ÉRTÉKELŐ JELENTÉS Közlekedési infrastruktúra fejlesztések értékelése 2000-2011 VÉGLEGES JELENTÉS
Készítette:
Terra Studio Kft. 1094 Budapest, Angyal utca 7/a
2012. április
TARTALOMJEGYZÉK ÁBRAJEGYZÉK......................................................................................................................................... 4 TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE .................................................................................................................. 6 RÖVIDITÉSEK JEGYZÉKE .................................................................................................................. 9 ABSZTRAKT ............................................................................................................................................. 12 VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ .............................................................................................................. 15 BEVEZETÉS ............................................................................................................................................. 46 I. FELADATCSOPORT: STRATÉGIAI KONTEXTUS ELEMZÉS ........................................... 47 I.1. Stratégiai kontextus vizsgálata ....................................................................................................... 47 I.2. EU források a közlekedési alágazatok fejlődésében .................................................................. 69 I.3. EU és hazai közlekedésfejlesztési források illeszkedése ............................................................ 72 I.4. Stratégiai fenntarthatóság vizsgálata ............................................................................................. 81 I.5. Szinergia vizsgálat ........................................................................................................................... 84 I.6. Integrált fejlesztések értékelése ...................................................................................................104 I.7. Stratégiai kontextus összefoglaló megállapítások, javaslatok ..................................................111 II. FELADATCSOPORT: A FEJLESZTÉSEK RENDSZEREZETT BEMUTATÁSA..........117 II.1. Közlekedési ágazatok szerinti bemutatás ............................................................................120 II.2. Fejlesztés típusa szerinti bemutatás ......................................................................................122 II.3. Transzeurópai hálózatok szerinti bemutatás .......................................................................124 III. FELADATCSOPORT: KÖZVETLEN EREDMÉNYESSÉG VIZSGÁLATA .................131 III.1. Eredményesség vizsgálata .........................................................................................................131 III.1.1. Az indikátorok jellemzése .................................................................................................131 Az indikátorok csoportosítása ..................................................................................................131 Céloknak való megfelelés...........................................................................................................135 Célértékek teljesülése ..................................................................................................................141 Indikátorok szerepe, funkciója..................................................................................................152 III.1.2. A közúti elérhetőség változása .........................................................................................153 III.1.3. Vasúti elérhetőség változása .............................................................................................173 III.2. Hatásértékelés .............................................................................................................................181 III.2.1. Társadalmi-gazdasági hatások...........................................................................................181 Komplex mutató .........................................................................................................................181 Komplex mutató és közúti elérhetőség kapcsolata ................................................................183 Versenyképesség mutató és a közúti elérhetőség kapcsolata................................................184 Nagy területi hatású projektek társadalmi-gazdasági vizsgálata – M3 és M5 hatásvizsgálata .......................................................................................................................................................185 III.2.2. Környezeti hatások ............................................................................................................188 III.3. Költséghatékonyság ...................................................................................................................190 III.4. Eredményesség – összefoglaló, javaslatok .............................................................................194 IV. FELADATCSOPORT: PROGRAMMENEDZSMENT VIZSGÁLATA ............................198 IV.1. A programmenedzsment szereplőinek hálózati rendszere ..................................................198 IV.1.1. Intézményrendszer főbb változásai .................................................................................198 IV.1.2. A közlekedésfejlesztéshez kapcsolódó intézményrendszer átalakulásának következményei ...............................................................................................................................202 IV. 2. Projektek előrehaladásának vizsgálata....................................................................................206 IV.2.1. Projektek előrehaladása .....................................................................................................206 IV.2.2. Időbeli késések okai ...........................................................................................................217 IV.2.3. Pénzügyi problémák okai ..................................................................................................221 IV. 3. A programokon/programozási időszakokon átívelő fejlesztések, „hídprojekt” .............231 IV. 4. Nemzetközi együttműködések vizsgálata ..............................................................................236 IV.5. Programmenedzsment összefoglaló, javaslatok ....................................................................242 2
V. FELADATCSOPORT: FENNTARTHATÓSÁGI ELEMZÉS ...............................................245 V.1. Pénzügyi fenntarthatóság ...........................................................................................................245 V.1.1. Rövid távú pénzügyi fenntarthatóság................................................................................245 V.1.2. Hosszú távú pénzügyi fenntarthatóság .............................................................................246 V.2. Környezeti fenntarthatóság ........................................................................................................252 V.3. Fenntarthatóság összefoglaló, javaslatok .................................................................................256 NYOMON KÖVETÉSI TÁBLA (ÉRTÉKELŐI JAVASLATOK).............................................258 1. számú melléklet: Az elérhetőség számításánál alkalmazott módszer leírásáról ...........................275 2. számú melléklet: Kitűzött tervek és ebből megvalósított, támogatási szerződéssel vagy még csak döntéssel bíró fejlesztések 2000-2011 ...........................................................................................279 3. számú melléklet: A fejlesztések adatait tartalmazó adatbázis összeállításának módszertana.....292 4. számú melléklet: Felhasznált dokumentumok .................................................................................295 5. számú melléklet: Jogszabályi háttér ...................................................................................................299 6. számú melléklet: Indikátorok .............................................................................................................301 7. számú melléklet: A közlekedésfejlesztési politika szempontjából releváns közlekedési adatbázisok felmérése ..............................................................................................................................307 8. számú melléklet: EU források összesített bemutatása 2000-2011 ................................................314 9. számú melléklet: Interjúlista ...............................................................................................................318 10. számú melléklet: Lehetséges további közlekedési értékelések .....................................................319 11. számú melléklet: Főbb közúti és kötöttpályás projektek..............................................................320
3
ÁBRAJEGYZÉK 1. ábra: Debrecen közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 ............................................................. 86 2. ábra: Mohács közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 ................................................................ 91 3. ábra: Nyíregyháza közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011......................................................... 93 4. ábra: Szeged közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 .................................................................. 95 5. ábra: Szolnok közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 ................................................................ 98 6. ábra: Győr közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 ...................................................................102 7. ábra: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek összköltsége a támogatási szerződés időpontja szerint (2000-2011, millió Ft, 2011-es áron) ........................117 8. ábra: A támogatásban részesített projektek leszerződött összköltségének megoszlása, 20002011, 2011-es áron ..........................................................................................................................118 9. ábra: A gyorsforgalmi út beruházások finanszírozási megoszlása 2000-2011 között (forrás: EMIR, KKK) ...................................................................................................................................119 10. ábra: Támogatási szerződéssel rendelkező projektek leszerződött összköltségének megoszlása források szerint (2011-es áron), % 2000-2011 ............................................................................120 11. ábra: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek összegének aránya ágazatok szerint (2000-2011, 2011-es áron) ....................................................................121 12. ábra: A közúti és kötöttpályás fejlesztéseken belül a különböző altípusok között a források megoszlása (2011-es áron a beruházási költség) Mrd Ft, 2000-2011 .......................................122 13. ábra: Közútfejlesztési projektek 2000-2004 közötti időszakban .................................................126 14. ábra: Közútfejlesztési projektek 2004-2006 közötti időszakban .................................................126 15. ábra: Közútfejlesztési projektek 2007-2011.07.01. közötti időszakban .....................................127 16. ábra: Megvalósult közútfejlesztési projektek a források szerint ..................................................127 17. ábra: EU forrásból megvalósult kötöttpályás fejlesztési projektek 2000-2006 közötti időszakban ........................................................................................................................................128 18. ábra: EU forrásból megvalósult kötöttpályás fejlesztési projektek 2007-2011.07.01. közötti időszakban ........................................................................................................................................129 19. ábra: EU forrásból megvalósult kötöttpályás fejlesztési projektek 2000-2011.07.01. közötti időszakban ........................................................................................................................................129 20. ábra: EU forrásból előkészítés alatt álló kötöttpályás fejlesztési projektek 2011.07.01-én .....130 21. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2000. évben ...............................................155 22. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2005. évben ...............................................155 23. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2011. évben ...............................................156 24. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2015. évben ...............................................156 25. ábra: Budapest elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011.07.01. időszakban ............................................................................................................................................................157 26. ábra: Fontosabb gyorsforgalmi csomópontok elérési ideje az ország településeiről 2000. évben ............................................................................................................................................................158 27. ábra: Fontosabb gyorsforgalmi csomópontok elérési ideje az ország településeiről 2011. évben ............................................................................................................................................................159 28. ábra: Fontosabb gyorsforgalmi csomópontok elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011 között ....................................................................................................160 29. ábra: Települések népességszámával súlyozott egymás közötti átlagos elérési ideje 2000. évben ............................................................................................................................................................160 30. ábra: Települések népességszámával súlyozott egymás közötti átlagos elérési ideje 2011. évben ............................................................................................................................................................161 31. ábra: Települések népességszámával súlyozott egymás közötti átlagos elérési idejének változása 2000-2011.07.01. között ................................................................................................161 32. ábra: Települések kistérségi központhoz való elérési idejének változása 2000-2011 között ...162 33. ábra: Települések saját megyeszékhelyhez való elérési idejének változása 2000-2011 között 163 4
34. ábra: Települések saját régióközponthoz való elérési idejének változása 2000-2011 között ..164 35. ábra: Településeknek a legközelebbi 3 régióközponthoz való elérési ideje 2000. évben .........165 36. ábra: Településeknek a legközelebbi 3 régióközponthoz való elérési ideje 2011. évben .........166 37. ábra: Településeknek a legközelebbi 3 régióközponthoz való elérési idejének változása 20002011 között.......................................................................................................................................166 38. ábra: Üdülőközpontok elérési ideje 2011. évben ...........................................................................167 39. ábra: A szekszárdi Duna híd hatása a Szeged irányú közúti célforgalomban ............................168 40. ábra: Hegyeshalom határátkelőhely elérési idejének változása az ország településeiről 20002011 között.......................................................................................................................................170 41. ábra: Záhony határátkelőhely elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011 között ................................................................................................................................................170 42. ábra: A vizsgált vasútvonalak személyvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) ..............................................................................174 43. ábra: A vizsgált vasútvonalak gyorsvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 20102011-es menetrendi évek között (perc) ........................................................................................176 44. ábra: A nemzetközi gyorsvonatok Budapest és a határállomás közötti elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc)...........................179 45. ábra: A kistérségek elérési idejének és komplex mutatójának változásának regressziós összefüggése .....................................................................................................................................184 46. ábra: Az M3 és M5 autópályák hatásértékelésének vizsgálati területe a települések autópályahálózathoz csatlakozásának időpontjával.....................................................................................186 47. ábra: A vizsgált települések egy főre jutó jövedelmének növekedése a fejlesztés utáni időszakban ........................................................................................................................................187 48. ábra: A gyorsforgalmi úthálózat fajlagos költségei források szerint (a hidak költségei külön szerepelnek) ......................................................................................................................................192 49. ábra: A közlekedési fejlesztéseket meghatározó intézmények hálózata és annak időbeli változása............................................................................................................................................199 50. ábra: Vasúti nagyprojektek főbb mérföldkövei a döntéstől a befejezésig..................................207 51 ábra: IV. folyosó alprojektjeinek időbeli előrehaladása (Hegyeshalom-Győr-Budapest, Budapest-Cegléd-Szolnok-Lőkösháza vasútvonal felújítása) ....................................................212 52. ábra: A IV. folyosó ISPA/KA forrásból támogatott projektjeihez tartozó szerződéseknél a tendereztetésre fordított idő ..........................................................................................................213 53. ábra: A vizsgált projektek egyes alprojektjei alapján (tender elkészítésétől a zárásig) az átlagos, legrövidebb és leghosszabb időbeli előrehaladás ISPA/KA projektek esetén .......................215 54. ábra: Három KözOP és egy KA közút építési projekt előrehaladása ........................................216 55. ábra: IV. folyosó projektjeinek tervezett ütemezése és a tényleges kifizetések alakulása 2010. december 31-én ...............................................................................................................................222
5
TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE 1. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NFT keretén belül nyújtott forrásai (20042009, millió Ft, folyó áron) (forrás: NFÜ Térképtér) .................................................................. 69 2. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NSRK operatív programjainak keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: EMIR) ......................................................... 70 3. táblázat: Az uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek összköltsége ágazatok szerint (2000-2011, millió Ft, 2011-es áron) (forrás: EMIR, NFÜ Térképtér, CBC források honlapja) ............................................................................................................................................. 70 4. táblázat: A határon átnyúló infrastrukturális fejlesztések forrásai, 2004-2013 között (forrás: az egyes CBC OP-k honlapja) .............................................................................................................. 71 5. táblázat: Hazai költségvetési források 2000-2011 .............................................................................. 76 6. táblázat: A komplex program legfontosabb elemei és azok finanszírozási háttere ....................108 7. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek támogatási összege a támogatási szerződés időpontja és a fejlesztés típusa szerint (2000-2011, millió Ft, 2011-es áron)....................................................................................................................................123 8. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek darabszáma a támogatási szerződés időpontja és a fejlesztés típusa szerint (2000-2011) .............................123 9. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek egy projektre jutó átlagos támogatási összege a támogatási szerződés időpontja és a fejlesztés típusa szerint (2000-2011, millió Ft/db, 2011-es áron) ......................................................................................124 10. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott páneurópai közlekedésfejlesztési projektek összköltsége a támogatási szerződés időpontja és az érintett folyosó szerint (2000-2011, millió Ft, 2011-es áron)...................................................................................................................125 11. táblázat: Indikátorok és célkitűzések összefüggései ......................................................................140 12. táblázat: ISPA, KA 2004-06 indikátor értékek ..............................................................................141 13. táblázat: KIOP indikátor értékek .....................................................................................................142 14. táblázat: ROP indikátor értékek .......................................................................................................144 15. táblázat: 2007-13 ROP-okból kiválasztott 20 indikátor ...............................................................146 16. táblázat: Épített utak hossza .............................................................................................................148 17. táblázat: Felújított utak hossza .........................................................................................................148 18. táblázat: Megépített kerékpáros utak és támogatásból fejlesztett turisztikai célú kerékpárutak hossza ................................................................................................................................................148 19. táblázat: A kijelölt egyéb kerékpárforgalmi létesítmények hossza ..............................................149 20. táblázat: Átépített, korszerűsített, felújított, áthelyezett buszöblök vagy buszfordulók száma ............................................................................................................................................................149 21. táblázat: Támogatásból felújított/épített autóbusz-pályaudvarok, felújított buszvárók száma ............................................................................................................................................................149 22. táblázat: Támogatásból létrehozott vagy korszerűsített utasinformációs/forgalomirányítási rendszerek száma.............................................................................................................................150 23. táblázat: Elérési idő (belterületi utak esetén) ..................................................................................150 24. táblázat: KözOP indikátorok............................................................................................................152 25. táblázat: A TEN-T és PEN közúti folyosókon 2000-2011 között történt elérési idő javulás a határátkelőhelyek között.................................................................................................................171 26. táblázat: A projektek által érintett útszakaszok burkolatállapotának változása az 1-5 skálán mozgó burkolatminőségi mutató alapján .....................................................................................172 27. táblázat: A hazai és EU támogatásból megvalósult projektek hossza az egyes útkategóriák szerint ................................................................................................................................................172 28. táblázat: A hazai és EU támogatásból megvalósult projektek által érintett lakosság nagysága ............................................................................................................................................................172 6
29. táblázat: A vizsgált vasútvonalak személyvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) (dőlt betűvel a projektekkel érintett szakaszok) ............................................................................................................................................................175 30. táblázat: A vizsgált vasútvonalak gyorsvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) (dőlt betűvel a projektekkel érintett szakaszok) ............................................................................................................................................................177 31. táblázat: A szakaszhatás bemutatása az 1. sz. vasútvonal gyorsvonati (IC, EC, RJ) elérési idejének változásán ..........................................................................................................................178 32. táblázat: A nemzetközi gyorsvonatok Budapest és a határállomás közötti elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) (dőlt betűvel a projektekkel érintett szakaszok) ....................................................................................................179 33. táblázat: A nemzetközi gyorsvonatok menetben töltött idejének és határon való várakozási idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) ...........180 34. táblázat: A kistérségek legközelebbi autópálya-csomópontokhoz való elérési idejének főbb statisztikai jellemzői.........................................................................................................................184 35. táblázat: Az elérési idő és a versenyképesség mutatóinak együttmozgási mértéke (* reciprokmutató) ..............................................................................................................................................185 36. táblázat: Az egyes, autópálya menti (15 és 30 km-es sávba eső) települések egy főre jutó SZJAalapot képező jövedelmének átlagos éves nominális növekedési üteme a fejlesztés utáni időszakban ........................................................................................................................................187 37. táblázat: A járművek CO2-kibocsátása a sebességtől függően, 2010 (INFRAS-IWW)............188 38. táblázat: A projektszakaszok forgalmának és a járművek CO2-kibocsátásának változása 20002009 között (INFRAS-IWW) ........................................................................................................189 39. táblázat: A gyorsforgalmi úthálózat beruházási projektjeinek főbb adatai ................................191 40. táblázat: A vasútrekonstrukciós projektek főbb adatai .................................................................193 41. táblázat: A szerződéskötéstől a zárásig és a meghosszabbításig a projektek átlagos hossza ...216 42. táblázat: ISPA/Kohéziós Alap forrásból finanszírozott projektek pénzügyi vállalásainak előrehaladása az EU 14 országában ..............................................................................................226 43. táblázat: ISPA/Kohéziós Alap forrásból finanszírozott projektek fizikai mutatókra vonatkozó vállalásainak előrehaladása az EU 14 országában .......................................................................227 44. táblázat: EI14 országokban ISPA/KA-ból finanszírozott projektek esetében fellépő késések, költségmódosítások indoklásai ......................................................................................................228 45. táblázat: TEN-T hálózaton a régi uniós tagországokban megvalósítás alatt álló vasútfejlesztési projektek főbb paraméterei ............................................................................................................230 46. táblázat: TEN-T forrásból finanszírozott projektek a PP6 és PP22 folyosón ..........................241 47. táblázat: Környezetbarát közlekedés aránya az uniós programokból 2000-2011, Ft, 2011-es árakon................................................................................................................................................255 48. táblázat: Tervezett és megvalósított nevesített közúti, vasúti, elővárosi, városi közösségi közlekedési, vízi és légi projektek..................................................................................................290 49. táblázat: Utak hosszának mérésére szolgáló KözOP output indikátorok főbb jellemzői .......301 50. táblázat: Utak hosszának mérésére szolgáló egyéb OP indikátorok főbb jellemzői.................301 51. táblázat: Vasutak hosszának mérésére szolgáló output indikátorok főbb jellemzői ................302 52. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő KIOP és ROP indikátorok főbb jellemzői ............................................................................................................................................................302 53. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő ROP-okban szereplő indikátorok főbb jellemzői ............................................................................................................................................303 54. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő kötöttpályás KözOP-indikátorok főbb jellemzői ............................................................................................................................................303 55. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő elővárosi KözOP-indikátorok főbb jellemzői ............................................................................................................................................303 56. táblázat: Általános napi forgalom mérésére szolgáló indikátorok főbb jellemzői ....................304 7
57. táblázat: Tömegközlekedés támogatását mérő ROP-indikátorok főbb jellemzői ....................304 58. táblázat: Tömegközlekedés támogatását mérő KözOP-indikátorok főbb jellemzői................304 59. táblázat: Áruforgalom változásának mérésére szolgáló indikátorok főbb jellemzői ................305 60. táblázat: Utak állapotának mérésére szolgáló indikátorok főbb jellemzői .................................305 61. táblázat: Modal split arány változásának mérésére alkalmas indikátorok főbb jellemzői ........305 62. táblázat: Balesetek számának változására alkalmas indikátorok főbb jellemzői ........................305 63. táblázat: Horizontális szempontok vizsgálatára alkalmas indikátorok főbb jellemzői .............306 64. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések ISPA és KA keretén belül nyújtott forrásai (2000-2005, millió Ft, folyó áron) (forrás: NFÜ adatszolgáltatás) .............................314 65. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NFT keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: NFÜ Térképtér)..........................................................................................314 66. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NSRK nem regionális operatív programjainak keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: EMIR)...............315 67. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NSRK regionális operatív programjainak keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: EMIR) .........................................316 68. táblázat: A határon átnyúló infrastrukturális fejlesztések forrásai, 2004-2013 között (forrás: az egyes OP-k honlapja) ......................................................................................................................317 69. táblázat: Főbb közúti és kötöttpályás projektek ............................................................................322
8
RÖVIDITÉSEK JEGYZÉKE ÁAK Zrt. ÁSZ AT BAFT BKV BKSZ B+R CBC CSG EB EHA EGK EIB EK EKFS EMIR EMVA ENSZ ERFA ERTMS ESDP ESZA ETCS ETE EU EU15 EUROSTAT EVD ÉAOP FÁK FIFA FIT FKTB GOP GSM-R GYSEV HÁT HEFOP HÉV HOPE IG IH IKT IPA
Állami Autópályakezelő Zrt. Állami Számvevőszék Akcióterv Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács Budapesti Közlekedési Vállalat (Zártkörűen Működő Részvénytársaság) Budapesti Közlekedési Szövetség Bike and ride Cross-border Co-operation Community Strategy Guidelines (Közösségi Stratégiai Iránymutatások) Európai Bizottság Európai Halászati Alap Európai Gazdasági Közösség Európai Beruházási Bank Európai Közösség Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégia Egységes Monitoring Információs Rendszer Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap Egyesült Nemzetek Szervezete Európai Regionális Fejlesztési Alap European Rail Traffic Management System, Egységes Európai Vasúti Közlekedésirányítási Rendszer European Spatial Development Perspektive (Európai Területfejlesztési Tervek) Európai Szociális Alap European Train Control System (Európai Vonatbefolyásolási Rendszer) Európai Területi Együttműködés Európai Unió Az Unió 15 tagállama a 2004-es bővítés előtt Európai Közösségek Statisztikai Hivatala (Statistical Office of the European Communities) Előzetes Vizsgálati Dokumentáció Észak-alföldi Operatív Program Független Államok Közössége Felzárkóztatási Infrastruktúrafejlesztési Alapprogram Fejlesztéspolitikia Irányító Testület Fejlesztéspolitikai Koordinációs Tárcaközi Bizottság Gazdaságfejlesztési Operatív Program Global System for Mobile Communications – Rail Győr-Sopron- Ebenfurti Vasút Helyettes Államtitkárság Humánerőforrás fejlesztés Operatív Program Helyi Érdekű Vasút Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz Integrated Guidelines (Integrált Iránymutatások) Irányító Hatóság Információs és kommunikációs technológia Instrument for Pre-Accession Assistance (Előcsatlakozási Segítségnyújtási Eszköz) 9
ISPA ITS KA Kbt. KDB KEHI KHEM KHV KIOP KEOP KIKSZ Zrt. KKK KKK-KIKSZ KMR KözOP Kht. KKV KSH KSZ LSZK MÁV MEH MTA NAP Natura 2000 NFGM 1. NFT NFÜ NFH MTRFH GKM KöHIM KHVM NFGM ÖTM NAVS NIF Zrt. NSRK OGY OKA OKTVF OP OPTKB OTK OTrT PHARE PM TVI PPP
Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, Strukturális Felzárkózást Segítő Eszköz Intelligent transport systems Kohéziós Alap Közbeszerzési Törvény Közbeszerzési Döntőbizottság Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium Környezeti hatásvizsgálat Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program (2004- 2006) Környezet és Energia Operatív Program (2007- 2013) KIKSZ Közlekedésfejlesztési Zrt. Közlekedésfejlesztési Koordinációs központ Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ- Közlekedési Integrált Közreműködő Szervezet Közép-magyarországi Régió Közlekedés Operatív Program Közhasznú Társaság Kis- és Középvállalkozások Központi Statisztikai Hivatal Közreműködő Szervezet Logisztikai Szolgáltató Központ Magyar Államvasutak Miniszterelnöki Hivatal Magyar Tudományos Akadémia Nemzeti Akcióprogram Külön védelem alatt álló Európai Uniós területek ökológiai hálózata Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium Első Nemzeti Fejlesztési Terv (2004-2006) Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Nemzeti Fejlesztési Hivatal Magyar Terület és regionális Fejlesztési Hivatal Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Közlekedési és Hírközlési Minisztérium Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minsiztérium Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Nemzeti Agrár- és Vidékfejlesztési Stratégia Nemzeti Infrastruktúra-fejlesztő Zrt. Magyarország Nemzeti Stratégiai Referenciakerete Országgyűlés Országos Közforgalmú Adatbázis Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség Operatív Program Operatív Program Tervezési Koordinációs Bizottság Országos Területfejlesztési Koncepció Országos Területrendezési terv Közép- és Kelet-Európa Országainak Nyújtott EU támogatások programja (előcsatlakozási alap) Pénzügyminisztérium Támogatásokat Vizsgáló Iroda Public Private Partnership 10
PP6 TEN-T PP22 TEN-T P+R RoLa ROP RoRo SA SESAR SWOT TA TÁMOP TEN TEN-T TIOP TIR UFCE UKIG ÚMVST ÚSZT
Kiemelt prioritás 6. folyosó Kiemelt prioritás 22. folyosó Park and ride Gördülő országút (közúti kamionok továbbítása vasúton) Regionális Operatív Program Roll-on roll off (közúti szállítmány /kamion, konténer stb./ továbbítása vízi úton) Strukturális Alapok Single European Sky ATM Research Programme Strengths, Weaknesses, Opportunites and Threats (Erősségek, Gyengeségek, Lehetőségek, Veszélyek) Technikai Segítségnyújtás (Technical Assistance) Társadalmi Megújulás Operatív Program Trans-European Networks (Transz-európai Hálózat) Trans-European Networks – Transport (Transz-európai közlekedési hálózat) Társadalmi Infrastrukturális Operatív Program Tervezési Informatikai Rendszer (Kormányzati) Útfenntartási és Fejlesztési Célelőirányzat Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság Új Magyarország Vidékfejlesztési Stratégiai Terv Új Széchenyi Terv
11
ABSZTRAKT A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Koordinációs Irányító Hatósága megbízásából a Terra Studio Kft. készítette el a 2000-2011 közötti Közlekedési infrastruktúra fejlesztések értékelését. A hosszabb távot felölelő értékelés célja volt felmérni, hogy a 2000-2011 közötti európai uniós támogatásokból (ISPA/Kohéziós Alap 2000-2006, KIOP 2004-2006, ROP 2004-2006, KözOP 2007-2013, ROP-ok 2007-2013, Phare és határon átnyúló együttműködési programok), illetve egyéb forrásokból megvalósult fejlesztések hogyan járultak hozzá a magyar közlekedésfejlesztéshez. Elemzésre került, hogy a fejlesztéspolitikában (1) honnan hová jutottunk, (2) milyen eszközök és intézmények révén, és (3) hol tartunk a tervekhez képest. Eredmények A közlekedésfejlesztés az uniós források felhasználásában egyre fontosabb szerepet tölt be (az NSRK összes leszerződött támogatási összegének 1/3-a). A 2000-2011 közötti időszakban 1.308 db uniós társfinanszírozású (előcsatlakozási alapok, Kohéziós és Strukturális Alapok) közlekedésfejlesztési projektre kötöttek támogatási szerződést. Hazai forrásból 954 db projekt készült el (mely tartalmazza a PPP és EIB hitelből megvalósult projekteket is). A beruházások teljes összköltsége 2011-es áron 5.024 milliárd Ft, 47,5 %-át társfinanszírozták Európai Uniós forrásból, 2.068 Mrd Ft (6,8 Mrd EUR) volt a megítélt uniós támogatási összeg. A központi költségvetés terhelése – közvetlen kifizetések, hitelek és PPP konstrukciók révén – lehetett volna kisebb is, amennyiben a projekteket az aktuális uniós források felhasználásával finanszírozzák. A társfinanszírozás így is egyre komolyabb költségvetési hozzájárulást igényel, mivel a program tervezésekor magasabb támogatási aránnyal kalkuláltak, de a jövedelemtermelő projektek ettől az aránytól jelentősen elmaradtak. A közlekedésfejlesztési uniós források 51%-a a kötöttpályás, 43%-a közúti projekteket finanszírozott. A KIOP-ból megvalósított projektek összköltségének 80%-a, a KözOP-ból 40%, a 2004-2006 közötti időszaki közlekedésfejlesztési ROP 90%-a, a 2007-13-as időszaki ROP-ok közlekedésfejlesztési célú támogatásának 74%-a jutott közútfejlesztésre. Ugyanakkor a környezetbarát közlekedési módok fejlesztése egyre nagyobb hangsúlyt kapott (a beruházások negyede). A páneurópai hálózatok az uniós források 51%-át kötötték le, azonban az V/C. és X/B. páneurópai vasúti korridorra még előkészítési projekt sem történt. A hálózati elemek kiépítésével a kapacitáselvű fejlesztések voltak a meghatározóak. A szolgáltatás orientált fejlesztések szerepének további növelése a cél, vizsgálni kell a közösségi közlekedés kapcsán a járműállomány megújításának feladatait. A vasúti elérhetőség számottevően csak ott változott, ahol a fejlesztések menetrendi változást is eredményeztek. Stratégiai kontextus Jelentős előrelépés történt 2000-2011 között a közlekedésfejlesztés stratégiai hátterében, de sok kritika éri a STRATÉGIÁt (azaz a releváns közlekedésfejlesztési dokumentumok összességét), s a végrehajtás során nem feltétlenül tud érvényre jutni, nem használják. Az ágazati fejlesztési dokumentumoknak és az uniós programozásnak szimbiózisban kell működnie. Fontos lenne a STRATÉGIA szerepének megerősítése, a szakmai szempontok érdekérvényesítő szerepének növekedése. A tervezési folyamat szemléletbeli változása szükséges egy stratégiai keret felállításával, a végrehajtás számára a stratégia- és programalkotás során alkalmazandó elvek és szempontok, valamint az alkalmazási feltételek meghatározásával. A legfontosabb szempont a társadalmi hasznosság legyen, meg kell fogalmazni a minimum szolgáltatási színvonalat jelentő feltételeket, az ehhez szükséges minimum infrastrukturális elemeket. A valós társadalmi igények 12
alapján kell determinálni a fenntartható fejlesztési irányokat, nem kell minden típusú infrastruktúrát mindenhol kiépíteni, és nem feltétlenül kell a legdrágább, legmodernebb infrastruktúrát minden szinten fejleszteni. Túlzottak a társadalmi elvárások, amelyeknek a döntéshozók meg akarnak felelni, nem számba véve annak súlyos költségterheit, s esetenként túlzott az infrastruktúra kiépítési szintjének mértéke. A hosszú távú stratégiai szemlélet ne csak a STRATÉGIA szintjén, hanem a projekt kiválasztás, a projekt értékelés kapcsán is kulcsfontosságú szempont kell legyen. Ki kell alakítani, és érvényesíteni kell a kiemelt projektek prioritási feltételeit meghatározó szempontrendszert, folyamatosan mérlegelni kell, hogy mit fejlesszünk, milyen mértékben és milyen sorrendben. Szakítani kell azzal a gyakorlattal, hogy minden megvalósíthatósági tanulmány (MT) alapján megvalósuljanak a projektek, az MT döntés előkészítésben és projektkiválasztásban betöltött szerepét növelni kell. A vizsgált időszakban a változó prioritási listák és az uniós forráslehívás ütemének tartása miatti nyomás esetenként felülírta a szakmai kívánalmakat. Fontos, hogy a fenntartási költségek problémájának megoldását nem a megvalósítás után, hanem a tervezés, projekt előkészítés során kell keresni. Javasolt az integrált fejlesztések előtérbe helyezése, a városfejlesztési (pl. intermodális központok, közösségi közlekedés) és vidékfejlesztési szempontok (közútfejlesztésből kimaradt területek) hangsúlyosabb érvényesítése a közlekedési projekteknél. Fenntarthatóság, területi kohézió Kiemelt hangsúlyt kell helyezni a pénzügyi fenntarthatóságra. A közlekedésfejlesztési szereplőknél a költségek optimalizálására való törekvés nem minden esetben volt megfelelő. Az üzemeltetési és fenntartási költségek, illetve társadalmi-környezeti hatások miatt a meglévő infrastruktúra felújítása és fejlesztése fenntarthatóság szempontjából jellemzően kedvezőbb eredményre vezet, mint új infrastrukturális elemek létrehozása, mely további többlet költséget jelent, miközben a jelenlegi hazai infrastruktúra egy részének üzemeltetésére és megfelelő szinten tartására sincs biztosítva minden esetben a szükséges anyagi fedezet. Minden ötödik projekt új infrastruktúra kialakítását eredményezte. Ugyanakkor az uniós forrásoknak köszönhető, hogy megkezdődött egy vasútfejlesztési rekonstrukciós hullám, azonban ez csak a fővonalakat érinti. Az üzemeltetők pénzügyi helyzetének ismeretében a fenntartási kötelezettség ellátásának biztosítása komoly kihívás, s már a közeljövőben nagyon jelentős (tízmilliárdos nagyságrendű) többletköltségekre lesz szükség, mely a költségvetés lehetőségeinek tekintetében kockázatokat vet fel. A „Szennyező fizet elv” gyakorlatba való átültetésének módja az e-útdíjrendszer bevezetése, melynek megvalósítása a közlekedési infrastruktúra fenntartásához elengedhetetlen. Ugyanakkor a területi kohézió és az esélyegyenlőség elvei is szükségessé teszik, hogy ne maradjanak ki térségek a fejlesztésekből. Noha az ország korábbi perifériális térségeinek elérhetősége jelentősen javult, a következő időszakban mindenféleképpen figyelmet kell fordítani azon térségek erősebb integrálására, melyek 2000-2011 között fejlesztési árnyékban voltak. Oldani kell az elmúlt években – döntően hazai forrásból megvalósult – autópályaépítések eredményeként tovább erősödő fővároscentrikus közlekedési hálózatot. A transzverzális utak hiánya még inkább szembeötlő a Duna-hidak (szekszárdi, dunaújvárosi) megvalósulásával. Az elérhetőség javulásának pozitív hatása legnagyobb mértékben az adófizetők arányának növekedése és a munkanélküliségi ráta csökkenése tekintetében mutatható ki.
13
Intézményrendszer Az intézményrendszerben bekövetkezett változások szükségszerűen befolyásolják a rendszer működésének hatékonyságát, és ezen keresztül a projektek előrehaladását és eredményességét, ami a programcélok teljesülésében vagy a várt eredmények elmaradásában csapódik le. Az intézményrendszer tekintetében a stabilitás, a kiszámíthatóság igénye fontos szempont. A bizonytalanság miatt elhúzódnak a döntések, és rugalmatlanabbá válik az intézmények működése, melynek elsősorban a projektek látják kárát. Rövid távon csak az intézményt érintő átalakítások, újabb feladat- és hatáskör változtatások elkerülését lehet javasolni. Ma nem hangsúlyos Magyarországon a közhasznúság fogalma, illetve annak értelmezése az operatív munkavégzés során, emiatt egyes projektekben ésszerűtlen, drága megoldások születnek. Igen nagy problémát jelent az engedélyezés/jóváhagyás lassúsága. Az engedélyeztetési eljárás túlságosan bonyolult, kiszámíthatatlanná teszi, és jelentősen lassítja az előkészítést. E mellett jelentős problémát okozott, hogy a projektek egy részéhez nem készült környezeti hatásvizsgálat és Natura2000 hatásbecslés, s ez kritikus eleme volt a támogatásnak. A pénzügyi problémák esetében alapvetően két tényező a meghatározó: a költségtúllépés és a támogatásvesztés lehetősége. A gyakran módosuló projekt listák, prioritások miatt, és mivel a pénzügyi kötelezettségvállalások teljesítése kényszerítően hatott a projektek benyújtására, nem volt elég idő a projektek alapos szakmai előkészítésére, a tanulmánytervi fázisra, mely időbeli és költségtúllépéseket is okoz. Problémát jelent a közbeszerzések előkészítésének és lebonyolításának megnövekedett időigénye, s az egyoldalú, ár alapú verseny, amely miatt szinte minden tendert csak nyomott, gyakran önköltségi ár alatt lehet megnyerni, s ezáltal romlik a kivitelezés minősége is. A tendereztetés egy-egy szakaszának a kitolódása a döntések elhúzódására vezethető vissza, bár a vizsgált időszakban felére csökkent a döntéstől a szerződéskötésig eltelt idő. A monitoring rendszer hiányosságai miatt kevés információval rendelkezünk a program, ill. a projektek előrehaladásról, a nyomon követés problémás. Jelenlegi formájában az indikátorok rendszere csak erős megkötésekkel alkalmas megalapozott következtetések levonására. Az értékelés egyik legfőbb tanulsága, hogy akár stratégia tervezésről, akár projektkiválasztásról, akár a projektek kivitelezésének előrehaladásáról legyen szó, jelentős nehézséget okoz a szükséges adatok begyűjtése, feldolgozása. Sőt számos adat nem is áll rendelkezésre. Ezek a feladatok pedig nélkülözhetetlenek, és nem odázhatók tovább. A megoldást egy közlekedésfejlesztési monitoring rendszer jelenti.
14
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Koordinációs Irányító Hatósága megbízásából készítette el a Terra Studio Kft. a 2000-2011 közötti Közlekedési infrastruktúra fejlesztések értékelését. A hosszabb távot felölelő értékelés célja felmérni, hogy a fejlesztéspolitikában (1) honnan hová jutottunk, mindezt (2) milyen eszközök és intézmények segítségével, és (3) hol tartunk a tervekhez képest. Ennek jegyében az értékelés összefoglalást nyújt arról, hogy a 2000-2011 közötti európai uniós támogatások (ISPA/Kohéziós Alap 2000-2006, KIOP 2004-2006, ROP 2004-2006, KözOP 2007-2013, ROP-ok 2007-2013, Phare és határon átnyúló együttműködési programok, illetve egyéb forrásokból megvalósult fejlesztések) hogyan járultak hozzá a magyar közlekedésfejlesztéshez, a közlekedésfejlesztési stratégiákban és az uniós támogatási programokban megfogalmazott átfogó és specifikus célok megvalósulásához. Az értékelés fő célja a 2014-2020 közötti szakpolitikai tervezés, programozás és a végrehajtáshoz kapcsolódó program menedzsment számára javaslatok megfogalmazása, melyek hozzájárulnak a fejlesztéspolitikai döntések megalapozásához, a támogatási rendszer eredményességének javításához, visszacsatolásokat nyújtanak a prioritások eredményeiről, hatásairól, a végrehajtás intézményrendszerének hatékonyságáról. A fenti hármas kérdéskörből az I. STRATÉGIAI KONTEXTUS ELEMZÉSE fejezet, elsősorban a harmadik kérdésre ad választ. Ezen belül az I.1 Stratégiai kontextus elemzés elsődleges célja a közlekedésfejlesztés tervezési szintjét alkotó elemek vizsgálata. A fejezet a 2000-2011 közötti jogszabályokat és különböző alágazatokra vonatkozó stratégiákat veszi sorra, összehasonlítva azok tartalmát, céljait, fejlesztési irányait. Az I.2 fejezet számba veszi, hogy 2000-2011 között az EU források hogyan segítették az egyes közlekedési alágazatok fejlődését. Az I.3 fejezetben, az EU és hazai közlekedésfejlesztési források illeszkedésének vizsgálata során az uniós közlekedés fejlesztési projektek finanszírozási hátterét tágabb kontextusba helyeztük. A cél azt bemutatni, hogy a 2000 óta eltelt időszakban az uniós csatlakozás hatására hogyan változott a hazai forrásfelhasználás gyakorlata. Az I.4. Stratégiai fenntarthatóság vizsgálata keretében is a cél az, hogy „távolabbról” vizsgáljuk a közlekedési fejlesztéseket, de nem a finanszírozás, hanem a közlekedéspolitikát meghatározó fő trendek, irányvonalak, horizontális szempontok tekintetében. E fejezet alapvetően a Fehér könyv iránymutatásaira épül. Az I.5. – I.6. fejezetekben a fejlesztések kapcsolódását vizsgáltuk egyrészt egymáshoz (szinergia vizsgálat), másrészt a közlekedés területén kívül eső fejlesztésekhez képest (integrált fejlesztések). Ez az elemzés csak konkrét projekteken keresztül tud eredményeket mutatni, ezért a szinergia vizsgálatot hat településre, az integrált megközelítést pedig esettanulmányi jelleggel Záhonyra mutatjuk be. A II. A FEJLESZTÉSEK RENDSZEREZETT BEMUTATÁSA fejezet választ ad arra, hogy (2) milyen eszközök segítségével lehet a kitűzött célokat elérni. A fejezet célja a 20002011 között uniós és/vagy hazai forrásban részesített, már megvalósult, illetve legalább támogatási szerződéssel bíró közlekedésfejlesztési projektek összesítése, elemzése, továbbá ez alapján a 2000-2011 közötti időszakra jellemző forrás felhasználási gyakorlat bemutatása. A III. KÖZVETLEN EREDMÉNYESSÉG VIZSGÁLATA fejezet az 1. és a 3. kérdésre ad választ: mit sikerült eddig elérni, illetve hol tartunk a tervekhez képest. Célja a megvalósított intézkedések összegzése az elmúlt 12 évre vonatkozóan, egyrészt az indikátorok vizsgálata, másrészt vasúti, közúti elérhetőség és környezeti terhelés számítások révén. A potenciális hatások kimutatása érdekében összekapcsoltuk az elérhetőségi számítások eredményeit az egyes térségek versenyképességét meghatározó tényezők alakulásával, keresve az összefüggést a két dimenzió között. A IV. PROGRAMMENDZSMENT VIZSGÁLATA szintén a 2. kérdésre ad választ, azaz milyen eszközök és intézmények segítségével lehet a célokat elérni. Ebben a fejezetben 15
egyrészt sorra vettük az intézményrendszer felépítését, szereplőit és a közöttük fennálló kapcsolódások változását 2000-2011 között. Másrészt az elemzések tárgyát képezi a projektek előrehaladásának alakulása. A cél annak vizsgálata, hogy melyek azok a tényezők az intézményrendszer felépítése, illetve a projektek lebonyolítása kapcsán melyek azok a problémák, amelyek csúszásokat, késéseket okoznak a megvalósítás során. Az V. FENNTARTHATÓSÁGI ELEMZÉS a projektek pénzügyi és környezeti fenntarthatóságát vizsgálja, azon belül elsősorban arra tér ki, hogy milyen problémák voltak jellemzőek e téren, a társadalmi költségeket mennyiben vették figyelembe, s milyen hatásai lesznek a fejlesztéseknek. Az alábbiakban az elemzések néhány főbb eredményét, következtetését emeljük ki. I.
