FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS PEMBANGUNAN NASIONAL VETERAN JAWA TIMUR

FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS PEMBANGUNAN NASIONAL “VETERAN” JAWA TIMUR Bahan Ajar Mata Kuliah : Hukum Administrasi Negara Dosen Pengampu : Erny Herlin Setyorini, SH., MH

BAB I KONTRAK PERKULIAHAN Mata Kuliah : Hukum Administrasi Negara Semester : III Bobot SKS : 3 SKS

DESKRIPSI MATA KULIAH Materi yang dibahas dalam mata kuliah ini meliputi pengertian dan kedudukan Hukum Administrasi Negara yang mengatur kewenangan, fungsi dan kewajiban administrasi negara serta perlindungan terhadap warga masyarakat

TUJUAN PEMBELAJARAN Mata kuliah ini bertujuan agar mahasiswa dapat memahami, menguasai dan menguraikan berbagai pengertian, ruang lingkup dan kedudukan hukum administrasi negara dalam sistematika ilmu hukum serta peradilan tata usaha negara sehingga mahasiswa mampu menganalisa tindakan-tindakan atau kebijakan pemerintah yang berkaitan dengan kekuatan, penegakan, dan kewibawaan hukum.

STRATEGI PEMBELAJARAN Transfer pengetahuan mengenai kajian pokok bahasan yang telah direncanakan dilakukan melalui tiga model perkuliahan, yaitu kuliah mimbar, diskusi, responsi, dan pemberian tugas kepada mahasiswa.

Pokok No Time Bahasan 1 Minggu 1. Negara I Hukum dan Negara Hukum yang Demokratis 2. Pengertian dan Ruang Lingkup HAN

Materi Yang Diajar a. Sekilas tentang Negara Hukum b.Negara Hukum yang Demokratis c. Istilah dan Pengertian HAN d.Ruang Lingkup HAN e. Negara Hukum dan HAN Lanjut...

Lanjutan...

2 Minggu Kedudukan a.Kedudukan HAN II dan Ruang dalam Ilmu Hukum Lingkup HAN b.Hubungan HAN dengan Cabang Hukum yang Lain c.Landasan HAN d.Sifat dan Fungsi HAN 3 Minggu Sumber a.Pengertian Sumber III Hukum Hukum Administrasi b.Macam-macam Negara Sumber Hukum

4

5

Minggu IV

Organisasi Administrasi Negara

a. Pengertian Organisasi Administrasi Negara b. Organisasi Pemerintah Pusat c. Organisasi Pemerintah Daerah d. Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah

Minggu V

Asas-asas a. Pengertian Asas-asas Umum Umum Pemerintahan yang Baik Pemerintahan b. Perkembangan Asas-asas yang Baik Umum Pemerintahan yang (AAUPB) dan Baik Good c. Good Governance Governance

6 Minggu Tindakan a. Pengertian Tindakan Pemerintahan VI Pemerintahan b. Unsur dan Karakteristik Tindakan Pemerintahan c. Macam-macam Tindakan Pemerintah 7 Minggu Tindakan a. Syarat Keabsahan Tindakan VII Pemerintahan Pemerintahan b. Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintahan 8 Minggu UTS VIII 9 Minggu Instrumen a. Pengertian Instrumen Pemerintahan IX Pemerintahan b. Peraturan Perundang-undangan c. Peraturan Kebijaksanaan 1. Freies Ermessen 2. Pengertian, Ciri-ciri, Fungsi, dan Penormaan Peraturan Kebijaksanaan

10 Minggu X

Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) 11 Minggu XI Keputusan Tata Usaha Negara 12 Minggu XII Penegakan HAN

a. b. c. d. a. b.

a. b. c. d. 13 Minggu XIII Perlindungan a. Hukum bagi b. Rakyat 14 Minggu XIV Peradilan a. Administrasi Negara b. 15 Minggu XV Peradilan Administrasi Negara

Pengertian KTUN Syarat Sahnya KTUN Unsur-unsur KTUN Macam-macam KTUN Kekuatan Hukum KTUN Pencabutan KTUN

Pengertian Penegakan HAN Ruang Lingkup Penegakan HAN Pengawasan Sanksi Pengertian Perlindungan Hukum Macam-macam Perlindungan Hukum Asas-asas Peradilan Administrasi Negara Karakteristik Peradilan Administrasi Negara Kompetensi Peradilan Administrasi Negara

NEGARA HUKUM DAN NEGARA HUKUM YANG DEMOKRATIS PENGERTIAN DAN RUANG LINGKUP HAN a. Sekilas tentang Negara Hukum Konsep negara hukum dianggap sebagai konsep universal, pada implementasinya memiliki karakteristik yang beragam. Hal ini disebabkan oleh adanya pengaruh sejarah, falsafah bangsa, ideologi negara, da lain-lain. Akibatnya muncul negara hukum menurut Al-Quran, Sunnah atau nomokrasi Islam, negara hukum menurut konsep Eropa Kontinental (Rechtsstaat), negara hukum menurut konsep Anglo Saxon (Rule of Law), konsep socialist legality, dan konsep negara hukum Pancasila.

• Yang akan dibahas dalam materi ini adalah konsep negara hukum Eropa Kontinental (rechtsstaat) yang memiliki kaitan langsung dengan munculnya ilmu administrasi negara. • Secara embrionik, gagasan negara hukum telah dikemukakan oleh Plato, dalam Nomoi mengemukakan bahwa penyelenggaraan negara yang baik ialah yang didasarkan pada pengaturan (hukum) yang baik. Gagasan ini didukung oleh Aristoteles (murid Plato), dalam buku Politica, bahwa negara yang baik itu adalah negara yang diperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum

 Ada 3 (tiga) unsur pemerintahan berkonstitusi, yaitu : 1. Pemerintahan dilaksanakan untuk kepentingan umum; 2. Pemerintahan dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkan pada ketentuan umum; 3. Pemerintahan dilaksanakan atas kehendak rakyat.  Gagasan negara hukum tersebut masih samar-samar hingga akhirnya muncul konsep rechtsstaat dari Frederich Julius Stahl. Yang diilhami oleh Immanuel Kant. Unsur-unsur negara hukum (rechtsstaat) menurut Stahl adalah : a. Perlindungan hak-hak asasi manusia; b. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hakhak itu; c. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan; d. Peradilan administrasi dalam perselisihan.

