverbrandingsinstallaties in Nederland zonder problemen gerealiseerd. Concentraties van TSP onder 5 mg/Nm3 kunnen ook worden gehaald met meervelds elektrofilters. Daarbij is het vangstrendement voor PM2,5 iets minder gunstig dan bij een doekfilter.
4.3
Toepasbaarheid filtrerende afscheiders: algemeen
Als de filtrerende afscheider, in de praktijk meestal het doekfilter, als uitgangspunt wordt gekozen voor fijnstofmaatregelen bij de industrie dan is het van belang dat die afscheiders ook op de meeste bronnen kunnen worden toegepast. In principe zijn filtrerende afscheiders toepasbaar op alle soorten emissiebronnen. In de praktijk kunnen er knelpunten ontstaan vanwege typische eigenschappen van de te reinigen afgassen of het productieproces. Het kan bijvoorbeeld gaan om het afvangen van stof dat onder invloed van vocht kan samenklonteren, waardoor het doekfilter verstopt raakt. Dit speelt bijvoorbeeld een rol in de voedingsmiddelenindustrie. Er kunnen ook veiligheidsproblemen ontstaan
22
vanwege de kans op stofexplosies in een filterinstallatie. Ook kunnen hoge temperaturen of gloeiende deeltjes in de afgassen leiden tot schade aan het filtermateriaal of tot brandgevaar. In de praktijk worden dit soort problemen opgelost door aanpassingen aan het productieproces of door het veranderen van de condities van de te reinigen gassen. De temperatuur van de afgassen kan worden verhoogd om condensatieproblemen te voorkomen of het vochtgehalte van afgassen verlaagd. Vaak kan er tegen beperkte extra kosten een voorreiniging worden toegepast. Een andere mogelijke maatregel is een filtersysteem waarbij het filtermedium is gemaakt van hetzelfde materiaal als de vrijkomende stofdeeltjes. Het filter kan dan bij verstopping worden vervangen en worden teruggevoerd als grondstof voor het productieproces. Als procesaanpassingen niet mogelijk zijn kan ook het filtersysteem worden aangepast. Als er sprake is van zeer hoge temperaturen of agressieve bestanddelen kunnen keramische materialen worden toegepast in plaats van filterdoeken gemaakt van kunststof. Dergelijke keramische filters zijn vergelijkbaar met de roetfilters op auto’s en worden bij zeer specifieke industriële processen ingezet. In de praktijk betekent dit dat in de meeste gevallen een normaal doekfilter met toepassing van een kunststof filterdoek mogelijk is, en dat in gevallen van hoge temperaturen (tot 750 C) of chemisch agressieve afgassen een metaalgaas of een keramisch filter kan worden ingezet. Daarmee is het hele scala aan afgassen uit industriële processen te beheersen. Keramische filters zijn echter duurder dan doekfilters en worden daarom nog weinig toegepast. Een groot deel van de bronnen van fijn stof emissies voldoet al aan een eis van een maximale concentratie van stof van 5 mg/Nm3. Indien het streven is om voor alle overige bronnen ook hier aan te voldoen, zal er een overgangsperiode nodig zijn om de huidige emissiepunten aan te sluiten op doekfilters of om de huidige doekfilters die niet voldoende presteren te vervangen. Het vervangen van doekfilters kan op een termijn van enkele jaren gebeuren, in het kader van het normale onderhoud van de filters dat meestal elke 2 tot 4 jaar plaatsvindt. Het plaatsen van nieuwe doekfilters heeft normaal gesproken ook enkele jaren nodig voor ontwerp en constructie van de installatie. Voor zeer grote installaties kan dit oplopen tot een periode van 3 tot 5 jaar. Daarnaast geldt voor grote installaties dat stilleggen van een installatie meestal kostbaar is. Het is dan gewenst om rekening te houden met al geplande onderhoudsperiodes om aanpassingen te kunnen plegen. Over het algemeen kennen stops voor groot onderhoud een periode van circa 4 jaar (petrochemie) tot 7 jaar (glasfabrieken). Bij het bepalen van een redelijke overgangstermijn kunnen vanuit technisch oogpunt verder ook de volgende aspecten een rol spelen. - aansluiting bij het lopende schema voor stilleggen van de productie-installatie voor onderhoud en verbeteringen; - prioriteitstelling in keuzes voor terugdringen van emissies op grond van een integrale afweging: welke emissies worden met voorrang aangepakt: broeikasgassen, stikstofxiden, fijn stof? - technische samenhang met andere emissiebeperkende maatregelen: soms kan het nuttig zijn een maatregelen tegen stofemissies te combineren met een maatregel tegen SO2 of tegen NOx; - doorlooptijd voor besluitvorming, ontwerp en constructie. Dit is in de praktijk 2 tot 5 jaar, afhankelijk van de schaalgrootte en complexiteit van de maatregelen. Het Europese BAT referentiedocument ‘Common Waste Water and Waste Gas Treatment/Management systems in the Chemical Sector’ geeft informatie over de toepasbaarheid van veelgebruikte filtermaterialen. Onderstaande tabel geeft een overzicht.
23
Tabel 4.2
Toepasbaarheid van filtermaterialen
Filter materiaal
Polyester Acrylaat copolymeren m-Aramide Polyphenyleensulfide (PPS) Ethyleenchloortrifluoroetheen Polytetrafluoroetheen (Teflon) Polyimide Glasvezel Roestvast staal Keramisch materiaal
Bestand tegen
Zuren Goed Goed
basen matig matig
Bedrijfstemperatuur vochtige afgassen 0 C 94 110
Bedrijfstemperatuur droge afgassen 0 C 132 120
Max temperatuur 0 C 150 130
Brandbaar Ja?? nee nee
Goed Uitstekend
Goed Uitstekend
177 190
200 190
240 232
nee nee
Uitstekend
Uitstekend
177
177
190
nee
Uitstekend
Uitstekend
260
260
290
nee
Goed Zeer goed Goed Zeer goed
Goed matig Uitstekend Goed
240 260 550 760
260 260 550 760
280 290 500 1204
nee nee nee nee
Bron: tabel 3.18 in paragraaf 3.5.3.5 van de BREF WWWGT, Reference document on Best Available Techniques in Common Waste Water and Waste Gas Treatment/Management systems in the Chemical Sector, February 2003, Seville.
Doordat het reinigingsrendement van een filtrerende afscheider erg hoog is, 99,5% of meer, wordt de relatieve bijdrage van emissies die niet door het filter gaan belangrijker. Het gaat dan bijvoorbeeld om emissies tijdens storingen van het filtersysteem of tijdens opstarten en stilleggen van de installatie als de emissies niet door het filter worden geleid (by-pass) vanwege te hoge of te lage afgastemperaturen. Deze emissies kunnen op jaarbasis even hoog of hoger zijn dan de emissies tijdens regulier bedrijf. In de NeR is sinds 2002 een algemene eis opgenomen voor de emissie van stof (TSP) van 5 mg/Nm3. Dit impliceert het gebruik van doekfilters. Daarop maakt de NeR echter een aantal uitzonderingen mogelijk. Deze uitzonderingen waren in het verleden opgenomen in bijzondere regelingen; voor een deel is dat nog steeds het geval. Voor deze bedrijfstaken of activiteiten geeft de NeR meestal een soepeler emisie-eis, die haalbaar is met een ander type filter (gaswasser, enkelvoudig elektrofilter, multicycloon). Tegenwoordig zijn uitzonderingen vaak gebaseerd op informatie in de Europese BAT referentiedocumenten (BREF’s). Door het streven naar verdere reductie van fijnstofemissies is het nodig om beide typen uitzonderingen (op grond van de bijzondere regelingen en op grond van de BREF’s) kritisch tegen het licht te houden. Daarbij kan tevens rekening worden gehouden met technische ontwikkelingen die zich inmiddels hebben voorgedaan. In de volgende twee paragrafen wordt ingegaan op de uitzonderingen op grond van de BREF’s (paragraaf 4.4) en op grond van de bijzondere regelingen in de NeR (paragraaf 4.5).
4.4
Toepasbaarheid van filtrerende afscheiders: de BREF’s
Er zijn 33 Europese referentiedocumenten gemaakt die de bbt beschrijven voor het beperken van de emissies bij de belangrijkste industriële activiteiten. Deze BAT Referentiedocumenten (BREF’s) zijn opgesteld in de periode 1996 – 2007. In vrijwel alle BREF’s komen maatregelen voor om de emissies van fijn stof of TSP te verlagen. In het grootste deel van de gevallen wordt het doekfilter genoemd als maatregel. Daarnaast wordt vaak vermeld dat een emissieniveau van 5 mg/Nm3 of lager haalbaar is door het toepassen van de bbt. Dat impliceert het toepassen van filtrerende afscheiders of in sommige gevallen een meervelds elektrofilter (ESP).
24
In een aantal specifieke gevallen wordt echter het doekfilter niet genoemd in de relevante BREF Evenmin geeft een BREF dan informatie of een emissieniveau van 5 mg/Nm3 of lager haalbaar is. In die gevallen is op grond van de BREF’s niet vast te stellen of voor fijn stof een emissieniveau van 5 mg/ Nm3 of lager haalbaar is. Dit betreft soms processen waarbij sprake is van een verouderde BREF, bijvoorbeeld de pelletfabrieken voor de productie van ijzer en staal. Soms is in een BREF ook niet alle recente informatie opgenomen. De BREF voor de voedingsmiddelenindustrie wijst voor bepaalde processen zoals de productie van zetmeel het doekfilter nog niet aan als de bbt, terwijl in Nederland bij een aantal zetmeelfabrieken al wel doekfilters worden toegepast. Daarnaast zijn er enkele processen voor anorganische chemische producten waarbij in plaats van doekfilters andere maatregelen tegen stofemissie worden genoemd als de bbt. Deze maatregelen, zoals natte stofvangers of een-velds elektrofilters, bereiken normaal gesproken niet dezelfde emissieniveaus als doekfilters. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om processen als de productie van kunstmest of siliciumcarbide of om de productie van katalysatoren voor de chemische industrie. In die gevallen zullen alternatieven voor doekfilters nodig zijn, zoals keramische filters of hoge druk gaswassers. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de maatregelen tegen stofemissies die in de BREF’s worden genoemd en de bijbehorende bandbreedtes in emissieniveaus. Veel BREF’s merken het gebruik van doekfilters wel aan als de bbt, maar geven voor de haalbare emissies een range op die ruimer is dan 5 mg/Nm3. Vaak wordt een range gegeven tot 20 mg/Nm3, zoals voor 2002 ook in de NeR was opgenomen. Bij de huidige kwaliteit van het filtermateriaal is er geen technische reden meer voor een hogere grenswaarde dan 5 mg/Nm3 bij het toepassen van doekfilters. Het enige voordeel van een soepeler eis is dat de filterdoeken minder vaak vervangen hoeven te worden, wat een kostenbesparing oplevert. Voor enkele bedrijfstakken worden doekfilters in de BREF’s niet genoemd als de bbt. Sommige daarvan zijn voor Nederland van belang. Het gaat om de volgende activiteiten. - ijzer en staalproductie: pelletfabrieken, productie van ruwijzer in hoogovens; - organische chemie: verbranding van koolwaterstoffen; - anorganische chemie: gebruik van prilltorens bij de productie van ureum; - anorganische chemie: productie van natriumsulfiet; - keramische industrie: toepassen van kalksplitreactor bij productie van baksteen; - raffinaderijen; katalytische kraakprocessen. Hierna wordt kort toegelicht wat de situatie in de Nederlandse bedrijven in deze bedrijfstakken is en wat de gevolgen van een aanscherping van de stofeis tot 5 mg/Nm3 kunnen zijn. IJzer- en staalproductie: productie van ruwijzer in hoogovens Nederland heeft één ijzer- en staalfabriek die hoogovens gebruikt, Corus in IJmuiden, onderdeel van de Tata Steel Group. Momenteel past Corus al doekfilters toe op de afgassen uit de hoogovens en bereikt daarmee niveaus onder 5 mg/Nm3. IJzer- en staalproductie: pelletfabrieken Corus is de enige staalfabriek in West Europa met een eigen pelletfabriek. Pellets worden gemaakt uit ijzererts en dat gebeurt meestal op de locatie waar erts wordt gewonnen. Naast de fabriek van Corus zijn er nog 4 pelletfabrieken in Scandinavië die allemaal zijn gekoppeld aan mijnbouwactiviteiten. Er is geen specifieke technische reden voor een eigen pelletfabriek voor Corus, het levert wel een besparing op grondstofkosten op. Corus past een gaswasser toe op de pelletfabriek die de emissies van stof terugbrengt tot niveaus tussen 5 en 10 mg/Nm3. Vervanging van de wassers door een doekfilter zou technisch mogelijk zijn maar is pas een interessante optie als dit wordt gecombineerd met andere maatregelen om de emissies van de pelletfabriek te verlagen, bijvoorbeeld om de NOx-emissies te reduceren.
25
Anorganische chemie: gebruik van prilltorens bij de productie van ureum Over het algemeen worden ureumkorrels gemaakt met een granulator. Er is in Nederland nog één prilltoren in gebruik voor enkele specifieke soorten korrels ureum. Het is technisch mogelijk om een doekfilter toe te passen maar vanwege de grote afgasvolumes zijn de kosten relatief hoog. De totale emissie van deze installatie bedraagt in de ordegrootte van 700 ton per jaar (ref Duurzaamheidsverslag Yara). Op dit moment voorziet eigenaar Yara nog geen aanpassingen aan het proces die toepassing van doekfilters goedkoper maken. Anorganische chemie: productie van natriumsulfiet Voor zover bekend vindt er in Nederland geen specifieke productie plaats van natriumsulfiet. Keramische industrie: toepassen van kalksplitreactor bij de productie van baksteen Bij de productie van baksteen komen relatief veel gasvormige fluorverbindingen vrij. Om deze emissies te verminderen noemt het BAT referentiedocument twee technieken. De eerste is het injecteren van kalkpoeder, waarbij een doekfilter wordt toegepast om de kalk en fluorides af te vangen. De emissies van fijn stof kunnen dan zonder veel problemen onder 5 mg/Nm3 blijven. De tweede optie is de kalksplitreactor, waarbij de afgassen door een laag van gemalen kalksteen worden geleid. De fluorides worden gebonden in de kalksteen. De kalksteen raakt na verloop van tijd verzadigd en wordt dan vernieuwd, de vervuilde kalksteen kan als grondstof worden ingezet voor de baksteenproductie of in andere processen, zoals cementproductie. Nadeel van deze kalksplitreactor is dat er door de beweging van de kalkdeeltjes stof vrijkomt, op emissieniveaus van 20 to 40 mg/Nm3. Het BAT referentiedocument geeft geen maatregelen om de stofemissie te verlagen. Het stof dat vrijkomt uit de kalksplitreactor kan worden afgevangen in een doekfilter. Dat heeft echter als bezwaar dat de baksteenfabrieken na de eerste gasreiniging met een kalksplitreactor een tweede gasreiniging moeten toepassen om de stofemissie uit de kalksplitreactor af te vangen. Vanwege de relatief lage stofemissies en grote afgasvolumes zijn de kosten per afgevangen kilo stof relatief hoog. Ongeveer de helft van de ruim 40 Nederlandse baksteenfabrieken is inmiddels voorzien van een kalksplitreactor. Als de stofemissie verlaagd moet worden naar 5 mg/ Nm3 zijn er de volgende technische opties. - de bedrijven die nog geen kalksplitreactor hebben geplaatst kunnen kiezen voor het toepassen van een droge rookgasreiniging plus een doekfilter; - de bedrijven die een kalksplitreactor gebruiken kunnen na de reactor alsnog een doekfilter plaatsen; - bedrijven kunnen procesgeïntegreerde maatregelen nemen om het volume van de afgassen te verlagen, waardoor afgasreiniging aanzienlijk goedkoper wordt. Dan is het mogelijk om integraal alle vrijkomende emissies aan te pakken (fijn stof, stikstofoxiden, fluorverbindingen, zwaveldioxide). Raffinaderijen; katalytische kraakprocessen Bij 4 van de 5 Nederlandse raffinaderijen worden katalytische kraakprocessen gebruikt om aardolie om te zetten in bruikbare producten, aangeduid als FCC (Fluid catalytic cracking). Bij het reinigen van de gebruikte katalysator kan veel stof vrijkomen. Dit stof heeft een hoge temperatuur en heeft een structuur die tot schade aan filterdoeken van kunststof kan leiden. Het is daarom niet mogelijk om filtrerende afscheiders toe te passen op basis van kunststof doeken. Het is echter wel mogelijk om deze afgassen te reinigen met keramische filters of filters op basis van een metaalgaas (two-stage filters). Er is volgens het BAT referentiedocument voor deze sector in Europa één raffinaderij die deze techniek toepast (ref par 4.5.9.3, BAT Reference document for Mineral oil and gas refineries, February 2003, EC) en sinds 2004 is er ook in Australie een raffinaderij die een filtrerende afscheider toepast op de FCC unit (BP Refinery Kwinana, Western Australia).
26
4.5
Toepasbaarheid van filtrerende afscheiders: bijzondere regelingen in de NeR
In de NeR is een algemene emissie-eis opgenomen voor de reductie van stof, inclusief fijn stof, tot een niveau lager dan 5 mg/Nm3. Daarop is echter in bijzondere regelingen in de NeR een aantal uitzonderingen gemaakt. Deze bijzondere regelingen en nog enkele andere uitzonderingen voor specifieke processen zijn opgenomen in de NeR of in de BREF’s vóór 2001, het jaar waarin het besluit Luchtkwaliteit in Nederland van kracht werd, en voordat er een NEC-plafond wordt vastgesteld voor de emissie van fijn stof. Er was voor 2001 in juridische en beleidsmatige zin meer ruimte beschikbaar voor de emissie van fijn stof. Deze uitzonderingen zijn meestal opgenomen in de NeR vanwege knelpunten bij het aanpassen van bestaande installaties op doekfilters of vanwege hoge kosten voor het treffen van maatregelen op bestaande bronnen. Bij de keuze van maatregelen in de industrie is daarom vaak de voorkeur gegeven aan reductie van andere luchtverontreinigende componenten zoals SO2 en NOx (oorzaak van zure regen) en vluchtige koolwaterstoffen (veroorzaakt zomersmog). Op dit moment zijn er in de NeR via een bijzondere regeling afwijkende emissie-eisen opgenomen voor de volgende situaties: Groenvoerdrogerijen: voor bestaande installaties geldt een eis van 75 mg/Nm3 Productie van suiker: stofeis voor pulpdrogers van 75 mg/Nm3 Productie van zetmeel: zetmeeldrogers maximaal 100 mg/Nm3 Houtbewerking: eis van 10 mg/Nm3 Asfaltmenginstallaties: voor bestaande situaties geldt 10 mg/Nm3 Productie van kunstmest: afwijken van de algemene eis is ter beoordeling door het Bevoegd Gezag Thermisch reinigen van gebruiksmaterialen, uitbrandovens: 25 mg/Nm3, geen filter voorzien Verbranden van schoon resthout: eisen tussen 25 en 100 mg/Nm3, afhankelijk van de grootte van de installatie. De bovengenoemde regelingen voor de productie van suiker, zetmeel en kunstmest vervallen in 2008 en worden vervangen door de BAT referentiedocumenten voor de voedingsmiddelen industrie en voor de anorganische chemie. Die vermelden de toepasbaarheid van doekfilters of geven emissieniveaus aan tot 5 mg/Nm3. Met het vervallen van deze bijzondere regelingen zal voor deze activiteiten dus de algemene systematiek van de NeR gaan gelden. De regeling voor groenvoerdrogerijen betreft zes grasdrogerijen, waarvan er vijf steenkolen als brandstof gebruiken en één aardgas. Momenteel passen deze installaties multicyclonen toe om de stofemissie te beperken. Het toepassen van doekfilters is financieel onhaalbaar voor de bedrijven. In het verleden hebben de provincies vergunningen verleend die hogere stofemissies toelaten dan de huidige eisen in de bijzondere regeling in de NeR (NeR eis is maximaal 75 mg/Nm3). De totale stofemissie door deze sector wordt geschat op 500 tot 700 ton per jaar. Op 13 december 2007 heeft de minister van VROM een brief gestuurd aan het bevoegd gezag voor deze bedrijven met de vraag om de vergunning voor de stofemissies aan te scherpen tot ten minste het niveau van de eisen in de bijzondere regeling in de NeR en om deze eisen vanaf eind 2008 ook te handhaven. De Minister geeft in de brief ook aan dat de Bijzondere regeling, indien nog van toepassing, in 2010 zal worden aangescherpt waardoor de stofemissie-eis op het niveau van de algemene eisen uit de NeR wordt gebracht (5-20 mg/Nm3). Aan de VROM-Inspectie is verzocht om op een en ander toe te zien. In de huidige situatie kan deze bedrijfstak alleen bestaan dankzij een Europese steunregeling voor gedroogde veevoeders. Deze subsidieregeling zal in 2008 worden geëvalueerd door de Europese Commissie. Als naar aanleiding daarvan de regeling wordt stopgezet zal een aantal bedrijven worden gesloten. De emissie-eis in de regeling voor houtbewerking is verouderd. De meeste bedrijven in deze sector vallen inmiddels onder het Activiteitenbesluit. De bijzondere regeling in de NeR komt te vervallen. Dan zal voor enkele grote houtverwerkende bedrijven die niet onder het Activiteitenbesluit vallen de algemene stofeis in de NeR gaan gelden van 5 mg/Nm3. De meeste van de huidige filtersystemen bij
27
deze bedrijven zullen deze eis kunnen halen, enkele systemen zullen moeten worden verbeterd door bijvoorbeeld nieuwe filterdoeken te gebruiken. In het Activiteitenbesluit is een eis opgenomen van 10 mg/Nm3 voor deze bedrijfstak. Die eis kan bij een actualisatie van het Activiteitenbesluit worden aangepast. De bijzondere regeling voor asfaltmenginstallaties heeft betrekking op 44 installaties in Nederland. Bij ongeveer de helft daarvan liggen de stofemissies onder 5 mg/Nm3. Voor de meeste andere installaties geldt dat deze waarde kan worden bereikt door het vervangen van de nu gebruikte filterdoeken door betere. In sommige gevallen kunnen ook andere aanpassingen aan de afgasreiniging nodig zijn. De eis voor bestaande asfaltmenginstallaties kan worden aangepast van 10 mg/Nm3 naar 5 mg/Nm3, als daarbij een overgangstermijn wordt opgenomen voor afschrijving van de bestaande filterdoeken. De regeling voor het thermisch reinigen van gebruiksmaterialen betreft een relatief kleine bron van emissies. Het gaat in Nederland om enkele tientallen installaties. Een doekfilter zou bij deze installaties geplaatst moeten worden na een naverbrander. Nader onderzoek is gewenst om te onderzoeken of hier andere filtrerende afscheiders mogelijk zijn. Voor deze installaties kan een ruime overgangstermijn worden gehanteerd om rekening te houden met een eventueel onderzoek naar de technische mogelijkheden. De regeling voor het verbranden van schoon resthout zal vervallen voor installaties met een thermisch vermogen boven 1 Megawatt op het moment dat de emissie-eisen voor dergelijke installaties zijn opgenomen in het vernieuwde BEES-B. Voor nieuwe installaties zal dan een eis van 5 mg/Nm3 gaan gelden voor de emissies van fijn stof, net als voor bestaande installaties (met een overgangstermijn van zes jaar). Daarnaast zijn er in Nederland naar schatting enkele honderden installaties voor verbranden van hout of biomassa met een thermisch vermogen onder 1 MW. Het ECN schat de stofemissie voor deze installaties in de industrie op enkele tientallen tonnen fijn stof per jaar. Hierbij is verondersteld dat installaties die alleen dienen voor verwarmingsdoelen weinig draaiuren maken en dat installaties die veel draaiuren maken voor de productie van stoom of elektriciteit al zijn voorzien van maatregelen om de stofemissies te beperken. In Duitsland zal voor kleine stookinstallaties onder 1 MW een nieuw emissieregime gaan gelden. Voor nieuwe installaties geldt vanaf 2014 een emissie-eis voor fijn stof van 20 mg/Nm3. Deze niveaus kunnen bij dergelijke installaties alleen worden gehaald door toepassing van filtrerende afscheiders, eventueel in de vorm van metaalgaasfilters of keramische filters. De laatste zijn vergelijkbaar met de roetfilters op dieselmotoren. Voor bestaande installaties blijft een eis van 100 mg/Nm3 gelden. Op dit moment wordt in Nederland nog geen beleid geformuleerd voor fijnstofemissies van installaties kleiner dan 1 MW. Overwogen kan worden om ook voor deze installaties emissie-eisen voor stof te introduceren.
