EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

dr. Molnár Tamás A nemzetközi jogi eredetű normák beépülése a magyar jogrendszerbe Doktori (Ph. D.) értekezés TÉZISEI

Témavezető: Dr. Valki László D.Sc. professor emeritus

Budapest, 2012. augusztus

2 A nemzetközi jogi eredetű normák beépülése a magyar jogrendszerbe – Ph.D. TÉZISEK

I.

A kitűzött kutatás céljának rövid összefoglalása

1. A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának kérdésköre XIX. század végi felbukkanása óta úgy a nemzetközi jog, mint az alkotmányjog örökzöld témaköre. Minden állam belső joga viszonyul valamiféleképpen – akár kifejezetten (pl. az alkotmányban rögzítetten), akár közvetetten, az állami szervek gyakorlatából leszűrhetően – a nemzetközi jogi normákhoz. 2. A rendszerváltozás utáni magyar nemzetközi jogi és alkotmányjogi jogtudományban a téma – örökzöld jellege ellenére – változó intenzitással volt jelen: többször és hosszabb ideig esett ki a kutatások homlokteréből, mint ameddig a szakmai érdeklődés középpontjában volt. A demokratikus átalakulást követően azonban ugrásszerű változásnak lehettünk tanúi. A korábban vállalt – elsősorban emberi jogi tárgyú – nemzetközi kötelezettségeink feléledtek, rengeteg új nemzetközi szerződést kötöttünk (pl. 1990-tól a 2010 májusával kezdődött törvényalkotási ciklusig bezáróan az Országgyűlés által elfogadott majd 2600 törvény mintegy 25 %-a nemzetközi szerződést hirdetett ki), valamint újszerű, egyéb államközi kötelezettségeket is vállaltunk (lásd pl.: a szankciókat elrendelő ENSZ biztonsági tanácsi határozatok, az Európai Emberi Jogi Bíróság Magyarországot sűrűn elmarasztaló ítéletei; az ENSZ Nemzetközi Bíróságának alávetési nyilatkozattal elfogadott kötelező joghatósága stb.). A magyar jogrendszer rendszerváltás miatt meglehetősen megviselt állapotában a politikai elitek és döntéshozók relatív kevés figyelmet szenteltek a nemzetközi jogi eredetű normák magyar jogrendszerbe való bekerülésének, helyüknek és államon belüli érvényesülésüknek.


A jogtudomány is csupán egy-egy esemény vagy eseménysorozathoz köthetően foglalkozott többet a témakörrel (pl. az 1956-os igazságtételi törvények Alkotmánybíróságot (AB) is megjárt kálváriája a ’90-es évek elején, az 1994-98 közötti kormányzati alkotmány-előkészítő törekvések, a Legfelsőbb Bíróság egyes ellentmondásos ítéletei, az EU-csatlakozásunk megkövetelte ún. közjogi igazodás). A témakör monografikus szintű feldolgozására azonban 1987 óta nem került sor (BODNÁR LÁSZLÓ ekkor jelentette meg nyomtatásban „A nemzetközi szerződések és az állam” c. monográfiáját). 3. Jelen doktori disszertációval tehát arra vállalkoztam, hogy az elmúlt két évtized történéseire, illetve fejleményeire alapozva áttekintsem és részletesen elemezzem a nemzetközi jogi eredetű normáknak a magyar jogrendszerbe való beépülésének, illetőleg a jogforrásai hierarchiában elfoglalt helyüknek a kérdéseit. A tudományos elemzés kiterjedt a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyának elméleti szemszögből történő megközelítésére (a monizmus vagy dualizmus problematikája), a nemzetközi jog belső jogi megjelenítésének alkotmányos technikáira (adopció, illetve transzformáció) – amelynek kapcsán részletesen elemeztem a nemzetközi szerződéskötési eljárást –, továbbá a nemzetközi jog hazai jogon belül elfoglalt helyzetére (a nemzetközi jogi normák belső joggal szemben elsőbbségére, azaz prioritására). Célom volt továbbá az, hogy ne csupán a nemzetközi jog két legismertebb és jelentőségét tekintve legmeghatározóbb forrásának, a nemzetközi szokásjognak és a nemzetközi szerződéseknek a magyar joggal való interakciójának a feltárására szorítkozzam, hanem a teljességre törekedve a többi nemzetközi jogforrásra is kiterjesszem a vizsgálatot. Ennek megfelelően külön foglalkoztam a nemzetközi szervezetek normatív határozataival, az államok közössége által elismert általános jogelvekkel, Magyarország és más államok „kifelé irányuló”


egyoldalú jognyilatkozataival, illetve a nemzetközi bírói döntésekkel (mint kisegítő forrásokkal). Ezen felül áttekintettem a kérdéskör kodifikációjára irányuló kísérleteket a ’90es

évektől

a

2010-2011-es

„gyors”

alkotmányozással

és

az

annak

eredményeképpen megszületett új Alaptörvénnyel bezáróan. Ezzel arra is rá kívántam mutatni, hogy bár többször felmerült a pontosabb, ésszerűbb és a nemzetközi jog megnövekedett szerepének megfelelőbb szabályozás igénye, ezek a törekvések – politikai akarat hiányában – rendre megakadtak a hatályos joggá

válás

közjogi

folyamatának

valamely

stádiumában,

amely

„sikertelenszériának” végül az Alaptörvény elfogadása vetett véget.