 Konsep negara hukum (rule of law) menurut A.V. Dicey (sistem anglo-saxon): a. Supremasi aturan-aturan hukum (supremasi of the law); yaitu tidak adanya kekuasaan sewenang-wenang (absence of arbitrary power), dalam arti bahwa seseorang hanya boleh dihukum kalau melanggar hukum; b. Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum (equality before the law). Dalil ini berlaku baik untuk orang biasa maupun untuk pejabat; c. Terjaminnya hak-hak manusia oleh undang- undang (di negara lain oleh UUD) serta keputusan-keputusan pengadilan)

 Dalam perkembangannya, konsep negara hukum mengalami penyempurnaan, yaitu : a. Sistem pemerintahan negara yang didasarkan atas kedaulatan rakyat; b. Pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus berdasar atas hukum atau peraturan perundang-undangan; c. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (warga negara); d. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara; e. Adanya pengawasan dari badan-badan peradilan (rechterlijke controle) yang bebas dan mandiri, dalam arti lembaga peradilan tersebut benar-benar tidak memihak dan tidak berada di bawah pengaruh eksekutif; f. Adanya peran yang nyata dari anggota-anggota masyarakat atau warga negara untuk turut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh pemerintah; g. Adanya sistem perekonomian yang dapat menjamin pembagian yang merata, sumber daya yang diperlukan bagi kemakmuran warga negara

Unsur pembatasan kekuasaan negara untuk melindungi hak-hak individu menjadi unsur paling signifikan. Lahir adagium yang populer dari Lord Acton, yaitu “Power tends to corrupt, but absolute power corrupt absolutely” (manusia yang mempunyai kekuasaan cenderung untuk menyalahgunakan kekuasaan itu, tetapi kekuasaan yang tidak terbatas (absolute) pasti akan disalahgunakan. Model negara hukum seperti ini terkenal dengan sebutan demokrasi konstitusional. Pembatasan kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi, sehingga disebut pemerintah berdasarkan konstitusi (constitusional government). Atas dasar itu maka keberadaan konstitusi dalam negara merupakan conditio sine quanon. Menurut Sri Soemantri, tidak ada suatu negarapun di dunia ini yang tidak mempunyai konstitusi atau undang-undang dasar. Negara dan konstitusi merupakan dua lembaga yang tidak dapat dipisahkan satu dengan yang lain

Negara Hukum yang Demokratis Adakah korelasi antara negara hukum yang berlandaskan atas konstitusi dengan kedaulatan rakyat, yang dijalankan melalui sistem demokrasi ? a. Prinsip-prinsip Negara Hukum : 1. Asas legalitas; 2. perlindungan hak asasi; 3. pemerintah terikat pada hukum; 4. monopoli paksaan pemerintah untuk menjamin penegakan hukum; 5. pengawasan oleh hakim yang merdeka. b. Prinsip-prinsip demokrasi : 1. perwakilan politik; 2. pertanggungjawaban politik; 3. pemencaran kewenangan; 4. pengawasan dan kontrol; 5. kejujuran dan keterbukaan pemerintahan untuk umum; 6. rakyat diberi kemungkinan untuk mengajukan keberatan

C. Tugas-tugas Pemerintah dalam Negara Hukum Modern (Welvaartsstaat) John Locke, yang pertama kali mengintroduksi ajaran pemisahan kekuasaan negara, membagi kekuasaan menjadi 3 (tiga), yaitu kekuasaan legislatif (membuat undang-undang), kekuasaan eksekutif (melaksanakan undang-undang), dan kekuasaan federatif (keamanan dan hubungan luar negeri). Selanjutnya, Montesquieu dalam buku L’Esprit Des Lois (The Spirit of the law), yang mengemukakan bahwa dalam suatu negara ada tiga organ dan fungsi utama pemerintahan, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudisial. Masing masing organ ini harus dipisahkan karena memusatkan lebih dari satu fungsi pada satu orang atau organ pemerintahan merupakan ancaman kebebasan individu (a threat to individual liberty)

Selanjutnya, menurut Presthus, tugas negara meliputi 2 (dua) hal, yaitu policy making (penentuan haluan negara) dan task executing (pelaksanaan tugas menurut haluan yang telah ditetapkan oleh negara). Menurut Hans Kelsen , yaitu : (1) politik sebagai etik , yakni memilih tujuan-tujuan kemasyarakatan, dan Menurut Logemann, yang membagi tugas negara menjadi dua, yaitu; (a) menentukan tujuan yang tepat (juiste doeleinden,doelstelling/ taaksteslling), dan (2) melaksanakan tujuan tersebut secara tepat pula (nastreven op de juiste wijze’ verwerlijking). Van Vollen Hoven, membagi menjadi 4 (empat), yaitu : (a) membuat peraturan dalam bentuk undang-undang baik dalam arti formal maupun materiil (regeling); (b) pemerintahan dalam arti secara nyata memelihara kepentingan umum (bestuur); (c) penyelesaian sengketa dalam peradilan perdata (yustitusi); (d) mempertahankan ketertiban umum, baik secara preventif maupun represif, didalamnya termasuk peradilan pidana (politie). Lemaire, membagi tugas negara menjadi 5 (lima) jenis, yaitu : (a) perundang-undangan; (b) pelaksanaan, yaitu pembuatan aturan-aturan hukum oleh penguasa sendiri; (c) pemerintahan; (d) kepolisian; dan (e) pengadilan.