STRATÉGIAI KONTEXTUS
Stratégiai kontextus vizsgálata Jelentős előrelépés történt a vizsgált 12 év (2000-2011) alatt a közlekedésfejlesztés stratégiai hátterében, de különböző forrásokból is sok kritika éri a STRATÉGIÁt (azaz a releváns közlekedésfejlesztési dokumentumok összességét). A hiányosságok elsősorban a közlekedés szempontjából megváltozott külső körülményekre vezethetők vissza, amelyek miatt a STRATÉGIA részét alkotó, régebben elkészült dokumentumok ma már nem tudják betölteni azt az iránymutató szerepet, amely szerint a dokumentumok hivatkozási alapul szolgálhatnak minden közlekedésfejlesztési döntés, problémás kérdés számára. Ennek egyik oka, hogy akármennyire is jó, és az uniós elvekkel harmonizáló, szakmailag megalapozott egy dokumentum, a gyakorlati megvalósításban nem feltétlenül tud érvényre jutni, nem használják őket. Másik ok pedig, hogy a tervek, programok nem felelnek meg a döntés előkészítésben résztvevők igényeinek. Például sok stratégia jellemzője, hogy mindent bele akarnak a készítők integrálni, aminek az eredményeként elvesznek a hangsúlyok. A stratégiák elemzése és az elkészített interjúk alapján elmondható, hogy az országos hálózati elemek kiépítése kapcsán a kapacitáselvű fejlesztések a meghatározóak. Ugyanakkor a közösségi közlekedésben és a kerékpáros közlekedésben egyre inkább a minőségi szolgáltatások fejlesztése a meghatározó szempont. A felvázolt problémák és változtatási igények (a stratégiák nem kellő hasznosulása, nem egyértelmű szerepe, funkciója, hiányzó fejlesztési elemek, megváltozott külső feltételek, uniós előírások) kiküszöböléséhez alapvetően a tervezési folyamat szemléletbeli változása szükséges, csak így lehet a berögzült gyakorlatokon változtatni. Ezt kisebb lépésekre bontva lehet megoldani. Ehhez hátteret jelent például egy stratégiai keret felállítása, amely definiálja a különböző típusú dokumentumok funkcióját, célját (pl. mi a különbség koncepció, stratégia, program között), megfogalmazza a tervezési alapelveket, kereteket szab a struktúrának, tartalomnak stb. az ágazat egészére és az alágazatokra vonatkozóan. Ez nem egy konkrét fejlesztési dokumentum, hanem egy általános tervezői sablon a közlekedéspolitikai tervezők a számára. Ebből kiindulva kell a konkrét fejlesztési terveket, programokat kidolgozni, ez alapján lehet konkretizálni a stratégia- és programalkotás során alkalmazandó elveket és szempontokat, valamint az alkalmazási feltételeket. A STRATÉGIA szerepének megerősítése teszi lehetővé, hogy erősödjön a szakmai szempontok érdekérvényesítő szerepe. Egy megfelelő stratégia hiányában ugyanis nem lehet mire hivatkozni a döntéshozatali folyamat során. A biztos stratégiai háttér szűkíti az egyéb szempontok érvényre jutását. 16
A STRATÉGIán belül kell kialakítani a projektkiválasztás elvi alapját, módszertanát, a kiválasztási kritériumrendszer(ek)kel, azok alkalmazási, intézményi feltételeivel, nyomon követési rendszerével egyetemben. Ez adná az előkészítési tevékenység bázisát. E mellett az előkészítési projektek számának bővítése segíti, hogy az előkészítés során készített megvalósíthatósági tanulmányok és költség-haszon elemzések ténylegesen alátámasszák a döntéseket, és ne csak utólag igazolják azok szükségességét. Vannak olyan esetek is, amikor a tanulmányok nem igazolják a projekt szükségességét abban a formában és abban az időszakban. Amennyiben van elég előkészített projekt, ez nem okozhat problémát a forrás felhasználásban. Az ágazati és alágazati fejlesztési dokumentumoknak és az uniós programozásnak szimbiózisban kell működnie. A STRATÉGIA elemei tartalmi és strukturális szempontból is nagyon különböznek, nem alkotnak koherens rendszert. Az uniós programozás és megvalósítás alapvetően projekt szemléletű, 7 éves ciklusokban gondolkodik és nem nagy távú terveket, hanem a rendelkezésre álló keretek mellett reálisan megvalósítható célokat tűz ki. E mellett a hazai ágazati tervek általában rövid- (3 éven belüli) és közép-, 10-15 éves távra terveznek, a megvalósítás reális feltételeivel pedig kevésbé foglalkoznak. Ezt a két rendszert kell összehangolni úgy, hogy az ágazati stratégiák elsődlegesen megfogalmazzák a célokat, a fejlesztési kereteket, kijelöljék a potenciális uniós projekteket, amelyeket meg is lehet valósítani. Így az operatív programok tervezése is sikeresebb lehet, ha az uniós és egyéb fejlesztések előkészítése és megvalósítása egy közös, jogszabályi háttérrel alátámasztott hosszú távú fejlődési pálya mentén épül fel. Ezzel egyértelmű „játékteret” lehet teremteni a fejlesztések, az egyes projektek tervezése, előkészítése és végrehajtása számára. A fejlesztési tervekben, Ogy. határozatokban, Korm. határozatokban kulcsszerepet kapnak a nevesített projektek, amelyek elsősorban a nagyprojekteket ölelik fel, de vannak olyan listák is, amelyek ennél jóval szélesebb kört ölelnek fel. Ezek a projektlisták tartalmazzák az aktuálisan prioritást élvező projektek körét. A listák tartalma a vizsgált időszakon belül nagyon sokszor változott. Az értékelő jelentés 2. számú mellékletében szereplő táblázat részletesen összesíti, hogy az egyes projektek mely főbb fejlesztési dokumentumokban fordulnak elő, és melyekből hiányoznak. A táblázat egyúttal feltünteti, hogy ezek közül eddig mi valósult meg és milyen forrásból. Ez alapján elmondható, hogy a közút kapcsán, elsősorban a gyorsforgalmi fejlesztések terén a legtöbb kitűzött célt, különösen a vizsgálati időszak elejéről, már sikerült elérni. Hiányzik még azonban az M3 Vásárosnaményig és az M43 országhatárig történő kiépítése. Ezen kívül még az M8, M9, M85, M86 egy-egy szakasza, az M35 Debrecen – Berettyóújfalu közötti szakasza, az M0 autóút déli szektora 51. sz. főút és M5 közötti szakasza nem készült még el. A vasúti fejlesztések ennél sokkal nagyobb lemaradást tükröznek a tervekhez képest. A Budapest-Hegyeshalom vonal rekonstrukciója mellett a Budapest-Cegléd-Szolnok-Lőkösháza vonal fejlesztése is lassan befejeződik, de nem készült még el a Budapest-KelenföldSzékesfehérvár-Boba vonal, s az V/C folyosó vasúti fejlesztései sem. Bár voltak kikötői fejlesztések, de ezen a téren például az ISPA stratégiához képest vannak hiányosságok. Ugyanakkor azt is meg kell említeni, hogy az ISPA stratégia után már sokkal kevésbé hangsúlyos a tervezésben ez a terület. A légi közlekedésben a nevesített projektek sem kerültek megvalósításra a Sármelléki repülőtér kivételével (s elsősorban nem állami vagy uniós forrásból). Az interjúk tapasztalatai alapján megállapítható, hogy a kiemelt projektek esetében nem elsősorban a szakmai szempontok alapján történik a kiválasztás. Ezt az is nehezíti, hogy nincs egyértelműen lefektetve az a kritériumrendszer, hogy milyen szempontokat kell figyelembe venni a projektek rangsorolása, értékelése, priorizálása során. E mellett a gyakran változó prioritási listák és az uniós forráslehívás ütemének tartása miatti nyomás esetenként felülírja a szakmai 17
kívánalmakat. A ROP-ok esetében több régióban is alakítottak ki különböző szempontrendszereket, de általánosan egyik sem terjedt el. Az EKFS is tartalmaz ilyen szempontokat (nemzetközi szerep, költség-haszon arány, forgalmi telítettség, környezetvédelmi és területrendezési szempontok, egyéb pl. turizmus, honvédelem, társadalmi támogatottság, előkészítettség). Ugyanakkor az EKFS sem említi a gazdasági szempontokat, területi kohéziót, a hasznosság és a költség tényezőjét. EU források a közlekedési alágazatok fejlődésében A 2004-2006 közötti időszakban a ROP-ból megvalósított projektek összköltségének 90 %-a, a 2007-13-as időszakban a 74 %-a jut közútfejlesztésre, a KIOP-ból 80%, a KÖZOP-ból pedig 40 %, ami arra utal, hogy csökken az útépítések dominanciája az uniós források felhasználásában. Ugyanakkor ez csak az uniós forrásokra vonatkozik és a hazai költségvetési eszközökre nem. A vasúti fejlesztéseket túlnyomórészt az ISPA/KA és a KÖZOP forrásaiból finanszírozták/finanszírozzák. A legtöbb kerékpáros közlekedési projektet a ROP és a ROPok finanszírozták/finanszírozzák, az NFT I-ben kizárólag turisztikai célokból, az NSRK-ban jellemzően hivatásforgalmi célokból, de a KÖZOP-on, sőt a KEOP-on belül is megjelent kerékpáros cél (dunai árvízvédelmi gáton futó kerékpárút). Az intermodális fejlesztések igen sokrétűek, ennek megfelelően majdnem minden OP-ból kötöttek támogatási szerződést ilyen jellegű projektekre. A gazdasági operatív programokból finanszírozott projektek esetében a logisztika, a ROP-okból a közösségi közlekedés fejlesztése volt a fő cél, míg a közlekedési OP-kből vegyesen finanszírozták a két célt. A víziközlekedést két nagy részre oszthatjuk: a nem kereskedelmi – vitorlás, evezős – hajózás céljait szolgáló beruházásokat a ROP-okból, a kereskedelmi kikötőfejlesztéseket a gazdasági és közlekedési OP-kból támogatták. EU és hazai közlekedésfejlesztési források illeszkedése Az értékelés időtávja, 2000-2011 között alapvető átalakuláson ment keresztül a fejlesztéspolitika finanszírozása, ami a közlekedéspolitikára is rányomta a bélyegét. A hazai források domináns szerepét az uniós támogatások vették át. A Kohéziós és Strukturális Alapok mellett az Európai Beruházási Bank (EIB) által nyújtott hitel, a PPP konstrukció és különböző hazai költségvetési források keretében valósultak meg a fejlesztések. Koncessziós autópálya építés ebben az időszakban nem történt. Az uniós csatlakozásig elsődleges cél a kapacitásbővítés volt, a szolgáltatások minőségi javítása és az ITS fejlesztések kevéssé képezték a projektek részét. Elsősorban az uniós elvárásoknak köszönhető, hogy ez utóbbi területen is jelentős eredményeket sikerült elérni. Az uniós források megjelenését követően nincsenek olyan, korábban hazai forrásból támogatott beavatkozási területek, amelyekre az uniós források tervezési szinten ne fordítanának erőforrásokat. Sőt, sokkal több forrás áll rendelkezésre. A hazai források korábbi alacsony szintje miatt a vasút, a közösségi közlekedés és a kerékpáros közlekedés fejlesztése tekinthető az uniós támogatások legfőbb nyertesének. Azonban az uniós programokban teljesen más a finanszírozási gyakorlat, ami miatt sokan nehezebben kerülnek be a potenciális kedvezményezettek körébe. A hazai források felhasználása egészen más gyakorlat szerint működött, mint az uniós támogatásoké, amelyekre kiépült egy önálló intézményrendszer. A hazai projektek esetén elegendő volt a hazai döntéshozó szerveknek jóváhagyni a fejlesztéseket. Az uniós pénzekből finanszírozott operatív programokban jellemző egy minimum projekt méret, támogatási összeg. Korábban a hazai forrásokból a sok kisméretű projekt kapott pénzt, ami csak a túlélést 18
segítette, de azt sokkal szélesebb körben. Az uniós rendszerben a nagyobb projektek miatt jobban koncentrálódnak a források, és a pénzügyi korlátok miatt kevesebb települést érintenek. Ott ugyan nagyobb a hatásuk, de ez a kimaradtak körében negatívan csapódik le. Az uniós forrásszerzésnél elsősorban a prioritási rangsor számít, vagyis az adott beavatkozási terület, például a belterületi utak támogatása mennyire fontos a 4-5 számjegyű utakhoz képest, illetve, hogy a 4-5 számjegyű utak vagy akár az autópályák kategóriájában az elfogadott listán hol helyezkedik el az adott projekt. Ebben az előkészítésnek van kulcsfontosságú szerepe. Amely projekteket megfelelően előkészítik, azok lesznek alkalmasak uniós források elnyerésére. Az a folyamat azonban nem követhető le egyértelműen, hogy egy-egy projekt miként jut el a projektötlettől vagy az előkészítéstől kezdve a megvalósításig, míg másik valahol megreked. Itt viszont lényegében visszakanyarodunk a stratégiai kontextus fejezetében vázolt elemzésekhez. A projekt kiválasztási folyamat problémáinak hátterében ugyanis részben az áll, hogy a vizsgált időszakban nem volt olyan – minden érintett szereplő által elfogadott – átfogó, jogszabályi erővel bíró stratégia, amely az origót jelentette volna a projektek kiválasztásához akár az uniós programozást, akár a hazai finanszírozást tekintjük. Stratégiai fenntarthatóság vizsgálata A területi kohézió szempontjából a megvalósult fejlesztési projektek összességében igazodtak az ország társadalmi-gazdasági fejlettségi képéhez, és a beruházások a legfejlettebb coreterületeken és a legelmaradottabb, felzárkóztatásra szoruló régióban koncentrálódtak. A Közép-magyarországi régió az ország versenyképességének javítása szempontjából fontos célterület, az itt realizált beruházások tovagyűrűző hatása az egész országra kiterjed. A társadalmigazdasági különbségek csökkentése és egyben a versenyképesség növelése érdekében pedig fontos, hogy nagyon sok beruházás történt az Észak-magyarországi régióban, valamint a két alföldi régióban, ahol a meglehetősen elmaradott közlekedési infrastruktúra jelentős gátat szab a gazdaság fejlődésében. A szolgáltatás orientált fejlesztések területén a vizsgált időszak első feléhez képest a KÖZOPban jelentős elmozdulás történt, megnőtt a projektek műszaki tartalma, fő szempont a szolgáltatás színvonalának és az utaskomfortnak a növelése lett. A járműállomány megújítása azonban továbbra is sarkalatos pont, amire a KÖZOP csak részben, a nagyvárosok kötöttpályás fejlesztéseinél biztosított megoldást. A környezetbarát közlekedési módok fejlesztése a megvalósult közlekedésfejlesztési projektek között hangsúlyt is kapott, mivel a beruházások negyede környezetbarát közlekedési projekt (kötöttpályás, tömegközlekedéses autóbusz, vízi-, gyalogos és kerékpáros közlekedés, P+R, B+R, TramTrain) támogatása volt. A Magyarországot érintő nemzetközi folyosók közül a IV. és V. folyosót érintették nagyon jelentős közúti és vasúti fejlesztések egyaránt, hozzájárulva ezzel a nemzetközi átjárhatóság biztosításához. Ugyanakkor az európai szintű hálózati hatások csak akkor tudnak érvényesülni, ha a folyosók teljes hosszukban határtól-határig kiépülnek. Annak ellenére, hogy több fejlesztés már közvetlen összeköttetést biztosít a szomszédos országokkal (Sopron-Szombathely-Szentgotthárd és Miskolc-Hidasnémeti vasúti vonal, M7 és M5 autópálya), még vannak hiányosságok, így a Budapest-Lőkösháza vonalon, illetve az M3 és M43 autópályán. A nemzetközi átjárhatóságot ezen kívül még néhány határ-menti kis volumenű projekt erősítette néhány közút (benne hidak) és kerékpárút megépítésének támogatása révén.
19
Szinergia vizsgálat A kiválasztott településeken elvégzett szinergia vizsgálat több esetben is rámutatott a fejlesztések összekapcsolódásának erősségeire, illetve gyengeségeire. Debrecen térsége az egyik legjobb példa arra, hogy mennyi beruházás történt 2000-2011 között a közlekedési infrastruktúra hálózat kapcsán, és hogy ezek esetenként párhuzamos kapacitásként egymás hatását gyengítik, máskor pedig tekintetbe véve a szinergikus hatásokat egymás erősítik. 2006-ra készült el az M35 autópálya, a 35. sz. főút burkolat megerősítése. A két projekt időben egymáshoz közel került megvalósításra, ami az építés ideje alatt komoly nehézségeket okozott az elérhetőségben. A befejezést követően két kiváló minőségű, viszont párhuzamos kapacitást eredményező útszakasz jött létre, bár különböző szolgáltatási színvonallal. Ez is magyarázza részben, hogy miért alacsonyabb az M35 forgalma az eredetileg várthoz képest. Pozitív példa viszont a kerékpárúthálózat bővítése, hiszen a tervezett további fejlesztések a már korábban megépült kerékpárutak (Mikepércsi úton, Pallagi úton) folytatását és külső területek, szomszédos településekkel való összekötését teszik lehetővé. A projektek összekapcsolódása, egymást erősítő hatása sok esetben nem valósult meg megfelelően. Ezt példázzák a mohácsi térségben megvalósult közlekedésfejlesztések. Mohács az V/C és a VII. Páneurópai folyosó mentén fekszik, ennek következtében intermodális és logisztikai szerepkör betöltésére determinált a város és annak térsége. Ehhez kapcsolódóan jelentős fejlesztések valósultak meg, vagy vannak folyamatban a térségben M6 és M60 autópálya, 56. sz. főút felújítása, a Mohácsot elkerülő szakasz megépítése, a Mohács déli iparterület feltáró út építése, valamint az 51171 j. Kölked - erdőfűi összekötőút burkolatának felújítása. Az úthálózat kialakítása során azonban egyértelműen látszik az összeköttetések hiánya. Párhuzamosan haladnak egymás mellett a fejlesztések, így igazából nem tudják Mohácsot bekapcsolni a nemzetközi hálózatba. Budapest-Cegléd-Szolnok-Békéscsaba-Lőkösháza vonalon helyezkedik el Szolnok. A projekt egyelőre nem tudta jelentősen javítani az elérési időt Budapest-Szolnok viszonylatban. Az elérhetőségi számítások alapján Bp. Keleti-Szolnok viszonylatban 3,5 percet javult a gyorsvonat elérhetőségi ideje, ami 4%-os csökkenést jelent. Összehasonlítva a többi felújított vonal eredményeivel, ez alacsonynak mondható. Ennek oka részben a budapesti pályaudvarokról a nyílt vonalig történő eljutás hossza, itt még nem voltak olyan felújítások, amelyek javíthatnák az elérést. E problémák kiküszöbölésére válaszul már a KÖZOP projektként előkészítés alatt van a Szolnoki vasútállomás felújítása, más projekteknél pedig az elővárosi fejlesztések felgyorsítása. Integrált fejlesztések értékelése Az integrált szemlélet a projektek komplexitását emeli ki, olyan projekteket kíván megvalósítani párhuzamosan, melyek révén a projektek összekapcsolt megvalósításának köszönhetően – nő a hozzáadott érték. Az eddigi tapasztalatok alapján tovább kell erősíteni az integrált fejlesztést a közlekedéspolitikában, hogy a közlekedésfejlesztés a társadalmi-gazdasági fejlődésnek legyen az eszköze, s a beruházások hatékonysága növekedjen. A záhonyi térség komplex gazdaságfejlesztési programja mintaprojektként sok tanulságot nyújt, mind a program logikáját, struktúráját, koherenciáját tekintve, mind intézményrendszerében, menedzsmentjében. A kialakított intézményrendszer révén a záhonyi komplex program szigorú és hatékony koordinációja lehetővé tette, hogy a projektek többsége kis csúszással, de már megvalósult, s komoly befektetők számára megfelelő helyszínnek tekinthető, s a már meglévő cégek fejlődését is nagyban segítheti. A program sikerében fontos szerepet töltött be az erős kormányzati és helyi
20
motiváció, elkötelezettség, valamint a hatékony előkészítési munka. Hasonló jellegű projektek elsősorban az áruszállítás csomópontjaiban lehetségesek. II. A FEJLESZTÉSEK RENDSZEREZETT BEMUTATÁSA A vizsgálatba bevont projektek felölelik a 2000-2011. július 1. között előcsatlakozási forrásból és a csatlakozást követően rendelkezésre álló uniós forrásokból támogatott közlekedési projekteket, valamint magukba foglalják a közúti, vasúti és kerékpárúti fejlesztések egyéb forrásból finanszírozott projektjeinek közel teljes körét. A közlekedésfejlesztés az uniós források felhasználásában egyre fontosabb szerepet tölt be, az NSRK-n belül az összes leszerződött támogatási összeg 1/3-a jut erre a területre. A vizsgálati időszakban a közlekedésfejlesztés kapcsán összesen 1 308 db uniós társfinanszírozású (előcsatlakozási alapok, Kohéziós és Strukturális Alapok) közlekedésfejlesztési projektre kötöttek támogatási szerződést. Ezen kívül hazai forrásból, valamint EIB hitellel, illetve PPP konstrukció formájában összesen 954 db projekt is elkészült. A beruházások teljes összköltsége 5 024 milliárd Ft volt, ennek 47,5 %-a (2385 Mrd Ft) jutott az Európai Unió által támogatott projektekre, amiből 2 068 Mrd Ft (6,8 Mrd EUR) volt a megítélt uniós támogatási összeg.1 2000-2011 között tehát a teljes, közlekedésfejlesztésre fordított fejlesztési összegnek (a projektek összköltségét nézve) közel fele kapcsolódik uniós támogatásból társfinanszírozott projektekhez (47,5%), másik fele (hazai + EIB hitel + PPP) hazai költségvetési forrás. Ez azonban magában foglalja a társfinanszírozási forrásokat is, ami EIB hitel vagy költségvetési forrás volt. Ez a 47,5%-os arány a vizsgált időszak összesített adataira érvényes. A vizsgált időszak első felében még sokkal kisebb volumenben volt jelen az uniós támogatási összeg, majd a Strukturális és Kohéziós Alapoknak köszönhetően, különösen a KözOP beindulását követően már jelentősen megnőtt az uniós támogatás aránya a fejlesztési összegekben. A hazai források magas részaránya elsősorban a nagyprojektekben, autópálya fejlesztésekben van jelen. Ez azt is jelenti, hogy a központi költségvetés terhelése – a közvetlen kifizetések és PPP konstrukciók révén – lehetett volna kisebb is, amennyiben a projekteket az aktuális uniós források felhasználásával finanszírozzák és a hazai költségvetést csak a társfinanszírozás terheli. Ennek okai természetesen sokrétűek. Egyrészt visszavezethető az említett következetes, hosszú távú stratégiai szemlélet, a szakmai szempontok érvényesülésének a hiányára, másrészt a programmenedzsment fejezetben részletezett pénzügyi, finanszírozási problémákra. Miután a nem uniós projektek esetében csak összköltség adatok állnak rendelkezésre, ezért az összeadhatóság és az összehasonlíthatóság érdekében az alábbiakban az összköltség adatokkal számoltunk.
1
Itt kell megjegyezni, hogy a nem uniós társfinanszírozású projektek esetében nem releváns a támogatási összeg és az összköltség megkülönböztetése.
21
2000-2011 között megvalósult közútfejlesztési projektek finanszírozási források szerint
Az uniós projektek 51 %-a kötöttpályás, 43 %-a közúti projekteket finanszírozott. A kötöttpályás projektek magas költségvonzatát bizonyítja, hogy darabszámra csak az uniós projektek 3,8%-át teszik ki. Ezeket a projekteket kizárólag uniós forrásból támogatták, azaz az e téren elért eredmények csak az uniós forrásoknak és az EU-tól eredő elvárásoknak köszönhető. A kötöttpályás projektek 70%-a nagyvasúti fejlesztést támogatott, mind a projektek számát, mind a költséget tekintve. A vizsgált 12 év alatt lekötött forrás további 21,6%-a pedig az egyetlen metróépítést szolgálta. Ezen kívül számottevő hányadot, 8,4%-ot még 6 db villamos projekt tesz ki. Ezen kívül érdemi fejlesztés a közösségi közlekedés terén az országban csak oly módon valósult meg, ha az önkormányzat hitelt vett fel, vagy egyéb speciális központi, nem strukturális vagy kohéziós alapból finanszírozott, uniós finanszírozású programokban vett részt. A járműbeszerzéseket is ilyen finanszírozási technikákkal kellett megoldani, hiszen a járműbeszerzés – a nagyvárosok kötöttpályás fejlesztései kivételével – nem kapott prioritást az uniós fejlesztési programokban. A közúti fejlesztések számai viszont mutatják, hogy az igazán költséges autópálya építéseket nem uniós projektek keretében finanszírozták, hiszen a közúti fejlesztési projektek teszik ki az összes uniós projekt 64,6%-át. A közúti fejlesztések kategóriájához tartoznak a nem kötöttpályás közösségi közlekedési fejlesztések is. Így a buszmegállókat, buszközlekedéshez kapcsolódó utastájékoztatást, forgalomirányítást 91 projekt keretében támogatták 20,5 Mrd forintból. Szintén ide tartozik 15 kül- és belterületi híd építése, illetve felújítása közel 160 Mrd forintból. Ezek között szerepel az M0 északi híd, M8 Dunaújvárosi Duna-híd, M9 Szekszárdi Duna-híd az M7 Mura híd, a budapesti Szabadság-híd felújítása, de például a két Ipoly híd újjáépítése is. Ehhez képest volumenét tekintve jóval kisebb az összes többi fejlesztési területre (kerékpárút 1,3%, intermodális 1,9% stb.) fordított uniós forrás nagysága. A kerékpáros fejlesztéseket darabszámra tekintve nagyobb arányban támogatták hazai forrásokból (63,6%) mint uniósból. A 22
projektek összköltségét tekintve viszont megfordul az arány (összes költség 60,1%-a uniós forrás) ami itt is arra utal, hogy nagyobb projekteket támogatnak uniós forrásból mint hazaiból. A források alágazatok közötti megoszlása tehát nemcsak az egyes fejlesztési irányok priorizálását tükrözi, hanem a különböző infrastruktúra elemek fejlesztésének és fenntartásának eltérő költségigényét. Az intermodális fejlesztést összesen 56 projekt szolgálta, melyek között szerepelnek P+R, B+R parkolók építése, kikötők intermodalitásának fejlesztése, valamint buszmegállók forgalomirányítási és utaskezelési rendszereinek és a GOP/GVOP jóvoltából logisztikai célú fejlesztések. Ebből csak 6 db projekt előkészítés, az összes többi támogatási szerződés már kivitelezésre vonatkozik. A hosszú távú fenntarthatóság szempontjából kedvezőtlen, hogy minden ötödik projekt új építés, hiszen jelentősen növeli a költségvetés számára már eddig is számottevő terheket jelentő fenntartási költségeket. A páneurópai hálózatok az uniós források több mint felét (51%) kötötték le, azonban az V/C. és X/B. páneurópai vasúti korridorra még előkészítési projektek sem folytak. Ezek nagyságrendjét jelzi, hogy ekkora támogatási összeget mindössze a projektek 2,7%-a használt fel. Az uniós finanszírozási körbe bevonandó projektek kiválasztása során mérlegelni kell a költségvetés rövid- és közép-, illetve hosszú távú terhelése között. A hazai költségvetési forrásból, EIB-hitelből illetve PPP-konstrukcióban finanszírozott projektek közép-, illetve hosszú távon terhelik a költségvetést, viszont szabadon hagyják az uniós keretek egy részét, amely azt eredményezi, hogy további projekteket kell bevonni a fejlesztések körébe, amelyek a társfinanszírozás, illetve új infrastruktúra esetén a fenntartás révén, rövid távon is plusz terhet jelentenek a költségvetésre. Ezzel szemben, ha a projekteket sikerül bekapcsolni az uniós projektek csoportjába, akkor az csak rövid távon terheli a költségvetést a társfinanszírozás mértékével, illetve új infrastruktúra elemek esetén az üzemeltetési költséggel. Itt pedig azt kell mérlegelni, hogy az elérhető támogatási arány mellett megéri-e még a projektet megvalósítani.
2000-2011 között megvalósult és folyamatban lévő kötöttpályás fejlesztési projektek finanszírozási források szerint
23
III. ELÉRT EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A közlekedésfejlesztési projektek eredményeinek vizsgálatát kétféle adatbázis alapján végeztük el: egyrészt a kapcsolódó indikátorok rendszerén keresztül, másrészt saját számításokkal alátámasztva. Uniós iránymutatás az indikátorokkal kapcsolatosan, hogy egyértelmű és mérhető mérföldkövek szükségesek ahhoz, hogy számba lehessen venni az eredményeket. További elvárás, hogy folyamatosan lehessen nyomon követni az előrehaladást. A jelenlegi indikátorrendszeren keresztül azonban nehéz naprakész, részletes és közérthető információkat szolgáltatni az outputokról, eredményekről és hatásokról. Érdemes elkülöníteni a projektmonitoringot, melynek feladata, hogy az indikátorok a projekt szintű eredményeket minél naprakészebb állapotban tartalmazzák. A projekt részeredményeiről is tudjon információt szolgáltatni az indikátor rendszer. E mellett él a program szintű monitoring, mely az éves jelentéseknél, beszámolóknál, valamint az értékeléseknél fontos, és ahol elsősorban a prioritás, illetve program szinten megfogalmazott célok érvényesülését kell vizsgálni, amihez a prioritás és output szintű indikátorokra van szükség. A ROP-ok esetében ez a két irány egy rendszerből az EMIR-ből vezethető le, miután a projekt szintű indikátorok úgy kerültek kialakításra, hogy elméletileg aggregálhatóak az intézkedések, prioritások a program szintjére. A gyakorlat azonban ezt nem támasztja alá, mivel a fentebb már vázolt módszertani problémák miatt az adatokat sok esetben nem lehet összesíteni, így végeredményként nem mindig lehet prioritás, illetve program szinten eredményeket számolni. A KÖZOP-nál még összetettebb a rendszer, hiszen itt két külön rendszerként kell kezelni az indikátorokat. Egyrészt a projekt szintű adatokat tartalmazza az EMIR. Ez azonban elsősorban egy számla alapú, pénzügyi elszámolásra készült rendszer, ami ráadásul csak a már lezárt, megvalósult projektek fizikai mutatóit tartalmazza. Így folyamatában a több éven át tartó projektekhez végig 0 indikátor értékeket rendel. E mellett a projektekhez köthető egy részletes indikátor rendszer (pl.: az alépítményhez használt föld mennyisége stb.) a támogatási szerződés alapján, amely csak a Közreműködő Szervezetnél (KIKSZ) érhető el, és nem kapcsolódik más rendszerekhez. Ezen kívül pedig a KÖZOP projektek prioritás és program szintű indikátorait nem a projektekből aggregálva kapjuk meg, hanem független (közúti, vasúti) forrásból származó adatbázisok alapján kalkulálják ki a szakértők. Az EMIR rendszeréhez tehát nem tud jelenleg alkalmazkodni a fizikai indikátorrendszer, és fordítva. Jelenlegi formájában tehát az indikátorok rendszere csak erős megkötésekkel alkalmas megalapozott következtetések levonására. Ennek több oka is van: egyrészt több esetben már az operatív programokban kitűzött célok is nehezen összekapcsolhatók az indikátorokkal, nem egyértelmű, hogy egyes indikátorok mely célok teljesülésének vizsgálatára alkalmazhatók (pl. 2007-2013-as ROP-ok). Másrészt maguk az indikátorértékek is sok esetben kételkedésre adnak okot, az EMIR-ben rögzített értékek között sok hibás vagy hibagyanús található. A 20042006-os programozási ciklusban a legtöbb indikátor esetében túlteljesítés tapasztalható, ugyanakkor a jelenlegi 2007-2013-as ciklusban a tervezett célértékektől jelentős elmaradás mutatható ki.
24
Az indikátorok, illetve a vizsgált projektek adatai alapján az alábbi főbb eredményeket lehet kiszűrni a 2000-2011 közötti fejlesztésekből: • a főúthálózat esetében az időszak elején megfogalmazott célok legnagyobb részét sikerült elérni, elsősorban a nagy léptékű autópálya építéseknek köszönhetően, ez jelentősen javította az elérhetőséget számos viszonylatban. • a nagyvárosok vonatkozásában jelentős számban épültek elkerülőutak az uniós forrásoknak köszönhetően, amelyek sokat javítottak a települések élhetőségén, például Budapesten az M0-nak köszönhetően, • e mellett azonban drámaian leromlott az alsóbbrendű úthálózat állapota az országban, melynek eredményeként viszont számos területen nehezebb elérni a megépült autópályát, • a vasúti fejlesztések terén is nagyon jelentős eredményeket lehet elkönyvelni országos szinten, de még vannak lemaradások a vizsgált időszak elején kitűzött ambíciózus célokhoz képest, a vasúti közlekedés eddig elért eredményei azonban mind az uniós forrásoknak köszönhetők, • a kerékpárúthálózat fejlesztése volt az elmúlt években a támogatások egyik fő nyertese, hiszen nagyon jelentős uniós és e mellett még hazai forrásokat is fordítottak kerékpárutak létesítésére, • a közösségi közlekedés terén eddig elért fejlesztésekben is az uniós források dominanciája érvényesül. Itt elsősorban az ITS fejlesztéseket, intermodális központokat kell megemlíteni, ezek a projektek mind az alágazat versenyképesség irányába történő elmozdulást mutatják. Az elérhetőség javulása a közlekedési fejlesztések egyik kitüntetett célja. Két lépésben vizsgáltuk meg, hogy hazánkban milyen eredményeket ért el ezen a területen a közlekedésfejlesztési politika. Számszerűsítettük az elérhetőség javulását, majd a változás mértékét összehasonlítottuk az egyes térségek versenyképességének változásával, így meghatározható a közlekedési projektek szerepe az utóbbi tényező alakulásában. Az elérhetőségi értékeket, különösen az elérési idők változását rögzítő térképekről leolvasható a hálózat mennyiségi vagy minőségi hiányossága, ami segítette a javaslatok megalapozottságát. A saját számításokon alapuló elérhetőségi vizsgálat a következő eredményeket hozta: • A közúti elérhetőség többszempontú vizsgálata alapján megállapítható, hogy az elérhetőség javulása elsősorban a döntően hazai forrásokból megvalósult országos úthálózat bővülésének, elsősorban az elmúlt 5 évben megvalósult autópályák hatásának tudható be (M3, M6 és M7). Elérési Elérési Javulás Javulás idő, 2000 idő, 2011 (perc) (%) (perc) (perc) IV Hegyeshalom Nagylak 264,5 230,7 33,8 12,8 IV-V Hegyeshalom Beregsurány 372,9 307,2 65,7 17,6 IV-X/B Hegyeshalom Röszke 222,6 190,7 31,9 14,3 V Tornyiszentmiklós Beregsurány 483,0 350,8 132,1 27,4 V Letenye Beregsurány 465,1 339,6 125,5 27,0 A TEN-T és páneurópai (PEN) közúti folyosókon 2000-2011 között történt elérési idő javulás a határátkelőhelyek között Folyosó
•
Kiindulási határátkelő
Érkezési határátkelő
Az ország korábbi perifériális térségeinek elérési ideje jelentősen javult: a fejlesztések eredményeként egyes térségekből közel egy órával hamarabb elérhető Budapest, a legközelebbi autópálya vagy gyorsforgalmi-csomópontot pedig számos
25
•
•
település két órával hamarabb éri el az új infrastruktúraelemek kiépítésének köszönhetően. A dunaújvárosi és szekszárdi Duna-hidak egyelőre csak kapacitásuknak igen kis részét hasznosítják, és nem töltik be megfelelő mértékben az ország két részének összekapcsolásában nekik szánt szerepet, ami a hozzájuk csatlakozó gyorsforgalmi úthálózat kiépítésének elmaradásából következik. Ennek köszönhető, hogy az M6 autópálya sem válhatott még az új Duna hidakon átkelő forgalom elosztó hálózatává, az M5-M0-M7 autópályák forgalomvonzó hatása továbbra is erőteljesebben érvényesül. A kistérségi -, megye és régióközpontok elérésében döntően nem az autópályák, hanem az alsóbbrendű úthálózat vesz részt. A fejlesztésekkel nem érintett közúthálózat állapotának romlása egyre inkább előtérbe kerül. Ennek köszönhetően, a Nyugat- és DélDunántúlon, valamint Békés és Jász-Nagykun-Szolnok megyék között kiterjedt térségekben nőtt (romlott) a megyeszékhelyek, illetve régióközpontok elérési ideje.
Fontosabb gyorsforgalmi csomópontok elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011 között
26
Budapest elérhetőségi idejének változása az ország településeiről 2000-2011 között
•
A vasúti, menetrend szerinti elérési idő a vizsgált 21 vasútvonal2 több mint 60 szakaszának jelentős részén javult. A személyvonatok a szakaszok 80 %-án, a gyorsvonatok és IC-k a szakaszok 65 %-án rövidebb idő alatt jutnak el céljukhoz, mint 2000-ben. Ugyanakkor a 9 nemzetközi gyorsvonat által járt szakaszból 5-ön javult, 4-en romlott a helyzet. A javulás mértéke átlagosan a személyvonatoknál 7,2 %-os, a gyorsvonatoknál, IC-knél 3,5 %-os, a nemzetközi gyorsvonatoknál 4,5 %-os. A befejezett projektekkel érintett szakaszok javulása az átlagosnál sokkal szembetűnőbb: a személyvonatok 14,9%-kal (a 15 legnagyobb javulást elérő szakaszból 14 átesett felújításon), a gyorsvonatok, IC-k 9,3%-kal gyorsabbak voltak, mint 2000-ben. Ki kell azonban hangsúlyozni, hogy a felújítás kedvező hatásai a menetrend változtatásával felülírhatók, és az eredmények leronthatók.
2
A vasúti elérhetőség változását minden TEN-T és páneurópai (PEN) korridor esetében megvizsgáltuk, valamint azokon a vonalakon is, ahol 2000-2011 között megvalósultak projektek (Sopron-Szombathely, Cegléd-Szeged).
27
Vasúti elérési idő változása a 2000-2011 között megvalósított vasútvonal rekonstrukciók hatására
A közlekedésfejlesztés hatásai Az elérhetőség és a versenyképesség kapcsolódásai: • A közúti elérhetőség javulásának a versenyképességre való hatásvizsgálata nem hozott egyértelmű eredményeket. Az elvégzett számítások szerint a kistérségek komplex versenyképességének változását az elérési idők rövidülése alig befolyásolta. Ebben azonban szerepet játszott egyes mutatók kedvezőtlen változása más, külső körülmények hatására (pl. válság). A komplex mutató elemeit külön vizsgálva megállapítottuk, hogy az egyes mutatók alakulását kistérségi szinten csak kevéssé, és nem egyértelműen befolyásolja a gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférés javulása. Az elérhetőség javulásának pozitív hatása legnagyobb mértékben az adófizetők arányának növekedése és a munkanélküliségi ráta csökkenése tekintetében mutatható ki. • A térségi, két gyorsforgalmi folyosót érintő dinamika-vizsgálat ellenben megmutatta, hogy az egyes folyosók mentén, kiváltképpen azok 15-30 km-es hátországában érezhető a gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférés jövedelmekre gyakorolt pozitív hatása.
28
Az M3 és M5 autópályák hatásértékelésénél a vizsgált települések egy főre jutó jövedelmének kontrollcsoporthoz3 viszonyított növekedési ütemkülönbsége a fejlesztés utáni időszakban
Az Európai Unió közlekedésfejlesztési célkitűzéseinek egy másik kitüntetett pontja az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése. Vizsgálatunk alapján kijelenthető, hogy az utóbbi évtizedben a CO2-kibocsátás jelentősen emelkedett a projektek által érintett közúti szakaszokon. Ennek elsődleges oka, hogy a külterületi szakaszokon a forgalom és az átlagsebességek növekedéséből származó növekmény messze meghaladta a belterületi szakaszokon tapasztalható, a forgalom egyenletesebbé válásának köszönhető csökkenést.
3
részletes magyarázatot lásd a III.2 fejezetben
29
V. PROGRAMMENEDZSMENT VIZSGÁLATA A programmenedzsment vizsgálatát két fő dimenzió képezte. Egyrészt az intézményrendszer felépítésének, szereplőinek és a közöttük fennálló kapcsolódások változásának vizsgálata történt meg a 2000-2011 közötti időtávban. Másrészt az elemzések tárgyát képezte a projektek előrehaladásának alakulása. A cél annak vizsgálata, hogy melyek azok a tényezők az intézményrendszer felépítése, illetve a projektek lebonyolítása kapcsán, melyek azok a problémák, amelyek csúszásokat, késéseket okoznak a megvalósítás során. Az intézményrendszerben bekövetkezett változások szükségszerűen befolyásolják a rendszer működésének hatékonyságát, és ezen keresztül a közlekedésfejlesztési projektek előrehaladását és eredményességét, ami pedig végeredményben a programcélok teljesülésében vagy a várt eredmények elmaradásában csapódik le. Az intézményrendszer változásait elsősorban az uniós folyamatok generálták. A csatlakozás előtt még a GKM különböző osztályai köré csoportosultak az uniós és hazai finanszírozású fejlesztések, valamint az alágazati szakmai feladatok. 2004-ben kezdődtek el azok a változások, amelyek végeredményként az intézményrendszer nagy léptékű változását eredményezték. Ezt alapvetően az uniós források ugrásszerű növekedése tett szükségessé. Fontos kiemelni, hogy a szervezeti átalakítás nem egy egyszeri lépésnek tekinthető, hanem 2007-ig, a 2007-13-as programmenedzsment letisztulásáig az intézményrendszer valamely pontján kisebb-nagyobb megszakításokkal, de szinte folyamatosan volt valamilyen átalakítás. A változások az uniós projektmenedzsment erőteljes koncentrációját eredményezték. Ez ugyanakkor összetettebbé tette a munkamegosztást az intézményrendszer különböző szereplői között, hiszen az IH feladatokat egy helyre koncentrálták, a szakmai koordinációs (minisztérium) feladatok pedig egyre jobban elkülönültek azoktól. Ennek eredménye, hogy a gyakorlatban, a megvalósítás során esetenként problémát okozott a feladat- és hatáskörök kijelölése, és végrehajtása. Mindez tovább nehezítette az együttműködést, ami pedig fokozta az egyes szereplők között a feszültséget. Részben ezekre a szempontokra vezethetők vissza a bemutatott stratégiai hiányosságok. (Ez visszafelé is igaz, hiszen a stratégiai hiányosságok is nehezít(het)ik az intézményrendszer működését.) Az intézményrendszert érintő változások pozitív eredménye, hogy uniós hatásra az érintettek széles köre elsajátította a közlekedésfejlesztéshez kapcsolódó uniós projekt előkészítési, tervezési gyakorlatot, bár vannak még olyan területek, ahol lassabban megy az alkalmazkodás, illetve kevésbé terjednek a szakmai tapasztalatok. A változásoknak ugyanakkor az egyik legkomolyabb hatása a stabilitás, a kiszámíthatóság hiánya. A bizonytalanság miatt elhúzódnak a döntések, és rugalmatlanabbá válik az intézmények működése. A rendszer egészére nézve meghatározó következmény, hogy kevés kapcsolódási pont alakult ki az uniós intézmények és a közlekedéspolitikáért felelős minisztérium között, ami szintén lassítja az eredményességet.
30
GYSEV
GYSEV
Az intézményrendszer változásai 2000-2011 között
31
A projekt előrehaladás vizsgálata néhány vasúti és közúti (ISPA/KA/KÖZOP forrásból megvalósult) projekt mélyelemzésén alapult. A projektek egyedi vizsgálata alapján megállapítható, hogy az ISPA/KA projektek esetén átlagosan egy tender eljárás 44 hétig, közel egy évig tartott. A KÖZOP esetében rövidült ez az idő (a KÖZOP két vizsgált kivitelezési projektjében ez már csak 30 hét), de elsősorban az ajánlat szakmai előkészítésének a kárára. Eltekintve annak vizsgálatától, hogy a különböző projektek megvalósításának ideje a műszaki tartalomtól függően nagyon eltérő lehet, ISPA/KA projektek esetén átlagosan a tendereljárás az alprojekt egésze időszükségletének (azaz a tender dokumentáció elkészítésétől kezdve a projekt befejezéséig) 28%-át tette ki. Ugyanezen projekteknél a kivitelezés az eredetileg tervezett határidőket tekintve a projektek teljes időtartamának 47%-a, míg a határidő módosítások miatt keletkezett többlet idő/késés a teljes projekt 25%-a volt. A projektek megvalósítása szempontjából hasznosnak bizonyult a 10%-ra növelt pénzügyi tartalék alkalmazása, ezek teljes felhasználására jellemzően nem is került sor, de jelentősen segíti az időközben felmerülő problémák kezelését, s megelőzi a költségtúllépést. A nagy intézményi átalakításnak elsősorban a projektek látják a kárát. Az intézményi átalakítások ugyanis együtt járnak rövidebb vagy hosszabb ideig tartó átmeneti időszakkal, ami az operatív munkavégzés tekintetében lelassulással vagy rosszabb esetben leállással kísérve zajlik. A pénzügyi problémák esetében alapvetően két tényező a meghatározó: a költségtúllépés és a támogatásvesztés lehetősége. Akár jogi problémák (pl. ÁFA-elszámolhatóság kérdése), a pénzügyi válság hatásai, költségvetési korlátok, árfolyamgyengülés, intézményi változások, műszaki problémák, időjárási viszonyok állnak a háttérben, azok hatásai végső soron mindig a forráslehívásokba és közvetve a költségvetésbe csatornázódnak be. Az elemzések és az interjúk alapján a projektek lebonyolításában fellépő problémák (idő- és költségtúllépések) és azok lehetséges okai a következők: − Közbeszerzések előkészítése és lebonyolítása Az ISPA projektek esetében a csúszások hátterében elsősorban a közbeszerzési eljárások változásai és az uniós gyakorlat átvétele állt. Ez egy tanulási folyamat volt, azaz párhuzamosan zajlott a pályáztatással, melynek során egy egészen új projektszemlélet-rendszert, újfajta eljárásrendet kellett kialakítani és megtanulni. Az EU csatlakozást követően, a hazai közbeszerzési törvény alkalmazása révén megnyílt a lehetőség a jogorvoslati eljárásokra, mely szinte minden projekt esetében, különösen a kivitelezési tendereknél (többszöri megtámadás, többszöri kiírás stb.) jelentős késedelmet okoz. Az ütemezésnél viszont nem számol(hat)tak azzal, hogy a közbeszerzések időigénye jelentősen megnő. A pénzügyi folyamatokhoz kapcsolódó, de azon túlmutató probléma, hogy a közbeszerzések kapcsán az egyoldalú, ár alapú verseny a jellemző, amely miatt szinte minden tendert csak nyomott áron, gyakran önköltségi ár alatt lehet megnyerni. Viszont ha nem a legalacsonyabb ár nyerne, azzal az uniós érdek sérül, így ennek feloldása nehezen valósítható meg. Ennek eredményeként azonban háttérbe szorulnak a szakmai referenciák, és romlik a kivitelezés minősége. − Döntési folyamat elhúzódása Általában megfigyelhető, hogy a tendereztetés egy-egy szakaszának a kitolódása a döntések elhúzódására vezethető vissza. E téren sikerült jelentős eredményeket elérni, hiszen a vizsgált időszakban felére csökkent a döntéstől a szerződéskötésig eltelt idő.
− Projektek feldarabolása A lebonyolítást az ISPA/KA vasúti projektek esetében alkalmazott „felszalámizás” is nehezítette, hiszen a IV. folyosó négy projektje összesen 34 alprojekt keretében került megvalósításra. A megvalósítás során ez ugyan szélesebb hazai vállalkozói kört mozgat meg, javítva az ágazat hazai gazdasági szerepét, ugyanakkor ehhez legalább 34 tendereljárást kellett lebonyolítani. A sok különböző kivitelező és közöttük a hiányzó kommunikáció miatt a vállalkozók kevésbé rugalmasan tudják a fellépő külső körülményeket (pl. időjárás, egy-egy feladat elcsúszása) kezelni, így az egyes szakaszok megvalósítása sokszor egymást „akadályozza” az előrehaladásban. Mindemellett az intézményrendszer oldaláról is sokkal nagyobb erőforrásokat emészt fel a projekt egészének a koordinációja. − Jogszabályok, eljárásrendek Igen nagy problémát jelent az engedélyezés/jóváhagyás lassúsága. Az engedélyeztetési eljárás túlságosan bonyolult, kiszámíthatatlanná teszi, és jelentősen lassítja az előkészítést. E mellett az időszak egészére nézve jelentős problémát okozott, hogy a projektek egy részéhez nem készült környezeti hatásvizsgálat és Natura2000 hatásbecslés, és ez kritikus eleme volt a támogatásnak. Ennek hátterében az állt, hogy több évig tartott harmonizálni a hazai jogszabályt az EU irányelvvel. Ez pedig odáig vezethet, hogy ha a projekt az előkészítés hiányosságai miatt nem lesz támogatható, az adott keret felszabadul és a pénzügyi kereteket nem lehet időben lehívni, a projektet pedig költségvetési forrásból kell finanszírozni. Jelentősen növeli a szabad keret kockázatát az ÁFA-elszámolhatóság kérdése, amely még döntésre vár. Az Európai Bizottság néhány esetben felfedezett szabálytalanságokat az elszámolható költségek kapcsán, ami miatt a már előrehaladott állapotban lévő projekteknél bizonyos költségek (elsősorban egyes szerződésmódosítások, pótkifizetések) nem elszámolhatóvá váltak, mert nem feleltek meg a támogatási szabályoknak. E költségeket ezt követően hazai forrásból kell finanszírozni, amely további terheket ró a hazai költségvetésre. − Projekt előkészítés Nincs elég idő a projektek alapos szakmai előkészítésére, a tanulmánytervi fázisra, az önkormányzatokkal, közműszolgáltatókkal, üzemeltetőkkel való egyeztetésre, mivel csak a vizsgált 10 éves időtartamot nézve is többször módosultak a projekt listák. A pénzügyi kötelezettségvállalások teljesítése azonban kényszerítően hat a projektek benyújtására. A nem megfelelő előkészítés pedig időbeli és költség túllépéseket is okoz. Itt kell visszautalni a stratégiai fejezet megállapításaira, hiszen a projektlisták gyakori változtatásait mérsékelhetné egy stabil szakpolitikai stratégiai háttér. További probléma, hogy a társfinanszírozás egyre komolyabb költségvetési hozzájárulást igényel. A program tervezésekor magasabb támogatási aránnyal kalkuláltak, de a jövedelemtermelő projektek esetében az uniós szabályok szerint ettől az aránytól jelentősen elmaradtak. − Az intézményi, szervezeti változások A projektekben résztvevő szervezetek közötti bonyolult kapcsolatrendszer, a folyamatos változások, átalakulások jogi problémákat is eredményeztek, melyek több projektet lassítottak. Ugyanez jellemző a kivitelezői oldalon is, ahol a kifizetéseket akadályozza a vállalkozások közötti nehezen átlátható jogutódlási folyamat kezelése. − Műszaki tartalom A nem megfelelő előkészítés miatt sokszor a projektek megvalósítása során derült fény arra, hogy a műszaki tartalomban módosításokat kell eszközölni. Olyan esetekre is volt példa, amikor
33
túlságosan elhúzódtak a projektek, így a korábban elkészített tervek műszaki tartalma változtatásokat igényel, hogy az aktuális állapothoz tudjanak igazodni a megvalósítás során. − Közhasznúság fogalmának kezelése Általánosságban elmondható a hazai intézményrendszeri szereplőkre, hogy nem kezelik helyén a közhasznúság fogalmát a fejlesztéspolitikában, emiatt egyrészt egyes projektekben ésszerűtlen, drága megoldások születnek (területpazarló beruházások hatalmas kisajátítási igénnyel, támfalak, völgyhíd, M0, M6 alagutak stb.), másrészt az önkormányzatok és/vagy a környezetvédelmi intézményrendszer az együttműködés során nem feltétlenül veszi figyelembe a közlekedési projektek nemzetstratégiai jelentőségét, amelynek eredményeként jelentős többletköltségekkel lehet csak kezelni a problémákat. V. FENNTARTHATÓSÁGI ELEMZÉS Általános nézőpont a pénzügyi fenntarthatóság tekintetében, hogy az üzemeltető intézménynek, amely általában egy állami szervezet, kell gondoskodni a költségek finanszírozásáról. Ez azonban nem fedi le teljesen az uniós elveket: a „szennyező fizet elvét”, illetve a támogathatóságnak azt az alap feltételét, hogy a projektnek társadalmilag meg kell térülnie. A közlekedési infrastruktúra fenntartása óriási terheket ró az azokat kezelő intézményekre, illetve végső soron a központi (ill. az önkormányzati) költségvetésre. A jelenlegi hazai infrastruktúra egy részének üzemeltetésére és megfelelő szinten tartására sincs biztosítva minden esetben a szükséges anyagi fedezet. Az újonnan létrehozott infrastruktúra elemek pedig további többlet költséget jelentenek. Az uniós projekteknek köszönhetően nagyon jelentős rekonstrukciós munkák is történtek, amelyek rövid távon, a projektek egy részénél, jelentős költségcsökkentést eredményeznek. Ugyanakkor, ahol, például a vasúti pályafelújításoknál, komoly technológiai fejlesztés is történt, az már a projekt fenntartási időszakának kezdetétől jelentős költségnövekedéssel is jár. A közlekedésfejlesztési szereplőknél a költségek optimalizálására való törekvés nem minden esetben volt megfelelő. Egyes projekteknél a műszaki tartalom meghatározásakor nem voltak kellő figyelemmel arra, hogy a beruházás révén létrejövő infrastruktúraelemek milyen fenntartási terheket eredményeznek, és ez hogyan lesz finanszírozva. Mindez annak ellenére is így van, hogy a projektdokumentáció részeként a költség-haszon elemzésekben ezt be kell mutatni. A hasznosság kérdése nem mindig kapott megfelelő hangsúlyt, a tervezés túlságosan merev volt, gyakran túlzott volt az infrastruktúra kiépítési szintjének mértéke (pl. különszintű helyett bizonyos esetekben elegendő lett volna a szintbeni keresztezés, de mindenáron autópályát építettünk, noha ezt az igények nem igazolták, s a beruházás megvalósítása után egyes szakaszokon a forgalom messze elmaradt a prognosztizálttól). Túlzottak a társadalmi elvárások a közlekedési infrastruktúra tekintetében, amelyeknek a döntéshozók meg akarnak felelni, nem számba véve annak súlyos költségterheit. A továbbiakban kiemelt figyelmet kell arra fordítani, hogy új fejlesztéseket csak olyan szintig kell megvalósítani, amely még kitermeli a költségekhez mérten a szükséges társadalmi hasznokat. Az elmúlt évtizedben országos szinten nagyon leromlott az úthálózat állapota. Mindeközben jelentősen megemelkedett az utak terhelése, a növekvő forgalomnak, elsősorban teherforgalomnak köszönhetően. A személyi közlekedés a kereslet változása révén szintén jelentős változáson ment keresztül. Ugyanakkor a finanszírozás terén, különösen az alsórendű utak, de néhol a főutak esetében jelentős hiányok voltak, melyben szerepet játszott a források koncentrált elköltése is. A vasúti infrastruktúra kapcsán még kedvezőtlenebb a helyzet, hiszen a fenntartási források csökkenésével a hálózaton egyre kiterjedtebbek lettek a problémák, melyek már az
34
üzemeltetésben is gondot okoznak. Az uniós forrásoknak köszönhető, hogy megkezdődött egy vasútfejlesztési, rekonstrukciós hullám, ez azonban csak a fővonalakat érinti. A vasúti infrastruktúra fejlesztés kapcsán ugyan a személyi jellegű költségek jelentősen redukálódnak, de a technológiai fejlesztések a karbantartás és a pótlás terén költségnövekedést eredményeznek. A helyi közösségi közlekedés esetén is hasonló problémák merülnek fel (különösen Budapest esetében). Az üzemeltetők (MÁV, ÁAK, Magyar Közút, BKV, önkormányzatok, stb.) pénzügyi helyzetének ismeretében a fenntartási kötelezettség ellátásának biztosítása komoly kihívás, s már a közeljövőben nagyon jelentős (tízmilliárdos nagyságrendű) többletköltségekre lesz szükség, mely a költségvetés lehetőségeinek tekintetében kockázatokat vet fel. A „Szennyező fizet elv” gyakorlatba való átültetésének módja az e-útdíjrendszer bevezetése, melynek megvalósítása a közlekedési infrastruktúra fenntartásához elengedhetetlen. A környezeti fenntarthatóság szempontjából problémát jelent, hogy a projekttapasztalatok alapján az előkészítés során nem helyeznek olyan hangsúlyt e szempont vizsgálatára és a környezeti hatásokra, mint amit az EU elvár. Fontos lenne, hogy mind a projektgazdák, mind a hatósági és egyéb intézményrendszeri szereplők szemlélete változzon, a környezeti szempontok a projekt megvalósításban és a menedzsmentben is kapjanak nagyobb hangsúlyt, ugyanakkor az engedélyezési eljárás során el kell kerülni, hogy például az önkormányzatok mindezek ürügyén akadályozzák a projektfejlesztést. A nem megfelelő környezeti előkészítettség miatt komoly időbeli csúszások és többletköltségek merültek fel. A projektfejlesztés során az időbeli nyomás gyakran nagyobb, mint a költségnyomás, mely azt eredményezi, hogy sok esetben magasabb költséggel kell elvégezni bizonyos előkészítési munkákat a rendelkezésre álló szűk időkeret miatt, mint az elfogadható lenne. A környezetvédelmi beruházások megalapozottsága sok esetben vitatható. Például az útügyi műszaki előírások meghatározzák a szükséges beruházásokat, de a gyakorlatban ezek alátámasztottsága, indokoltsága nem minden esetben megfelelő. A projektek költségvetésében a környezetvédelmi beruházások sok esetben 5-7% körüli értéket is elérnek, tehát igen fontos lenne, hogy e beruházások megfelelően indokoltak legyenek. A környezeti fenntarthatóság szempontjából ugyanakkor fontos kiemelni, hogy a környezetbarát közlekedés aránya növekszik, 2007-2013 között nagyobb arányú volt, mint 2004-2006 között: az NSRK közlekedésfejlesztési projektjeinek pedig már közel egyharmada, a forrásokat tekintve viszont több mint a fele „környezetbarát”. Összességében, elsősorban az ISPA/KA projekteknek köszönhetően elmondható, hogy 2000-2011 között, reálértéken az uniós közlekedésfejlesztési források több mint felét környezetbarát közlekedésre fordították.