II.

A kutatás forrásai és módszerei

1. A témában való elmélyültebb kutatás 2004 elején kezdődött, azóta számos részpublikációm látott napvilágot – magyar és angol nyelven – a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyának a témakörében. Az elsődleges forrásként

felhasznált joganyagokhoz, alkotmánybírósági

esetjoghoz, illetve előkészítő dokumentumokhoz főként jogi adatbázisokon keresztül (CompLex) fértem hozzá. A nemzetközi szerződések fellelésében a jogi adatbázisokon kívül az ENSZ szerződés-nyilvántartására (treaties.un.org) és az Európa Tanács szerződés-regiszterére (conventions. coe.int) támaszkodtam, illetve szűkebb körben a Külügyminisztérium Szerződéstára is segítségemre volt. Több külföldi tanulmányút, illetve ösztöndíj segítette a külföldi szakirodalom (másodlagos források) gyűjtését: a Brüsszeli Szabadegyetem Jogi Karának Könyvtára (2005-2006), a Marie Curie Top Summer School (2006), illetve a


The Hague Academy of International Law (2008) alkalmával az ENSZ Nemzetközi Bíróság Könyvtára Hágában, majd a 2009. évi UN International Law Seminar alatt az ENSZ és az egykori Népszövetség Könyvtára Genfben, majd a 2010 nyarán a European University Institute szervezésében megrendezett Academy of European Law során az Európai Egyetemi Intézet Könyvtára Firenzében, végül 2011 júliusában az Oxfordi Egyetem Könyvtára zárta a sort. A magyar nyelven megjelent papír alapú jogirodalmi források lelőhelye elsősorban az Országgyűlési Könyvtár, a Budapesti Corvinus Egyetem Könyvtára, illetve az ELTE-ÁJK könyvtára voltak. Az anyaggyűjtés során nem csupán a magyar nyelvű – leginkább rendszerváltást követő – szakirodalom kimerítő felkutatására törekedtem, hanem az elméletek mind szélesebb körű áttekintése, továbbá az összehasonlító jogi módszer alkalmazása érdekében igyekeztem a vonatkozó angol és francia nyelvű szakirodalmat is mind teljesebb körben feldolgozni. Mindemellett egyes specifikus szemináriumokon, konferenciákon való részvétel is a témában való elmélyülést, illetve eszmecserét szolgálta. Ilyen volt 2008 márciusában az ERA szemináriuma Stockholmban a nemzetközi jog és az EU jog viszonyáról, 2009 októberében CLEER szeminárium Hágában (T.M.C. Asser Instituut) a nemzetközi jog és az EU jog interakciójáról Lisszabon után, továbbá ugyanezen akadémiai műhely által „Az EU jog autonómiája a nemzetközi joghoz képest, illetve az EU jog hatása a nemzetközi jog alakítására” címmel megrendezett szakmai tanácskozás is. 2. A választott módszert illetően kiemelendő, hogy egy-egy alkérdés feltérképezésekor az elsődleges forrásokra támaszkodtam: elsőként a vonatkozó tételes jogi szövegek elemzésére, majd a kapcsolódó alkotmánybírósági


gyakorlatra koncentráltam, végül azokról alkotott személyes reflexióimról rövid feljegyzéseket készítettem. A primér forrásokat kommentáló másodlagos forrásokat csak ezután dolgoztam fel, s azokat egymással összevetve, azokra reflektálva, illetve azokkal vitatkozva alakítottam ki papírra vetett személyes véleményem. Sok

probléma

megvilágításban

nagy

segítséget

nyújtottak

gyakorlati

tapasztalataim, a központi közigazgatásban eltöltött több éves jogszabályelőkészítői tevékenység, illetve a nemzetközi szerződéskötés gyakorlatában való jártasság. Ezek folyományként igyekeztem számos konkrét példát hozni, egyes jelenségek minél gazdagabban dokumentált alátámasztására és illusztrálására. Elsősorban nemzetközi jogi szemüvegen keresztül végeztem a kutatási téma feldolgozását, onnan közelítettem az egyes jogi kérdésekhez, illetve a nemzetközi

