fejlesztéspolitikában

Végh Zsuzsanna

Magyarország átmeneti tapasztalatának felhasználása a hivatalos nemzetközi

fejlesztéspolitikában

DemNet tanulmányok

Bevezetés

Az EU új tagállamai, és azon belül Magyarország, nemzetközi fejlesztési együttműködési politikájának kialakítását ezen államok nemzetközi donorszervezetekhez, például a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezethez (OECD) való csatlakozása, valamint az európai uniós tagság kilátása ösztönözte. Az új tagállamok nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) dokumentumaiban világosan felfedezhetőek ezeknek a szervezeteknek az általános értékei, céljai és prioritásai, csakúgy, mint az Egyesült Nemzetek Szervezete Millenniumi Fejlesztési Céljai. Bár ez a hatás jelentősen meghatározta a szakterület kialakulását, az új tagállamok egy saját elemet is bevezettek NEFE politikájukba, mégpedig az 1990-es és korai 2000-es évek politikai, gazdasági és társadalmi átalakulásai során szerzett tapasztalataik megosztását azon országokkal, melyek most lépnek a demokrácia, piacgazdaság és nyílt társadalom felé vezető útra. Ami a Monterrey-i Konszenzusban felállított és a 2005. májusi Európai Tanácsi konklúziókban megerősített pénzügyi célkitűzéseket illeti, ezek az országok még egy évtizeddel 1. A 2002-es Monterrey-i Konszenzus 42. cikke NEFE politikájuk (újra)indítása után is el van- megerősítette a 0,7%-os ODA/GNP arányt, nak maradva.1 Ugyanakkor az utóbbi években amit a donor országoknak el kellene érniük, hogy egyre nő az átmeneti tapasztalatok iránti érdek- a nemzetközileg megállapított fejlesztési célok, lődés, melyet ugyanők tettek hozzá az európai ide értve a Millenniumi Fejlesztési Célokat is, elérheagendához. tőek legyenek. A 2005. májusi Tanácsi KövetkezA tanulmány célja, hogy bemutassa miként tetések 4. cikke 2015-öt jelölte meg, amikorra az jelennek meg az ún. átmeneti tapasztalatok Ma- EU-nak el kellene érnie a 0,7%-os ODA/GNI arányt. gyarország hivatalos, bilaterális NEFE politikájá- Ez a következtetés volt az egyik első olyan hivatalos, ban, és egyúttal arra is törekszik, hogy rávilágítson fejlesztéspolitikával foglalkozó EU dokumentum, a téma kutatásának nehézségeire. Természetesen ami az új tagállamokat mint külön csoportot kezelte nem a magyar állam az egyetlen szereplő, melynek az EU-n belül, külön célokat állítva eléjük. Nekik fejlesztési tevékenységében megjelennek az ország 2010-re a 0,17%-ot kellett volna, 2015-re pedig átmeneti tapasztalatai. Ezek az elemek magyar civil a 0,33%-ot kellene elérniük. Egy új tagállam sem szervezetek nemzetközi fejlesztési munkájában is érte el a kitűzött célokat. megtalálhatók, ugyanakkor jelen tanulmány fókuszában a hivatalos politika áll, annak nem célja a civil tevékenység bemutatása. Az elemzés elsődleges források, hivatalos magyar és európai dokumentumok, átfogó és alapos vizsgálatára épül. Bár a tanulmány eredendően az átmeneti tapasztalatok kétoldalú magyar NEFE politikában való megjelenésének statisztikai elemzését is tartalmazta volna, a szerző sajnálattal vette tudomásul, hogy a nyilvánosan hozzáférhető adatok hiánya miatt ez komoly akadályokba ütközik. Ezen túlmenően, a hivatalos dokumentumokban megjelenő homályos és egymást átfedő terminusok használata ugyancsak megnehezíti a lebonyolított projektek természetének meghatározását. Zárásként a tanulmány javaslatot tesz arra, hogy miként lehetne javítani a jelenlegi rendszeren, és hogy a magyar fél hogyan használhatná fel (esetleg visegrádi partnereivel együttműködve) a jelenleg is formálódó európai fejlesztéspolitikai kereteket annak érdekében, hogy nagyobb hangsúlyt fektethessen saját nemzetközi fejlesztési prioritásaira. 2