35
JAVASLATOK Az értékelésben megfogalmazott megállapítások alapján ajánlások, javaslatok fogalmazhatók meg, melyeket hármas struktúrában összegeztünk. A javaslatok egy része a stratégiával kapcsolatos, más része az előkészítési és végrehajtási rendszert érinti, harmadik nagy része pedig az időbeli tervezésre és a következő időszakra történő felkészülés kapcsán a korai előkészítésre vonatkozik.
I.
STRATÉGIA
1. A tervezési folyamat során az alábbi szempontokat kell figyelembe venni: • Alapvetően fontos a stratégia későbbi érvényesülése szempontjából a stratégia céljának, funkciójának, szerepének a meghatározása, a többi stratégiához (pl. gazdaságfejlesztési, energetikai stb. valamint az alágazati stratégiákhoz) képest különkülön a kapcsolódás meghatározása. Ehhez a tervezési folyamat részeként a céldátumokra tekintettel kell szintetizálni, értékelni a dokumentumok tartalmának helyességét/szükségtelenségét annak fényében, hogy mi valósult meg és mi változott meg. • Minimum elvárásokat, követelményeket kell megfogalmazni. Melyek azok a minimum szolgáltatási színvonalat jelentő feltételek, vagy minimum elérési idők, és az ehhez szükséges minimum infrastrukturális elemek, amelyeket biztosítani kell a közlekedési hálózatnak. Ennek a lépésnek kulcseleme, hogy nem kell minden típusú infrastruktúrát mindenhol kiépíteni, és nem feltétlenül kell a legdrágább, legmodernebb infrastruktúrát minden szinten fejleszteni, hanem a társadalmi igények alapján kell determinálni a fejlesztési irányokat. • Szükségletek és korlátozó tényezők is a STRATÉGIA szerves részét kell képezzék: o meghatározó társadalmi-gazdasági környezet, környezeti állapot (pl.: jelentős jövedelmi különbségek, ami determinálja a fizetőképes keresletet, területi kohézió), o megváltozott közlekedési szokások és igények, o uniós előírások, amelyeket kötelezően teljesíteni kell, o infrastruktúra kiindulási fejlettsége, de nem elsősorban és nem csak alágazati szemléletben vizsgálva, hanem a felhasználás, közlekedési funkció szerint (külön dimenzióban a nemzetközi hálózat, belterületi országos hálózat, regionális és helyi hálózati elemek szerepe a személy és teherforgalom egyes alágazataiban), o fenntartási költségek számba vétele, • A stratégia céljait rövid-, közép és hosszú távra az eddig vázolt részletes elemzések alapján kell levezetni. Ennek során adjuk meg a választ, hogy mire kell reflektálnia a közlekedésfejlesztésnek. • Ki kell alakítani a projektek rangsorolását megalapozó kritériumrendszert, annak módszertanát, alkalmazási feltételeit, ha szükséges alágazatonként. • Az eddig vázoltak ismeretében lehet a Stratégiában projekteket nevesíteni. Az átfogó szakpolitikai stratégiának kell a projektek legszélesebb körét tartalmaznia. Ezek potenciális megvalósításához azonban komoly projekt előkészítési munka vezet. • A projekt előkészítés feladatát intézményesíteni kell a közlekedéspolitikai fejlesztésben. Ehhez rögzíteni kell a stratégiában az előkészítés célját, hasznát, módszereit, elvárt eredményeit, alkalmazási területeit. Ennek központi eleme annak kihangsúlyozása, hogy nemcsak az uniós társfinanszírozásba bevont projektekre kell megvalósíthatósági tanulmányt készíteni, hanem a hazai fejlesztésekre is. Így tudjuk a hasznosság elvét széles körben is alkalmazni. • A stratégiában szereplő projektek egy részéhez nem készül részletes megvalósíthatósági tanulmány, nem kerül mindegyik megvalósításra, vagy nem azzal a műszaki megoldással.
36
Hogy mi kerül előkészítésre vagy finanszírozásra, az a projekt kiválasztás során dől el. Rögzíteni kell a projekt kiválasztási eljárás menetét, az érintett intézmények feladat és felelősségi körének a meghatározásával együtt. Jelenleg ez a rendszer kevéssé szabályozott és nyomon követhető eleme, ezt pótolni kell a nyomon követhetőség érdekében. (Ezen iránymutatások alapján lehet mérlegelni, hogy mely projektek kerüljenek be az OP-ba.) • Fontos kihangsúlyozni, hogy a STRATÉGIA kulcsfeladata, hogy biztosítsa azokat a szakmai információkat, amivel az OP tervezés során alá lehet támasztani, hogy milyen közlekedésfejlesztési irányok, projektek segítik a Kohéziós Politika céljainak, ill. a Fehér Könyv iránymutatásainak a teljesítését. 2. A STRATÉGIA érvényesülésének záloga nem csak maga a dokumentum, annak tartalma, hanem sokkal inkább az azt alkalmazó intézményrendszer adaptációs képessége, nyitottságának szintje és a szakmai szempontok érvényesítése iránti elkötelezettség. 3. A STRATÉGIA megvalósíthatóságának tartalmi feltétele, hogy az általa kijelölt stratégiai irányokat, alapelveket és fő célkitűzéseket be kell tudni csatornázni az OP és akcióterv tervezés, a döntéshozatal folyamatába egyaránt. A stratégiai szintről le kell tudni vezetni az operatív szintre a közlekedéspolitika számára meghatározó fő vezérelveket és célokat. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a program tervezés és a végrehajtás során meg kell határozni, hogy az ő szempontjukból miként értelmezhető például az intermodális közlekedés ösztönzése, az integrált projekt szemlélet stb. 4. A STRATÉGIÁ-ban az iránymutatások, elvek, keretek jelentőségét az adja, hogy a korlátozott pénzügyi keretek miatt folyamatosan mérlegelni kell, hogy mit fejlesszünk, milyen mértékben és milyen sorrendben. Azaz a vasúti vagy közúti fejlesztések sürgősebbek egy-egy terület elérhetőségében? Vagy az infrastruktúra vagy a szolgáltatás fejlesztése a fontosabb? Vagy egy nagyobb város esetében hogyan ütemezzük a különböző fejlesztési igényeket, mint elővárosi közlekedés - parkolók – helyi közösségi közlekedés – kerékpárút – úthálózat – dugódíj – elkerülő utak stb. E szempontból nagyon fontos tényező, hogy már a tervezés során vegyék figyelembe a pénzügyi fenntarthatóságot, az üzemeltetési és karbantartási költségeket. 5. Az üzemeltetési és fenntartási költségek további növelésének elkerülése, illetve a környezet megóvása miatt a meglévő infrastruktúra felújítása és fejlesztése kedvezőbb eredményekre vezet, mint új infrastrukturális elemek létrehozása. Ezt figyelembe kell venni a stratégiai tervezés és a döntéshozatal során. 6. Összhangban az EU Fehér Könyv 2011-ben szereplő iránymutatásokkal, javasolt az intermodális közlekedés feltételeinek megteremtését célzó projektek tudatosabb, a helyi szintű igényekhez, hosszú távú fejlesztési elképzelésekhez mért tervezése és megvalósítása. Hasonlóan érvényes ez a kerékpározáshoz kapcsolódó fejlesztésekre. Nagyon sok eredményt sikerült elérni az elmúlt években a kerékpárúthálózat és a kerékpározás népszerűsítése terén, ugyanakkor pont ez teszi szükségessé, hogy a következő tervezési időszakra való felkészülés során felülvizsgálják az eddigi fejlesztési gyakorlatot és a hiányzó elemek fejlesztésére összpontosítsák az erőforrásokat. Ezt azonban nem általánosságban, országos szinten, hanem a városok, illetve kistérségek szintjén kell végrehajtani.
37
7. A kikötőfejlesztésektől elvárt társadalmi-gazdasági hasznok csak akkor tudnak realizálódni, amennyiben a Duna hajózhatóságának a kérdése megoldott. Ebben a kérdésben összehangolt kormányzati és szakpolitikai döntésre van szükség annak érdekében, hogy elkerüljük a ki nem használt kapacitások létesítésének problémáját. 8. A STRATÉGIA tervezése során szemléletváltásra van szükség, amelynek célja a társadalmi hasznosság szempontjának széles körben való alkalmazása, a keresleti igényekre alapozott projekt kiválasztás. Növelni kell az előkészítésre fordítandó forrásokat. Szakítani kell azzal a gyakorlattal, hogy minden megvalósíthatósági tanulmány (MT) alapján megvalósuljanak a projektek, az MT döntéselőkészítésben és projektkiválasztásban betöltött szerepét növelni kell. A fenntarthatóság problémájának a megoldását nem elsősorban a megvalósítás után kell keresni, hanem a tervezés, projekt előkészítés és a már meglévő kapacitás üzemeltetésének rendszere területén. 9. Az elérhetőségi vizsgálatok eredményeként megállapítható, hogy bizonyos térségek kimaradtak a közúthálózati fejlesztésekből, s jelentős hiányokkal küzdenek. A következő időszakban a területi kohézió céljának megfelelően mindenféleképpen figyelmet kell fordítani e térségek erősebb integrálására (elsősorban Békés megye középső, északi fele, Jász-Nagykun-Szolnok megye keleti fele, a Nyugat-Dunántúli régió nyugati-délnyugati pereme, s a Dél-Dunántúl kiterjedt területei, különösen nyugati, délnyugati része), az elérhetőségük javítására. 10. Az ország és a közlekedési hálózat főváros-centrikussága továbbra is igen erős, sőt, az autópálya-építések eredményeként tovább erősödött. A transzverzális utak hiánya még inkább szembeötlő a Duna-hidak (szekszárdi, dunaújvárosi) megvalósulásával. A gyorsforgalmi úthálózat valódi hálózattá fejlesztése révén lehet csak ezeket a beruházásokat igazolni, kihasználni, illetve egészségesebb térszerkezetet kialakítani. Ugyancsak fontos lenne a Tisza felső szakaszán a folyó két oldalán lévő területek közötti átkelési kapcsolatok erősítése. 11. Az értékelés egyik legfőbb tanulsága, hogy jelentős nehézséget okoz a szükséges adatok begyűjtése, feldolgozása vagy azok hiánya. Ezek a feladatok pedig nélkülözhetetlenek, és nem odázhatók tovább. A megoldást egy közlekedésfejlesztési monitoring rendszer jelenti. A rendszer lényege, hogy figyelembe veszi azt, hogy különböző szakmai ismeretekre van szükség az alapadatok gyűjtéséhez, feldolgozásához, azok értelmezésén alapuló szakpolitikai feladatok elkészítéséhez. Nem létrehozunk egy új, a már meglévőkkel párhuzamos rendszert saját infrastruktúrával, hanem helyben hagyjuk az információt ott, ahol már kellő szakmai tapasztalat felhalmozódott, és csak az információ tartalmát, forrását, felhasználási lehetőségeit, a kapcsolódásokat, a feladat és felelősségi kereteket határozzuk meg, és ezzel egy „virtuális” adatrendszert hozunk létre. Természetesen minimális személyi és eszköz igénye ennek a rendszernek is van, de sokkal költséghatékonyabb megoldás, mint egy új rendszer kiépítése. Amennyiben az együttműködés feltételei le vannak fektetve, és azt meg is valósítják, akkor sokkal innovatívabb és információban gazdagabb rendszer tud létre jönni. Mindeközben lehetőség nyílik arra is, hogy beazonosíthassuk a hiányzó adatokat, pl. a vasúti vagy a környezeti elemzések terén, és kialakítsuk ezek monitoring és adatigényét. II.
ELŐKÉSZÍTÉSI ÉS VÉGREHAJTÁSI RENDSZER
12. A projekt előkészítés és megvalósítás feladatai is komoly tervezési, ütemezési feladatot igényelnek. A STRATÉGIA meghatározza hosszú, közép és rövid távra a szükséges fejlesztési irányokat, az OP a hét év alatt megvalósítani kívánt célokat, amiket alapos tervezési munka előz meg. Ugyanilyen súllyal kell kezelni a megvalósítás során is a
38
projektkiválasztás, a projekt előkészítés feladatát, annak szakmai megalapozását, reális ütemezését, a szakmai egyeztetéseket, az intézményi együttműködést stb. Az előkészítési fázisban lévő projekteket is tervezett, ütemezett menetrend mentén kell kezelni. Ezek a feladatok jelenleg esetlegesek, ezért mindenképpen javítani kell a leszabályozottságon és nyomon követhetőségen (döntést előkészítő szereplők meghatározatlansága, a formai és tartalmi feltételek leszabályozása). 13. Az uniós forrásfelhasználás alapját képező projektlisták kapcsán nagyon fontos a stabilitására való törekvés. Ehhez elsősorban a stratégia kapcsán leírt előkészítési feladatok intézményesítése, és a megfelelő stratégia révén a szakmai szempontok erősítése járulhat hozzá. Így lehet megfelelő szakmai hivatkozási alapot biztosítani, csökkentve az egyéb szempontok érvényesülését a döntéshozatalban. 14. A hatékonyság javítása nem csak az intézményrendszer működésével és a projekt megvalósítással függ össze. A STRATÉGIA, az operatív programok, az uniós finanszírozási rendszer jellemzői, eljárásrendje, az intézményrendszer felépítése, szervezeti kultúrája, az elért eredmények mind hatnak egymásra, szorosan összefüggő elemei egy rendszernek. Ezért ha valami változás van a rendszer egy pontján, akkor annak hatása meg kell, hogy jelenjen a többi ponton is. Ha nincs meg ez a „változáskövetés”, akkor a rendszer valamely pont(ok)on nem jól működik. Az intézményrendszerben jelenleg nagyon sok olyan pont van, ahol megrekednek információk, lelassulnak a folyamatok, amelyek ennek a problémának a megnyilvánulásai. Ezért amennyiben az intézményi hatékonyság javítása a cél, lehetséges módszer például ezeknek az akadályoknak a felkutatása. 15. Külön ki kell emelni az NFÜ és a szaktárca közötti együttműködés javításának a szükségességét. Jelenleg sem a tervezés, stratégia alkotás, sem a végrehajtás során nem működik egy intézményesült kapcsolat a két rendszer között. Ahhoz, hogy a következő programozási ciklusban a hatékonyság növekedjen, már most meg kell kezdeni a problémák feltárását és a szükséges szabályozási változtatások kezdeményezését. 16. A 2007-13-as időszakot tekintve fontos lenne, amennyire a korlátozott befolyásoló erővel bíró eszközök ezt lehetővé teszik, az intézményrendszerben a kiszámíthatóság erősítése. E tekintetben rövid távon csak az intézményt érintő átalakítások, újabb feladat és hatáskör változtatások elkerülését lehet javasolni. 17. A tapasztalatok alapján az eljárásrendek alkalmazása során nem elég átadni az eljárásrendet tartalmazó „dokumentumot”, hanem annak tartalmát meg kell ismertetni a projektmenedzserekkel és a projektgazdákkal. A hatékony projektmegvalósításhoz szükséges ismeretek egy részét ugyanis nem lehet csak az eljárásrendekből megtudni. Ezeket tapasztalati úton, együttműködések és információ átadás révén lehet elsajátítani. Amennyiben egy intézményben az ilyen információk megrekednek, akkor a hatékonyság növelése érdekében humán erőforrásokat kell arra fordítani, hogy a problémát feloldják. E mellett javasolt a tervezési folyamatban részt vevők számára a stratégiák - nemcsak közlekedésfejlesztési - és releváns uniós dokumentumok (Fehér könyv) és egyéb fejlesztéspolitikai (good governance) terén képzések biztosítása. A végrehajtásban érintettek számára pedig szűkebb hatókörben stratégiai, szakpolitikai tájékozottságot, illetve olyan műszaki, közlekedési ismereteket kell biztosítani, amelyek segítik a kivitelezés során felmerülő problémák megoldását. Ehhez a képzési, felkészítési folyamatokon kell változtatni a rendszerben.
39
18. A közlekedési rendszerben érintett szakemberek (tervezők, kivitelezők, projektmenedzserek, döntéshozók egyaránt) minden csoportját érinti, hogy nem hangsúlyos Magyarországon a közhasznúság fogalma, illetve annak értelmezése az operatív munkavégzés során. Ennek a szélesebb körben való elterjedése érdekében kiinduló lépésként javasolt egy felmérést készíteni arról, hogy a közlekedéspolitika egészében (jogszabályok, stratégiák, SZMSZ-ek, az egyes személyek operatív munkája során) a közhasznúság hogyan jelenik meg, vannak-e jó hazai és nemzetközi gyakorlatok erre, és a rendszer mely pontján lehetséges és szükséges változtatásokat kezdeményezni. 19. Az uniós finanszírozási körbe bevonandó projektek kiválasztása során mérlegelni kell a költségvetés rövid és közép/hosszú távú terhelése között. A hazai költségvetési forrásból, EIB hitelből illetve PPP konstrukcióban finanszírozott projektek közép-, illetve hosszú távon terhelik a költségvetést, viszont szabadon hagyják az uniós keretek egy részét, amely azt eredményezi, hogy további projekteket kell bevonni a fejlesztések körébe, amelyek a társfinanszírozás, illetve új infrastruktúra esetén a fenntartás révén rövid és közép távon is plusz terhet jelentenek a költségvetésnek. Ezzel szemben, ha a projekteket sikerül bekapcsolni az uniós projektek csoportjába, akkor az közép/hosszú távon nem terheli olyan mértékben a költségvetést a finanszírozási költségekkel. Itt pedig azt kell mérlegelni, hogy az elérhető támogatási arány mellett megéri-e még a projektet megvalósítani. 20. A stratégiánál vázolt monitoring rendszer nemcsak a stratégia, hanem a végrehajtás számára is nélkülözhetetlen, ugyanúgy, ahogy az indikátor rendszer nemcsak a projektmegvalósítás, hanem a stratégia számára is alapvető információkat rejt. Az indikátor rendszer újragondolását mindenképpen a célszerűség alapján kell megvalósítani. Két részre érdemes bontani az indikátorrendszert: projekt szintű indikátorok, amelyek az operatív munkavégzést, a projekt előrehaladást mutatják, ezért nagyon fontos elemük a naprakészség, aktualitás. A másik lába a rendszernek a prioritás- és program szintű indikátorok, amelyeket viszont elég bizonyos időközönként aktualizálni, és amelyek az intézményrendszer, illetve az Európai Bizottság felé irányuló beszámolási kötelezettséget alapozzák meg, illetve az értékelésekhez elengedhetetlen. E célokból kiindulva kell levezetni, hogy a két rendszerben milyen típusú (output/eredmény/hatás) mennyire összetett (alap vagy számított) indikátorokra van szükség. E mellett azt is számba kell venni, hogy a KözOP és a ROP keretein belül kialakított indikátorok kompatibilisek, aggregálhatók legyenek. 21. A projektek előkészítésekor a közlekedési beruházásokhoz kapcsolódó környezeti költségek tervezésére is nagyobb figyelmet kell fordítani, és a szakértőkkel egyeztetni az esetleges változatokat. Alaposabb előzetes vizsgálatokra lenne szükség annak érdekében, hogy a megfelelő helyeken és megfelelő nagyságrendben épüljenek fel a zajvédő falak, vadátjárók, stb. III.
ÜTEMEZÉS, A KÖVETKEZŐ IDŐSZAKRA TÖRTÉNŐ FELKÉSZÜLÉS
22. A következő ciklusra vonatkozóan már most el kell kezdeni annak vizsgálatát, hogy melyek legyenek az előkészítésre és a megvalósításra váró projektek. Ehhez az érvényes projektlisták alapján fel kell mérni, hogy milyen tervek hiányoznak, milyen előtanulmányok készültek és milyen eredménnyel. A stratégiai fejezetben megfogalmazott szempontok beépítése javasolt egy új, átfogó stratégiai dokumentum elkészítéséhez (átfogó alapelvek, korlátozó tényezők megfogalmazása, társadalmi-gazdasági szükségletek, valós kereslet feltérképezése, társadalmi hasznosság vs. költségek felmérése stb). A stratégia készítésekor a kiemelt projekteken kívül fel kell mérni, hogy az alsóbbrendű, illetve a belterületi utak, a kerékpárutak, a közösségi közlekedés kapcsán a különböző területi szinteken mi jellemzi az infrastrukturális helyzetet, a kapcsolódó szolgáltatásokat, ITS kiépítettségét. Azaz a hálózatok mellett a helyi jelentőségű
40
közlekedésre nagyobb figyelmet kell fordítani, hogy a későbbiekben elkerülhető legyen a párhuzamos fejlesztések esete. Ezen eredmények összekapcsolása révén pedig a kiemelt projektek szintjén frissíteni kell a projektlistát a következő időszakra vonatkozóan, az egyéb fejlesztési szinteken pedig területi alapon javasolt fejlesztési irányokat kitűzni. Mindezek a lépések biztosítják azt, hogy az OP, majd az akcióterv tervezése szakmailag kellően megalapozott legyen. 23. A következő programozási időszakra való felkészülés során törekedni kell arra, hogy a hosszú távú stratégiai szemlélet ne csak a STRATÉGIA szintjén, hanem a projekt kiválasztás kapcsán is kulcsfontosságú szempont legyen. A fejlesztések integrált megközelítése, a szinergikus hatások kihasználása, a fenntarthatóság biztosítása, a társadalmi hasznosság és költség arányok számba vétele, mint horizontális szempontok sorolhatók ebbe a körbe. 24. A 2007-13-as programozási ciklusra vonatkozóan javasolt annak felmérése, hogy a rendelkezésre álló szabad keretek alapján a még támogatni tervezett projektek műszaki tartalma az eddigi tapasztalatok fényében mikorra valósítható meg reálisan. Majd ez alapján meg kell becsülni, hogy 2015-ig az adott projektek mekkora és milyen része valósítható meg, és milyen lehetséges alternatívákat lehet kialakítani a projektek műszaki tartalmának kisebb részekre való felbontása és elszámolhatósága érdekében.
41
Megállapítások
Következtetések
A STRATÉGIA (a fejlesztési dokumentumok, jogszabályok összessége) elemei tartalmi és strukturális szempontból is nagyon különböznek, ami azt is jelenti, hogy az egyes alágazatokhoz tartozó stratégiák más és más mélységben tudják befolyásolni a közlekedésfejlesztési politikát.
A stratégia megvalósítása a tartalmi minőségen és adaptivitáson múlik. Szakmailag akármennyire is megalapozott egy stratégia, nem fog hasznosulni, ha hiányzik az elkötelezettség, megértés (understanding) az intézményrendszer képviselőiben a stratégia iránt. Nem érlelődött ki a projektlisták kialakításának rendszere, a rangsorkészítés módszertana, így túl nagy teret nyernek az egyéb (nem szakmai) szempontok. Sokszor a projektgazdák projekt előkészítési gyakorlatán és nem a céloknak való megfelelőségen múlik a kiválasztás. Ez nemzetgazdasági szinten rontja a hatékonyságot.
A főúthálózat és vasúthálózat fejlesztése során a megvalósítás az éppen aktuális projektlisták alapján zajlik. E listák gyakran változtak, az ezeket meghatározó döntési folyamat pedig esetleges. A közösségi közlekedési esetében a legnehezebben nyomon követhető a projekt kiválasztás folyamata. EREDMÉNYEK 2000-2011 között a közlekedésfejlesztésre fordított fejlesztési összeg közel fele (47,5%) kapcsolódik uniós támogatásból társfinanszírozott projektekhez, másik fele (hazai + EIB hitel + PPP) hazai költségvetési forrás. A hazai és uniós forrás 73%-a a közutak fejlesztését szolgálta, ezen belül a hazai 70%-a a gyorsforgalmi úthálózat kiépítését segítette (81-19 arányban hazai-uniós forrásból). A 4-5 sz. jegyű utakra csak az összes beruházási költség 4,5%-a jutott. A gyorsforgalmi fejlesztések terén a vizsgált időszak elején kitűzött célok nagy részét sikerült elérni. 2000-2011 között az összes uniós forrás fele a kötöttpályás fejlesztéseket szolgálta, ennek 70%-a a nagyvasutat célozta. A vasúti, közösségi közlekedést érintő fejlesztéseket túlnyomórészt az ISPA és a KÖZOP forrásaiból finanszírozták. A kezdeti tervekhez képest jelentős az elmaradás a fejlesztésekben. 2000-2011 között a lekötött kötöttpályás fejlesztési források 22%-a az egyetlen metróépítést szolgálta. 8%-ot tett ki a 6 db villamos projekt. Ezen kívül érdemi fejlesztés a kötöttpályás közösségi közlekedés terén az országban elsősorban önkormányzati hitel formájában történt. A legtöbb kerékpáros közlekedési projektet a ROP, ROP-ok finanszírozták, de a KÖZOP-on, sőt a KEOP-on belül is megjelent e fejlesztési cél. A kerékpározás elterjedését célzó fejlesztések szinte kizárólag a kerékpárút hálózat kiépítését szolgálták.
A központi költségvetés terhelése – közvetlen kifizetések, hitelek és PPP konstrukciók révén – lehetett volna/lehetne kisebb is, amennyiben a projekteket az uniós források nagyobb bevonásával finanszírozzák. A közúti fejlesztéseknél az uniós források részaránya alacsony, az igazán költséges autópálya építések nagy részét nem uniós projektek keretében valósították meg, jelentős terheket okozva ezzel a költségvetésnek. A gyorsforgalmi fejlesztések dominanciája elsősorban az alsóbbrendű utak és belterületi, önkormányzati utak rovására ment végbe. A vasúti fejlesztések és a közösségi közlekedés tekinthető az uniós források legfőbb nyertesének. Ugyanakkor a hatások tekintetében a társadalom oldaláról még korlátozottan jelentkeznek a fejlesztésekből eredő pozitívumok. Egy-egy kiemelt fejlesztési irány (autópálya hálózat) vagy presztízs értékű projekt (4-es metró) megvalósítása a közlekedésre fordított erőforrások jelentékeny hányadát használta fel, miközben egyes területekre, így a közösségi közlekedésre arányaiban kevés forrás jutott.
Javaslatok Mind tartalomban mind a stratégia alkalmazásában változtatásra van szükség az alábbiak mentén: szakmai megalapozottság, elkötelezettség, közös érdekek, együttműködés, hatékonyság. A STRATÉGIÁ-t kell tartalmilag úgy kialakítani, hogy alkalmas legyen a megalapozott projektkiválasztásra, amihez szükségesek a közlekedésfejlesztési célok, a különbözőképpen tematizált rangsorok módszertanának kialakítása, a megvalósítás feltételei: ütemezés, feladat és felelősségi viszonyok, együttműködő partnerek, nyomon követés, ellenőrzés. A projektek mind szélesebb körét kell bevonni az európai uniós finanszírozásba. A tervezés során figyelembe kell venni a projektek rövid és hosszú távú költségvetési terhelését. A magas beruházási költségű, így a költségvetésre is komoly terhet jelentő közúti nagy infrastrukturális projekteket uniós társfinanszírozás keretében kell megvalósítani. A következő programozási periódusban a hálózatfejlesztés mellett a helyi jelentőségű közlekedésre nagyobb figyelmet kell fordítani.
A rehabilitációk mellett a vasút szerepének és kedveltségének is növekedni kell. Ehhez fel kell mérni a vasúti személy- és áruszállítás jelenlegi pozícióját a versenytársakat jelentő alternatív közlekedési módokhoz képest (idő, ár, színvonal stb.). A vasútfejlesztési koncepciónak ezt figyelembe kell vennie. A fejlesztések, a növekvő költségek az önkormányzatok eladósodásához vezetnek, de nem csökkentik a térségek közötti területi különbségeket. Javasolt a helyi, térségi szintű fejlesztések koordinálási feladatának erősítése az átjárhatóság, országos hálózattá való összekapcsolódás érdekében. Sok eredményt sikerült elérni a kerékpárhálózat és a kerékpározás Ez a legkevésbé összehangolt fejlesztési elv mentén népszerűsítése terén, ugyanakkor pont ez teszi szükségessé, történő fejlesztési irány, hiszen számtalan különböző hogy a következő tervezési időszakra való felkészülés során, forrásból biztosítottak rá forrást, teljesen különböző felülvizsgálják az eddigi fejlesztési gyakorlatot és a hiányzó paraméterekkel. elemek fejlesztésére összpontosítsák az erőforrásokat.
INDIKÁTOROK A közlekedési indikátorok egy jelentős csoportja a beruházások által érintett utak hosszának változását méri, különbözőségük miatt mégsem lehet ezeket egyszerűen aggregálni. Valamelyik indikátor túlságosan is konkrét, más indikátor viszont jóval tágabb kört fog át (pl. korszerűsített és újonnan épített utak hossza). A közlekedési programok és a ROP indikátor rendszere egymástól függetlenül lett kialakítva és függetlenül is működik. HATÁSOK Budapest közúti elérési ideje több mint 45 percet javult a települések 9%-ánál (280 település). Az autópályához/gyorsforgalmi csomópontokhoz való hozzáférés is jelentősen javult. A gyorsforgalmi csomópontot 30 percen belül 2,7 millióval több ember érte el 2011-ben, mint 2000-ben, de még így is csak a lakosság 30%-a. Vannak olyan térségek is, amelyekről Budapest elérése kis mértékben (1-5 perc) romlott. A határontúli (elsősorban romániai és a horvátországi) fejlesztések nélkül egyes projektek nemzetközi szerepe alárendelt marad (pl. M6, Debrecen-Berettyóújfalu közötti út), mivel nem biztosított a határon túl a gyorsforgalmi utak közvetlen összeköttetése. Az M0 körgyűrű még nem „zárult be”, így nemzetközi szinten nem érvényesül teljesen a pozitív hatása, hasonlóan a feldarabolt Bp-Lőkösháza vasúti projekt esetéhez. A forgalom a projektek által érintett szakaszokon átlagosan több mint negyedével nőtt 2000 és 2009 között, miközben a CO2kibocsátás a projektszakaszokon kb. egyharmadával emelkedett. A projektek egységköltsége a különböző műszaki tartalom miatt nehezen összevethető. 2011-es áron 1 km gyorsforgalmi út építése átlagosan 2,87 milliárd Ft-ba került, de a szórás igen nagy. Az uniós forrásból finanszírozott projektek átlagosan a legolcsóbbak, a hazai forrásúak a legdrágábbak, a PPP-konstrukciók átlagos értéket értek el. A vasúti pályarekonstrukció átlagos költsége 700 millió Ft/km.
Alapvetően azt kell eldönteni az indikátorok megfogalmazásnál, hogy mit fejezzen ki az adott indikátor. Specifikusan egy-egy cél tartalmára akarjuk konkretizálni az indikátort, hogy azt a célt minél pontosabban tudjuk leírni, vagy a program egészének a célját akarjuk kifejezni. Nem lehet összekapcsolni a KÖZOP és ROP indikátorait, pedig így lehetne igazán a kohéziós politika eredményeit kimutatni. A jelentős javulás elsősorban a sugárirányú autópályáknak köszönhető. A gyorsforgalmi úttal való ellátottság területi különbségei számottevően csökkentek. Az úthálózat romló állapota miatt nem tudnak érvényesülni a komoly erőforrásokat felemésztő felújítások, fejlesztések pozitív hatásai elsősorban helyi, térségi, de országos szinten sem. Az uniós források egyik fő szempontja a nemzetközi átjárhatóság biztosítása uniós szinten. Az európai szintű hálózati hatások is csak akkor tudnak érvényesülni, ha a folyosók teljes hosszukban határtólhatárig kiépülnek és a nemzetközi szintű folytonosság is biztosítva van, ez azonban esetenként éveket, évtizedeket is igénybe vehet.
A program egésze szempontjából a prioritás és program szintű indikátorok fontosak output és eredmény szinten. A projekt szintű indikátorok leginkább a projektek előrehaladásáról kell, hogy információt szolgáltassanak. Fontos továbbá, hogy könnyen aggregálhatóak legyenek. Ezért ezek esetében az egyszerűségre kell törekedni. Javasolt a KÖZOP és a ROP indikátoroknál ugyanazt a módszertani sémát alkalmazni csak különböző területi dimenzióban, összehasonlíthatóvá téve az indikátorokat. A következő programozási ciklusban Budapest elérhetőségét elsősorban a vasúti közlekedés terén kell ilyen léptékben javítani, különös tekintettel az agglomerációra és a nagyobb városokra. Közúton az elérhetőséget elsősorban a mellékutak felújításával, fejlesztésével kell javítani.
A fejlesztések jogosságát és szükségességét a pozitív hatásokkal, hasznokkal kell alátámasztani. Miután ezek hálózati szinten érvényesülnek, ezért a tervezési folyamat során országon belül egészben kell kezelni a projekteket (egy vasúti vonalat egyben, kerékpárutat a városi közlekedési főáramokkal és a csatlakozási pontokkal egyben). Másrészt európai szinten is vizsgálni kell a hálózatosodást, azaz a határokon túli illeszkedést, kapcsolódást.
A CO2 kibocsátás növekedés a forgalom növekedésénél is A pozitív hatások lokálisan jelentkeznek, ezért további részletes nagyobb, azaz a külterületeken a magasabb sebesség miatti vizsgálatokra van szükség, annak megállapítására, hogy melyek többletfogyasztás erősebb a belterületek csökkenésénél. azok a projektek, amelyek hatására javultak a települések belterületének életkörülményei. Javasolt benchmarking készítése az egyes projektelemek A projektek egységköltségeinek összehasonlítására beruházási és fenntartási költségei tekintetében, mely a csak projektelemenként van lehetőség, az egyes későbbi tervezés számára információkat adhat. projektek beruházási költsége a műszaki tartalomtól függően jelentősen szór. A projektek kivitelezési ideje és fajlagos költsége között nincsen összefüggés, minden időszakban találhatók az átlagnál jóval magasabb és alacsonyabb áron épített szakaszok is.
43
INTÉZMÉNYRENDSZER A jelentős intézményrendszeri változásokat elsősorban az uniós folyamatok generálták. A folyamatos változások azonban bizonytalanságot eredményeznek a rendszerben, ami negatívan befolyásolja a munkavállalók teljesítményét, elkötelezettségüket is csökkenti. Rugalmatlanabbá teszi az intézményt. A vizsgált időszakban az uniós intézmények és a minisztérium között kevés kommunikációs csatorna, elsősorban csak formális együttműködés mutatható ki. Az NFÜ-ben a projekt szemlélet az uralkodó. Cél a forráslekötés érdekében a projektek támogathatóságra való alkalmassá tétele. A minisztérium feladataiban a távlatosság inkább jelen van, de csak elvi szinten, hiszen túlzottan autópálya centrikus fejlesztéspolitikát folytat. PROJEKTEK ELŐREHALADÁSA A projektek időbeli csúszásai igen jelentősek, de számottevő előrelépés történt az elmúlt években. Az ISPA/KA projekteknél átlag egy tender 44 hétig, a vizsgált KözOP projekteknél 30 hétig tartott. Jelentős pufferidők vannak még a rendszerben: a két körös eljárásoknál a két eljárás között eltelt idő átlagosan 8 hét, a KözOP-ban a tervezett és a tényleges tenderkiírás között közel 16 hét csúszás történt. A már befejezett ISPA/KA projektek esetén a tendereljárás átlagosan az alprojekt teljes idejének a 28%-át tette ki. A kivitelezés az eredetileg tervezett határidők alapján a projektek teljes időtartamának 47%-a lett volna, de a határidő módosítások miatt végül csak a projekt életciklusának 25%-át tette ki. IDŐBELI CSÚSZÁSOK OKAI A projektek ütemezésének tervezésénél nem számoltak a közbeszerzések időigényének jelentős növekedésével. Az ingatlanvásárlások/kisajátítások rendkívüli mértékben elhúzódtak. Az önkormányzatok és/vagy a környezetvédelmi intézményrendszer sok projekt esetében nehezen kezelhető feltételeket támaszt. Az intézményi átalakítások, a személycserék, fluktuáció mind lassítják a projektek előrehaladását. Ugyanez jellemző a kedvezményezett oldalán fellépő változásokra is. KÖLTSÉGTÚLLÉPÉSEK OKAI A projekt előkészítése során nincs elég idő a projektek alapos
A stabil háttér igénye vonatkozik a szervezetrendszerre, a feladatAz EU csatlakozást követően az intézményrendszer és felelősségi körök kijelölésére, a pénzügyi háttérre, s az többszöri átalakítása a programok/projektek előrehaladását intézmények egészét átható szervezeti kultúrára (meggyőződések, nehezítette, sőt hozzájárult az időbeli csúszásokhoz. attitűdök, viselkedési és kommunikációs normák, szabályok és azok követése, közhasznúság kérdésének kezelése stb.) A közlekedéspolitika szakágazati feladatait ellátó és az uniós programozást lebonyolító intézmények (minisztérium-IH-KSZ-stb.) között nem kielégítő az összhang. Önállóan hiába alakítanak ki az egyes szereplők megfelelő döntési folyamatot, ha az nincs összehangolva. Az intézmények közötti konfliktusok, érdeksérelmek nagymértékben rontják a hatékonyságot. Elsősorban az ISPA/KA vasúti projektek esetében volt jellemző a projektek feldarabolása, „felszalámizása”, ami nagyban magyarázza a lassú előrehaladást. Ugyancsak hozzájárult a megvalósítás lassúságához az uniós eljárásokhoz kapcsolódó tanulási folyamat, amit élesben kellett megoldani. Ugyanakkor a döntések várakoztatását ezek a problémák nem minden esetben igazolják. Jobb előkészítéssel a kivitelezések csúszása redukálható, a közbeszerzések felgyorsíthatók, s ezáltal jelentősen csökkenthető a projekt életciklusa, ahogy ezt az ISPA-hoz képest a KÖZOP projektek gyorsabb előrehaladása is bizonyítja.
Javasolt a következő programozási ciklus hatékonyságának növelése érdekében az NFÜ és a minisztérium intézményesült kapcsolatának javítása. A minisztériumot érdekeltté kell tenni az uniós programmenedzsment sikerében, másrészt az uniós intézmények „szemléletébe”, alapelveibe hangsúlyosabban be kell integrálni a szakmai követelményeket, elvárásokat.
Az előkészítés szakaszában a projektekre fordított erőforrások javuló tendenciát mutatnak, ugyanakkor a koordináció és együttműködés még tovább erősíthető. A projektek e fázisában van elsősorban lehetőség a szakmai szempontok határozott érvényesítésére, ezért itt kell a szereplőket minél szélesebb körben bevonni a tervezési folyamatba. A megvalósítás szakaszában a koordinációra, együttműködésre kell nagyobb hangsúlyt helyezni. A tendereztetés felgyorsítása, a közbeszerzési gyakorlat javítása nagyon fontos tényező a források lehívása szempontjából.
A tendereztetés felgyorsítása, a közbeszerzési gyakorlat javítása nagyon fontos tényező a források lehívása szempontjából. A A projektek elhúzódásában komoly szerepe van a közhasznúság szerepének erősítése nagyon fontos lenne. A közbeszerzési eljárások lebonyolításának, az érintett hatékonyság növelése nem feltétlenül intézményrendszeri szervezetek közötti együttműködési korlátoknak, az szervezeti, feladat- és kompetencia átszervezés eredménye, sőt a intézményi változásoknak. tapasztalatok szerint ez gyakran hátráltatta azt. Szemléletbeli változásra van szükség a szervezetek minden szintjén, ami majd idővel ki tud hatni a szervezeti kultúra egészére. A legtöbb (időbeli csúszást és) költségtúllépést okozó Mindezen
44
problémák
hatásai
végső
soron
a
Megállapítások
Következtetések
szakmai előkészítésére, minden érintettel való egyeztetésre, mely a későbbi fázisokban többletköltségekben jelentkezik. A KözOP tervezésekor kalkulált 85%-os támogatási aránytól elmaradó értékek miatt a hazai hozzájárulás aránya jelentősen nő.
probléma jogi kérdésekre, nem megfelelő előkészítésre, a pénzügyi válság hatásaira, költségvetési korlátokra, árfolyamgyengülésre, intézményi változásokra, műszaki problémákra és időjárási viszonyokra vezethető vissza. A gyakorlatban nem minden környezetvédelmi Számos környezetvédelmi beruházás kihasználtsága alacsony projektelem indokoltsága megfelelő. A projektek fokú. Más esetekben ésszerűtlen, drága megoldások költségvetésében a környezetvédelmi beruházások sok születnek (területpazarló beruházások hatalmas kisajátítási esetben 5-7% körüli értéket is elérnek, megalapozottságuk igénnyel, támfalak, völgyhíd, M0, M6 alagutak stb.). sok esetben mégis vitatható. FENNTARTHATÓSÁG A hazai költségvetési forrásból, EIB-hitelből, illetve PPP- A hazai társfinanszírozás nagysága jelentős tételeket konstrukcióban finanszírozott projektek rövid- és hosszú jelent a hazai költségvetésben, míg az uniós projektek távon is terhelik a költségvetést, miközben szabadon hagynak csak a társfinanszírozás mértékével, rövid távon terhelik a uniós kereteket. költségvetést. Minden ötödik projekt új infrastruktúra elem építését Az új infrastruktúrák építése jelentősen növeli a szolgálja, noha a felújítások egyre nagyobb hangsúlyt kaptak. fenntartási költségeket. A nagyprojektek EU támogatási kérelménél a legkomolyabb A szereplők szemlélete lassan változik, holott az EU problémát a környezeti hatástanulmány (KHT) léte/nem projektek támogatásánál a környezeti szempontok sokkal léte, tartalma/minősége/eljárásrendi megfelelősége jelentette. fontosabb szerepet kell, hogy kapjanak.
45
Javaslatok forráslehívásokba és a hazai költségvetésbe csatornázódnak be. A projektek szakmai előkészítése a legfontosabb tényező a projektek idő- és költségkereteinek tartásában. A következő programciklusra meg kell kezdeni a projektek előkészítését. Fontos lenne az optimális környezeti megoldások biztosítása. A projektek koordináló szerepét felvállaló intézmény (elsősorban a NIF, KIKSZ) általános környezetvédelmi és műszaki ismereteinek az erősítése szükséges ahhoz, hogy megfelelő döntéseket hozzanak, és hatékony legyen a projektek ellenőrzése. Az uniós finanszírozási körbe bevonandó projektek kiválasztása során mérlegelni kell a költségvetés rövid- és közép-, illetve hosszú távú terhelését, továbbá azt, hogy az adott támogatási arány mellett megéri-e a projektet EU forrásból megvalósítani. A probléma megoldását nem a megvalósítás után, hanem a tervezés, projekt előkészítés során kell keresni. A környezeti szempontokra, a KHT-ra az előkészítés során nagyobb hangsúlyt kell helyezni, hogy a projektek emiatt ne szenvedjenek időbeli csúszást/többletköltséget.
BEVEZETÉS Mottó: A közlekedésfejlesztés nem cél, hanem eszköz! A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Koordinációs Irányító Hatósága megbízásából a Terra Studio Kft. készíti a 2000-2011 közötti Közlekedési infrastruktúra fejlesztések értékelését. Az értékelés alapját a Megbízó által megadott értékelési feladatleírás (ToR) jelenti. Az értékelés fő célja a 2014-2020 közötti szakpolitikai tervezés, programozás és a végrehajtáshoz kapcsolódó program menedzsment számára javaslatok megfogalmazása, melyek hozzájárulnak a fejlesztéspolitikai döntéseket megalapozásához, a támogatási rendszer eredményességének javításához, visszacsatolásokat nyújtanak a prioritások eredményeiről, hatásairól, a végrehajtás intézmény-rendszerének hatékonyságáról. Az értékelés időintervalluma 2000. január 1. –2011. július 1. közötti időszakban támogatási szerződéssel rendelkező projektekre terjed ki, az elemzés során az európai uniós programok közlekedésfejlesztéshez kapcsolódó prioritásait vettük figyelembe, a lehető legszélesebb kört átfogva. Az elemzés során a rendelkezésre álló információk alapján a hazai forrásból megvalósult fejlesztési projekteket is elemeztük, hogy bemutassuk azt a fejlesztési környezetet, amelyben az EU-források megjelentek, illetve amelyeket kiegészítenek. A felhasznált adatok köre elsősorban az EMIR és az OKA adatbázisra terjedt ki, de az egyes programok dokumentációit, az Irányító Hatóságok, a KKK és a MÁV adatszolgáltatását is alapul vettük az értékelés során. A jelentés elkészítése során a közlekedésfejlesztés releváns dokumentumait, a program- és projektdokumentációkat is felhasználtunk. Az elemzés során a következő programokat vizsgáltuk: • ISPA/Kohéziós Alap 2000-2006, • KIOP 2004-2006, • ROP 2004-2006, • KözOP 2007-2013, • ROP-ok 2007-20134, • PHARE és határon átnyúló együttműködési programok, • Egyéb forrásokból megvalósult fejlesztések, projekt-előkészítések pl. TEN-T. Az értékelés fontos célja egy összefoglalás készítése arról, hogy a 2000-2011 közötti európai uniós támogatások hogyan járultak hozzá a magyar közlekedésfejlesztéshez, a közlekedésfejlesztési stratégiákban és az uniós támogatási programokban megfogalmazott átfogó és specifikus célok megvalósulásához. Az értékelést a ToR-ban meghatározott feladatcsoportonként végezzük, minden feladatnál az értékelésindító jelentésben megfogalmazott vizsgálati kérdések, illetve módszerek és meghatározott elemzési irányok szerint. Az értékelés a közlekedési alágazatokkal külön-külön is foglalkozik (közút; vasút; városi, elővárosi és helyközi közösségi közlekedés; intermodális fejlesztések; kerékpárhálózat és egyéb fejlesztések).
4 A ROP 2007-2013 prioritásai közül a következőket vizsgáltuk: ÉAOP 3. prioritás; ÉMOP 3, 5. prioritás; DAOP 3. prioritás; KMOP 2. prioritás; KDOP 4. prioritás, DDOP 5. prioritás; NYDOP 3, 5. prioritás. A ROP városrehabilitációs prioritásai is tartalmaznak ugyan közlekedésfejlesztési elemeket, de az értékelés során ezeket a projektelemeket nem vizsgáljuk, mivel az EMIR projektelemeket nem tud kezelni.