C. Istilah dan Pengertian HAN Istilah “administrasi” dalam hukum administrasi memiliki perbedaan sifat yang mendasar dengan istilah “administrasi” dalam ilmu administrasi. Istilah administrasi dalam hukum administrasi mengandung konotasi negara atau pemerintah atau publik, sedangkan dalam ilmu administrasi berarti ketatausahaan yang tidak mengandung konotasi negara atau pemerintahan sehingga perlu atribusi negara atau publik Dalam kepustakaan Belanda, kata administrasi dalam istilah “administratief recht”, besturen”, kata besturen mengandung pengertian fungsional dan institusional atau struktural. Fungsional bestur berarti fungsi pemerintahan, sedangkan institusional atau struktural bestur berarti keseluruhan organ pemerintah

Istilah Hukum Administrasi Di negeri Belanda, ada dua istilah mengenai Hukum Administrasi, yaitu bestuursrecht dan administratief recht, dengan kata dasar “administratie” dan “bestuur”. Para sarjana berbeda pendapat dalam menerjemahkannya. Kata administratie diterjemahkan dengan “tata usaha”, tata usaha pemerintahan, tata pemerintahan, tata usaha negara, dan administrasi. Sedangkan kata “bestuur” diterjemahkan secara seragam dengan pemerintahan. Menurut Belinfante, hukum administrasi berisi peraturan-peraturan yang berhubungan dengan administrasi. Administrasi sama artinya dengan bestuur, sehingga administratief rect disebut jug bestuur recht. Bestuur dapat pula diartikan sebagai fungsi pemerintah, yaitu fungsi penguasa yang tidak termasuk pembentuk undang-undang dan peradilan (Het administratief recht omvat regel die betrekking hebben op de administratie. Administratie betekent hetzelfde als bestuur. Administratief wordt daarom ook wel bestuursrecht genoemd. Men ken bestuur ook opvatten als bestuursfunctie, dat will zeggen als een overheidstaak die noch wetgeving, noch rechtspraak is). Van Vollenhoven, mendiskripsikan hukum administrasi adalah keseluruhan ketentuan yang mengikat alat-alat perlengkapan negara, baik tinggi maupun rendah, setelah alat-alat itu akan menggunakan kewenangan-kewenangan ketatanegaraan

Perbedaan penerjemahan tersebut mengakibatkan perbedaan penamaan terhadap hukum ini, yaitu HAN, Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Tata Usaha Negara Indonesia, HAN Indonesia, dan Hukum Administrasi (seperti yang dianut Hadjon), dengan alasan bahwa pada kata administrasi sudah mengandung konotasi negara/ pemerintahan. Adanya keragaman istilah tersebut, dalam perkembangannya lebih mengarah pada penggunaan istilah HAN dibandingkan dengan istilah lainnya, sebagaimana ditunjukkan dari hasil penelitian lapangan bahwa responden yang memilih menggunakan istilah HAN itu paling banyak 50%, yang menggunakan istilah Hukum Tata Usaha Negara 32,90%, Hukum Tata Pemerintahan 9,21%, dan sisanya 3,95% memakai istilah-istilah lain. Kecenderungan untuk menggunakan istilah HAN juga tampak pada pertemuan pengasuh mata kuliah tersebut di Cibulan, tanggal 26-28 Maret 1973. Dalam pertemuan itu diakui bahwa istilah HAN lebih luas daripada istilah-istilah lainnya karena dalam istilah administrasi negara tercakup tata usaha negara. Menurut Sjahran Basah, administrasi negara lebih luas dari tata usaha negara karena secara teknis administrasi negara mencakup seluruh kegiatan kehidupan bernegara dalam penyelenggaraan pemerintahan, sedangkan tata usaha negara hanya sekedar bagian saja daripada administrasi. Hal senada juga dianut oleh Rochmat Soemitro, yang berpendapat bahwa dalam kata administrasi negara tersimpul di dalamnya tata usaha negara

Pengertian HAN Menurut Para Sarjana (a) Apabila kita mengawali pengantar hukum administrasi negara secara umum berupaya untuk memahami konsep tertentu, pertama-tama kita batasi pada term ‘hukum administrasi negara’. Kita dapat menetapkan bahwa hukum administrasi negara dapat dijelaskan sebagai peraturan-peraturan (dari hukum publik) yang berkenaan dengan pemerintahan umum. (b) Untuk menemukan definisi yang baik mengenai istilah hukum administrasi negara, pertama-tama harus ditetapkan bahwa hukum administrasi negara merupakan bagian dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur tindakan pemerintah dengan warga negara atau hubungan antar organ pemerintahan. Hukum administrasi negara memuat keseluruhan peraturan yang berkenan dengan cara bagaimana organ pemerintahan melaksanakan tugasnya. Jadi hukum administrasi negara berisi aturan main yang berkenaan dengan fungsi organ-organ pemerintahan

(c) Hukum administrasi negara atau hukum tata pemerintahan pada dasarnya dapat dibedakan berdasarkan tujuannya dari hukum tata negaramemuat peraturan-peraturan hukum yang menentukan (tugas-tugas yang dipercayakan) kepada organ-organ pemerintahan itu, menentukan tempatnya dalam negara, menentukan kedudukan terhadap warga negara, dan peraturan-peraturan hukum yang mengatur tindakan-tindakan organ pemerintahan itu. (d) Pendapat kami adalah bahwa hukum administras negara berkenaan dengan organisasi dan fungsionalisasi pemerintahan umum dalam hubungannya dengan masyarakat

(e) Hukum Administrasi negara, hukum tata pemerintahan adalah keseluruhan hukum yang berkaitan dengan (mengatur) administrasi, pemerintah, dan pemerintahan. Secara global dikatakan, hukum administrasi negara merupakan instrumen yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk secara aktif terlibat dalam kehidupan kemasyarakatan, dan disisi lain HAN merupakan hukum yang dapat digunakan oleh anggota masyarakat untuk mempengaruhi dan memperoleh perlindungan dari pemerintah. Jadi HAN memuat peraturan mengenai aktifitas pemerintahan. (f) Hukum administrasi meliputi peraturan-peraturan yang berkenaan dengan administrasi. Administrasi berarti sama dengan pemerintahan. Oleh karena itu, HAN disebut juga hukum tata pemerintahan. Perkataan pemerintahan dapat disamakan dengan kekuasaan eksekutif, artinya pemerintahan merupakan bagian dari organ dan fungsi pemerintahan, yang bukan organ dan fungsi pembuat undang-undang dan peradilan