jog

fogalomkészletét,

dogmatikáját

használtam

értelmezési

keretként. Mindazonáltal egyes, a hazai közjogi berendezkedéssel szorosan összefüggő részterületeknél elkerülhetetlenül alkotmányjogi fókuszú az elemzés. Sajátos határ- és érintkezési területe a nemzetközi jognak és az alkotmányjognak a nemzetközi jog szabályainak államon belüli szférába történő befogadása és ottani érvényesülése. Nem lehetett tehát kizárólag az egyik megközelítésmódot alkalmazni és egyedül végigvinni a dolgozaton, míg a másikat teljesen kiszorítani e komplex viszonyrendszer leírásából, valamint magyarázatából. 3. A „nemzetközi jog forrásai” alatt az ENSZ Nemzetközi Bíróság Statútumának 38. cikk (1) bekezdésében felsorolt kútfőket (a „jog megállapításának segédeszközeivel” együtt), valamint a nemzetközi bírói gyakorlat által megállapított és a jogtudományban is communis opinio-ként elfogadott további tényleges forrásokat (nemzetközi szervezetek határozatai, egyoldalú állami jognyilatkozatok) értettem.


A nemzetközi jog és a belső jogrendszer viszonyának e disszertáció keretei közötti feldolgozása tehát nem terjed ki az európai közösségi (uniós jog) és a magyar jog kapcsolatának, kölcsönhatásának a tárgyalására. Azt a dogmatikai megközelítést követtem, miszerint a közösségi (uniós) jog nem tekinthető a nemzetközi

jog

részének,

egyik

alrendszerének,

így

két

különálló

normarendszernek tételeztem őket. Ezt az értelmezést támasztja alá, hogy az Európai Unió Bírósága már a ’60-as évek közepétől leszögezte: a közösségi jog egy olyan önálló, sui generis jogrendszert alkot, amely a tagállami jogrendszerektől elkülönült, önálló jogforrásokkal, jogelvekkel és értelmezési monopóliummal (bírói fórummal) felruházott autonóm jogtest. Az Európai Unió joga ebből a szempontból sem nem nemzetközi jog, sem nem hazai jog, hanem egy speciális forrású, elkülönült korpuszú joganyag. A magyar AB is ezt az értelmezést követte, amikor megállapította, hogy az „Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, e szerződések mint elsődleges jogforrások és [a másodlagos jogforrások] közösségi jogként a belső jog részei […]. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak.” [lásd: 1053/E/2005. AB határozat; később: 72/2006. (XII. 15.) AB határozat; legújabban 61/2011. (VII. 13.) AB határozat]. Az EU elsődleges és másodlagos joga, az ún. acquis communautaire tehát nem nemzetközi jogként – az előző Alkotmány 7. § (1) bekezdés utóda, az új Alaptörvény Q) cikkén keresztül

–

csatornázódik

be

a

magyar

jog

világába,

hanem

az

alkotmánybírósági diktum alapján a korábbi Alkotmány 2/A. §, illetve az annak most megfelelő Alaptörvény E) cikk erejénél fogva. Fentiekre tekintettel az Európai Unió alapítószerződéseinek, illetve a 2003. évi EU Csatlakozási Szerződésünk beépülésének eljárásrendjét és belső jogon belül


elfoglalt helyét csupán olyan mértékben vettem górcső alá, amíg azok – hatálybalépésükig – tisztán klasszikus nemzetközi szerződésként viselkedtek [pl. nemzetközi szerződéskötési eljárás; a belső jogi inkorporáció technikája; vagy az előzetes normakontroll lehetősége relációiban – ez utóbbi hatáskört az Alkotmánybíróság is magának vindikálja, vö.: 61/2008. (IV. 29.) AB határozat].

III.

A

tudományos

eredmények

rövid

összefoglalása,

azok

hasznosítása, a hasznosítás lehetőségei III.1. A tudományos eredmények rövid összefoglalása 1. A dolgozat első érdemi része (II. rész) a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának elméleti kérdéseit boncolgatja, meghatározva a nemzetközi jog és a belső jog fogalmait, valamint a nemzetközi jog strukturális sajátosságait, amelyek a témakör jobb, problémaérzékenyebb megértését szolgálják. Ezt követi a nemzetközi jog és a belső jog viszonyáról kialakult főbb elméleti irányzatok bemutatása (monizmus, dualizmus, illetve a nemzetközi jogi nihilizmus), kitérve azok mai relevanciájára. A teoretikus nézőpontoknak a nemzetközi jog államon belüli érvényesíthetőségét biztosító jogtechnikai leképeződései folytatják a dolgozat elméleti részének ívét (adopció, illetve transzformáció). E rész tehát leginkább egy strukturált vázlatát kívánja adni a XIX. század vége óta ezen a téren zajló elméletalkotásnak, illetve „általános részként” dogmatikailag megalapozza az azt követő „különös részt”, a kimondottan a magyar jog és a nemzetközi jogi eredetű normák viszonyának szentelt fejezeteket. E részben többnyire a tudományosan reflektáltan leíró, de egyben szintetizáló

stílus

dominál,

mindazonáltal

rámutatok

azokra

az

új


elméletalkotókra, illetve gondolati irányzatokra, valamint világtendenciákra, amelyek mind inkább meghaladottnak ítélik a monizmus-dualizmus éles szembeállítását.