4.6
Conclusies
Een verkenning van de Europese BAT Referentiedocumenten, de staande praktijk in Nederland en enkele relevante ontwikkelingen in beleid en regelgeving in de buurlanden laat het volgende zien. • De grootste reductie in fijn stof wordt bereikt met filtrerende afscheiders, waaronder doekfilters. Door het toepassen van doekfilters zijn altijd emissieniveaus onder 5 mg/Nm3 te realiseren. • Het toepassen van filtrerende afscheiders is technisch mogelijk op alle stationaire bronnen van fijn stof die in Nederland van belang zijn. • Het toepassen van filtrerende afscheiders of het bereiken van een emissieniveau van 5 mg/Nm3 voor stofemissies is in veel BAT Referentiedocumenten al aangemerkt als in overeenstemming met de bbt. Voor de enkele processen waar dit niet het geval is, laat de praktijk zien dat er inmiddels voorbeelden zijn van toepassing van filtrerende afscheiders of dat er binnen de mogelijkheden van de bbt alternatieven zijn die even goed presteren. • Er zijn andere typen filtrerende afscheiders die kunnen worden ingezet als de afgascondities niet geschikt zijn voor doekfilters, zoals het keramische filter en het metaalgaasfilter.
28
•
•
Naast filtrerende afscheiders zijn er andere types stoffilters die ook emissieniveaus onder 5 mg/Nm3 kunnen realiseren, zoals de hoge-energie gaswasser en het meer-velds elektrostatisch filter. Deze filtertypes vangen de allerfijnste fractie van het stof (PM2,5) echter minder goed af dan een filtrerende afscheider. Doordat het reinigingsrendement van een filtrerende afscheider erg hoog is, 99,5% of meer, wordt de relatieve bijdrage van emissies die niet door het filter gaan belangrijker. Het gaat dan bijvoorbeeld om emissies tijdens storingen van het filtersysteem of tijdens opstarten en stilleggen van de installatie als de emissies niet door het filter worden geleid (by-pass) vanwege te hoge of te lage afgastemperaturen. Deze emissies kunnen op jaarbasis even hoog of hoger zijn dan de emissies tijdens regulier bedrijf.
29
30
5
BBT VOOR FIJN STOF: KOSTENEFFECTIVITEIT
5.1 Inleiding In hoofdstuk 4 is gebleken dat filtrerende afscheiders, die een emissieniveau van 5 mg/Nm3 behalen, vanuit technisch oogpunt te beschouwen zijn als bbt voor fijn stof. Dit hoofdstuk gaat in op één van de economische aspecten van bbt voor fijn stof, te weten de kosteneffectiviteit. De kosteneffectiviteit wordt gebruikt om na te gaan in hoeverre de kosten gangbaar zijn, dat wil zeggen of de inspanning die van bedrijven gevraagd wordt overeenkomt met de inspanningen die elders binnen de industrie en andere sectoren wordt gevraagd. Overigens is kosteneffectiviteit niet het enige economische aspect van bbt; ook de totale kosten zijn van belang. Dit laatste komt in hoofdstuk 7 aan bod.
5.2 Kosteneffectiviteit: methodiek en uitgangspunten Methodiek De discussie over de gangbaarheid van kosten van milieumaatregelen werd altijd bemoeilijkt door verschillende berekeningswijzen die door verschillende partijen werden gehanteerd. Daarom heeft het ministerie van VROM in 1995 de ‘methodiek kosteneffectiviteit’ gepubliceerd, die een eenduidige berekening van de kosteneffectiviteit van nageschakelde milieumaatregelen in de industrie mogelijk maakt. Deze methodiek is met betrokkenheid vanuit de industrie ontwikkeld. Deze methodiek is opgenomen in de NeR (zie figuur).
Totale en marginale kosteneffectiviteit Het wettelijke verankerde voorzorgprincipe leidt ertoe dat periodiek moet worden nagegaan of de eisen gesteld aan processen en milieuvoorzieningen nog in overeenstemming zijn met de laatste inzichten en mogelijkheden die de beste beschikbare technieken bieden. Wanneer een bestaande maatregel naar het oordeel van het bevoegd gezag niet meer voldoet, dan dient de bestaande maatregel te worden uitgebreid of te worden vervangen door een (redelijke) andere maatregel. In deze gevallen kan een marginale en een totale kosteneffectiviteit worden berekend. De marginale kosteneffectiviteit wordt bepaald uit de extra kosten en de extra effecten. De totale kosteneffectiviteit wordt bepaald uit de totale kosten en de totale effecten.
31
Bestaande maatregel De kosten van de reeds bestaande maatregel worden gevormd door de som van de operationele kosten en de kapitaalskosten. Wanneer de bestaande maatregel ouder is dan 10 jaar, zijn de kapitaalskosten van de bestaande maatregel gelijk aan nul. Nieuwe, aanvullende en vervangende maatregel In de figuur is een aantal gangbare situaties weergegeven waarin nieuwe maatregelen worden gerealiseerd. Het betreft: • Nieuwe situaties: een situatie waarbij voorheen geen sprake was van een bestaande maatregel. De kosten van de nieuwe maatregel worden gevormd door de som van de operationele kosten en de kapitaalskosten. • Aanvullende maatregel: een situatie waarbij een maatregel wordt gerealiseerd aanvullend op een bestaande maatregel. Een aanvulling kan een verbetering van een bestaande maatregel betekenen (bijvoorbeeld een extra filterkamer) of een maatregel die de totale milieuprestatie voor een bepaalde component verbetert (bijvoorbeeld een doekfilter na een cycloon). De marginale kosten zijn gelijk aan de som van de kapitaalskosten en de operationele kosten tengevolge van de uitbreiding van de maatregel. De totale kosten kunnen worden berekend als de som van de kosten van de reeds bestaande maatregel en de kosten van de extra maatregel. • Vervangende maatregel: een situatie waarbij een maatregel wordt gerealiseerd als vervanging van een bestaande maatregel. Bij een vervangende maatregel kunnen de totale kosten worden berekend uit de som van de kapitaals- en operationele kosten van de vervangende maatregel en de desinvesteringen. Indien de investering ouder is dan 10 jaar, zijn de desinvesteringen gelijk aan nul. De marginale kosten kunnen worden berekend als verschil van de totale kosten van de vervangende maatregel ten opzichte van de bestaande maatregel. In de huidige situatie zal het binnen de industrie met name gaan om aanvullende en vervangende maatregelen. Marginale of totale kosteneffectiviteit Omdat het vermijden van een relatief kleine restemissie relatief duur is, zal de marginale kosteneffectiviteit in veel gevallen ongunstiger zijn dan de totale kosteneffectiviteit. Zowel de marginale als de totale kosteneffectiviteit zijn grootheden waarmee in de praktijk rekening moet worden gehouden. In de NeR wordt voor toetsing aan de marginale kosteneffectiviteit op dit moment uitgegaan van een bovengrens van 4 keer de indicatieve referentiewaarde. Boven de bovengrens wordt de situatie als onredelijk gekenschetst.
32
Uitgangspunten voor kosten van maatregelen Om de kosten van maatregelen te bepalen is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: • Tauw (2000); Beschrijving van emissiebeperkende technieken; Infomil publicatie L26; • ‘Potentials and costs to reduce PM10 and PM2,5 emissions from industrial sources in the Netherlands’ van TNO (2002). De huidige gangbaar toegepaste kostencijfers dateren van circa 10 jaar geleden. Enerzijds zou indexering moeten plaatsvinden voor bijvoorbeeld inflatie, anderzijds worden technieken goedkoper. In het kader van dit onderzoeken zijn ongecorrigeerde waarden gebruikt. Dit is voor het actieplan voldoende, omdat niet zozeer de absolute kosten van belang zijn maar de relatieve toename van de kosten en kosteneffectiviteit. In tabel 5.1 wordt een samenvatting gegeven van gangbare investeringskosten en operationele kosten van diverse maatregelen.
33
Tabel 5.1
Investeringskosten en operationale kosten van maatregelen voor fijnstofreductie
* De totale kosten bestaan uit de kale investeringen en de bijkomende investeringen
Van kale kosten naar totale investering De jaarlijkse kapitaalkosten worden primair bepaald door de kale investering (aanschafkosten), bijkomende investeringen en eventuele desinvesteringen. De investeringskosten kunnen onderling sterk verschillen, afhankelijk van specifieke eisen aan de hardware, zoals materiaalkeuze. Daarnaast kan de plaatsing van een techniek in een bestaande situatie duurder uitvallen dan plaatsing van een techniek in een nieuwe situatie. De ervaring leert dat de bijkomende investeringen in de range liggen van 30-250% van de kale investering (zie tabel 5.2). Tabel 5.2
5.3
Bijkomende kosten van maatregelen per situatie
Berekening kosteneffectiviteit
In deze paragraaf wordt op twee manieren de kosteneffectiviteit bepaald: • een berekening op basis van algemene kostencijfers; • de resultaten van de TNO-studie uit 2002. Bepaling algemene niveaus voor kosteneffectiviteit van maatregelen De gegevens in paragraaf 5.2 zijn gebruikt om de kosteneffectiviteit te bepalen van drie typen technieken die een emissieniveau van 5 mg/Nm3 kunnen halen, te weten doekfilter, ESP en scrubber (wasser). Ter vergelijking wordt daarnaast de kosteneffectiviteit van een veel toegepaste maar wat
34
betreft stofreductie minder goed presterende techniek bepaald, te weten de cycloon. Deze berekening is uitgevoerd door Tauw in opdracht van VROM. Algemene uitgangspunten voor de berekening van de kosteneffectiviteit zijn: • Ingangsconcentratie varieert tussen 1000 – 7,5 mg/Nm3 Ongereinigde stofemissies hebben doorgaans een stofconcentratie >500 mg/Nm3. De emissies van bestaande installaties die niet reeds voldoen aan 5 mg/m3 liggen doorgaans in de range 10-100 mg/Nm3 • Restconcentratie 5 mg/Nm3 • Debiet 25000 m3/uur Met de onderhavige kostencijfers werkt het debiet lineair door op zowel de kosten als de effecten van de maatregel. Omdat de kosteneffectiviteit het quotiënt daarvan is, is de kosteneffectiviteit onafhankelijk van het debiet. • Bedrijfsduur 4000 uur/jaar Naarmate de bedrijfsduur langer wordt, wordt de kosteneffectiviteit gunstiger. • Bijkomende investeringen (100% van kale kosten) Per techniek is een bandbreedte van de kosteneffectiviteit gegeven uitgaande van een situatie met lage respectievelijk hoge investeringskosten en operationele kosten. De specifieke uitgangspunten zijn in de tabel 5.3 opgenomen. Tabel 5.3 Techniek
Doekfilter ESP Cycloon Scrubber
Uitgangspunten voor bandbreedtes in kosteneffectiviteit per techniek Onderkant bandbreedte Kale Operationeel investering EUR/1000 m3 3 EUR/1000m /h 5000 0,2 10000 0,1 1000 0,05 5000 1
Bovenkant bandbreedte Kale Operationeel investering EUR/1000 m3 3 EUR/1000m /h 10000 1 40000 0,3 2000 0,15 10000 3
De resultaten van de berekeningen zijn weergegeven in onderstaande figuur. Per techniek zijn twee lijnen aangegeven, die de bandbreedte in kosteneffectiviteit vormen. Let op: niet alle technieken (met name cycloon) kunnen de restemissie van 5 mg/Nm3 realiseren. De gepresenteerde lijn voor de cycloon moet als fictieve lijn worden beschouwd.
35
Figuur 5.1
Kosteneffectiviteit van het behalen van een restemissie van 5 mg/Nm3 van verschillende technieken in relatie tot ingangsconcentratie Kosteneffectiviteit voor restemissie 5 mg/m3 - (4000 uur/jaar)
Ingangsconcentratie (mg/m3)
1000
100
10
1 0,1
1,0
10,0
100,0
1000,0
Kosteneffectiviteit (EUR/kg) Doekfilter
ESP
Cycloon
scrubber
Uit de figuur kan afgeleid worden dat de aanpak van emissiebronnen met doekfilter, ESP of scrubber globaal leidt tot een (marginale) kosteneffectiviteit (in € per kg) zoals vermeld in onderstaande tabel. Tabel 5.4
Bandbreedte in kosteneffectiviteit per techniek
Ingangsconcentratie (mg/m3) 100 50 25
Overall
Doekfilter
ESP
Scrubber
6,5 – 40 13,5 – 85 30 – 190
6,5 – 19 13,5 – 40 30 – 90
10 – 38 20 – 79 46 – 178
15 – 40 31 – 85 70 – 190
Hieruit blijkt dat het doekfilter doorgaans de meest kosteneffectieve techniek zal zijn. Daarnaast heeft een doekfilter meer effect op de afvangst van fijn stof. In specifieke situaties kan vanuit een integrale afweging een andere techniek de voorkeur krijgen (reductie van andere stoffen, waterverbruik, energieverbruik e.d.) zodat ook de kosteneffectiviteit verandert. TNO-studie In de studie ‘Potentials and costs to reduce PM10 and PM2,5 emissions from industrial sources in the Netherlands’ van TNO (2002) zijn op basis van gegevens uit 1998 twee varianten doorgerekend: • Variant 1: realiseren van de emissie-eisen geldend in 2002. Daarbij is voor de IPPC-bedrijven uitgegaan van waarden vermeld in de BREF’s (10-100 mg/Nm3) en voor de overige bedrijven van de Oude NeR-waarde van 10 mg/Nm3. • Variant 2: realiseren restemissieniveau 2-5 mg/Nm3. Voor gekanaliseerde emissies is uitgegaan van 5 mg/Nm3, daarnaast zijn maatregelen verondersteld om bij halemissies met een concentratie boven de 5 mg/Nm3 de emissies te kanaliseren en af te vangen zodat deze op 2 mg/Nm3 uitkomen.
36
De gegevens van deze studie zijn heel bruikbaar in het kader van het actieplan. Enerzijds geeft het onderzoek een indicatie van de kosten en kosteneffectiviteit van nu gangbare maatregelen. Immers de reducties van variant 1 dienen reeds uitgevoerd te zijn. Anderzijds is een variant (variant 2) onderzocht op kosten en kosteneffectiviteit, die sterk overeenkomt met het uitgangspunt om een restemissieniveau van 5 mg/Nm3 te realiseren. Omdat de bepalingsmethodiek in het TNO-onderzoek gelijk is aan die in paragraaf 5.3 kunnen de resultaten met elkaar vergeleken worden. Het betreffende rapport omvat geaggregeerde cijfers per branche. In het onderzoek is de marginale kosteneffectiviteit berekend. Mondelinge mededeling van TNO geeft aan dat de kostencijfers conservatief (relatief hoog) zijn ingeschat. Specifiek wordt opgemerkt: • Er is uitgegaan van toepassing van aanvullende maatregelen. Dit is een conservatief uitgangspunt. In werkelijkheid zal dikwijls sprake zijn van gedeeltelijke vervanging van installatieonderdelen (bijvoorbeeld betere doeken, maar niet een nieuwe installatie) of optimalisatie (bijvoorbeeld uitbreiding met extra filterkamer). Daarnaast kunnen aanvullende maatregelen gerealiseerd worden tijdens reguliere vervanging van afgeschreven technieken. • Stofreductie betekent dikwijls ook de reductie van emissies van andere componenten (stofgebonden emissies, zoals metalen). Overzicht per branche In onderstaande tabel wordt een uitsplitsing gegeven naar branche en type emissie. Opgemerkt wordt dat de in het rapport gepresenteerde cijfers per branche een grote onzekerheid hebben. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door de kwaliteit van de beschikbare data en anderzijds door het extrapoleren van de data op grond van een heel beperkte dataset. Dit heeft tot gevolg, dat een presentatie van de cijfers op het niveau van subbranches en processen slechts een heel indicatief karakter zal hebben in de zin van: bij welke subbranches waren er, op grond van de in 1998 bekende situatie, processen, waarbij mogelijk een relevante PM10-reductie gerealiseerd kan worden tegen relatief lage kosten. Tabel 5.5
Resultaten TNO-studie per variant (exclusief op- en overslag droge bulk)
Blijkens bovenstaande tabel is de gemiddelde kosteneffectiviteit van variant 1 € 28 per kg en van variant 2 € 65 per kg. Echter, om de cijfers te vergelijken met de algemene kosteneffectiviteitsberekeningen dienen de maatregelen gericht op halemissies niet meegenomen te worden. Deze maatregelen betreffen niet het
37
toepassen van filtrerende afscheiders op gekanaliseerde emissies, maar het afzuigen van emissies in hallen om diffuse emissies te kanaliseren en zodoende nabehandeling mogelijk te maken. Dit zijn de maatregelen in de sector ‘Rest’ (met name subsectoren textiel, hout, papier, rubber en kunststof). Wanneer deze niet in beschouwing worden genomen is de gemiddelde kosteneffectiviteit € 22 per kg (variant 1) en € 49 per kg (variant 2). Het halen van een restemissieniveau van 5 mg/Nm3 kost volgens deze studie dus ongeveer € 50 per kg. Verder geeft het onderzoek geen aanwijzing voor grote verschillen tussen de bedrijfstakken in de kosteneffectiviteit. Overzicht per type emissie Onderstaande tabel geeft in analogie met de voorgaande tabel de resultaten van de twee varianten naar type emissie. Voor het kunnen samenstellen van deze tabel is door TNO een verfijningslag gemaakt van de beschikbare data. uit het onderzoek. Tabel 5.6
Resultaten TNO-studie per variant naar type emissie
De geaggregeerde cijfers voor de totale industrie zijn vanwege de omvang van de dataset het meest nauwkeurig. Dit is door TNO bevestigd. De totale kosten worden in variant 2 hoger omdat bij meer processen maatregelen getroffen dienen te worden, en ook de kosteneffectiviteit wordt ongunstiger omdat ook bij processen met lagere restemissies verdergaande reducties nodig zijn. Uit voorgaande paragraaf is gebleken dat de marginale kosteneffectiviteit ongunstiger wordt naarmate de concentratie van de te behandelen afgas lager wordt. Onderstaande tabel vat de cijfers uit beide berekeningen samen. Tabel 5.7
Vergelijking berekeningen kosteneffectiviteit
Studie Berekening Tauw TNO-studie
Resultaat in € per kg PM10 6,5 – 90 50
Geconcludeerd kan worden dat ondanks de onzekerheden in het cijfermatige materiaal (emissies en kosten) de cijfers omtrent kosteneffectiviteit vanuit beide berekeningen heel goed met elkaar overeenkomen. Geconcludeerd wordt dat de cijfers gebruikt kunnen worden voor generieke uitspraken. De conclusie is dat de kosteneffectiviteit van het realiseren van een restemissie van 5 mg/Nm3 in de industrie ligt in de range 6,5 – 90 EUR/kg, uitgaande van toepassing van doekfilters. Verder kan
38
worden geconcludeerd dat voor de kosteneffectiviteit vooral keuzes met betrekking tot de techniek zelf van belang zijn en niet primair de bedrijfstak. Optiedocument energie en emissies 2010/2020 In het Optiedocument energie en emissies van ECN en MNP zijn fact sheets opgenomen over fijnstofreductie in de chemie, basismetaal en voeding, die gebaseerd zijn op de TNO-studie en daar in feite een nadere uitwerking aan geven. Hierin zijn maatregelen gedefinieerd binnen bepaalde klassen van kosteneffectiviteit € 0-25 € per kg, € 25-50 kg etc. De cijfers geven een indruk van de kosteneffectiviteit van maatregelen in combinatie met bepaalde absolute reducties. Binnen de basismetaal is volgens de studie met maatregelen in de klasse € 25-50 per kg (gemiddeld € 36 per kg) een reductie van 0,2 kiloton in 2010 te behalen. Dit betreft plaatsing van doekfilters in de staalindustrie. In de chemie is een reductie van 0,3 kiloton haalbaar met maatregelen met marginale kosten van gemiddeld € 18 per kg PM10. Daarbij gaat het om doekfilters en ESP (electrostatic precipitators) in diverse processen. In de voeding is met maatregelen in de klasse € 0-25 per kg (gemiddeld € 16) een reductie van 0,6 kiloton haalbaar. Een verdere reductie van nog eens 1,2 kiloton is mogelijk met maatregelen binnen de klasse € 25-50 per kg (gemiddeld € 28 per kg). Daarbij wordt vermeld dat het gezien de onzekerheden ordeschattingen betreft. Indicatieve referentiewaarde NeR Opgemerkt moet worden dat de cijfers over kosteneffectiviteit niet vergeleken kunnen worden met de zgn. indicatieve referentiewaarde in de NeR voor totaal stof van € 2,30 per kg. Deze waarde heeft immers betrekking op totaal stof en niet op PM10. Daarnaast is deze waarde halverwege de jaren negentig opgesteld en beschrijft deze de inzichten van ruim 10 jaar geleden voor stof een periode dat PM10 nog niet een onderwerp was. Daarnaast wordt opgemerkt dat voor een verdergaande aanpak van fijn stof de factor 4 tussen totale en marginale kosteneffectiviteit zoals opgenomen in de NeR niet bruikbaar is. Deze factor zou, gezien de helling van de lijn uit de grafiek, circa 10 dienen te zijn.