Berdasarkan beberapa definisi tersebut, tampak bahwa dalam hukum administrasi negara terkandung dua aspek, yaitu : 1. Aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat perlengkapan negara itu melakukan tugasnya; 2. Aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara alat perlengkapan administrasi negara atau pemerintah dengan para warga negaranya. Seiring dengan perkembangan tugas-tugas pemerintahan, khususnya dalam ajaran welfare state, yang memberikan kewenangan yang luas kepada administrasi negara termasuk kewenangan dalam bidang legislasi, maka peraturan-peraturan hukum dalam hukum administrasi negara termasuk kewenangan dalam bidang legislasi, juga ada peraturan- peraturan hukum dalam hukum administrasi negara, di samping oleh lembaga legislatif, juga ada peraturan- peraturan yang di buat secara mandiri oleh administrasi negara. Dengan demikian, untuk menjawab pertanyaan yang di ajukan di atas, dapat diberikan jawaban bahwa hukum administrasi negara adalah hukum dan peraturan- peraturan yang berkenan dengan pemerintah dalam arti sempit atau administrasi negara, peraturan-peraturan tersebut dibentuk oleh lembaga legislatif untuk mengatur tindakan pemerintahan dalam hubungannya dengan warga negara, dan sebagian peraturan-peraturan itu dibentuk pula oleh administrasi negara

D. Ruang Lingkup HAN Di atas telah disebutkan bahwa hukum administrasi negara berkenaan dengan kekuasaan eksekutif, pengertian kekuasaan eksekutif tidak sama dengan yang dimaksudkan dalam konsep trias politika, yaitu menempatkan kekuasaan eksekutif hanya melaksanakan undang-undang. Telah disebutkan di muka bahwa istilah hukum administrasi negara dalam kepustakaan Belanda disebut pula dengan bestuursrecht, dengan unsur utama ‘bestuur’. Menurut Philipus M. Hadjon, istilah bestuur berkenaan dengan’sturen’ dan ‘sturing’. Bestuur dirumuskan sebagai lingkungan kekuasaan negara di luar lingkungan kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudisial. Dengan rumusan itu, maka kekuasaan pemerintahan tidak hanya melaksanakan undangundang. Kekuasaan pemerintahan merupakan kekuasaan yang aktif. Sifat aktif dlam konsep hukum administrasi secara intrinsik merupakan unsur utama dari “sturen” (besturen), yang unsur-unsurnya sebagai berikut :  Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinu  Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan merupakan konsep hukum publik, dimana penggunaan kekuasaan harus dilandaskan pada asas-asas negara hukum, asas demokrasi, dan asas instrumental  Sturen menunjukkan lapangan di luar legislatif dan yudisial. Lapangan ini lebih luas daripada lapangan eksekutif semata. Disamping itu, sturen senantiasa diarahkan kepada suatu tujuan (doelgerichte)

Hal tersebut menunjukkan bahwa kekuasaan pemerintah yang menjadi obyek kajian hukum administrasi negara sangat luas. Oleh sebab itu tidak mudah menentukan ruang lingkup hukum administrasi negara. Hal ini juga disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu : 1. HAN berkaitan dengan tindakan pemerintahan yang tidak semuanya dapat ditentukan secara tertulis dalam peraturan perundang-undangan, seiring dengan perkembangan masyarakat yang memerlukan pelayanan pemerintah dan masing-masing masyarakat di suatu daerah atau negara berbeda tuntutan dan kebutuhan; 2. Pembuatan peraturan- peraturan, keputusan-keputusan, dan isntrumen yuridis bidang administrasi lainnya tidak hanya terletak pada satu tangan atau lembaga. Hukum administrasi negara berkembang sejalan dengan perkembangan tugas-tugas pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan pertumbuhan bidang hukum administrasi negara tertentu berjalan secara sektoral. Faktor-faktor inilah yang menyebabkan HAN tidak dapat dikodifikasi

Menurut pendapat E. Utrecht, yang mengutip pendapat AM. Donner, bahwa hukum administrasi negara sukar dikodifikasi karena : a. Peraturan-peraturan hukum administrasi negara berubah lebih cepat dan sering secara mendadak, sedangkan peraturan-peraturan hukum privat dan hukum pidana hanya berubah secara berangsur-angsur saja b. Pembuatan peraturan-peraturan hukum administrasi negara tidak dalam satu tangan. Di luar pembuat undang-undang pusat, hampir semua departemen dan pemerintah daerah otonom membuat juga peraturanperaturan hukum administrasi negara sehingga lapangan hukum administrasi negara sangat beraneka warna dan tidak bersistem. Karena tidak dapat dikodifikasi, maka sukar diidentifikasi ruang lingkupnya. Yang dapat dilakukan adalah membagi bidang-bidang atau bagian-bagian HAN Prajudi Atmosudirdjo membagi HAN dalam 2 (dua) bagian, yaitu : 1. HAN heteronom (yang bersumber pada UUD, TAP MPR, dan UU adalah hukum yang mengatur seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi negara); 2. HAN otonom adalah hukum operasional yang diciptakan pemerintah dan administrasi negara

 Penulis HAN lain, membagi bidang HAN menjadi HAN umum (algemeendeel) dan HAN khusus (bijzonder deel). HAN umum berkenaan dengan peraturan-peraturan umum mengenai tindakan hukum dan hubungan hukum administrasi atau peraturan-peraturan umum mengenai tindakan hukum dan hubungan hukum administrasi atau peraturan-peraturan dan prinsip-prinsip yang berlaku untuk semua bidang hukum administrasi, dalam arti tidak terikat pada bidang tertentu.  HAN khusus adalah peraturan-peraturan yang berkaitan dengan bidang-bidang tertentu seperti peraturan tentang tata ruang, peraturan tentang kepegawaian, peraturan tentang pertanahan, peraturan kesehatan, peraturan perpajakan, peraturan bidang pendidikan, peraturan pertambangan, dan sebagainya

Penulis HAN lain, membagi bidang HAN menjadi HAN umum (algemeendeel) dan HAN khusus (bijzonder deel). HAN umum berkenaan dengan peraturan-peraturan umum mengenai tindakan hukum dan hubungan hukum administrasi atau peraturan-peraturan umum mengenai tindakan hukum dan hubungan hukum administrasi atau peraturan-peraturan dan prinsip-prinsip yang berlaku untuk semua bidang hukum administrasi, dalam arti tidak terikat pada bidang tertentu. HAN khusus adalah peraturan-peraturan yang berkaitan dengan bidang-bidang tertentu seperti peraturan tentang tata ruang, peraturan tentang kepegawaian, peraturan tentang pertanahan, peraturan kesehatan, peraturan perpajakan, peraturan bidang pendidikan, peraturan pertambangan, dan sebagainya