2.

A

III.

rész

intézménytörténeti

áttekintést

ad,

amelynek

alapján

megállapítható: a nemzetközi jog és a belső jog viszonya meglehetősen mostohán kezelt közjogi kérdés hazánk alkotmányfejlődésében. A nemzetközi jogi eredetű szabályok államon belüli érvényesülése és Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásai eljárásának mikéntje évtizedeken keresztül negligáltatott. Végül az 1989-es jogállami forradalom alkotmányozási folyamata (az 1989. évi XXXI. törvény) szentelt helyet a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyának az alaptörvényben [előző Alkotmány 7. § (1) bekezdés]. Ezen egykori alkotmányhely azonban túlságosan szűkszavú és általános: megfogalmazása pontatlanra, illetve homályosra sikerült, több különböző jelentés is kiolvasható belőle. Utóda, az Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bekezdése nagymértékű szövegszerű hasonlóságot mutat, így a problémák egy része a hatályos nemzetközi jogi klauzulára is érvényes. 3. A nemzetközi jog és a magyar jog doktrinális kérdéseivel a IV. rész foglalkozik behatóbban. Az előző Alkotmány 7. § (1) bekezdése, illetve az Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bekezdése meglehetősen általános: lakonikus megfogalmazásuk semmit sem mond(ott) arról, hogy a nemzetközi jog a dualista, avagy a monista teóriának megfelelően válik a magyar jogrendszer részévé; hallgatnak a nemzetközi jognak a magyar jogrendszerben elfoglalt helyéről, valamint a nemzetközi jog és a belső jog közötti esetleges konfliktusok rendezésének

kérdéséről,

illetve

a

nemzetközi

szerződések

közvetlen


alkalmazhatóságának lehetőségét is homály fedi. Az előző Alkotmány e normája tartalmának feltárásához az Alkotmánybíróság gyakorlatának elemzése volt szükséges, amely irányadó az Alaptörvény Q) cikkére nézve is [vö: 22/2012. (V. 11.) AB határozat]. A két jogrendszer viszonyát az AB hiteles alkotmányértelmezése tisztán dualista-transzformációs modellként határozta meg [pl. 53/1993. (X. 13.) ABH, 4/1997. (I. 22.) ABH, 30/1998. (VI. 25.) ABH, 7/2005. (VII. 1.) ABH, 143/2010. (VII. 14.) ABH]. Ehhez képest álláspontom szerint az „íratlan” és az „írott” nemzetközi jogi normákra két külön rezsim érvényesül hazánkban. A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai – azaz az egyetemes nemzetközi szokásjog, a ius cogens erejű normák, illetve az államok közössége által elismert általános jogelvek – adopcióval inkorporálódnak a magyar jogba (a monista modellre rímel). Az „íratlan”

nemzetközi

jogi

szabályok

mindenkori

tartalmára

történő

alkotmánybeli utalás egyértelművé teszi, hogy a szokásjog (és a ius cogens) dinamikus változásával, fejlődésével számolva a nemzetközi jog aktuális fejlettségi foka szerinti „szokásjog-anyagot” fogadja el a magyar jogrendszer. Az előző Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulatában, illetve az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdésének első mondatában foglalt dinamikus utalásra az AB által használt „generális transzformáció” megítélésem szerint fogalmi ellentmondás. A nemzetközi szerződésekre nézve a magyar jog ha „szemérmesen is”, de dualista beállítottságú; ebből fakadóan a nemzetközi szerződések a kihirdető jogszabály által megvalósított transzformációval válnak belső jogunk részévé. 4. A nemzetközi jog forrásainak (ius cogens normák, szokásjog, nemzetközi szerződések, általános jogelvek stb.) a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyére


nézve szintén nem tartalmaz(ott) fogódzót sem az előző Alkotmány, sem az új Alaptörvény, sem pedig az alkotmányos jelentőségű régi, illetve új jogalkotási törvényünk (1987. évi XI. törvény, illetve a 2010. évi CXXX. törvény). Ezekre a kérdésekre az értekezés V. része keresi a választ. Az AB gyakorlatának elemzéséből megállapítható, hogy az egyetemes nemzetközi szokásjog (ide értve a ius cogens erejű normákat is) és az államok közössége által elismert általános jogelvek a magyar jogrendben előnyt élveznek a törvényekkel és az alacsonyabb rangú jogszabályokkal szemben. Az Alaptörvénnyel szemben azonban kizárólag azok a nemzetközi jogi eredetű szabályok bírhatnak prioritással, amelyek a szerződések jogáról szóló 1969. évi Bécsi Egyezmény szerinti ius cogens normák körébe tartoznak. A nemzetközi szerződéseket illetően a tételes jogban mindössze az Abtv. biztosít eljárási elsődlegességet a nemzetközi szerződéses kötelezettségvállalásoknak az Alaptörvény alatti jogforrásokkal szemben. A nemzetközi szerződéseknek a belső jogszabályokkal – az Alaptörvény kivételével – szembeni általános elsőbbségének érvényre juttatása szintén alkotmánybírósági határozatokból olvasható ki. Mindez azonban a megkívántnál jóval általánosabb, így nem teljesen problémamentes, továbbá a vonatkozó AB határozatok [pl. 4/1997. (I. 22.) ABH, 30/1998. (VI. 25.) ABH] nem fejtik ki azokat az alkotmányos követelményeket, amelyek a jogalkalmazás számára a legalitás alapján történő döntéshozatalhoz szükségesek. A „nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival” analóg módon a szerződéses formában megjelenő ius cogens jellegű kötelezettségek (de kizárólag azok) az Alaptörvénnyel szemben is alkalmazási prioritást nyerhetnek. 5. Ehhez kapcsolódón a 2005. évi L. törvény szerkezetét követve részletesen elemeztem

a

nemzetközi

szerződések

megkötésének

és

belső

jogi


megjelenítésének hazai eljárásrendjét. Mindezt azért, mert a vonatkozó belső jogi eljárási szabályok áttekintése nem csak elméleti szempontból cizellálja a két normarendszer hazai illeszkedését, hanem gyakorlati-pragmatikus oldalról is sokat elárul a kérdéskörrel kapcsolatos hivatalos megközelítésről. Az egyes eljárásjogi intézményeket górcső alá véve leszűrhető, hogy a törvény a „régi szereplőkkel” egy modern és a nemzetközi kötelezettségvállalásainkhoz illeszkedő eljárási mechanizmust alakított ki. Elődjéhez (1982. évi 27. tvr.) képest e rendszer a magyar jog és a nemzetközi jog kölcsönhatásának jóval szélesebb hatókörét fogja át. Legutóbbi módosítása helyet szentelt a nemzetközi szervezetek kötelező erejű határozatai belső jogi inkorporálódásának is, de így sem szabályozza a teljesség igényével a szerződések jogának egész terrénumát (nincs rögzítve pl. a fenntartások és kifogások tételének részletes szabályai, az EU és a tagállamok, valamint harmadik államok közötti ún. vegyes megállapodások megkötésének eljárásrendje, az államutódlás hatásai a nemzetközi szerződésekre). Ezen túl egyes speciális szerződéses rezsimek magyar jogba történő beépülését is vizsgálat tárgyává tettem (az Európai Unió alapját képező szerződések, ENSZ Alapokmány, NATO szerződések, WTO megállapodások). Ennek konklúziója, hogy ezeknél a viszonylag zárt alrendszereket felállító szerződéseknél szuverenitás-korlátozó jellegűkre tekintettel sem érvényesült – az Európai Uniót alapító szerződéseket leszámítva – speciális eljárási rezsim a belső jogi inkorporáció során, továbbá nem élveznek eltérő jogforrási rangot a többi nemzetközi szerződéshez képest sem. 6. A teljességre törekedve a nemzetközi jog egyéb forrásait is bevontam az elemzés körébe (V.4. – V.7. alfejezetek). A nemzetközi bíróságok határozataival kapcsolatban megállapítható, hogy az utóbbi évek jogalkotási


fejleményeinek köszönhetően (2005. évi L. törvény – Nksztv.) egyértelmű normákba rendezett előírások szabályozzák e normák belső jogba történő megjelenítését, valamint közvetetten – a törvényi, illetve kormányrendeleti kihirdetés követelményével – a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét. Ez már csupán részben igaz a Magyarország és más államok hazánk számára nemzetközi jogilag releváns egyoldalú jognyilatkozataira. Az Nksztv. a nemzetközi

szerződésekhez

fűzött

fenntartásokra,

kifogásokra,

illetve

nyilatkozatokra nézve tartalmaz a szerződésekre irányadó szabályozást, míg a nemzetközi szerződésekhez nem köthető, önálló egyoldalú állami nyilatkozatok (pl. ilyen volt Franciaországnak a csendes-óceáni térségben a légköri kísérleti atomrobbantások befejezéséről szóló 1974. évi egyoldalú nyilatkozata) belső jogi státusza és joghatásai kívül esnek a törvény hatókörén. Az effajta egyoldalú állami jogi aktusok belső jogba kerüléséről a magyar tételes jog explicite nem rendelkezik, legfeljebb az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdésének második mondata