5.4
Vergelijking met andere sectoren
Een maatstaf voor de gangbaarheid van de kosten is de vergelijking met maatregelen in andere sectoren. In onderstaande is een overzicht opgenomen van de kosteneffectiviteit van maatregelen bij verschillende doelgroepen (MNP, 2005). Daaruit blijkt dat de kosteneffectiviteit van het halen van een restemissieniveau van 5 mg/Nm3 relatief gunstig is in vergelijking met reeds genomen maatregelen in het verkeer; het MNP hanteert voor de verkeersmaatregelen veelal bandbreedtes van € 50-250 per kg PM10. Uit berekeningen van VROM blijkt dat voor wat betreft retrofit van roetfilters op vrachtwagens de kosteneffectiviteit aan de bovenkant van de bandbreedte van MNP ligt. Deze maatregel wordt veel toegepast in het kader van de zgn. milieuzones in binnensteden. Een gesloten roetfilter op een Euro-3vrachtwagen heeft een kosteneffectiviteit van ca € 175 per kg PM10, bij een open filter is dit ca € 200 per kg.
39
Een vergelijking met maatregelen in andere sectoren is ook te vinden in een studie van Arthur D. Little in opdracht van VROM. Dit betreft een verkenning voor 2030 van milieutechnologieën voor onder meer fijn stof. Basis van deze studie vormt onder meer informatie van MNP en ECN. Onderstaande figuur geeft aan dat maatregelen in de industrie uit oogpunt van emissiereductie relatief kosteneffectief zijn, hoewel de kosteneffectiviteit van een aantal maatregelen in andere sectoren nog gunstiger is.
40
Het bovenstaande betreft vergelijkingen wat betreft reductie van emissies. Kanttekening daarbij is dat de uitstoot van industriële bronnen in het algemeen op grotere hoogte plaatsvindt dan de verkeersemissies, zodat het beeld voor wat betreft de concentraties anders kan zijn. Het MNP heeft in het rapport ‘Kosteneffectiviteit van aanvullende maatregelen voor een schonere lucht’ de kosten van maatregelen afgezet tegen de effecten daarvan op de PM10-concentraties langs enkele snelwegen in de regio’s Amsterdam en Rotterdam (zie onderstaande figuur).
41
Hieruit blijkt dat maatregelen in de industrie (‘stofmaatregelen op- en overslag’ en ‘stofmaatregelen industrie’) ook voor effecten op de concentraties kosteneffectief kunnen zijn in vergelijking met maatregelen in andere sectoren.
5.6 • • •
42
Conclusies De kosteneffectiviteit van het realiseren van een restemissie van 5 mg/Nm3 in de industrie ligt in de range 6,5 – 90 EUR/kg, uitgaande van toepassing van doekfilters. Doekfilters zijn in de meeste gevallen de meest kosteneffectieve techniek om een restemissie van 5 mg/Nm3 te bereiken. De kosteneffectiviteit wordt meer bepaald door keuzes ten aanzien van de techniek en de situatie per bedrijf dan door de bedrijfstak. De kosteneffectiviteit van het realiseren van een restemissie van 5 mg/Nm3 in de industrie is vanuit het oogpunt van emissiereductie gemiddeld genomen gunstiger dan nu reeds genomen maatregelen in het verkeer.
6
BELEIDSOPTIES VOOR FIJN STOF
6.1
Inleiding
Op grond van de inzichten beschreven in voorgaande hoofdstukken heeft de werkgroep een aantal beleidsopties onderzocht. In dit hoofdstuk wordt beschreven welke wijzigingen in beleidsinstrumenten, met name wet- en regelgeving, denkbaar zijn om fijnstofemissies van de industrie te reduceren.
6.2
Uitgangspunten
Bij het formuleren van beleidsopties heeft de werkgroep de volgende uitgangspunten gehanteerd: Uitgangspunt is bbt Het uitgangspunt is dat conform de Wm de beste beschikbare technieken (bbt) worden toegepast. Het begrip bbt is niet noodzakelijkerwijs beperkt tot hetgeen in de BREF’s is vermeld. Een dergelijke inperking zou niet in overeenstemming zijn met de Wet milieubeheer en de jurisprudentie. Gelijke behandeling Er zijn verschillen in de gehanteerde emissie-eisen voor (totaal) stof binnen de industrie. Deze verschillen zijn ontstaan door onder meer: • verschillende eisen voor bestaande en nieuwe installaties cq. geen concreet instrumentarium voor uitfaseren bestaande installaties; • verschillende technische en economische haalbaarheid binnen branches voor reductie van fijn stof; • grootte van de installaties. In sommige situaties worden hogere emissie-eisen voor kleinere installaties acceptabel geacht vanwege de kosteneffectiviteit van maatregelen; • historie: de emissie-eisen voor stookinstallaties zijn vanuit de historie soepeler dan die voor afvalverbrandingsinstallaties; • toepassing van verschillende technieken om stof te reduceren. Het is wenselijk dat op termijn voor zoveel mogelijk installaties dezelfde eisen gaan gelden. Bovendien zou het voor vergelijkbare installaties in principe niet uit moeten maken onder welke wettelijke regeling de installatie valt. Niettemin ligt het voor de hand om wat betreft de prioritering in de tijd te beginnen met de aanpak van de grotere bronnen. Duidelijkheid voor middellange en lange termijn De overheid dient richting de industrie duidelijkheid te verschaffen welke emissie-eisen in de komende jaren gaan gelden. Daardoor kan de industrie met investeringsbeslissingen beter rekening houden met het overheidsbeleid. Het actieplan geeft een tijdpad aan voor de middellange termijn. Waar mogelijk gaan de nieuwe eisen direct gelden, maar voor bestaande installaties is er in bepaalde situaties een overgangsperiode, om zodoende rekening te houden met investeringen in reinigingstechnieken die reeds gedaan zijn en met benodigde procesaanpassingen. IPPC-richtlijn is leidend Bij de uitvoering van het actieplan dient de systematiek van de IPPC-richtlijn (en de implementatie daarvan in de Wet milieubeheer) leidend te zijn. Dit betekent dat gestreefd wordt naar een hoog beschermingsniveau voor het milieu als geheel en toepassing van de beste beschikbare technieken.
43
Daarbij wordt rekening gehouden met de relatie tussen reductie van fijn stof en andere milieuonderwerpen, zoals klimaatbeleid, NOx, zware metalen, geluid, afval en emissies naar water. Robuust beleid en heldere verantwoordelijkheidsverdeling Vanuit het NSL is het van belang dat aan het Actieplan fijn stof en industrie een emissiereductie kan worden toegekend, en dat er voldoende waarborgen zijn dat deze emissiereductie ook daadwerkelijk wordt bereikt. De maatregelen dienen dan ook voldoende concreet te zijn en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen verschillende overheden dient helder te zijn. Aandacht voor PM2,5 Om positieve gezondheidseffecten te bereiken, dienen waar mogelijk maatregelen te worden genomen die niet alleen reducties bewerkstelligen voor PM10 maar ook voor PM2,5. Daarmee dient het actieplan tevens als invulling van maatregelen om te voldoen aan een toekomstig NEC-plafond voor PM2,5 in 2020. Dit laat onverlet dat ook de diffuse emissies bij op- en overslag, die een belangrijke rol spelen bij normoverschrijding voor PM10, verder beperkt dienen te worden. Reikwijdte is heel Nederland De reikwijdte van het actieplan dient betrekking te hebben op geheel Nederland, ondanks het feit dat het NSL zich richt op de zgn. NSL-regio’s. In de Wet milieubeheer en de wettelijke regelingen waar het actieplan betrekking op heeft is toepassing van de best beschikbare technieken immers niet beperkt tot de NSL-gebieden. Bovendien is het actieplan vooral gericht op een generieke vermindering van de achtergrondconcentratie fijn stof (waar alle industriële bronnen in Nederland aan bijdragen).
6.3
Uitgangspunten per type emissie
Er moet onderscheid gemaakt worden tussen gekanaliseerde emissies, emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering (o.a. uitval van reinigingstechnieken) en diffuse emissies. Bovenstaande uitgangspunten worden uitgewerkt voor elk van deze typen emissies. Bijlage 3 vermeldt de huidige grenswaarden in de verschillende wettelijke regelingen. Gekanaliseerde emissies In hoofdstuk 3 is gebleken dat de beste beschikbare technieken voor gekanaliseerde emissies een emissieniveau voor totaal stof halen van 5 mg/Nm3. Daarom wordt deze eis als uitgangspunt genomen voor de verschillende wettelijke regelingen (NeR, BEES, BVA, Activiteitenbesluit). Voor een deel van de installaties geldt de emissie-eis van 5 mg/Nm3 reeds op grond van huidige regelgeving cq. de NeR. Het gaat daarbij in ieder geval om: • De installaties met een uurvracht hoger dan 0,2 kg/uur en waarbij vaststaat dat toepassing van filtrerende afscheiders mogelijk is. • Installaties waarvoor op grond van een BREF een emissie-eis van 5 mg/Nm3 (of lager) dient te worden voorgeschreven. Voor de installaties waar het bovenstaande niet geldt, kan de eis van 5 mg/Nm3 een aanscherping vormen ten opzichte van de eis die in de vergunning is opgenomen. De vraag doet zich voor welke situaties hierbij te onderscheiden zijn en op welk moment de nieuwe eis van 5 mg/Nm3 zou kunnen gelden. Daarbij spelen de volgende overwegingen:
44
•
•
• •
• •
•
•
•
Er moet rekening gehouden worden met jaartallen waarin regelgeving voor luchtkwaliteit danwel de emissieplafonds gaan gelden. Zo zal, in het geval dat Nederland derogatie krijgt van de huidige luchtkwaliteitsnormen, Nederland uiterlijk in 2011 moeten voldoen aan de grenswaarde voor fijn stof. De emissieplafonds van het Actieplan fijn stof en industrie betreffen 2010, 2015 en 2020. Verder is 1-1-2015 belangrijk, omdat uiterlijk in dat jaar de nieuwe luchtkwaliteitsnormen voor PM2,5 gehaald moeten zijn. Er moet rekening gehouden worden met het moment waarop bedrijven redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van de veranderingen in emissie-eisen. Relevante momenten in dit verband zijn het uitbrengen van het definitieve NSL (eind 2008), het moment dat de NeR kan zijn geactualiseerd (1 januari 2009), en inwerkingtreding van een geactualiseerd BEES A en B, BVA en Activiteitenbesluit (begin 2010). In de milieuwet- en regelgeving is een overgangstermijn van ongeveer 5 jaar gebruikelijk. In het voorstel voor de actualisatie van BEES-B, dat naar verwachting begin 2009 in werking zal treden, is bijvoorbeeld een overgangstermijn van zes jaar vanaf inwerkingtreding opgenomen. Het ligt voor de hand om bij het tijdstip van inwerkingtreding onderscheid te maken tussen nieuwe en bestaande installaties. Bij nieuwe installaties zijn filtrerende afscheiders direct in het ontwerp mee te nemen en gemakkelijker toe te passen. Bij bestaande installaties zijn over het algemeen meer aanpassingen nodig. In het geval met beperkte aanpassingen (bijvoorbeeld vervanging van het doek) het emissieniveau van 5 mg/Nm3 bereikt kan worden, kan rekening gehouden worden met de cyclus van het normale onderhoud van de filters dat meestal elke 2 tot 4 jaar plaatsvindt. In gevallen dat er een extra nageschakelde techniek geplaatst te worden of de techniek geheel vervangen dient te worden, kan aangesloten worden bij het lopende schema voor stilleggen van de productie-installatie voor onderhoud en verbeteringen. Over het algemeen kennen stops voor groot onderhoud een periode van circa 4 jaar (petrochemie) tot 7 jaar (glasfabrieken). Daarnaast moet in deze situatie rekening gehouden worden met de doorlooptijd voor besluitvorming, ontwerp en constructie. Dit is in de praktijk 2 tot 5 jaar, afhankelijk van de schaalgrootte en complexiteit van de maatregelen. Bij bestaande installaties is een langere overgangstermijn te rechtvaardigen in de situatie dat op grond van soepeler normen in de vergunningen in de afgelopen jaren reinigingstechnieken zijn aangebracht waarmee nog niet de eis van 5 mg/Nm3 wordt gehaald. In dat geval is het redelijk dat er rekening wordt gehouden met de afschrijving van reeds gedane investeringen in reinigingstechnieken. Overigens komt deze situatie naar verwachting niet vaak voor. Bij het tempo om tot het realiseren van het emissieniveau te komen kan het bevoegd gezag een prioriteitstelling aanbrengen in keuzes voor terugdringen van emissies op grond van een integrale afweging: welke emissies worden met voorrang aangepakt: broeikasgassen, stikstofoxiden, fijn stof? Technische samenhang met andere emissiebeperkende maatregelen: soms kan het nuttig zijn een maatregel tegen stofemissies te combineren met een maatregel tegen SO2 of tegen NOx.
Op grond van deze overwegingen valt te denken aan het volgende tijdschema voor inwerkingtreding: 1. De emissie-eis van 5 mg/Nm3 kan direct in werking treden voor nieuwe installaties, op het moment dat de NeR danwel BEES/BVA en het Activiteitenbesluit zijn geactualiseerd. 2. Voor bestaande installaties die onder de vergunningplicht vallen waar de eis nog niet geldt op grond van de huidige vergunning bepaalt het bevoegd gezag, op basis van een integrale afweging van verschillende milieuthema’s, per installatie op welk moment aan de eis voldaan dient te worden, daarbij rekening houdend met de volgende richtlijnen: o Indien met optimalisering van de bestaande techniek (bijvoorbeeld vervanging van het doek) de huidige reinigingstechniek op het niveau van 5 mg/Nm3 gebracht kan worden gebeuren, zou dit bij het eerstvolgende onderhoud van de filters gerealiseerd moeten worden, maar uiterlijk binnen bijvoorbeeld drie jaar (2012). o In gevallen dat er een extra nageschakelde techniek geplaatst te worden of de techniek geheel vervangen dient te worden, kan aangesloten worden bij het lopende schema
45
•
voor stilleggen van de productie-installatie voor onderhoud en verbeteringen. Daarnaast moet in deze situatie rekening gehouden worden met de doorlooptijd voor besluitvorming, ontwerp en constructie. Het bevoegd gezag bepaalt de overgangstermijn, maar uiterlijk is dit 1 januari 2015. o Een langere overgangsperiode kan worden toegestaan voor bestaande installaties waar in de jaren 2005 tot en met 2008 is geïnvesteerd in reductietechnieken die nog niet voldoen aan de eis omdat deze nog niet was voorgeschreven op grond van de vergunning. In deze gevallen dient het bevoegd gezag te bepalen op welk moment de eis van 5 mg/Nm3 in werking treedt, maar uiterlijk zou dit 1 januari 2015 kunnen zijn. Er is dan dus een overgangstermijn van maximaal zes jaar. Hierdoor wordt de afschrijvingstermijn (in de NeR bepaald op tien jaar) volgemaakt. Voor de bestaande installaties onder BEES, BVA en Activiteitenbesluit dient de overgangstermijn nader bepaald te worden.
Conform de systematiek van de NeR kan het bevoegd gezag gemotiveerd afwijken van het bovenstaande als in het kader van een integrale afweging (bijvoorbeeld in het geval van grote investeringen op andere milieuthema’s) blijkt dat de eisen economisch niet haalbaar zijn. Het bevoegd gezag kan daarbij kiezen voor een ruimere fasering (uiterlijk 2019) of een soepeler emissie-eis; het hanteren van een ruimere fasering heeft daarbij de voorkeur boven een soepeler emissie-eis. Aspecten die bij een dergelijke integrale afweging een rol kunnen spelen zijn kosteneffectiviteit, interactie met andere milieuthema’s, prioritering tussen milieuthema’s en het verschil in milieueffect tussen de 5 mg/Nm3 en de soepeler emissie-eis. De Adviesgroep NeR zou nader kunnen bezien om welke situaties het daarbij gaat. Het bovenstaande betekent dat er sprake is van een ingroeimodel waarbij in 2015 het merendeel van de installaties voldoet aan de emissie-eis die overeenkomt met toepassing van de beste type filters (overeenkomend met de eis voor totaal stof van 5 mg/Nm3). Het streven is dat dit op termijn, voor zover redelijkerwijs mogelijk, voor alle installaties gaat gelden. Emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering Omdat de emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering een steeds groter aandeel van de emissiejaarvracht vormen is extra aandacht hiervoor noodzakelijk. Het betreft de emissies tijdens storingen aan de reinigingstechniek, emissies tijdens het opstarten en stoppen van installaties, en emissies bij onderhoud aan de reinigingstechniek. De werkgroep heeft verschillende regelingen naast elkaar gelegd, te weten het BEES-A, het BVA, het voorstel voor de nieuwe IPPC-richtlijn, en de Nederlandse inbreng in de BREF’s. De huidige wet- en regelgeving kent alleen dergelijke voorschriften voor stookinstallaties. Er is echter geen inhoudelijke of technische reden waarom deze voorschriften alleen zouden moeten gelden voor verbrandingsemissies en niet voor procesemissies. De werkgroep stelt daarom voor om ook voorschriften op dit gebied te ontwikkelen voor procesemissies. Daarbij ligt de eerste prioriteit bij het zoveel mogelijk beperken en voorkomen van niet-reguliere emissies. Huidige regelingen kennen maximeringen van de duur dat een installatie zonder reinigingstechniek in werking is, zowel wat betreft een maximale aaneengesloten periode als een maximaal aantal uren per jaar. BEES A en het voorstel voor de IPPC-richtlijn geven als maximum voor een aaneengesloten periode 24 uur en 120 uur als maximum per jaar. Bij het BVA is dit 4 resp. 60 (bij thermische behandeling van afvalstoffen) of 120 uur (geen thermische behandeling van afvalstoffen).Voor reductie van fijn stof is vooral het maximum per jaar van belang, omdat dit bepalend is voor de jaarvracht; het bedrijf heeft daarbij een zekere flexibiliteit. Om tot een maximum te komen kan de volgende redenering worden gevolgd: 1. Het is niet de bedoeling dat de emissies vanwege storingen groter zijn dan vanwege regulier bedrijf. Het is daarom redelijk om de emissieruimte per jaar te verdelen in twee gelijke delen, een voor regulier bedrijf en een voor storingen.
46
2. Een doekfilter heeft een verondersteld rendement van 99%. Dat betekent dat als de uitgangsconcentratie 5 mg/Nm3 is, dat de ingangsconcentratie 100 keer zo hoog is, dus 500 mg/Nm3. In de praktijk zijn zowel de ingangsconcentratie als de restemissie vaak wat lager, het rendement blijft echter vergelijkbaar. 3. Een installatie draait 8000 uur per jaar (volcontinu). 4. Een uur storing emitteert dan evenveel als 100 uur normaal bedrijf. Bij een gelijke verdeling van de emissie over reguliere bedrijfsvoering en niet-reguliere bedrijfsvoering, zou 1/100e van 8000 uur, d.w.z. 80 uur storing zijn toestaan. Vanwege verschillen tussen installaties zal in de praktijk differentiatie in het aantal uren gewenst zijn. Er kunnen redenen zijn om ook een maximum te stellen aan de maximale aaneengesloten periode van emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering (los van het feit dat dit voor stookinstallaties reeds bestaat): • Handhaafbaarheid: door een dergelijk maximum te stellen wordt de kans op overschrijding van het maximum aantal storingsuren per jaar kleiner. • Op grond van een kapstokartikel dat in elke vergunning staat dient een inrichting in goede staat van onderhoud te verkeren en te worden bedreven volgens de aanvraag. Als er een storing is wordt dit kapstokartikel overtreden en zou een inrichting volgens de letter van de wet meteen stilgelegd moeten worden. • In het geval van emissies die directe schade voor de omgeving opleveren kan het wenselijk zijn om storingen snel op te lossen. Op grond van bovenstaande overwegingen valt te denken aan de volgende voorschriften: 9 -
De emissies als gevolg van niet-reguliere bedrijfsvoering (dus het niet in werking zijn van de reinigingstechnieken) moeten zoveel als redelijkerwijs mogelijk is worden voorkomen of beperkt. Het buiten bedrijf zijn van geïnstalleerde reinigingstechnieken kan alleen worden toegestaan bij: de periode van opstarten en afsluiten; voor specifieke onderhoudswerkzaamheden aan de reinigingstechniek, die niet kunnen plaatsvinden tijdens reguliere stops en die nodig zijn om de correcte werking van de reinigingstechniek te garanderen; storingen aan de reinigingstechniek voor een beperkte periode.
9
In het geval van emissies als gevolg van niet-reguliere bedrijfsvoering dienen de redenen te worden gemonitord en maatregelen te worden genomen om deze in de toekomst te voorkomen, bijvoorbeeld in het kader van het inspectie- en onderhoudsplan (versnelde inspecties, preventief onderhoud).
9
Emissies als gevolg van niet-reguliere bedrijfsvoering mogen maximaal ... uur achtereen duren. Als deze tijd dreigt te worden overschreden dient de installatie te worden stilgelegd.