1. Átmeneti tapasztalatok európai kontextusban

A Szovjetunió széthullását és a Közép-Kelet-Európában lezajló rendszerváltásokat követően egy hosszas átalakulási folyamat indult meg a régió országaiban: autoriter rezsimek felől a demokrácia, központilag irányított tervgazdaság felől a piacgazdaság irányába. Ez a kettős átmenet elindított egy harmadik folyamatot, a társadalmak megnyílását is. E több területet érintő átalakulás során Közép-Kelet-Európa országai gazdag tapasztalatokat szereztek hosszú és összetett átmeneti folyamatok kezelésében (Piebalgs 2011). Nemzetközi fejlesztési együttműködési politikájuk kidolgozásakor ez volt az az új elem, mellyel az új tagállamok ki kívánták egészíteni a már az európai eszköztárban is meglevő célokat és eszközöket. Európai uniós csatlakozásukkal az új tagállamok preferenciái is utat találtak az EU fejlesztéspolitikájába. Az Európai Konszenzus a Fejlesztésről (European Consensus on Development, 2006) című dokumentum 33. cikkében az EU az átmeneti tapasztalatokat olyan új elemként említi, amiből az Unió is tőkét tud kovácsolni. Hogy az EU pontosan mit értett átmeneti tapasztalat alatt és hogyan kívánta azt hasznosítani, azt a dokumentum nem részletezte. Ezt a két hiányosságot az Európai Bizottság Fejlesztéspolitikai Főigazgatóságának kezdeményezésére összeállított, az új tagállamok átmeneti tapasztalatait összegyűjtő ún. Európai Átmeneti Kompendium (European Transition Compendium, ETC) kívánta orvosolni. A Kompendium célja egy olyan háttér kialakítása, ami lehetővé teszi az átmeneti tapasztalatok európai szinten való strukturált felhasználását, ezáltal hozzájárulva az Európai Konszenzusban foglaltak megvalósításához. A dokumentum szándéka az új tagállamok szerepének megerősítése, és tapasztalataik széleskörű elérhetővé tételén keresztül az európai fejlesztéspolitikában való részvételük fokozása (Európai Bizottság, n.d., ii.). Az ETC összeállítása egy az Európai Bizottság Fejlesztéspolitikai Főigazgatóságán összeállított kérdőívre adott új tagállami válaszok alapján történt. Ezt követte a Bizottság egy szakértőjének látogatása mind a tizenkét országban, melynek során a kérdéses válaszokat tisztázták. Végezetül az átmeneti folyamatok különböző területeivel foglalkozó tudományos publikációk is feldolgozásra kerültek. Hat átfogó terület került elemzésre a Kompendiumban: „Mezőgazdaság, földpiaci reformok és környezetvédelmi kérdések”, „Demokrácia, emberi jogok és politikai/intézményi reformok”, „Gazdasági reformok – piacgazdasági átmenet”, „Humán fejlesztések”, „Külső segélyek kezelése” illetve „Regionális és helyi fejlesztés”. A tapasztalatok több mint 300 oldalas gyűjteménye 2010-ben került publikálásra, majd 2011-ben online adatbázis formájában is elérhető lett. Ez a modern platform lehetőséget biztosít az adatbázis frissítésére és új adatok feltöltésére. Ezen kívül az érdeklődők felvehetik a kapcsolatot azokkal a szakértőkkel, akik ismereteikkel hozzájárultak a platformhoz, illetve kérhetik is a kapcsolatfelvételt, amennyiben az elérhetőség nincs megadva. Az Arab Tavasz új lendületet adott az EU demokrácia promóciós céljainak. Ettől hajtva 2011 februárjában nyolc EU tagállam (Csehország, Észtország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Románia, Szlovákia és Szlovénia) kiadott egy non-papert, melyben a tranzíciós tapasztalatok uniós külkapcsolatokba való hatékonyabb integrálása mellett szólaltak fel. Arra kérték az EU-t, hogy dolgozzon ki egy szisztematikus megközelítést az átmeneti tapasztalatok felhasználására a szomszédság politikai és gazdasági reformjainak támogatása érdekében. 3

További kérésként merült fel, hogy az EU reagáljon rugalmasan a partnerországok igényeire, és a kül- és fejlesztéspolitika harmonizálásán keresztül növelje a segélyhatékonyságot. Utóbbihoz járulhat hozzá, ha az EU elősegíti, hogy a feltörekvő donorok is magukénak érezhessék az Unió fejlesztéspolitikáját (Csehország et. al. 2011). Hasonló célok jelennek meg az Európai Bizottság nemrégiben kiadott közleményében is, mely arra kéri fel az EU-t, hogy támogassa a változás fenntarthatóságát az átmenet országaiban. Az EU eltökélt támogatója a demokratizációs folyamatoknak a világ minden táján. Ugyanakkor a demokratikus reformok fenntarthatósága érdekében az EU-nak a segélyezés és a támogatások alakítása során figyelembe kell vennie a helyi szereplők igényeit is, és minden érdekeltet, de főleg a civil társadalom képviselőit, be kell vonnia a folyamatba. Különös hangsúlyt kell fektetnie arra, hogy mielőbb látható eredményei legyenek a reformoknak, hiszen ezek képesek ösztönözni a folyamat előrehaladását. A segítségnyújtás hatékonyságának javítása érdekében a Bizottság javasolja a már meglévő eszközök, többek között az ETC, hatékonyabb felhasználását, illetve az európai tagállamok közötti együttműködés javítását (Európai Bizottság 2012). Bár a javaslatok végrehajtása még várat magára, az már most látható, hogy a tranzíciós együttműködés előtérbe került. Ez jó alkalmat biztosít arra, hogy megvizsgáljuk, Magyarország hogyan használja fel saját átmeneti tapasztalatait a nemzetközi fejlesztésben, és tud-e felmutatni olyan jó gyakorlatokat, amiket uniós szinten is érdemes megosztani.