C.J.N. Versteden menyebutkan bahwa secara garis besar, hukum administrasi negara meliputi bidang pengaturan antara lain : a. peraturan mengenai penegakan ketertiban dan keamanan, kesehatan, dan kesopanan dengan menggunakan aturan tingkah laku bagi warga negara yang ditegakkan dan ditentukan lebih lanjut oleh pemerintah; b. Peraturan yang ditujukan untuk memberikan jaminan sosial bagi rakyat; c. Peraturan-peraturan mengenai tata ruang yang ditetapkan pemerintah; d. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan tugas-tugas pemeliharaan dari pemerintah termasuk bantuan terhadap aktifitas swasta dalam rangka pelayanan umum e. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan pemungutan pajak; f. Peraturan-peraturan mengenai perlindungan hak dan kepentingan warga negara terhadap pemerintah; g. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan penegakan hukum administrasi; h. Peraturan-peraturan mengenai pegawasan organ pemerintahan yang lebih tinggi terhadap organ yang lebih rendah; i. Peraturan-peraturan pemerintahan

mengenai

kedudukan

hukum

pegawai

Berdasarkan pendapat beberapa sarjana di atas, dapatlah disimpukan bahwa hukum administrasi adalah hukum yang berkenaan dengan pemerintahan dalam arti sempit (Bestuursrecht of Administratief Recht omvat regels, die betrekking hebben op de administratie), yaitu hukum yang cakupannya secara garis besar mengatur hal-hal antara lain : a. perbuatan pemerintah (pusat dan daerah) dalam bidang publik; b. kewenangan pemerintahan (dalam melakukan perbuatan di bidang publik tersebut), didalamnya diatur mengenai darimana, dengan cara apa, dan bagaimana pemerintah menggunakan kewenangannyal; penggunaan kewenangan ini dituangkan dalam bentuk instrumen hukum sehingga diatur pula tentang pembuatan dan penggunaan instrumen hukum; c. akibat-akibat hukum yang lahir dari perbuatan atau penggunaan kewenangan pemerintahan itu; d. penegakan hukum dan penerapan sanksi-sanksi dalam bidang pemerintahan

Sementara itu dalam buku Sadjijono , diuraikan bahwa ruang lingkup Hukum Adminstrasi Negara meliputi : a. Mengatur sarana bagi penguasa untuk mengatur dan mengendalikan masyarakat; b. Mengatur cara-cara partisipasi warga negara dalam proses pengaturan dan pengendalian tersebut; c. Perlindungan hukum (rechtsbescherming); d. Menetapkan norma-norma fundamental bagi penguasa untuk pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijke bestuur/ abbb).

Point (a) : terkait dengan instrumen yuridis bagi penguasa dalam menjalankan tugas dan wewenangnya. Sarana berkaitan dengan sarana institusi, jabatan, landasan kewenangan, batas-batas kewenangan dan hubungannya dengan masyarakat. Karena itu hukum administrasi memenuhi tiga fungsi, yaitu norma, instrumen, dan jaminan. Norma sebagai landasan yuridis kewenangan; instrumen berkaitan dengan alat-alat atau sarana perlengkapan pemerintah dalam menjalankan kewenangan; jaminan berkaitan dengan perlindungan hukum bagi rakyat atas tindak pemerintah, sehingga akan adanya jaminan keadilan, kepastian, dan hak bagi rakyat.

Pada point (b) : lingkup administrasi juga mengatur hubungan antara masyarakat dengan pemerintah, sejauhmana hak dan kewajiban masyarakat diberikan sesuai aturan yang ditetapkan, bagaimana cara masyarakat memperoleh hak dan kewajiban, dan bagaimana cara masyarakat melibatkan diri untuk proses pengaturan.

E. Negara Hukum dan HAN Negara Hukum, menurut F.R. Bothlingk : “De staat, waarin de wilsvrijheid van gezagsdragers is beperkt door grenzen van recht” (negara, dimana kebebasan kehendak pemegang kekuasaan dibatasi oleh ketentuan hukum). Dalam rangka merealisasi pembatasan pemegang kekuasaan, dilakukan dengan cara , “Enerzijds in een binding van rechter en administratie aan de wet, anderjizds in een begrenzing van de bevoegdheden van de wetgever” (di satu sisi keterikatan hakim dan pemerintah terhadap undang-undang, dan di sisi lain pembatasan kewenangan oleh pembuat undang-undang. Menurut Hamid S. Attamimi, dengan mengutip Burkens, mengatakan bahwa negara hukum (rechtstaat) secara sederhana adalah negara yang menempatkan hukum sebagai dasar kekuasaan negara dan penyelenggaraan kekuasaan tersebut dalam segala bentukya dilakukan di bawah kekuasaan hukum. Dalam negara hukum, segala sesuatu harus dilakukan menurut hukum (everything must be done according to law). Negara hukum menentukan bahwa pemerintah harus tunduk pada hukum, bukan hukum yang tunduk pada pemerintah.