9
Voor installaties die niet stilgelegd kunnen worden, zoals een hoogoven, glasoven, of onder bepaalde omstandigheden een energiecentrale, moet er een ander toetsingskader gelden: de maximale jaarvracht van de stofemissie, zodat de extra emissie tijdens de storing in normaal bedrijf kan worden gecompenseerd. Dergelijke uitzonderingen zijn ter beoordeling aan het bevoegd gezag.
9
Reinigingsinstallaties dienen in principe ook geschikt te zijn om de emissies bij opstarten en stoppen te beperken.
9
Een optie om zeer langdurige storingsemissies te bepreken is het dubbel of modulair uitvoeren van de reinigingstechniek. Dit is met name een redelijke optie bij processen die niet kunnen worden stilgelegd. Ook emissies bij onderhoud worden hiermee voorkomen.
47
9
Emissies tijdens niet-reguliere bedrijfsvoering dienen automatisch langs elektronische weg aan het bevoegd gezag te worden doorgegeven.
Nader bezien dient te worden in hoeverre in bovenstaande voorschriften differentiatie gewenst is tussen grote en kleine bedrijven. Te denken valt aan het uitgangspunt om tenminste bij de IPPCbedrijven dergelijke voorschriften in vergunningen op te nemen. Diffuse emissies Diffuse emissies zijn relevant voor de NeR en het Activiteitenbesluit (niet voor BEES en BVA). De NeR kent in paragraaf 3.8 voorschriften voor een vorm van diffuse emissies, te weten stofemissies van stuifgevoelige stoffen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat geen direct bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden. Uitgaande van de stuifgevoeligheid van de stof en de mogelijkheid om verstuiving al dan niet via bevochtiging verspreiding tegen te gaan, wordt voor niet-reactieve producten een indeling in vijf klassen gehanteerd; per klasse zijn de voorschriften deels verschillend. In het Activiteitenbesluit is deze systematiek overgenomen. De huidige tekst van de NeR geeft veel ruimte voor interpretatie en de handhaafbaarheid kan worden verbeterd. Daarnaast is onduidelijk in hoeverre deze voorschriften in de praktijk worden gehandhaafd. Naast op- en overslag zijn er twee andere belangrijke typen diffuse emissies, te weten emissies als gevolg van ruimteventilatie en emissies van puinbrekers. Wat betreft dit laatste loopt momenteel een onderzoek in opdracht van VROM, provincie Noord-Brabant en de brancheverenigingen van puinbrekers, dat aanknopingspunten kan bieden. De NeR en het Activiteitenbesluit zouden verduidelijkt kunnen worden op de volgende punten: 1. Er kan worden uiteengezet dat reductie van stofemissies bij dergelijke bronnen niet alleen meer is gericht op het verbeteren van de lokale milieukwaliteit zoals voorheen het geval was maar ook gebeurt in het kader van de verlaging van de achtergrondconcentraties van fijn stof in de buitenlucht. 2. Er kan duidelijker worden vermeld dat het bij toepassen van de bbt hoort om emissies te voorkomen, bijvoorbeeld door gesloten installaties te gebruiken, of zoveel mogelijk af te vangen en te reinigen. 3. Het is zinvol om definities op te nemen van wezenlijke begrippen als ‘stuifgevoeligheid’. 4. Het is wenselijk om kwantitatieve criteria toe te voegen om de bbt te beschrijven. 5. Er zouden duidelijke criteria moeten worden opgenomen voor de keuze van de in te zetten emissiebeperkende maatregelen bij op- en overslag van stortgoed. 6. Er kan een aanwijzing worden opgenomen om bij verhoogde fijnstofconcentraties als gevolg van ongunstige weersomstandigheden op- en overslag en productieprocessen stil te leggen. 7. Onderzocht zou moeten worden of er een eis kan worden geformuleerd voor het beperken van emissies als gevolg van ruimteventilatie. Dit houdt in dat in bedrijfshallen met bronafzuiging wordt toegepast zodat afgasstromen verkregen worden met een veel lager debiet en hogere concentratie. Hierdoor zijn deze stromen veel effectiever aan te pakken 8. Onderzocht zou moeten worden of het wenselijk is om specifieke voorschriften op te nemen voor puinbrekers. Gezien de complexiteit van de materie is het niet eenvoudig om direct tot tekstvoorstellen te komen. Daarom beveelt de werkgroep aan om een apart project te starten met als doel om te komen tot tekstvoorstellen voor de NeR en het Activiteitenbesluit, met als aandachtsgebieden de onderwerpen op- en overslag, ruimteventilatie en puinbrekers. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de ervaringen van vergunningverleners, zoals de maatregelpakketten voor op- en overslag en voor diffuse fakkelemissies die bij DCMR worden ontwikkeld.
48
6.4
Uitwerking in de NeR
Huidige regeling De NeR gaat uit van toepassing van filtrerende afscheiders. In de NeR wordt een emissie-eis van 5 mg/Nm3 voor totaal stof voorgeschreven bij bronnen met een uurvracht van 0,2 kg per uur of meer. De NeR-tekst laat tegelijkertijd veel ruimte om hiervan af te wijken; indien een filtrerende afscheider niet mogelijk is geldt de eis van max 20 mg/Nm3. Voor bronnen met een lagere uurvracht dan 0,2 kg per uur geldt een soepeler eis, namelijk 50 mg/Nm3. De NeR kent enkele bijzondere regelingen waarin soepeler emissie-eisen zijn gesteld dan de 5 mg/m3, te weten: • Groenvoerdrogerijen (75/10/5 mg/Nm3) • Suikerfabrieken (75 mg/Nm3) • Productie van zetmeel en zetmeelderivaten (50-100 mg/Nm3) • Houtbewerking (10 mg/Nm3) • Asfaltmenginstallaties (30/5 mg/Nm3) • Thermisch reinigen van gebruiksmaterialen (25/50 mg/Nm3) • Verbranden schoon resthout (100/50/25 mg/Nm3) Bedacht moet worden dat de NeR-tekst is ontstaan in een periode waarin fijn stof een minder hoge prioriteit had en de aandacht vooral gericht was op andere stoffen. Daarnaast hebben zich technische ontwikkelingen voorgedaan die actualisatie rechtvaardigen. Voorgestelde wijzigingen De volgende wijzigingen in de NeR worden voorgesteld: 1.
Daadwerkelijke toepassing huidige NeR-eisen: toelichting in oplegnotities
In hoofdstuk 3 is gebleken dat de huidige eis van 5 mg/Nm3 niet altijd wordt toegepast in situaties waarin deze eis scherper is dan de BREF’s. In deze gevallen laat de praktijk zien dat er inmiddels voorbeelden zijn van toepassing van filtrerende afscheiders of dat er binnen de mogelijkheden van de bbt alternatieven zijn die even goed presteren. In de meeste gevallen zijn filtrerende afscheiders in de BREF’s aangemerkt als bbt, maar vormt de eis van 5 mg/Nm3 de onderkant van de bandbreedte van een BREF. In de oplegnotities kan een toelichting worden opgenomen met de strekking dat in beide gevallen de eis van 5 mg/Nm3 voor Nederland als maatstaf voor bbt wordt beschouwd. De reden hiervan is dat Nederland een relatief hoge luchtverontreiniging kent waardoor het nodig is om binnen de mogelijkheden van de bbt de meest vergaande maatregelen te nemen om de fijnstofemissies te verlagen. Daarbij komt dat de BREF’s alleen emissie-eisen geven voor totaal stof, zodat het bevoegd gezag een extra afweging moet maken welke voorschriften wenselijk zijn met het oog op reductie van fijn stof (PM10 en PM2,5). Voor fijn stof zijn filtrerende afscheiders te beschouwen als bbt. Voorts kan in de oplegnotities verwezen worden naar het Actieplan fijn stof en de emissieplafonds die zijn geformuleerd in het kader van het NSL. Tevens kan daarbij worden aangegeven dat de emissie-eis bedoeld is om de achtergrondconcentraties te verlagen en de toepassing dus niet beperkt dient te blijven tot situaties waarin een bedrijf een piekconcentratie op een bepaalde plek veroorzaakt.
49
2.
Actualiseren emissie-eis kleinere bronnen
In de Adviesgroep NeR kan worden bezien welke mogelijkheden er zijn om de grens van 0,2 kg per uur te actualiseren. Opties zijn het laten vervallen van de bepaling in de NeR, het stellen van een lagere grens dan 0,2 kg per uur of een alternatief voor de eis van 50 mg/Nm3. Daarmee is in het vervolgproces ruimte om te bekijken hoe omgegaan moet worden met kleine bronnen bij vergunningplichtige bedrijven. Dit geldt tevens voor bedrijven die vallen onder het Activiteitenbesluit. De Adviesgroep kan daarbij ook kijken naar de wijze waarop de norm van 0,2 kg/uur wordt getoetst. Vanuit de milieubeweging zijn er signalen dat dit in de praktijk per bron gebeurt, en niet, zoals bedoeld, per inrichting. Belangrijk aandachtspunt is een mogelijke toename van de bestuurlijke lasten voor vergunningverleners, omdat bij vergunningverlening en handhaving het aantal bronnen dat in beschouwing genomen moet worden groter wordt. Het is aan te bevelen dit aspect mee te nemen bij de besluitvorming over de tekstwijziging van de NeR. 50 mg/Nm3 Voor bronnen met een lagere uurvracht dan 0,2 kg per uur geldt een soepeler eis, namelijk 50 mg/Nm3. In het verleden is er voor gekozen om de aanpak van fijn stof in eerste instantie te beperken tot de grotere bronnen. Echter, de kleinere bronnen dragen meer bij aan de luchtverontreiniging op leefniveau en de gezamenlijke bijdrage van alle kleine bronnen is naar verwachting wel relevant. In de Wet milieubeheer en de BREF’s wordt echter geen onderscheid gemaakt tussen bronnen met een verschillende uurvracht, in veel gevallen worden emissie-eisen corresponderend met doekfilters voorgeschreven voor alle emissiepunten. De kosteneffectiviteit van aanpak van kleine bronnen is gemiddeld iets ongunstiger zijn dan bij grotere bronnen, maar het verschil is beperkt. De omvang van de investering is bij kleine bronnen immers navenant lager in verband met het lagere te behandelen afgasdebiet. Bij kleine bronnen zijn minder engineeringkosten nodig omdat de techniek meer op de plank ligt. Daartegenover staat dat er minder sprake zal zijn van schaalvoordelen. 20 mg/Nm3 In hoofdstuk 4 is gebleken dat het inmiddels technisch mogelijk is om op alle installaties in Nederland filtrerende afscheiders toe te passen. In sommige situaties zijn daar procesaanpassingen voor nodig. Een algemene uitzonderingsbepaling op grond van technische onmogelijkheden is daarom niet meer nodig. Indien gewenst kan teruggevallen worden op de algemene afwijkingsmogelijkheid van paragraaf 2.1.4 van de NeR. 3.
Bepalen termijnen ten aanzien van nieuwe en bestaande installaties
Voor de installaties waar de eis van 5 mg/Nm3 nog niet in de vergunning is opgenomen, dient het bevoegd gezag een tijdschema te bepalen voor de inwerkingtreding. In de NeR zouden de richtlijnen zoals uiteengezet in paragraaf 6.3 kunnen worden uitgewerkt. 4.
Aanpassingen ten aanzien van bijzondere regelingen
Op grond van de informatie in hoofdstuk 4 en 5 zou de fijnstofeis in de bijzondere regelingen voor houtbewerking, bestaande asfaltmenginstallaties en thermisch reinigen van gebruiksmaterialen op het niveau van 5 mg/Nm3 gebracht kunnen worden. Daarbij dienen nader te bepalen overgangstermijn te worden gehanteerd. De bijzondere regelingen voor de productie van suiker, zetmeel en kunstmest vervallen in 2008 en worden vervangen door de BAT referentiedocumenten voor de voedingsmiddelen industrie en voor de anorganische chemie. Die vermelden de toepasbaarheid van doekfilters of geven emissieniveaus aan
50
tot 5 mg/Nm3. Met het vervallen van deze bijzondere regelingen zal voor deze activiteiten dus de algemene systematiek van de NeR gaan gelden. De regeling voor het verbranden van schoon resthout kan wellicht vervallen als de emissie-eisen voor de installaties met een vermogen van boven de 1 MW zijn opgenomen in het vernieuwde BEES-B. Voor wat betreft de groenvoerdrogerijen heeft de Minister van VROM de provincies reeds verzocht om vanaf eind 2008 de huidige eis uit de bijzondere regeling te handhaven. Tevens heeft de Minister aangekondigd dat de bijzondere regeling zal worden aangepast.
6.5
Besluit emissie-eisen stookinstallaties (BEES)
Huidige regeling Voor stookinstallaties bestaan twee besluiten: BEES A en BEES B. Het BEES A en B vinden hun grondslag in artikel 8.44 Wm. De normen werken rechtstreeks en dienen niet in de voorschriften van de vergunning te worden opgenomen. Installaties onder de werkingsfeer van BEES A betreffen altijd vergunningplichtige inrichtingen. BEES B is zowel van toepassing op inrichtingen die een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) nodig hebben als op in het kader van de Wm nietvergunningplichtige inrichtingen, zoals inrichtingen die onder een algemene maatregel van bestuur vallen. BEES A heeft betrekking op de emissies van verbranding van brandstoffen in stookinstallaties van bepaalde inrichtingen. Het betreft doorgaans grotere inrichtingen vallend onder provinciaal bevoegd gezag. BEES B heeft betrekking op de emissies van verbranding van brandstoffen in stookinstallaties welke niet onder de werkingssfeer van BEES A vallen. Voor het overgrote deel gaat het bij BEES B om verwarmingsinstallaties en warmtekrachtinstallaties in de glastuinbouw, in kleine en middelgrote bedrijven en in gebouwencomplexen, zoals kantoren, warenhuizen en ziekenhuizen. Het bevoegd gezag kan bij het verlenen of wijzigen van de vergunning eisen stellen, die afwijken van de in het BEES A en BEES B opgenomen eisen, voor zover dat in het besluit is aangegeven. Deze afwijkingen kunnen onder voorwaarden betrekking hebben op onder meer: • strengere emissie-eisen; • minder strenge emissie-eisen. De huidige eisen in het BEES A verschillen per installatietype en per brandstoftype en kennen een onderscheid tussen bestaande en nieuwe installaties. Afhankelijk van deze factoren zijn de emissieeisen 5, 20 of 50 mg/Nm3 (zie bijlage 3). Het BEES-B (Besluit Emissie Eisen Stookinstallaties B) wordt op dit moment geactualiseerd. De emissiegrenswaarden voor NOx, fijn stof en SO2 worden aanzienlijk aangescherpt en op het niveau van bbt gebracht. Tevens zal de werkingssfeer van het Besluit worden verruimd met emissie-eisen voor het stoken van biomassa en bio-olie. De wijziging, die zal ingaan in 2009, zal met name leiden tot een aanzienlijke reductie van de NOx-emissies. Voor wat betreft fijn stof wordt in het BEES-B voor zowel nieuwe als bestaande installaties (met een overgangstermijn van 5 jaar) uitgegaan van 5 mg/Nm3. Voorgestelde wijziging van BEES-A Voorgesteld wordt om voor alle installaties een emissie-eis van 5 mg/Nm3 te hanteren, en om voorschriften ten aanzien van emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering zoals uiteengezet in paragraaf 6.3 in het BEES-A op te nemen.
51
6.6
Besluit verbranden afvalstoffen (BVA)
Huidige regeling Het Besluit verbranden afvalstoffen (BVA) is van toepassing op afvalverbrandings- en meeverbrandingsinstallaties. In het besluit zijn vier tabellen met emissie-eisen opgenomen. Afhankelijk van het installatietype en de aard van het afval is een tabel van toepassing. Het BVA is, overeenkomstig de bepalingen van de afvalverbrandingsrichtlijn, niet van toepassing op het (mee)verbranden van afvalstoffen die zijn aan te merken als schone biomassa. Hiervoor zijn regels opgenomen in de LCP-richtlijn (2001/80/EG) die is omgezet in het BEES A. Het BVA kent voor afvalverbrandingsinstallaties al een algemene eis van 5 mg/Nm3, maar op dit moment bestaat er enkele uitzonderingen waarvoor een hogere waarde geldt (10 of 20 mg/Nm3). Dit betreft de emissie-eisen voor meeverbrandingsinstallaties en cementovens. Voor meeverbrandingsinstallaties geldt een mengregel met een emissiegrenswaarde van het proces. Dit betekent dat wanneer afval wordt meeverbrand (bijvoorbeeld als brandstof voor energieopwekking) aan het afval dezelfde eis wordt gesteld als aan de overige brandstof. Voor kolenketels is dit 20 mg/Nm3, voor cementovens 15 mg/Nm3 en voor de overige installaties de emissiegrenswaarde in de vergunning. De emissie-eisen voor meeverbrandingsinstallaties in het BVA worden niet vanzelfsprekend aangepast op het moment dat de emissiegrenswaarde van de overige brandstoffen (waaraan eisen worden in gesteld in bijvoorbeeld BEES A) wordt aangescherpt. Het wijzigingen van de emissie-eisen voor meeverbrandingsinstallaties dient plaats te vinden in het BVA. Voorgestelde wijziging Voorgesteld wordt om voor alle installaties een emissie-eis van 5 mg/Nm3 te hanteren. Dit betekent dat de uitzonderingen voor meeverbrandingsinstallaties en cementovens komen te vervallen.
6.7
Activiteitenbesluit
Huidige regeling In hoofdstuk 4 van het Activiteitenbesluit zijn voor verschillende activiteiten normen opgenomen voor de emissie van totaal stof en bepaalde klassen van stofvormige stoffen. Daarbij zijn de voorschriften uit de NeR overgenomen. Zo geldt voor gekanaliseerde emissies dezelfde systematiek met emissieeisen van 5, 20 en 50 mg/Nm3. Aan de normen zijn erkende maatregelen gekoppeld in de onderliggende ministeriële regeling. Als een bedrijf een erkende maatregel neemt, mag deze ervan uitgaan dat ze daarmee ook aan het doelvoorschriften voldoet. Ook de voorschriften in de NeR ten aanzien van stofemissies bij op- en overslag van (stuifgevoelige) bulkgoederen zijn overgenomen in het Activiteitenbesluit en de Ministeriële Regeling. Er wordt een onderscheid gemaakt in vier stuifklassen, afhankelijk van de stuifgevoeligheid en van de bevochtigbaarheid. Overslag van stuifgevoelige stoffen is verboden boven bepaalde windsnelheden. Verder mogen niet-bevochtigbare bulkgoederen alleen in gesloten ruimten worden opgeslagen. Bij open overslag en het mengen van stuifgevoelige goederen in gesloten ruimtes geldt een emissieconcentratienorm voor totaal stof. De wel bevochtigbare goederen mogen buiten worden opgeslagen. Als er een zichtbare stofpluim ontstaat, moet het bedrijf maatregelen treffen om dit tegen te gaan. In de ministeriële regeling staan rekende maatregelen daarvoor, zoals bevochtigen, gesloten systemen voor continu transport, afzuiging van storttrechters of afgesloten grijpers. Het bedrijf mag ook andere maatregelen nemen om hetzelfde doel te bereiken. Het bevoegd gezag heeft ingevolge het Activiteitenbesluit de mogelijkheid om met betrekking tot de vermindering van luchtverontreiniging maatwerkvoorschriften te stellen, ook met betrekking tot
52
emissieconcentratie-eisen voor totaal stof. Tevens is de bevoegdheid opgenomen om bij maatwerkvoorschrift deze emissieconcentratie-eisen niet van toepassing te verklaren en met in achtneming van de NeR ten aanzien van stoffen waarvoor deze eisen golden andere eisen te stellen. Indien het stellen van maatwerkvoorschriften binnen de reikwijdte van de NeR onvoldoende soelaas biedt om nadelige gevolgen voor het milieu voldoende te voorkomen of te beperken, bestaat nog de mogelijkheid dat een maatwerkvoorschrift wordt gebaseerd op de zorgplicht die is verankerd in het Activiteitenbesluit. Gezien de aard en omvang van de in het Activiteitenbesluit gereguleerde activiteiten is de verwachting dat maatwerkvoorschriften met het oog op de reductie van stof slechts incidenteel zullen worden toegepast. Wat betreft de voor fijn stof relevante activiteiten in het Activiteitenbesluit gaat het om mechanische bewerking van hout/metaal/kunststof, lassen, solderen, stralen, reinigen, coaten, lijmen, aanbrengen anorganische deklagen, thermisch aanbrengen van metaallagen en inpandige opslag van stuifgevoelige goederen. Op dit moment wordt gekeken naar de mogelijkheid het activiteitenbesluit uit te breiden. Van de 13 activiteiten/bedrijfstakken (6700 inrichtingen) die groot genoeg zijn om onder het acitiviteitenbesluit te brengen zijn voor fijn stof vooral ‘houtverbrandingsinstallaties’(590 inrichtingen) en de ‘betonindustrie’ (560 inrichtingen) relevant. In het Activiteitenbesluit zijn ten aanzien van de emissieconcentratie-eisen overgangsbepalingen opgenomen voor bepaalde activiteiten. Dit betreft inrichtingen die onder de art 8.40 Wm besluiten vielen en nu zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit. In het Besluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer en het Besluit detailhandel- en ambachtsbedrijven milieubeheer bedroeg de norm voor de opslag van meel en houtmot bijvoorbeeld 10 mg/Nm3. Om kapitaalvernietiging zoveel mogelijk te voorkomen is voor bestaande bedrijven aangesloten bij de overgangstermijn die de NeR hiervoor in 2003 heeft vastgesteld. Er is een overgangstermijn gesteld tot 30 oktober 2010. Voor bedrijven die uit een vergunningsituatie komen waar een emissie-eis voor totaal stof van 10 mg/m3 is opgenomen, geldt eveneens dergelijk overgangsrecht. Overigens is het aantal bedrijven onder het activiteitenbesluit dat te maken krijgt met een aanscherping relatief gering ten opzichte van het totaal aantal bedrijven onder het Besluit. Dat komt doordat voor de meeste situaties al een eis van 5 mg/Nm3 geldt voor stofvormige emissies in het Activiteitenbesluit. Alleen een groep van bedrijven waar op grond van een uitzondering nog een hogere emissie was toegestaan zal maatregelen moeten nemen om de emissie te verlagen. Naar schatting gaat dit maximaal om enkele duizenden bedrijven in Nederland, ten opzichte van 300.000 bedrijven onder het Activiteitenbesluit. Voorgestelde wijziging Voorgesteld wordt om voor alle installaties een emissie-eis van 5 mg/Nm3 te hanteren (met instandhouding van het overgangsrecht), en om de voorschriften ten aanzien van emissies bij nietreguliere bedrijfsvoering zoals genoemd in paragraaf 6.3 in het Activiteitenbesluit op te nemen. Voor diffuse emissies is een nadere uitwerking nodig zoals beschreven in paragraaf 6.3. In de huidige NeR en het Activiteitenbesluit geldt voor bronnen met een lagere uurvracht dan 0,2 kg per uur een soepeler eis dan 5 mg/Nm3, namelijk 50 mg/Nm3. De adviesgroep NeR wordt gevraagd om na te gaan welke mogelijkheden er zijn om de grens van 0,2 kg per uur te actualiseren. Het Activiteitenbesluit zal naar aanleiding van de voorstelde wijzigingen in de NeR op gelijke wijze worden geactualiseerd (zie 6.4). De eerstvolgende mogelijkheid betreft een wijziging die in werking zal treden per 1 januari 2010.