4

2. Az átmeneti tapasztalat és a tranzíciós együttműködés fogalmának meghatározása Hogy megvizsgálhassuk, hogy az átmeneti tapasztalatok és az ezekre épülő tranzíciós együttműködés hogyan jelenik meg a magyar NEFE politikában illetve a tágabb európai kontextusban, célszerű először tisztázni a fogalmakat. Ez komoly kihívást jelent, hiszen nincs egységesen használt definíciójuk. A politikai szereplőktől függően változatos területeket foglalhat magába a tranzíciós együttműködés, miközben a tapasztalatok tényleges tartalma országról országra változik. Pontos meghatározással jellemzően az átmeneti tapasztalatokat NEFE politikájukban megjelenítő országok esetében sem találkozunk. A donor országonként az átmeneti tapasztalatok más és más szakpolitikai területeken jelennek meg és kerülnek felhasználásra a fejlesztéspolitikában. Csehország például kimondottan a demokratizációra és a civil szektor megerősítésén keresztül a társadalmi átmenetre koncentrálja tranzíciós együttműködését (KÜM, Csehország 2010), míg más donorok nem szűkítik le ennyire a fókuszt. Egy másik, szélesebb definíció szerint, melyet a korábban említett non-paper fogalmazott meg, a tranzíciós együttműködés magában foglal minden olyan speciális technikai segítséget, mely az EU és tagállamai által a politikai és gazdasági átmenet során gyűjtött tapasztalatokat használja fel az alábbi területeken: demokratikus intézményépítés, közigazgatás, igazságügyi és biztonsági szektor reformja, közfinanszírozás, piacgazdasági reformok, kereskedelmi liberalizáció, állami tulajdonban lévő vállalatok privatizációja, környezetvédelem és menedzsment stb. (Csehország et. al. 2011). Meg kell említenünk továbbá, hogy Közép-Kelet-Európa államai saját politikai és gazdasági átmenetük kezelésével egy időben, a ’90-es és kora 2000-es évek alatt európai uniós csatlakozásukra is készültek. Ennek megfelelően átmeneti tapasztalataiknak van egy sajátos, EUkaraktere is, hiszen az átalakulás a közösségi politikákra vonatkozó EU-s joganyag (acquis communautaire) adaptációját is magával vonta. Mindazonáltal az ún. átmeneti tapasztalat tényleges tartalma országról országra változik, mivel a rendszerváltó országok gyakran választottak más-más utat, hogy végső célként elérjék a demokratikus berendezkedés valamint a piacgazdaság kialakítását. Ez jelentette különböző szakpolitikai döntések meghozatalát, de más-más kormányzati és nem-kormányzati szereplők (minisztériumok, helyi hatóságok, intézetek, szakszervezetek vagy civil szervezetek) bevonását is a politikai folyamatokba. Ennek következtében közpolitikai szereplők széles körénél, változatos szakterületeken állnak rendelkezésre átmeneti tapasztalatok. Látva, hogy az ún. átmeneti tapasztalatok egyértelműen nem alkotnak egységes blokkot, és változatos szakpolitikai területeken valamint szereplőknél jelennek meg, úgy gondoljuk, hogy a tranzíciós együttműködést sem lehet a nemzetközi fejlesztési együttműködés egy elkülönült részének tekinteni. Az sokkal inkább a fejlesztés egy, az új tagállamokra jellemző, holisztikus megközelítéseként fogható meg, melynek célja a tapasztalatok megosztása a kedvezményezett országokkal bármely szakpolitikai területen.

5

3. Átmeneti tapasztalatok magyar felhasználása

A mai magyar NEFE politika 2001 és 2003 között, az ország előtt álló EU csatlakozás elvárásainak fényében formálódott. Míg egy működő nemzetközi fejlesztési együttműködési politika megléte előfeltétele volt az EU csatlakozásnak, több szerző arra mutat rá, hogy NEFE ügyek alig jelentek meg az előcsatlakozási tárgyalások és megbeszélések során. Ekkor az EU nem követelte még meg sem az intézményi és jogi környezet, sem a fejlesztési stratégia részletekbe menő kialakítását. Így aztán 2004 után az új tagállamok, köztük Magyarország is, relatíve felkészületlenül kezdett bele az európai fejlesztéspolitika megvalósításába (Lightfoot és Lindenhovius Zubizarreta 2010, 177–178; Paragi 2010, 196). A magyar nemzetközi fejlesztési együttműködési politika, az OECD és az EU céljait és gyakorlatát figyelembe véve, de nemzeti érdekeken és sajátosságokon alapul. Célja a fejlődő és rendszerváltó országok gazdasági és társadalmi felzárkózásának elősegítése (KÜM, Magyarország 2003). Magyarország 2001 júliusában fogadta el az első NEFE koncepcióját, mely elmagyarázta a NEFE politika szükségességét, lefektette az alapjait, céljait és prioritásait. A célok az alábbiak:

•  a nemzetközi béke és biztonság megőrzése és támogatása, a regionális stabilitás megteremtéséhez és fenntartásához való hozzájárulás,

•  a fejlődő országokban a fenntartható fejlődés megvalósítása, •  az emberi jogok és az esélyegyenlőség védelme, a demokrácia és a civil struktúrák

erősítése, a nemzeti kisebbségek helyzetének javítása, a közösségi autonómiák ügyének támogatása, •  a környező országokban (OA kategória) élő magyarság általános helyzetének jobbítása, •  a gazdasági és társadalmi fejlődés (az alapvető életszükségletek, egészségügyi ellátás és alapfokú oktatás) megteremtését célzó törekvések támogatása, •  „good governance” (a demokratikus elveket érvényesítő, korrupciómentes, hatékony közigazgatási gyakorlat) követelményeinek érvényesítése, •  a természetes életfeltételek és a környezet védelme, minőségének javítása, •  aktív részvétel a fejlesztési együttműködés nemzetközi intézményrendszerében, •  hosszabb távon az OECD DAC tagság elnyerése (KÜM Magyarország 2001).