I. FELADATCSOPORT: STRATÉGIAI KONTEXTUS ELEMZÉS I.1. Stratégiai kontextus vizsgálata A hosszabb távot felölelő értékelések segítségével lehet felmérni, hogy a fejlesztéspolitikában (1) honnan hova jutottunk, mindezt (2) milyen eszközök segítségével, és (3) hol tartunk a tervekhez képest. Ebből a hármas kérdéskörből e fejezet elsősorban a harmadik kérdéshez ad outputot. Összegezzük, mik voltak a tervek, a kitűzött célok, és azok időben hogyan változtak. A stratégiai kontextus elemzés keretében felállítunk egy rendszert a közlekedéshez kapcsolódó koncepciók, stratégiák, tervezési és értékelési dokumentumok sorából. Ennek a segítségével áttekintjük az összes tervet, célt, rövid-, közép- és hosszú távú fejlesztési elképzelést. Így fel tudjuk tárni az összefüggéseket, megkereshetjük a kapcsolódási pontokat, nyomon követhetjük az időbeni változásokat, hangsúlyeltolódásokat, és kiszűrhetjük, hogy melyek a közlekedésfejlesztés tartósan és következetesen fennálló elemei, irányai. Ehhez tervek, értékelések széles körét használtuk alapul, melyek felsorolását a 4. számú melléklet tartalmazza. Jelen vizsgálat során STRATÉGIának ezen dokumentumok összességét tekintjük. A közlekedéspolitika számára „tervezési szinten” ezen dokumentumoknak együttesen kell irányt mutatni ezeknek kell az intézkedéseket formálni. Ahhoz viszont, hogy a STRATÉGIA betöltse ezt a szerepet számos tartalmi, szemléletbeli követelménynek meg kell felelnie. A stratégiának ugyanis egy olyan szakmai alapot kell megteremteni, amely minden közlekedéspolitikai kérdésben hivatkozási pontot jelent. Ezzel biztosítja a szakmai szempontok érvényesülését a döntéshozatali folyamatban. Hiszen ha nincsenek „leírva” azok a szakmai érvek, amiket minden érintett (szakértő, tervező, értékelő, kivitelező) hiányol, és problémaként azonosít a rendszerben, akkor lényegében a saját szigorúan szakmai kérdéseinkre, elvárásainkra sem adtuk meg a megfelelő választ. E nélkül pedig a döntéshozatali folyamat során sokkal szabadabb mozgásteret kapnak a szakmailag kevésbé elfogadott, nem alátámasztott, gyorsan és könnyen változó fejlesztési irányok. Az alábbiakban először a STRATÉGIÁT alkotó dokumentumok, szakmai tartalmának szintetizálását készítjük el az alábbi kulcstémák mentén: 1. Idődimenzió, hatályosság 2. Hatókör 3. Alágazatok 4. Célrendszer 5. Kiemelt projektek kezelése 6. Integrált megközelítés 7. Hálózati szemlélet 8. Fenntarthatóság 9. Megvalósítás feltételei 10. Horizontális szempontok
1. Időbeli dimenzió, hatályosság A vizsgált időtávon belül 2000-2011 között akár a közlekedésfejlesztési célú szakpolitikai stratégiák, akár a közlekedést „csak” érintő tervek időtávját tekintjük, a STRATÉGIA legtöbb eleme különböző időtávra szól, illetve nem összehangolva kerül elkészítésre, nem következetesen kerül felülvizsgálatra. Az időtávok egyrészt a céldátumok, másrészt a kiszámíthatóság, tervezhetőség miatt szükségesek. A felülvizsgálat az addigi eredmények számba vétele és az esetleges változtatások miatt szükséges, a rendszeressége ezért szintén a kiszámíthatóság miatt
47
fontos. Céldátumok nélkül pedig kisebb a kényszerítő erő a fejlesztések lebonyolításán. Ezen kívül, ha nincsenek céldátumok, akkor nehéz összeegyeztetni a fejlesztéseket. Például egy vasúti pálya felújítása és az azokat keresztező utak esetén, vagy egy kikötő és a hozzá vezető utak építése esetén akár gátolhatja is a megvalósítást, ha az egyik elem létesítése a másikra vár. Ez ágazaton kívüli fejlesztések esetén is nagyon fontos kérdés, hiszen számtalan példát lehet hozni arra, hogy belterületi utak esetén az útburkolat felújítása megelőzi a közművek felújítását, erodálva ezzel korábbi eredményeket , vagy itt lehet megemlíteni az ipari parkok, logisztikai központok vagy egy gazdasági létesítmény úthálózatba való bekötését is, ahol szintén egymást feltételezik a projektek. A gazdasági fejlesztéseknél jelentős motiváló tényező lehet az infrastruktúra kiépítettsége, illetve annak várható, kiszámítható fejlesztése. Azt is ki kell azonban emelni, hogy a céldátumok csak akkor tudják betölteni ezt a szerepet, ha megvalósíthatók, és ha be is tartják őket. A legfontosabb közlekedésfejlesztési dokumentumok a vizsgálati időtávban 1996, 2004 és 2007ben kerültek érvénybe: 68/1996 Ogy. Határozat a magyar közlekedéspolitikáról és a megvalósításához szükséges legfontosabb feladatokról és 19/2004-es OGY határozat a 2003— 2015-ig szóló magyar közlekedéspolitikáról, valamint a 2007-ben elfogadott Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégia. A 68/1996-os OGY hat. még nem jelöl ki időtávot, amelyen belül a leírt feladatok, célkitűzések érvényesek, illetve ameddig azokat teljesíteni kell. A 19/2004 OGY hat. 2003-tól 2015-ig, míg a Kormány által elfogadott EKFS 2007-től 2020-ig fogalmaz meg célokat. Meg kell említeni továbbá a többször módosított 2003. évi CXXVIII. sz. Autópályatörvényt is, amely 2007 óta szintén nem tartalmaz céldátumokat. Szintén kiemelt jelentősége van a gyorsforgalmi fejlesztési terveket leíró Kormány határozatoknak, így a 2224/2001-es Korm. Hat-nak a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program megvalósításának helyzetéről és az ehhez kapcsolódó további kormányzati feladatokról. Ez a Korm Hat csak annyiban ír elő időbeli korlátozásokat, hogy felhatalmazza a felelős minisztereket, hogy készítsék el a gyorsforgalmi úthálózat középtávú, 2015-ig megvalósítandó programját 2001. október 31-ig. Ezt követte a 2044/2003. Korm Hat. az országos közúthálózat fejlesztésének, fenntartásának és üzemeltetésének hosszú és középtávú feladatairól, amely a gyorsforgalmi úthálózat 2003-06 közötti fejlesztési projektjeit és a 2015-ig megvalósítandó útszakaszokat is tartalmazza. Ezt követően született meg az 1004/2007-es Korm. határozat, amely a 2007-2013 közötti időszakban megvalósítani tervezett közlekedésfejlesztési projektek indikatív listáját tartalmazza. E mellett a 2044/2003-as Korm határozat is érvényben volt. 2011ben fogadták el az 1222/2011 (VI.29.) Korm. Határozatot, mely 2027-ig 4 ütemre bontva tartalmazza a gyorsforgalmi- és a fő úthálózat hosszú távú fejlesztési programját és nagytávú tervét. A szakmailag megalapozott, a jogszabályok sokaságának megfelelően végrehajtott tervezési feladathoz további két törvényt is figyelembe kell venni. A 2011-ben módosított 2005. évi LXIV. törvény a Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervéről és az ún. Balaton törvény (2000. évi CXII. törvény) is fontos közlekedési előírásokat tartalmaz többek között a mellékutakra vonatkozóan is. Van olyan dokumentum, ami nem jelöl ki időtávot, van ami rövid (1-3 évre) és közép távra (10 évre), van ami csak közép távra (10 évre) szól, az EKFS 13 évre, míg a legújabb gyorsforgalmi fejlesztési célokat tartalmazó Korm határozat 16 évre szól. E mellett a felülvizsgálat rendszeressége sem egyértelmű. Bár különböző típusú dokumentumokról van szó, mindegyik a STRATÉGIA részét képezi, ezért irányadónak kell lennie. Elfogadott dokumentum van tehát több évben is: 1996, 2001, 2003, 2004, 2007 majd 2011.
48
A jogszabályok mellett készültek úthálózat fejlesztési tervek, amelyeknek nincsen ugyan jogszabályi háttere, de meghatározó szerepük kellene legyen a fejlesztéspolitika alakításában. Ezen dokumentumok időtávja is eltérő. A „Magyar Gyorsforgalmi Úthálózat Távlati Fejlesztési Terve” 1996-ban, két másik dokumentum 2005-ben készült („A magyar országos gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési koncepciójának kialakítása” (FŐMTERV Rt. 2005), „Döntés-előkészítő tanulmány a hosszú távú gyorsforgalmi úthálózat és kiemelt főúthálózati elemek fejlesztési programjához” (UVATERV Rt. 2005). Mindezek mellett több kormányzati dokumentum is készült, amely közlekedésfejlesztési célokat fogalmaz meg. A „10 éves gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program” 1999-2008 közötti időtávra jelölte ki az autópálya fejlesztési célokat. 2001-ben, a Széchenyi terv autópályaépítési programja 2002-2009 közötti és 2009 utáni időszakra nevesít projekteket, 2003-ban az Európa terv Sztráda Expressz programja jelent meg, amely 2003-2006 közötti időszakra fogalmaz meg konkrét fejlesztési irányokat. Az úthálózat mellett nagyon fontos elemei a rendszernek az egyéb alágazati stratégiák. E téren az elmúlt években nagyon jelentős eredményeket lehet felmutatni. Elkészült a Kerékpáros Magyarország Program 2007-13 (részletesebben ld. a fejezeten belül a 4. célrendszer pontban). 2000 után 2011-ben készült el az új Átfogó légiközlekedési stratégia. A vízi közlekedésre iránymutatásként az EKFS tartalmazza a feladatokat az EU NAIADES programjához illeszkedve. A MÁV-nál az első uniós forrású vasúti fejlesztések megkezdésekor jelentős szakmai tervezési munkák kezdődtek el, például az elővárosi vasút fejlesztése érdekében. A feladat azonban elkerült a MÁV-tól, hasonlóan az alágazati fejlesztéspolitika szakmai feladatainak jelentős részével együtt. A 2007-ben elkészült S-Bahn koncepció a Budapestre bevezető tizenegy vasúti fővonalra épülő elővárosi vasúti hálózat és a hozzá kapcsolódó infrastruktúra korszerűsítését célozza, annak érdekében, hogy az elővárosi vasút versenyképes legyen az egyéni közlekedéssel, és átcsábítsa az autósokat a vasútra. Ennek feltétele többek között a nagy befogadóképességű P + R parkolók, kerékpártárolók, az elővárosi vasúthoz csatlakozó autóbuszjáratok létesítése, az ütemes vasúti menetrend bevezetése, melynek lényege, hogy a nap legnagyobb részén minden órában ugyanakkor indulnak a vonatok, így könnyű hozzájuk alkalmazkodni. Szellemében sok új elemet tartalmaz a stratégia, de szakmai körökből kritikák is érték. Elsősorban amiatt, hogy rendre mellőzi a metró és HÉV vonalakat. A konkrét fejlesztési projektek a KözOP keretében kerülnek megvalósításra. E mellett elkészült 2009-ben a Budapest Közlekedési Rendszerének Fejlesztési terve, mely 2020-ig fogalmaz meg fejlesztési célokat. Ebben a dokumentumban is egyértelműen kirajzolódnak a megváltozott társadalmi-gazdasági igények. A főváros a metróberuházás kapcsán, az uniós finanszírozás feltételeként készítette el ezt a közlekedésfejlesztési stratégiáját, amely a Rendszertervnek tekinthető. Uniós előírás volt, hogy nevesített projekteket, prioritásokat is tartalmazzon a terv. Budapest közlekedése szervesen kell, illeszkedjen az agglomeráció fejlesztéséhez. Ebben a szemléletben született a Budapesti Agglomeráció Területfejlesztési Koncepciója és Stratégiai Programja 2007-ben. A koncepció 2020-ig fogalmaz célokat, míg a stratégiai program a 2007-13-as időszakra koncentrál. Azóta azonban megszüntették a koncepció és stratégia hátterét képviselő intézményi kereteket, ami nehezíti az agglomerációs elvek érvényesülését a közlekedésfejlesztésben. Szakértők véleménye szerint azonban az elmúlt években számos más közlekedésfejlesztési stratégia és terv is napvilágot látott különböző szereplők kezdeményezéséből. Ez azonban nehezíti, hogy következetes fejlesztési irány mentén történjen a főváros közlekedés fejlesztése.
49
Mindemellett az intézményrendszer számos szereplője szerint az egyik legfontosabb eredmény a STRATÉGIA területén a Vasútfejlesztési Koncepció elkészítése lenne. A feladat a közlekedési tárca KHEM/9427/3/2009. számon a NIF-nek adott megbízást. A koncepció feladata a NIF szerint a 2014 – 2020 közötti EU-s költségvetési ciklusban megvalósítandó vasútfejlesztési projektek előzetes meghatározása és elő-megvalósíthatósági tanulmányaik elkészítése, különös tekintettel a projektek nagytávlatú koncepcionális megalapozottságának vizsgálatára egy átfogó és integrált vasútfejlesztési stratégia keretében. Majd a KKK-hoz került a feladat, amelynek nem volt meg a megfelelő kapacitása, szakembergárdája, ezért létrehozták a Vasúti Infrastruktúrafejlesztési és Koordinációs Főosztályt. (A NIF és MÁV közötti szakmai feladatok lehatárolásáról illetve ennek a stratégia alkotásra gyakorolt negatív hatásáról részletesen ld. az intézményrendszer fejezetben.) A KKK kapott megbízást az NFM-től a Nemzeti Közlekedési Stratégia (NKS) kidolgozására, melynek része kell legyen az Országos Vasútfejlesztési Koncepció (OVK) is. Az NKS vizsgált időhorizontjai igazodnak az EU 2011. évi Fehér könyvében szereplő időpontokhoz. Az OVK célja a magyar összközlekedési rendszerbe integrált nagy távlatú vasúti stratégia kidolgozása. A koncepció rövid távnak 2014-20-at, középtávnak 2021-27-et, nagytávnak pedig 2028-40-et tekinti. A koncepció a tartalmi elemek, követelmények kialakításának a fázisában van. Többek között felmerült az S-Bahn koncepció aktualizálása is a főpályaudvari rendszer kialakításának vizsgálata miatt. Szintén vizsgálatra javasolt kérdés a határon átnyúló vasúti összeköttetések kérdése. Mindezekhez kapcsolódnak még azok a stratégiák, amelyek „csak” érintik a közlekedést, de amelyek időtávja szintén különbözik, így a Logisztikai stratégia 2007-13, az Országos Területfejlesztési Koncepció (2005-2020), melyet törvényi előírás alapján, 5 évenként felül kell vizsgálni és az Országos Területrendezési Terv (2008, melyet szintén 5 évente kell felülvizsgálni törvényi előírás alapján). Kivételt az uniós dokumentumok jelentenek, amelyek mind az uniós programozási ciklusokhoz igazodnak. A két rendszer egymás mellett élése, azaz az uniós programok kötöttsége és mellette a többi hazai fejlesztési stratégia, terv időbeli összehangolatlansága is hozzájárul a fejlesztési projektek megvalósításának töredezettségéhez, az előkészítettségben mutatkozó időbeli csúszásokhoz, és a hosszú távon kiteljesedő fejlesztési elképzelések háttérbe szorulásához. Ezt még árnyalni kell azzal is, hogy a kapcsolódó alágazatok, ágazatok terén sokszor egyáltalán nem állnak rendelkezésre a szükséges fejlesztési dokumentumok.
2. Hatókör Egyrészt területi (ország egésze vagy egy régió, város stb.), másrészt ágazati (közeledéspolitika egésze, csak logisztika stb.) szempontból is tág keretek között mozognak a közlekedést érintő dokumentumok. Vannak közöttük jogszabályi háttérrel bíró, vagy uniós forrás felhasználását megalapozó, illetve szakmai irányvonalakat megfogalmazó dokumentumok. Ez azt is jelenti, hogy a különböző stratégiák más és más mélységben tudják befolyásolni a közlekedésfejlesztési politikát. Vessük össze például az Európai Uniós támogatások felhasználását megalapozó operatív program, a KözOP, vagy egy kormányzati stratégia, az EKFS vagy a különböző úthálózat fejlesztési tervek vagy a logisztikai stratégia súlyát a fejlesztési döntéshozatal során. A vizsgált 10 év alatt a forrásfelhasználásban fokozatosan átvették az uniós programok a domináns szerepet, így ami az ISPA, KA és KözOP dokumentumaiba bekerült, az számíthatott támogatásra, bár az is változhatott. Ezeknek a programoknak a tervezési folyamata ezért kiemelten fontos. Az uniós csatlakozás előtt, illetve a 2007-ig tartó programozási ciklus idején még az uniós programok mellett aktív szerepe volt a hazai költségvetési forrásoknak, és az azokból megvalósult
50
fejlesztéseknek.5 Ezek alapját elsősorban az 1996-os, majd a 2004-es OGY határozat jelentette, valamint további kormányzati dokumentumok, mint a Széchenyi terv Autópályaépítési programja, az Európa Terv Sztráda Expressz Programja, illetve a Burkolatmegerősítési program6. 2007-től már egyértelműen a KözOP-é lett a domináns szerep a közlekedésfejlesztésben. E mellett alapvetően az EKFS hivatott az uniós programozáson kívüli fejlesztések számára iránymutatásul szolgálni. A szakértői vélemények alapján azonban az EKFS ma már nem tudja maradéktalanul betölteni ezt a szerepet. Túlzottan közút és vasút centrikus, és nem reflektál számos azóta nagyobb figyelemmel bíró kérdéskörre. (ezeket ld. későbbi pontoknál részletesen kifejtve) Ehhez hasonlóan az úthálózat fejlesztési dokumentumok szerepét is tisztázni kell egymáshoz és az uniós programozáshoz képest. A közlekedésfejlesztési dokumentumok sorában az sem tisztázott, hogy a többi közlekedési alágazatra milyen funkcióval készült vagy fog készülni stratégia és azok mennyire hasznosulnak. (Például vasút fejlesztési tervek, közösségi közlekedésfejlesztési iránymutatások, Kerékpáros Magyarország Program.) Nagyon fontos eleme a STRATÉGIának az uniós dokumentumokhoz való illeszkedés. Elsősorban a Fehér könyvet (2001, 2011) és az EU 2020-at kell kiemelni. A Fehér Könyv (FK) 2001 kiemelt súllyal kezeli a transz-európai hálózatok fejlesztését többek között azzal a céllal, hogy a határok körzetében befejezzék a fejlesztéseket, és a távol fekvő területekkel való összeköttetéseket javítsák, ahogy azt az ISPA projektek keretében megkezdett fejlesztések szolgálni fogják, amikor teljesen befejeződnek. Kiemeli az európai szinten összehangolt forgalomirányítási intézkedéseket is. Nagyrészt ennek az uniós elvnek köszönhető, hogy Magyarországon megindultak az ITS fejlesztések az elmúlt 10 évben. A térségünkben a FK kiemelt jelentőséget tulajdonít a vasútnak, hogy helyreálljon a közlekedési munkamegosztás egyensúlya. Az új Fehér könyv nagyon sok olyan fejlesztési irányt tartalmaz, amely területén már elkezdtük a felzárkózást az uniós fejlettségi szinthez, de komoly feladatokat támaszt még a hazai közlekedéssel szemben. Ezt részletesen ld. a fejezet 10. pontjában, ahol a horizontális szempontokat mutatjuk be részletesen. Az Európa Növekedési Stratégiája EU 2020 stratégiai céljai között kiemelkedően fontos az éghajlatváltozás és energia kérdésköre. Célértékeket fogalmaz meg az üvegházhatású gázok csökkentése, a megújuló energiaforrások arányának növekedése, és az energiahatékonyság területén. A hazai közlekedésfejlesztési stratégiák egyik komoly hiányossága ez alapján az energiafogyasztás területe, amely egyáltalán nem meghatározó szempont a stratégiákban. A célokkal kapcsolatban annak érdekében, hogy nyomon lehessen követni az előrehaladás mértékét az alábbi közlekedési indikátorokat fogalmazza meg az EU2020: • • • • • • • • •
1000 lakosra jutó személyautók száma Benzines autók száma Az autók megújulási rátája, azaz az újonnan regisztrált autók száma a teljes számhoz képest Teherautók és nyerges vontatók száma 1000 lakosra vetítve Légi forgalom az üzemeltető ország alapján – kereskedelemi járatok száma Közúti forgalom nagysága járműkategóriánként (millió jkm) Szárazföldi teherfuvarozás indexe - Szárazföldi teherfuvarozás nagysága a GDP-hez képest tonnakm/GDP Láncindexek esetén 2000 évi bázisérték alkalmazása (2000=100) Szárazföldi teherfuvarozás növekedési indexe - közúti, vasúti, belvízi teherforgalom, (tonnakm, 2000=100)
5
Ebben az időszakban ugyancsak fontos szerepük volt az EIB hiteleknek elsősorban a vasútfejlesztésekben. 11,5 t tengelyterhelésre történő burkolat-megerősítési program – EU csatlakozási szerződésben Magyarország vállalta, hogy a közúthálózat 7400 km-es kiemelt részén lehetővé teszi a 115kN egyes tengelyű tehergépjárművek korlátozás nélküli forgalmát (bevezetésre 2008-ig kaptunk derogációt). 6
51
• • • • • • • • • •
Modal split a szárazföldi árufuvarozásban — út, IWW és vasút aránya a teljes szárazföldi árufuvarozásban (a teljes szárazföldi árufuvarozás (tonnakm %-ában) Vasúti árufuvarozás (millió tonna) Közúti árufuvarozás (millió tonna) Belvízi árufuvarozás (millió tonna) Légi árufuvarozás (millió tonna) Vezetékes árufuvarozás (ezer tonna) Vasúti személyforgalom (1 000 millió utaskm) Közúti személyforgalom (1 000 millió utaskm) Buszos személyforgalom (1 000 millió utaskm) Légi személyforgalom (1 000 millió utaskm) Közúti halálos kimenetelű balesetek száma (halálesetek száma közúti balesetben/100 000 lakos)
• Ezek az indikátorok iránymutatóak a hazai indikátorok számára is.
A városok közlekedésének fejlesztés számára további uniós dokumentumok, kezdeményezések is rendelkezésre állnak. Ilyen például a fenntartható európai városokról szóló Lipcsei Charta7, amely a városfejlesztési miniszterek közös nyilatkozata. A chartában a miniszterek olyan irányú kezdeményezések elindítását tervezik, amely segíti, hogy az európai uniós városokról uniós szinten lefektetett alapelveket, stratégiákat és konkrét fejlesztési eszközöket integrálják, adaptálják a nemzeti, regionális és helyi fejlesztési politikákba, mindezt egy olyan kiegyensúlyozott területi fejlődés érdekében, mely európai policentrikus városhálózati struktúrán alapul.
3. Közlekedésfejlesztés mely területeit érinti - infrastruktúra, szolgáltatások, szabályozás/árképzés, városi közlekedés A közlekedésfejlesztésen belül az EKFS túlzottan közútra, vasútra és az elővárosi közlekedésre fókuszál, de már foglalkozik olyan horizontális jellegű kérdésekkel, amelyek a korábbi ágazati stratégiákban, és programokban még kevésbé jelentek meg, például az ITS területe, illetve több dokumentum nem foglalkozik a városi közlekedéssel, az árszabályozási kérdésekkel, csak az infrastruktúra elemekkel. A stratégiák által felölelt témák sokasága pedig, ahogy az előző pontban már említettük, szintén nehezen kezelhetővé, értelmezhető tesz egy dokumentumot. Sokszor éppen annak érdekében, hogy semmi ne maradjon ki a stratégiából, túl sok célt integrálnak bele, melyek között nem egyértelműek a fejlesztési hangsúlyok és prioritások. Külön figyelmet kell fordítani arra is, hogy a közlekedésfejlesztésen belül a települések infrastruktúrája, a kerékpáros közlekedés és a közösségi közlekedési rendszer hogyan jelenik meg a STRATÉGIÁBAN, beletartozik-e egyáltalán az adott terv hatókörébe, illetve hogyan kapcsolódnak össze a településen belüli közlekedési fejlesztések az országos és nemzetközi hálózatokkal. Itt külön problémát okoz, hogy a helyi közlekedés az önkormányzatokhoz, ezen keresztül az önkormányzatokért felelős minisztériumhoz, illetve a fejlesztési projektek pedig a ROP-okhoz tartoznak. A helyközi közlekedés viszont a közlekedési tárca hatásköre, a VOLÁN a helyi és helyközi igényeket általában integráltan valósítja meg. A kerékpárút pedig minden szinten megjelenik. Hazai forrásokból, KözOP, ROP forrásokból és határmenti programokból is támogatják, a támogatási feltételek pedig minden esetben különböznek. Így nehéz a hatékony kerékpárhálózat kiépítését célzó elképzelések gyakorlati átültetése. Az uniós programozás szintjén a KözOP és a ROP-ok esetében egyértelmű a lehatárolás tervezési szinten. Viszont a gyakorlati megvalósítás során nagyon éles az elkülönülés a KözOP 7
2007. május 24–25-én Lipcsében tartott, városfejlesztésről és területi kohézióról szóló informális miniszteri találkozó alkalmából született megállapodás.
52
és a ROP között, amely a szinergikus hatások, a hálózatosodás elmaradását eredményezheti. A probléma a beavatkozások hatókörében rejlik, hiszen adott projekt illetve pályázó például csak a település határáig tud építeni, és ahhoz hogy használható legyen az út, a folytatást más forrásból kell biztosítani, aminek a megszerzésére viszont a 2007-13-as ciklus elején még nem volt semmi garancia. Pozitív változásként kell értékelni azokat a kezdeményezéseket az IH-k részéről, hogy a kezdeti nehézségek után a hasonló problémákat szeretnék kiküszöbölni például úgy, hogy ha KözOP és ROP projekt összekapcsolódik, akkor plusz pontot kap a projekt. Vagy ha a fejlesztés által érintett főút bevezet a településre, az juthat elsősorban forráshoz a 2011-es szűkös keretekből, vagy csak akkor kap az adott projekt támogatást ROP-ból, ha az érintett út folytatására szolgáló KözOP projekt is nyer, így biztosítva a szinergiát. Az ilyen problémák feloldását egyrészt tehát a gyakorlati megvalósítás során „apró” feltételekkel lehet kiküszöbölni. Másrészt viszont a két rendszer tervezési gyakorlatának tervezett és leszabályozott kooperációja lehet a megoldás. Az ilyen problémákat a STRATÉGIA szintjén is ki lehet küszöbölni, ahhoz egy hosszú távú átfogó iránymutatást jelentő, az uniós programok és a hazai forrású fejlesztések fölött álló dokumentumszükséges, valamint intézményi szinten a közös stratégiai tervezés. Az alágazati stratégiák általános problémája, hogy a látókörük túlságosan a saját ágazatukra korlátozódik és a fejlesztési irányok kijelölésénél kevéssé vannak tekintettel a többi ágazat igényeire. Ez a megközelítés pedig ismét csak a szinergikus hatások érvényesülését rontja.
4. Célrendszer A STRATÉGIát alkotó különböző dokumentumok célrendszerére jellemző, hogy a jövőkép, az átfogó és specifikus célok, rövid-, közép és hosszú távú célok, prioritások sokasága között nehéz eldönteni, hogy rövid távon mely fejlesztések a legégetőbbek, ezekből melyek kivitelezhetők, melyeket lehet későbbre halasztani. Jelentősen megváltozott a közlekedéspolitika környezete a vizsgálati időtávon belül. a közlekedéspolitika fő irányvonalát meghatározó külső körülmények (EU csatlakozás, az integráció erősítése, TEN-T vonalak priorizálása, növekvő forgalom, Budapest és agglomerációjának fejlődése, minőségi szolgáltatások iránti igény növekedése, technológiai kihívások, energiafogyasztás, légszennyezés) ugyanis alapvetően átalakultak. Ezek a változások egyértelműen éreztetik hatásukat a közlekedési fejlesztésekben, visszatükröződnek az eredményekben. Például az interjúk tapasztalatai alapján azokon a vasútvonalakon tapasztalható a forgalom növekedése, ahol a járműparknak köszönhetően javultak az utazási körülmények. A kerékpárutak hatására jelentősen megugrott a kerékpáros közlekedést igénybe vevők száma különböző személyi motivációkra visszavezethetően (egészséges életmód, olcsó és mobilis közlekedési eszköz, környezet védelme, trend). A MÁV-Start szakembere szerint, ahol bevezették az ütemes menetrendet ott a forgalomban egyértelműen visszaköszönnek a pozitív hatások, hiszen sok helyen megállt a csökkenés, s más vonalakon utasszám növekedés is bekövetkezett. A STRATÉGIA részét képező dokumentumokban azonban sok esetben nem érhető tetten, illetve nehéz beazonosítani, hogy miben nyilvánulnak meg a megváltozott feltételek. Ennek oka részben, amit már említettünk, hogy nem emelkednek ki a hangsúlyok igazán az EKFS-ben, és a már elkészült alágazati stratégiákban. Másrészt viszont ez a jelenség a STRATÉGIA kettősségére hívja fel a figyelmet. A tervezési dokumentumok szintjén nagyrészt (EKFS, Kerékpáros Program, Logisztikai Stratégia) nyomon követhetők a változások jegyei (ITS fejlesztések, szolgáltatások javítása, környezettudatosság a közlekedésben is stb.) a megvalósítás azonban vagy projektlistákban, vagy a pályázók által benyújtott támogatási igény nyomán realizálódik, a kettő pedig sokszor nem esik egybe.
53
A főúthálózat és vasúthálózat esetén a megvalósítás a projektlisták alapján zajlik, amelyek a jogszabályokban szerepelnek, és amelyek nem érintenek más alágazatokat. A közúti célkitűzések esetében nagyon jelentős előrelépések történtek az elmúlt 10 évben az elérhetőség javítása terén, az unióval szembeni közlekedési vonalas infrastruktúra lemaradás tekintetében, de az örökölt, nagyon leromlott és elmaradott infrastruktúra miatt összességében még a vizsgált időszak elején kitűzött célokat, és prioritásokat sem sikerült maradéktalanul teljesíteni. Így időben előrehaladva a fő célok változatlanok, legfeljebb a célok közötti hangsúly eltolódásokról beszélhetünk. Ennek értelmében az időszak egészét túlzott autópálya centrikusság jellemzi, amelynek eredményeként háttérbe szorult az országos főúthálózat állapotának megőrzése. Ennek eredményeként sok esetben az autópályák hatókörén kívül eső területeken romlott is az elérhetőség. Ugyanakkor az időszak egyik legfontosabb pozitívuma a korábban erősen visszaszorult vasúti fejlesztések priorizálása, a kerékpáros közlekedés előretörése és a közösségi közlekedésben az ITS fejlesztések elterjedése. A többi alágazati fejlesztési irány alakulása pedig (hogy hol épül kerékpárút, hol fejlesztenek logisztikai központot, hol történik járműpark beszerzés, hol adaptálnak ITS rendszereket) a pályázók, a projektgazdák forrásszerzési képességén, projekt előkészítési gyakorlatán, valamint fejlesztési elképzelésein múlik és nem a kitűzött célok alapján történik. Ez azonban nemzetgazdasági szinten rontja a hatékonyságot, miután egy projektgazdától nem várható el, hogy stratégiai szintű döntéseket hozzon. Neki csak a saját területén, keresletét érintően van érdekeltsége, akár a MÁV-ról, Volánról, egy logisztikai szolgáltató központról vagy egy önkormányzatról van szó. Az IH-k részéről ezt a stratégiai hiányt próbálják a pályázati kiírások során részletezett pályázói feltételek révén szabályozni, korrigálni, hogy így tereljék a projekteket az OP szintjén elvárt irányba. Hasonló célból szintén az IH kezdeményezésére indult meg egy szabványosítási eljárás az e-jegyrendszerek tekintetében. A projektgazdák oldaláról is jelentkezett igény ilyen jellegű fejlesztések bevezetésére. Azonban Magyarországon még nem született meg az e-jegyrendszerekhez kapcsolódó szabályozási háttér, amely biztosítaná, hogy az ország egészében kompatibilis rendszerek kerüljenek megvalósításra, szintén a fejlesztések makrogazdasági hatásainak növelése érdekében. A projektgazdák e nélkül pedig más és más rendszereket vezettek volna be. Ezért a ROP IH addig nem támogatta ezeknek a projekteknek a megvalósítását, amíg a szabványosítási feltételeket nem teremtették meg. Összességében ez a jelenség arra utal, hogy sok esetben elszakadt a megvalósítás és a tervezés egymástól, illetve keverednek a feladatok. Mivel a végrehajtásban érintetteknek kell olyan stratégiai feladatokat megoldani, amelyekre nem nagyon van hatáskörük, és nem az ő feladatuk lenne. Ez a jelenség pedig ismét abba az irányba visz el, hogy a stratégiai tervezésen, a tervezési szemléleten és rendszeren kell változtatni, ezzel átformálva a közlekedésfejlesztési politika minden elemét. Az alábbiakban a vizsgált dokumentumok céljait részletesen öt alágazat mentén vesszük sorra. • Közúti infrastruktúra fejlesztés A 86/1996. évi OGY határozat egyik fő célkitűzése autópályák és autóutak megépítése a TEN-T hálózatba illeszkedő tranzitfolyosók megteremtése érdekében. Cél továbbá a közlekedési kapcsolatok fejlesztése és kiépítése a szomszédos országokkal. A 19/1994 OGY határozatnak szintén a Pán-európai hálózat részét képező gyorsforgalmi úthálózat fejlesztése az egyik legfőbb célja. Ezzel párhuzamosan az uniós források felhasználását megalapozó első közlekedésfejlesztési stratégia az ISPA stratégia, majd a Kohéziós Alap Keretstratégia a 2004-06
54
közötti időszakra és a KIOP is elsősorban a kapacitásbővítést támogatja a TEN-T folyosók mentén. A csatlakozást követően került előtérbe a közúthálózat burkolatának fejlesztése, új elkerülőutak építése, hogy a 115 kN tengelyterhelésű járművek forgalmára is alkalmas legyen. Az EKFS is ugyanezeket a fejlesztési irányokat jelöli ki, és ennek megfelelően a KözOPnak is ezek az elsődleges prioritásai. Az alsóbbrendű 4-5 számjegyű utak és a településeken belüli utak már nem a nemzetközi hálózat részét képezik, ezek helyi jelentőségűek, ezért a regionális fejlesztések közé tartoznak. Ennek megfelelően az uniós programok között már a ROP-ban szerepelnek. Ugyanakkor itt kell kiemelni, hogy a párhuzamos hazai stratégiák sorában nem jelenik meg hasonló súllyal ez a fejlesztési terület. A már említett OGY határozatok és az EKFS nem foglalkozik vele. Az Országos Területfejlesztési Koncepció emeli ki a kistérségi központok jobb tömegközlekedési elérhetőségének fejlesztését, valamint a települési infrastrukturális feltételek, köztük a szilárd burkolatú út elérhetőségét. Ez azonban egy koncepció, amely nem tartalmaz konkrét beavatkozási irányokat, intézkedési tervet. Az uniós programozás kapcsán a 2007-13-as időszakra több régiónak elkészült a saját regionális programja, ami azonban elsősorban az uniós programozást alapozza meg, hiszen annak a forrásaira és intézményrendszerére tud a régió támaszkodni. Ugyanakkor, ahogy az a későbbi fejezetekben majd megjelenik, vannak az uniós forrásokon kívül – különösen a 10 éves időtávot tekintve – olyan jelentős hazai fejlesztési források, amelyek a fent említett területeket célozzák. E források felhasználása az időszak során hosszú távú tervek, operatív programok nélkül történt. Ennek a problémának a kiküszöbölését szolgálta volna az ún. Regionális Területfejlesztési Programok (RTOP-ok) kialakítása, amely azonban hazai forrás hiány miatt nem jutott el a megvalósításig. Mindezek kapcsán felmerül az a tervezési gyakorlat, hogy azokat a stratégiákat, programokat, amelyekhez 2-3 éves időtartamon belül közvetlenül nem kapcsolódik pénzügyi keret, az érintettek hajlamosak háttérbe szorítani. Így azonban sok esetben nincsenek korszerű, naprakész, könnyen előhúzható fejlesztési tervek, amelyek stabil és megalapozott hátteret jelentenének a döntésekhez és ami különösen fontos, hogy gyors reagálást tudnának biztosítani a döntéshozók részéről. • Vasúti infrastruktúra fejlesztés Hasonlóan a közúti infrastruktúrához, a vasútnál is a TEN-T vonalak kiépítése képezi a fejlesztések motorját, azzal a különbséggel, hogy a vasúti infrastruktúra fejlesztése csak a TEN-T vonalakra fókuszál. Ez minden stratégiában megegyezik, függetlenül attól, hogy az időszakban mikor fogadták el és milyen befolyásoló erővel bír. A nem TEN-T hálózathoz tartozó vasúti vonalak és főleg a mellékvonalak pedig vagy egyáltalán nem szerepelnek a fejlesztési célok között, vagy mint az EKFS-ben, hátrébb vannak sorolva, és csak fenntartási céllal lehet rájuk forrást fordítani, fejlesztési céllal nem. • Intermodalitás – szolgáltató központok A kombinált áruszállítás részarányának növelése a vizsgált időszak egésze alatt kiemelt cél, hasonlóan a logisztikai szolgáltató központokhoz. Ez utóbbi esetében az évtized első felében még a kapacitásbővítésen volt a hangsúly, míg az EKFS, a már létrehozott központok kihasználatlan kapacitásából kiindulva, már a hatékonyság növelését is szorgalmazza, mint követendő cél. Ezzel párhuzamosan a KA, a KIOP és különösen a KözOP források a központok elérhetőségére, közúti, vízi, vasúti kapcsolatainak a fejlesztésére koncentrálnak. A logisztikai akcióterv ennél sokkal több fejlesztési igényt fogalmaz meg, különösen a légi és vízi közlekedés fejlesztése érdekében. Kiemelt célja a Duna nemzetközi áruforgalmi szerepének erősítése, a szükséges hajózási feltételek biztosításán keresztül, valamint az Ázsia és Európa közötti légi
55
áruforgalom szempontjából egy kelet-közép--európai központi, teherforgalmi repülőtér kialakítása. • Légi, vízi közlekedés A vízi közlekedés fejlesztése is folyamatosan jelen van minden fejlesztési tervben, OGY határozatban és operatív programban. Elsődleges cél a dunai vízi út és az Országos Közforgalmi Kikötők fejlesztése. A vizsgált időszak vége felé már koncentrálódnak a fejlesztési elképzelések, hiszen az EKFS a kikötők közlekedési kapcsolatainak a fejlesztését szorgalmazza, a KözOP pedig tervezési szinten a Dunai vízi út fejlesztését tartalmazza a TEN-T hálózat fejlesztésére alapozva. A légi közlekedés az 1996-os OGY határozatban, így a vizsgált időszak elején még nem kapott kiemelt figyelmet a közlekedésfejlesztésben. Az ISPA program már nemcsak a Ferihegyi repülőtér, hanem a regionális jelentőségű nemzetközi repülőterek fejlesztését (nevesítve Debrecen, Sármellék) is szorgalmazza. A 2004-es OGY határozatban a Ferihegyi és a regionális repülőterek mellett már kiemelt szerepet kap a ferihegyi repülőtér fővárosi gyorsvasúti kapcsolatának a kiépítése is. A vizsgált időszak vége felé a légi közlekedésnél is a fejlesztési irányok beszűkítése a jellemző, hiszen a Kohéziós Alap program és a KIOP már csak a Ferihegyi repülőteret érinti, az EKFS is csak Ferihegyet és annak elérhetőségét tekinti elsődleges prioritásnak, a regionális repülőterek háttérbe szorultak. Sőt, a KözOP-ban nem is szerepel repülőtér fejlesztés. Itt kell megemlíteni, hogy még az EKFS és a KözOP előtt hazai fejlesztési források is rendelkezésre álltak mind kikötő, mind repülőtér fejlesztésekre, részben igazodva az 1996-os és 2004-es OGY határozathoz. • Kerékpáros közlekedés Hiánypótló dokumentumként kell tekinteni a Kerékpáros Magyarország Programot, mivel a többi dokumentum minimális figyelmet szentel ennek a területnek. A program nagyon részletesen mutatja be a kerékpáros közlekedéshez kapcsolódó fejlesztési célokat. Fő célokként a kerékpáros közlekedés részarányának növelését, a kerékpáros turisták számának és az ebből származó bevételek növelését, a kerékpáros balesetek számának csökkentését és a kerékpársport és rekreációs kerékpározás fejlesztését nevezi meg. Ezen belül pedig olyan szempontokat is figyelembe vesznek, amelyek a korábban már említett megváltozott közlekedési igényekre és szokásokra kíván választ adni, azaz kereslet orientált és szolgáltatás szemléletű. Ilyen tényezők például: − szétaprózott szakaszok helyett összefüggő versenyképes turisztikai hálózat jöjjön létre − legyenek jó minőségű tervek az infrastrukturális fejlesztések előkészítésére − a költséghatékonyság jegyében, ahol lehet, kisforgalmú attraktív mellékutak bevonásával alakítsák ki a kerékpárutat − a mindennapi kerékpározáshoz szükséges úthálózat megteremtése során a kerékpárosok igényeihez és a forgalmi helyzethez alkalmazkodó műszaki megoldásokat kell találni − foglalkoznak a kapcsolódó infrastrukturális elemekkel, azokkal a kiegészítő létesítményekkel, amelyek nélkül egy kerékpárút nem tudja betölteni a funkcióját (kerékpártárolók a közintézményekben, szolgáltató centrumokban, lakótömbökben. − a turizmusban a kerékpár nélkül érkező, kerékpárt szállítani nem kívánó turisták számára a kerékpárral történő túrázás lehetőségének biztosítása − a közlekedési módok közötti átjárhatóság (intermodalitás) biztosítása − a kerékpár és közösségi közlekedés összekapcsolása révén csökkenteni lehet a nagyvárosok, elővárosok forgalmi terhelését, − Kerékpárosbarát település program - a települések kezdeményezéseinek bátorítása a kerékpárosbarát fizikai és intézményi környezet kialakítására
56
Ez egy nagyon széles kínálati lista, jól összeszedi, hogy hányféle céllal lehet kerékpárutat fejleszteni, hasznosítani. Ez irányadó lehet az OP tervezéskor, hogy mit illesszenek be a következő uniós ciklus programjába. De hiányoznak belőle olyan elemek, amelyek megvalósíthatóvá teszik és kijelölik a fejlesztések korlátait. Össze kell egyeztetni a lehetséges kínálatot a keresleti, hasznossági és költségtakarékossági igényekkel. • Közösségi közlekedés A közösségi közlekedés hangsúlyosabban 2004-től jelenik meg a stratégiákban és programokban, a 19/2004-es OGY határozat és a KA stratégia is önálló fejlesztési célokat fogalmaz meg. Előbbi az elővárosi vasúti közlekedés fejlesztését, járműbeszerzést és cserét valamint egyéb helyi és helyközi közforgalmi közlekedési fejlesztést irányoz elő, első lépésként pedig új bérletrendszer kiépítését célozza Budapesten és agglomerációjában. Ennél már jóval kiforrottabb az EKFS-ben megfogalmazásra kerülő fejlesztési irány, amely a budapesti agglomerációban az S-bahn-szerű gyorsvasút kiépítését, a vasúti, városi és helyközi buszközlekedés közötti intermodális kapcsolatok fejlesztését irányozza elő. E mellett még foglalkozik Budapest, Miskolc, Szeged kötöttpályás közösségi közlekedésének fejlesztésével, valamint az Euro Velo kerékpárúthálózat kiépítésével. Ugyanakkor az EKFS kibontása során a közösségi közlekedésre már nem fogalmazódnak meg olyan egyértelmű projektlisták, mint a közútra vagy a vasútra, nem kellően körvonalazódott a rövid és hosszú távú fejlesztési irány. Ebben a 1067/2005. Korm. hat.-nak volt szerepe. A 200713-as ciklus tervezésekor ez alapján végezték a nagyprojekt előkészítést, melynek két fontos hatása is volt. A tervezés finanszírozást megelőzően elkészült a budapesti elővárosi vasút megvalósíthatósági tanulmány, amely jelentős előrelépés volt az elővárosi vasúti koncepcióban. Másrészt a 3 vidéki város nagyprojektje időbeni és szakszerű előkészítése lehetővé tette, hogy Magyarország már a 2007-2013 programozási időszak elején elkezdhessen projekteket a Kohéziós Alap egy új területén, a városi közösségi közlekedésben. Az eddig vizsgált uniós programokban az uniós prioritásokhoz igazodva az elővárosi illetve kötött pályás közösségi közlekedés fejlesztése jelenik csak meg. A közösségi közlekedés további fejlesztési iránya már főleg a ROP-ok hatáskörébe tartozik. A ROP-ok keretében 4 és 5 számjegyű utak, bekötőutak, önkormányzati utak, kerékpárutak fejlesztése, buszközlekedés fejlesztése és a kapcsolódó elektronikus jegyrendszerek, forgalomtechnikai és irányítástechnikai beruházások, utastájékoztatási rendszerek kiépítése, továbbá parkolók és gyalogoszónák fejlesztése is helyet kapnak. E területekre sincs olyan elfogadott hazai fejlesztési dokumentum, akcióterv amely irányt szabott volna annak, hogy az elmúlt 10 évben rendelkezésre álló hazai fejlesztési forrásokat hogyan használják fel. • Intelligens közlekedési rendszerek fejlesztése A telematikai fejlesztések, az intelligens közlekedési rendszerek fejlesztése (számítógépes üzemirányítás, utastájékoztató, forgalomirányító rendszerek, forgalombefolyásolás, díjrendszerek stb.) a vizsgált időszakon belül egyre erőteljesebben jelennek meg. Az ISPA esetében még csak a vasúti projektek részeként megvalósítandó ETCS (vonatbefolyásoló rendszerek) került előtérbe, lényegében a KA keretstratégiában is. A 2004-es OGY határozat az általános közlekedéspolitikai elemek, így a díjbeszedés során a telematikai megoldások bevezetését, valamint a közlekedési pályák és szolgáltatások hatékonyabb kihasználása érdekében az intelligens közlekedési rendszerek alkalmazását irányozza elő. Javasolja továbbá, hogy a gyorsforgalmi úthálózat kiépítése célszerűen kapcsolódjék össze az adatátviteli informatikai hálózat kiépítésével. Célként fogalmazza meg a légiforgalmi irányítási rendszerek és eljárások európai harmonizálását és integrálását is. Az EKFS-ben is megjelenik a vasút és a közösségi közlekedés kapcsán is az ITS fejlesztések igénye. Végül meg kell említeni a minisztérium által 2009-ben elkészített ITS stratégia szakmai munkaanyagát, amely bár elfogadásra nem került, de hiánypótló dokumentumnak tekinthető ezen a területen.
57
5. Nevesít-e konkrét fejlesztési projekteket, vagy megfogalmaz-e intézkedéseket, beavatkozási irányokat a stratégia? A közlekedéspolitika sajátossága, hogy kiemelt szerepet kapnak a makroregionális szinten is kiemelt hangsúllyal kezelendő nagyprojektek. A STRATÉGIA is lényegében minden időszakban ezek köré a projektek köré épül. Az OGY Határozatok, Kormányrendeletek, hosszú és közép távú tervek is projektlistákat tartalmaznak, amelyekben a projektek illetve azok sorrendje gyakran változik. Ezek a projektek a korlátozott erőforrások miatt folyamatosan versenyeznek egymással, hogy melyik kerüljön hamarabb megvalósításra. Ebben a versenyben pedig egyrészt nem a szakmai, másrészt nem a megfelelő szakmai érvek a meghatározók. A szakmai szempontok nem kellő érvényesülésének hátterében az áll, hogy e projektek makroregionális és gazdasági jelentőségükön túl fontos elemei az ország működését meghatározó gazdaságpolitikai folyamatoknak, és egyben eszközei az ezen folyamatokat formáló szereplőknek (állami és piaci szereplőknek egyaránt). Ezen a szinten pedig a hosszú távú szakmai érvek csak akkor tudnak érvényesülni, ha annak hátterében felkészült, a szakma széles tábora által elfogadott és a gyakorlatban is alkalmazott STRATÉGIA áll. Ez a gondolat átvezet a másik problémához, hogy nem a megfelelő szakmai érvek érvényesülnek. A dokumentumok, és az eredmények is teljes mértékben alátámasztják azt a szakértők széles köre által hangoztatott véleményt, miszerint a mai nagy léptékű infrastruktúra fejlesztés, a még jóval a rendszerváltás előtt kialakított fejlesztési irányok szükségszerűen végrehajtott folytatása miatt alakultak/alakulnak így. Azért szükségszerűen, mivel ezeket a kiemelt projekteket hálózati szinten kell vizsgálni, és egy már elkezdett hálózatfejlesztési irányba beavatkozni, és azon változtatni sokkal nehezebb, mint azt folytatni. Másrészt a STRATÉGIA részét képező meghatározó dokumentumokba nem is igazán sikerült más alternatívának szervesen beépülnie. Ezek megmaradtak szakmai síkon. Lehet, hogy esetenként nagyon heves viták alakulnak ki a mértékadó szakemberek között is, más kérdésben pedig széles körű az egyetértés, végeredményül viszont – ahogy az az interjúk tapasztalataiból leszűrhető – mindig felülkerednek a már megszokott megoldások. Ebből az ördögi körből való kilépést egy új szemléletű stratégia jelentheti. Elkészítésének a záloga azonban a tervezési elvek megváltoztatása, így például a kapacitás-elvű helyett a hasznosság elvű fejlesztéspolitikára való törekvés. A jelenlegi gyakorlat szerint a projektek kiválasztását a már említett gazdaságpolitikai érdekek vezérlik, amelyek a kellő szakmai alátámasztottság nélkül esetenként látens társadalmi igények kielégítésére alapoznak. És majd csak a megvalósítást követően derül ki, hogy költséghatékonyabb megoldást is lehetett volna választani. Ilyen például az M6, M60 vártnál jóval alacsonyabb forgalma, amelyet szakértői vélemények szerint később kellett volna megépíteni, hiszen jelenleg a társadalmi haszna nem tud érvényesülni, mivel Eszék felé nincs megépítve hozzá a szükséges infrastruktúra elem, nem ér össze az A5 horvát autópályával, ami a hálózati szerepét biztosítaná, ezért inkább más alternatív útvonalat használnak. De hasonló a helyzet az M35 autópályával, amelyen szintén alacsonyabb a forgalom az elvártnál, hiszen a hálózati elem megáll Debrecennél, és utána nincsen olyan infrastrukturális elem, amely ugyanazt a szolgáltatási színvonalat nyújtja, és kapcsolódási lehetőséget teremtene Romániával. Vagy meg kell említeni az M0-at, amely pedig jelenleg szintén nem tudja maradéktalanul betölteni a hálózati szerepét, hiszen lassan megy az előrehaladása, nincs még teljesen kiépítve, és a már átadott szakaszokon több esetben is nagyon komoly forgalombiztonsági problémák merültek fel. Azaz itt az időzítéssel volt probléma, mivel nem időben kezdték meg a déli szektor bővítését, így nem igazodtak időben a
58
növekvő forgalomhoz, ami növeli a baleseti statisztikákat. Ha pedig kész is lesz, a teherforgalmon kívül elsősorban a K-Ny, É-D irányú tranzit személyforgalom számára jelenthetne alternatívát. A feltételes módot az indokolja, hogy a kiválasztott nyomvonal nem biztosít olyan mértékű időmegtakarítást, amely feltétlenül biztosítaná Budapest elkerülését. Azaz további lépéseket kell eszközölni a keresztforgalom ide terelésére, ez pedig a biztonsági feltételek javítása mellett lehet például a belvárosra kivetett dugódíj bevezetése is. A projektlistákhoz kapcsolódó problémák nagyrészt visszavezethetők a projektkiválasztási rendszer kiforratlanságára. A projektkiválasztást megfelelő módszertani alapokkal alátámasztott eljárás mentén kell végrehajtani. Ez magában foglalja a megfelelő kritériumrendszerek metódusának a kialakítását, a hozzá tartozó intézményi keretekkel együtt, amelyeket a stratégiában kell megalapozni és biztosítani kell hozzá a megfelelő szabályozási feltételeket. Szükséges továbbá az ágazati irányítás struktúrájának a tisztítása, valamint egy megvalósított és folyamatosan karbantartott monitoring rendszer kialakítására. A közlekedéspolitikában jellegénél fogva nagy szerepe van a kiemelt fejlesztéseknek, így a legtöbb ágazati stratégia már konkrét projekteket tartalmaz. Az alábbiakban a Nemzeti ISPA Stratégián, a Kohéziós Alap Keretstratégia, a KözOP 07-08 és 09-10-es akcióterven, a 19/2004-es OGY. határozaton, a 1067/2005. az EU-támogatásra számot tartó, 2007. évi kezdésre ütemezett nagyprojektek előkészítésének költségvetési támogatásáról szóló kormányhatározaton, a 2003. évi CXXVIII. a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló törvényen, valamint az Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégián, a Széchenyi és Európa terven keresztül tekintjük végig, hogy mely projektek élveztek prioritást az elmúlt 10 év során. Azért ezekre a dokumentumokra esett a választás, mivel ezek tartalmaznak konkrét projekteket. Az EKFS a vasúti fejlesztések között külön foglalkozik Intercity vonalakkal, villamosítással és kétvágányúsítással, valamint elővárosi vasúti fejlesztési projektekkel. Itt az összesített, 16 prioritást tartalmazó listát vesszük alapul. Meg kell jegyezni, hogy az ISPA és a KIOP esetében még csak kivitelezéseket támogattak, a KözOP-ban már előkészítésként és kivitelezésként is megjelenhet egy projekt. A konkrét projektek különböző tervezési szintű dokumentumok alapján kirajzolódó „életútját” a 2. számú mellékletben lehet nyomon követni. Ennek a táblázatnak a folytatása a projektmenedzsment fejezetben fog szerepelni, ahol már a megvalósításra is kiterjed a nyomon követés, azaz milyen forrásból került finanszírozásra és milyen dátumok jellemzik az előrehaladását. Vasúti fejlesztések Két TEN-T folyosó, azon belül a IV. folyosó részét képező Budapest-Cegléd-SzolnokLökősháza és az V. folyosót alkotó Budapest-Székesfehérvár-Boba szakasz jelentette az egyik prioritást, ezek az összes említett dokumentumban a prioritások közé tartoznak. A vonalak különböző szakaszait, és azok különböző fejlesztéseit öleli fel a 10 éves időszak. − A IV. folyosó részét képezi a Budapest-Győr-Hegyeshalom fejlesztés, amely az elsők között, már az ISPA keretében felújításra került. − Szintén elkészült a Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba vonal, amely az V. folyosó részét képezi. − A Budapest Kelenföld-Székesfehérvár-Boba vasútvonal rekonstrukciójának I. ütem 1. fázisa a KözOP prioritások közé tartozik, és várhatóan 2014-re készül el. − Az V. folyosó részét képezi a Budapest-Hatvan-Miskolc-Záhony vasúti pálya, amely az ISPA stratégiában is megjelenik, mint 2006 utáni projekt. Előkészítése a TEN-T forrásból zajlik. A Budapest-Dombóvár-Gyékényes vonal Pusztaszabolcs-Gyékényes szakasza
59
KözOP-ból lesz előkészítve. Az V/C Dombóvár-Pécs-Magyarbóly vasútvonala azonban jelenleg még előkészítés előtt áll. − Az V. folyosó alternatív vonala, a Szolnok-Szajol-Debrecen vonal, amely az EKFS prioritásaiban és a Szajol-Püspökladány szakasz révén a KözOP-ban is helyet kapott. A 1067/2005-ös Korm. Hat.-ban, ami az EU nagyprojekt listát tartalmazza még a SzolnokDebrecen-Nyíregyháza-Záhony vasútvonal szerepel. Emellett csak a Budapest-SzékesfehérvárBoba vonalnak és – konkrét projekt megnevezése nélkül – az elővárosi vasúthálózatnak ad elsőbbséget ez a határozat. − Az V. folyosó alternatív vonalát jelentő Győr-Pápa-Celldömölk vonal is hangsúlyos az EKFS-ben, de még csak az előkészítése jelenik meg a KözOP-ban. − Az EKFS 5 további vasúti projektje közül a Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal rekonstrukciója készült el KözOP forrásból. Ez a vasútvonal a 2004-es OGY határozat 2006-15 közötti fejlesztési céljai között is szerepel. A KözOP egyik legfontosabb projektje a GSM-R rendszer csak a horizontálisan ható tényezők között, mint a telematika fontos eleme jelenik meg az EKFS-ben. Támogatási Szerződés már született rá a KözOP-ban, de a megvalósítása még várat magára. A TEN-T hálózaton kitűzött alapcél teljesítése még nem történt meg, mivel a két legterheltebb korridoron (IV. és V. Páneurópai korridor) a KözOP 2015-ig terjedő programját is beleértve, nem valósult meg az országhatártól országhatárig a teljes rekonstrukció. Gyorsforgalmi útfejlesztések A gyorsforgalmi fejlesztések közül is a TEN-T vonalak részét képező és a TEN-T hálózat „működését” segítő gyorsforgalmi útvonalak élveztek elsődleges prioritást. − Az ISPA és KA prioritásai között, valamint a 2003-ban elfogadott autópályatörvényben is szerepel az M0 keleti szektora. M0 déli szakasza az uniós programok közül a KözOP-ban került be a prioritások közé. Az EKFS M0 Déli szakaszát 2008-as kezdéssel tervezte be. Helyet kapott az autópályatörvényben is. Az M7-nek a törvényben szereplő többi szakasza hazai forrásból került megvalósításra. − Az ISPA megcélozza az M43-at az M5 és Csanádpalota (oh.) között, amelyből a KA már csak a Szeged-Makó szakaszt irányozza elő a KözOP-pal egyetemben. Az EKFS kettészedi a fejlesztést Szeged-Maroslele és Maroslele-Makó + Makó elkerülő szakaszokra (2008-as kezdés), és kiegészíti a Makó-Csanádpalota (oh) (2011-es kezdés) projekttel is. − A TEN-T részét képező M7 Balatonkeresztúr-Nagykanizsa közötti szakaszát a KözOP prioritások közé szánták, de végül hazai forrásból valósult meg. Az EKFS 2006-os kezdéssel tervezte be. Helyet kapott az autópályatörvényben is. − A KözOP-ba bekerült a szintén a TEN-T részét képező M3 folytatása NyíregyházaVásárosnamény között, amely nem szerepel az EKFS 2013-ig uniós forrásból megvalósítandó 16 prioritása között, helyette a nem EU forrásból finanszírozott projektek közé került, mivel az EKFS a hazai forrásból finanszírozandó fejlesztéseket is nevesíti. Viszont végül mégis a KözOP-ból kerül megvalósításra az előkészítés és kivitelezés is. − Az M4 esetében a legszembetűnőbb különbség, hogy az EKFS-ben a nemzetközi szempontból meghatározó projektek között szerepel, míg a KözOP-ban a 3. prioritáshoz tartozik. Továbbá az EKFS-ben az Abony-Nagykereki (oh) közötti szakasz szerepel, az autópályatörvényben már Üllőtől, de csak Berettyóújfaluig tervezik az építést, a KözOP-ban pedig a Berettyóújfalu – oh. és az Abony-Fegyvernek szakasz új Tisza-híddal történő előkészítése szerepel.