53
6.8
Financieel instrumentarium
Om de industrie te ondersteunen in de toepassing van de voorgestelde beleidsopties zijn er verschillende financiële instrumenten beschikbaar, te weten: • De Milieu-investeringsaftrek (MIA) en VAMIL; • Het Programma Milieu en Technologie; • De schadevergoedingsregeling. Uitgangspunt voor deze financiele instrumenten is dat het moet gaan om maatregelen die verder gaan dan bbt. Milieu-investeringsaftrek (MIA) en willekeurige Afschrijving Milieu-investering (VAMIL) Huidige regeling De MIA-regeling is een fiscale aftrekregeling voor ondernemers die investeren in milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen. MIA is alleen van toepassing op bedrijfsmiddelen die vermeld zijn op de jaarlijkse milieulijst. Voor deze bedrijfsmiddelen zijn 15, 30 of 40% van de investeringskosten aftrekbaar van de fiscale winst. Kostensoorten waarop MIA van toepassing is zijn aanschaffings-, voortbrengings- en aanpassingskosten en kosten voor nieuwe toegevoegde onderdelen. Investeringen van minder dan € 1.900 komen niet voor MIA in aanmerking. De VAMIL-regeling biedt ondernemingen een liquiditeits- en rentevoordeel bij bepaalde milieuinvesteringen. Ondernemingen kunnen de betaling van inkomsten- of vennootschapsbelasting uitstellen door het fiscaal vrij afschrijven van milieu-investeringen. Ondernemingen mogen de VAMIL-regeling toepassen voor de aanschaffings-, voortbrengings-, en aanpassingskosten en/of nieuwe toegevoegde onderdelen van bedrijfsmiddelen die zijn vermeld op de jaarlijkse milieulijst. De investeringen moeten gericht zijn op de verbetering van het natuurlijke milieu en niet op een productieverhoging waarvoor op de markt geen afzetmogelijkheden kunnen worden gevonden. Vooral hoofdstukken 4 en 5 van de Milieulijst bieden een flink aantal mogelijkheden om fijn stof te reduceren. Het gaat hierbij wel voor een groot deel om end-of-pipe technologie, zoals filters. Hoofdstuk 4 heeft maatregelen die betrekking hebben op overlast en gezondheid, daar staan veel filtertechnologie en andere maatregelen om luchtzijdige emissies te reduceren. Voorgestelde wijziging MIA en VAMIL kunnen worden ingezet om ondernemers te stimuleren om fijn stof reductiemaatregelen te nemen die verder gaan dan bbt. End-of-pipe oplossingen, die genoemd zijn op de Milieulijst die verder gaan dan de wettelijke norm (bijvoorbeeld 2 ipv 5 mg/Nm3), komen in aanmerking voor MIA/VAMIL De volgende technieken kunnen mogelijk worden toegevoegd aan de Milieulijst 2009: • Voedingsmiddelen, platenkoeler: Bij de veevoederfabrieken komt veel stof vrij uit de koelers, waarin brokjes veevoeder worden gekoeld met lucht. Het is ook mogelijk de brokjes te koelen in een platenkoeler, waarbij er geen direct contact is met het koelmiddel. Door daling van het afgasvolume en van de stofconcentraties, wordt het stof makkelijker te reinigen in een veel kleiner doekfilter. Deze techniek kan mogelijk worden opgenomen in de Milieulijst van 2009. • Bouwmaterialen, stralende buis branders. In de keramische industrie (baksteen, tegels, dakpannen, sanitair) komt veel stof vrij en veel waterstoffluoride (HF). De ovens worden verhit door de rookgassen direct door de ovens te leiden. Dit geeft hoge vochtgehaltes in de oven wat leidt tot hoge emissies van HF. Die moeten worden gereinigd in een gaswasser of in een kalksplitreactor. Dat laatste geeft weer stofemissies. Door de ovens te verhitten met een stralende buisbrander (radiant tube burner) worden de rookgassen gescheiden van het product. Het volume
54
aan procesgassen is klein (in principe hoeft de oven niet geventileerd te worden). De rookgasen uit de brander zijn relatief homogeen en kunnen door middel van SCR worden gereinigd. De stofemissie is vrijwel nul. Daarnaast is inzet van oxyfuel mogelijk. Programma Milieu en Technologie Huidige regeling Het programma Milieu & Technologie (ProMT) stimuleert het industriële MKB tot het onderzoeken, ontwikkelen en toepassen van innovatieve processen, producten en diensten om zodoende goedkoper of beter te kunnen voldoen aan de gestelde (toekomstige) milieueisen. Daarbij is het belangrijk dat in vergelijking met gangbare alternatieven het milieu substantieel minder belast wordt. Het programma maakt gebruik van een instrumentenmix met subsidies, kennisoverdracht, marktgericht onderzoek, R&D-projecten, demonstratieprojecten, doelgroeptrajecten, innoverende netwerken en communicatie. Kern van de aanpak van het programma is het vergroten van technologische en niet-technologische kennis, het stimuleren van interactie tussen partijen en het beperken van financiële risico’s. De essentie van ProMT is: - Milieuwinst - Innovatieve processen, producten of diensten - Subsidie voor industriële MKB voor marktgericht en technisch onderzoek, van industriële haalbaarheidsprojecten tot demonstratieprojecten ProMT kan worden ingezet om ondernemers te stimuleren om fijnstofreductiemaatregelen te nemen die verder gaan dan bbt. Het gaat hierbij in principe niet om de toepassing van end-of-pipe oplossingen, maar bijvoorbeeld om innovatieve procesaanpassingen die nodig zijn om een end-of-pipe oplossing toe te passen in branches waar deze nog geen bbt is. ProMT kan alleen worden aangesproken indien de maatregel fijnstofreducties realiseert die verder gaan dan de wettelijke norm (bijvoorbeeld 2 in plaats van 5 mg/m3). De subsidieregeling richt zich specifiek op het MKB; hierdoor vallen raffinaderijen, basismetaal en de meeste relevante chemie bedrijven af. Belangrijkste sectoren die, voor wat betreft fijnstofreductie via ProMT bereikt kunnen worden zijn: - Voeding - Bouwmaterialen - Bouw en sloop - Metaal (o.a. ijzergieterijen) - Hout - Papier Voorgestelde wijziging Voor stimulering via ProMT kan gedacht worden aan procesgeïntegreerde maatregelen, waarbij rookgassen (verbrandingsgassen) en procesgassen (gassen die vrijkomen door verevening van drukverschillen of die dienen om bepaalde ongewenste componenten af te voeren) worden gescheiden. Dit leidt tot lagere afgasvolumes en tot meer homogene afgassen, waarvoor minder ingewikkelde reinigingstechnieken nodig zijn. Dit betekent dat procesapparatuur soms opnieuw ontworpen zal moeten worden of dat nieuwe, beschikbare technieken moeten worden ingezet. Specifiek kan gedacht worden aan inzet van stralende buisbranders in de metaalindustrie, inzet van gesloten machines bij de behandeling van bouwmaterialen (zaken, slijpen, breken), en aanpassingen aan ovens bij ijzergieterijen om toepassing van doekfilters mogelijk te maken.
55
Schadevergoedingsregeling In de schadevergoedingsregeling van de Wet Milieubeheer (titel 15.4 Wm) wordt bepaald in welke gevallen de overheid een vergoeding toekent aan een vergunninghouder die door een milieubeschikking van die betreffende overheid kosten moet maken of schade lijdt. Het gaat hier om kosten en schade die redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de vergunninghouder behoren te blijven. Het bevoegd gezag moet de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen. Er moet hierbij worden nagegaan of de nadelige gevolgen van het besluit voor de vergunninghouder niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen (milieu)doel. De schadevergoedingsregeling zorgt voor een financiële compensatie daar waar de betrokken onderneming onevenredig zwaar gedupeerd wordt. In die zin kan de schadevergoedingsregeling als een milieubeleidsinstrument worden gezien: zonder de vergoeding zouden bepaalde maatregelen niet (rechtmatig) kunnen worden genomen of opgelegd. Het recht op schadevergoeding mag slechts worden verschaft in situaties waarin op ander wijze in een redelijke vergoeding niet is of kan worden voorzien. Daarbij zal een schadevergoeding naar billijkheid plaatsvinden. Indien de minister van VROM instemt met de vergoeding van kosten en schade komt deze ten laste van het Rijk. Het instemmingsbeleid van de minister is uitgewerkt in de Circulaire schadevergoedingen (Stcrt. 1997, nr. 246). Deze circulaire werkt de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor een rijksbijdrage nader uit: 1. 2. 3. 4.
causaal verband tussen de schade en het besluit: redelijkerwijs niet ten laste van de betrokkene voorzover niet op andere wijze voorzien schadevergoeding naar billijkheid
Voorgestelde wijziging De schadevergoedingsregeling kan worden toegepast in geval van luchtverontreiniging door fijn stof in gevallen waarin vergunningen voor bestaande inrichtingen worden aangescherpt of gewijzigd. Voorwaarde is wel dat het vergunningbesluit voor de inrichting kosten met zich meebrengt die hoger liggen dan 20% boven de normale kosten. De schadevergoedingsregeling is niet van toepassing op nieuwe installaties. Indien er direct geldende emissiewaarden aan ondernemingen worden opgelegd kan geen vergoeding worden uitgekeerd, omdat er dan geen sprake is van causaal verband. De aanvraag voor schadevergoeding moet worden ingediend bij SenterNovem. Na instemming van het Ministerie van VROM zal SenterNovem de schadevergoeding toekennen aan de vergunningverlener, die vervolgens schadevergoeding uitkeert aan het bedrijf. Relatie tussen de financiële instrumenten Via ProMT kan de ontwikkeling van technieken worden gestimuleerd, terwijl het bij MIA/VAMIL gaat om stimulering van bestaande technieken die al ontwikkeld zijn. Na succesvolle afronding van een demonstratieproject via ProMt kan de toepassing van een techniek via MIA/VAMIl worden gestimuleerd. Het EU-milieusteunkader Bij bovenstaande regelingen moet bedacht worden dat de overheid niet zo maar financiële steun mag verlenen aan een onderneming, omdat dit het vrije verkeer van goederen, personen en diensten in de weg staat. In artikel 87, lid 1, van het EG-verdrag, is hierover bepaald dat steunmaatregelen van de lidstaten, in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig
56
beïnvloedt. Deze eisen die zijn gesteld aan het verlenen van staatssteun moeten streng worden uitgelegd, zodat al snel moet worden geconcludeerd dat overheidssteun als staatssteun moet worden aangemerkt waarop het EG-verdrag van toepassing is. Zeker het treffen van maatregelen die vallen binnen hetgeen op basis van bbt moet worden gerealiseerd, moet worden aangemerkt als staatssteun. Dit betekent dat dergelijke steunmaatregel bij de Europese Commissie moeten worden gemeld voordat deze tot uitvoering kunnen worden gebracht, tenzij er een vrijstellingsverordening van toepassing is op grond waarvan de steun niet behoeft te worden gemeld. Een voorbeeld hiervan is de vrijstelling voor de minimis-steun waardoor het mogelijk is aan ondernemingen € 200.000,- toe te kennen over een periode van drie belastingjaren zonder in conflict te komen met de regels over staatssteun. Daarnaast bestaat er een vrijstellingsregeling voor het midden en kleinbedrijf. Door deze vrijstellingsregelingen is het mogelijk om relatief geringe investeringen van overheidssteun te voorzien. Bij grotere bedragen moet al gauw worden gesproken van meldingsplichtige staatssteun. Een meldingsplichtige steunmaatregel is overigens niet zondermeer verboden. De Europese Commissie kan op basis van uitzonderingen genoemd in het EG-verdrag een ontheffing verlenen.
6.9
Convenanten en vrijwillige afspraken
In het bovenstaande is vooral ingegaan op wettelijke instrumenten. Deze maatregelen zijn noodzakelijk om de emissieniveaus op bbt-niveau te brengen, maar hebben als beperking dat het lang kan duren voordat de maatregelen bij de bedrijven daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Immers, het opstellen van wet- en regelgeving cq. actualiseren van vergunningen vergt tijd en voorts moet rekening gehouden worden met overgangstermijnen voor bestaande installaties. Daarom zou een meer flexibele aanpak via vrijwillige afspraken een goede aanvulling kunnen zijn op de aanpak zoals hierboven geschetst. In de convenanten in het kader van het doelgroepbeleid milieu en industrie (DMI) zijn in het verleden taakstellingen voor fijn stof geformuleerd (ten opzichte van de emissies in 1985). Onderstaande tabel laat zien dat voor alle convenanten deze taakstellingen zijn gehaald, met uitzondering van de basismetaal. De cijfers zijn gebaseerd op de rapportage via de milieujaarverslagen (MJV’s). Tabel
Overzicht doelstellingen en realisatie fijn stof in DMI convenanten
Bedrijfstak
Aantal bedrijven
Basismetaal ± 30 Chemie ± 115 Papieren ± 28 karton Zuivel ± 70 Olie- en gas ± 10 Textielen ± 45 tapijt Rubber- en ± 70 kunststof Totaal**
Fijn emissie basisjaar 1985 (kg)
stof Emissie 2006 (kg)
Gerealiseerd Reductiedoelstell Prognose e reductie in ing 2010* realisatie IMT 2006 2010 op basis van BMP’s
6.996.000 10.325.839
1.585.000 1.074.328
77% 90%
95% 95%
79% 91%
15.000
80
99%
95%
96%
1.667.000 nvt
86.000 nvt
95% nvt
95% nvt
95% Nvt
8.015
440
95%
95%
91%
nvt
nvt
nvt
nvt
nvt
19.011.854
2.745.848
86%
95%
* : reductiepercentage berekend ten opzicht van de emissie in 1985 ** : Totale emissies van de bedrijftakken Basismetaal, Chemische industrie, Papier- en kartonindustrie, Zuivelindustrie en de Textiel- en tapijtindustrie
57
Voor de convenanten met de Grafische industrie en de metalektro industrie is geen cijfermatige informatie beschikbaar omdat de monitoring van de bedrijfstakken periodiek plaatsvindt op basis van de implementatiegraad van maatregelen. Momenteel bezint VROM zich op de toekomst van het doelgroepbeleid en de convenanten na 2010/2011. De verwachting is dat de convenanten in de huidige vorm (integrale convenanten per bedrijfstak) niet worden voortgezet, maar dat er wel ruimte is voor samenwerking op maat op specifieke thema’s. Gezien het bovenstaande ligt het niet voor de hand om primair in te zetten op het DMI-kader wat betreft verdere reductie van fijn stof, hoewel deze overleggen wel geschikt zijn om de voortgang omtrent fijn stof te bespreken. Ruimte voor vrijwillige afspraken lijkt te liggen in de dialoog tussen vergunningverleners en individuele bedrijven. Overigens betekent een vrijwillige afspraak dat het bedrijf en het bevoegd gezag nog steeds hun verplichtingen op grond van de Wet milieubeheer moeten nakomen. Ook dan zal in het kader van de vergunningverlening moeten worden beoordeeld of, en zo ja, welke voorschriften moeten worden verbonden aan de vergunning ten behoeve van een inrichting, waarbij getoetst moet worden aan het criterium van artikel 8. 11, derde lid van de Wet milieubeheer (ABRvS 16 januari 1997, nr. E03.94.1665).
6.10
Kwaliteit van emissiecijfers
In hoofdstuk 2 is geconstateerd dat de onzekerheden in de emissiegegevens over fijn stof niet bekend zijn. Dit geldt zowel voor de door MJV-bedrijven gerapporteerde emissies als voor de zgn. bijschatting. Er zijn extra inspanningen nodig om dit de komende jaren te verbeteren. Daartoe heeft VROM de volgende initiatieven genomen. Elektronisch handboek fijn stof en NTA Er is door DHV in opdracht van VROM een handboek fijn stof ontwikkeld, dat kan dienen als hulpmiddel voor bedrijven bij de rapportage van fijn stof (PM10) via het e-MJV. Aanleiding hiervoor was enerzijds de wens om de kwaliteit van emissiegegevens te verbeteren, en anderzijds het gegeven dat in fase 2 van de implementatie van de EG-verordening PRTR meer bedrijven zullen moeten rapporteren over fijn stof. In dit kader is besloten dat de zgn. drempelwaarde waarboven bedrijven moeten rapporteren, zal worden verlaagd van 10.000 kg per jaar naar 5.000 kg per jaar. Met name voor de bedrijven die voor het eerst rapporteren is ondersteuning gewenst. Het handboek bestaat uit een systematiek op basis waarvan bepaald wordt welke methode gevolgd dient te worden voor de emissiebepaling, een database met emissiefactoren, en aanwijzingen voor te volgen methoden in het geval er geen (betrouwbare) emissiefactoren beschikbaar zijn. Uitgangspunt is dat metingen van het bedrijf de voorkeur hebben. Het handboek zal worden gekoppeld aan het e-MJV. Tevens is er door het Nederlands Normalisatie Instituut (NEN) een Nederlandse Technische Afspraak (NTA) opgesteld die de principes aangeeft voor de emissiebepaling. Een NTA is te beschouwen als een voorloper van een NEN-norm. Het handboek en de NTA zijn ontwikkeld in samenwerking tussen VROM, de provincies (Zeeland en Noord-Brabant), VNO-NCW en MNP. Als de NTA door de bedrijven wordt toegepast, zal dit over het algemeen leiden tot een eenduidige registratie van de emissiegegevens. Het bestaan van een NTA zal echter op zichzelf nog niet leiden tot daadwerkelijke toepassing. Het is daarom aan te bevelen dat bevoegde instanties en bedrijven in het kader van E-PRTR afspreken de NTA toe te passen bij de PRTR-rapportage, en dat het hanteren van de NTA wordt opgenomen in de landelijke regelgeving ten aanzien van E-PRTR.
58
Onderzoek met regionale milieudiensten In de pilot: “verbetering regionale emissiedata”, een initiatief van het Landelijk Overleg Regionale Milieudiensten (LORM), wordt nagegaan of en op welke wijze de lokale emissiedata kunnen worden verbeterd en hoe deze data ook via de nationale systematiek voor emissiedata-verwerking en presentatie gebruikt kunnen worden. Wat betreft de fijnstofuitstoot door de industrie is een belangrijke belemmering voor het maken van emissieschattingen dat er geen actueel landelijk beeld is van de in de industrie toegepaste reductietechnieken. Wanneer kwalitatief betrouwbare emissiecijfers op lokaal/regionaal niveau beschikbaar komen, kunnen deze worden ingezet voor luchtkwaliteitberekeningen, op nationaal niveau ten behoeve van de landelijke achtergrondconcentraties en lokaal/regionaal ten behoeve van planontwikkeling en –beoordeling. Het onderzoek richt zich op twee doelgroepen: industrie (verbranding- en procesemissies) en landbouw (stallenventilatie). Er zijn vier regio’s geselecteerd (RMD West Brabant, RMD Zuid-Oost Utrecht,RMD Zuid-Holland Zuid, DCMR) waar de pilot op dit moment wordt uitgevoerd. Het project zal medio augustus 2008 zijn afgerond en zal in twee fases verlopen: • informatievergaring bij de regionale milieudiensten; • opzetten met verworven data van duurzaam registratiesysteem
6.11
Omgaan met mee- en tegenvallers
In het Actieplan fijn stof industrie zijn doelstellingen opgenomen om de emissie van fijn stof te reduceren. Vanwege de genoemde onzekerheden in de cijfers kunnen er gedurende de uitvoering van het Actieplan ‘mee- en tegenvallers’ ontstaan. De mee- en tegenvallers kunnen ontstaan door onder meer het toepassen van nieuwe emissiefactoren, het beschikbaar komen van nieuwe en betere meetresultaten, andere schattingsmethodieken of vernieuwde inzichten. Mee- en tegenvallers kunnen zich voordien in de volgende situaties: • nieuw ingeschatte emissies voor 2005 (industrie of branche) zijn hoger of lager; • toekomstig ingeschatte emissies (industrie of branche) zijn hoger of lager; • de economische groei is hoger of lager; • het verwachte effect van de maatregel is hoger of lager. Als algemene regel wordt uitgegaan dat meevallers ten gunste vallen van het Actieplan. Dit betekent dat door meevallers sprake kan zijn van lager ingeschatte emissies en grotere effecten van maatregelen. Er wordt uitgegaan dat de vastgestelde maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Het is niet de bedoeling dat een cijfermatige / papieren verbetering (door bijvoorbeeld toepassing van andere of betere berekeningmethodieken) leidt tot een situatie waarbij een maatregel niet wordt uitgevoerd. Indien er echter sprake is van grote wijzigingen ligt het voor de hand om te kijken wat dit betekent voor de fasering van de voorgestelde maatregelen. Daarentegen zullen tegenvallers gecompenseerd moeten worden met aanvullende maatregelen om te tegenvallers te compenseren. Dit is van belang voor het halen en waarborgen van de doelstellingen (emissieplafond en emissiereductie).