(„[a]

nemzetközi

jog

más

forrásai

jogszabályban

történő

kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé”) kezeli közvetetten ezt a kérdést. Sajnálatos módon a legmostohább helyzetben sokáig a nemzetközi szervezetek normatív határozatai voltak – holott Magyarország a több száz nemzetközi szervezet közül hozzávetőleg 60-nak tagja –, ez különösen fájó volt az ENSZ Biztonsági Tanácsának kötelező erejű határozatainál (amelyek száma meghaladja a kétezret). Az Alaptörvény hatálybalépése előtt a magyar tételes jogi szabályozás – egy, a BT határozatokra vonatkozó kormányrendeleti utalást leszámítva – nem tartalmazott iránymutatást arra nézve, hogy mi a teendő a nemzetközi szervezetek Magyarországot is kötelező határozataival. Ennek híján leginkább kézzelfogható külügyi praxissal a Biztonsági Tanácsnak az ENSZ Alapokmány VII. fejezete alapján elfogadott határozataival kapcsolatban


találkozhattunk. A biztonsági tanácsi határozatokra fókuszálva megállapítható: a rendszerváltozást követő két évtizeden keresztül a hazai gyakorlat inkoherens, zavaros és több ponton is ellentmondásos volt. Helyenként csupán közjogi szervezetszabályozó eszközzel (kormányhatározattal), másutt jogszabállyal (gyakrabban kormányrendelettel, ritkábban törvénnyel) csatornázódtak be ezen aktusok a magyar jogrendszerbe. Ezt a tarthatatlan helyzetet számolta fel az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdésének szövege, valamint az Nksztv.-nek az Alaptörvény hatálybalépésével összefüggésben elvégzett módosítása, minden esetben törvényi vagy kormányrendeleti transzformációt előírva. 7. A disszertáció VI. fejezete a két jogrend közötti összhang biztosításának a módját járja körül. Míg a korábbi fejezetek a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyának általános kérdéseit, majd az egyes nemzetközi jogi normák hazai megjelenését és a jogrendszeren belül elfoglalt helyét tárták fel, azaz a kérdéskör statikus aspektusaival foglalkoztak, addig ez a fejezet az interakció dinamikájára helyezi a hangsúlyt. Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése által megkövetelt összhang biztosítása ugyanis nem egy egyszeri feladat, hanem folyamatosan érvényre juttatandó alkotmányos parancs. A magyar jogrendszer mindenkori állapotában formailag és tartalmilag is meg kell, hogy feleljen a nemzetközi jogból fakadó kötelezettségeknek. Formai értelemben a nemzetközi jog magyar jogban történő megjelenítéséhez, „a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai” tekintetében – az AB szóhasználatában – az Alkotmány által megvalósított generális transzformáció (álláspontom szerint adopció), a nemzetközi szerződéseknél pedig a speciális transzformáció (törvényi vagy kormányrendeleti kihirdetés) szükséges, ez az első lépés.


Tartalmi szempontból további követelmény, hogy a magyar jogszabályok ne ütközzenek a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeinkkel, amit az Nksztv. elő is ír (a két jogrend közötti összhang meglétét a szerződéskötési folyamat minden fázisában vizsgálni kell; az összhang megteremtéséhez szükséges belső jogszabály-módosításokat a kihirdető normába kell foglalni). Ezen a „negatív/adaptációs kötelezettségen” túl alkotmánybírósági döntések azt is hozzátették, hogy a belső jog és a nemzetközi jog közötti összhang megteremtéséhez hozzátartozik a nemzetközi kötelezettségvállalás végrehajtása; s ha ez csak szabályozással érhető el, akkor a szükséges jogalkotási feladat teljesítése (a szükséges jogszabály kibocsátása) [16/1993 (III. 12.) AB határozat; 37/1996. (IX. 4.) AB határozat]. Ez egyben a nemzetközi jogból is fakadó követelmény. A jogalkotás eszközein túl kiemelkedő szerepet játszanak még a bíróságok és más hatóságok jogalkalmazása (főként a nemzetközi joggal konform értelmezés által), valamint a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos, előzetes és utólagos normakontrollra

vonatkozó,

illetve

a

jogszabályok

és

a

közjogi

szervezetszabályozó eszközök nemzetközi szerződésbe ütközését vizsgáló alkotmánybírósági jogkörök, még ha több hiányossággal is bír e rendszer. 8. A kérdéskör de lege lata bemutatását követően az utolsó előtti, VII. fejezetben a hatályos szabályozás megváltoztatására irányuló jogalkotási törekvések bemutatása képezik az értekezés gondolatfűzésének irányát. A nemzetközi