60
− Az EKFS 2013-ig nemzetközi és országos közúthálózati nevesített fejlesztései között is szerepel és az autópályatörvény is nevesíti az M2 Budapest-Vác (déli csomópont), amelynek előkészítése most folyik a KözOP-ból. − Az EKFS 2013-ig nemzetközi és országos közúthálózati nevesített fejlesztései között szerepel és az autópályatörvény is nevesíti még az M8 három szakasza (DunavecseKecskemét, Kecskemét-Szolnok, Körmend-Szentgotthárd), melyek közül a KözOP-ban jelenleg folyik Kecskemét-Szolnok, Körmend-Rábafüzes szakasz előkészítése. − M86 Szombathely-Csorna, melyre jelenleg nincs a KözOP-ban támogatási szerződés. − M6 két szakasza (Dunaújváros-Szekszárd, Szekszárd-Bóly), M60 Bóly-Pécs között nevesítve szerepel az EKFS-ben, az autópályatörvényben és végül PPP konstrukcióban valósult meg. − M44 három szakaszára is az előbbiek érvényesek de erre egyelőre nincs elfogadott szerződés a KözOP-ban. − M85 Országhatár-Sopron-Pereszteg (terv jelölés szerint M9) is nevesítve szerepel a két dokumentumban és erre is született már KözOP támogatási szerződés. − A 10. sz. főút a távlati M10 nyomvonalán is szerepel az EKFS-ben és autópályatörvényben, de nincs rá szerződés még a KözOP-ban. − Az EKFS további projekteket is nevesít, mint térségi jelentőségű útvonalak. Ezek közül az autópályatörvény tartalmazza az M0 10-11. sz. főút közötti szakaszát, M85 Győr-Csorna között (Csorna elkerülővel), M9 Dombóvár-Bonyhád (65. sz. főút) közötti szakaszt. Ezek még nem szerepelnek a KözOP támogatási szerződéssel bíró projektjei között, viszont az M9 51. és 54. sz. főutak közötti szakasz kivitelezése és az M9 Dombóvár, dél-Bonyhád kelet szakasz tervezése igen. Vannak azonban olyan térségi jelentőségű projektek is, amelyek bekerültek a KözOP-ba, de a többi dokumentum nem nevesíti őket. Ennek egyik oka, hogy a legtöbb dokumentum csak a nemzetközi szinten is meghatározó projekteket listázza. Például a 8. sz. főút nem szerepel az EKFS-ben, pedig a 1067/2005-ös nagyprojektlista és a KözOP is tartalmazza, bár eltérő szakaszon. A 1067/2005 Korm. Hat. még az Ajka-országhatár vonalat tűzte ki célul, a KözOP viszont a Székesfehérvár-Veszprém, Veszprém-Várpalota, Ajka-Veszprém megyehatár, MárkóAjka közötti szakaszokat. A légszélesebb körű listát az autópályatörvény tartalmazza. Az eddig felsorolt projektek lényegében lefedik az autópálytörvény teljes spektrumát. Ezekkel az irányokkal összhangban van az 1994-es OGY határozat is, bár az csak ezek töredékére tér ki. 2006-ig az OGY határozat az ÉD és K-NY irányban az országot átszelő páneurópai folyosókat priorizálja. Ezt követően 2015-ig az M9 két szakasza és M86 Szombathely-Csorna közötti gyorsforgalmi utat emeli ki, amelyek közül az utóbbi a KözOP-ba nem került be, de az EKFS prioritásai között és az autópályatörvényben is megjelennek. Elővárosi vasút Az elővárosi vasútvonalak közül többet is prioritásként kezel az EKFS, de a KözOP-ba szerződéssel csak az esztergomi vonal került be. A korábbi programok még nem érintették ezt a fejlesztési irányt. Vízi, légi közlekedés Az ISPA még prioritásként kezeli a vízi közlekedésben a mohácsi, csepeli, győr-gönyüi és szegedi kikötő fejlesztését. A mohácsi és szegedi kikötő esetében a fejlesztéseket elsősorban a
61
határellenőrzési és vámszolgálati célok szolgálták. E mellett a ferihegyi, debreceni és sármelléki repülőtér is megjelenik az ISPA-ban. Azt követően azonban sem az EKFS-ben, sem a KözOPban nem szerepelnek ezek a konkrét fejlesztési irányok, az EKFS csak azt irányozza elő, hogy 2020-ig kell bekötni a debreceni és a sármelléki repülőteret a gyorsforgalmi úrhálózatba. A KözOP AT is csak a közlekedési módok összekapcsolása során a kikötők külső infrastruktúrájának fejlesztését teszi lehetővé.
6. Megjelenik-e az integrált megközelítés a dokumentumban, és ha igen milyen értelmezésben? Az integrált megközelítés alatt jelen értékelés során a közlekedési ágak és az egyéb területek közötti összhang megteremtését értjük. Ennek értelmében a mainstream megközelítés szerint a közlekedési projektek kijelölésekor figyelembe kell venni a gazdasági, társadalmi szükségleteket, a város- és regionális fejlesztési célokat. A vizsgált időszak első felére még szinte egyáltalán nem jellemző az integrált megközelítés a stratégiákban, programokban. A KIOP-ban a helyzetelemzés a hatások szintjén foglalkozik vele és az EKFS-ben is helyet kapott, de olyan általános megközelítésben érintik a tervezők a témát, amely a gyakorlatba nem tudott átkerülni. Ezen kívül a vizsgált időszak elején, elsősorban a csatlakozásig, még csak a közúthálózatra és a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésére voltak tervek, amelyeknél ez a szempont nem volt releváns. Ez az EKFS-sel változott meg, ez a stratégia foglalta össze az addigra elterjedt új elemeket a közlekedéstervezésben. Csak az uniós csatlakozás nyomán kezdett elterjedni az integrált megközelítés. De ahogy a projektmenedzsmentben úgy a tervezésben is át kellett esni egy tanulási folyamaton, ami még most is tart. A KözOP-ban már sokkal világosabban körvonalazódik, hogy mit is jelent az integrált megközelítés a közlekedésfejlesztés esetében. Itt elsősorban az integrált fejlesztéshez szükséges tervezési és intézményi feltételeket írják le, amelyeket még szintén kevéssé tudtak átültetni a gyakorlatba. Az azonban a KözOP esetén is hiányzik, hogyan kellene érvényesíteni a projektkiválasztás, illetve a projektek tervezése során az integrált megközelítést. A projektek összehangolásából, vagy annak hiányából fakadó feszültségeket a különböző programok között aztán - az interjúk tapasztalatai alapján - az operatív feladatok, a végrehajtás során kellett feloldani. Erre szolgálnak példával a korábban a „hatókör” pontban leírt példák. Ideális esetben a kész közlekedési és kész egyéb ágazatokból eredő projektek összhangban vannak egymással, és erősítik egymás hatását. Ha viszont nincs összhang, akkor konfliktusok merülnek fel, amiket kezelni kell. A megoldás abban rejlik, ha nem a kész projekteket akarjuk összekapcsolni, hanem már a kezdő lépésnél biztosítjuk a kölcsönös összhangot. Erre elsősorban a területi szemléletet érvényesítő régiók, illetve ROP IH esetében van igény. A költség-haszon elemzési módszer a kiemelt projektek esetében már bevett gyakorlat az uniós tapasztalatok hazai elterjedésének köszönhetően. A közlekedési projektek költség-haszon elemzése során csak az ágazaton belül kapcsolódó projekteket kell vizsgálni. Szintén az uniós követelményekhez harmonizálva kell környezeti hatásvizsgálatokat készíteni. Viszont az egyéb ágazati fejlesztésekkel való kapcsolat szabályozott keretek között nem képezi részét a döntéselőkészítésnek. Megoldást jelenthet az a megközelítés, melynek fontos eleme, hogy a különböző fejlesztések között a költségeik és hasznaik arányában alakuljon ki egy elfogadható függőségi, egymásrautaltsági viszony. Azaz a folyamatok pontos feltárásával és gazdaságossági számítások segítségével tisztázni kell, hogy a különböző projekteknek mekkora társadalmi haszna és költsége van. Ez alapján kell priorizálni őket – a megvalósítás időbeli és térbeli dimenziójában egyaránt. Azaz ha egy projektnél a kialakult társadalmi vagy környezeti
62
konfliktust csak valamelyik oldal kárára lehet feloldani, akkor ezen számítások alapján kell mérlegelni. Így lehetőség nyílik arra, hogy a makroregionális szinten meghatározó nagyprojektek érvényre tudjanak jutni, még ha az jelentős beavatkozást is jelent például a környezetbe, de csak olyan mértékben, ami összességében még pozitív mérleget hoz ki a költségek és hasznok összegzésekor. Ugyanezen módszerrel pedig korlátozni is lehet a közlekedésfejlesztést, ha az társadalmilag nem éri meg.
7. Megjelenik-e a hálózati szemlélet a dokumentumban, és ha igen melyik értelmezésben? A hálózati szemlélet nemzetközi szinten a korridorokhoz való illeszkedést, azok kiépítését jelenti, beleértve a határon való átlépések és a CBC projektek kérdését. A nemzetközi korridorokhoz való csatlakozás már a vizsgált időszak elején is vezérelve volt az összes dokumentumnak. A csatlakozásra való felkészülési folyamat és az integráció megerősítése során is a legfontosabb a TEN-T hálózat hazai elemeinek a kiépítése, a hálózathoz való csatlakozás volt. Ez a későbbiekben sem változott. Továbbra is a TEN-T vonalak képezik az uniós forrásokból megvalósult fejlesztések esetén az elsődleges prioritást. A csatlakozásra való felkészülés során a határ menti kapcsolatok, a Schengeni feltételek teljesítése is kiemelt szerepet kapott. Ezért ebben az időszakban a határmenti projektek keretében külön figyelmet kapott a határforgalom kapacitásához és a schengeni feltételekhez való alkalmazkodás. A másik megközelítés értelmében a hálózati szemlélet nemzeti szinten a fővonalak mellett a ráhordó és párhuzamos vonalak együttes kezelését öleli fel. Egyszerűbb megközelítésben a hálózati szemlélet alatt a meglévő és az ütemenként átadott új útszakaszok együttes működését értjük. Ez a szempont elsősorban a projektek előkészítésének és megvalósításának sorrendje miatt nagyon fontos. Például az M43 autópálya esetén fordult elő, hogy a Tisza-híd késése miatt a már megépült útszakaszt sem adták át Románia irányába, mivel hálózati szempontból értelmetlen lett volna. A nemzeti szinten érvényesülő teljes hálózati szemlélet, azaz a különböző alágazatokhoz tartozó és eltérő kategóriájú hálózati elemek kapcsolódása azonban nagyon összetett kérdés. Az időszak elején egyáltalán nem volt meghatározó a stratégiákban. A konkrét projektek előkészítése során az utóbbi években elsősorban a költség-haszon elemzések alkalmazásának és a fejlett forgalmi modellek készítésének köszönhetően kezdett elterjedni ennek a szemléletnek az alkalmazása. Ugyanakkor a gyakorlati alkalmazása komoly dilemmákat vet fel. Az országos gyorsforgalmi és főúthálózat nagytávú terve című tervezési dokumentum szerint közúti és egyéb közlekedési beruházások egymásra hatását vizsgáló forgalmi és hatásmodellt elvileg el lehet készíteni a közlekedés egészére is8. Ám erre eddig nem volt példa Magyarországon, mert olyan komoly erőforrásokat emésztene fel az elkészítése. Ráadásul az előzetes becslések szerint a várható kereszthatások a hosszú távú forgalmi prognózisok általános bizonytalansági intervallumán belül maradnak. Ez megkérdőjelezi a módszertan ilyen méretekben történő alkalmazásának a szükségességét.
8. Fenntarthatóság Szintén a közlekedésfejlesztés sajátosságaiból adódik, hogy a fenntarthatóságra különösen nagy figyelmet kell fordítani. Ennek ellenére a stratégiák, tervek sokszor nem fordítanak kellő hangsúlyt sem a pénzügyi, sem a környezeti fenntarthatóságra. Sőt, az sem következetes, hogy a 8
Ismert példa az összközlekedési modell alkalmazására a Nagy-Britanniában használt tervezési rendszer, amelyben a nagy, országos forgalmi áramlatok szintjén összközlekedési modellt alkalmaznak, a kisebb hálózati kapcsolatokat is kezelő részletesebb elemzéseknél pedig már az egyszerűbb alágazati modellt használják.
63
fenntarthatóság jegyében milyen feltételek biztosítására kell koncentrálni (rövid és hosszú távú pénzügyi források megléte, környezeti állapot, intézményi feltételek, a fejlesztés folytatása, továbbfejlesztése). Az utóbbi években elkészült dokumentumokban már kihangsúlyozzák a készítők az üzemeltetés problémakörét, így az EKFS-ben, országos gyorsforgalmi és főúthálózat nagytávú tervében, a Kerékpáros Magyarország Programban is. Mindegyik említett dokumentum kiemeli, hogy az új infrastruktúra elemek mekkora többletköltséggel járnak, és hogy az üzemeltetési és karbantartási rendszer (különösen a MÁV esetén) felülvizsgálata, újragondolása szükséges. Az úthálózat esetén pedig ezen intézkedések háttereként az e-útdíjrendszert említik.
9. Foglalkozik-e a megvalósítás feltételeivel? Abban sincsen egységes megközelítés a stratégiák között, hogy kell-e foglalkozni a megvalósítás feltételeivel, különösen annak pénzügyi oldalával. Az ágazati dokumentumok nem tartalmaznak olyan konkrét operatív iránymutatást a megvalósításra, mint az OP-k, illetve akciótervek. Nem is ez lenne az elsődleges feladatuk, hanem koncepcionális illetve stratégiai szintű iránymutatás. A megvalósításra vonatkozóan a jogszabályok előírják, hogy melyik minisztérium a felelős a megnevezett feladatok végrehajtására. A tervek közül az EKFS csak egy nagyon rövid intézményi áttekintést ad az érintett szereplőkről. Ennél már jóval többet foglalkozik a kérdéssel a Kerékpáros program, amely a közigazgatáson belül felvázolja az intézményrendszeri szereplőket és azok feladatait, valamint részcélonként pontosan megnevezi az érintett szereplőket. A nagytávú úthálózat fejlesztési koncepció nem érint intézményrendszeri kérdéseket. A logisztikai akcióterv (2009) röviden összefoglalja, hogy közvetlenül a logisztika területével kapcsolatban milyen intézményi szereplők jelentek meg a közigazgatásban. 2000 körül nagyon rövid időre kineveztek egy logisztikai tárcaközi bizottságot. Majd 2006-ban a GKM-ben létrehozták a Logisztikai Irányító Testületet a koordinációs, szakmai feladatok ellátására. Az intézményi kérdések ilyen változatos kezelése is arra mutat rá, hogy szükséges egy egységes tervezési keretrendszer meghatározása, ami ezt a kérdést is rendezni tudná.
10. Horizontális kérdéseket érint-e, mint fenntartható fejlődés, biztonság, kiegyensúlyozott területi fejlődés, hatékonyság, versenyképesség, határon való átlépés? A fenntartható fejlődés, környezetvédelmi szempontok szem előtt tartása, a telematika, a hatékonyság javítása, a kiegyensúlyozott területi fejlődés többé-kevésbé minden dokumentumban megjelenik. A hazai dokumentumokban a kötöttpályás közlekedés priorizálása, a közösségi közlekedés előtérbe helyezése, jármű park cseréje, balesetek csökkentése, kombinált szállítások arányának növelése, intermodalitás erősítése és intelligens közlekedési rendszerek kiépítése (ERTMS /ETCS, RIS, SESAR, TAF, VTMIS, e-útdíjfizetés), utasbarát megoldások alkalmazása jelenti a horizontális témákat, de általános megközelítésben kevés konkretizálással. Az uniós csatlakozást követően nőtt ezeknek a tényezőknek a súlya. Az EKFS már igen nagy hangsúlyt helyez például a szolgáltató jelleg fejlesztésére az elővárosi közlekedés és az intercity vonalak esetében. Az alábbi területeket jelöli ki fejlesztési irányként a szolgáltatások javítása céljával: ütemes menetrend, az állomásokon a hozzáadott értéket nyújtó szolgáltatások kialakítása, pontos és hozzáférhető utazási információ nyújtása, a fogyasztók kényelmének növelése az állomáson és a járműveken, a karbantartás és a működési hatékonyság javítása érdekében új folyamatokba és technológiába történő befektetés.
64
Elsősorban az akciótervekből és a konkrét pályázati kiírásokból, a pályázati felhívásokból lehet következtetni arra, hogy tervezési szinten az előbb felsorolt szempontok közül milyen tartalommal kell megvalósítani a projekteket. Fejlesztések tartalma – szolgáltatás javítása a stratégiák szerint: A KözOP AT alapján a vasútfejlesztési projektek keretében peronok, térvilágítás, utastájékoztatás, aluljárók kerülnek felújításra, zajvédő falakat építenek, illetve biztosítva lesz a jobb és biztonságosabb megközelítés. Az ITS fejlesztések közül ETCS2 kiépítése, és a GSM-R beszerzése és telepítése élvez prioritást. Az útépítések esetében akár nemzetközi, akár térségi elérhetőség javítása a cél, elsősorban a környezeti terhelés csökkentése (zajvédőfal, ökológiai átjárók) és a kapcsolódó infrastruktúra (útátjárók környezete, megközelítést biztosító utak) kerülnek kiépítésre, felújításra. A KözOP 5. prioritás keretében tervezett 4-es metró projekt tartalmaz még hasonló jellegű szolgáltatás fejlesztéseket (állomások, peronok, utastájékoztatás, kihangosítás, elektronikus díjbeszedőrendszer kialakítása, hasonlóan a városi közösségi közlekedés fejlesztése konstrukcióval.) A ROP AT-k esetében az alábbi támogatható tevékenységek illeszkednek a közlekedésfejlesztés horizontális szempontjai közé: • Közlekedésbiztonsági elemek (biztonsági berendezések, forgalomtechnikai jelzések és eszközök), • Kerékpárutak fejlesztése és kerékpárosforgalmi létesítmény • Közösségi közlekedés fejlesztése – P+R és B+R rendszerek fejlesztése, közlekedési rendszerek elektronizálása, e-ticketing, utasforgalom kiszolgálásának és tájékoztatásának, forgalomirányítási és irányítástechnikai rendszereknek a kiépítése, fejlesztése. • Városrehabilitációs projektekhez kapcsolódóan közlekedési fejlesztések közül támogatható tevékenységek sorába tartoznak a kerékpárutak, járdák, felszíni parkolók építése, felújítása A Kerékpáros Magyarország Program esetén is nagyon fontos szerepet töltenek be a biztonságot javító és a szolgáltatások teljeskörűségének, illetve a minőségi javulásnak a kialakítását célzó intézkedések. (ezen elemek felsorolását részletesebben ld. a fejezet célok alpontjában.) A logisztikai akcióterv a horizontális célok között említi a negatív externáliák minőségi csökkentését a levegő- és zajszennyezés, éghajlatváltozás, balesetek, torlódások, élőhelyek elválasztása, infrastruktúra amortizációja, épületek állagromlása témakörében. Az interoperabilitás az egyik olyan tématerület, amely az uniós csatlakozást követően években megjelent tervek mindegyikében, minden alágazat esetén, személy és teherforgalom kapcsán egyaránt jelen van. A hazai közlekedésfejlesztési irányok jelenleg még a fő közlekedési útvonalak hiányzó kapacitásainak kiküszöbölésére fókuszálnak, elsősorban nagy léptékű autópálya-fejlesztési projekteket és vasútvonalak felújítását ölelik fel. Bár nagyon komoly eredmények születtek a közlekedésben 2000 óta, az uniós közlekedési fejlettséghez képest nagyon jelentős a hazai közlekedésfejlesztési deficit mind az infrastruktúra, mind a szolgáltatások és a technológia terén. Fehér Könyv 2011 – uniós elvárások A Fehér könyv 2011 szemléletében teljesen különbözik a hazai megszokott közlekedési stratégiáktól. Ezért ebből kiemelve sorra vesszük a potenciálisan szóba jöhető horizontális tématerületeket: 65
az európai stratégiai infrastruktúrák „törzshálózatának” meghatározása az új TEN iránymutatásokban, fókuszálva a hiányzó határkeresztező összeköttetésekre, intermodális összeköttetésekre és főbb szűk keresztmetszetekre, intelligens és interoperábilis technológiák (SESAR, ERTMS, RIS, ITS stb.) széles körben való bevezetése az infrastruktúra kapacitásának és használatának optimalizálása céljából, az uniós finanszírozásban részesített közlekedési infrastruktúra esetében figyelembevételre kerüljenek az energiahatékonysági elvárások és az éghajlatváltozással kapcsolatos kihívások (az infrastruktúra egészének éghajlatváltozással szembeni ellenálló képessége, a tiszta járművek energia-, illetve tüzelőanyag-ellátását biztosító infrastruktúra, az építőanyagok megválasztása stb.); előzetes projektértékelési kritériumok bevezetése, amelyek révén biztosítható, hogy az infrastruktúra-fejlesztési projektek uniós hozzáadott értéket képviselnek vagy teljesítik a „teljesített szolgáltatások” elvét, és kellő bevételt generálnak; Interoperábilis és multimodális menetrend-tervezési, tájékoztatási és online helyfoglalási, valamint intelligens jegyértékesítési rendszerek kifejlesztése és használata; városi úthasználati díj- és behajtáskorlátozási rendszerek; elektronikus formátumú egységes szállítási okmány (elektronikus fuvarlevél, helymeghatározási és nyomonkövetési technológiák, és a rádiófrekvenciás azonosítás (RFID)) alkalmazása; a közútbiztonsági technológiák – köztük a járművezetőt támogató rendszerek, az (intelligens) sebességkorlátozók, a biztonsági öv bekötésére figyelmeztető jelzések, az eSegélyhívó és a kooperatív rendszerek - harmonizációja és bevezetése, műszaki vizsgáztatás javítása; a járművekre vonatkozó megfelelő szén-dioxid-kibocsátási szabványok rögzítése valamennyi közlekedési mód esetében, a hagyományos egyéni közlekedés alternatíváinak népszerűsítése (a személygépkocsi használatának csökkentése, gyalogos és kerékpáros közlekedés, közös autóhasználat, P+R parkolók, intelligens jegyek stb.) az ÜHG-kibocsátásra vonatkozó vállalati alapú tanúsítási rendszerek az egyes személy- és teherszállítási szolgáltatások széndioxid-lábnyomának becslése céljából a környezettudatos vezetést támogató ITS-alkalmazások bevezetése városi mobilitási tervek elkészítése A horizontális kérdésekben elért hazai eredmények A 2011-es Fehér könyv céljai, intézkedései jelentős részében számottevő Magyarország lemaradása a nyugat-európai országokhoz képest. A régi EU tagok esetében jóval kiépítettebb közlekedési hálózatról beszélhetünk, ezért ott az erőforrásokat jóval nagyobb arányban tudják szolgáltatás és környezetorientált fejlesztésekre fókuszálni. A közlekedés általános technológiai fejlettségi szintje is sokkal magasabb, ami mindezt lehetővé teszi. A fejlesztési eredmények hálózati szerepe A stratégiák, tervek céljai szerint a fő nemzetközi folyosókon, illetve az ezek hálózatára kapcsolódó főbb vonalakon kell infrastrukturális és ITS fejlesztéseket eszközölni az uniós előírásoknak megfelelően. Ezzel megteremtve az ország közlekedési hálózatának fő gerincét. Ez a gyakorlatban nehezen valósítható meg, hiszen az uniós források „belépésekor” olyan erős volt az ország infrastrukturális elmaradottsága, hogy szinte mindenhol fejlesztésre volt szükség. Minderre elegendő forrással nem lehetett reálisan tervezni, ezért a projektek előkészítése, tervezése során a fő folyosókat célozták, de mivel az elmúlt 10 év alatt azokra sem elegendő az uniós és hazai forrás ezért a vonalakat szétszabdalták több, kisebb szakaszra, és egy részüket
66
megvalósították, más részüket nem. E mellett a korábbihoz képest kevesebb forrás jutott az uniós programokból kimaradó projektekre, akár gyorsforgalmi útról, akár egy zsáktelepülés egyetlen elérési útjáról van szó. Ennek eredményeként bizonyos szakaszon EU konform, megfelelő technológiával kiépített közlekedési kapacitások állnak rendelkezésre, amelyek azonban egyelőre nem mindig összefüggőek, így hálózati szinten nem feltétlen lehet kihasználni az eddigi eredményeket sem. Ilyen például az M0 körgyűrű, amely még nem „zárult be” így hálózati szinten, az átmenő forgalom szempontjából nem érvényesül teljesen a pozitív hatása, bár a már elkészült szakaszoknak is jelentős szerepe van, mivel nagymértékben tehermentesítik a fővárosi utakat, s a nehéz teherforgalom már elkerüli Budapestet. Vagy a szekszárdi híd, ahol az M8 gyorsforgalmi út nyugati oldalon beköt az M6 autópályába, de a keleti oldalon egy településhiányos és hasonló szolgáltatási színvonalú útba való bekötés nélkül ér véget. De itt kell azt a problémát is megemlíteni, hogy a vasútfejlesztések esetén az ISPA projekteknél a rekonstrukciónak nem képezte részét az épületfelújítás, így az utasok nem kaptak teljes körű szolgáltatás javulást, ezzel mérsékelve a várható társadalmi hasznokat. Ez azóta megváltozott, és a KözOP-ban már teljes körű a felújítás. De érdemes megemlíteni a gördülőállomány kérdését is. A vasúti fejlesztések a KözOP Sopron-Szombathely-Szentgotthárd projekten kívül nem tartalmaznak járműbeszerzést. A felújított pályán a korábbi színvonalú kocsik viszont szintén nem nyújtják az utasok számára a kívánt szolgáltatást, így a várt hasznok kisebbek lesznek. A fordított eset, amikor a rossz pályára vesznek új járműveket, az utaskomfort növelése érdekében, mint az esztergomi vonalon. Amikor itt elindították az új járműveket, akkor még nem volt felújítva a pálya. Ennek a megoldásnak érvényesül a fejlesztési hatása az utasforgalomra annak ellenére, hogy a leromlott, sebességkorlátozásokkal ellátott pályán nem lehet jelentősen javítani az elérési időt. Viszont ezt a pozitív hatást rontja, hogy a szerelvények állapota nagyon hamar leromlik, így jelentősen megugrik a karbantartási költség. Azóta megkötötték a szerződést KözOP-ból, a pályafelújításra, de típusproblémaként merül fel a kérdés, hogy mi élvez elsőbbséget a fejlesztések időbeli ütemezése során. Az eredmények hálózati szintű mérsékelt érvényesülését elsősorban az ütemezés, az időbeli csúszások, az előkészítések ütemezett rendjének változtatásai, és a már támogatott projektek megvalósításának időbeli elhúzódása erősíti. A fejlesztések elhúzódása ugyanis oda vezethet, hogy a korábbi fejlesztések eredményei is erodálódnak, így a már korábban fejlesztett szakaszok is újra bekerülhetnének a fejlesztési igények sorába, noha még az eredeti fejlesztési listának is komoly hiányosságai vannak. Ez az útfejlesztések esetén merült fel a 2004-06-os ROP-os projektek kapcsán. Az első akcióterv idején ugyanis a nem kellő előkészítettség miatt gyenge minőségben készültek el a felújítások, amelyeket már a garanciális időszakon belül javítani kellett. Ez jelentős többletköltségeket idézett elő. Viszont tanulva a tapasztalatokból, ezt követően méretezett burkolattal kellett ellátni a fejlesztendő utakat. Nemzetközi hálózati szerep érvényesülése tervezési szinten A határon való átlépés megkönnyítése, mint horizontális kérdés kapcsán a fejlesztési projektek célja általában a fő közlekedési folyosók kiépítése határtól határig. A 2004-es OGY határozatban nem kap különösebb jelentőséget a kérdés. Az EKFS 2020-ig előirányozza a TEN-T hálózathoz nem illeszkedő a TEN-T hálózat felülvizsgálata során esetleg hálózati elemként szóba jövő fontos határkapcsolattal bíró gyorsforgalmi vonalaknak (11. sz. kiemelt főút9, M34, M85, M87,) minél hosszabb szakaszon történő kiépítését. A stratégiákban található prioritás listák közül az alábbi projektek szempontjából releváns a határon való átlépés: A IV. folyosó Budapest-Cegléd-Szolnok-Lőkösháza és Budapest-Győr-Hegyeshalom fejlesztési projektjei elérnek a határig, de nem teljes a folyosó kiépítettsége, mivel a folyosó keleti végén, az utolsó a határig, Lőkösházáig tartó szakasz még csak előkészítési szakaszban van 9
M11 módosult 11. sz. kiemelt főútra az új 1222/2011. (VI.29.) Kormányhatározat szerint.
67
(részletesen ld a projektelőrehaladás részfejezetben), a nyugati végén pedig csak Kimléig tartott a felújítás. Az ETCS eddig csak a nyugati oldalon, Budapest-Hegyeshalom között került kiépítésre. Az V. folyosó Boba-Bajánsenye (oh) szakaszon csak ETCS2 kerül kiépítésre. A BudapestHatvan-Miskolc-Záhony és az alternatív Szolnok-Debrecen-Záhony vonal is határig tart. Prioritást a Hatvan-Miskolc vonal élvez, amely jelenleg KözOP forrásból az előkészítés fázisában tart. Szintén a határig megy el az ISPA stratégiában tervezett V/B vonal részét képező BudapestDombóvár-Gyékényes vasútvonal (KözOP-ból szintén előkészítési fázisban van) és az V/C folyosó részét képező Dombóvár-Pécs-Magyarbóly vasútvonal, amely még előkészítés előtt áll. A Sopron (oh)-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal is a határig tart, amely már befejeződött, bár a projekt még nem zárult le a járműbeszerzés sikertelen tendereljárás miatti elhúzódása következtében. A gyorsforgalmi fejlesztések prioritásai közül az M43-at Csanádpalotáig (oh.) tervezte minden stratégia. Az M3 csak a KözOP-ban szerepel Vásárosnaményig. Az EKFS-ben és a 2004-es OGY határozatban szerepel az M86 Szombathely-Csorna fejlesztés, amely azonban nem éri el a határt. Az EKFS-ben 2009-es kezdéssel szerepel az M8 KörmendSzentgotthárd (oh.) közötti szakasza. Szintén az EKFS prioritások között szerepel az M4 Abony-Püspökladány-Berettyóújfalu-Nagykereki (oh) autópályává fejleszthető autóút, amelynek a KözOP 3. prioritásai között az AT szerint csak az Abony-Fegyvernek közötti szakasza szerepel egy új Tisza-híddal.
68
I.2. EU források a közlekedési alágazatok fejlődésében Az Európai Unió a vizsgált időszakban több forrásból is támogatta a magyar közlekedési ágazatok infrastruktúrájának fejlesztését. A 2000. január 1. és 2004. április 30. közötti időszakban az ország az előcsatlakozási alapokból (PHARE, ISPA) rendelkezésre álló uniós forrásokat használhatta fel (a PHARE működési időszaka 1990-2006 közé esett, az ISPA működése 2000 óta tart). A PHARE keretében az Európai Unió több közlekedési területet is támogatott, de 2000 után már nem kötöttek új szerződéseket, csak a korábbi projektek megvalósítása zajlott. Az ISPA és a Kohéziós Alap társfinanszírozásával 9 db projekt valósul meg, folyó áron mintegy 471,2 milliárd Ft összköltséggel. A projektek 2/3-a vasútfejlesztési 1/3-a közútfejlesztési projekt. Az európai uniós csatlakozás után a két programozási ciklushoz igazodó fejlesztési terv (NFT és NSRK) keretében, nagyobbrészt kifejezetten közlekedésfejlesztési operatív programból (KIOP, illetve KözOP), kisebb részben regionális (ROP, ROP-ok), illetve gazdaságfejlesztési (GVOP, GOP) operatív programokból finanszíroztak fejlesztéseket. Az NFT-ből mintegy 100 milliárd Ft összköltségű projektet támogattak. A források 2/3-a a KIOP-ból származott, 1/3-a a ROP-ból. Utóbbiból főként kisebb összegű projekteket támogattak (összekötő utak, belterületi utak, kerékpárutak, kisebb közösségi közlekedési beruházások), mindössze 2 db projekt éri el az 1 milliárd Ft-ot. Fejlesztés forrása NFT KIOP ROP GVOP
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Összesen
145 40 366 31 821 13 269 12 180 1 896 0 15 317 25 307 12 382 12 180 1 896 81 23 570 4 933 887 0 0 65 1 478 1 582 0 0 0
99 677 67 082 29 471 3 124
1. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NFT keretén belül nyújtott forrásai (2004-2009, millió Ft, folyó áron) (forrás: NFÜ Térképtér)
A KIOP-ból jóval nagyobb, átlagosan mintegy 3 milliárd Ft összköltségű projekteket támogattak, melyek nagyobb része közúti projekt volt (11,5 t-s burkolatmegerősítés, elkerülő utak építés, négynyomúsítás). Ezen kívül csak a Budapest-Érd vasútvonal, illetve a Győr-Gönyű és a Csepeli Szabadkikötő fejlesztése részesült KIOP-támogatásban. A GVOP-ból kisebb, néhány 100 millió Ft összköltségű logisztikai beruházásokat finanszíroztak. Az NSRK keretén belül az összes forrásnak jóval nagyobb része érkezett a közlekedésfejlesztési operatív programból: 85,7 %-a, így a regionális operatív programok szerepe jócskán csökkent. Fejlesztés forrása NSRK KözOP GOP KEOP DAOP DDOP
2007 2008
2009
2010
2011
Összesen
16 391 618 759 604 298 572 27 421 1 477 231 0 342 109 682 426 253 715 14 114 1 292 364 14 2 532 2 784 2 387 1 744 9 461 0 503 0 0 0 503 0 10 507 10 025 7 724 982 29 239 0 4 419 4 167 5 123 1 980 15 690
69
Fejlesztés forrása ÉAOP ÉMOP KDOP KMOP NYDOP
2007 2008 0 0 0 2 0
2009
7 854 668 3 354 14 737 4 935
10 740 14 237 4 372 29 635 1 218
2010
2011
8 965 6 607 3 719 7 986 2 346
Összesen
2 544 930 881 2 707 1 539
30 103 22 441 12 326 55 067 10 038
2. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NSRK operatív programjainak keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: EMIR)
Az egyes közlekedési ágazatokat eltérő mértékben, illetve más típusú forrásokból támogatták az egyes operatív programokban. Fejlesztés forrása
Közút
Kerékpáros
VíziVasúti közlekedés közlekedés
Intermodális Logisztikai Összesen beruházások beruházások
ISPA és KA CBC források NFT KIOP ROP GVOP
139 137 12 547 105 184 69 012 36 173 0
0 4 012 3 301 0 3 301 0
0 1 463 210 0 0 210
153 353 30 5 440 5 007 271 161
0 0 14 935 14 608 114 213
0 0 18 835 14 608 0 4 226
292 490 19 758 130 542 85 882 40 434 4 226
NSRK KözOP DAOP DDOP ÉAOP ÉMOP KDOP KMOP NYDOP GOP KEOP
712 825 571 147 22 553 13 869 20 471 22 042 10 456 45 439 6 848 0 0
35 403 13 505 5 309 1 583 6 368 466 2 381 3 314 1 882 0 595
3 106 1 239 92 350 0 0 211 501 0 1 426 0
856 744 853 830 0 0 887 672 0 539 103 713 0
18 168 2 489 530 41 1 938 0 0 9 115 1 077 2 978 0
18 456 1 630 429 561 1 428 873 166 32 152 0 17 055 2 596 32 521 800 24 283 371 13 419 3 735 60 387 45 10 962 10 183 10 183 0 595
3. táblázat: Az uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek összköltsége ágazatok szerint (20002011, millió Ft, 2011-es áron) (forrás: EMIR, NFÜ Térképtér, CBC források honlapja)10
A közútfejlesztéseknél érdekes jelenségnek lehetünk tanúi: az uniós források esetében jellemző, hogy a regionális operatív programok nagyobb arányban tartalmaztak közúti fejlesztéseket, mint a közlekedésfejlesztési operatív programok. Ennek az az oka, hogy a közúti fejlesztéseket nagyobb részben, kb. 2/3-os arányban hazai forrásokból finanszírozták, így főleg a nagyobb forrásigényű gyorsforgalmi úthálózat-fejlesztések alig jelennek meg a KIOP-ban és a KözOP-ban. A 2004-2006 közötti időszakban így az összköltség 90 %-a, jelen ciklusban 74 %-a jut közútfejlesztésre a regionális, míg 80, illetve 40 %-a a közlekedési OP-kból. A vasúti fejlesztéseket túlnyomórészt az ISPA és a KözOP forrásaiból finanszírozták, ám két kivétel akad ez alól: Kőbánya-Kispest és Körmend vasútállomásának felújítása a megfelelő regionális operatív programok keretéből történt. Különösen érdekes ez utóbbi projekt, amelynek két ütemét városrehabilitációs forrásból (NYDOP 3. 1.) támogatták. A ROP-okból ezen kívül 10
Az egyes projektek több alágazathoz is tartozhatnak, ezért az összesen oszlop értékei nem egyeznek meg az egyes ágazatok adatainak összegével.
70
erdei vasutak turisztikai célú fejlesztését támogatták, bár részaránya az összköltségből csekélynek mondható. A legtöbb kerékpáros közlekedési projektet a ROP és ROP-ok finanszírozták, az NFT Iben kizárólag turisztikai célokból, az NSRK-ban jellemzően hivatásforgalmi célokból, de a KözOP-on, sőt a KEOP-on belül is megjelent kerékpáros cél (dunai árvízvédelmi gáton futó kerékpárút). A kerékpárutak fejlesztésében a KözOP és a ROP-ok között nem látszik egyértelmű lehatárolás, hiszen utóbbiból is jellemzően külterületi, hivatásforgalmi célú kerékpárutakat hoztak létre. Az intermodális fejlesztések igen sokrétűek, ennek megfelelően majdnem minden OP-ból kötöttek támogatási szerződést ilyen jellegű projektekre. A gazdasági operatív programokból finanszírozott projektek esetében a logisztika, a ROP-okból a közösségi közlekedés fejlesztése volt a fő cél, míg a közlekedési OP-kból vegyesen finanszírozták a két célt. A víziközlekedést két nagy részre oszthatjuk: a nem kereskedelmi – vitorlás, evezős – hajózás céljait szolgáló beruházásokat a ROP-okból, a kereskedelmi kikötőfejlesztéseket a gazdasági és közlekedési OP-kból támogatták. Utóbbi két OP esetében sem egyértelműen elkülöníthető a támogatás célja: a GOP-ból ugyan csak intermodális átterelődést segítő projekteket támogattak, ilyenek azonban megjelennek a KözOP-ban is. Az előcsatlakozási időszakra esett a CBC projektek menedzselése, amelyek keretében szintén támogattak határon átnyúló, közlekedésfejlesztési főleg útfejlesztési projekteket. Az INTERREG közösségi kezdeményezés 2004-2006 között majd minden szomszédos ország határon átnyúló kezdeményezéseit támogatta az infrastruktúrafejlesztés, így a közlekedés infrastruktúrafejlesztés területén is. Kivételt Horvátország jelent, ahol a közlekedés helyett a turizmusra helyeztek nagyobb hangsúlyt. Operatív program
Megítélt Kedvezményezett támogatás projektek (db) (EUR)
INTERREG IIIA
35 15 833 858
IPA
9
ETC
6 817 480
35 48 013 218
4. táblázat: A határon átnyúló infrastrukturális fejlesztések forrásai, 2004-2013 között (forrás: az egyes CBC OP-k honlapja)
A CBC-források túlnyomó részét közútfejlesztésre fordították, miközben a projektek száma nagyjából egyenlően oszlott meg a kerékpárutak és közutak között. Vasútfejlesztés projektből viszont eleddig csak egyetlen, előkészítési projekt nyert támogatást, annak ellenére, hogy az I. világháború után felszámolt vasútvonalak nagy száma indokolná a fejlesztésüket.
71
I.3. EU és hazai közlekedésfejlesztési források illeszkedése Hazai és uniós fejlesztések közötti párhuzamok, különbségek: Az értékelés a 2000-2011 közötti időtávot öleli fel. Ez alatt alapvető átalakuláson ment keresztül a fejlesztéspolitika finanszírozása, ami a közlekedéspolitikára is rányomta a bélyegét. Egyrészt a nagy közlekedésfejlesztési projektek esetében szinte mindegyik finanszírozási mód alkalmazásra került, másrészt a hazai források irányító szerepét az uniós támogatások vették át. A Kohéziós és Strukturális Alapok mellett az Európai Beruházási Bank (EIB) által nyújtott hitel, a PPP konstrukció és különböző hazai költségvetési források keretében valósultak meg a fejlesztések. Koncessziós autópálya építés ebben az időszakban nem történt. Az alábbi táblázat a hazai költségvetési és zárszámadási törvényeken keresztül követi végig a közlekedést érintő források alakulását.