59
60
7
BEOORDELING BELEIDSOPTIES
7.1 Inleiding De beleidsopties uit hoofdstuk 6 richten zich op gekanaliseerde emissies, diffuse emissies en nietreguliere emissies. De uitwerking hiervan vindt plaats in de bestaande wet- en regelgeving: NeR, Activiteitenbesluit, BEES-A en BVA. In dit hoofdstuk vindt een beoordeling plaats van de beleidsoptie die naar verwachting het meeste milieu-effect heeft, te weten het realiseren van een restemissie van 5 mg/Nm3 totaal stof voor gekanaliseerde emissies. De beoordeling richt zich op milieu-effecten en kosten. Daarnaast wordt ingegaan op gezondheidseffecten en op de vraag in hoeverre effecten op fijn stof zijn te verwachten als gevolg van klimaatbeleid. De effecten van de beleidsopties voor diffuse emissies en emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering kunnen op dit moment niet worden gekwantificeerd, omdat deze nog onvoldoende zijn geconcretiseerd cq. onvoldoende gegevens beschikbaar zijn.
7.2 Ontwikkeling emissies In deze paragraaf wordt ingegaan op de ontwikkeling van de fijnstofemissies binnen de industrie. Deze gegevens zijn nodig om beschikbare onderzoeksresultaten over maatregelen en te behalen stofreducties op actuele waarde te schatten. Emissieregistratie: van verleden tot heden In het verleden zijn reeds belangrijke stofemissiereducties binnen de industrie gerealiseerd. In onderstaande tabel en figuur zijn de emissies van verschillende doelgroepen en subdoelgroepen volgens de Emissieregistratie samengevat. Tabel 7.1 en Figuur 7.1 Emissies (kton) voor verschillende doelgroepen en subdoelgroepen
61
Emissie PM 10
emissie (kton/jaar)
10,0 afval
8,0
energie
6,0
raffinaderijen
4,0
chemie basismetaal
2,0
voeding
0,0 1990
1995
2000
2004
2005
2006
jaar
Uit de bovenstaande cijfers kan geconcludeerd worden dat met name tot 2000 reducties zijn gerealiseerd. Vanaf 2000 stabiliseren de emissies zich. Opgemerkt wordt dat wel voorzichtigheid geboden is bij de cijfers, omdat naast feitelijke reducties ook sprake kan zijn door papieren wijzigingen door veranderde methoden voor emissieschattingen. Tot nu toe heeft zich dit alleen voorgedaan bij de op- en overslag van droge bulk. Onderzoek TNO: verdergaande reducties Door TNO is op basis van emissiegegevens uit 1998 onderzoek uitgevoerd naar fijnstofmaatregelen binnen de industrie (TNO 2002; Potentials and costs to reduce PM10 and PM2,5-emissions from industrial sources in the Netherlands; rapportnummer R2002/411). In de studie zijn twee varianten doorgerekend: • Variant 1: realiseren van de emissie-eisen geldend in 2002. Daarbij is voor de IPPC-bedrijven uitgegaan van waarden vermeld in de BREF’s (10-100 mg/Nm3) en voor de overige bedrijven van de Oude NeR-waarde van 10 mg/Nm3. • Variant 2: realiseren restemissieniveau 2-5 mg/Nm3. Voor gekanaliseerde emissies is uitgegaan van 5 mg/Nm3, daarnaast zijn maatregelen verondersteld om bij halemissies met een concentratie boven de 5 mg/Nm3 de emissies te kanaliseren en af te vangen zodat deze op 2 mg/Nm3 uitkomen. De gegevens van deze studie zijn heel bruikbaar in het kader van dit actieplan. Enerzijds kunnen de cijfers uit het TNO-onderzoek vergeleken worden met behaalde emissies volgens Emissieregistratie (verificatie). Anderzijds maakt het TNO-onderzoek verdergaande emissiereducties inzichtelijk. De door TNO onderzochte variant 2 komt sterk overeen met de beleidsoptie in dit advies: realiseren van een restemissieniveau van 5 mg/Nm3. In onderstaande tabel zijn gegevens vanuit het TNO-onderzoek opgenomen. Als referentie zijn de emissiecijfers van de Emissieregistratie van 2005 in de tabel bijgevoegd (exclusief op- en overslag).
62
Tabel 7.2
Emissie PM10 volgens TNO (situatie 1995/1998) en varianten (zie ook tabel 5.5) en emissie 2005 volgens Emissieregistratie. Emissies zijn exclusief op- en overslag droge bulk
Over de tabel wordt het volgende opgemerkt en geconcludeerd: • De emissies 1995/1998 (TNO) vallen voor raffinaderijen, basismetaal, energie en chemie binnen de range van de emissiecijfers van Emissieregistratie tussen 1995 en 2000. De emissie 1995/1998 (TNO) van voeding is significant lager dan Emissieregistratie • Opmerkingen over emissies 2005 (ER): - Diffuse emissies (2,7 kton) zijn ondergebracht in de relevante (sub)doelgroepen - Op- en overslag zijn in de tabel niet meegenomen • Op basis van de ontwikkeling van de emissies volgens Emissieregistratie in de periode 2000-2005 zouden de emissies van variant 1 van TNO iets minder verdergaand moeten zijn dan ER 2005. Variant 1 gaat uit van het voldoen aan vigerende eisen in 2002 (oude NeR en BREF). De resultaten komen op totaalniveau met elkaar overeen. Per doelgroep zijn er wel verschillen. • Variant 2 (restemissie 2-5 mg/Nm3) gaat verder qua reductie dan het uiteindelijke doel van het actieprogramma (5 mg/Nm3). • De (sub)doelgroepen basismetaal (ijzer en staal), voeding, energie, anorganische bulk, bouwmaterialen, raffinaderijen zijn sectoren waarbij de emissiebandbreedte van de BREF boven 5 mg/Nm3 ligt. • Opgemerkt wordt dat wel voorzichtigheid geboden is bij de cijfers om harde conclusies te trekken op detailniveau. Geconcludeerd kan worden dat de gegevens van het TNO-onderzoek goed gebruikt kunnen worden bij het bepalen van de effecten van de beleidsopties uit hoofdstuk 6.
63
Toekomstige groei in de emissies Bij het inschatten van de effecten van de beleidsopties moet ook rekening worden gehouden met de autonome groei in de emissies. Het MNP maakt jaarlijks prognoses via scenario’s voor de toekomst. Zonder aanvullende maatregelen prognosticeert het MNP tot 2020 een (autonome) groei in de PM10emissie van circa 1500 ton. 7.3 Milieueffecten, kosten en kosteneffectiviteit In deze paragraaf worden de milieueffecten, kosten en kosteneffectiviteit van de beleidsopties beschouwd. De beoordeling richt zich specifiek op de effecten van maatregelen bij gekanaliseerde emissies. Milieu-effecten In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de verwachte effecten van de beleidsoptie betreffende gekanaliseerde emissies. Na de tabel vindt puntsgewijze toelichting plaats over de verschillende aspecten. Opgemerkt wordt dat de cijfers globale cijfers betreffen. De basis van de cijfers is een deskstudie van TNO. Op dit moment zijn geen betere cijfers beschikbaar. Kanttekening is tevens dat niet bekend is hoe groot de onzekerheden in de emissiecijfers zijn. Tabel 7.3
Effecten op PM10-emissies van het realiseren van een restconcentratie van 5 mg/Nm3
Over de tabel wordt het volgende opgemerkt en geconcludeerd: • Op basis van variant 2 van TNO is nog een reductie mogelijk van circa 7300 ton/jaar ten opzichte van 2005. Op basis van tabel 5.6 uit hoofdstuk 5 (overzicht reducties per emissietype) kan worden geconcludeerd dat de reductie van circa 7300 ton/jaar ongeveer als volgt is opgebouwd: - Procesemissies: 3000 ton reductie per jaar; - Verbrandingsemissies: 1500 ton reductie per jaar; - Diffuse emissies: 3000 ton reductie per jaar. Opgemerkt wordt dat deze verdeling globaal van aard is. De onderverdeling in proces-, verbrandings- en diffuse emissie is in de registratie niet eenduidig en kan jaarlijkse verschillen vertonen. • Het effect van de beleidsopties voor de gekanaliseerde emissies heeft betrekking op de procesemissies en verbrandingsemissies. Zoals reeds opgemerkt gaat variant 2 van TNO iets verder (restemissie 2-5 mg/m3) dan de beleidsoptie (restemissie 5 mg/Nm3). Daarnaast is vanwege robuustheid ervan uitgegaan dat geen sprake is van 100% doorwerking van de beleidsoptie. Er wordt van uitgegaan dat bovengenoemde aspecten leiden tot een reductie van 70% van de reductie uit variant 2 van TNO voor de procesemissies en verbrandingsemissies (ca. 5% vanwege verdergaande variant en ca. 25% vanwege onvolledige doorwerking). De verwachte reductie voor deze beleidsoptie is dan circa 3100 ton/jaar. De exacte emissiereductie als gevolg van het actieplan is op dit moment moeilijk in te schatten, omdat deze afhankelijk is van de concretisering in regelgeving en de wijze waarop het actieplan bij de vergunningverlening wordt toegepast.
64
•
Het aanpassen van het wettelijk kader voor BEES en BVA (verbrandingsemissies) is een verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid. Het toepassen van de NeR en Activiteitenbesluit (procesemissies en diffuse emissies) is een verantwoordelijkheid van de lagere overheden (vergunningverleners). • Het effect van de beleidsoptie op de totale emissie in 2020 wordt als volgt ingeschat: - emissie 2005: 12000 ton/jaar - maatregelen: 3100 ton/jaar (-) - groei emissies: 1500 ton/jaar (+) - TOTAAL 2020: 10400 ton/jaar • De totale verwachte emissie in 2020 ligt iets hoger dan de doelstelling van 10000 ton/jaar. Nadere invulling van de andere beleidsopties (diffuse emissies en niet reguliere emissies) lijkt dus noodzakelijk om te voldoen aan het emissieplafond van 10 kiloton in 2020. Het realiseren van bovenstaande beleidsoptie betekent ook een aanzienlijke beperking van de PM2,5emissies. In onderzoek van TNO (2004) wordt een overzicht gegeven van PM10- en PM2,5-emissies binnen verschillende bedrijfstakken. Samengevat is het percentage PM2,5 ten opzichte van PM10 als volgt: - procesemissies: 57%; - verbrandingsemissie: 89%; - diffuse emissies: 20%. De maatregelen uit het actieplan richten zich vooralsnog met name op proces- en verbrandingsemissies. In die situatie worden afgassen aangepakt met relatief een groter aandeel PM2,5. Het afvangstrendement van PM10 in filters is echter hoger dan voor PM2,5 (zie ook tabel 4.1). Het blijkt dat doekenfilters en elektrostatische filters (meer velden) gemiddeld het hoogste rendement hebben op stofreductie. Deze technieken scoren met name beter bij afvangst van kleinere deeltjes (
65
Tabel 7.4
Schatting van bestaande kosten van de industrie voor fijnstofmaatregelen
Het volgende kan worden geconcludeerd: • Uitgaande van volledige vervanging van alle nageschakelde installaties (stof) in Nederland (uitgangspunt: doekfilter) worden de huidige totale jaarkosten geschat tussen 500 – 1700 Miljoen EUR/jaar. Het operationeel houden van de bestaande installaties kost tussen 240 – 1200 Miljoen EUR/jaar. • Ter vergelijking worden bovenstaande berekende totale jaarkosten vergeleken met het onderzoek van TNO. TNO berekent in haar studie voor variant 2 (alle emissies tussen 2-5 mg/m3) totale jaarkosten van 850 Miljoen EUR/jaar. Deze kosten vallen goed in de bovenstaande range. Bij TNO is het niet precies duidelijk welk vervangingsaandeel van de totale industrie het betreft (bij welk percentage van alle processen in het TNO-onderzoek maatregelen worden getroffen). Dit is vermoedelijk een zeer significant aandeel. Uitgaande van een aandeel van 85% zijn de totale jaarlijkse kosten circa 1000 Miljoen EUR/jaar. Extra kosten In hoofdstuk 5 is geconcludeerd dat de kosteneffectiviteit van fijn stofmaatregelen voor gekanaliseerde emissies circa 50 EUR/kg is. De verwachte extra kosten bij een reductie van 3100 ton zijn dan circa 150 miljoen EUR/jaar (bandbreedte: 20-280 miljoen EUR/jaar). Opgemerkt wordt: • De bijkomende kosten liggen qua orde van grootte op eenzelfde niveau van variant 1 van TNO. Die kosten betreffen een inschatting van reeds extra gemaakte kosten in het verleden. • Er is bij de berekeningen van de extra kosten uitgegaan van toepassing van aanvullende maatregelen. Dit is een conservatief uitgangspunt. In werkelijkheid zal dikwijls sprake zijn van gedeeltelijke vervanging van installatieonderdelen (bijvoorbeeld betere doeken, maar niet een nieuwe installatie) of optimalisatie (bijvoorbeeld uitbreiding met extra filterkamer). Daarnaast kunnen aanvullende maatregelen gerealiseerd worden tijdens reguliere vervanging van afgeschreven technieken. De feitelijke kosten zullen dus lager zijn; immers veel installaties gaan fysiek langer mee dan 10 jaar (eventueel benodigd upgraden is goedkoper dan vervanging). Op het moment dat de maatregelen zijn afgeschreven (na 10 jaar) worden de kapitaalkosten gelijk aan nul gesteld. Opgemerkt wordt dat in dit Actieplan fijn stof voor de industrie afspraken gemaakt worden over toekomstige maatregelen, welke in de periode 2009 – 2015 gerealiseerd gaan worden.
66
Vanwege deze fasering spelen de volgende aspecten nog een belangrijke rol bij de kostenbeschouwing: • Maatregelen die op dit moment nog niet kosteneffectief lijken te zijn, kunnen dat over enkele jaren wel zijn. • In de periode tot 2015 vinden verdergaande ontwikkelingen plaats. Dit betekent ook een verdergaande ontwikkeling van best beschikbare technieken.
7.4
Effecten in 2010
Om op de doelstelling van 11000 ton in 2010 te komen is een doorwerking van ca. 30% noodzakelijk: • emissie 2005: 12000 ton • maatregelen: 1500 ton (-) • groei emissie: 500 ton (+) ;lineaire interpolatie van groei van 1500 ton tussen 2005-2020 • TOTAAL 2010: 11000 ton Een deel van deze reductie zal autonoom worden gerealiseerd door maatregelen t.g.v. voortdurende actualisatie en aanscherping van bestaande vergunningen. De verwachting is dat deze autonome reductie echter onvoldoende is om de doelstelling voor 2010 te realiseren. Daarbij moet worden aangetekend dat uitvoering van de beleidslijn van de Minister van VROM ten aanzien van de groenvoerdrogerijen nog niet in de prognoses is opgenomen. Zoals vermeld in hoofdstuk 6 heeft de minister van VROM een brief gestuurd aan het bevoegd gezag voor deze bedrijven met de vraag om de vergunning voor de stofemissies aan te scherpen tot ten minste het niveau van de eisen in de bijzondere regeling in de NeR en om deze eisen vanaf eind 2008 ook te handhaven. Indien deze maatregel wordt geïmplementeerd wordt een reductie van ca. 500 ton gerealiseerd en wordt het emissieplafond voor 2010 gehaald.
7.5
Wensen uit de praktijk
Voor de beoordeling van de beleidsopties zijn gesprekken gevoerd met vergunningverleners van DCMR en provincie Noord-Holland. In die gesprekken zijn aandachtspunten naar voren gekomen die voor de realisatie van het actieplan fijn stof voor de industrie van belang zijn. In het onderstaande zijn de ervaringen en wensen van de gesproken vergunningverleners bondig samengevat. In hoofdstuk 9.2 (opties voor beleid) worden voorstellen gedaan om nadere invulling te geven aan gewenste handvatten voor vergunningverleners: • Bronnen om bbt vast te stellen, zoals BREF’s, geven dikwijls geen eenduidig antwoord op de vraag wat daaronder moet worden verstaan. Dit kan problemen opleveren in het kader van een juiste wetstoepassing. • Het vereiste van 5 mg/Nm3 als algemeen verbindend richtsnoer voor de vaststelling van bbt in vergunningen is voor nieuwe inrichtingen zonder meer aanvaardbaar, maar voor bestaande inrichtingen dient een soepelere normstelling mogelijk te zijn in verband met de kosten (5 mg/Nm3, tenzij). Binnen een bbt-range is het mogelijk de onderkant ervan te gebruiken. • Er bestaat onvoldoende inzicht in wat in de Wet milieubeheer wordt bedoeld met het vereiste dat “tenminste” moet worden voldaan aan bbt, zeker in situaties waar er geen luchtkwaliteitsproblemen zijn. Hier komt bij dat het opleggen van aanvullende maatregelen extra investeringen vereist en er daardoor naar verwachting meer aanleiding is voor juridische procedures. Er moeten dan ook (landelijke) handvatten komen, waarbij naast fijn stof ook andere milieuschadelijke componenten worden betrokken, met het oog op een adequate toepassing van de wettelijke opdracht om meer te doen dan bbt. Zonder deze exercitie zal het beschermingsniveau in de meeste vergunningen naar verwachting niet verder reiken dan wat bbt voorschrijft. • Thans is het niet opportuun vergunningen van IPPC-bedrijven open te breken, omdat de vergunningsvoorschriften voor de inrichtingen behorend tot deze categorie bedrijven pas geleden zijn geactualiseerd en in overeenstemming zijn gebracht met bbt. Eventuele inspanningen dienen
67
• •
•
7.6
zich vooralsnog dan ook primair te richten op niet IPPC-bedrijven, waarbij de aandacht gericht uitgaat naar bepaalde categorieën van inrichtingen dan wel typen van installaties, die in het bijzonder een bijdrage kunnen leveren aan fijnstofreductie, zoals opslag droge bulk en mobiele werktuigen. Bij de vaststelling van de inhoud van bbt voor bedrijven dient onderscheid te worden gemaakt tussen nieuwe en bestaande inrichtingen in verband met vervanging van bestaande onderdelen. De bewijslast met betrekking tot de vraag of wordt voldaan aan bbt ligt bij het vergunningverlenend bevoegde gezag. Bbt is geen eenduidig begrip, wat in de praktijk gemakkelijk aanleiding geeft tot discussie. De NeR is wat dit betreft duidelijker dan veel BREF’s (ranges). Het is gewenst dat er meer wordt vastgelegd in documenten over bbt, waardoor er een beter houvast is bij de beoordeling van vergunningaanvragen. Het stellen van strengere eisen dan die gelden op basis van de toepassing van bbt heeft over het algemeen onvoldoende bestuurlijk draagvlak in verband met de kosten. De noodzaak tot het voorschrijven van strengere eisen kan desalniettemin aanwezig zijn, zoals bij overschrijding van luchtkwaliteitsgrenswaarden of NEC-plafonds.
Gezondheidseffecten
VROM heeft aan het RIVM gevraagd om een inschatting te maken van de gezondheidseffecten van de beleidsopties uit hoofdstuk 6. Voor een kwantitatieve inschatting ontbreken echter voldoende gegevens (de effecten op de concentraties PM10 en PM2,5). De algemene opvatting is dat emissies van PM2.5 grotere gezondsheidsschade toebrengen dan PM10emissies. Het uitgangspunt is daarom dat er een voorkeur is voor technieken die niet alleen PM10 maar ook PM2,5 reduceren. De eis van 5 mg/Nm3 betekent in de praktijk dat deeltjes over het gehele spectrum worden verminderd (doekfilters reduceren zowel de uitstoot van PM10 als PM2,5 met 99%). De problematiek van PM2,5 is een extra argument om uit te gaan van 5 mg/Nm3, omdat andere technieken waarmee minder lage emissieniveaus bereikt worden (zoals cyclonen, roterende deeltjesscheiders en lage energiewassers) juist voor de zeer kleine deeltjes minder effectief zijn. Er is tevens gekeken naar de schadelijkheid van verschillende typen deeltjes die per bedrijfstak vrijkomen (zie bijlage 4). Op basis daarvan heeft het RIVM een indicatieve prioritering aangegeven. Hieruit blijkt dat relatief veel gezondheidseffecten te verwachten zijn als gevolg van vrijkomende deeltjes in de ijzer- en staalproductie, aluminiumproductie, ijzergieterijen, productie van glas/vezel/wol, raffinaderijen, laswerkzaamheden in de metaalbewerking en verbrandingsemissies bij energieproductie. Minder gezondheidsschade is te verwachten bij op- en overslag, emissies uit de anorganische chemie en verspanende bewerkingen in de metaalbewerking. Een algemene kanttekening die daarbij gemaakt moet worden, is dat stofdeeltjes die worden uitgestoten naar de buitenlucht kunnen reageren of “samenklonteren” met ander gassen en/of deeltjes die in de buitenlucht aanwezig zijn. Dit kan er toe leiden dat de oorspronkelijke schadelijke eigenschappen van de stofdeeltjes toe- of afnemen. In aanvulling daarop kan niet worden uitgesloten dat oorspronkelijk weinig schadelijke deeltjes door samenklontering met relatief schadelijke deeltjes (bijvoorbeeld ultrafijne roetdeeltjes) als “drager” van de schadelijke deeltjes op ongewenste wijze de blootstelling van mensen aan de schadelijke deeltjes beïnvloeden. Daarmee blijft ook voor relatief onschadelijke deeltjes onzeker in hoeverre deze bijdragen aan de in epidemiologisch onderzoek waargenomen gezondheidsrisico’s geassocieerd met blootstelling aan PM10 en/of PM2.5. De informatie over de schadelijkheid van verschillende typen deeltjes kan worden betrokken door het bevoegd gezag in het kader van de prioritering van de doorlichting van emissie-eisen in bestaande vergunningen, en bij nadere afspraken over de fasering om het emissieniveau van 5 mg/Nm3 te bereiken.
7.7
Relatie met klimaatbeleid
Er zijn diverse maatregelen in voorbereiding in het kader van het klimaatbeleid. Van belang is inzichtelijk te hebben welke invloed dit beleid kan hebben op het Actieplan fijn stof.