Mivel változatlanul ez a fejlesztési kon- 2. Sem kerettörvény, sem több éves fejlesztési stratégia nem cepció az egyetlen olyan hivatalos doku- került kidolgozásra a mai napig. Ezzel Magyarország az egyetlen mentum, amely a NEFE politika egészét olyan visegrádi ország, amelyik egyik dokumentummal sem vázolja fel, feltételezhető, hogy a célok rendelkezik. Jelenleg zajlik egy középtávú fejlesztési stratégia nem változtak 2001 óta.2 Ennek fényében kidolgozása, ami végre lehetővé tehetné a tervezést a nemzetközi láthatjuk, hogy az átmeneti tapasztalatok fejlesztési együttműködés terén Magyarországon. átadása nem önálló célja a magyar fejlesztési együttműködésnek. Ugyanakkor a rendszerváltással összefüggő magyar tapasztalatok átadása már ebben a dokumentumban is felmerül, mint olyan lehetséges terület, ahol 6

Magyarország építhet komparatív előnyeire, 3. A dokumentumról nem készült angol nyelvű fordítás. amennyiben van rá igény a partnerországok ré- Általános probléma, hogy a magyar dokumentumok széről (KÜM Magyarország 2001, 2. rész).3 Az nem elérhetőek angolul. Az angol nyelven, a Külügyátmeneti tapasztalatok a következő területeken minisztérium régi honlapján (bár csak direkt linken jelentkeznek: demokratikus struktúrák létreho- keresztül) elérhető anyagok nem felelnek meg egyetlen zása és működtetése, a piacgazdaságra való át- magyarul kiadott dokumentumnak sem. Mindezen térés feltételeinek megteremtése, privatizáció, túl a NEFE „alapító iratai” nem elérhetőek a 2010 óta kis- és középvállalkozások támogatása, „good működő kormányzati weboldalon. A Külügyminisz­ governance” követelményeinek alkalmazása, térium transzparenciája e téren komoly kívánnivalókat migrációs, választási- és népesség-nyilvántar- hagy maga után. tási rendszerek kiépítése stb. (KÜM, Magyarország 2003). Ugyanezek az elemek jelennek 4. A 2003-as eredeti listán négy stratégiai partner meg későbbi, külügyminisztériumi dokumen- (Szerbia és Montenegró, Bosznia-Hercegovina, Vietnám tumokban is (KÜM Magyarország 2006a, KÜM és a Palesztin Hatóságok), hat további partner (FYROMMagyarország n.d., p.2.). Magyarország átme- Macedónia, Moldova, Kína, Mongólia, Kirgizisztán neti tapasztalatai megosztásának elsődleges és Ukrajna), négy legkevésbé fejlett ország (Etiópia, eszköze a technikai együttműködés, de projekt- Jemen, Kambodzsa és Laosz), illetve két nemzetközi alapú fejlesztési együttműködések szintén szol- kötelezettségvállalás miatt támogatandó ország (Afgagálhatják ezt a célt (KÜM Magyarország 2003). nisztán és Irak) szerepelt. 2003-ra felállt a magyar fejlesztési együttműködési politika, és még ugyanebben az évben kijelölésre került a hivatalos fejlesztési támogatásban (Official Development Aid, ODA) és hivatalos támogatásban (Official Aid, OA) részesülő országok köre. Az eredeti lista4 azóta többször módosult. A jelenleg érvényes partnerlistát 2008-ban három kategória mentén határozták meg (KÜM Magyarország 2008b, 13):

•  Középtávú országstratégiákon alapuló partnerségek: Bosznia-Hercegovina, Szerbia, Moldova, Palesztin Hatóságok, Vietnám;

•  Projekt-alapú partnerországok és régiók: Afrika Szaharától délre eső része, Kambodzsa, Koszovó, Kirgizisztán, Laosz, FYROM (Macedónia), Mongólia, Montenegró, Ukrajna, Jemen; •  Nemzetközi kötelezettségvállaláson alapuló partnerországok: Afganisztán, Irak.

2011 során a magyar NEFE legjelentősebb haszonélvezői Afganisztán, Szerbia, Koszovó, Moldova, Ukrajna, Vietnám, Kenya és a Palesztin Hatóságok voltak (KÜM Magyarország 2012, 2). Természetesen Magyarország átmeneti tapasztalatai elsősorban azon partnerek számára relevánsak, akik most mennek át politikai, gazdasági és társadalmi reformokon. Ezek főként Kelet-Európa és a Nyugat-Balkán országai (Moldova és Ukrajna, illetve Szerbia és Koszovó – de ahogy a partnerlista mutatja, Bosznia-Hercegovina, Montenegró és Macedónia (FYROM) szintén gyakori kedvezményezettjei a magyar NEFÉ-nek.) Közülük az EU tagsági perspektívával rendelkező országok a szakpolitikák területén lezajlott európai acquis átvételének magyar tapasztalataiból is tanulhatnak. Mivel Magyarország nem rendelkezik hosszú vagy középtávú fejlesztési stratégiákkal, a Külügyminisztérium által évente kiadott, az elmúlt évi fejlesztési tevékenységet összegző 7