72
2000. évi 2001. évi 2002. évi 2003. évi 2004. évi 2005. évi 2006. évi 2007. évi 2008. évi 2009. évi 2010. évi teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés Jelmagyarázat betervezett költségvetési sor jelentős eltérés nélkül alul tervezett költségvetési sor túltervezett költségvetési sor be nem tervezett költségvetési tétel
Általános közlekedési célú előirányzatok Kombinált fuvarozás fejlesztése Logisztikai központ fejlesztése Kikötők fejlesztése Vasúthálózat fejlesztése VOLÁN autóbusz-rekonstrukció Gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program Útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat Útpénztár Kerékpárutak fejlesztése Autópálya rendelkezésre állási díj Települési önkormányzati szilárd burkolatú belterületi közutak burkolat felújításának támogatása Belterületi utak szilárd burkolattal való ellátásának támogatása Céljellegű decentralizált támogatás (CÉDE) Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás (TEKI) Terület- és régiófejlesztési célelőirányzat (TRFC) Térség- és településfejlesztési célelőirányzat (TTFC) Leghátrányoabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása (LEKI) Kiemelt területfejlesztési programok Tisza-tó, Velenceitó, Vértes, Balaton, regionális repterek
73
2000. évi 2001. évi 2002. évi 2003. évi 2004. évi 2005. évi 2006. évi 2007. évi 2008. évi 2009. évi 2010. évi teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés Állami költségvetési kedvezményezettek sajáterő támogatása (2009-től, 2010-ig csak M43) Nevesített közlekedésfejlesztési projektek Budapesti Intermodális Logisztikai Központ 44. sz. főút Gyulát elkerülő szakasza, I. ütem Esztergomi Mária Valéria híd építése Székesfehérvár elkerülő út építése A 4. sz. főút Hajdúszoboszlót elkerülő útszakasz építése A 3. sz. főút Miskolcot elkerülő útszakasz építése A 6. sz. főút tervezésének és kivitelezésének előkészítése 74. sz. főút Zalaegerszeget elkerülő szakasza A 10. sz. út rekonstrukciója Törökszentmiklós elkerülő út építése 83. sz. főút Pápát elkerülő szakasza I-II. ütem Nyíregyházát elkerülő út tervezése és szanálása M 44 autóút tervezése Szarvas-Tiszakürt szakaszon M5 rendelkezésre állási díj A 44. sz. főút elkészült Békéscsaba elkerülő szakaszain életveszélyes csomópontokon körforgalom létesítése M60 autópálya Pécs-Szentdénes közötti szakasz előkészítési munkálatainak teljes befejezése Budapest 4-es - Budapest Kelenföldi pályaudvarBosnyák tér közötti - metróvonal első szakasza építésének támogatása Szlovén vasúti átmenet építése GYSEV pályaberuházás Sármelléki repülőtér fejlesztése Uniós társfinanszírozású programok és projektek
74
2000. évi 2001. évi 2002. évi 2003. évi 2004. évi 2005. évi 2006. évi 2007. évi 2008. évi 2009. évi 2010. évi teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés ROP - Települési infrastruktúra fejlesztése - Térségi kapcsolatrendszer fejlesztése KIOP - Közlekedési infrastruktúra fejlesztése KözOP Közlekedés Operatív Program (6 prioritás) KMOP - A versenyképesség keretfeltételeinek fejlesztése KDOP Helyi és térségi környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra fejlesztése részeként NYDOP - Környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra részeként DDOP Az elérhetőség javítása és környezetfejlesztés részeként DAOP - Közlekedési infrastruktúra fejlesztés ÉAOP - Közlekedési feltételek javítása ÉMOP - Térségi közlekedés fejlesztése Budapest-Ferencváros-Soroksár vasútvonal rehabilitációja (HU 9908-02) Esztergom-Sturovo közötti Duna-híd újjáépítése (HU 9908-01) Cegléd-Kiskunfélegyháza pályarehabilitáció EIB hitelből ISPA/KA: Útrehabilitációs program I. ütem 3. és 35. sz. utak 2001/HU/166P/PT/006 ISPA/KA: Útrehabilitációs program II. ütem: 2., 6., 42., 47. és 56. sz. utak, 2001/HU/16/P/PT/008 KA - M0 körgyűrű, Keleti szektor ISPA/KA - Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal fejlesztése II. ütem 2000/HU/16/P/PT/002 ISPA/K - Budapest-Cegléd-Lökösháza vasútvonal fejlesztése I. ütem 2000/HU/16/P/PT/001 ISPA/KA - Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba vasútvonal fejlesztése 2000/HU/16/P/PT/003
75
2000. évi 2001. évi 2002. évi 2003. évi 2004. évi 2005. évi 2006. évi 2007. évi 2008. évi 2009. évi 2010. évi teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés teljesítés ISPA/KA - Budapest-(Cegléd-Szolnok)-Lőkösháza vasúti vonalszakasz felújítása II. ütem, 2001/HU/16/P/PT/007 KA - Budapest-Szolnok-Lőkösháza vasútvonal 2. ütem II. fázis 2004/HU/16/C/PT/001 Hajózási információs rendszer megvalósítása CONNECT (MTS e-közlekedés) TEN-T pályázatok Vasútfejlesztések EIB hitelből 5. táblázat: Hazai költségvetési források 2000-2011
76
A 2000-2011 közötti időszakot három szakaszra bontva vizsgáljuk meg az alábbiakban arra fókuszálva hogy hogyan illeszkedtek a hazai és uniós források. 2000-2004 2004 előtt a hazai forrásból megvalósított fejlesztések voltak a dominánsak. Az autópálya építések a Gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program forrásaiból kerültek finanszírozásra. Emellett az Útfenntartási és Fejlesztési Célelőirányzatból valósították meg a közútfejlesztéseket. Továbbá egyes projektek nevesítve, külön soron szerepeltek a költségvetésben. A fejlesztések számára iránymutatásul ekkor még a 68/1996. (VII. 9.) OGY határozat a „magyar közlekedéspolitikáról és a megvalósításához szükséges legfontosabb feladatokról” szolgálhatott. E mellett érvényben volt a Magyar Gyorsforgalmi Úthálózat Távlati Fejlesztési Terve (1996), melyhez akkor sem kapcsolódott olyan jogszabályi kötelezettség, amely előírta volna, hogy ez alapján szülessenek a döntések. De szintén erre az időszakra szól a Kormány „10 éves gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési programja 1999-2008” és a Széchenyi terv autópálya fejlesztési programja. A hazai finanszírozású projektek keretében ekkor indultak meg a jelentős autópálya építések. Ennek hátterét elsősorban a Gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program, majd a Felzárkóztatási és Infrastrukturális Fejlesztési Program (FIFA) megnevezésű költségvetési forrás jelentette, amelyet kiegészíteni terveztek uniós forrásokkal. A FIFA keretében valósították meg az M3, M30, M7 egyes részeit. E mellett az UFCE forrásoknak köszönhetően fő- és elkerülő utak felújítását is támogatták, kiegészítve kis összegű kikötői támogatásokkal. Több terület felé irányították tehát a rendelkezésre álló hazai forrásokat. Emellett voltak PHARE CBC és ISPA projektek, illetve számoltak EIB hitellel is. Az ISPA keretében elsősorban vasúti fejlesztéseket és útburkolat megerősítéseket finanszíroztak. A PHARE CBC kisebb határon átívelő útszakaszokra és határátkelőhelyekre nyújtott támogatást. Az időszak egészében azonban elsődleges cél a kapacitásbővítés volt, a szolgáltatások minőségi javítása és az ITS fejlesztések kevéssé képezték a projektek részét. 2004-2006 A csatlakozást követően a fő irányvonalat a TEN-T vonalak fejlesztése jelentette. 2004-06 között a Kohéziós Alap és a Strukturális Alapok keretében már nagyságrendileg nagyobb összeget irányoztak elő uniós forrásokból, de még mindig meghatározó szerepe volt a hazai forrásoknak. Az uniós források jelentős része vasúti fejlesztéseket célzott, ami komoly fejlesztési rés kitöltését indította el, hiszen hazai forrásokból ilyen léptékű vasúti fejlesztésekre nem került sor. A hazai pénzek ezzel párhuzamosan az autópálya fejlesztésekre fókuszáltak. 20042006 között számos autópálya szakaszt adtak át, illetve kezdtek el, amelyek közül többet (M7, M3, M35, M70, M5) is költségvetési forrásból valósítottak meg. Kisebb összegű támogatást kikötők és regionális repterek részére is nyújtottak hazai forrásból, de ezek olyan kis összegű projektek, amelyek lényegi elmozdulást az intermodális szerep elérésében nem tudtak elérni. A döntések szakmai alátámasztására ebben az időszakban is több dokumentum állt rendelkezésre, így a 19/2004. (III. 26.) OGY határozat a 2003—2015-ig szóló magyar közlekedéspolitikáról, amely már konkrét projekt szintű fejlesztési irányokat fogalmazott meg. Érvényben volt már az Autópályatörvény, valamint elfogadták az Európa terv Sztráda expressz programját is, amely a 2003-2006 közötti célokat fogalmazta meg. Az uniós források felhasználására a Kohéziós Alap Keretstratégia és az NFT1 szolgált. A rendszer összetettségét fokozza, hogy amellett, hogy a hazai és uniós rendszerben is valósítottak meg projekteket, még az unióson belül is voltak Kohéziós Alap projektek (vasúti fejlesztés, M0 keleti szektorának megépítése, radarrendszer fejlesztése), valamint a KIOP és ROP keretében támogatott projektek.
77
2007-13 Ekkorra lényegében eltűntek a kisebb összegű közlekedésfejlesztési célokat szolgáló előirányzatok, mint például a kikötők, regionális repterek kis összegű fejlesztése. Esetenként a költségvetésben továbbra is nevesítenek előkészítési céllal projekteket, így az M60 autópálya PécsSzentdénes közötti szakaszt és M44 autóút Kecskemét-Békéscsaba közötti szakaszát. A fejlesztéspolitikában a meghatározó szerepet az OP-k vették át. Összességében tehát 2005 volt a váltás éve, ahogy az a táblázaton is egyértelműen kirajzolódik. Lecsökkent a hazai források száma, különösen a nevesített projekteké, viszont megjelent az OP-k finanszírozása. Előtte volt néhány fixnek tekinthető fejlesztési forrás (a táblázat elején vastaggal kiemelt költségvetési sorok), majd ezek fokozatosan eltűntek. Egy előirányzatra volt forrás minden évben, ez az UFCE és többé-kevésbé a gyorsforgalmi útfejlesztési program. A következőkben alágazati szempontból is megvizsgáljuk a hazai és uniós fejlesztési rendszerben bekövetkezett változásokat. Utak Ha alágazati bontásban vizsgáljuk ezeket a tételeket, akkor a tisztán hazai források, elsősorban a közútfejlesztéseket finanszírozzák (gyorsforgalmi fejlesztések, UFCE, nevesített projektek). Ezek közül két – most a KKK által kezelt – célelőirányzat, az Útpénztár korábban UFCE fejezeti kezelésű előirányzat és a Gyorsforgalmi úthálózat fejlesztése fejezeti kezelésű előirányzat szolgál az országos közúthálózat fejlesztésére, fenntartására, üzemeltetésére kiegészülve a nevesített projektekkel, valamint az autópálya rendelkezésre állási díjjal. 2000 után már állami pénzből, nem koncessziós formában tervezték az autópálya építéseket. A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztése keretének ingadozása azonban a társfinanszírozás mellett más aktuálpolitikai célok illetve a gazdaság teljesítőképessége függvényében is változik. Például a csatlakozás előtt 2001-02-ben nem volt betervezve, és 2001-ben csak minimális kiadást jelentett e tétel vélhetően még a korábbi kötelezettségvállalások okán. 2003-ban viszont már több mint 80 Mrd forint kiadási tételt terveztek be és több mint 60 Mrd forintot fel is használtak. 2004-ben már 206,9 Mrd Ft kiadási tétel szerepel a költségvetésben, amiből 175 Mrd forintot fel is használtak. 2005-ben 44 Mrd Ft volt beállítva, amit túlléptek és 62 Mrd forint kiadási tétel szerepel a zárszámadáskor. 2006-ban már új tétel már nem volt betervezve. A 2007. évi költségvetésről szóló zárszámadási törvényben a kiadási soron a tervekkel összhangban már 205 Mrd forint szerepelt, 2008-ban 138 Mrd Ft, 2009-ben a válság hatására már csak 13 Mrd forintot terveztek és 29 Mrd forintot használtak fel. A gyorsforgalmi utak kapcsán kell kiemelni az autópálya rendelkezésre állási díjat, amelyet az autópálya kezelő cégeknek fizet az állam a fenntartástért, üzemeltetésért. 2006 óta egy relatíve fix költségvetési tételt jelent (50-60 Mrd Ft/év, amelyekbe a koncesszióban, illetve PPP konstrukcióban (M5, M6) megépített útszakaszok üzemeltetői is beletartoznak). A csatlakozást követően a hazai útfejlesztési keretek egy része a társfinanszírozásra került át, a költségvetésben pedig megjelentek a nevesített ISPA, KA projektek, az OP-k, EIB hitelek és egyéb források, mint az előkészítési költségekre vonatkozó EU támogatású projektek előkészítése és technikai támogatása, és a TEN-T pályázatok előirányzat, stb. Az Útpénztár, korábban UFCE azelőtt (1999. január 1. előtt) pedig Útalap feladata az állami közúthálózat fenntartása (felújítási és rekonstrukciós feladatok). 2000-ig az autópálya fejlesztési és fenntartási feladatokat is ebből finanszírozták, amely mértékét a mindenkori költségvetés tervezésekor a Parlament határozza meg egy összegben. Forrását az üzemanyagok jövedéki adója biztosította, ám 2000-től a célelőirányzat jövedéki bevétellel kapcsolatos értékállandósága megszűnt, egyre nagyobb részét fordították más területre, mint például projektek előkészítése,
78
működés finanszírozása, társfinanszírozás biztosítása, és egyre kisebb része szolgált útkarbantartási célokat. Ezzel párhuzamosan a fenntartási (felújítási és rekonstrukciós) feladatok finanszírozásában a Világbank, az EIB és a PHARE, mint társfinanszírozó is megjelent az évek során. A belterületi utak esetén volt még meghatározó a hazai források szerepe a vizsgált időszakban, különböző terület és településfejlesztési támogatásokból. Ezen a területen is azonban egyre nőtt az uniós források súlya, és 2007-13 között a ROP-ok keretében jelentős forrásokat fordítottak belterületi utak fejlesztésére. A bemutatott hazai célelőirányzatok azonban nem adtak lehetőséget a szükséges fejlesztési célok eléréséhez, leginkább a fenntartásra és szinten tartásra fókuszáltak. Az ISPA projektek révén 2001-től van jelen a költségvetésben a hazai társfinanszírozás. Kezdetben a források tervezetthez képest alacsonyabb mértékű felhasználása a projektek lassú előrehaladását jelzi. Elsősorban a projektek elején jellemző, az ISPA/KA esetében ugyanúgy, mint a 2007-13-as ROP-ok és a KözOP kapcsán, hogy az időszak elején túltervezik a forrásokat, miután lassabban indulnak be a pályázati konstrukciók, mint tervezték, így aztán „feltorlódik” a forrásfelhasználás és adott évben aztán túl is lépik a tervezett hazai társfinanszírozási összeget. Előkészítés, ITS fejlesztés Meg kell még említeni, hogy 2005 óta van beállítva külön a TEN-T projektek kapcsán előkészítési forrás, e mellett vannak további előkészítési források, amelyeket külön most nem emeltünk ki. Szintén ki kell térni arra, hogy az uniós forrásoknak köszönhető az ITS fejlesztések alkalmazásának, adaptálásának nagy része, mind szakpolitikai mind pénzügyi szempontból. Ezt bizonyítja például a CONNECT uniós programban való részvétel, amely több éven keresztül jelen van a költségvetésben. Közösségi közlekedés A helyi és helyközi közlekedésre (Volán), buszokra, buszközlekedésre is különítettek el forrásokat lényegében 2004-ig. Városi közlekedés üzemeltetése a helyi közlekedési vállalatokon keresztül önkormányzati feladat, az önkormányzatnak kell biztosítani a szükséges forrásokat. A pótlások, karbantartások, fejlesztések költségeire elsősorban helyi szinten kell forrást találni, amire megoldást az önkormányzati források mellett leginkább a hitelek jelentenek. Kis projektekre, mint buszöböl, buszmegálló fejlesztése hazai források közül a terület és településfejlesztési forrásokból adtak támogatást. Ezen kívül azonban hazai források nem biztosítottak pályázható fejlesztési forrásokat. Részben a hazai forráshiánynak részben a feladat szűkebb hatókörének is köszönhető, hogy 20002011 között a Volán társaságok és több városban a helyi közlekedési vállalatok sokkal piacorientáltabb szemlélet szerint működtek, ami korszerűbb szolgáltatást tesz lehetővé. Ezzel egybevág az is, hogy a felkészültebb szakmai háttér, a jobb forrásszerzési képességük révén, az NSRK keretéből már jelentős forrásokkal részesednek. Elsősorban szolgáltatásfejlesztés, utastájékoztatás, forgalomszervezés tehát ITS fejlesztések jelentik a projektjeik tárgyát. A 200713-as ROP-ok között már jóval nagyobb volumenű közösségi közlekedésfejlesztési projektek is szerepelnek. A vasút fejlesztésére is fordítottak összeget, 2000-ben például 16,7 Mrd Ft, majd 15 aztán 23 Mrd forintot használtak fel vasútfejlesztésre a költségvetési törvények szerint. 2003-ban már csak 9,7 Mrd, majd 5 Mrd szerepelt ugyanezen a soron a költségvetésben, utána pedig már be sem
79
tervezték. Viszont ezeknél nagyságrendekkel nagyobb összeget biztosítottak az ISPA/KA projektek, illetve megjelentek az EIB hitelek is. Így lehetőség nyílt olyan fejlesztések lebonyolítására, amelyre korábban a hazai költségvetésből évtizedeke óta nem volt példa. A hazai források helyét tehát nagyrészt fokozatosan átvette az uniós projektek társfinanszírozása. Így a hangsúly a két rendszer közötti összhang vizsgálata során arra helyeződött át, hogy mindazok a fejlesztési irányok, amelyeket korábban lefedtek a hazai pénzek, illetve amelyekre szükség van a közlekedés aktuális állapotát tekintve beleesnek-e az uniós programok támogatási körébe, és írnak-e ki rájuk pályázati kiírásokat. Ha az uniós és hazai finanszírozású fejlesztési gyakorlatban bekövetkezett változásokat mérlegeljük, akkor összességében a vasúti alágazat és a közösségi közlekedés az uniós források fő nyertese. Autópálya-fejlesztésre korábban is voltak források, sőt azt főleg hazai keretekből finanszírozták a 10 év során, pedig a KözOP-ból is lehet finanszírozni, ha támogatható az adott projekt az uniós előírások értelmében, ez pedig már az előkészítésen múlik. A főutak esetében is rendelkezésre áll jelentős uniós pénz. Korábban meghatározó szerepe volt az UFCE-nak, amelyből azonban egyre több – más – feladat finanszírozását kell megoldani. Alapul véve a KKK által rendelkezésünkre bocsátott hazai projektlistát11, hazai keretből 260 Mrd forintot fordítottak, 11,5 t burkolatmegerősítésre, valamint főutakra és elkerülő utakra a vizsgálat ideje alatt. A KözOP 3-as prioritás keretében 254 Mrd Ft értékben, míg a KIOP 2.1 prioritás keretében 66 Mrd Ft értékben szerződtek le támogatást, ehhez hozzá adva a két burkolat megerősítési célú ISPA projekt keretében leszerződött 39,8 Mrd forintot, európai uniós forrásból összesen 359,8 Mrd Ft-ot fordítottak e célra a 10 év alatt. A hazai összeg ennek a 70%-a, azaz összességében ez az alágazat is több forrásból gazdálkodhat. A 4-5 számjegyű utak esetében korábban szintén az UFCE nyújtott forrást, de nem ezekre helyezte a hangsúlyt. Ezt a beavatkozási irányt is nyertesnek tekinthetjük, mert a ROP keretében sokkal több forrást tudnak felhasználni. Változás viszont, hogy ezt az irányt az uniós források a területfejlesztéshez sorolják. A belterületi, lakó és egyéb kiszolgáló utak fejlesztését nem közlekedésfejlesztési, hanem szintén területfejlesztési forrásokból támogatják. Hazai forrásul a TEKI, CÉDE, TFC/TRFC folyamatos évenkénti finanszírozása, a Települési önkormányzati szilárd burkolatú belterületi közutak burkolat felújításának támogatása (2005 – 2008), és 2003-2004-ben az UFCE szolgál. Ezzel párhuzamosan az uniós keretekből is lehet erre a területre forráshoz jutni a ROP-okból, mint önkormányzati utak fejlesztése. Az eddigi eredmények alapján egyedül a Dél-dunántúli régióban nem támogatták ezt az irányt, csak akkor, ha a támogatott csomópontépítések esetleg érintették az önkormányzati utat. Szintén az uniós források megjelenésének a nyertese a kerékpárutak fejlesztése, hiszen ugrásszerűen megnőtt a kerékpárutakra fordítható források nagysága, ahogy nőtt az uniós források súlya. Korábban a különböző már említett terület és településfejlesztési források, illetve a GKM Új kerékpárutak és létesítmények megnevezésű előirányzat szolgált kerékpárút fejlesztési célokat. Ezek azonban összességében töredékét tették ki az uniós kereteknek. Itt pedig szemléletbeli változásról is szó van, hiszen nem elsősorban forráshiány, hanem az aktuális fejlesztéspolitikai irányok miatt volt ennek a területnek alacsony a súlya még 2000-2004 között.
11
A 2000-2011 között megvalósított közlekedésfejlesztési projektek listája, Forrás: KKK, 2011. november
80
I.4. Stratégiai fenntarthatóság vizsgálata Ebben a fejezetben távolról tekintve vizsgáljuk a 2000-2011 közötti fejlesztéseket, de nem a finanszírozás, hanem a közlekedéspolitikát meghatározó fő trendek, irányvonalak, horizontálisan érvényesülő szempontok, illetve a hosszú távú következmények tekintetében, így komplexen tudjuk vizsgálni az elért eredményeket. Az értékelés célja annak feltárása, hogy a vizsgált közlekedésfejlesztési programok együttesen mennyire megalapozott, reális és megvalósítható fejlesztési irányokat, célkitűzéseket fogalmaznak meg. A fejezet alapvetően a Fehér könyv iránymutatásaira épül. A közlekedési fejlesztések szempontjából olyan horizontális szempontokat vizsgál (területi kohézió, a szolgáltatások színvonalának javítása, a környezetbarát közlekedési módok fejlesztése, az ITS, Intelligens közlekedési rendszerek, az európai átjárhatóság, a szennyező fizet elvének érvényesülése, a fenntarthatóságot gátló tényezők), amelyek az ágazat fejlesztése és más ágazatokra ill. a társadalomra, környezetre való hatása szempontjából kulcsfontosságú. A fejezet összefoglaló jellegű, a későbbi fejezetekben részletesen kifejtett vizsgálatok stratégiai fenntarthatósági szempontú legfontosabb észrevételeit tartalmazza. Területi kohézió12 A közlekedésfejlesztési stratégiák megvalósulásának egyik alapvető hozadéka a gazdasági versenyképesség javítása. A közlekedési útvonalak fejlődése és kiépítése ugyan önmagában nem garancia a fejlődésre, deminden térségi szinten segíti a társadalmi-gazdasági mutatók javulását. A közlekedésfejlesztés elősegíti az ország egyes területei erősségeinek kihasználását, amely hozzájárul az ország és az EU egészének fenntartható és kiegyensúlyozott fejlődéséhez. A fejlettebb közlekedési adottságok különböző térségi szinteken javítják mind a külső, mind a belső elérhetőséget, amely területi összekapcsolódást idéz elő. A különböző társadalmi csoportok számára ugyanis lehetővé válik egyrészről a nagyobb mobilitás, másrészről az, hogy ott élhessenek, ahol akarnak, és emellett hozzáférjenek azokhoz a szolgáltatásokhoz, amelyek a mindennapi élet elengedhetetlen részei és egyben hozzájárulnak a magas életszínvonal megteremtéséhez. A térségeken belüli jobb belső közlekedési kapcsolatok, a települések közötti jobb összeköttetés, vagy a térségközpontnak a térségi településekről történő jobb elérésének javítása javítja a területi kohézió mértékét is. A különböző térségi szintek térségen kívülről történő elérhetőségének javulása lehetővé teszi a munkahelyteremtést, mivel a jól megközelíthető területek növelik a befektetési hajlandóságot, amely maga után vonja a vállalkozási kedv növekedését is. A belső elérhetőségi viszonyok javulása lehetővé teszi a környező régióban megtalálható munkaerő minél nagyobb területről történő felszívását, így a munkanélküliség csökkentését. A megvalósult fejlesztési projektek összességében igazodtak az ország társadalmi-gazdasági fejlettségi képéhez és a beruházások a legfejlettebb core-területeken és a legelmaradottabb, felzárkoztatásra szoruló régióban koncentrálódtak. A Közép-magyarországi régió az ország versenyképességének javítása szempontjából fontos célterület, az itt realizált beruházások tovagyűrűző hatása az egész országra kiterjed. A társadalmi-gazdasági különbségek csökkentése és egyben a versenyképesség növelése érdekében pedig fontos, hogy nagyon sok beruházás történt az Észak-magyarországi régióban, valamint a két alföldi régióban, ahol a meglehetősen elmaradott közlekedési infrastruktúra jelentős gátat szab a gazdaság fejlődésében. Szolgáltatások színvonalának javítása A közlekedés fejlesztési célok rendszerében szoros összefüggenek a részcélok, így például a szolgáltatások színvonalának a fejlesztése és a környezet megóvása vagy akár a mobilitás. A mobilitás javulása, mint különösen fontos uniós cél csak akkor érhető el hatékonyan, ha a környezetbarát közlekedési módok fejlesztése megfelelő hangsúlyt kap. Ezen belül 12
A területi dimenzió részletes vizsgálatra kerül a III. fejezetben, a közlekedésfejlesztés társadalmi-gazdasági hatásai mellett hangsúlyosan elemezzük az elérhetőségben bekövetkezett változás térségi következményét és hatását.
81
elsősorban a kiszámítható és az utasok igényeit szem előtt tartó, magas színvonalú tömegközlekedés fejlesztése a kulcsmomentum. A közösségi közlekedés csak akkor válik vonzóvá, ha a szolgáltatási színvonal nemcsak a pályaparaméterek esetében, hanem a közlekedési kényelem terén is megjelenik. A kiszámítható és az utasok igényeit szem előtt tartó, magas színvonalú közösségi közlekedés feltételeit kell megteremteni az EU források bevonásával. A vasúti beruházások esetén jelentős forgalomnövekedés csak azokon a vonalakon történik, ahol a járműállomány minőségi fejlődése is megtörtént. Mivel korábban, az ISPA projektek esetén csak a vágányzónában értelmezték a fejlesztést, az utaskomfort nem kapott megfelelő hangsúlyt, így a felvételi épület fejlesztése nem történt meg, s a fejlettebb infrastruktúra ellenére a vasút nem lett vonzóbb, nem nőtt meg a személyforgalom. E téren a KözOP-ban változás történt, megnőtt a projektek műszaki tartalma, fő szempont a szolgáltatás színvonalának és az utaskomfortnak a növelése volt, a járműállomány megújítása azonban – a vidéki nagyvárosok kötöttpályás fejlesztéseit kivéve – továbbra is sarkalatos pont. Környezetbarát közlekedési módok fejlesztése A környezetbarát közlekedési módok fejlesztésén belül a kötött pályás közlekedés mellett a másik kulcsterület a kerékpárút fejlesztés, amely nem csak a településeken belüli közlekedés színvonalát növeli, hanem elősegíti a turizmus fellendítését, az egészséges életmód elterjesztését, amely hozzájárul a társdalom egészségi állapotának javulásához. A fejlesztések tervezésében azonban egyensúlyt kell teremteni a szélsőségek között, mivel a városi közlekedési problémákat nem feltétlenül a kerékpáros közlekedés oldja meg, hanem a minden alágazatot optimálisan integráló, megfelelő közlekedési rendszer kialakítása, amely egyben lehetővé teszi a kerékpáros közlekedést is. A környezetbarát közlekedési módok fejlesztése a megvalósult közlekedésfejlesztési projektek között hangsúlyt is kapott, mivel a beruházások negyede környezetbarát (kötöttpályás, tömegközlekedéses autóbusz, vízi-, gyalogos és kerékpáros közlekedés, P+R, B+R, TramTrain) támogatása volt. ITS, Intelligens közlekedési rendszerek Nagyban elő tudja segíteni a jobb elérhetőséget és a kiszámíthatóbb, komfortosabb utazást az intelligens közlekedési rendszerek fejlesztése is. A megvalósított beruházásokon belül 4,3 %-ot képviselt ezen rendszerek fejlesztése. Az intelligens közlekedési rendszerek fejlesztésére irányuló beruházások 60%-a ugyanakkor a vasút, 31%-a az autóbuszos tömegközlekedés vonatkozásában valósult meg, így az elősegíti a környezetbarát tömegközeledési formák színvonalának emelését is. A Fehér könyv ajánlásai ugyanakkor a közúti közlekedés kapcsán is (autópályák forgalmi menedzsmentje, az autópályák forgalomszabályozó rendszerei, az elektronikus útdíj és az útvonalajánlás/navigáció) meghatározóak annak érdekében, hogy egy olyan rendszer alakuljon ki, amely lehetővé teszi több alágazat információs rendszereinek összekapcsolását biztosítva a multimodalitást, valamint az intermodalitást/komodalitást Európai átjárhatóság Az ország tranzitszerepének erősítése európai átjárhatóság szempontjából európai, de egyaránt hazai érdek. Fontos, hogy a tranzit szerepkör erősítésének előnyeiből minél többet élvezni tudjunk, ugyanakkor oda kell figyelni, hogy hátrányait minél jobban kiküszöböljük. Az ország földrajzi fekvéséből adódó tranzit-potenciál miatt a folyosófejlesztésnek hangsúlyosnak kell lenni kapacitásbeli és minőségi szempontból egyaránt, mely az országon belüli közlekedés szempontjából is meghatározó. A tranzit szerepkört megcélzó beruházások aránya azonban hasonlóan alakult az intelligens közlekedési rendszerek fejlesztésének arányához, mivel a projektek csupán 3,6 %-a foglalkozott a tranzitfolyosók fejlesztésével (ld. II. fejezet). A támogatási szerződéssel rendelkező projektek között a Duna kihasználtságának növelése is megjelenik. A fejlesztések sorrendiségét illetően ugyanakkor komoly hálózati kérdések merülnek
82
fel. A Dunán történő átkelést biztosító hidaknak (szekszárdi, dunaújvárosi, Megyeri híd ill. a budapesti Rákóczi híd) nincs megfelelő közúti kapcsolata, különösen a Dunántúlon. Szükséges lenne a már kiépült hálózati elemeket a közlekedési hálózat integráns részévé tenni. A tranzitfolyosók fejlesztését szolgálták az V. Páneurópai folyosó projektjei: autópályafejlesztések között az M7 és az M3 egyes szakaszain tervezési és kivitelezési projektek a KözOPból, az M0 autóút egy-egy szakaszának kivitelezése pedig a KözOP-ból és az ISPA-ból finanszírozva. Szintén ennek a folyosónak a része az ISPA-ból finanszírozott ZalalövőZalaegerszeg-Boba vasútvonal rekonstrukció, a Budapest-Székesfehérvár vonal egyes szakaszai pedig KIOP-ból és KözOP-ból valósultak meg. A IV. Páneurópai folyosó részét képező projektek: a KözOP forrásból finanszírozott M43 autópálya, valamint az M0 autóút egy szakasza, szintén javította az átjárhatóságot. A vasútvonalak közül pedig megtörtént (illetve folyamatban van) a Hegyeshalom-Győr-Budapest és a BudapestCegléd-Szolnok-Lőkösháza vonal rekonstrukciója (ISPA és KözOP forrásból). Az európai szintű hálózati hatások viszont csak akkor tudnak érvényesülni, ha a folyosók teljes hosszukban határtól-határig kiépülnek. Szennyező fizet elve A szennyező fizet elv érvényesítése terén jelentős a lemaradás. A legnagyobb probléma az elektronikus útdíj bevezetése terén van, mivel nincs kijelölve a projektgazda, nincs jogszabályilag rendezett háttér, nem határozható meg egyértelműen a rendszer fenntartási költsége, valamint a bevételek eloszlása. Egyes vélemények szerint a projekt megvalósítása akár éveket is csúszhat, amely nagyon komoly problémát jelenthet nemcsak a költségvetés bevételi oldalán, hanem az útállapotok terén is. A fenntarthatóságot gátló tényezők A dokumentumokban kitűzött általános közlekedésfejlesztési célok elérése ugyanakkor nem tudott maradéktalanul teljesülni a megvalósítás során felmerülő problémák miatt. A legjelentősebb, nem várt tényező volt, hogy nem csak a projektek kivitelezésében történtek jelentős csúszások, de már a források felhasználását biztosító pályázati kiírások és az azokhoz kapcsolódó lebonyolítás is lényegesen több időt vett igénybe, mint ahogyan az előre tervezték. E mellett többször változtak az aktuális projektlisták, amelyekhez való igazodás szintén lassította a megvalósítást. Ennek eredményeként kevesebb idő marad az előkészítésre, lassabban tudtak a projektek elindulni, majd azok megvalósulása is lényeges csúszással zajlott le (ld. IV fejezet). Ezzel párhuzamosan a források felhasználása is lassabban történik. A hazai és az uniós intézményrendszer elemei közötti gyenge kapcsolat is problémákat, konfliktusokat generál, amelyek szintén lassítják a megvalósítást. A gyorsforgalmi útfejlesztéseknél több esetben nem igazodtak a kiépített kapacitások a kereslethez. Egyes autópályák nem igazolták az autópálya szükségességét, elegendő lett volna autóút, vagy osztott pályás 2x2 sávos kiemelt főút kiépítése is. Jóllehet az autópályafejlesztésben jelentős előrelépés történt az elmúlt tíz évben, a közúthálózat és a vasútvonalak fejlesztésétől, ill. a fenntartásától elvonta a forrásokat, ami hozzájárult ahhoz, hogy a közutak minősége az ország sok területén jelentősen leromlott az elmúlt időszakban. A megvalósításban szintén problémát okozott, hogy a közlekedésfejlesztési dokumentumok mellett egyéb fejlesztési dokumentumokban is találhatók közlekedésfejlesztésre vonatkozó célok és ehhez kapcsolódóan projektek, pl. GOP, KEOP stb.. Kerékpárút fejlesztés például több operatív programból is finanszírozható. Az operatív programok közötti célok, intézkedések és konstrukciók szintjén ezek a programok összhangban vannak egymással, mégis probléma merült fel a téren, hogy egyes fejlesztések csupán a települések határáig biztosítják a megvalósulást.
83
I.5. Szinergia vizsgálat A szinergia vizsgálat alapját az az elv jelenti, hogy a külön-külön megvalósuló fejlesztések összekapcsolódása jelentős többlet eredményt tud biztosítani. A közlekedésfejlesztés kapcsán ennek feltétele, hogy a közlekedési alágazatokon belül, alágazatok között megvalósuló közlekedési fejlesztések, valamint más ágazati fejlesztések tényleges összeköttetéseket, folytonosságot biztosítsanak. Más ágazatok közül elsősorban a gazdaságfejlesztés, településfejlesztés, egyéb vonalas infrastruktúrák kiépítése, a környezetvédelmi és turisztikai projektek szempontjából jelentős a közlekedésfejlesztési összhang. Amennyiben ezek a fejlesztések már tudatosan, összehangoltan egy koncepcióra felfűzve kerülnek megvalósításra, akkor már integrált projektről beszélünk, amelyek lényegében a szinergikus hatások célzott kihasználására építenek. Ezt a kapcsolódást bővebben az 1.6. Integrált fejlesztések alpontban vizsgáljuk. Jelen fejezetben elsősorban a közlekedésen belüli projektek közötti szinergiát vizsgáljuk. A közlekedési projektek volumene, magas költségvonzata miatt számos fővonal, csomópont fejlesztése, építése sok kis szakaszra bontva került megvalósításra. Ezek közül amennyiben egy közlekedési folyosó, egy fővonal egymáshoz illeszkedő ütemeit vizsgáljuk, az nem generál szinergikus hatásokat, hiszen az csak a fejlesztéspolitika specifikus gyakorlata miatt nem egy projektként került megvalósításra. Viszont ha már egy közlekedési csomópontot vizsgálunk, akkor már számításba vehető a szinergikus hatás mértéke, akár alágazaton belüli, akár alágazatok közötti projektekről van szó. Az alábbiakban kiemeljük azokat a helyi, térségi központokat, amelyek esetében megvizsgáljuk a potenciális szinergikus kapcsolatokat, továbbá felsoroljuk a kiválasztás szempontjait. Kiválasztási szempontok: • Funkció: Elsősorban a közlekedési csomópontok, azon belül az intermodális központok (ahol legalább két különböző közlekedési mód integrált módon vehető igénybe), a főbb gazdasági és foglalkoztatási központok, közigazgatási központok, felsőoktatási centrumok, kedvelt turisztikai célállomások, kialakulóban lévő logisztikai bázisok adták a kiválasztás alapját. Cél volt, hogy funkcionalitás szempontjából minél többféle központot, csomópontot be tudjunk mutatni. • Közlekedési alágazatok, intermodalitás: A potenciális szinergikus hatások minél több fajtáját be kívánjuk mutatni a jó példák, jó gyakorlatok azonosítása érdekében, ezért olyan csomópontokat kerestünk, ahol a lehető legtöbbféle közlekedési alágazat megjelenik. Így a vasút és gyorsforgalmi út mellett, bekötő és elkerülőutak, hidak, kikötők, repülőterek, logisztikai központok. • Területi elhelyezkedés: Cél volt, hogy az ország minél nagyobb területét fedjék le a kiválasztott projektek. Érintve legyen mindegyik fő közlekedési folyosó, az ország minél több határvonala, mindegyik régió. Ennek alapján az alábbi pontokat és vonalakat jelöltük ki: Győr, Mohács, Szolnok, Szeged, Debrecen, Nyíregyháza Módszertan: A felsorolt területek esetében kiválogatjuk az adatbázisból alágazatonként a fejlesztési projekteket, majd a projektek műszaki paraméterei alapján és a térképi ábrázolás segítségével elemezzük a 84
potenciális összekapcsolódási pontokat, illetve azok hiányosságait. A TEN-T hálózat részét képező folyosók esetében a szinergikus hatás elsősorban a hálózatosodás terén jelentkezik. A folyosók képezik a fő gerincvonalakat, amelyek hálózati szerepe úgy tud kiteljesedni, ha ki vannak építve a rácsatlakozások, ráhordó kapacitások. Mindegyik példánál először a település és térsége hálózatba való integrálásában elért eredményeket mutatjuk be. Összegezzük, hogy a nagy léptékű vasúti és közúti fejlesztések érintették a térséget, és érvényesültek-e szinergikus hatások. Vizsgáljuk továbbá a fejlesztések időbeli ütemezését, egymásra épülését, a projektek nagyságát és forrását. Ezt követően a városok agglomeráció szerepét érintő és a belterületi fejlesztéseket vesszük górcső alá. Itt elsősorban a ROP-okból finanszírozott projektek kerülnek előtérbe. Kiemelten vizsgáljuk, hogy milyen közösségi közlekedésfejlesztési projektek, kerékpárút fejlesztések valósultak meg, melyek vannak előkészítés alatt. Ehhez kapcsolódóan megnéztük, hogy mennyiben kapcsolódtak a városrehabilitációs projektek és a közlekedési fejlesztések. Továbbá az intermodális személy és teherforgalom projektjeire is kitérünk, megvizsgáljuk, ahol releváns a logisztikai szerephez kapcsolódóan milyen fejlesztések valósultak meg GOP forrásból.
85
DEBRECEN
1. ábra: Debrecen közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 Megjegyzés: A projektek besorolása a Támogatási Szerződés alapján lett meghatározva.
Projektek EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe Debrecen 2. sz. villamos vonal tervezése Debrecen városi villamoshálózat fejlesztése (2-es vonal) Debrecen város 47 db buszmegállójának korszerűsítése, illetve átépítése Debreceni közösségi közlekedés szolgáltatási színvonalának fejlesztése Belterületi kerékpárút építése a 33.sz. főút mentén Debrecenben a Füredi u. 57-59 számú ingatlantól a Rákóczi út/Csapó u. csomópontjáig Debrecen-Mikepércs összekötő kerékpárút tervezése és előkészítése A 4. sz. főút mellett, Debrecen-Pallagi bekötőút között közlekedésbiztonsági célú kerékpárút tervezése 4 sz. főút Debrecen elkerülő a 35. és a 4 sz.f. (80.08) A debreceni intermodális logisztikai szolgáltató központ fejlesztése (DELOG Kft.) Intermodális személyszállítási központ létrehozása Debrecenben, Debrecen és vonzáskörzetében kötöttpályás elővárosi gyorsvasúti közlekedési rendszer fejlesztése Regionális logisztikai központ kialakítása Debrecenben a FAVÉD Kft-nél Debrecen ipar területi útjainak út- és közműfejlesztése, Bartók Béla út
86
Fejlesztés típusa Fejlesztés Előkészítés Fejlesztés, kivitelezés Felújítás Fejlesztés Nem infra Új kerékpárút Kerékpárút építés, Előkészítés Kerékpárút építés, Előkészítés Új elkerülő építése Intermodális Nem infra Intermodális Előkészítés
Átadás éve Forrás (2007) ROP 2012
KözOP 5
2010
ÉAOP 3 ÉAOP 3
2009
KözOP 3 KözOP 3 2012
KözOP 3 GOP KözOP 5
Logisztika Önk. belterületi út fejlesztés
ÉAOP 3
GOP 2008
ROP
EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe M35 autópálya Görbeháza-Debrecen közötti szakasza.(és a Debrecent északnyugatról elkerülő 354. sz. főút építése) 35.sz. főút 73,7-77,8 km Debrecen bevezetés II.ütem 35. sz. főút burkolat megerősítése Polgár-Debrecen között 47.sz. főút 4,4-5,6 km Debrecen bev. négyny. IV.ütem 47. sz. főút Debrecen bevezető szakasz IV. ütemének négysávosítása 47. sz. főút Debrecen bevezető szakasz III. ütemének négysávúsítása 47.sz. főút Debrecen-Berettyóújfalu 11,5 to burkolaterősítés 5+500-34+900 km. sz. között 33. sz. főút rehabilitációja IV. ütem a 98+000-105+000 4.sz.főút Hajdúszoboszló elkerülés (200+660-209+600) Hajdúsámson-Martinka ök. út építése (8+892-13+292) Debreceni iparterület becsatlakoztatása a nemzeti úthálózatba
Fejlesztés típusa Átadás éve Forrás gyorsforgalmi 2006 gyorsforgalmi 2x2 sáv 11,5 tonna
2003 2006
hazai ISPA
2x2 sáv 2x2 sáv
2003 2004
hazai Hazai
2x2 sáv
2002
Hazai
11,5 tonna
2008
ISPA
11,5 tonna Új elkerülő építése
2004 2003
Hazai Hazai
Önkormányzati belterületi út fejlesztés Fejlesztés
2005
Hazai
2001
Phare
Debrecen térsége az egyik legjobb példa arra, hogy milyen jelentős eredményeket lehet felmutatni 2000-2011 között a közlekedési infrastruktúra hálózat kiépítettségét tekintve. Az országos gyorsforgalmi hálózat részeként 2002-ben adták át az M3 autópálya Füzesabony-Polgár közötti szakaszát, majd 2004-ben a Polgár-Görbeháza közötti 11 km-es szakaszt. Ennek a folytatásaként 2006-ra készült el az M35 autópálya (44 km), amely Debrecent kötötte be az autópálya hálózatba. Ezzel jelentősen javítva Debrecen elérhetőségét K-Ny-i irányban. Nagyon fontos a 35. sz. főút ISPA keretében megvalósított burkolat megerősítése. A két projekt időben egymáshoz közel került megvalósításra, ami az építés ideje alatt komoly nehézségeket okozott az elérhetőségben. E projektnek köszönhetően a korábbi leromlott, de nagy forgalmú úton jelentősen javult az elérési idő és a biztonságos közlekedés feltételei. A befejezést követően azonban két kiváló minőségű párhuzamos útszakasz jött létre, bár különböző szolgáltatási színvonallal. Ez is magyarázza részben, hogy miért alacsonyabb az M35 forgalma az eredetileg várthoz képest. Ehhez kapcsolódóan elkészült az északnyugati elkerülő is, szintén hazai forrásból. Ezt követően viszont már KözOP forrás biztosítja az elkerülő folytatását. Jelenleg megvalósítás alatt van a 4. sz. főút építése a 35. és 4. sz. főút között. Annak demonstrálására, hogy milyen nehézségek és időbeli csúszások tarkítják egy-egy jelentős közlekedési fejlesztés menetét, szintén jó példa ez a térség, hiszen az M3 autópálya építése annak idején nagyon komoly vitákat kavart a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei és a debreceni szereplők között arról, hogy merre menjen a nyomvonal. Az M3 országhatár felé történő elérési idejét ugyanis a helyiek szerint rontja, ha nagy kitérőt tesz a nyomvonal Debrecen irányába, ugyanakkor a Debrecenben és térségében élők számára pedig további elérési idő javulást lehet elérni. A probléma megoldásaként végül a Pródi elágazás mellett döntöttek, amely ugyanakkora távolságra van a két településtől. Az értékelés eredményei alapján az autópálya hálózat egyik célja a nagyvárosok bekötése az ország, sőt Európa vérkeringésébe, biztosítva ezzel a nagytávú gyors elérhetőséget. A hazai jelentős hálózati fejlesztésekben olyan „soft” tényezők is szerepet játszanak, mint az, hogy a társadalom széles körében - ahogy azt például a fenntarthatósági fejezetben is kifejtettük általános elvárásként jelentkezik az autópálya, illetve minél magasabb rendű út megléte. Ezt a 87
gondolatot erősíti, hogy Debrecenbe, mint az ország második legnagyobb városába „hamarabb jutott el az autópálya”, mint Nyíregyházára, vagy Pécsre. Stratégiai szempontból mind a két város elérhetősége nagyon fontos kérdés volt, hiszen az érvényben lévő kormányzati közlekedési programok a Széchenyi terv és azt követően az Európa Sztráda Program is nevesíti az M3-at, M35-öt, viszont az érvényben lévő 2224/2004-es Korm Hat. a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program megvalósításának helyzetéről és az ehhez kapcsolódó további kormányzati feladatokról nem nevesíti. A Hortobágy irányából közelítő 33. sz. főút is felújításra került még 2004-ben hazai forrásból. A hálózati szemlélet során példaként említettük a Stratégiai kontextus fejezetben Debrecen elérhetőségét, amely a nemzetközi elérhetőség, határon túli kapcsolatok tekintetében is fontos. A 47. sz. majd 42. sz. út vezet Nagyvárad irányába, amelyet szintén érintettek fejlesztések. A debreceni bevezető szakaszát hazai forrásból, de a 47. sz. és 42. sz. utat is felújították a 11,5 t tengelyterhelésű burkolatmegerősítési ISPA projektek keretében. Így a román határ elérhetősége az időszak során jelentősen javult az uniós és a hazai források összehangolt fejlesztése révén. A 47. sz. út Békéscsaba - Szeged irányába is jelentősen javítja az elérési időt. Ezt még tovább növeli az elkerülőutak építése Hódmezővásárhelyen, Békéscsabán és Orosházán, csökkentve ezzel a városok leterheltségét. A hazai fejlesztések ellenére azonban mégsem érvényesül kellően a hálózati szerep, mivel a romániai oldalon nincsen folytatása a fejlesztéseknek. A jövő fejlesztései számára tehát tanulságos lehet e térség fejlesztése. A Debrecenbe vezető utak fejlesztésének hálózati szempontú vizsgálata, azaz a társadalmi hasznok és a felmerülő költségek az érintett utakon történő együttes elemzése ugyanis lehet, hogy más léptékű fejlesztési igényeket mutatott volna. A Debrecent délről elérő 4. sz. út is felújításra került a 11,5 tonnás burkolatmegerősítés keretében több szakaszon a KIOP keretében, így a Szolnok-Karcag-Püspökladány szakaszon. Püspökladánynál indul a már említett 42. sz. út. A projekt Püspökladánynál magába foglalja a szintén felújított vasútvonal fölött átvezető híd, és egy önkormányzati úttal való (nagyon veszélyes) kereszteződés felújítását, ezzel jelentősen javítva a biztonsági körülményeket. A KözOP keretében folytatódott a 4. sz. út burkolat megerősítési programjának Hajdú-Bihar megyei szakasza. A projekt keretében a 2003-ban megépült Hajdúszoboszló elkerülő szakaszig kellett a megerősítést elvégezni, valamint a 241+650 km szelvénytől a 248+480 km szelvényig. Ha megnézzük az eredményesség fejezetben szereplő elérhetőségi térképeket, abból az tükröződik, hogy a Debrecent dél felől megközelítő 4. sz. úton szükséges kapacitás bővítés az erős teherforgalom miatt, a balesetek elkerülése érdekében. A főút Vecsést elkerülő szakaszán kívül mindenhol 90 km/h az engedélyezett sebesség. Ezen problémákra válaszul meg is jelenik már az autópálya törvényben is az M4 Üllő-SzolnokBerettyóújfalu szakasza, az EKFS-ben már csak Abonytól, viszont végig, az országhatárig, Nagykerekiig. Ezzel jelentős kapacitás bővítést eredményezve Arad irányába. A projekt AbonyFegyvernek közötti szakasza új Tisza híddal jelenleg előkészítés alatt van KözOP forrásból, hasonlóan a Berettyóújfalu-országhatár közötti szakaszhoz. A megvalósítást szintén KözOP forrásból tervezik, de annak befejezése 2015-ig kockázatos, s az IH már potenciális hídprojektként veszik számításba. Hajdú-Bihar megyében összesen 8 db 4-5 számjegyű út felújítása valósult meg ÉAOP, ROP és magyar-román határ menti együttműködés keretében. Így például Debrecen közvetlen környezetében Újléta – Vámospércs között a 4807 j. út, ami a térképen is szerepel.
88
Az eddigi infrastruktúra elemek, mind a város hálózatba való bekötését, illetve a városba vezető utakhoz kapcsolódó egyéb utak fejlesztéseit takarják, amelyek szintén kihatnak a város közlekedésére. Debrecen közlekedési infrastruktúrájának belterületi fejlesztése is jelentős eredményeket könyvelhet el az elmúlt 11 évben. Kiemelkedő a kerékpárúthálózat bővülésének és tervezett további fejlesztéseknek a léptéke. Ahogy a térképen is látható már elkészült az ÉAOP keretében a 33. sz. főút mellett haladó belterületi kerékpárút. Jelenleg előkészítés alatt van a Debrecent Mikepérccsel összekötő kerékpárút, amely jelentős szerepet tölthet be az összeköttetések, jobb helyi hálózati kapcsolatok kiépítése terén. Szintén előkészítés alatt van a 4. sz. út mellett Debrecen-Pallagi bekötőút közötti kerékpárút közlekedésbiztonsági célokból. A MOBILIS projekt egyik intézkedéscsomagja a kerékpáros közlekedés fejlesztését célozza meg. Ennek egyik első lépése egy kerékpárút-hálózat megvalósítására irányuló tanulmányterv készítése volt. Ez alapján a városban már korábban megépült kerékpárutak (Mikepércsi úton, Pallagi úton) folytatását és külső területek, szomszédos településekkel való összekötését teszik lehetővé a KözOP projektek. A helyi szakértőkkel készített interjúk pedig azt emelték ki, hogy egyértelműen érezhető a kerékpáros forgalom fellendülése a városban, bár elsősorban a közösségi közlekedéssel és nem az autósokkal szemben. Így például a téli időszakban érezhetően többen veszik igénybe a busz, troli és villamos járatokat. Megyei szinten az ÉAOP keretében további 16 kerékpárfejlesztési projektre van már támogatási szerződés. A helyi közlekedési vállalat és az önkormányzat kezdeményező fellépésére a közösségi közlekedés területén is nagyon jelentős változások történtek a városban, amelyhez az önkormányzat biztosította a pénzügyi hátteret is, részben hitel, részben uniós projektek keretében. Az utasok kényelmét szolgálja a buszmegállók felújítása ÉAOP-ból, a buszpark teljes körű cseréje, melyhez nem vettek igénybe támogatási forrást. A Debreceni közösségi közlekedés szolgáltatási színvonalának fejlesztése, szintén ÉAOP-ból, az utastájékoztató rendszer korszerűsítését, menetrendet és forgalomirányítást érinti. Mégis a legnagyobb volumenű projekt a 2-es villamos megépítése. Három vidéki nagyváros számára vált nyitottá a lehetőség, hogy KözOP keretében városi kötöttpályás közlekedést valósítsanak meg. Debrecenben most kezdődött a projekt megvalósítása. Átadását követően kiváltja a város egyik meghatározó buszjáratát. A belterületi útfejlesztés uniós forrásból a ROP keretében érintette a várost a Debrecen iparterületi útjainak út- és közműfejlesztése, Bartók Béla út felújítása keretében, még az előző programozási ciklusban. Ezen kívül a Debrecen Belváros funkcióbővítő városrehabilitációja keretében valósulnak meg útfelújítások Debrecenben a 2007-13-as időszakban ÉAOP forrásból. Ilyen útfejlesztés a Nyugati kiskörút Hatvan u. - Arany J. u. közötti szakaszának megépítése Debrecen belvárosában. A debreceni személyközlekedés egyedül a vasutat nem érinti. A vizsgált időszak alatt nem volt egész Hajdú-Bihar megyében vasút fejlesztési projekt. Tervbe van véve a Szajol - Debrecen vasúti vonalszakasz, Debrecen csomópont korszerűsítéséhez szükséges kiegészítő előkészítési munkák, mely a debreceni pályaudvart nem érinti KözOP forrásból, de ehhez még csak 2011. júniusában érkezett be a pályázat a KIKSZ-hez. Viszont Debrecen elérhetőségét befolyásolja a részben felújított 100-as vasúti vonal. A TEN-T vonal a Hatvan-Miskolc vonalon jut el Záhonyba, és nem a 100-as vonalon, ezért annak a vonalnak a felújítása élvez elsőbbséget a KözOP projektek között. Viszont további nagytávú fejlesztési elképzelések körvonalazódnak a városban az intermodális jelleg erősítése irányában mind a személyi, mind az áruszállítás jegyében. 2 GOPos projekt jutott már Támogatási Szerződéshez: a debreceni intermodális logisztikai
89
szolgáltató központ fejlesztése a DELOG Kft. kapacitásainak bővítése és versenyképességének fokozása érdekében és a Regionális logisztikai központ kialakítása Debrecenben a FAVÉD Kft-nél. E mellett a KözOP keretében folyamatban van az Intermodális személyszállítási központ létrehozása Debrecenben, valamint Debrecen és vonzáskörzetében kötöttpályás elővárosi gyorsvasúti közlekedési rendszer fejlesztésének a tervezése. A helyi közlekedési szakértők szerint az MT célja ez utóbbi esetében a lehetőségek és korlátok felmérése és nem feltétlenül kell megvalósítani az elkészített terveket, amennyiben nem kellően hasznosulnak. Az intermodális központ esetében a cél a potenciális helyszínek feltérképezése és az ideális alternatíva megtalálása a megvalósíthatóság érdekében. Logisztikai szempontból szakértők szerint központi probléma, hogy a vasútállomás mögötti terület a repülőtérrel egyetemben nem tud szervesen csatlakozni a város nyugati irányban kiépült hálózati elemeihez egy szűk keresztmetszeti elem (felüljáró) miatt. Ennek a problémának a megoldása nagyban hozzá járulna a reptér és a környező ipari területek fellendüléséhez is.