68
Achtergrond Veel maatregelen die genomen worden in het kader van klimaat- en energiedoelen kunnen direct of indirect invloed hebben op de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. Binnen Europa loopt er een discussie over een directe koppeling van de plafonds voor de zogenaamde NEC-stoffen (NOx, SO2, NMVOS en fijn stof) aan de doelen voor de reductie van broeikasgasuitstoot. De Nederlandse regering heeft voor energie en klimaat ambitieuze doelen vastgesteld: het verminderen van de broeikasgasemissies met 30% in 2020 t.o.v. 1995, het verhogen van het energiebesparingstempo naar 2% per jaar, en het vergroten van het aandeel hernieuwbare energie in 2020 naar 20%. Het werkprogramma Schoon en Zuinig beschrijft de instrumenten die deze doelen dichterbij moeten brengen. In september 2007 heeft ECN een beoordeling opgesteld van het werkprogramma, met daarin een inschatting van de effecten van het werkprogramma op broeikasgasemissies, besparing en hernieuwbaar. Resultaten NEC-stoffen Opvallend is dat de vermindering van de emissies van NEC-stoffen in geen enkel geval gelijke tred houdt met de vermindering van de binnenlandse broeikasgasemissies. SO2 komt nog het dichtst bij (zie figuur). De maximale reductie van de NEC-stoffen emissies bedraagt 1,5% voor PM10, bij een maximale broeikasgasemissiereductie van zo’n 22%, alles ten opzichte van de niveaus in het achtergrondscenario in 2020. Figuur 7.2
Maximale reductie NEC-stoffen bij een maximale emissiereductie voor broeikasgassen
De volgende conclusies kunnen worden getrokken: • Niet alle NEC-stoffen emissies worden veroorzaakt door verbrandingsprocessen en energiegebruik. • Niet alle reducties van broeikasgasemissies hangen samen met verbrandingsprocessen en energiegebruik. • Gebruik van biomassa in plaats van fossiele brandstoffen vermindert wel de CO2-emissies, maar niet noodzakelijk de NEC-stoffen emissies die samenhangen met verbrandingsprocessen en energiegebruik.
69
• •
•
7.8
Energiegerelateerde emissiefactoren van NEC-stoffen verschillen per energiedrager, installatie en sector, en de veranderingen in het energiegebruik zijn ongelijk verdeeld over energiedragers, installaties en sectoren. In een aantal gevallen kan het werkprogramma leiden tot en verschuiving van grootschalige opwekking naar kleinschalige opwekking, onder meer bij hernieuwbaar en wkk. Omdat momenteel voor kleinschalige opwekking minder strenge emissie-eisen gelden dan voor grootschalige opwekking, kan dit tot een toename van de NEC-emissies leiden. Voor de reductie van NEC-emissies is NEC-beleid noodzakelijk.
Conclusies
De belangrijkste conclusies over de beleidsopties zijn: • De exacte emissiereductie als gevolg van het actieplan is op dit moment moeilijk in te schatten, omdat deze afhankelijk is van de concretisering in regelgeving en de wijze waarop het bovenstaande bij de vergunningverlening wordt toegepast. Een grove inschatting is dat een reductie van ruim 3 kiloton in 2020 gehaald kan worden. Kanttekening hierbij is dat niet bekend is hoe groot de onzekerheden in de emissie • De maximaal verwachte extra kosten hiervoor zijn circa 150 miljoen EUR/jaar (bandbreedte van 20-280 miljoen EUR/jaar). Dergelijke extra kosten liggen in dezelfde orde van grootte van in het verleden getroffen stofmaatregelen. De reeds bestaande totale jaarkosten worden geschat tussen 500 – 1700 Miljoen EUR/jaar. • Met deze emissiereductie bij gekanaliseerde emissiebronnen en inclusief autonome groei ligt de verwachte totale emissie van de industrie in 2020 boven de doelstelling (10,4 kton ten opzichte van 10 kton fijn stofemissie). Nadere invulling van andere beleidsopties (diffuse emissies en nietreguliere emissies) lijkt dan ook noodzakelijk. • Maatregelen uit het werkprogramma Schoon en Zuinig (klimaatbeleid) hebben nauwelijks enig effect op de ontwikkeling van de fijnstofemissies.
70
8
CONCLUSIES EN OPTIES VOOR BELEID
8.1
Conclusies
De Nederlandse industrie draagt voor circa 25-30% bij aan de Nederlandse antropogene emissie van PM10 (20-25% van de PM2,5-emissie). De bijdrage aan de antropogene PM10-concentratie is veel beperkter, te weten 2-6% in Nederland en 6-10% in de Randstad. Dit verschil wordt verklaard door het feit dat buitenlandse bronnen significant bijdragen aan Nederlandse concentraties en de emissies uit hoge bronnen in Nederland voor een belangrijk deel naar het buitenland worden geëxporteerd. Zonder extra maatregelen zullen de industriële emissies in de periode tot 2020 stijgen. Het reductiepotentieel voor PM10 ligt met name bij chemie, basismetaal (ijzer, staal en aluminium) en voeding. Ook raffinaderijen, energieproductie en op- en overslag zijn relevante sectoren. 26 bedrijven bepalen bijna de helft van de totale PM10-emissie. Daarnaast is er een grote hoeveelheid diffuse emissies vanuit onder meer de bouwmaterialenindustrie, basismetaal, hout- en meubelindustrie en papierindustrie. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen de gekanaliseerde emissies, emissies tijdens niet-reguliere bedrijfsvoering en diffuse emissies. Hoofdconclusie van dit rapport is dat bbt voor fijn stof voor wat betreft gekanaliseerde emissies over het algemeen overeenkomt met het toepassen van filtrerende afscheiders, zoals doekfilters. Daarmee is een emissieniveau te bereiken dat overeenkomt met een emissie-eis voor totaal stof van maximaal 5 mg/Nm3. De kosteneffectiviteit van het realiseren van een restemissie van 5 mg/Nm3 in de industrie ligt in de range 6,5 – 90 EUR/kg, uitgaande van toepassing van doekfilters. De kosteneffectiviteit wordt meer bepaald door keuzes ten aanzien van de techniek en de situatie per bedrijf dan door de bedrijfstak. De kosteneffectiviteit is vanuit het oogpunt van emissiereductie gemiddeld genomen gunstiger dan nu reeds genomen maatregelen in het verkeer. Het bovenstaande laat onverlet dat er situaties kunnen zijn waarin het voldoen aan een eis van 5 mg/Nm3 redelijkerwijs niet verlangd kan worden en dus niet beschouwd kan worden als bbt. Bij vergunningplichtige bedrijven kan in deze situaties gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid tot afwijking van de algemene emissie-eisen die de NeR biedt. Het kan dan gaan om situaties waarin in het kader van een integrale afweging (bijvoorbeeld bij grote investeringen in andere milieuthema’s) gekozen wordt voor een andere fasering of een soepeler emissie-eis voor fijn stof. De verwachte emissiereductie van het realiseren van een restemissieniveau van 5 mg/Nm3 voor alle gekanaliseerde emissies (procesemissies en verbrandingsemissies) is ruim 3 kiloton. De exacte emissiereductie als gevolg van het actieplan is op dit moment moeilijk in te schatten, omdat deze afhankelijk is van de concretisering in regelgeving en de wijze waarop het actieplan bij de vergunningverlening wordt toegepast. Kanttekening is dat niet bekend is hoe groot de onzekerheden in de emissiecijfers zijn. De maximaal verwachte extra kosten hiervoor zijn circa 150 miljoen EUR/jaar (bandbreedte van 20280 miljoen EUR/jaar). Dergelijke extra kosten liggen in dezelfde orde van grootte van in het verleden getroffen stofmaatregelen. De reeds bestaande totale jaarkosten worden geschat tussen 500 – 1700 Miljoen EUR/jaar. Met deze emissiereductie bij gekanaliseerde emissiebronnen en inclusief autonome groei ligt de verwachte totale emissie van de industrie in 2020 boven de doelstelling (10,4 kton ten opzichte van 10 kton fijn stofemissie). In aanvulling op de maatregelen voor gekanaliseerde emissiebronnen zijn in het actieplan maatregelen opgenomen om emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering en diffuse emissies terug te dringen.
71
8.2
Opties voor beleid
In dit rapport is een aantal beleidsopties geïdentificeerd om invulling te geven aan bbt voor fijn stof. Het gaat om de volgende mogelijke maatregelen. Gekanaliseerde emissies Ten aanzien van gekanaliseerde emissies kan een eis voor totaal stof van maximaal 5 mg/Nm3 in het algemeen als vertrekpunt worden genomen. Daarbij is met het oog op een integrale afweging differentiatie mogelijk in het tempo waarin dit eindbeeld wordt bereikt. Wijzingen in de NeR Voor wat betreft de NeR kan worden gedacht aan de volgende wijzigingen: 1. Uitgangspunt is een emissie-eis die gebaseerd is op het toepassen van filtrerende afscheiders of technieken met een even grote milieuprestatie. Dit komt overeen met de huidige eis in de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (NeR) voor totaal stof van maximaal 5 mg/Nm3. Voor nieuwe installaties gaan de nieuwe eisen direct werken vanaf aanpassing van de NeR: vanaf 1 januari 2009. Voor bestaande installaties waar de eis nog niet geldt op grond van de huidige vergunning bepaalt het bevoegd gezag per installatie op welk moment aan de eis voldaan dient te worden. Dit kan in de NeR worden uitgewerkt, met de volgende richtinggevende elementen: • Indien met optimalisering van de bestaande techniek (bijvoorbeeld vervanging van het doek) de huidige reinigingstechniek op het niveau van 5 mg/Nm3 gebracht kan worden gebeuren, zou dit bij het eerstvolgende onderhoud van de filters gerealiseerd moeten worden, maar uiterlijk binnen bijvoorbeeld drie jaar (2012). • In gevallen dat er een extra nageschakelde techniek geplaatst te worden of de techniek geheel vervangen dient te worden, kan aangesloten worden bij het lopende schema voor stilleggen van de productie-installatie voor onderhoud en verbeteringen. Daarnaast moet in deze situatie rekening gehouden worden met de doorlooptijd voor besluitvorming, ontwerp en constructie. Het bevoegd gezag bepaalt de overgangstermijn, maar uiterlijk is dit 1 januari 2015. • Een langere overgangsperiode kan worden toegestaan voor bestaande installaties waar in de jaren 2005 tot en met 2008 is geïnvesteerd in reductietechnieken die nog niet voldoen aan de eis omdat deze nog niet was voorgeschreven op grond van de vergunning. In deze gevallen dient het bevoegd gezag te bepalen op welk moment de eis van 5 mg/Nm3 in werking treedt, maar uiterlijk zou dit 1 januari 2015 kunnen zijn. Er is dan dus een overgangstermijn van maximaal zes jaar. Conform de systematiek van de NeR kan het bevoegd gezag voor bestaande installaties gemotiveerd afwijken van het bovenstaande als in het kader van een integrale afweging (bijvoorbeeld in het geval van grote investeringen op andere milieuthema’s) blijkt dat de eisen economisch niet haalbaar zijn. Het bevoegd gezag kan daarbij kiezen voor een ruimere fasering (uiterlijk 2019) of een soepeler emissie-eis; het hanteren van een ruimere fasering heeft daarbij de voorkeur. Aspecten die bij een dergelijke integrale afweging een rol kunnen spelen zijn kosteneffectiviteit, interactie met andere milieuthema’s, prioritering tussen milieuthema’s en het verschil in milieueffect tussen de 5 mg/Nm3 en de soepeler emissie-eis. 2.
72
Het is wenselijk om in de relevante oplegnotities voor de verschillende bedrijfstakken de verhouding tussen de algemene eis van 5 mg/Nm3 en de BREF’s te verduidelijken. Daarbij kan worden aangegeven dat de eis van 5 mg/Nm3 voor Nederland als bbt wordt beschouwd, ook in de (minderheid van de) situaties waarin deze verder gaat dan de huidige BREF’s, en op locaties waar geen sprake is van overschrijding van de grenswaarden voor luchtkwaliteit. Dit laat onverlet de algemene afwijkingsmogelijkheid van de NeR om voor bestaande installaties soepeler emissie-eisen te hanteren in het geval het bevoegd gezag kan motiveren dat de eis
vanuit een integrale afweging economisch niet haalbaar is, mede gelet op inspanningen op andere milieuthema’s. 3.
In de huidige NeR en het Activiteitenbesluit geldt voor bronnen met een lagere uurvracht dan 0,2 kg per uur een soepeler eis dan 5 mg/Nm3, namelijk 50 mg/Nm3. In het verleden is er voor gekozen om deze kleinere bronnen minder prioriteit te geven. Toepassing van doekfilters en vergelijkbare technieken is ook bij deze bronnen mogelijk; bovendien gaat het hier relatief vaak om bronnen die op leefniveau emitteren. De Adviesgroep NeR kan worden gevraagd om na te gaan welke mogelijkheden er zijn voor actualisatie van deze bepaling zoals het laten vervallen van de bepaling in de NeR, het stellen van een lagere grens dan 0,2 kg per uur of een alternatief voor de eis van 50 mg/Nm3. Op basis van nader inzicht in de (verdeling van de) emissies van deze bronnen en de consequenties voor de bestuurlijke lasten dient hierover een besluit te worden genomen. Ook hier geldt overigens dat voor bestaande installaties de algemene uitzonderingsmogelijkheid van de NeR (gemotiveerd afwijken) sowieso blijft bestaan.
4.
De huidige NeR en het Activiteitenbesluit kennen een uitzondering voor situaties dat toepassing van filtrerende afscheiders niet mogelijk is; in die gevallen geldt een eis van 20 mg/Nm3. Inmiddels is de technische ontwikkeling zover gevorderd dat er geen gronden meer zijn om deze uitzondering te handhaven. Aanbevolen wordt om deze uitzondering te laten vervallen. Dit laat onverlet de algemene uitzonderingsmogelijkheid van de NeR om voor bestaande installaties in het kader van een integrale afweging soepeler emissie-eisen te hanteren als de eis van 5 mg/Nm3 economisch niet haalbaar is.
5.
De indicatieve referentiewaarde voor de kosteneffectiviteit van reductiemaatregelen voor stof (€ 2,30 per kg), die halverwege de jaren ’90 is vastgesteld, dient te worden herzien, omdat deze geen adequate weergave is van acceptabele kostenniveaus en onvoldoende toegesneden op de problematiek van fijn stof. De Adviesgroep NeR zou gevraagd kunnen om hiertoe voorstellen te doen en tevens zich te bezinnen op de functie van de indicatieve referentiewaarden bij de vergunningverlening, dit in relatie tot het begrip bbt.
6.
Op dit moment zijn er in de NeR via bijzondere regelingen voor een aantal activiteiten soepeler emissie-eisen opgenomen. Aanbevolen wordt om de fijnstofeis in de bijzondere regelingen in de NeR voor houtbewerking, bestaande asfaltmenginstallaties en thermisch reinigen van gebruiksmaterialen op het niveau van bbt te brengen (5 mg/Nm3), en daarbij waar nodig overgangstermijnen te bepalen. De regelingen voor productie van suiker, zetmeel en kunstmest zullen sowieso vervallen bij de implementatie van de BREF-documenten. Daarmee gaat ook voor deze activiteiten de eis van 5 mg/Nm3 gelden. De regeling voor het verbranden van schoon resthout kan vervallen als de emissie-eisen voor de installaties boven 1 MW zijn opgenomen in het vernieuwde BEES-B. Aanbevolen wordt dat de provincies ten aanzien van de groenvoerdrogerijen invulling geven aan het verzoek van de Minister van VROM om vanaf eind 2008 de huidige eis uit de bijzondere regeling handhaven. Tevens dient de bijzondere regeling te worden aangepast.
Er is dus een ingroeimodel waarbij uiterlijk in 2015 het merendeel van de installaties voldoet aan de emissie-eis die overeenkomt met toepassing van de beste type filters (overeenkomend met de eis voor totaal stof van 5 mg/Nm3). Het streven is dat dit op termijn, voor zover redelijkerwijs mogelijk, voor alle installaties gaat gelden. De Adviesgroep NeR kan worden gevraagd om bovenstaande punten vorm te geven, zodat vanaf 1 januari 2009 de NeR op deze punten is gewijzigd. Vervolgens zullen provincies en gemeenten de wijzigingen in de NeR vertalen in de vergunningverlening.
73
BEES-A en BVA (VROM) 7.
Om de fijnstofemissies van stookinstallaties te verminderen kunnen het het Besluit Emissieeisen Stookinstallaties A en B (BEES-A en B) en het Besluit Verbranden Afvalstoffen (BVA) worden aangepast. Hierin kan een emissie-eis worden opgenomen die gebaseerd is op het toepassen van filtrerende afscheiders of technieken met een even grote milieuprestatie. Dit komt overeen met de huidige eis in de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (NeR) voor totaal stof van maximaal 5 mg/Nm3. Voor nieuwe installaties zullen de nieuwe eisen direct of kort na inwerkingtreding van kracht zijn; voor bestaande installaties dient een overgangstermijn te worden bepaald.
Activiteitenbesluit (VROM) 8.
Dezelfde wijzigingen als hierboven beschreven ten aanzien van de NeR kunnen, waar van toepassing, eveneens worden opgenomen in het Activiteitenbesluit. Dit betreft eisen ten aanzien van gekanaliseerde emissies, diffuse emissies en emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering.
Emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering 9. Ten aanzien van stookinstallaties bestaan reeds voorschriften waarin de maximale duur van emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering wordt gemaximeerd. Omdat er geen inhoudelijke reden is dergelijke voorschriften te beperken tot verbrandingsemissies zouden dergelijke voorschriften ook ontwikkeld dienen te worden voor procesemissies, zodanig dat in alle wettelijke regelingen zoveel mogelijk hetzelfde regime gaat gelden. Hoofdstuk 6 bevat een voorstel voor een systematiek van deze voorschriften. Uitgangspunt is dat emissies bij nietreguliere bedrijfsvoering zoveel mogelijk worden voorkomen en beperkt. In de voorschriften zal verder aandacht besteed moeten worden aan: geschiktheid van reinigingsinstallaties om emissies bij opstarten en stoppen te beperken, maatregelen om herhaling te voorkomen, dubbel of modulair uitvoeren van de reinigingstechniek bij omvangrijke storingsemissies of processen die niet kunnen worden stilgelegd, en melding van storingen aan het bevoegd gezag. Als sluitstuk zou ook een concrete handhaafbare beperking aan de omvang van emissies bij niet-reguliere bedrijfsvoering moeten worden gesteld, in de vorm van een maximering van het aantal uren per jaar dat reinigingstechnieken buiten werking mogen zijn. Voorgesteld wordt om het bovenstaande te verwerken in de NeR, in het BEES A, het BVA en het Activiteitenbesluit. Diffuse emissies 10.
Ten aanzien van diffuse emissies is het wenselijk om de NeR en het Activiteitenbesluit te verduidelijken. Belangrijke elementen daarbij zijn onder meer het definiëren van begrippen zoals ‘stuifgevoeligheid’, criteria voor de keuze van maatregelen bij op- en overslag van stortgoed, omgaan met ongunstige weersomstandigheden, het formuleren van eisen voor het beperken van emissies door ruimteventilatie, en maatregelen ten aanzien van puinbrekers. De werkgroep beveelt aan om een apart project te starten met als doel om te komen tot tekstvoorstellen voor de NeR en het Activiteitenbesluit, met als aandachtsgebieden de onderwerpen op- en overslag, ruimteventilatie en puinbrekers. Daarbij kan aangesloten worden bij de maatregelpakketten voor op- en overslag en voor diffuse fakkelemissies die bij DCMR worden ontwikkeld.
Handhaving en overleg met bedrijven 11.
74
Voor een deel van de installaties geldt de emissie-eis van 5 mg/Nm3 reeds op grond van huidige regelgeving cq. de NeR. Bij vergunningplichtige inrichtingen betreft dit in ieder geval de installaties met een uurvracht hoger dan 0,2 kg/uur en waarbij vaststaat dat toepassing van
filtrerende afscheiders mogelijk is, en installaties waarvoor op grond van een BREF een emissie-eis van 5 mg/Nm3 (of lager) dient te worden voorgeschreven. Bij deze installaties is het van belang om de huidige eisen daadwerkelijk toe te passen bij vergunningverlening en handhaving. Provincies en gemeenten hebben een wettelijke plicht tot actualisatie van vergunningen, waarbij meerdere milieuthema’s worden betrokken. Het is wenselijk dat provincies en gemeenten, als invulling van deze actualisatieplicht, voor de bedrijven onder hun bevoegd gezag nagaan welke voorschriften in de vergunningen staan voor fijn stof en welke mogelijkheden er zijn om de doelen zoals omschreven ten aanzien van de NeR te bereiken. Om extra werklast voor provincies en gemeenten te voorkomen dient de relevantie van de bedrijven met betrekking tot hun aandeel in de fijnstofuitstoot te worden meegenomen als criterium in het actualisatieprogramma. Bij de prioritering van meest relevante bedrijven kunnen provincies en gemeenten de volgende aspecten meenemen: • het aandeel van bedrijven in de totale fijnstofuitstoot. Zo zijn er 26 bedrijven (onder provinciaal bevoegd gezag) die tezamen ongeveer de helft van de fijnstofuitstoot veroorzaken (zie tabel 2.1, rapport Fijn stof en bbt); • de bijdrage van specifieke bedrijven aan lokale normoverschrijding; • gezondheidseffecten van de emissies. Voorts kunnen provincies en gemeenten nagaan of via vrijwillige afspraken met de bedrijven eerder resultaat kan worden geboekt dan enkel met de inzet van wettelijke instrumenten. Omgaan met onzekerheden en verbetering monitoring 12.
Het elektronisch handboek fijn stof en de daaraan gekoppelde Nederlandse Technische Afspraak (NTA), die in opdracht van VROM zijn ontwikkeld, hebben tot doel om de kwaliteit van de emissiegegevens over fijn stof te verbeteren. Omdat een NTA op zichzelf geen wettelijke status heeft, zal het bestaan van een NTA nog niet leiden tot verbetering van de kwaliteit van de emissiegegevens. Daarom is het van belang dat in de landelijke regelgeving ten aanzien van de milieuverslaglegging (E-PRTR) het toepassen van deze NTA bij de rapportage voor PRTR wordt opgenomen, en dat provincies en gemeenten dit ook bevorderen. VROM kan het beheer van de NTA voor zijn rekening nemen.
13.