éves jelentésekre, illetve a néhány országstratégiára kell támaszkodnunk ahhoz, hogy áttekinthessük, miként kerülnek felhasználásra az átmeneti tapasztalatok. Ezekből a dokumentumokból kiderül, hogy a magyar politikai és gazdasági átmenet tapasztalatainak átadása a NEFE egyik jelentős területe. A Külügyminisztérium már 2004-ben azokat a technikai segítségnyújtást végző projekteket ítélte a legsikeresebbnek, melyek célja az átmeneti tapasztalatok átadása volt (KÜM Magyarország 2005, 3). Ez a trend folytatódott 2005-ben is (KÜM Magyarország 2006b, 7). A 2006-os évet értékelő összefoglaló kijelentette, hogy jó szakpolitikai döntés volt Magyarország helyzeti előnyeire és átmeneti tapasztalatainak megosztására koncentrálni (KÜM Magyarország 2007a, 1). Mindeközben viszont nincs információ arról, hogy a kormányzat pontosan mit ítél az átmeneti tapasztalatok átadását célzó kooperációnak, mely projektek esnek ebbe a kategóriába és azoknak mi a pontos tartalma. A projektek értékelése sem hozzáférhető. Ennek következtében nem tudjuk, hogy mi számít sikeres technikai segítségnyújtásnak. A stratégiai partnerekkel való együttműködés fejlődésével és a középtávú országstratégiák felállításával Magyarország elkezdte meghatározni azokat a területeket és szektorokat, ahol együtt kíván működni az adott országokkal. Bosznia-Hercegovina esetében ez eleinte a politikai és gazdasági átmenet tapasztalatainak átadása volt (KÜM, Magyarország 2006b, 8), majd a szegénység felszámolása és a jó kormányzás támogatása (KÜM Magyarország 2008a, 10; KÜM Magyarország 2008c, 1–2, 12–14). Szerbia esetében kezdetektől a tapasztalatátadás volt a stratégiai prioritás, mind gazdasági, mind politikai téren. Az országstratégiában Szerbia EU perspektívájának megerősítése és az EU integrációval kapcsolatos tapasztalatok átadása szerepel fő prioritásként (KÜM Magyarország 2007b). Moldova jelentősége 2007-ben nőtt meg a magyar NEFE politikában. A kooperáció főleg az ország jogszabályi környezetének az uniós acquis-hoz való közelítését célozza olyan területeken, mint a határrendészet, vámszabályozás, kereskedelem, mezőgazdaság stb. (KÜM Magyarország 2008a, 15–16). A 2008-ról készült beszámoló szerint ebben az évben elkészült Moldova 2009-2011re vonatkozó ország-stratégiája, de sem a dokumentum maga, sem annak összefoglalója nem érhető el nyilvánosan (KÜM Magyarország 2009, 25). Bár Szerbia, Bosznia-Hercegovina és Moldova Magyarország fő partnerei ebben a két régióban, a Nyugat-Balkán és Kelet-Európa más országai is részesülnek eseti alapon az átmeneti tapasztalatok átadását célzó támogatásokból. Az „átmeneti tapasztalat” kifejezés használata ugyanakkor nem következetes a dokumentumokban, ami egyenes következménye annak, hogy a kifejezést korábban nem definiálták. A 2001-es koncepció olyan területként említette, ahol Magyarországnak helyzeti előnye van, míg a 2005-ös éves riport már a fejlesztéspolitika ágazati részeként említi (KÜM Magyarország 2006b, 2). Az éves riportok részletes vizsgálata tovább bonyolítja a képet, hiszen az átmeneti tapasztalatok átadása az évek során több területen is említésre került, kezdve a demokratikus intézményépítéstől a piacgazdaság fejlesztéséig. Ezen kívül, a fogalom erős összefüggést mutat az EU csatlakozás tapasztalatainak átadásával, például olyan területeken, mint a mezőgazdaság, adózás vagy határellenőrzés. Bár a széles prioritásokat az éves riportok és az országstratégiák felvázolták, ennek ellenére problémát jelent beazonosítani, hogy mely projektekben jelennek meg az átmeneti tapasztalatok. Bár a KÜM ágazati prioritásként definiálta az átmeneti tapasztalatok átadását, amikor az éves riportok felsorolják és kategorizálják a projekteket, „tranzíciós együttműködés” kategóriát nem találunk. A Külügyminisztérium egy a témában illetékes alkalmazottja 8