90
MOHÁCS
2. ábra: Mohács közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011
Megjegyzés: A projektek besorolása a Támogatási Szerződés alapján lett meghatározva.
Projektek EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe A mohácsi kompkikötő helyreállítása Mohács-Üdülőterület kerékpárút építése Mohács logisztikai szolgáltató központ és közforgalmú kikötő kiépítése (Nincs TSZ) Mohács logisztikai szolgáltató központ és közforgalmú kikötő létesítése Mohács déli iparterület feltáró út építése Az 51171 j. Kölked - erdőfűi összekötőút burkolatának felújítása EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe M6 Szekszárd-Bóly M60 Pécsi bekötés (Bóly-Pécs) autópálya 56. sz. főút 11,5 tonnás rehabilitációja 5+900-61+200 km sz között 56.sz.főút Mohács DNy-i elkerülő I.ütem 56.sz.főút Mohács DNy-i elkerülő II.ütem
91
Fejlesztés típusa Felújítás Új kerékpárút építése Kikötőfejlesztés Kivitelezés Kikötőfejlesztés Előkészítés Új belterületi út Felújítás
Átadás éve Forrás 2010 DDOP 5 2011 DDOP 5 KözOP 4 (2011)
KözOP 4
2006 2006
ROP ROP
Fejlesztés típusa Új építés Új építés 11,5 t
Átadás éve Forrás 2010 Hazai 2010 PPP 2007 ISPA
Új elkerülő Új elkerülő
2001 2002
Hazai Hazai
A projektek összekapcsolódása, egymást erősítő hatása sok esetben nem valósult meg megfelelően. Ezt példázzák a mohácsi térségben megvalósult közlekedésfejlesztések. Mohács az V/c és a VII. Páneurópai folyosó mentén fekszik, ennek következtében intermodális és logisztikai szerepkör betöltésére determinált a város és annak térsége. Ehhez kapcsolódóan jelentős fejlesztések valósultak meg, vagy vannak folyamatban a térségben. Az elérhetőségi szempontból az egyik legfontosabb fejlesztés az M6 és M60 autópálya. ISPA és a hazai finanszírozási keretekből 2001 és 2007 között megvalósult az 56. sz. főút felújítása, valamint a Mohácsot elkerülő szakasz megépítése. A ROP kereteiből 2006-ban megvalósult a Mohács déli iparterület feltáró út építése, valamint az 51171 j. Kölked - erdőfűi összekötőút burkolatának felújítása. Az úthálózat kialakítása során azonban egyértelműen látszik az összeköttetések hiánya. Párhuzamosan haladnak egymás mellett a fejlesztések, így igazából nem tudják Mohácsot bekapcsolni a nemzetközi hálózatba. KözOP forrásból 2011-re tervezik a Mohács logisztikai szolgáltató központ és közforgalmú kikötő létesítésére vonatkozó fejlesztés előkészítő szakaszának befejezését, a kiépítésre vonatkozó projekt támogatási szerződése azonban még nem lett megkötve. A DDOP nyújtott forrást a mohácsi kompkikötő helyreállítására, amely 2010-ben be is fejeződött. Az intermodális és logisztikai szerepkör eléréséhez ugyanakkor nélkülözhetetlen az összekapcsolódások biztosítása. E nélkül a további fejlesztések sem fogják tudni elérni a várt fejlődést sem a településen sem annak térségében. Pozitívumként kell kiemelni, hogy több irányú fejlesztési elképzeléseket tervez egyszerre megvalósítani a város. Szintén DDOP-ból finanszírozták a Mohács-Üdülőterület kerékpárút építését, amely még ebben az évben befejeződik és a leromlott városi területek közösségi célú integrált rehabilitációját célzó projektet, amely keretében Mohács déli területe újul meg. A projekt keretében kisebb belterületi utak és járdák valósultak meg, de nem ez volt a projekt meghatározó iránya. A projekt keretében számos kulturális és szabadidős tevékenységre alkalmas fejlesztés valósul meg. Ám a fejlesztés éppen a város déli területét érinti és így nincs biztosítva az összeköttetés a kerékpárúttal. Mohács fejlesztését így a sok projekt és az alacsony szinergikus hatás jellemzi.
92
NYÍREGYHÁZA
3. ábra: Nyíregyháza közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011
Megjegyzés: A projektek besorolása a Támogatási Szerződés alapján lett meghatározva. Projektek EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe M3 autópálya Nyíregyháza - Vásárosnamény között (előkészítés) M3 autópálya Nyíregyháza - Vásárosnamény között szakasz fejlesztése 4. sz. főút Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei szakaszai 11.5 t-s erősítése/Újfehértó-Záhony térsége/ 248+480-341+202, 11 szakasz Nyíregyháza - Keleti körút építése
Fejlesztés típusa Előkészítés Új gyorsforgalmi
KözOP 1
11,5 t-s megerősítés 2009
KÖZOP
Belterületi út felújítása Nyíregyháza - Nyírszőlős között kerékpárút építés Új kerékpárút Apagy-Magy településeket összekötő út építése Új összekötő út építése Térségi elérhetőség javítása a 4102. és 4911. j. utakon (ÉA-01 Összekötő út projekt, 4102. jelű út (17+350 - 27+600 kmsz.) felújítása 4. sz. főút Nyírbogdány elkerülés 289+540-294+440 km. sz. Elkerülő út építése között
A zárójeles évszámok a projekt befejezésének dátumai
93
Átadás éve Forrás (2011) KözOP 1
2011
ÉAOP 3
2012 2010
ÉAOP 3 ÉAOP 3
2011
ÉAOP 3
2006
KIOP
EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe M3 Görbeháza-Nyíregyháza közötti szakasz a 4. sz. főútig M3 autópálya út Nyíregyháza déli elkerülő szakasza a nagykállói 4911. j. ök. út és a 4. sz. főút között (+Nyíregyháza keleti elkerülő) 4. (403. sz.) sz. főút Nyíregyháza keleti elkerülő 0+00015+500 km. sz. között 41. sz. főút négysávosítása Nyíregyháza-Oros között 4. sz. főút négysávosítása (Pazonyi út) 276+500-277+300 4. sz. főút Nyíregyháza-M3 autópálya kapcsolat 2x2 sávos kiépítése az M3 autópálya építéshez kapcsolódóan
Fejlesztés típusa Átadás éve Forrás Új gyorsforgalmi 2007 Hazai Új gyorsforgalmi
2006
Hazai
Új elkerülő út építése 2x2 sáv 2x2 sáv 2x2 sáv
2006
Hazai
2004 2004 2006
Hazai Hazai Hazai
Nyíregyháza hálózati szerepének erősítése a közúti közlekedési hálózat fejlesztésére koncentrál. Ennek két súlypontja van, az egyik a 4. sz. főút, a másik az M3 autópálya fejlesztése. A 4. sz. főút fejlesztése egyrészről a városon áthaladó tranzit forgalom városon kívülre vezetésére, másrészt a 4. sz. főút és az M3 összekötésére, harmadrészt a térségen belüli forgalom lebonyolítása érdekében felújításra, kiszélesítésére irányul. Ezeket a projektek 2004 és 2007 között hazai forrásból finanszírozták. Az M3 autópálya Nyíregyháza és Vásárosnamény közötti szakaszának fejlesztése KözOP forrásból zajlik. Az előkészítő szakasz várhatóan még ebben az évben lezárul, amelyet követhet majd a kivitelezés. Az ÉAOP forrásból a városon belüli közlekedés, valamint kerékpárút fejlesztése valósul meg. A Keleti körút építése várhatóan még 2011-ben befejeződik, a Nyíregyháza-Nyírszőlős közötti kerékpárút a tervek szerint 2012-ben kerül átadásra. Szociális városrehabilitáció keretében az Érkert lakótelepi és a Huszártelepet magában foglaló akcióterületeken városrész központ kialakítására kerül sor közparkok és parkolók megújításával, út- és járdafelújításokkal.
94
SZEGED
4. ábra: Szeged közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011
Megjegyzés: A projektek besorolása a Támogatási Szerződés alapján lett meghatározva.
Projektek EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe Szeged, kerékpárút hálózat fejlesztése Szeged-Budapesti út, valamint Szeged-Sándorfalvi út kerékpárút-hálózat fejlesztése A szegedi Vásárhelyi Pál utca komplex felújítása - II. ütem Szeged, Nagykörút közösségi közlekedési sáv kialakítása Gazdaságfejlesztési szempontból kiemelt jelentőségű belterületi útszakasz építése Szegeden (Dorozsmai útCserjesor) Szeged agglomerációjának és az ahhoz kapcsolódó települések közösségi közlekedésének fejlesztése Helyközi és helyi közösségi közlekedés fejlesztése a TiszaMaros térségben: Szeged, Deszk, Tiszasziget, Újszentiván. 'TramTrain' integrált villamos- és nagyvasúti rendszer bevezetése Hódmezővásárhely és Szeged viszonylatában és villamosfejlesztés Hódmezővásárhelyen Szeged elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése koncepciójának elkészítése, kiemelt tekintettel a 2014-2020 közötti költségvetési időszakban megvalósítandó projektek meghatározására
95
Fejlesztés típusa Új kerékpárút Új kerékpárút Felújítás Új építés Új út építése Buszközlekedés fejlesztése, buszöblök, buszvárók
Átadás éve 2012 2011 2012
Forrás DAOP 3 DAOP 3 DAOP 3 DAOP 3 DAOP 3 DAOP 3
DAOP 3 Előkészítés
KözOP 5
Előkészítés
KözOP 5
Szegedi 4-es villamos vonal kapacitásnövelő fejlesztése Közösségi közlekedés színvonalának javítása a Szeged, Tarján Víztorony téri állomás intermodális csomóponttá alakításával, valamint 11 db meglévő megállóhely felújításával, továbbá 6 db új megállóhely és 1 db új buszforduló létesítésével Szeged elektromos tömegközlekedés fejlesztése
A Szegedi Ipari Logisztikai Központ Fejlesztése
Fejlesztés Intermodális fejlesztés
2006
ROP DAOP 3
Villamosvonal felújítása, új villamos- és trolivonal Logisztika Nem infra
2011
KözOP 5
GOP
A zárójeles évszámok a projekt befejezésének dátumai EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe
Fejlesztés típusa
M5 autópálya Kiskunfélegyháza-Szeged között M5 autópálya Szeged-országhatár között M43 autópálya Szeged-Makó közötti szakasz (3+00034+600 km szelvények között) Szeged, Nyugati elkerülő út III. üteme 5 sz. főút 164+058 km sz. és az 502 sz. főút 0+000÷1+300 km sz. közötti szakasz 502. sz. főút Szeged elkerülő II. ütem 2+225-4+653 km. sz. között Deszk-Szeged összekötő út építése 55 sz. főút 11,5 t-s burkolat-megerősítése Szeged-Baja közötti szakaszán, valamint Mórahalom elkerülő (előkészítés) 47. sz. főút 11,5 t-ás megerősítése Szeged-Békéscsaba szakasz, valamint Hódmezővásárhely tehermentesítő út
Gyorsforgalmi Gyorsforgalmi Új gyorsforgalmi
Átadás éve 2005 2006 2011
Koncesszió Koncesszió KözOP 1
Új Elkerülő
2011
KözOP 3
Elkerülő
2006
Hazai
Új út építése előkészítés
2010
DAOP 3 KözOP 3
Előkészítés
Forrás
KözOP 3
Szeged hálózati szerepének erősítése elsősorban a közúthálózati fejlesztések révén javult az elmúlt 11 évben, amely egyben lehetővé teszi, hogy a IV. Páneurópai folyosó részeként a városon áthaladó megnövekedett tranzit forgalom a várost elkerülő utakra terelődjön át. Ennek érdekében hazai és koncessziós forrásból 2004-2006 között megvalósult a szegedi elkerülő I. és II. üteme és az M5 autópálya Kiskunfélegyháza és az országhatár közötti szakaszának kiépítése. A KözOP finanszírozásában 2011-ben adták át az M43 Szeged és Makó közötti szakaszát, valamint a Nyugati elkerülő út III. ütemét. Előkészítés alatt van a 47. és 55. sz. főutak burkolat megerősítése. Az említett fejlesztések ugyanakkor nem csak a város elérhetőségére hatnak pozitívan, de a térségen belüli közlekedés javítását is szolgálják, amelyhez hozzájárultak a szintén a KözOP-ból, valamint a DAOP-ból finanszírozott városon belüli útfelújítási és a közösségi közlekedés fejlesztésére vonatkozó projektek is. Ilyen a belterületi utak fejlesztése egy felújítás és két jelentős új útépítés formájában: szegedi Vásárhelyi Pál utca komplex felújítása, Nagykörúton közösségi közlekedési sáv kialakítása és a gazdaságfejlesztési szempontból kiemelt jelentőségű belterületi útszakasz építése a Dorozsmai út-Cserjesor között. Mindegyik projekthez a DAOP biztosított forrást. Három projekt érinti az agglomerációt a közösségi közlekedés keretében Szeged agglomerációjának és a kapcsolódó települések közösségi közlekedésének, azon belül a buszközlekedésnek a fejlesztése, buszöblökkel, várókkal DAOP forrásból, Helyközi és helyi közösségi közlekedés fejlesztése a Tisza-Maros térségben szintén DAOP-ból, és a Tram Train. Az elővárosi közlekedés fejlesztését célozza meg a 'TramTrain' integrált villamos- és nagyvasúti rendszer bevezetése Hódmezővásárhely és Szeged viszonylatában és villamosfejlesztés Hódmezővásárhelyen, amelynek előkészítése a KözOP forrásból elkezdődött. Szeged vonatkozásában a szakértők szerint három lehetséges irányból lehetne TramTrain 96
szerelvényeket indítani (fontossági sorrendben): Szabadka, Hódmezővásárhely és Makó. A szabadkai irányt természetesen Szerbia schengeni övezethez való csatlakozásához kell kapcsolni, az előrehozott fejlesztés azonban nem javasolt a kezdeti időszakban várható alacsony kihasználtság miatt. Hódmezővásárhely irányába valószínűleg akkor érné meg a fejlesztés, ha a MÁV üzemeltetné a vonalat, és a pályahasználati díj a MÁV-csoporton belül maradna. Amennyiben egyéb vállalatnak kellene azt kifizetnie a MÁV felé, az valószínűleg lerontaná az üzemeltető hasznát. Nagyon jelentős projektek részesültek már támogatásban az elővárosi közlekedés kapcsán még ha ezek nem is fejeződtek még be. Ugyanakkor szinergia szempontjából nem kedvező lépés, hogy a Szeged elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése koncepciójának elkészítése csak most van folyamatban KözOP forrásból. Némileg árnyalja a képet, hogy a koncepció célja a 2014-2020 közötti költségvetési időszakban megvalósítandó projektek meghatározása. Szegeden belüli közösségi közlekedés fejlesztés érint a 2006-ban átadott ROP-ból finanszírozott 4-es villamos vonal kapacitásának növelése. A közösségi, vasúti és közúti fejlesztések az elérhetőség javításán túl a gazdaság fellendítését is magukban hordozzák, mivel a jobb elérhetőséggel lehetővé válnak a logisztikai és intermodális fejlesztések is. Ennek jegyében támogatásban részesült egy intermodális csomópont kiépítése Szeged, Tarján Víztorony téri állomásnál, melyhez tartozik még 11 db meglévő megállóhely felújítása, továbbá 6 db új megállóhely és 1 db új buszforduló létesítése. A projektet a DAOP finanszírozta. Az egyik legjelentősebb projekt Szeged elektromos tömegközlekedés fejlesztése, mely keretében a nagy kapacitású, zéró emissziós elektromos gerinchálózat korszerűsítése, utazási sebességének és komfortjának, színvonalának javítása a cél. A projekt troli és villamos beruházást is magába foglal. Az alternatív közlekedési formák jobb kihasználhatósága érdekében a DAOP forrásból több kerékpárútfejlesztési projekt megvalósítása is tervbe van véve 2012-ig pl. Szeged-Budapesti út, valamint Szeged-Sándorfalvi út kerékpárút-hálózat fejlesztése. Az intermodális fejlesztés áruszállítási vonatkozásban is megjelenik a GOP keretből finanszírozott Szegedi Ipari Logisztikai Központ fejlesztése révén. A térségben a logisztikai kapacitások kiépítése egyértelműen az M5 és M43 autópályák által itt elvezetett tranzit forgalomnak köszönhetően fejlődik, ezért az M43 megépülése a határig idővel jelentős pozitív hatást gyakorolhat a gazdasági fejlődésre.
97
SZOLNOK
5. ábra: Szolnok közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 Megjegyzés: A projektek besorolása a Támogatási Szerződés alapján lett meghatározva.
Projektek EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe A Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal átépítése (I.ütem) A Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal rekonstrukciója (II. ütem 1. szakasz ) Szolnok állomás, Szolnok (kiz.)-Szajol (kiz.) vonalszakasz korszerűsítésének előkészítése Szolnok-Martfű kerékpárút Rákóczifalva-RákócziújfaluMartfű közötti szakaszainak megvalósítása Szolnok Tiszavirág híd Buszöblök, buszmegállók felújítása Szolnokon Dinamikus Forgalomirányítási és Ellenőrzési Rendszer bevezetése Szolnok város tömegközlekedésében XXI. századi utastájékoztatás Jász-Nagykun-Szolnok megye közösségi közlekedésében A helyközi közösségi közlekedés komplex fejlesztése JászNagykun-Szolnok megyében Szolnok Kőrösi út felújítása Raktárbővítés a logisztikai kapacitások növelése érdekében a PRIZMA LOGISZTIKA Kft. szolnoki telephelyén Szolnoki logisztikai raktár bővítése, fejlesztése (Prizma Logisztika Kft.) - előkészítés A zárójeles évszámok a projekt befejezésének dátumai
98
Fejlesztés típusa Vasútvonal rekonstrukciója Vasútvonal rekonstrukciója Előkészítés
Átadás éve Forrás 2010 ISPA
Új kerékpárút
2011
KözOP 3
Új kerékpáros- és 2011 gyalogos híd építése Felújítás 2008 Új 2007
ÉAOP -5.
Fejlesztés
2008
ÉAOP
Fejlesztés
2011
ÉAOP
Belterületi út felújítása Logisztika
2010
ÉAOP 3
2010
GOP
Logisztika Előkészítés
2005
GVOP
2010
ISPA KözOP 2
ÉAOP ROP
EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe A nehezen elérhető Tiszavárkony Község megközelíthetőségének javítása a település központját a Szolnok régiós központba vezető 4625. sz. úttal összekötő önkormányzati bekötő útjának (Hrsz.41,07; 0+000-1+538 km.szelvények) felújításával és ezzel a település elérési idejének csökkentése Szolnok új tehermentesítő út létesítése 32. sz. főút Heves- és Jász-Nagykun-Szolnok megyei szakaszának 115 kN tengelyterhelésre történő megerősítése (0+000 – 8+044.14, 10+429-63+025, 63+269.41-71+240, 71+468.20-79+817 km szelvények között) 4. sz. főút 60+600-69+600 km szelvények közötti szakaszán a végleges balpálya kiépítése 4. sz. főút (távlati M4 autópálya) négysávosításának II. üteme a 69+600-76+800 km szelvények között 4. sz. főút Abony elkerülése 77+570-91+249 km. sz. között 4. sz. főút 11,5 t burkolat megerősítése a 91+400-99+400 km sz. között Miniszterelnöki döntés alapján 4. sz. főút 11,5 t burkolat megerősítése négy szakaszon a 99+770-101+425, 102+075-104+750, 148+800155+850, 165+600-171+640 km sz. között A 442. és a 44. sz. főút egyes szakaszainak 11,5 t egységtengely-terhelésre való megerősítése M4 autópálya Abony-Fegyvernek közötti szakasza új Tisza híddal M8 gyorsforgalmivá fejleszthető út Kecskemét (M5) Szolnok (Abony-elkerülő) szakasz terveztetési munkái
Fejlesztés típusa Átadás éve Forrás Út felújítása 2006 ROP
Előkészítés 11,5 t útfejlesztés Előkészítés
(2012)
KözOP3 KözOP 3
2x2 sáv
2005
Hazai
2x2 sáv
2006
Hazai
Új elkerülő út építése 11,5 t útfejlesztés
2005
Hazai
2005
Hazai
11,5 t útfejlesztés
2005
KIOP
11,5 t útfejlesztés
2008
KIOP
Előkészítés
2012
KözOP
Előkészítés
2010
KözOP 3
Szolnok hálózati szerepének fejlesztésében kiemelt szerepe van a vasúti fejlesztéseknek. Az ISPA/KA keretében megvalósított Budapest-Cegléd-Szolnok-Békéscsaba-Lőkösháza vonalon helyezkedik el a város, amely az V. Páneurópai folyosó része. Az ISPA projektekhez még nem kapcsolódott épület felújítás, ezért a helyi lakosok számára kevésbé érződik a felújítás eredménye, mivel a szolgáltatások színvonala nem változott eléggé. Az utastájékoztatás fejlesztése, az ütemes menetrend bevezetése az IC járatokon megtörtént, de az állomásfelújítás és a járműcsere nélkül az utaskomfort növelése elmaradt. Az IC vonatokon a szolgáltatási színvonal még nem elegendő ahhoz, hogy nagymértékben tudjon utasokat elcsábítani. A személyvonatokon ez még inkább érvényesül. A projekt egyelőre nem tudta jelentősen javítani az elérési időt Budapest-Szolnok viszonylatban. Az elérhetőségi számítások alapján Bp-Keleti-Szolnok viszonylatban 3,5 percet javult a gyorsvonat elérhetőségi ideje, ami 4%-os csökkenést jelent. Összehasonlítva a többi felújított vonal eredményeivel ez alacsonynak mondható. Ennek oka részben a budapesti pályaudvarokról a nyílt vonalig történő eljutás hossza, itt még nem voltak olyan felújítások, amelyek javíthatnák az elérést. Ráadásul a Szolnok állomás esetén kifejtett szolgáltatási színvonal hiányosságai hasonlóak. A tervezett „V0” vasútfejlesztési projektben azonban kiemelt szerepet kap a szolnoki rendező pályaudvar. A projekt célja tehermentesíteni a budapesti elővárosi vasútvonalakat déli irányból. Ennek a vonalnak lenne egyik fontos csomópontja Szolnok. E problémák kiküszöbölésére válaszul már KözOP projektként előkészítés alatt van a Szolnoki vasútállomás felújítása. Vasúton a város már szerves részévé vált – az uniós szinten is kiemelt TEN-T folyosókon keresztül – a nemzetközi fő közlekedési hálózatnak. Közúton a település elérhetőségét a 4. sz. főút biztosítja, amely hazai forrásból, illetve KIOP forrásból került megvalósításra. Közvetlen gyorsforgalmi elérhetősége jelenleg nincs Szolnoknak.
99
Ezt hivatott pótolni a 4. sz. út igen erős leterheltségét oldani kívánó M4 autópálya, ami érinti Szolnokot. A projekt Abony-Fegyvernek közötti szakasza új Tisza híddal jelenleg előkészítés alatt van KözOP forrásból. Elsősorban közlekedésbiztonsági okokból, illetve az elérési idő növekedése révén is pozitív hatással lehet a település életére a fejlesztés. Szintén a település gyorsforgalmi úthálózatba történő integrálását szolgálja az M8, amely mint gyorsforgalmivá fejleszthető út, Kecskemét (M5) - Szolnok (Abony- elkerülő) közötti szakasza jelentik meg a KözOP-ban. A projekt előkészítési fázisban van, és támogatási szerződéssel rendelkezik. Az M8 a már megépült Dunaújvárosi hídon keresztül biztosítana elérést Rábafüzes irányába oldva ezzel az ország túlzott Budapest központúságán. Szintén folyamatban van a 32. sz. főút Heves- és Jász-Nagykun-Szolnok megyei szakaszának 115 kN tengelyterhelésre történő megerősítése KözOP-ból. Szolnok szempontjából ki kell még emelni a Szolnok-Martfű kerékpárút RákóczifalvaRákócziújfalu-Martfű közötti szakaszainak megvalósítását. A projekt KözOP forrásból a Tisza mentén természeti és kulturális értékekben gazdag területen, a Szolnok és Martfű közötti településeket érintve valósul meg. Turisztikai szempontból kiemelkedő a projekt jelentősége. A projekt már meglévő kerékpárút szakaszokhoz kapcsolódik, ami megkönnyíti a használatának elterjedését, a kerékpáros forgalom hivatásforgalomba való beépülését. Eredményként kell még megemlíteni, hogy a ROP keretében támogatott 4625. sz. út felújítása biztosította a nehezen elérhető Tiszavárkony község megközelíthetőségének javítását Szolnok felé. Még az előző programozási periódusban valósult meg a ROP-ból a Szolnok Kőrösi út felújítása, mint belterületi útfelújítás. A belterületi fejlesztések tekintetében komolyabb eredmények történtek. A ROP és ÉAOP forrásoknak köszönhetően országos szinten is kiemelkedő azon fejlesztések száma és jellege, amely a közösségi és kerékpáros, illetve gyalogos közlekedés fejlesztését szolgálja. 2011-ben adták át a szolnoki Tisza virág gyalogos és kerékpáros hidat. A kezdeményezés példa értékű a közlekedésfejlesztésben Magyarországon és kiválóan példázza az uniós elvekkel harmonizáló közlekedés gyakorlatba való átültetését. A mellett, hogy bizonyítja, hogy a város elkötelezett a gyalogos és kerékpáros közlekedés fejlesztése iránt, városfejlesztési szempontból is nagy a jelentősége. A projekt keretében újítottak fel a híd északi hídfőjénél egy díszteret is. A híd a belvárost köti össze a termálstrand és élményfürdő bejáratával, így turisztikai szempontból is fontos. Mindemellett tájképileg is meghatározó, 444 méter hosszával Közép-Európa leghosszabb gyaloghídja, mely szimbolikus jelentést hordoz. A Tiszavirág „motívumra rímelő” hidat a készítők a város szimbólumának szánják, amely köré turisztikai, kulturális fejlesztések épülhetnek. A projektet az ÉAOP városrehabilitációs projektjei sorában valósították meg. E mellett számos, a közösségi közlekedés modernizálását, szolgáltatási színvonalát javítani hivatott projekt részesült uniós támogatásban. Dinamikus forgalomirányítási és ellenőrzési rendszer bevezetésére Szolnok város tömegközlekedésében a ROP biztosított forrást. Már befejeződött a XXI. századi utastájékoztatás Jász-Nagykun-Szolnok megye közösségi közlekedésében megnevezésű projekt, amelynek a VOLÁN a projektgazdája. Szintén megvalósult a buszöblök, buszmegállók felújítása Szolnokon ÉAOP forrásból. Ugyancsak ÉAOP forrásból folyamatban van a helyközi közösségi közlekedés komplex fejlesztése Jász-Nagykun-Szolnok megyében megvalósítása. A projekt keretében a Jászkun Volán Zrt-nél a teljes járműparkot bevonják komplex, GPS alapú forgalomirányítási és utastájékoztatási rendszerbe.
100
Mindezek mellett, Szolnokon is valósítottak meg logisztikai fejlesztéseket: Raktárbővítés történt például a logisztikai kapacitások növelése érdekében a PRIZMA LOGISZTIKA Kft. és Szolnoki logisztikai raktár bővítése, fejlesztése (Prizma Logisztika Kft. előkészítés) GOP forrásból. Szolnok logisztikai szerepének növelése – elsősorban majd az M8 és a v0 vasúti fejlesztések hatásaként –hosszú távon várhatóan jelentősen növekedni fog.
101
GYŐR
6. ábra: Győr közlekedésfejlesztési projektek 2000-2011 Megjegyzés: A projektek besorolása a Támogatási Szerződés alapján lett meghatározva.
Projektek EMIR projektek, egyéb projektek KKK adatszolgáltatás Projekt címe A Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal rekonstrukciója Győr-Celldömölk vasútvonal korszerűsítése, villamosítása - Előkészítés 85. sz. főút Győr-Enese szakasz 0+000-6+800 km sz. között (távlati M85) 85-86. sz. főutak Győr-Csorna-Szombathely szakasza 81. sz. főút Győr új bevezető szakasza I.ütem 81. sz. főút győri bevezető szakasz II. üteme 81+380 82+687 km sz. között Győr, Keleti elkerülő II/B ütem B3 szakasz építése. (A 81. sz. főút és a 8136. j. ök. út került átkötésre.) 81. sz. főút GyMS megyei szakaszának 11,5 tonnás burkolat-megerősítése Győr keleti elkerülő út (M1 ap.-14. sz. főút között) megvalósíthatósági tanulmányának elkészítése Győr-Gyönyű Országos Közforgalmú Kikötő intermodális központ közlekedési kapcsolatainak fejlesztése Nagy teherbírású kikötői daru beszerzés a Győr-Gönyű Kikötő Rt.-nél
102
Fejlesztés típusa Vasútvonal fejlesztése Vasútvonal fejlesztés előkészítése 2x2 sávos kiépítés Előkészítés 2x2 sáv Új elkerülő út építése Új elkerülő út építése 11,5 t Előkészítés
Átadás éve 2009
Forrás ISPA KözOP2
2012
KözOP3
(2014) 2003 2006
KözOP3 Hazai Hazai
2007
Hazai
2010
ISPA
(2013)
KözOP3
Intermodális 2010 Kikötőfejlesztés
KIOP
Kikötőfejlesztés 2005 Logisztika
GVOP
Raktár kapacitás bővítés a Győr-Gönyű Kikötő Rt.-nél
Kikötőfejlesztés 2005 Logisztika Az intermodális átterelési kapacitás növelése technológiai Kikötőfejlesztés 2011 fejlesztéssel a Győr-Gönyű Kikötő Zrt.-nél Logisztika Térségi elérhetőség javítása az 1401 j. összekötő úton Út felújítás 2009 (Győrújfalu) Győr-Ménfőcsanak, Győri úti központi, veszélyes Út felújítás 2011 részének nyomvonali és csomóponti rekonstrukciója Győr városi és elővárosi közösségi közlekedési Előkészítés (2012) rendszerének átalakítása Intermodális közösségi közlekedési csomópont Intermodális 2012 kialakítása Győrött (Nincs még TSZ) fejlesztés Győr Megyei Jogú Város közösségi autóbusz2012 közlekedésének átalakítása
GVOP GOP NyDOP NyDOP 4 KözOP5 KözOP5 NyDOP 3
Győr a Páneurópai és a TEN-T folyosók egyik kulcstelepülése, hiszen több folyosó is keresztülhalad rajta, így meghatározza tranzit szerepét. Ennek erősítésére mind közúti, mind vasúti, mind intermodális fejlesztések történtek a térségben. 2003 és 2010 között zajlott hazai forrásból a 81. sz. főút felújítása, új szakaszainak kiépítése. KözOP forrásból készül el várhatóan 2012-re a 85. sz. főút Győr-Enese szakasz négysávosítása, 2013-ra a Győr keleti elkerülő út (M1-14. sz. főút között) megvalósíthatósági tanulmányának elkészítése, valamint 2014-re a 85-86. sz. főutak Győr-Csorna-Szombathely szakasz előkészítése. A Térségi elérhetőség javítása az 1401. j. úton (Győrújfalu) projekt 2009-ben készült el, a GyőrMénfőcsanak, Győri úti központi, veszélyes részének nyomvonali és csomóponti rekonstrukciója várhatóan 2011-ben készül el a NyDOP finanszírozásában. A vasútvonalak fejlesztése ISPA és KözOP forrásból valósul meg. 2009-ben készült el ISPA forrásból a Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal rekonstrukciója, a Győr-Celldömölk vasútvonal korszerűsítésének és villamosításának előkészítése pedig KözOP forrásból történik. A tranzit szerep jobb kihasználását szolgálják a logisztikai fejlesztéssel egybekötött kikötőfejlesztések több forrásból. 2010-ben KIOP forrásból valósult meg a Győr-Gyönyű Országos Közforgalmú Kikötő intermodális központ közlekedési kapcsolatainak fejlesztése. A GVOP-ból valósult meg 2005-ben raktár kapacitás bővítés a Győr-Gönyű Kikötő Rt.-nél, az intermodális átterelési kapacitás növelése technológiai fejlesztéssel c. projekt, szintén a Győr-Gönyű Kikötő Zrt.-nél vélhetőleg még 2011-ben megvalósul GOP forrásból. E mellett azonban sokkal kisebb súlyt képvisel a belterületi közlekedés fejlesztése, és azon belül a közösségi közlekedés fejlesztése is. KözOP forrásból készül a Győr városi és elővárosi közösségi közlekedési rendszerének átalakításának előkészítése. Ezzel párhuzamosan nyújtották be szintén KözOP-hoz az Intermodális közösségi közlekedési csomópont kialakításának tervezését célzó projektet, amely az elővárosi kötöttpályás közlekedési rendszer kialakítását, ehhez kapcsolódóan a helyi és helyközi autóbusz-közlekedés rendszerének újragondolását, valamint az intermodális csomópontok kialakításának lehetőségét vizsgálja. A projektre még nem született támogatási szerződés. A NyDOP keretében a közösségi autóbusz-közlekedésének átalakítását támogatják. Belterületi út és kerékpárút építés viszont nem volt a településen. Összességében érzékelhető, hogy túlzottan egy irányba mutat a terület közlekedésének a fejlesztése.
103
I.6. Integrált fejlesztések értékelése Az integrált fejlesztés létjogosultságát a legtöbb szakértő, intézményrendszeri szereplő elfogadja, s támogatja, ugyanakkor a megvalósítás során mégis gyakran háttérbe szorul az adminisztráció, a koordináció nehézségei miatt. Az integrált szemlélet a projektek komplexitását emeli ki, olyan projekteket kíván megvalósítani párhuzamosan, melyek révén – e projektek összekapcsolásával – a hozzáadott érték nő. A komplex szemléletet egy ágazaton belül (pl. közlekedés, vagy akár közúti közlekedés) sem könnyű a programozás során megvalósítani, különböző ágazatok között ez még nehezebb, még bonyolultabb, melyben szerepet játszik a különböző finanszírozási források eltérő felhasználási módja, a különböző eljárásrendi, intézményi struktúrák, a lehatárolások merevsége stb. Az integrált megközelítés lényege a koncentráció elvének érvényesítése, azaz kis területre több intézkedés összekapcsolása a hatás maximalizálása érdekében. Az integrált fejlesztésben kiemelt szempontként jelenik meg a társadalmi-gazdasági-környezeti értelemben vett fenntarthatóság elve. A komplex, integrált megközelítés három szinten értelmezhető: • Közlekedési szakágazat szerint – ennek elsősorban a közösségi közlekedés területén van szerepe, a ráhordás, illetve a módváltás vizsgálata kapcsán • Szektorálisan – a közlekedési ágazatok közötti, komplex szemléletmód, melynek része az eszközváltás vizsgálata, a különböző közlekedési ágazatok fejlesztésében a párhuzamos és a kapcsolódó/ráhordó vonalak fejlesztésének figyelembe vétele, a térségi tervezésbe való illeszkedés elemzése • Interszektorálisan – különböző ágazatok között pl. közlekedésfejlesztésgazdaságfejlesztés-oktatásfejlesztés E megközelítések a stratégiákban is különbözőféleképpen jelennek meg. Az első két megközelítési mód a modal splithez kapcsolódik (ezekkel a 4. Szinergia-vizsgálat fejezetben foglalkozunk), míg a harmadik fejezi ki leginkább az integrált fejlesztés lényegét, magában foglalva egy komplex térségfejlesztést is. Az EKFS kiemeli, hogy „logikáját és szerkezetét az integrált szemléletmód követelményei határozzák meg”, s hangsúlyt helyez arra, hogy a különböző szakpolitikák (gazdaság, energia, környezetvédelem, területfejlesztés stb.) összehangolhatóak legyenek egymással. A közlekedésfejlesztésnek a gazdaságfejlesztéshez történő kapcsolása elméleti szinten mindig is hangsúlyt kapott. Az Autópályatörvény is kiemelte, hogy a hálózatok kiépítése, nyomvonalvezetése és működtetése a gazdaságpolitikai és területfejlesztési elképzelések megvalósításának eszköze. Az integrált fejlesztések elsősorban a területfejlesztés fókuszában állnak, s térségfejlesztési szempontból kapcsolják össze, területi célokat meghatározva az egyes ágazati intézkedéseket és ezekhez rendelnek eszközöket. Korábban ilyen szempont szerint jelentek meg a Vállalkozási övezetek, de az Ipari parkok is ezt a szemléletet igyekeztek lokálisan megvalósítani. Ezen intézkedések elsősorban gazdaságfejlesztési oldalról indultak, s a műszaki infrastruktúra-fejlesztés a fejlesztésnek csak egy eszköze volt, igaz, a legtöbb esetben a források nagy részét ez kötötte le. Korábbi területfejlesztési programoknak is kiemelt területe volt például Záhony és térsége, mely például PHARE-forrásból olyan projekteket valósított meg, melyben az integrált fejlesztés már hangsúlyosan megjelent. Az uniós források lekötésében és magában a programozásban az integrált fejlesztés valójában 2007 után kapott nagyobb súlyt. A Nemzeti Stratégiai Referenciakeret megfogalmazta, hogy a nagy társadalmi kérdések integrált megközelítést igényelnek, s ezek megoldására több operatív programban megjelenő ún. zászlóshajó projektek kerültek kialakításra. A zászlóshajó projektek lehetővé teszik a különböző operatív programok közötti átjárhatóságot, így a fejlesztések erősíthetik egymást, ami megnöveli az egyes operatív 104
programok beavatkozásainak hatékonyságát is. A zászlóshajó program „zászlóshajója” e tekintetben szintén Záhony volt, de egyes OP-khoz kötődően más területeken is előtérbe került az integrált szemlélet (pl. városfejlesztési, városrehabilitációs, turisztikai fejlesztések). Záhony, az integrált fejlesztés mintapéldája Az integrált fejlesztésre a legjobb példa, a KözOP-ban külön prioritási tengelyként, illetve intézkedésként is megjelent záhonyi közlekedésfejlesztés és az ehhez kapcsolódóan a GOP-ban, ÉAOP-ban, TÁMOP-ban, TIOP-ban és hazai támogatásokban egyaránt prioritást kapó különböző gazdasági-társadalmi fejlesztések együttese, melyek a Záhony és térsége komplex gazdaságfejlesztési program részeként kerültek megvalósításra. Előzmények A térséget az V. transz-európai közlekedési (TEN-T) folyosó mentén az Ukrajnába vezető 100-as nemzetközi törzshálózati vasúti fővonal, és az ugyancsak Ukrajnába is átvezető 4. sz. főút, valamint a 111-es vasútvonal zárja közre. A záhonyi térség gazdasági profilja a vasúti közlekedésre épülve alakult ki azzal a céllal, hogy meghatározó szerepet töltsön be a kelet-nyugati irányú vasúti áruszállításban, a vasúti nyomtávváltás helyén, ahol az áru továbbítása legalább átrakást igényel. Az Európai Unió keleti határát keresztező vasúti áruforgalom 23 %-a ezen a ponton halad át. Záhony vasúti csomóponttá alakulásában az egyik legfontosabb technológiai tényező a normál és széles nyomtávú vasútvonalak találkozása. A két nyomtáv találkozási pontjainál forgalmi csomópontok alakultak ki, ahol elsődleges tevékenységként a logisztika működött (áruátrakás, raktározás, szállítás, stb.), de ehhez kapcsolódóan megjelent a termelés, szolgáltatás is (alapanyagfeldolgozás, összeszerelés, csomagolás, stb.). A Szovjetunió összeomlásával hirtelen szűnt meg az ipari termékek felvevőpiaca, ezáltal pedig a magyar ipar nyersanyag szükséglete. A vasúti áruszállítás Záhonyon keresztül bonyolódott, a térség szinte kizárólag az átrakási és ahhoz kapcsolódó tevékenységekre specializálódott, így különösen érzékenyen érintette a forgalom hirtelen csökkenése (17 millió árutonna/évről 1992-re 9 millió árutonna/éves mennyiségre, majd 1996-ban érte el a mélypontot, ami 5 millió árutonna/év volt). Az Európai Unió 2004-es bővítése meghatározó politikai esemény volt a záhonyi térség gazdasági életében. A határok kelet felé tolódásával az átrakási pontok közül kettő került az Unió határain belülre: a záhonyi átrakókörzet és a szlovákiai Ágcsernyő. Ez új piaci környezetet teremtett az Unión belüli országok és keleti közelebbi, illetve távolabbi szomszédjai közötti kereskedelemben, és egyben versenyhelyzetet is Magyarország és Szlovákia között a tranzitforgalom bonyolításában. Záhony, bár jelentős átrakási kapacitástöbblettel rendelkezik Ágcsernyővel szemben, ezt a kapacitást azonban jelenleg közel sem használja ki. A keleti (ukrán, orosz) és távol-keleti (kínai) gazdaságok fellendülésével illetve ezen országok Európai Unióval való külkereskedelmi forgalmának növekedésével ismét megélénkült a kereslet a Közel- és Távol-Keletet Kelet-Közép-Európával illetve Dél- és Nyugat Európával összekötő közlekedési folyosók iránt, és előrejelzések szerint ez a növekedési trend lesz a jellemző a jövőben is. A kínai áruknak egyre nagyobb aránya a vízi szállítás felől a vasútra terelődik át, melynek az EU-n belül a záhonyi térség lehet egyik fő fogadója. Napjainkban a Záhonyi térségbe érkező áru egyre jelentősebb része – ma már több mint 50 %-a – nem kerül közvetlen átrakásra, hanem raktározás, kisebb mértékben csomagolás, azaz hozzáadott érték termelést követően innen történő elosztással éri el felhasználási területét, nemcsak Magyarországra, hanem egyes áruféleségek esetén az Unió többi országába is. Alacsony ugyanakkor a tovább feldolgozás, összeszerelés, termelő tevékenység, ami az áru kényszerű (nyomtávváltás) megállására alapozva fejleszthető lenne, emelve a hozzáadott értéket, valamint a meglévő logisztikai kapacitások kihasználását.
105
2006 augusztusában a Kormány 2141/2006 számú határozatában döntést hozott a Záhony és térsége átfogó gazdaságfejlesztési munkaprogramja kidolgozásának szükségességéről. A záhonyi térség fejlesztését a 2090/2007. (V.23.) Kormányhatározat nevesítette, és biztosította a program egyes elemeinek kidolgozásához szükséges feltételeket. A Kormány 2007 decemberében határozatot hozott a záhonyi komplex program végrehajtásáról (2247/2007. (XII. 23.), és a Záhony és térsége (három város és 13 község) integrációjára, mintegy 50 ezres lélekszámú kistérség komplex fejlesztésére, beruházás-ösztönzésre és vállalkozásélénkítésre összesen 37,5 milliárd forintot irányozott elő. A 227/2008. (IX. 11.) Kormányrendelet a vasútfejlesztési projektet kiemelt jelentőségűvé nyilvánította. Komplex program A komplex gazdaságfejlesztési program célja a záhonyi térség hagyományosan meglévő – a földrajzi elhelyezkedésből, a vasúti nyomtávváltásból, valamint a tágabban értelmezett térség szállítási lehetőségeiből fakadó – logisztikai bázisán a foglalkoztatottság és jövedelemszerző képesség növelése, a teljes körű logisztikai szolgáltatások és termelő, befejező műveletekre épülő hozzáadott érték termelés feltételeinek javítása (áruelosztó központok létrehozása). A komplex program elemei együtt, egymást kiegészítve szolgálják a program céljainak elérését. Összességében, a program közlekedésfejlesztési és iparterületi infrastruktúrafejlesztési kiemelt programjai 32,5 milliárd Ft-os beruházással jöttek/jönnek létre. A közlekedésfejlesztési projektek 100%-os támogatással (Uniós forrásból 85%, magyar költségvetésből 15%) valósultak/valósulnak meg 28 milliárd Ft értékben. Pályázati rendszerben további 5-8 milliárd Ft értékű fejlesztés valósul meg a komplex program keretén belül. A program általános célja a záhonyi térség gazdaságának élénkítése, munkahelyteremtés, melyeket elsősorban a raktározási, csomagolási, áruelosztási funkciók fejlesztése, illetve az ezekre is épülő, keletről érkező nyersanyag illetve félkész áru feldolgozási és befejezési műveletek, termelő tevékenység fejlesztése révén kíván elérni. A vasúti infrastruktúra iránti keresletet részben az új Fényeslitke-Komoró ipari-logisztikai park lehetőségei határozzák meg, mely a komplex program egyik sarokköve. A program elemei a következők: • Intermodális logisztikai ipari terület kialakítása Fényeslitke - Komoró térségében • A gazdaságot és logisztikát segítő vasúti és belső közúti infrastruktúra fejlesztése • Kis- és középvállalkozások támogatása o Intermodális logisztikai kapacitás fejlesztése o Betelepülő tőkeerős cégek térségi, beszállítói kapcsolatának elősegítése o Kapcsolódó logisztikai klaszterben résztvevő vállalkozások általános és különösen informatika fejlesztése o Gazdasági tanácsadó szolgáltató tevékenység fejlesztése • Közép- és felsőfokú képzés támogatása a gazdasági tevékenység szükségleteinek kielégítésére o Felsőfokú szak- és továbbképzés fejlesztése, a nyíregyházi felsőfokú képzés infrastrukturális és szellemi fejlesztése esetleg kisvárdai kihelyezett tagozattal o Középfokú szakképzés fejlesztése a kisvárdai és záhonyi középfokú intézményekre alapozva o Átképzési programok • Nemzetközi marketing program és gazdaság, valamint közlekedés-diplomáciai program • Egységes területi szerkezeti terv kialakítása Mindezen tevékenységek különböző OP-kból és hazai forrásokból előrehaladott állapotba kerültek. A komplex program menedzselésére miniszterelnöki megbízott vezetésével működött a Záhony Térség Komplex Fejlesztése Koordinációs Iroda, mely megfelelő felhatalmazással és 106
súllyal rendelkezett, hogy a különböző forrásokat igénybevevő projektek koordinációját hatékonyan végezze, agilitása, motivációja hatékonnyá tette a projekt előkészítést és végrehajtást is. Projektek A KözOP 4. Közlekedési módok összekapcsolása, gazdasági központok intermodalitásának és közlekedési infrastruktúrájának fejlesztése prioritása külön kiemelte a záhonyi térség fejlesztésének jelentőségét, s a prioritás forrásainak nagy részét erre allokálta. A KözOP-ban is megfogalmazott cél szerint a záhonyi térségben egy európai léptékű intermodális logisztikai központ jön létre, melyhez a KözOP jelentős forrásokat nyújtott, mind a vasúti, mind a közúti infrastruktúrafejlesztés területén, kiemelt projektek támogatásával. A ciklus alatt a KözOP 4. prioritása és a projektek is jelentős eljárásrendi változáson mentek keresztül. ERFA helyett Kohéziós Alap lett a támogatás forrása, a vasútfejlesztési projekt pedig nagyprojektként az Európai Bizottság elé került. A komplex program részét képező projektek a következők:
107
Programelem kódja
Eljárás
Projekt neve
Projektgazda
Forrás
Teljes költség (bruttó ezer Ft-ban)
1.b
kiemelt projekt
Intermodális közforgalmú ipari-logisztikai terület kialakítása Fényeslitke-Komoró térségében
RFH Zrt.
ÉA OP 1. prioritás
4 436 681
2.2.1
kiemelt projekt
Záhony térségi széles nyomtávú vontatóvágány hálózat felújítása, előkészítés
MÁV Zrt.