Terhadap penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan dan kenegaraan dalam suatu negara hukum, terdapat aturan-aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau peraturan-peraturan yang terhimpun dalam hukum tata negara. Hukum tata negara membutuhkan hukum lain yang lebih bersifat teknis. Hukum tersebut adalah hukum administrasi negara. Menurut J.B.M Ten Berge, hukum administrasi negara adalah sebagai “in het verlengde van het staatsrecht” (perpanjangan dari hukum tata negara) atau “als secundair recht heeft meer betrekking op de nadere differentiatie van de publieke rechtsorde onder invloed van de taakuitoefening door de overheid” (sebagai hukum sekunder yang berkenaan dengan keanekaragaman lebih mendalam dari tatanan hukum publik sebagai akibat pelaksanaan tugas oleh penguasa). Atas dasar ini maka keberadaan hukum administrasi negara sejalan dengan keberadaan negara hukum dan hukum tata negara. J.B.J.M. ten Berge mengatakan bahwa “Bestuursrecht is nauw verbonden met overheidsgezag en overheidszorg’ worden uitgeoefend, onstaat bestuursrecht” (hukum administrasi negara berkaitan erat dengan kekuasaan dan kegiatan penguasa). Karena kekuasaan dan kegiatan penguasa itu dilaksanakan, lahirlah hukum administrasi negara. Mengingat negara itu merupakan organisasi kekuasaan (machtenorganisatie), maka pada akhirnya hukum administrasi akan muncul sebagai instrumen untuk mengawasi penggunaan kekuasaan pemerintahan. Dengan demikian, keberadaan hukum administrasi negara itu muncul karena adanya penyelenggaraan kekuasaan negara dan pemerintahan dalam suatu negara hukum, yang menuntut dan menghendaki penyelenggaraan tugas-tugas kenegaraan, pemerintahan, dan kemasyarakatan yang berdasarkan atas hukum.

Sebagai negara hukum, sudah barang tentu memiliki hukum administrasi negara sebagai instrumen untuk mengatur dan menyelenggarakan tugas-tugas pemerintahan negara. Oleh karena itu, semua negara modern mengenal hukum administrasi negara (alle moderne staten kennen bestuursrecht), hanya saja hukum adminstrasi itu berbeda-beda antara satu negara dengan lainnya (het bestuursrecht verschilt van land tot land), yang disebabkan oleh perbedaan persoalan kemasyarakatan dan pemerintahan yang dihadapi penguasa, perbedaan sistem politik, perbedaan bentuk negara dan bentuk pemerintahan, perbedaan hukum tata negara yang menjadi sandaran hukum administrasi, dan sebagainya.

BAB II KEDUDUKAN DAN RUANG LINGKUP HAN A. Kedudukan HAN dalam Ilmu Hukum Ilmu Hukum Administrasi Negara adalah suatu sistem ilmiah dan merupakan salah satu cabang ilmu Hukum yang lambat laun yang merupakan suatu displin hukum tersendiri. Dengan memperlakukan hukum Administrasi negara sebagai suatu disiplin ilmiah, maka kita menerima dua hal, yaitu: a. Menerima Hukum Administrasi Negara sebagai objek dari studi dan pendidikan ilmiah; b. Menerima Hukum Administrasi Negara sebagai suatu kesatuan dari aturan hukum tertentu yang memerlukan metode tersendiri. Dalam lapangan hukum, hukum digolongkan menjadi hukum publik dan hukum privat. Hukum publik sebagai hukum yang mengatur hubungan antara pemerintah dan masyarakat, sedangkan hukum privat adalah hukum yang mengatur hubungan antara individu dengan individu atau individu dengan badan hukum, dan sebaliknya.

Menurut Wiryono Prodjodikoro, hukum publik terbagi ke dalam tiga golongan hukum, yaitu hukum tata negara, hukum tata usaha negara, hukum pidana. Hukum tata negara mengenai alat-alat perlengkapan negara, yaitu susunan dan tugas masing-masing, sedangkan hukum tata usaha negara mengenai pelaksanaan tugas alat-alat perlengkapan negara tersebut, terutama pelaksanaan tugas pemerintahan berhubungan dengan kemakmuran rakyat, kepentingan lalu lintas, pendidikan kebudayaan, dan lain-lain. Secara historis, hukum administrasi merupakan perpanjangan dari hukum tata negara, dan melengkapi hukum tata negara. Hukum administrasi pada mulanya merupakan bagian dari hukum tata negara. Oleh karena muncul kaidah-kaidah hukum baru dalam studi hukum administrasi maka hukum administrasi menjadi lapangan studi sendiri terpisah dengan hukum tata negara, bahkan mencakup masalah-masalah yang lebih luas dari hukum tata negara. Memperhatikan luasnya cakupan tersebut, sehingga dapat dikatakan hukum tata negara sebagai hukum yang memberi gambaran tentang negara dalam keadaan diam atau tidak bergerak (staat in rust), yaitu memberi wewenang, membagi pekerjaan dan memberi bagian-bagian kepada masing-masing badan yang tinggi maupun rendah, sedangkan hukum administrasi mempertunjukkan negara dalam keadaan yang bergerak (staat in beweging), yakni ketentuan-ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi maupun rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenangnya yang telah diberikan hukum tata negara. Disini dapat dipahami, hukum administrasi baru diterapkan setelah badan-badan pemerintahan mendapatkan wewenang dari hukum tata negara dan wewenang tersebut akan dijalankan (hukum administrasi merupakan perpanjangan dari hukum tata negara).

Ada pendapat lain, bahwa hukum administrasi terdiri dari apa yang tersisa dari hukum publik yang sudah dikurangi dengan hukum pidana dan hukum acara pidana. Apa yang masuk dalam hukum perdata jelas ada di luar hukum administrasi. Namun demikian ada suatu pemikiran, apabila hukum ketenagakerjaan dan hukum pertanahan dalam pelaksanaannya dianggap sebagai bagian dari hukum administrasi, maka hukum perdata harus disinggung juga. Masing-masing hukum publik memiliki bentuk hukum yang bersifat materiil maupun formil.