jog

magyar

jogrendszerbeli

helyének

újragondolása

kormányciklusokat átívelően vissza-visszatérően napirenden volt. Az elmúlt húsz év kormányai többször is megkísérelték a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának egyszerűbb és ésszerűbb normatív rendezését. Sajnálatos módón azonban a megjelent koncepciók, tervezetek, törvényjavaslatok mindegyike


megakadt a törvénnyé, hatályos joggá válás közjogi folyamatának valamely stádiumában. A 2012. január 1-én hatálya lépett Alaptörvény „nemzetközi jogi klauzulája”, a Q) cikk némileg jobb, pontosabb szöveget eredményezett, de továbbra is kimaradt belőle a nemzetközi jog jogforrási hierarchián belüli elhelyezése, illetve explicit módon a nemzetközi szervezetek normatív határozatai magyar jogba történő recepciójának a rendje. Előnye az új normaszövegnek, hogy a szövegszerű hasonlóság okán az Alkotmánybíróságnak várhatóan nem kell revideálnia eddigi joggyakorlatát. 9. A záró konklúziók (VIII. fejezet) – az értekezés gondolati ívét keretbe foglalva – az egyes fejezetek részösszegzéseit szedik egy csokorba, továbbá általános, horizontális végkövetkeztetéseket is megfogalmaznak. Kitérnek egyben a rendszerváltozás óta eltelt időszak pozitív jogalkotási-jogalkalmazási fejleményeire, ígéretes tendenciáira, valamint a hiányosságokra, a megoldatlan vagy függőben maradt problémákra egyaránt (ez utóbbiaknál de lege ferenda megoldási javaslatokat kínálva). A disszertáció arra a végkövetkeztetésre jut, hogy a rendszerváltozást követő több mint húsz év során sajátos ellentmondást fedezhettünk fel a nemzetközi joghoz való hivatalos hozzáállásunkban. Egyfelől a magyar jog tágra nyitotta kapuit a világ, a nemzetközi együttműködés és a multilateralizmus felé. Nagyszámú nemzetközi szerződéshez csatlakoztuk; az Európa Tanács tagjaként lehetővé tettük, hogy magánszemélyek a strasbourg-i bírósághoz forduljanak az Európai Emberi Jogi Egyezményben foglalt jogaik megsértése esetén; elismertük az ENSZ Nemzetközi Bíróságának joghatóságát; a WTO, a NATO és az EU tagjaivá váltunk stb.


Másfelől a nemzetközi jognak a belső jogélet mindennapjaiban megnövekedett szerepe a pozitív jogban mégsem képeződött le dogmatikailag kimunkált, logikus és átfogó normatív keretrendszer létrehozásában. Ez mutatkozott meg az előző Alkotmány problémás 7. § (1) bekezdésében, valamint az alkotmánybéli hiányosságokat orvosolni próbáló, de nem teljesen konzisztens és nem mindig kristálytiszta dogmatikát felmutató alkotmánybírósági esetjogban is, amely utóbbi természetesen per se nem is jelenthetett gyógyírt minden szabályozási betegségre. III.2. A kutatás eredményeinek hasznosítása, hasznosíthatósága Az

alkotmányos

szintű

megjelenítés

óta

izgalmas

és

intellektuális

továbbgondolásra késztető téma aktualitását a 2010-2011-es alkotmányozás, valamint az annak betetőzéseképpen elfogadott Alaptörvény fényében aligha kell magyarázni. A disszertáció VIII. fejezetében azokat a témaköröket is igyekeztem áttekinteni és körüljárni, amelyeknek a magyar jogi szabályozásnak a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát rendező rendelkezéseiben indokolt lenne megjelenniük. Az értekezésben de lege ferenda jelleggel javaslatot is teszek a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyára vonatkozó, alaptörvényi, illetve törvényi szintű megjelenítést igénylő kérdésekre, s egy dogmatikilag zárt logikai keret kialakítására. Az új Alaptörvény által uralt magyar jogrendszer felé ugyanis elvárás, hogy hazánknak a nemzetközi együttműködésben betöltött dinamikus szerepéhez igazodóan, illetve a nemzetközi jogi eredetű normák sokszínűségét számba véve egyértelműen, koherensen és a modernitás igényével rendezze a nemzetközi jogi szabályok magyar corpus iuris-ba történő beépülését, s azon belüli helyzetét.