megerősítette, hogy nem készült lista az átmeneti tapasztalatokra épülő projektekről.5 Hozzá kell tenni, hogy szektorok szerinti projekt kategóriák csak a 2010 és 2011-es éves riportokban jelentek meg, és itt sem voltak következetesek az elnevezések. Ennek következtében, a projektek világos kategorizációjának hiányában, nincs lehetőség pontosan felmérni, hogy hogyan és milyen mértékben épülnek be az átmeneti tapasztalatok a magyar NEFE tevékenységbe. 2008-ban új, önálló költségvetéssel rendelkező elem jelent meg a magyar NEFÉ-ben: a demokratikus átmenet támogatása 5. Interjú egy külügyminisztériumi (KÜM Magyarország 2009, 13–14, 48). Ez volt az első alkalom, alkalmazottal. Budapest. 2012. hogy átmeneti tapasztalatot – még ha csak demokratizáció te- november 15. rén is – átadó projektek külön forrást kaptak a NEFÉ-n belül. Az ebből a pénzből finanszírozott projekteket külön listán tüntette fel a KÜM, és úgy tűnt, hogy elindul egy olyan jó gyakorlat, ami hozzájárul majd a tranzíciós együttműködések pontos lehatárolásához. Csakhogy a következő évben az e célra szánt allokációkat teljesen megvonták, és a demokratikus átmenet támogatása azóta sem jelent meg önálló forrásokkal a NEFÉ-ben.

9

4. A tranzíciós együttműködés aktualitásai

Az Arab Tavaszra reagálva 2011-ben újra megjelent a demokratikus átmenet támogatása a magyar NEFÉ-ben, de ezúttal saját forrás nélkül. Egyes észak-afrikai kormányok bukása nagy lendületet adott az EU demokrácia promóciós agendájának. Nemcsak a térségben történetileg is érdekelt országok kötelezték el magukat a rendszerváltó országokban (Tunéziában, Egyiptomban és Líbiában), hanem az új EU tagállamok is. A szimpátia és a gyors támogatás leginkább a visegrádi országokban volt látványos. Mivel ők maguk is keresztülmentek egy politikai átalakuláson két évtizede, így azonosulni tudtak a helyzettel. Csakúgy, mint kollégái, Martonyi János magyar külügyminiszter is többször meglátogatta a régiót 2011-12 során, és felajánlotta Magyarország átmeneti tapasztalatait az észak-afrikai országok számára. Míg a Visegrádi Csoport növekvő érdeklődése és az EU erősödő támogatása jó alkalmat biztosít arra, hogy ezek az országok karakteresebben jelenhessenek meg az európai fejlesztéspolitika színterén, alaposan át kell gondolni, hogy mennyire releváns a közép-európai tapasztalat egy kulturálisan és történetileg teljesen különböző környezetben. Demokratikus intézmények kialakítása, az emberi jogok és a jogállamiság védelme nyugati szempontból mindenképp kívánatos, ugyanakkor Magyarországnak erőteljesen építenie kell helyi diplomáciai képviseleteinek szakértelmére annak érdekében, hogy megbízható tudásra tegyen szert a téma összefüggéseiről, és hogy a fejlesztési segélyek és a technikai segítségnyújtás lehető legjobb felhasználását biztosítsa. Mind az Arab Tavasz, mind az új tagállamok átmeneti tapasztalatának egyre növekvő uniós integrációja szempontjából érdemes megemlíteni Magyarország hozzájárulását az Európai Átmeneti Kompendiumhoz. Mivel ez a dokumentum gyűjti össze az új tagállami tapasztalatok jelentős részét, és ehhez tudnak az új, potenciális partnerek fordulni jó gyakorlatokért, fontos, hogy Magyarország hasznosan járuljon hozzá az ETC alkalmazásához. Az ETC említésre kerül a KÜM 2009-es riportjában, amikor Adolfo Sanchez, az Európai Bizottságnak a Kompendium összeállításáért felelős szakértője, hivatalos látogatáson járt Magyarországon. A feladata az volt, hogy olyan szakértőkkel és közigazgatási dolgozókkal találkozzon, akik személyes tapasztalatokkal is rendelkeznek a politikai, gazdasági és társadalmi átmeneti folyamatok, valamint az acquis communautaire adoptációjának menedzselésében (KÜM Magyarország 2010, 19). Ettől az egy alkalomtól eltekintve az ETC nem kerül említésre egy hivatalos dokumentumban sem, annak ellenére, hogy Magyarország jelentősen hozzájárult a Kompendium tartalmához: hatból négy területen osztotta meg tapasztalatait, melyek a „Mezőgazdaság, földpiaci reformok és környezetvédelmi kérdések”, „Demokrácia, emberi jogok és politikai/intézményi reformok”, „Gazdasági reformok – piacgazdasági átmenet” és a „Humán fejlesztések”. A jelentős hozzájárulás ellenére problémákat is felvet a Kompendium. Lehetőség volt arra, hogy egy ország megadja, hogy bizonyos tapasztalatok kiknél gyűltek fel, illetve ismertesse az elérhetőségét annak, aki hozzájárult az adott területet érintő ismeretanyag összeállításához. A magyar esetben előbbire ritkán találunk példát, utóbbi esetében pedig gyakran elavultak az elérhetőségek. A válaszadók szinte kizárólag a közigazgatásban dolgozó tisztviselők voltak, akik az adott területen tevékenykedtek és minden valószínűség szerint személyes tapaszta10

lataik is voltak az átmenettel kapcsolatban.6 Ugyanakkor az ETC összeállítása óta lezajlott magyar közigazgatási reformok eredményeként több minisztérium már nem létezik abban a formában, ahogy a Kompendiumban szerepel. Ennek következtében az ETC-ben megadott néhány kapcsolattartó már nem létező minisztériumok alkalmazottja. Ez a helyzet megnehezíti azon potenciális partnerek dolgát, akiket a magyar átmeneti tapasztalatok iránt érdeklődnének. Amikor a szerző a Külügyminisztériumban a Kompendiummal kapcsolatos tapasztalatokról érdeklődött, azt a választ kapta, hogy a KÜM-öt még soha nem keresték meg az ETC-re hivatkozva és nem tudnak olyan esetről, amikor a Kompendium alapján fordult volna potenciális partner az ágazati minisztériumokhoz.7 A Kompendiumban rejlő lehetőségek tehát ez idáig kihasználatlannak mutatkoznak Magyarország esetében.