Ditelaah dari rumusan bentuk hukum materiil (materieel recht) dan hukum formil (formeel recht or pocesrecht), maka hukum administrasi materiil terletak di antara hukum perdata dan hukum pidana. Di antara kedua bidang hukum tersebut terletak hukum administrasi, oleh karena itu hukum administrasi dapat dikatakan sebagai hukum antara. Perbedaan mendasar antara hukum perdata dan hukum pidana dapat dilihat dari sisi penegakannya. Diskripsi, bahwa hukum administrasi sebagai hukum antara, dapat diilustrasikan tentang proses kerja hukum administrasi. Misalnya, ijin bangunan. Ijin bangunan merupakan salah satu lingkup kerja hukum administrasi, yakni kewenangan administrasi untuk memberi ijin bangunan kepada masyarakat. Dalam memberikn ijin tersebut, penguasa memperhatikan segi-segi keamanan dari bangunan yang direncanakan. Karena itu pemerintah menentukan syarat-syarat tentang keamanan. Bagi pihak atau individu yang tidak mematuhi ketentuanketentuan tentang ijin bangunan atau tidak memenuhi syrarat keamanan, maka dapat dikenakan sanksi pidana. Oleh karena itu, kaitan hukum administrasi sebagai “hukum antara” bermula dari perbuatan perdata (individu) atau badan hukum swasta kemudian diwajibkan memenuhi persyaratan yang diatur pemerintah (hukum administrasi) dan apabila tidak memenuhi ketentuan dikenakan sanksi pidana. Tepatlah kiranya apa yang diungkapkan W.F. Prins, bahwa hampir setiap peraturan baru berdasarkan hukum administrasi diakhiri “in cauda venenum” dengan sejumlah ketentuan pidana. Phillipus M. Hadjon dkk, “in cauda venenum” ini secara harafiah diartikan : ada racun di ekor/buntut.

Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa hukum administrasi ditetapkan sebagai bagian dari hukum publik, karena isi, sifat dan hubungan serta sumber kepentingan yang dilindungi adalah masyarakat (rakyat), dan mengatur hubungan antara penguasa (pemerintah) dengan masyarakat, sehingga berkaitan erat dengan isu-isu kepentingan publik, yakni kepentingan nasional. Di dalam lingkungan hukum publik, maka hukum administrasi berdampingan dengan hukum tata negara, hukum pidana, hukum ketenagakerjaan maupun hukum pertanahan (agraria). Di dalam jajaran hukum publik tersebut, kedudukan hukum administrasi dapat disebut sebagai hukum antara, yakni berada di antara hukum privat atau perdata dan hukum publik (hukum pidana).

b.

Hubungan HAN dengan Cabang yang Lain

Kedudukan dan hubungan HAN dengan cabang hukum lainnya

1. HAN dengan Hukum Tata Negara: HTN sebagai Staat in rust, policy making, rule making, anatomi negara. Sedangkan HAN sebagai Staat in beweging, policy executing, rule application, fisiologi negara. 2. HAN dan ilmu negara: Ilmu Negara membicarakan negara secara umum, sedangkan HAN bicara negara dari segi pemerintahannya

Hukum

1. Mahasiswa memahami secara jelas dan dalam kedudukan HAN dan hubungannya dengan cabang ilmu hukum lainnya 2. Mahasiswa dapat menjelaskan serta menyelesaikan dalam kasus tertentu perbedaanperbedaan status keputusan hukum penguasa

Hubungan HAN dengan Hukum Tata Negara Philipus M. Hadjon menyatakan bahwa kajian terhadap hukum administrasi tanpa memasuki hukum tata negara dan sebaliknya, kajian terhadap hukum tata negara tanpa memasuki lapangan hukum administrasi adalah kajian yang tidak lengkap, walaupun dalam perkembangannya menjadi studi yang terpisah. Hukum tata negara terdiri dari aturan-aturan mendasar dari tata tertib negara, yakni lebih banyak berkaitan dengan proses politik dalam masyarakat hukum tertentu dan organisasinya, hukum administrasi lebih banyak berurusan dengan pelaksanaan pembentukan aspirasi politik, jadi lebih banyak dengan proses pemerintahan dan organisasinya. Dengan demikian, hukum administrasi tidak terpisah dari hukum tata negara tetapi merupakan suatu bentuk lain daripadanya. Pemikiran tersebut lebih mandasarkan pada pembagian kewenangan antar badan dalam struktur ketatanegaraan dan hubungan hukum secara umum.

1.

2.

Hukum tata negara memberikan tugas dan wewenang, fungsi, jabatan, badan-badan lembaga pemerintahan sedangkan hukum administrasi bekerja ketika badan atau lembaga pemerintahan tersebut akan menjalankan tugas dan wewenangnya; Hukum tata negara memberi tugas dan wewenang, jabatan pada badan pemerintahan (administrasi), sedangkan hukum administrasi mengatur tugas dan wewenang, fungsi, jabatan badan pemerintahan ketika dijalankan. Tugas dan wewenang secara organisatoris yang diperoleh dari hukum tata negara akan dijalankan, maka hukum administrasi mengaturnya. Oleh karena itu, hukum administrasi merupakan tindak lanjut dari hukum tata negara, artinya tugas dan wewenang, fungsi, jabatan badan administrasi dijalankan diatur dalam hukum administrasi, sebagaimana dikatakan oleh ten Berge, bahwa hukum administrasi adalah sebagai perpanjangan dari hukum tata negara atau hukum sekunder dari hukum tata negara. Pendapat lain mengatakan bahwa hukum administrasi merupakan bagian dari hukum tata negara. Hal ini diperkuat oleh Prajudi Atmosudirdjo, yang memandang bahwa hukum administrasi sebagai suatu pengkhususan atau spesialisasi dari salah satu bagian hukum tata negara, yaitu bagian hukum mengenai administrasi negara.

Hukum Tata Negara, fokus kajiannya meliputi : a. jabatan-jabatan apa yang ada dalam susunan suatu negara; b. siapakah yang mengadakan jabatan-jabatan itu c. cara bagaimanakah jabatan-jabatan itu ditempati oleh pejabat; d. fungi jabatan-jabatan; e. kekuasaan hukum jabatan-jabatan itu; f. hubungan antara masing-masing jabatan; dan g. dalam batas-batas manakah organisasi kenegaraan dapat melakukan tugasnya Selanjutnya, hukum administrasi kajiannya meliputi : a. Jabatan pemerintahan; b. sifat jabatan pemerintahan c. akibat tindakan jabatan; d. kedudukan hukum jabatan; e. kekuasaan hukum (tugas dan wewenang) jabatan; f. pengisian jabatan; g. pembatasan jabatan; h. instrumen pengatur jabatan; i. landasan yuridis kewenangan jabatan

 Dalam memetakan obyek kajian hukum tata negara dan hukum administrasi, Bagir Manan lebih sederhana dalam memetakannya, yakni secara keilmuan hukum yang mengatur tingkah laku negara atau alat perlengkapan negara dimasukkan dalam kelompok hukum tata negara, sedangkan hukum yang mengatur tingkah laku pemerintah masuk ke dalam kelompok hukum administrasi.  Van Vollenhoven, yang telah membuat karangan yang bersngkutan dengan hukum administrasi negara, yang berjudul “Thorbecke en het administratief recht”, yang mengartikan hukum tata negara sebagai sekumpulan peraturan-peraturan hukum yang menentukan badan-badan negara serta memberi wewenang kepadanya, dan bahwa kegiatan suatu pemerintahan modern adalah membagi-bagikan wewenang itu kepada badanbadan tersebut dari yang tertinggi sampai yang terendah kedudukannya.