Másrészt a fentebb vázolt kutatási eredmények közül a hiányosságokra, alulszabályozottságra rávilágítók az Alaptörvény módosításakor, illetve az alacsonyobb szintű jogi szabályozás szintjén is felhasználhatóak. Így pl. a 2005. évi L. törvény módosításakor, illetve a végrehajtására kiadott, ma már hatálytalan 1/2005. (X. 25.) KüM-IM együttes irányelv rendeleti formában történő újraalkotásakor, amivel a törvényi felhatalmazás hiányában is adós még a jogalkotó. Harmadrészt az értekezés publikálása, illetve szélesebb szakmai körben történő terjesztése elősegítheti, hogy a nemzetközi szerződéskötési folyamatban résztvevő külügyi apparátus, illetve más szaktárcák tisztviselői a nemzetközi szerződéskötési eljárás mélyebb, bonyolultabb összefüggéseinek, a szerződések sajátosságainak, továbbá egyéb, kevésbé tipikus nemzetközi jogforrásoknak is kellő figyelmet szenteljenek a közigazgatási praxisban. Hasonlóképpen hozzájárulhat ahhoz, hogy a jogrendszerek transznacionalizálódásának és pluralitásának korában a bírói, ügyészi jogalkalmazást is érzékenyebbé tegye e kérdés iránt. Azzal a céllal, hogy a nemzetközi jogi normáknak a magyar jog szféráján belüli joghatásait ismerő és felismerő, a jogforrási rangjukra figyelemmel lévő, azokat otthonosan és rendszeresen alkalmazó, valamint a nemzetközi jogot a belső jogszabályok tartalmának feltárásához értelmezési eszközként felhasználó bírósági ítéletek szülessenek.

IV.

A disszertáció témakörében készült tudományos közlemények jegyzéke

Nyomtatásban megjelent írások


1. MOLNÁR TAMÁS (2012): Az új Alaptörvény rendelkezései a nemzetközi jog és a belső jog viszonyáról. In: Drinóczi Tímea – Jakab András (szerk): Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. Budapest – Pécs, PPKE JÁK – PTE ÁJK [megjelenés alatt] 2. MOLNÁR TAMÁS (2012): Két kevéssé ismert nemzetközi jogforrás helye a belső jogban: a nemzetközi bíróságok döntései, valamint az egyoldalú állami aktusok esete a magyar jogrendszerrel. Közjogi Szemle 2012. 3. szám [megjelenés alatt] 3. MOLNÁR TAMÁS (2011): A nemzetközi szervezetek határozatainak beépülése és helye a magyar jogban, különös tekintettel az ENSZ Biztonsági Tanácsának határozataira. Jogtudományi Közlöny LXVI (2011) 339-351. o. 4. MOLNÁR TAMÁS – SULYOK GÁBOR – JAKAB ANDRÁS (2009): 7. § [Nemzetközi jog és belső jog; jogalkotási törvény]. In: Jakab András (szerk): Az Alkotmány kommentárja. Budapest, Századvég, 2. kiadás, 357-386. o. 5. MOLNÁR TAMÁS (2007): A nemzetközi jog és a magyar jogrendszer viszonya 1985 – 2005. In: Jakab András – Takács Péter (szerk): A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. Budapest, ELTE ÁJK – Gondolat, 914-941. o. 6. MOLNÁR TAMÁS (2007): The Relationship of International Law and the Hungarian Legal System 1985-2005. In: András Jakab – Péter Takács – Allan F. Tatham (szerk): Transformation of Hungarian Legal Order 1985-2005. The Hague, Kluwer Law International, 468-483. o.


7. MOLNÁR TAMÁS (2006): Van új a nap alatt: nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárást újrakodifikáló törvény. Jogtudományi Közlöny LXI (2006) 39-53. o. 8. MOLNÁR TAMÁS (2005): Gondolatok az Európai Unió alapját képező nemzetközi

szerződések

magyar

jogba

történő

beépüléséről.

Jogtudományi Közlöny LX (2005) 388-394. o. 9. MOLNÁR TAMÁS (2004): Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése a monista – dualista koncepciók szemszögéből de lege lata, illetve de lege ferenda. Magyar Jog 51 (2004) 649-660. o. 10. MOLNÁR TAMÁS (2004): A csatlakozási szerződés jogi természete. Belügyi Szemle 2004/5., 178-193. o.

Konferencia előadások 1. MOLNÁR TAMÁS: A nemzetközi jog és a magyar jog viszonya az új Alkotmányban: alaptörvényi szintű kérdések. „Konferencia a jelenlegi alkotmányozásról” c. országos konferencia (a PPKE JÁK és a PTE ÁJK közös szervezésében), Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Budapest, 2011. február 4. 2. MOLNÁR TAMÁS: A nemzetközi jog és a magyar jogrendszer viszonya a rendszerváltozástól

2005-ig.

„A

magyar

jogrendszer

átalakulása

1985/1990-2005. Jog, rendszerváltozás, EU-csatlakozás” c. nemzetközi konferencia (az ELTE-ÁJK szervezésében), ELTE-ÁJK, Budapest, 2006. április 7-8.

EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

Recommend Documents