Omdat er sprake is van grote onzekerheden zullen er de komende jaren mee en tegenvallers kunnen ontstaan tijdens de uitvoering van het actieplan. Het is niet wenselijk dat cijfermatigepapieren verbeteringen er toe leiden dat maatregelen niet worden uitgevoerd. Daarom wordt voorgesteld om bovenstaande maatregelen daadwerkelijk uit te voeren en niet jaarlijks aan de hand van bijgestelde emissiecijfers ter discussie te stellen. Bij omvangrijke wijzigingen in de inzichten in de omvang van de industriële emissies zal evenwel bezien dienen te worden welke consequenties dit heeft voor de fasering. Dit kan meegenomen in het kader van de monitoring van het NSL.
Financiële stimulering (VROM) 14.
Het is aan te bevelen om de fiscale stimulering van innovatieve technieken (verdergaand dan bbt) via VAMIL/MIA te continueren. Daarnaast is het wenselijk om de mogelijkheden van het programma Milieu en Technologie te benutten. Verder bestaat er een schadevergoedingsregeling voor bedrijven die buitenproportionele schade zouden oplopen door de voorgestelde maatregelen.
75
76
GERAADPLEEGDE LITERATUUR Arthur D. Little (2008), Verkenning Milieutechnologieën NMVOS, NH3 en PM. BREF-documenten
Emissieregistratie (1998), Methoden voor de bepaling van emissies naar lucht en water; Publicatiereeks Emissieregistratie nr. 44. Energieonderzoek Centrum Nederland/Milieu en Natuur Planbureau (2006), Optiedocument energie en emissies 2010/2020. ECN-C--05-105, MNP773001038. Energieonderzoek Centrum Nederland (2008), Trendanalyse Luchtverontreiniging. De effecten van het werkprogramma Schoon en Zuinig op de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. ECN-E—08002. Haskoning (2000), Diffuse emissies van fijn stof door (semi) industriële activiteiten, Nijmegen. Milieu en Natuur Planbureau (2005), Beoordeling van het Prinsjesdagpakket Aanpak Luchtkwaliteit 2005, Rapport 500037010. Milieu en Natuur Planbureau (2007), Concentratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland, Rapport 500088001/2007. Milieu en Natuur Planbureau (2007), Kosteneffectiviteit van aanvullende maatregelen voor een schonere lucht. Rapport 500091001/2007. Milieu en Natuur Planbureau (2007), BOP, 2007, The road map to PM2,5 (Beleidsgeorienteerd Onderzoeksprogramma PM) Netherlands Environmental Assessment Agency (2005), Consequences for the Netherlands of the EU thematic strategy on air pollution, Report 500034002/2005. Tauw (2000), Beschrijving van emissiebeperkende technieken; Infomil publicatie L26. TNO (2002), Potentials and costs to reduce PM10 and PM2,5 emissions from industrial sources in the Netherlands, nr 2002/411, TNO-MEP, Apeldoorn. TNO (2005), Particulate matter in the Dutch Pollutant Emission Register: State of affairs; rapportnummer R2004/428 TNO (2006), Deeltjesgrootteverdeling van geëmitteerd fijn stof bij industriële bronnen, nr 2006-AR0290/B. TNO (2007), Industriële emissies en luchtkwaliteit (Bijdrage van emissies van de Nederlandse industrie aan concentraties van fijn stof en NO2), nr 2007-A-R1086/B. VROM (1995); Kosteneffectiviteit van milieumaatregelen in de industrie, beschrijving van de methodiek, deel A; Publicatiereeks lucht & energie nr. 119; VROM (1995); Kosteneffectiviteit van milieumaatregelen in de industrie, vaststellen van het referentiekader, deel B; Publicatiereeks lucht & energie nr. 120;
77
VROM (1997); Eindrapportage, vervolgonderzoek kosteneffectiviteit van milieumaatregelen in de industrie; Publicatiereeks lucht & energie nr. 126. www.infomil.nl www.senternovem.nl www.emissieregistratie.nl
78
BIJLAGEN Bijlage 1.
Overzicht leden Werkgroep Actieplan fijn stof
Rijk (VROM) Jochem van der Waals Paul Rijkse Silke Nieuwenhuis Ton Berendsen
VROM VROM VROM VROM
Provincies en gemeenten Brenda Abma Frank Strijk Gerald Landman Rob van Doorn Stefan Musch Wim Bakker
DMB Amsterdam DCMR Provincie Gelderland DCMR DMB Amsterdam Provincie Noord-Holland
Bedrijfsleven Hans Regtuit Henny Hoogland Rob Versfeld Leantine Mulder-Boeve Sandra de Bont-Korpershoek Willem-Henk Streekstra
Corus Corus Corus VNCI FME VNO-NCW
Advies Berend Hoekstra Gerrit Kremers Kees Peek Andre Peeters Weem
Tauw Tauw MNP InfoMil
79
Bijlage 2.
80
Emissie-eisen in de BREF’s
81
82
Bijlage 3.
Huidige emissie eisen fijn stof wettelijke regelingen
Tabel 1. Overzicht van de huidige eisen in Bees A, B en de BREF LCP.
EmissieEmissiegrenswaarde niveau Stof in mg/Nm3 (dr) BREF LCP Installatietype
Voorstel LCP Bees Bees nieuw directive A B Bees B
Brandstoftype
B(estaand) / N(ieuw) Zuurstofconcentratie 50-100 50-100 (vol%,dr) MWth MWth
Ketel
Kolen
N
6
5-20
50
Ketel
Kolen
B
6
5-30
100 a
Ketel Ketel Ketel Ketel Ketel Ketel GT(-i) GT(-i) Zuigermotor Zuigermotor
Biomassa Biomassa Vloeibaar Vloeibaar Gasvormig Gasvormig Vloeibaar Vloeibaar Vloeibaar Vloeibaar
N B N B N B N B N B
6 6 3 3 3 3 3 3 3 3
5-20 5-30 5-20 5-30
50 100 a 50 50 a 5-30 5-50 a
50- <50 <20 100 MWth MWth MWth 20 20 20 20-50 20-50 20-50 b e 5-20 5-50 b 50 50 b,c 5-20 5-20 d 50 50 b,c 50 50 b,c
20 f 20-50 5 30 n.v.t. n.v.t. 5 30 30 50
a
: eisen gelden voor installaties van voor 1988 vanaf 2008 : eisen gelden niet voor installaties van voor mei 1987 c : voor brandstoffen met asgehalte > 0,06% geldt voor installaties vergund tussen 29-5-87 en 27-11-02 en een thermisch vermogen tussen 50-500 MWth 100 mg/Nm3 d :voor installaties voor 29-5-87 die op andere gassen dan cokesovengas, hoogovengas of oxygas worden gestookt, gelden geen stofemissie-eisen e :voor installaties voor 1-8-90 gelden geen stofemissie-eisen f :volgt uit circulaire biomassa b
83
Activiteitenbesluit Artikel 2.5 lid 2 en 4
Uitwerking van erkende maatregelen in regeling
84
85
NeR Algemene emissie-eisen
Bijzondere regelingen Bijzondere regelingen in de NeR waarin andere emissie-eisen zijn gesteld dan de gangbare 5 mg/m3 zijn de volgende: • Groenvoerdrogerijen (75/10/5 mg/Nm3) • Suikerfabrieken (75 mg/Nm3) • Productie van zetmeel en zetmeelderivaten (50-100 mg/Nm3) • Houtbewerking (10 mg/Nm3) • Asfaltmenginstallaties (30/5 mg/Nm3) • Thermisch reinigen van gebruiksmaterialen (25/50 mg/Nm3) • Verbranden schoon resthout (100/50/25 mg/Nm3) Diffuse stofemissie In de NeR zijn bijzondere regelingen opgenomen betreffende (diffuse) stofemissies bij de verwerking, bereiding, transport, laden en lossen alsmede de opslag van stuifgevoelige stoffen. Met betrekking tot de diffuse emissies geldt als uitgangspunt dat geen direct bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden. Uitgaande van de stuifgevoeligheid van een stof en de mogelijkheid om verstuiving al dan niet door bevochtiging tegen te gaan, wordt voor niet reactieve producten de volgende klasse-indeling gehanteerd: S1 : sterk stuifgevoelig, niet bevochtigbaar; S2 : sterk stuifgevoelig, wel bevochtigbaar; S3 : licht stuifgevoelig, niet bevochtigbaar; S4 : licht stuifgevoelig, wel bevochtigbaar; S5 : nauwelijks of niet stuifgevoelig. De op- en overslag van giftige en/of reactieve producten wordt hierbij buiten beschouwing gelaten, omdat wanneer deze producten als massagoed worden verladen, dit in gesloten systemen of in verpakte vorm behoort te geschieden en niet als stortgoed. De in de regelingen opgenomen maatregelen betreffen doorgaans (technische) voorzieningen dan wel werkwijzen.
86
BVA A-tabellen Totaal stofdeeltjes: • 5 mg/Nm3 (daggemiddelde) • 15 mg/Nm3 (100% van de halfuurgemiddelden) • 5 mg/Nm3 (97% van de halfuurgemiddelden in een kalenderjaar( B-tabellen
C-tabellen Totaal stofdeeltjes: • 15 mg/Nm3 (daggemiddelde) D-tabellen • mengregel
87
88
Bijlage 4
Gezondheidseffecten van fijnstofuitstoot van verschillende bedrijfstakken
VROM heeft aan het RIVM gevraagd om een inschatting te maken van de gezondheidseffecten van de beleidsopties uit hoofdstuk 6. Voor een kwantitatieve inschatting ontbreken echter voldoende gegevens (de effecten op de concentraties PM10 en PM2,5). Wel is gekeken naar de schadelijkheid van verschillende typen deeltjes die per bedrijfstak vrijkomen. Op basis daarvan heeft het RIVM een indicatieve prioritering aangegeven. Hieruit blijkt dat relatief veel gezondheidseffecten te verwachten zijn als gevolg van vrijkomende deeltjes in de ijzer- en staalproductie, aluminiumproductie, ijzergieterijen, productie van glas/vezel/wol, raffinaderijen, laswerkzaamheden in de metaalbewerking en verbrandingsemissies bij energieproductie. Minder gezondheidsschade is te verwachten bij op- en overslag, emissies uit de anorganische chemie en verspanende bewerkingen in de metaalbewerking. Een algemene kanttekening die daarbij gemaakt moet worden, is dat stofdeeltjes die worden uitgestoten naar de buitenlucht kunnen reageren of “samenklonteren” met ander gassen en/of deeltjes die in de buitenlucht aanwezig zijn. Dit kan er toe leiden dat de oorspronkelijke schadelijke eigenschappen van de stofdeeltjes toe- of afnemen. In aanvulling daarop kan niet worden uitgesloten dat oorspronkelijk weinig schadelijke deeltjes door samenklontering met relatief schadelijke deeltjes (bijvoorbeeld ultrafijne roetdeeltjes) als “drager” van de schadelijke deeltjes op ongewenste wijze de blootstelling van mensen aan de schadelijke deeltjes beïnvloeden. Daarmee blijft ook voor relatief onschadelijke deeltjes onzeker in hoeverre deze bijdragen aan de in epidemiologisch onderzoek waargenomen gezondheidsrisico’s geassocieerd met blootstelling aan PM10 en/of PM2.5.
89
Branche
Deeltjesgrootte
Toestand
Voeding
(% PM2,5 tov PM10) Ca 15-20 Vast
Samenstelling (globaal) Gezondheidseffecten
Basis metaal primair ijzer Ca 90 en staal
aluminium
-
Primair Ca 40-50
ijzergieterijen ?
Vast
(H/M/L) Productafhankelijk, o.a: Zetmeel meel Luchtwegallergie, irritatie slijnvliezen mengvoeder zuivel (gedroogd)
90
M
Stof, BaP, zware Onstekingsreacties, lichaam heeft een zekere buffercapaciteit dus H? metalen (divers), F er is wel een drempelwaarde. Echter, effect hangt af van speciatie, vooral de oplosbaarheid en of het in geoxideerde dan wel ionaire vorm voorkomt. De laatste is potentiëel schadelijker. Wordt ook wel gekoppeld aan hartritmestoornissen. Indien ook dampen dan potentieel kleine deeltjes dus dieper in de longen Stoffen als BaP zijn carcinogeen en blootstelling moet dus voorkomen worden.
Stof, BaP, Cd, Zn, Ni, F
H? Ni, Zn en V zijn biologische actieve metalen, vooral als ze niet als oxidatieproducten voorkomen. Oxidatieve stress en systemische effecten, zoals verhoogde bloedstolling en hartritmestoornissen.
Stof, Zn. Pb
H? Zn is een biologische actief metaal, vooral als ze niet als oxidatieproducten voorkomen. Wordt ook wel gekoppeld aan hartritmestoornissen. Indien ook dampen dan potentieel kleine deeltjes dus dieper in de longen
Bouwmaterialen
Prioritering
keramische ? industrie
Vast
Stof (silicaten), F, Cl, Onstekingsreacties die bij hoger dosering leiden tot fibrose van de M SOx longen, somige silicaten zijn wel erg reactief/biologisch actief. Kan je dus niet op 1 hoop gooien
-
glas/vezel/wol Ca 80-90
Stof, F
Onstekingsreacties die bij hoger dosering leiden tot fibrose van de H longen. Bij vezels speelt de vorm en oplosbaarheid een grote rol. Hog persistener en hoe meer naaldvormig, hoe groter kans op schade, mogelijk kankervorming bij chronische blootstelling
-
Cement
Stof (kalk en cement)
Onstekingsreacties die bij hoger dosering leiden tot fibrose van de M longen, effect afhankelijk van grootte van de deeltes
Ca 40-50
Raffinaderijen Ca 75 (boilers, heaters, fornuizen, krakers) Metaalbewerking lassen
ed
Ca 100
verspanen ? beitsen/etsen ?
Verbranding energie
>80
-
>80
afval
Vast
Stof (inclusief metalen, specifiek As, Hg, Ni, V)
Ni en V zijn biologische actieve metalen, vooral als ze niet als oxidatieproducten voorkomen. Wordt ook wel gekoppeld aan H hartritmestoornissen
Vast
Stof, Fe, Mn, Ti, Mg, Allemaal biologisch actieve metalen die geassocieerd worden met H Zr, Al, Cr, Ni, Cu oxidatieve stress en systemische effecten. Gezien het feit dat het om lasrook gaat zal een substantieel deel ook kleiner dan 100 nm zijn en daarmee potentieel nog belangrijker voor risico, ook interactie met hersenen via passage in neusweefsel
Vast Aerosol
Olie-emulsie Verwacht daar weinig bij L Diverse zuren (H2SO4, Etsense werking in longen bij hoge concentraties. Bij lage M HCl, HNO3, fosforzuur concentraties geen probleem want longen kunnen zuren etc) neutraliseren. Het positeve ion heeft geen tot duidelijk minder toxische eigenschappen
Vast
Stof, roet, PaK, dioxine, Bevat een aantal bekende carcinogene stoffen en hierbij moet H zware metalen blootstelling dus zo veel mogelijk worden voorkomen. Onduidelijk
?
91
Chemie
Ca 50
Vast
Op- en overslag
<20
Vast
92
kunstmest (uit idem beitsen/etsen, bron is erg divers fosfor-, zwavel-, salpeterzuur en ammoniak); ovens, M drogen wassen ed anorganisch: valt in klasse laag toxische componenten waarbij geen majeure calciumzouten (soda), gezondheidseffecten te verwachten zijn natriumzouten (garen) L organisch: zeer effect dus ook zeer divers divers Product afhankelijk agribulk kolen en ertsen primaire en Verwacht vooral grof materiaal, waarbij hooguit wat irritatie aan secundaire L ogen en slijmvliezen luchtwegen zal optreden bouwmaterialen biomassa Onbekend ?
93
Bijlage 5.
NSL-tekst Industrie
De industrie heeft al grote reducties bereikt in de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. Zo is de fijnstofuitstoot sinds 1990 gedaald van 38 kiloton naar 11 kiloton in de huidige situatie. Een verdere reductie is echter nodig om te voldoen aan de luchtkwaliteitsnormen en om de uitstoot op termijn terug te brengen tot duurzame niveaus. Daarvoor zijn maatregelen nodig op internationaal, nationaal en lokaal niveau. In internationaal verband zijn vooral de IPPC-richtlijn en de daaraan gekoppelde BREF’s 5 van belang. Nederland zal in de EU blijven inzetten op aanscherping van de emissie-eisen in de BREF’s, zodat een gelijk speelveld binnen de EU wordt bevorderd. Het doel is de range van emissie-eisen te verkleinen. Wat betreft fijn stof wil Nederland de toepassing van filtrerende afscheiders of gelijkwaardige technieken als standaard in de BREF’s opnemen. Op nationaal niveau zal de regelgeving met emissie-eisen periodiek geactualiseerd worden. Zo worden de emissiegrenswaarden voor NOx, fijn stof en SO2 in het Besluit Emissie Eisen Stookinstallaties B (BEES-B) aangescherpt en op het niveau van bbt gebracht. Ook zal de werkingssfeer van het Besluit worden verruimd met emissie-eisen voor het stoken van biomassa en bio-olie. De wijziging, die zal ingaan in 2009, zal met name leiden tot een aanzienlijke reductie van de NOx-emissies. In de stimuleringsregeling voor duurzame energie (SDE) zijn randvoorwaarden gesteld aan luchtverontreinigende stoffen. Dit om te voorkomen dat deze stimulering onbedoeld leidt tot extra emissies. Op lokale schaal spelen provincies en gemeenten een belangrijke rol in het kader van de vergunningverlening en handhaving. De meeste vergunningen zijn inmiddels geactualiseerd in het kader van de IPPC-richtlijn. De VROM-Inspectie zal voor een aantal bedrijven in overleg met bevoegde instanties nagaan welke mogelijkheden er zijn voor emissiereductie. Daarbij gaat het om meerdere milieuthema’s, waaronder luchtverontreinigende stoffen. Verder zal de VROM-Inspectie toezien op de handhaving en naleving van de emissie-eisen voor de zgn. groenvoerdrogerijen. Deze vormen een relatief grote bron van fijn stof. Fijn stof De maatregelen voor het terugdringen van fijn stof door de industrie worden uitgewerkt in een Actieplan fijn stof en industrie. Het Rijk zal deze maatregelen in bestuurlijk overleg met de provincies en gemeenten in juni 2008 vaststellen. Uitgangspunt is dat voor het terugdringen van fijn stof de beste beschikbare technieken (bbt) conform de Wet milieubeheer worden toegepast. Bovendien mag de emissie van primair PM10 in 2010, 2015 en 2020 niet hoger zijn dan 11, 10,5 respectievelijk 10 kiloton. De volgorde van het invoeren van maatregelen wordt bepaald aan de hand van onder meer de effecten op de gezondheid, de kosteneffectiviteit en de interactie met andere milieuthema’s. Naast reductiemaatregelen zijn er inspanningen nodig om de kwaliteit van de emissiegegevens te verbeteren en onzekerheden te verminderen. Over maatregelen kan het volgende worden gezegd.: • Het streven is dat uiteindelijk voor alle installaties een emissie-eis gaat gelden die is gebaseerd op het toepassen van filtrerende afscheiders of technieken met een even grote milieuprestatie. Dat komt overeen met de huidige eis in de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (NeR) voor totaal stof van maximaal 5 mg/m3. Dit niveau is haalbaar met filtrerende afscheiders zoals doekfilters en keramische filters. Ook andere typen afscheiders komen in aanmerking, zoals meerveldselectrofilters. Deze aanpak leidt er toe dat uiteindelijk de verschillen in de gehanteerde emissie-eisen voor stof binnen de industrie (tussen branches, bestaande en nieuwe installaties, grote en kleine installaties) zullen verdwijnen. Tot nu toe zijn er nog verschillen tussen branches, bestaande en nieuwe installaties en tussen grote en kleine installaties. Voor installaties waarvoor deze emissie-eis technisch en economisch niet haalbaar is, zal een uitzondering worden gemaakt. 5
Best Available Techniques Reference Documents: hierin worden per bedrijfstak de best beschikbare technieken beschreven.
95
• • •
Er komen overgangstermijnen voor situaties waarin invoering van deze eis op korte termijn niet past binnen het begrip beste beschikbare technieken (bbt) uit de Wet milieubeheer en bovendien technisch en economisch niet verantwoord is voor de betreffende bedrijfstak. Voor bronnen die op dit moment geen of beperkte emissie-eisen kennen komen er (meer duidelijke) regels. Het gaat hierbij vooral om storingsemissies, emissies bij op- en overslag en diffuse emissies, zoals bij gebruik van open apparatuur in bedrijfsruimtes of in de open lucht. De fiscale stimulering via VAMIL/MIA van innovatieve technieken die verder gaan dan bbt zal worden gecontinueerd en waar mogelijk uitgebreid. Ook andere vormen van financiële stimulering (compensatieregelingen, innovatiesubsidies) worden verkend. De kwaliteit van de monitoring van fijnstofemissies wordt verbeterd. Met het bedrijfsleven is al afgesproken dat vanaf 2009 meer bedrijven hun (fijn)stofemissies (totaal stof en PM10) moeten opnemen in een zgn. PRTR-verslag (de opvolger van het Milieujaarverslag). Momenteel wordt een elektronisch handboek fijn stof ontwikkeld, als hulpmiddel voor bedrijven. De rekenprocedure om stofemissies vast te stellen wordt door het Nederlands Normalisatie-Instituut vastgelegd in een Nederlandse Technische Afspraak (NTA).
NOx Voor het terugdringen van de NOx-emissies van de industrie is NOx-emissiehandel het belangrijkste instrument. Het milieu-effect van emissiehandel wordt uitgedrukt in de zgn. PSR’s (Performance Standard Rates). Die bepalen hoeveel NOx-rechten bedrijven met hun bedrijfsvoering opbouwen. Met de in de wet vastgelegde PSR’s tot en met 2010 zal de restemissie in 2010 naar verwachting rond de 65-67 kton uitkomen. Uitgangspunt daarbij is dat de lijn van de afspraken over de periode 2005-2010 wordt voortgezet. Voor de periode na 2010 zal het Rijk met de industrie afspraken maken over verdere NOx-reductie. Dit op basis van de nieuwe NEC-plafonds voor 2020, die naar verwachting in 2009 worden vastgesteld (herziening NEC-richtlijn).
96