Sesuai dengan faham Oppenheim, rumusan hukum tata negara itu sama dengan negara dalam keadaan tidak bergerak. Sedangkan untuk hukum administrasi negara adalah sekumpulan peraturan hukum yang mengikat badan-badan negara, baik yang tinggi maupun yang rendah jika badan-badan itu mulai menggunakan wewenangnya yang ditentukan dalam hukum tata negara. Menurut Oppenheim, perumusan ini dimisalkan seperti di dalam keadaan bergerak. Hubungan HAN dengan Ilmu Negara Ilmu negara dalam kedudukannya sebagai ilmu pengetahuan merupakan pengantar bagi mereka yang hendak mempelajari hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Ilmu negara tidak mempunyai nilai praktis sebagaimana hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Ilmu negara mempelajari asas-asas pokok dan pengertin-pengertian pokok tentang negara dan hukum tata negara pada umumnya. Jika orang mempelajari ilmu negara, ia tidak memperoleh hasilnya untuk dapat dipergunakan secara langsung di dalam praktek karena bagi ilmu negara yang penting adalah nilai teoritisnya, oleh sebab itu merupakan seinswissenschaft, sedangkan hukum tata negara dan hukum administrasi negara merupakan suatu normativen wissenchaft.

C. LANDASAN HAN 1. Landasan negara hukum: pemerintah berdasar atas hukum, adanya hak-hak dan kewajiban asasi manusia, pembagian kekuasaan. 2. Landasan demokrasi: hasil pemilu, utusan badan perwakilan rakyat, pemerintah yang terbuka. 3. Landasan yang bersifat alat 4. Landasan wewenang untuk memerintah: atribusi, delegasi wewenang untuk memerintah, mandat, delegasi dan mandat dalam pembuatan peraturan 5. Asas-asas umum pemerintahan yang baik

D. Sifat dan Fungsi HAN Sifat HAN Dengan melihat ruang lingkup HAN, eksistensi hukum administrasi menjadi sangat penting artinya dalam suatu negara karena hukum administrasi sebagai norma memberi wewenang dan batas wewenang yang digunakan sebagai landasan dalam menjalankan pemerintahan. Hukum administrasi juga membatasi tindakan pemerintah di luar wewenangnya, agar tidak bebas sepenuhnya dan tidak menurut kehendaknya sendiri dalam menjalankan wewenang dalam arti sewenang-wenang. Singkat kata, hukum administrasi merupakan pembatasan kebebasan pemerintah. Dengan demikian, dapat dipetakan unsur-unsur utama hukum administrasi, antara lain : (1) hukum mengenai kekuasaan memerintah; (2) hukum mengenai peran serta masyarakat dalam pelaksanaan pemerintahan; (3) hukum mengenai organisasi pemerintahan; (4) hukum mengenai perlindungan hukum bagi rakyat.

Fungsi HAN : Hukum administrasi sebagai hukum publik memiliki hubungan erat dengan tindakan publik (tindakan pemerintah) dalam mengatur dan mengendalikan masyarakat. Di sisi lain. Hukum administrasi juga membatasi dan mengendalikan tindakan publik (tindakan pemerintah) itu sendiri. Sebagai hukum publik, hukum administrasi memiliki fungsi yang sangat strategis dan penting. Fungsi hukum administrasi menurut konsep P. den Haan cs, memiliki tiga fungsi, antara lain : a. Fungsi normatif (normative functie) yang meliputi fungsi organisasi (pemerintah) dan instrumen pemerintahan; b. Fungsi instrumental (Instrumentele functie), yang meliputi fungsi instrumental aktif dan fungsi instrumental pasif. Fungsi instrumental aktif dalam bentuk kewenangan dan fungsi instrumental pasif dalam bentuk kebijaksanaan (beleid). Fungsi instrumental ini diarahkan pada pencapaian tujuan pemerintahan, sehingga mengandung asas efisiensi (daya guna) dan asas efektifitas (hasil guna); c. Fungsi jaminan (waarborgfunctie), yang meliputi tiga jenis jaminan, yaitu : 1) Jaminan pemerintahan (bestuurlijk waarbogen) yang menyangkut tentang aspek doelmatige dan democratie, antara lain : keterbukaan (openbaarheid), inspraak dan berbagai mekanisme pengawasan (controll); 2) Perlindungan hukum (rechtsbescherming); 3) Ganti rugi (de schadevergoeding).

Di sisi lain, konsep J. Van der Hoeven dalam bukunya De Drie Dimensies van het Bestuursrecht memaparkan tiga sisi hukum aministrasi, meliputi : a. Normativiteit, yaitu hukum tentang kekuasaan memerintah (recht op de regermacht); b. Organisasi dan instrumental (de organizatie en instrumentarium); dan c. Kedudukan hukum warga negara terhadap pemerintahan (de rechtspositie van der tegenover het bestuur). Mendasarkan pada fungsi administrasi yang dikemukakan oleh P.de Haan dan J.van der Hoeven tersebut, secara sederhana dapat kita pahami bahwa hukum administrasi berfungsi sebagai norma yang mengatur lembaga dan kekuasaan pemerintah dalam menjalankan pemerintahan, sebagai sarana menjalankan pemerintahan, yakni landasan kewenangan maupun kebijakan, dan berfungsi menjamin warga negara atas tindakan pemerintah. Hakekat dan inti dari hukum administrasi tersebut adalah : 1) memungkinkan administrasi (negara) untuk menjalankan fungsinya; 2) melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi (negara) dan juga melindungi administrasi (negara) itu sendiri.