6. Fontos továbbá megemlíteni, hogy hivatalos szerveken kívül csak néhány egyetem és mindössze egy kimondottan fejlesztéssel is foglalkozó szervezet kerül megemlítésre mint olyan forrás, ahol fellelhetők átmenettel kapcsola­ tos információk. A szervezet a Budapesten működő Demokratikus Átalakulás Intézet (International Center for Democratic Transition, ICDT), mely küldetésében a demokratikus átmenet tapasztalatainak megosztását tűzte ki célul. Ugyanakkor a szervezet nem tekinthető hagyomásnyos értelemben vett NGO-nak: már a létrehozásában is aktívan közreműködtek kormányzati szereplők és működésének finanszírozásában is több kormány részt vállal. www.icdt.hu Bár az ETC-ben nem kerülnek említésre, más civil szervezetek is foglalkoznak átmeneti tapasztalatok átadásával, mint például az Európai Nonprofit Jogi Központ (www.ecnl.org.hu), vagy a Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány (www.demnet.hu). 7. Interjú egy külügyminisztériumi alkalmazottal. Budapest. 2012. november 15.

5. Összegzés és javaslatok

A hivatalos dokumentumok vizsgálata megmutatta, hogy bár a magyar nemzetközi fejlesztéspolitika bizonyos szűk szegmenseiben elindult egy stratégiai gondolkozás, a terület jórészt ad hoc működik. Magyarország elkötelezett átmeneti tapasztalatainak megosztása tekintetében, és részt is vett olyan regionális kezdeményezésekben, mint a 2011-es non-paper, melyek erre akarták felhívni a figyelmet. Ennek ellenére a tranzíciós együttműködés területén végzett tevékenységének dokumentációja nem átlátható, a projektek kategorizációja kaotikus és a nyilvánosság számára hozzáférhető információk mennyisége nagyon limitált. Változatlanul nincs olyan fejlesztési stratégia vagy törvényi keret, amely tisztázná a fogalmakat. A jelenleg érvényben lévő dokumentumok ezt nem tették meg. Alapvető fontosságú lenne tisztázni, hogy Magyarország ágazatai prioritásnak tekinti a tranzíciós együttműködést, vagy egy holisztikus megközelítést alkalmaz ezzel kapcsolatban. Míg a KÜM dokumentumai azt állítják, hogy az előbbi a helyzet, addig a gyakorlat az utóbbira utal. A jelenleg a Külügyminisztériumban kidolgozás alatt álló középtávú fejlesztési stratégia kiváló alkalmat ad e kérdések megválaszolására. A stratégia kidolgozása során 2012-ben a Minisztérium már konzultált a civil szektor képviselőivel, hogy álláspontjukat becsatornázza a folyamatba. Amennyiben erre még nem került sor, érdemes lenne más új tagállamokkal is konzultációkat folytatni arról, hogy ők miként jelenítették meg átmeneti tapasztalataikat a fejlesztési stratégiájukban. A Visegrádi Csoport tökéletes terepet biztosíthatna erre. Tekintve, hogy már mindhárom visegrádi partner kidolgozta és elindította fejlesztéspolitikájának stratégiai kereteit, kétségkívül mindannyian több tapasztalattal rendelkeznek e téren, mint Magyarország. A tranzíciós együttműködést kapcsán is minimum két olyan modell van a régióban, amit Magyarország fontolóra vehet. A cseh, ami a politikai reformok területére (demokratizáció és a civil társadalom megerősítése) szűkíti le az átmeneti tapasztalatok átadását, és így közelebb van egy ágazati megközelítéshez (KÜM Csehország 2010); illetve a szlovák és a lengyel példa, ami pedig egy holisztikus megközelítést mutat. Bár a V4-es országok tranzíciós együttműködéseinek összehasonlító elemzése meghaladta ennek a tanulmánynak a kereteit, ez egy hasznos elemzés lehet a jövőben. Bármelyik megközelítést választják a döntéshozók, egy csak az átmeneti tapasztalatok átadására elkülönített összeg jelentősen segítené a projektek megvalósításának átláthatóságát. Egy ilyen keretben rendszeresen projektek megvalósítására szóló felhívásokat kellene hirdetni a civil szektor számára, hogy ezáltal hatékonyabban tudjanak részt venni az átmeneti tapasztalatok megosztásában. Míg a demokratikus intézményi reformok, a piacgazdaság és az acquis adoptációja nagy figyelmet kapott a magyar NEFÉ-ben, addig a civil társadalom megerősítése és az általuk szerzett tapasztalatok felhasználására nagyobb hangsúlyt kellene fektetni. A rendszeres felhívások tervezhetővé tennék a rendszert a civilek számára is. Ilyen célt szolgálhatnának olyan éves fejlesztési tervek, melyek még a tárgyévet megelőzően megjelennének. Az EU azon céljának megfelelően, miszerint építeni akar a már meglevő eszközeire, Magyarországnak biztosítania kell, hogy az ETC online változatában megadott adatok, elérhetőségek naprakészek. Érdemes lenne esetleg a Külügyminisztériumot megbízni az adatok 12

és a magyar tartalom rendszeres frissítésével. A naprakész adatbázis érdeke a potenciális partnereknek és Magyarországnak is. Az Arab Tavasz országaiban való fejlesztési részvétel során Magyarországnak alapos helyszíni igényfelmérésre kell alapoznia a működését, hogy felmérje, melyek azok a területek, ahol szakértelemre van szükség, és ahol releváns lehet a magyar tapasztalat. Diplomáciai képviseletek, csakúgy, mint a régióban aktív civil szervezetek alapvető partnerek lehetnek ebben a folyamatban. Az igényfelmérés és az ETC rendszeres frissítése megkönnyítené a kereslet és a kínálat találkozását, ami elengedhetetlen a segélyhatékonyság javulásához.

13

Bibliográfia

Csehország, Észtország, Magyarország, Lettország, Litvánia, Románia, Szlovákia és Szlovénia (2011) Harnassing the transition experience in the EU’s external relations – from policy to implementation. Non-paper. ENSZ (2002) Monterrey Consensus on Financing for Development. Európai Bizottság (2006) European Consensus on Development. – (2011) European Transition Compendium. www.eutransition.eu – (2012) Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. EU Support for Sustainable Change in Transition Societies. – (N.d.) European Transition Compendium. Európai Unió Tanácsa (2005) Conclusions of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States Meeting within the Council. On Accelerating Progress Towards Attaining the Millennium Development Goals: EU Contribution to the Review of the MDGs at the UN 2005 High Level Event. KÜM, Csehország (2010) Transition Policy Concept. KÜM, Magyarország (2001) Koncepció. A Magyar Köztársaság nemzetközi fejlesztési együttműködéséről. – (2003) Magyar Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési (NEFE) Politika. – (2005) Összefoglaló a Nemzetközi Együttműködési Tárcaközi Bizottság (NEFE TB) részére a 2004. évi nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) tevékenységről és a 2005. évre tervezett költségvetésről készített beszámolóról. – (2006a) A Brief Summary of Hungary’s International Development Co-operation Activities. – (2006b) Összefoglaló A beszámoló a Nemzetközi Együttműködési Tárcaközi Bizottság (NEFE TB) részére a 2005. évi nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) tevékenységről és a 2006. évre tervezett feladatokról c. anyagról. – (2007a) Beszámoló a Nemzetközi Együttműködési Tárcaközi Bizottság (NEFE TB) részére a 2005. évi nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) tevékenységről és a 2006. évre tervezett feladatokról. – (2007b) Magyarország nemzetközi együttműködési országstratégiája Szerbiáról (Kivonatos tájékoztató). – (2008a) Beszámoló a Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Kormánybizottság szá­ mára – A Magyar Köztársaság 2007. évi hivatalos fejlesztési tevékenysége. – (2008b) Hungary – Inspired by Experience. Hungarian Development Cooperation. – (2008c) Magyarország Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Stratégiája BoszniaHercegovinával 2008–2010. – (2009) Beszámoló a magyar nemzetközi fejlesztési együttműködés 2008-ban megvalósított tevékenységéről. – (2010) Beszámoló a magyar nemzetközi fejlesztési együttműködés és humanitárius segítségnyújtás 2009-ben megvalósított tevékenységéről. 14

– (2012) Jelentés Magyarország 2011. évi nemzetközi fejlesztési és humanitárius segítségnyújtási tevékenységéről. – (N.d.) Hungary: a New EU Donor Country – A Short Survey of the Hungarian International Development Policy. Lightfoot, Simon and Irene Lindenhovius Zubizarreta (2010) The Emergence of International Development Policies in Central and Eastern European States. In European Development Cooperation. In Between the Local and the Global, edited by Paul Hoebink, 175–193. Amsterdam: Amsterdam University Press. Paragi, Beáta (2010) Hungarian Development Policy. In European Development Cooperation. In Between the Local and the Global, edited by Paul Hoebink, 195–221. Amsterdam: Amsterdam University Press. Piebalgs, Andris (2011) Foreword by Development Commissionaire Mr. Andris Piebalgs. In European Transition Compendium. www.eutransition.eu

Szerző: Végh Zsuzsanna Magyarország átmeneti tapasztalatának felhasználása a hivatalos nemzetközi fejlesztéspolitikában. Layout: Bóna Toma Kiadja: Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány (DemNet) 1052 Budapest, Apáczai Csere J. u. 1. www.demnet.hu Ez a kiadvány az Európai Unió EuropeAid Programja támogatásával, a „V4Aid – United Support for Millenium Development Goals” című projekt keretében jött létre. A kiadvány tartalma nem tükrözi az Európai Unió álláspontját.

Végh Zsuzsanna kutatói asszisztens Közép-európai Egyetem EU Bo˝vítési Tanulmányok Központja 1051 Budapest, Nádor utca 9. email: [email protected]