KözOP 4. prioritás
886 800
2.2.1.1.
kiemelt projekt
Záhony térségi széles nyomtávú vontatóvágány hálózat felújítása, pályaépítés I. ütem, a vasúti projektek előkészítésével
NIF Zrt./MÁV KözOP 4. prioritás Zrt.
4 919 000
2.2.1.2.
kiemelt projekt
Záhony térségi széles nyomtávú vontatóvágány hálózat felújítása, pályaépítés II. ütem
NIF Zrt./MÁV KözOP 4. prioritás Zrt.
14 455 000
2.2.2.1.
kiemelt projekt
Záhony térség belső közúti infrastruktúrájának az ipari, logisztikai befektetésekkel összehangolt fejlesztése
NIF Zrt.
KözOP 4. prioritás
7 166 328
2.2.2.2.
kiemelt projekt
Záhony térség belső közúti infrastruktúrájának az ipari, logisztikai befektetésekkel összehangolt fejlesztése
Magyar Közút Kht.
ÉA OP 3. prioritás
757 872
3.1
pályázat
Intermodális logisztikai kapacitások fejlesztése (raktárépítés, raktár rekonstrukció, szilárd burkolattal ellátott raktározási, rakodási felület kialakítása, anyagmozgató gépek felújítása, iparvágányok)
3.2, 3.3, 3.4
pályázat
KKV Akcióprogram (tanácsadás, képzés, informatikai fejlesztés, technológia- és építés fejlesztés, infrastruktúra fejlesztés, mikro finanszírozás és garancia)
Pályázók
4.
pályázat
Képzési Akcióprogram (felsőfokú és középfokú tudásbázis fejlesztése, alapfokú tudás- és munkaerőbázis fejlesztése, humán és menedzsment szolgáltatások fejlesztése)
Pályázók
5. 6.
költségvetési támogatás költségvetési támogatás
Pályázók
GOP 2. prioritás és 3. prioritás KözOP 4. prioritás GOP 2. 3. és 4. prioritás ÉA OP 1. prioritás TÁMOP 2. prioritás releváns konstrukciói TÁMOP 1., 2. és 3. prioritás releváns konstrukciói TIOP 1. prioritás GOP 2. prioritás
Marketing Akcióprogram (ITDH)
ITDH
Területrendezési tervezés 16 településre vonatkozóan
ÖTM, XI. fejezet, 12 cím, 1 alcím, „Területrendezés”
Összesen:
2 450 000
1 210 000
500 000
800 000 40 000
37 621 681
6. táblázat: A komplex program legfontosabb elemei és azok finanszírozási háttere Forrás: Záhony Térség Komplex Fejlesztése Koordinációs Iroda
108
Eredmények: 2011. március 31-én átadták az intermodális közforgalmú ipari-logisztikai terület vasúti infrastruktúráját a Fényeslitke-Komoró ipari park területhatáráig. A tervezett mintegy 150 hektáros iparterületre már mintegy 90 hektárra logisztikai befektető, illetve feldolgozó ipar betelepülésének előkészítése van folyamatban. Évek óta folynak a tárgyalások a beruházásokról, melyeket a gazdasági recesszió ugyan lelassított, de jelentős remények vannak komoly nagyberuházó megjelenésére. A beruházások kapcsán közvetlenül kb. 2000 új munkahely jöhet létre 2015-re. Habár még a kivitelezési projektek nem fejeződtek be, de már érzékelhető a vasúti forgalom növekedése Záhonyban. A napi egy vonatpár helyett 3 közlekedik Ukrajna felé, s egyre jelentősebb az átrakó térségi szerepének növekedése is: 2011 áprilisától a szlovákiai vasérc átrakás Ágcsernyőn megszűnt, s áttevődött Záhonyba. Ennek egyik oka éppen az volt, hogy ezzel jelentős átfutási időt lehet megtakarítani. Ez a tendencia a következő időszakban, a projektek befejezésével várhatóan tovább folytatódik. A vasúti infrastruktúra fejlesztése két ütemben zajlott, az első ütem 2010-ben lezárult, a második ütem pedig várhatóan 2011. december közepéig átadásra kerül. A II. ütem esetében a munkálatok jelentős csúszással, 2011 májusában kezdődtek meg (holott a támogatási szerződés szerint 2010. végi határidőre be kellett volna fejezni a megvalósítást). A csúszások hátterében a közbeszerzések elhúzódása állt. A közútfejlesztési projektek közül a ROP-projektek lezárultak, a KözOP projekt befejezése viszont a támogatási szerződésben lévő 2011.12.15-i határidőre bizonytalan. E projekt csúszása még akadályozza, hogy a meglévő, településeken áthaladó úthálózat településközi szakaszainak felhasználásával, de a településeket elkerülve a 4. sz. főúttal párhuzamosan, a vasút fölött külön szintű áthaladást megvalósítva biztosítva legyen a térségben a már működő és majd betelepülő vállalkozások teherforgalmi útvonala. Ezáltal már elérhető a vasúti és közúti szállítás kombinálása, az iparterületek közúti elérhetősége, illetve az alternatív szállítási útvonalak kiépítésével a települések elkerülése. A GOP és ÉAOP forrásokból számos kkv nyert technológiafejlesztési és egyéb támogatást, mely a helyi cégek lehetőségeit is javítja. A marketingtevékenység hatékonysága a források csökkenése miatt alacsonyabb volt. Elkészült továbbá a Záhony és térsége különleges gazdasági övezet (16 település) fejlesztési koncepciója és szerkezeti terve, mely az övezet egészét érintő és valamennyi önkormányzat egyeztetett véleményét igénylő elemeket tartalmazta, valamint elkészült mind a 16 település fejlesztési koncepciója és településszerkezeti terve. A gazdasági övezet egészére kiterjedő összehangolt tervezésnek két fontos célja volt. Egyrészt a területhasználat jogi feltételeinek megteremtését tűzték ki célul, másrészt metodikai jelleggel, a településcsoport tervezések tartalmi követelményeinek megalapozását is szolgálta. A terv keretében 1400 hektár, gazdasági (iparilogisztikai) tevékenységre igénybe vehető terület került kijelölésre. Összességében elmondható, hogy a kialakított intézményrendszer révén a komplex program szigorú koordinációja lehetővé tette, hogy a projektek többsége kis csúszással, de megvalósult, s komoly befektetők számára megfelelő helyszínnek tekinthető, s a már meglévő cégek fejlődését is nagyban segítheti. A következő tényezők azok, amelyek a legfontosabb szerepet töltötték be a záhonyi fejlesztések eredményességében: • Erős kormányzati és helyi motiváció, elkötelezettség • Komoly befektetői érdeklődés • Hatékony menedzsment, a szereplők megfelelő koordinációja • Hatékony előkészítési munka Ugyanakkor a záhonyi projekt megfelelő hasznosulása kapcsán természetesen felmerülnek kockázatok is. A kockázatok azonosítása már az előkészítési szakaszban megtörtént, azok kezelésére folyamatosan történtek és történnek kormányzati lépések.
109
A kiépített infrastruktúrát kihasználó beruházások megjelenése nélkül a kapacitások nem tudnak megfelelően, nagy hozzáadott értékkel hasznosulni, különösen fontos lenne egy zászlóshajó nagyberuházás megjelenése, melyre hosszú ideje folynak tárgyalások, de egyelőre még nem történtek konkrét beruházási lépések, enélkül pedig a társadalmi hasznok (új munkahelyek, GDPnövekedés, adóbevételek, beszállítói hálózat építése stb.) elmaradnak a várttól. A kiépített infrastruktúra megfelelő hasznosulására a tranzitforgalom számottevő növekedésére is szükség van elsősorban Ukrajna, Oroszország és Kína felől. Amennyiben azonban ez a tranzit más alternatív útvonalakat priorizál (pl. Szlovákián keresztül Bécsig), ez szintén rontja a beruházás költséghatékonyságát, s túlméretezett kapacitásokat eredményez, jelentős fenntartási költségekkel. Ezért fontos szerepet kell kapnia a befektetés-ösztönzésnek és a gazdaságdiplomáciának, ill. marketingnek a beruházások optimális hasznosulásához. Javaslatok integrált projektek alkalmazására • Erősíteni kell az integrált fejlesztést a közlekedéspolitikában, hogy a közlekedésfejlesztés valóban eszköze legyen a társadalmi-gazdasági fejlődésnek, s a beruházások hatékonysága növekedjen. Ehhez szükséges, hogy a közlekedéspolitika ne elkülönült szakpolitikaként, csak ágazati szempontból határozza meg stratégiáját és programjait. E tekintetben a KözOP 4. prioritása komoly áttörésnek tekinthető. Fontos, hogy ez ne csak egyszeri beavatkozás legyen, hanem a következő időszakban is közelebb lehessen hozni egymáshoz a különböző ágazati szakpolitikai terveket, s ez a területfejlesztéssel összhangban történjen. • A záhonyi gazdaságfejlesztési program mintaprojektként sok tanulságot nyújt, mind a program logikáját, struktúráját, koherenciáját tekintve, mind intézményrendszerében, menedzsmentjében. Ezen eszközök megfelelő alkalmazását térben koncentráltan más területeken is meg lehet valósítani, amennyiben megvalósítható, hogy ne az ágazati érdekek érvényesüljenek mindenáron, kioltva azokat a hatásokat, melyek valódi hozzáadott értéket eredményeznek az integrált szemlélet alkalmazásával. • Záhony speciális adottságai egyedülállóak, fekvése, a keresleti igények és az évtizedek alatt kiépített infrastruktúra révén nyújtott szolgáltatási kínálat adta a fejlesztési potenciált. Hasonló jellegű projektek elsősorban az áruszállítás csomópontjaiban lehetségesek, kikötők, repülőterek vagy nagyobb logisztikai központok körül, ezeket azonban stratégiai szinten kell kezelni. • A Nemzeti Közlekedési Stratégia készítése nyújt lehetőséget arra, hogy az integrált fejlesztési programok valóban a szakmai közgondolkodás részei legyenek, és mindez konkrét projektekben is megmutatkozzon. Ehhez azonban szükséges az együttműködés és konzultáció a területfejlesztés, a gazdaságfejlesztés, az energiapolitika stb. intézményeivel. Fontos a nagyberuházói szándékok ismerete is, hiszen az integrált fejlesztések hatékonyságát nagyban segíti, ha van olyan vállalkozás, mely zászlóshajó szerepű tud lenni az adott térség fejlesztéséhez. • Az integrált fejlesztést alkalmazó programok esetében nagyon fontos a megfelelően kialakított, megfelelő kompetenciákkal rendelkező menedzsmentszervezet, mely az egymással párhuzamosan futó projektek közötti koordinációt biztosítja, a helyi, a vállalkozói és a kormányzati érdekeket, igényeket, beavatkozásokat megfelelően összehangolja, és minden szereplővel intenzíven tartja a kapcsolatot, illetve a közöttük lévő kooperációt. • A településcsoportokra kiterjedő integrált fejlesztések esetében nagyon fontos alaptényezőnek tekinthető az összes érintett településre vonatkozó területrendezési tervezés, melyet javasolt a hasonló jellegű projektek esetében kiemelten kezelni. A tervezés során kiemelt szerepet kell kapni az önkormányzatok Egyeztetési Fórumának, mely Záhony esetében nagyban segítette a hatékony koordinációt.
110
I.7. Stratégiai kontextus összefoglaló megállapítások, javaslatok Stratégiai kontextus vizsgálata Jelentős előrelépések történtek a vizsgált 11 év alatt a közlekedésfejlesztés stratégiai hátterében, de elsősorban a közlekedés szempontjából megváltozott külső körülmények miatt a STRATÉGIA (azaz az összes releváns közlekedésfejlesztési dokumentum) részét alkotó, régebben elkészült dokumentumok ma már nem tudják betölteni azt az iránymutató szerepet, amely szerint a dokumentumok hivatkozási alapul szolgálhatnak minden közlekedésfejlesztési döntés, problémás kérdés számára. Ennek egyik oka, hogy akármennyire is jó, és az uniós elvekkel harmonizáló, szakmailag megalapozott egy dokumentum, a gyakorlati megvalósításban nem feltétlenül tud érvényre jutni, nem használják őket. Másik ok pedig, hogy a tervek, programok nem felelnek meg a döntés előkészítésben résztvevők igényeinek. Például sok stratégia jellemzője, hogy mindent bele akarnak a készítők integrálni, aminek az eredményeként elvesznek a hangsúlyok. A stratégiák elemzése és az elkészített interjúk alapján elmondható, hogy az országos hálózati elemek kiépítése kapcsán a kapacitáselvű fejlesztések a meghatározóak. A közösségi közlekedésben és a kerékpáros közlekedésben viszont egyre inkább a minőségi szolgáltatások fejlesztése a meghatározó szempont. A fejezetben vázolt problémák és változtatási igények (a stratégiák nem kellő hasznosulása, nem egyértelmű szerepe, funkciója, hiányzó elemek, megváltozott külső feltételek, uniós előírások) kiküszöböléséhez alapvetően a tervezési folyamat szemléletbeli változása szükséges, csak így lehet a berögzült gyakorlatokon változtatni. Ezt csak kisebb lépésekre bontva lehet megoldani. Ilyen feladatot jelent például egy stratégiai keret felállítása, amely definiálja a különböző típusú dokumentumok funkcióját, célját (pl. mi a különbség koncepció, stratégia, program között), megfogalmazza a tervezési alapelveket, kereteket szab a struktúrának, tartalomnak stb. ágazatokra és alágazatokra vonatkozóan. Ez nem egy konkrét fejlesztési dokumentum, hanem egy általános stratégiai szerkezetet nyújt a tervezők a számára. A STRATÉGIA szerepének megerősítése teszi lehetővé, hogy erősödjön a szakmai szempontok érdekérvényesítő szerepe. Egy megfelelő stratégia hiányában ugyanis nem is lehet mire hivatkozni a döntéshozatali folyamat során. A biztos stratégiai háttér szűkíti az egyéb szempontok érvényre jutását. Az előkészítési projektek számának bővítése lehetővé teszi, hogy az előkészítés során készített költség-haszon elemzések ténylegesen alátámasszák a döntéseket, és ne csak utólag igazolják azok szükségességét. Vannak olyan esetek is, amikor a tanulmányok nem igazolják a projekt szükségességét abban a formában és abban az időszakban. Amennyiben van elég előkészített projekt, ez nem okozhat problémát a forrás felhasználásban. Az ágazati és alágazati fejlesztési dokumentumoknak és az uniós programozásnak szimbiózisban kell működnie. A STRATÉGIA elemei tartalmi és strukturális szempontból is nagyon különböznek, nem alkotnak koherens rendszert. Az uniós programozás és megvalósítás alapvetően projekt szemléletű, 7 éves ciklusokban gondolkodik és nem nagy távú terveket, hanem a rendelkezésre álló keretek mellett reálisan megvalósítható célokat tűz ki. E mellett a hazai ágazati tervek általában rövid- (3 éven belüli) és közép-, 10-15 éves távra terveznek, a megvalósítás reális feltételeivel pedig kevésbé foglalkoznak. Ezt a két rendszert kell összehangolni úgy, hogy az ágazati stratégiák elsődlegesen megfogalmazzák a célokat, a fejlesztési kereteket, kijelöljék azt a mozgásteret, amiben aztán az uniós projekteket is meg lehet valósítani. Így az operatív programok tervezése is sikeresebb lehet, ha az uniós és egyéb 111
fejlesztések előkészítése és megvalósítása egy közös, jogszabályi háttérrel alátámasztott hosszú távú fejlődési pálya mentén épül fel. Ezzel egyértelmű „játékteret” lehet teremteni a fejlesztések, az egyes projektek tervezése, előkészítése és végrehajtása számára. A fejlesztési tervekben, Ogy. határozatokban, Korm. határozatokban kulcsszerepet kapnak a nevesített projektek, amelyek elsősorban a nagyprojekteket ölelik fel, de vannak olyan listák is, amelyek ennél jóval szélesebb kört ölelnek fel. Ezek a projektlisták tartalmazzák az aktuálisan prioritást élvező projektek körét. A listák tartalma a vizsgált időszakon belül nagyon sokszor változott. A 2. számú mellékletben szereplő táblázat részletesen összesíti, hogy az egyes projektek mely főbb fejlesztési dokumentumban fordulnak elő, és melyekből hiányoznak. A táblázat egyúttal feltünteti, hogy ezek közül eddig mi valósult meg és milyen forrásból. Ez alapján elmondható, hogy a közút kapcsán, elsősorban a gyorsforgalmi fejlesztések terén a legtöbb kitűzött célt, különösen a vizsgálati időszak elejéről, már sikerült elérni. Hiányzik még azonban az M3 Vásárosnaményig és az M43 országhatárig történő kiépítése. Ezen kívül még az M8, M9, M85, M86 egy-egy szakasza, az M35 Debrecen – Berettyóújfalu közötti szakasza, az M0 51. sz. főút és M5 közötti szakasza nem készült még el. A vasúti fejlesztések ennél sokkal nagyobb lemaradást tükröznek a tervekhez képest. A Budapest- Hegyeshalom vonal rekonstrukciója mellett a Budapest-Cegléd-Szolnok-Lőkösháza vonal fejlesztése is lassan befejeződik, de nem készült még el a Budapest-KelenföldSzékesfehérvár-Boba vonal, s az V/C folyosó vasúti fejlesztései sem. Bár voltak kikötői fejlesztések, de ezen a téren például az ISPA stratégiához képest vannak hiányosságok. Ugyanakkor azt is meg kell említeni, hogy az ISPA stratégia után már sokkal kevésbé hangsúlyos a tervezésben ez a terület. A légi közlekedésre nem volt meghatározó a projektek nevesítése, de az sem került megvalósításra, csak a Sármelléki repülőtér, de nem állami vagy uniós forrásból. A kiemelt projektek esetében nem elsősorban a szakmai szempontok alapján történik a kiválasztás. Ezt már csak az is nehezíti, hogy nincs egyértelműen lefektetve az a kritériumrendszer, hogy milyen szempontokat kell figyelembe venni a projektek rangsorolása, értékelése, priorizálása során. E mellett a gyakran változó prioritási listák és az uniós forráslehívás ütemének tartása miatti nyomás esetenként felülírja a szakmai kívánalmakat. A ROP-ok esetében több régióban is alakítottak ki különböző szempontrendszereket, de általánosan egyik sem terjedt el. Az EKFS is tartalmaz ilyen szempontokat (nemzetközi szerep, költség-haszon arány, forgalmi telítettség, környezetvédelmi és területrendezési szempontok, egyéb pl. turizmus, honvédelem, társadalmi támogatottság, előkészítettség). Ugyanakkor az EKFS sem említi a gazdasági szempontokat, területi kohéziót, a hasznosság és a költség tényezőjét. Mindenképpen javasolt egy ilyen rendszer kialakítása az alkalmazási feltételek pontos meghatározásával. A tervezési folyamat során az alábbi szempontokat kell figyelembe venni: • Alapvetően fontos a stratégia későbbi érvényesülése szempontjából a stratégia céljának, funkciójának, szerepének a meghatározása, a többi stratégiához (pl. gazdaságfejlesztési, energetikai stb. valamint az alágazati stratégiákhoz) képest különkülön a kapcsolódás meghatározása. Ehhez a tervezési folyamat részeként a céldátumokra tekintettel kell szintetizálni, értékelni a dokumentumok tartalmának helyességét/szükségtelenségét annak fényében, hogy mi valósult meg és mi változott meg. • Minimum elvárásokat, követelményeket kell megfogalmazni. Melyek azok a minimum szolgáltatási színvonalat jelentő feltételek, vagy minimum elérési idők, és az ehhez szükséges minimum infrastrukturális elemek, amelyeket biztosítani kell a közlekedési hálózatnak. Ennek a lépésnek kulcseleme, hogy nem kell minden típusú infrastruktúrát mindenhol kiépíteni, és nem feltétlenül kell a legdrágább, legmodernebb infrastruktúrát minden szinten fejleszteni, hanem a társadalmi igények alapján kell determinálni a fejlesztési irányokat. 112
• Szükségletek és korlátozó tényezők is a STRATÉGIA szerves részét kell képezzék: o meghatározó társadalmi-gazdasági környezet, környezeti állapot (pl.: jelentős jövedelmi különbségek, ami determinálja a fizetőképes keresletet, területi kohézió), o megváltozott közlekedési szokások és igények, o uniós előírások, amelyeket kötelezően teljesíteni kell, o infrastruktúra kiindulási fejlettsége, de nem elsősorban és nem csak alágazati szemléletben vizsgálva, hanem a felhasználás, közlekedési funkció szerint (külön dimenzióban a nemzetközi hálózat, belterületi országos hálózat, regionális és helyi hálózati elemek szerepe a személy és teherforgalom egyes alágazataiban), o fenntartási költségek számba vétele, • A stratégia céljait rövid-, közép és hosszú távra az eddig vázolt részletes elemzések alapján kell levezetni. Ennek során adjuk meg a választ, hogy mire kell reflektálnia a közlekedésfejlesztésnek. • Ki kell alakítani a projektek rangsorolását megalapozó kritériumrendszert, annak módszertanát, alkalmazási feltételeit, ha szükséges alágazatonként. • Az eddig vázoltak ismeretében lehet a Stratégiában projekteket nevesíteni. Az átfogó szakpolitikai stratégiának kell a projektek legszélesebb körét tartalmaznia. Ezek potenciális megvalósításához azonban komoly projekt előkészítési munka vezet. • A projekt előkészítés feladatát intézményesíteni kell a közlekedéspolitikai fejlesztésben. Ehhez rögzíteni kell a stratégiában az előkészítés célját, hasznát, módszereit, elvárt eredményeit, alkalmazási területeit. Ennek központi eleme annak kihangsúlyozása, hogy nemcsak az uniós társfinanszírozásba bevont projektekre kell megvalósíthatósági tanulmányt készíteni, hanem a hazai fejlesztésekre is. Így tudjuk a hasznosság elvét széles körben is alkalmazni. • A stratégiában szereplő projektek egy részéhez nem készül részletes megvalósíthatósági tanulmány, nem kerül mindegyik megvalósításra, vagy nem azzal a műszaki megoldással. Hogy mi kerül előkészítésre vagy finanszírozásra, az a projekt kiválasztás során dől el. Rögzíteni kell a projekt kiválasztási eljárás menetét, az érintett intézmények feladat és felelősségi körének a meghatározásával együtt. Jelenleg ez a rendszer kevéssé szabályozott és nyomon követhető eleme, ezt pótolni kell a nyomon követhetőség érdekében. (Ezen iránymutatások alapján lehet mérlegelni, hogy mely projektek kerüljenek be az OP-ba.) • Fontos kihangsúlyozni, hogy a STRATÉGIA kulcsfeladata, hogy biztosítsa azokat a szakmai információkat, amivel az OP tervezés során alá lehet támasztani, hogy milyen közlekedésfejlesztési irányok, projektek segítik a Kohéziós Politika céljainak, ill. a Fehér Könyv iránymutatásainak a teljesítését. EU források a közlekedési alágazatok fejlődésében A 2004-2006 közötti időszakban a ROP-ból megvalósított projektek összköltségének 90 %-a, a 2007-13-as időszakban a 74 %-a jut közútfejlesztésre, a KIOP-ból pedig 80%, a KözOP-ból pedig 40 %, ami arra utal, hogy csökken az útépítések dominanciája az uniós források felhasználásában. Ugyanakkor ez csak az uniós forrásokra vonatkozik, a hazai költségvetési eszközökre nem. A vasúti fejlesztéseket túlnyomórészt az ISPA és a KözOP forrásaiból finanszírozták. A legtöbb kerékpáros közlekedési projektet a ROP és a ROP-ok finanszírozták, az NFT Iben kizárólag turisztikai célokból, az NSRK-ban jellemzően hivatásforgalmi célokból, de a KözOP-on, sőt a KEOP-on belül is megjelent kerékpáros cél (dunai árvízvédelmi gáton futó kerékpárút).
113
Az intermodális fejlesztések igen sokrétűek, ennek megfelelően majdnem minden OP-ból kötöttek támogatási szerződét ilyen jellegű projektekre. A gazdasági operatív programokból finanszírozott projektek esetében a logisztika, a ROP-okból a közösségi közlekedés fejlesztése volt a fő cél, míg a közlekedési OP-kből vegyesen finanszírozták a két célt. A víziközlekedést két nagy részre oszthatjuk: a nem kereskedelmi – vitorlás, evezős – hajózás céljait szolgáló beruházásokat a ROP-okból, a kereskedelmi kikötőfejlesztéseket a gazdasági és közlekedési OP-kból támogatták. EU és hazai közlekedésfejlesztési források illeszkedése Összességében tehát az uniós források megjelenését követően nincsenek olyan, korábban hazai forrásból támogatott beavatkozási területek, amelyekre az uniós források nem fordítanának erőforrásokat. Sőt sokkal több forrás áll a fejlesztési területek rendelkezésére. A hazai források korábbi alacsony szintje miatt egyes területek így a vasút, közösségi közlekedés és a kerékpárút tekinthető az uniós támogatások legfőbb nyertesének. Azonban teljesen más a finanszírozási gyakorlat, ami miatt sokan nehezebben kerülnek be a potenciális kedvezményezettek körébe. A hazai források felhasználása egészen más gyakorlat szerint működött, mint az uniós támogatásoké, amelyekre kiépült egy önálló intézményrendszer. A hazai projektek esetén elegendő volt a hazai döntéshozó szerveknek jóváhagyni a fejlesztéseket. Az uniós pénzekből finanszírozott operatív programokban jellemző egy minimum projekt méret, támogatási összeg. Korábban a hazai forrásokból a sok kisméretű projekt kapott pénzt, ami csak a túlélést segítette, de azt sokkal szélesebb körben. Az uniós rendszerben a nagyobb projektek miatt jobban koncentrálódnak a források, és a pénzügyi korlátok miatt kevesebb települést érintenek. Ott ugyan nagyobb a hatásuk, de ez a kimaradtak körében negatívan csapódik le. Így az uniós forrásszerzésénél elsősorban a prioritási rangsor számít, vagyis az adott beavatkozási terület, például a belterületi utak támogatása mennyire fontos a 4-5 számjegyű utakhoz képest, illetve hogy a 4-5 számjegyű utak vagy akár az autópályák kategóriájában az elfogadott listán hol helyezkedik el az adott projekt. Ebben az előkészítésnek van kulcsfontosságú szerepe. Amely projekteket megfelelően előkészítik, azok lesznek alkalmasak uniós források elnyerésére. Az a folyamat azonban nem követhető le egyértelműen, hogy egy –egy projekt miként jut el a projektötlettől vagy az előkészítéstől kezdve a megvalósításig, míg másik valahol megreked. Itt viszont lényegében visszakanyarodunk a stratégiai kontextus fejezetében vázolt elemzésekhez. a projekt kiválasztási folyamat problémáinak hátterében ugyanis részben az áll, hogy a vizsgált időszakban nem volt olyan – minden érintett szereplő által elfogadott – átfogó, jogszabályi erővel bíró stratégia, amely az origót jelentette volna a projektek kiválasztásához akár az uniós programozást, akár a hazai finanszírozást tekintjük. Stratégiai fenntarthatóság vizsgálata A területi kohézió szempontjából a megvalósult fejlesztési projektek összességében igazodtak az ország társadalmi-gazdasági fejlettségi képéhez, és a beruházások a legfejlettebb coreterületeken és a legelmaradottabb, felzárkóztatásra szoruló régióban koncentrálódtak. A társadalmi-gazdasági különbségek csökkentése és egyben a versenyképesség növelése érdekében két olyan területen zajlottak beruházások, ahol meglehetősen elmaradott a közlekedési infrastruktúra és ez jelentős gátat szab a gazdaság fejlődésében: az Észak-magyarországi régió, valamint a két alföldi régió az egyik ilyen terület, a másik pedig a Közép-magyarországi régió, amely az ország versenyképességének javítása szempontjából fontos célterület.
114
A szolgáltatás orientált fejlesztések területén a vizsgált időszak első feléhez képest a KözOPban jelentős elmozdulás történt, megnőtt a projektek műszaki tartalma, fő szempont a szolgáltatás színvonalának és az utaskomfortnak a növelése lett. A járműállomány megújítása azonban továbbra is sarkalatos pont, amire a KözOP csak részben, a nagyvárosok kötöttpályás fejlesztéseinél biztosított megoldást. A környezetbarát közlekedési módok fejlesztése a megvalósult közlekedésfejlesztési projektek között hangsúlyt is kapott, mivel a beruházások negyede környezetbarát közlekedési beruházás (kötöttpályás, tömegközlekedéses autóbusz, vízi-, gyalogos és kerékpáros közlekedés, P+R, B+R, TramTrain) támogatása volt. A Magyarországot érintő nemzetközi folyosók közül a IV. és V. folyosót érintették nagyon jelentős közúti és vasúti fejlesztések egyaránt, hozzájárulva ezzel a nemzetközi átjárhatóság biztosításához. Ugyanakkor az európai szintű hálózati hatások csak akkor tudnak érvényesülni, ha a folyosók teljes hosszukban határtól-határig kiépülnek. Annak ellenére, hogy több fejlesztés már közvetlen összeköttetést biztosít a szomszédos országokkal, még vannak hiányosságok, így a BpLőkösháza vonalon, illetve az M3 és M43 autópályán. Szinergia vizsgálat A kiválasztott településeken elvégzett szinergia vizsgálat több esetben is rámutatott a fejlesztések összekapcsolódásának erősségeire, illetve gyengeségeire. Debrecen térsége az egyik legjobb példa arra, hogy milyen jelentős eredményeket lehet felmutatni 2000-2011 között a közlekedési infrastruktúra hálózat kiépítettségét tekintve. 2006-ra készült el az M35 autópálya, a 35. sz. főút burkolat megerősítése. A két projekt időben egymáshoz közel került megvalósításra, ami az építés ideje alatt komoly nehézségeket okozott az elérhetőségben. A befejezést követően viszont két kiváló minőségű párhuzamos útszakasz jött létre, bár különböző szolgáltatási színvonallal. Ez is magyarázza részben, hogy miért alacsonyabb az M35 forgalma az eredetileg várthoz képest. Pozitív példa viszont a kerékpárúthálózat bővítése, hiszen a tervezett további fejlesztések a már korábban megépült kerékpárutak (Mikepércsi úton, Pallagi úton) folytatását és külső területek, szomszédos településekkel való összekötését teszik lehetővé. A projektek összekapcsolódása, egymást erősítő hatása sok esetben nem valósult meg megfelelően. Ezt példázzák a mohácsi térségben megvalósult közlekedésfejlesztések. Mohács az V/c és a VII. Páneurópai folyosó mentén fekszik, ennek következtében intermodális és logisztikai szerepkör betöltésére determinált a város és annak térsége. Ehhez kapcsolódóan jelentős fejlesztések valósultak meg, vagy vannak folyamatban a térségben M6 és M60 autópálya, 56. sz. főút felújítása, a Mohácsot elkerülő szakasz megépítése, a Mohács déli iparterület feltáró út építése, valamint az 51171 j. Kölked - erdőfűi bekötőút burkolatának felújítása. Az úthálózat kialakítása során azonban egyértelműen látszik az összeköttetések hiánya. Párhuzamosan haladnak egymás mellett a fejlesztések, így igazából nem tudják Mohácsot bekapcsolni a nemzetközi hálózatba. Budapest-Cegléd-Szolnok-Békéscsaba-Lőkösháza vonalon helyezkedik el Szolnok. A projekt egyelőre nem tudta jelentősen javítani az elérési időt Budapest-Szolnok viszonylatban. Az elérhetőségi számítások alapján Bp-Keleti-Szolnok viszonylatban 3,5 percet javult a gyorsvonat elérhetőségi ideje, ami 4%-os elérési idő csökkenést, javulást jelent. Összehasonlítva a többi felújított vonal eredményeivel, ez alacsonynak mondható. Ennek oka részben a budapesti pályaudvarokról a nyílt vonalig történő eljutás hossza, itt még nem voltak olyan felújítások, amelyek javíthatnák az elérést. E problémák kiküszöbölésére válaszul már a
115
KözOP projektként előkészítés alatt van a Szolnoki vasútállomás felújítása, más projekteknél pedig az elővárosi fejlesztések felgyorsítása. Integrált fejlesztések értékelése Az integrált szemlélet a projektek komplexitását emeli ki, olyan projekteket kíván megvalósítani párhuzamosan, melyek révén – e projektek összekapcsolásával – a hozzáadott érték nő. Tovább kell erősíteni az integrált fejlesztést a közlekedéspolitikában, hogy a közlekedésfejlesztés valóban eszköze legyen a társadalmi-gazdasági fejlődésnek, s a beruházások hatékonysága növekedjen. A záhonyi térség komplex gazdaságfejlesztési programja mintaprojektként sok tanulságot nyújt, mind a program logikáját, struktúráját, koherenciáját tekintve, mind intézményrendszerében, menedzsmentjében. A kialakított intézményrendszer révén a záhonyi komplex program szigorú és hatékony koordinációja lehetővé tette, hogy a projektek többsége kis csúszással, de már megvalósult, s komoly befektetők számára megfelelő helyszínnek tekinthető, s a már meglévő cégek fejlődését is nagyban segítheti. A program sikerében fontos szerepet töltött be az erős kormányzati és helyi motiváció, elkötelezettség, valamint a hatékony előkészítési munka. Hasonló jellegű projektek elsősorban az áruszállítás csomópontjaiban lehetségesek.
116
II. FELADATCSOPORT: BEMUTATÁSA
A
FEJLESZTÉSEK
RENDSZEREZETT
A fejlesztések bemutatásához szükséges adatbázishoz és annak feldolgozásához kapcsolódórészletes módszertan a 3. számú mellékletben található. A vizsgálatokat projektszinten, vagy a projektszintű adatokat prioritás vagy operatív program szintre aggregálva végeztük el. A vizsgálatok alapját képező projektszintű lista a következő adatbázisokból állt össze: • ISPA és Kohéziós Alap: a projektek 2011. április-májusi monitorong sheet-jei; • INTERREG: NFÜ adatszolgáltatás, a programok honlapjai; • NFÜ: az NFÜ térképtér adatbázisából 2011. 07. 16-án leszűrt adatbázis; • KözOP, ROP-ok: az EMIR adatbázisból 2011. 07. 04-én leszűrt adatbázis; • ETE/IPA/EPNI: NFÜ adatszolgáltatás, a programok honlapjai; • Hazai források, PPP és EIB projektek: KKK és MÁV PV adatszolgáltatás. Az adatbázisok összesen 1308 db európai uniós finanszírozású projektet és 954 db egyéb finanszírozású projektet tartalmaznak. A vizsgálatba bevont projektek felölelik a 2000-2011 között előcsatlakozási forrásból és a csatlakozást követően rendelkezésre álló uniós forrásokból támogatott közlekedési projekteket, valamint magukba foglalják a közúti, vasúti és kerékpárúti fejlesztések egyébforrásból finanszírozott projektjeinek közel teljes körét. A nem uniós finanszírozású projektek esetében nem teljes körű az adatbázis, mivel az alsóbbrendű utak és a belterületi utak fejlesztést szolgáló költségvetési előirányzatok adatai nem álltak rendelkezésünkre. Magyarország folyó áron összesen 2 068 milliárd Ft (6,8 Mrd EUR) európai uniós támogatást kötött le támogatási szerződéssel 1 308 közlekedésfejlesztési célú projektre a vizsgált időszak során. (A támogatott projektek összköltsége 2 385 milliárd Ft). Miután a nem uniós projektek esetében csak összköltség adatok állnak rendelkezésre, ezért az összeadhatóság és az összehasonlíthatóság érdekében az alábbiakban az összköltség adatokkal számoltunk. 900 000 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
7. ábra: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek összköltsége a támogatási szerződés időpontja szerint (2000-2011, millió Ft, 2011-es áron)
117
A támogatások időbeli eloszlása a szerződéskötések alapján nagyon nagy egyenetlenségeket mutat: 2003-ban nem történt szerződéskötés, míg a 2008-2010-es időszakra koncentrálódott a teljes időszakra vonatkozó összköltség 73%-ára a szerződések megkötése. A projektek számát tekintve is erre a három évre jutott az összes projekt 77%-a. A 12 év során vizsgált közlekedésfejlesztésre fordított fejlesztési összeg fele származik uniós támogatásból, másik fele hazai költségvetési forrás, PPP vagy EIB hitel formájában került finanszírozásra. A 8. ábra e két fő csoport mentén mutatja meg az összes támogatás megoszlását. Meg kell jegyezni, hogy a PPP és az EIB hitel is a hazai költségvetést terheli. A támogatásban részesített projektek leszerződött összköltségének megoszlása, 2000-2011
UNIÓS 47%
EGYÉB 53%
8. ábra: A támogatásban részesített projektek leszerződött összköltségének megoszlása, 2000-2011, 2011-es áron
Időben előrehaladva a hazai és uniós támogatások közötti arányok eltolódtak az uniós források irányába. Bizonyos alágazatok, így a vasút, közösségi közlekedés esetében végig az uniós források voltak a meghatározók. De például a főútvonalak és gyorsforgalmi úthálózat esetén a hazai forrásoknak volt nagy szerepe.
118
750
600
450 Mrd Ft 300
150
0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
EU-finanszírozott projektek összege a gyorsforgalmi beruházások összköltségéből Hazai projektek összege a gyorsforgalmi beruházások összköltségéből
9. ábra: A gyorsforgalmi út beruházások finanszírozási megoszlása 2000-2011 között (forrás: EMIR, KKK)
Ez azt is jelenti, hogy a központi költségvetés terhelése – közvetlen kifizetések, hitelek és PPPkonstrukciók révén – lehetett volna kisebb is, amennyiben a projekteket az aktuális uniós források felhasználásával finanszírozzák. Ennek okai természetesen sokrétűek. Egyrészt visszavezethető az első fejezetben leírt következetes stratégiai szemlélet, a szakmai szempontok érvényesülésének a hiányára, másrészt a programmenedzsment fejezetben részletezett pénzügyi, finanszírozási problémákra. Ha részletesebben bontjuk fel a támogatások források szerinti megoszlását, akkor pontosabb képet kaphatunk arról, hogy a különböző időszakok és a hazai illetve uniós források mennyiben tudtak hozzájárulni a vizsgált időszakhoz.
119
Támogatási szerződéssel rendelkező projektek leszerződött összköltségének megoszlása források szerint (2011-es áron) ISPA 5.88%
KIOP 1.73%
KA 3.50%
Hazai 35.14%
KÖZOP 29.37%
EIB 1.29%
ROP-ok 4.86%
PPP 16.09%
ROP 0.91%
GOP PHARE 0.55% 0.19% határmenti KEOP GVOP 0.17% 0.02% 0.28%
10. ábra: Támogatási szerződéssel rendelkező projektek leszerződött összköltségének megoszlása források szerint (2011-es áron), % 2000-2011
Az autópálya építések magas költségvonzatának eredménye az is, hogy az összes támogatás források közötti megoszlása során a hazai támogatásoké a legnagyobb szelet, 35%. Meg kell jegyezni, hogy a hazai támogatások magas részaránya részben arra vezethető vissza, hogy az egész időszakot (2000-2011) felöleli, szemben a KözOP-pal (2007-11). Ugyanakkor a hazai források aránya még nagyobb lenne, ha az alsóbbrendű utak forrásait is hozzá tudtuk volna adni. Jelentős még a PPP konstrukcióban megvalósított projektek részaránya az összes fejlesztési összegből, 16%. Ezzel szemben a ROP-okból összesen a két programciklus alatt eddig lekötött forrás kevesebb, mint az összes forrás 6%-a. Érdemes kiemelni még, hogy az első közlekedési fejlesztéseket felölelő ISPA projektek összes támogatása mai árakon számolva nagyobb, mint a 2007-13 között lekötött összes ROP forrás.
II.1. Közlekedési ágazatok szerinti bemutatás A közlekedési ágazatok közül az összes forrás majdnem fele vasúti közlekedéshez, majdnem 44 %-a közúti közlekedéshez kötődik.
120
2,0%
1,8% 0,4%
Közút
Kerékpárút
Víziközlekedés
43,9% Vasúti közlekedés
Intermodális beruházások
49,7%
Logisztikai beruházások
Egyéb közösség közlekedési beruházások
1,9% 0,3%
11. ábra: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek összegének aránya ágazatok szerint (2000-2011, 2011-es áron)
Ehhez képest volumenét tekintve jóval kisebb az összes többi fejlesztési területre, mint kerékpárút, közösségi közlekedés fordított uniós forrás nagysága. Ez azonban nem elsősorban az egyes fejlesztési irányok priorizálását tükrözi, sokkal inkább a különböző infrastruktúraelemek fejlesztésének eltérő költségigényét. A teljesség kedvéért azonban meg kell említeni, hogy a közösségi közlekedés területén is a szükségleteket tekintve igény lenne jelentős volumenű beruházásokra járműbeszerzés formájában. Ez azonban nem kapott akkora prioritást az uniós fejlesztési programokban. Ezzel párhuzamosan lehet még megemlíteni a szintén jelentős forrásokat igénylő, közlekedési módváltást biztosító létesítményeket, központokat, mint parkolók, kerékpáros kiegészítő infrastruktúrák stb., amelyek sok esetben egyelőre még csak tervként körvonalazódnak. Érdemes megnézni az egyes alágazatokon belül is a források megoszlását. Amennyiben az összes projektet vizsgáljuk, látható, hogy mennyivel több forrást használt fel az úthálózat az elmúlt 12 év alatt (köszönhetően a hazai források egyenlőtlen megoszlásának), másrészt, hogy azon belül mely alágazat volt a domináns.
121
4,000
3,500
önk. út
3,000
gyorsforgalmi út Mrd Ft
2,500
2,000
1,500
villamos 1,000
4-5 szj. út nagyvasút
500
2. rendű út 1. rendű út
metró
0
12. ábra: A közúti és kötöttpályás fejlesztéseken belül a különböző altípusok között a források megoszlása (2011-es áron a beruházási költség) Mrd Ft, 2000-2011
A közútfejlesztéseken belül nagyon alacsony az alsóbbrendű utakra fordított támogatások aránya. Ezzel párhuzamosan szembeötlő, hogy mennyire magas a kötöttpályás projektek költségvonzata, és nemcsak a nagyvasúti projekteké, hanem a metró és villamos projekteké.
II.2. Fejlesztés típusa szerinti bemutatás A támogatásban részesített projektek vizsgálata során megkülönböztettük a projekteket a szerint, hogy új infrastruktúra elem létrehozását, már meglévő infrastruktúra elem fejlesztését vagy pedig felújítását szolgálták. Ez alapján az uniós támogatási források 39%-a olyan projektek megvalósulásában hasznosult, amelyek új infrastruktúrát hoztak létre. Ezzel szemben a projekteknek alig több mint fele célozta meg a jelenlegi infrastruktúra-hálózat fejlesztését vagy felújítását. Az infrastruktúra-hálózat fenntartási költségeinek csökkentése azt igényelné, hogy az új beruházások aránya kisebb, a jelenlegi hálózat fejlesztése nagyobb szerepet kapjon. Az időbeli megfigyelések azt mutatják, hogy a projektek előkészítése (bár a csatlakozás előtti időszakban az előkészítés része volt a projektnek) és a felújítások kaptak egyre nagyobb hangsúlyt. Igaz ez programozási időszakokra is, de a legutóbbi programozási időszakon belül is.
122
Fejlesztés típusa Előkészítés Új beruházás Elkerülő utak Összekötő utak Gyorsforgalmi utak Egyéb új beruházás Fejlesztés Földutak szilárd burkolattal ellátása Burkolatmegerősítés Többnyomúsítás Szélesítés Átépítés Csomópont-átépítés Egyéb fejlesztés Felújítás Korszerűsítés Rekonstrukció Egyéb felújítás Egyéb, nem besorolható Mindösszesen
20002003 0 0 0 0 0 0 61 639
20042006 2 024 138 195 20 503 2 061 107 412 8 218 64 295
0
202
2007Összesen 2011 122 240 124 264 698 701 836 896 114 856 135 360 11 231 13 292 176 503 283 916 396 341 404 559 382 675 508 608 9 674
9 876
31 725 23 699 61 128 116 552 0 0 149 129 149 129 0 2 293 1 070 3 363 29 914 38 968 1 400 70 281 0 2 983 5 923 8 907 0 15 486 150 902 166 388 82 832 25 029 472 793 580 654 0 2 934 58 091 61 025 82 832 2 719 347 893 433 444 0 19 948 66 809 86 757 0 1 490 17 233 18 724 144 470 246 585 1 671 477 2 062 532
7. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek támogatási összege a támogatási szerződés időpontja és a fejlesztés típusa szerint (2000-2011, millió Ft, 2011-es áron)
. Fejlesztés típusa
2000- 2004- 2007Összesen 2003 2006 2011
Előkészítés Új beruházás Elkerülő utak Összekötő utak Gyorsforgalmi utak Egyéb új beruházás Fejlesztés Földutak szilárd burkolattal ellátása Burkolatmegerősítés Többnyomúsítás Szélesítés Átépítés Csomópont-átépítés Egyéb fejlesztés Felújítás Korszerűsítés Rekonstrukció Egyéb felújítás Egyéb, nem besorolható Mindösszesen
0 0 0 0 0 0 3
4 52 6 5 1 40 41
78 335 37 28 4 268 419
93 397 44 33 5 317 473
0
1
75
77
15 29 0 9 6 9 1 10 2 22 18 270 52 318 7 55 4 21 41 242 5 29 147 1 151
50 9 15 12 24 293 376 63 28 285 36 1 339
2 0 0 1 0 0 3 0 3 0 0 6
8. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek darabszáma a támogatási szerződés időpontja és a fejlesztés típusa szerint (2000-2011)
Például 2004-06 között még 52:41 arányban támogattak új beruházást illetve fejlesztést, míg 200713-as időszakban az eddigi adatok alapján már megfordul az arány 335 új beruházásra 419 fejlesztés jut.
123
Az előkészítésre fordított erőforrások növekedését mutatja, hogy az egy projektre jutó átlagos támogatási összeg több mint a kétszeresére nőtt az elmúlt években 2004-06-hoz képest. Ennek következménye az is, hogy 2007-11 között az előkészítési projektek 1,6 milliárd Ft-os 1 projektre jutó átlagos összköltsége a legtöbb fajta útkategória átlagos kivitelezési összegénél is magasabb. Fejlesztés típusa Előkészítés Új beruházás Elkerülő utak Összekötő utak Gyorsforgalmi utak Egyéb új beruházás Fejlesztés Földutak szilárd burkolattal ellátása Burkolatmegerősítés Többnyomúsítás Szélesítés Átépítés Csomópont-átépítés Egyéb fejlesztés Felújítás Korszerűsítés Rekonstrukció Egyéb felújítás Egyéb, nem besorolható Mindösszesen
2000- 2004- 2007Összesen 2003 2006 2011 0 680 1 591 1 546 0 3 166 2 206 2 333 0 3 417 3 210 3 239 0 466 445 448 0 126 368 44 126 60 574 0 386 1 625 1 468 41 092 2 306 1 019 1 393 0
225
177
178
31 725 1 642 2 117 0 0 16 693 0 425 142 59 827 47 709 163 0 1 505 300 0 1 009 723 57 302 534 1 525 0 469 1 152 57 302 735 16 729 0 522 291 0 557 625 49 197 1 973 1 556
3 249 16 693 255 9 097 401 741 1 836 1 075 18 792 324 615 1 823
9. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott közlekedésfejlesztési projektek egy projektre jutó átlagos támogatási összege a támogatási szerződés időpontja és a fejlesztés típusa szerint (2000-2011, millió Ft/db, 2011-es áron)
II.3. Transzeurópai hálózatok szerinti bemutatás Az európai közlekedésben főszerepet játszó folyosók (páneurópai korridorok, illetve a TENT hálózat elemei) az összes beruházási költség mintegy 38 %-át kötötték le. Az V/C. és X/B. páneurópai korridor vasúti vonalára még előkészítési projektek sem folytak. A projektek elsősorban a IV. és V. Páneurópai folyosó hiányzó elmeinek a kiépítését, illetve meglévő elemeinek a rekonstrukcióját szolgálták: • IV. folyosó: közúton: M15 (Rajka-M1); M1 (Hegyeshalom-Budapest), M0 (M1-M5), M5 (Budapest-Szeged), M43 (Szeged-Nagylak). • IV. folyosó: vasúton: 1. vonal (Hegyeshalom-Budapest), 100. vonal (Budapest-Szolnok), 120. vonal (Szolnok-Lőkösháza). • V. folyosó: közúton: M70 (Tornyiszentmiklós-M7), M7 (Letenye-Budapest), M0 (M7M31), M31 (M0-M3), M3 (Budapest-Nyíregyháza), 41. főút (Nyíregyháza-Beregsurány). • V. folyosó: vasúton: 25. vonal (Bajánsenye-Boba), 20. vonal (Boba-Székesfehérvár), 30. vonal (Székesfehérvár-Budapest), 80. vonal (Budapest-Nyíregyháza), 100. vonal (Nyíregyháza-Záhony). • VII. folyosó Duna vonalát is több kikötőfejlesztés érinti. • Ezen kívül az V/B. folyosót [41. vonal (Gyékényes-Dombóvár), 40. vonal (DombóvárBudapest)] érinti egy előkészítési projekt.
124
•
Az V/C [M6 (M0-57. főút) 57. főút (M6-Mohács), 56. főút (Mohács-Udvar), 66. vonal (Magyarbóly-Villány), 65. vonal (Villány-Pécs), 40. vonal (Pécs-Budapest)] és az X/B folyosón [M5 (Budapest-Röszke); 150. vasútvonal (Budapest-Kelebia).] azonban még tervezési szinten sem rendelkeznek fejlesztési projektek támogatási szerződéssel. Páneurópai hálózatokban betöltött szerep Páneurópai korridorok IV. folyosó V. folyosó V/B. folyosó V/C. folyosó VII. folyosó X/B. folyosó TEN-T hálózat 6. tengely 7. tengely 18. tengely 22. tengely kiegészítő TINA elem Mindösszesen
200020042003 2006 231 734 176 789 152 254 47 709 79 480 128 630 0 0 0 0 0 450 0 0 231 734 50 421 79 480 2 262 0 0 0 450 152 254 47 709 0 0 231 734 176 789
2007Összesen 2011 325 928 734 451 229 143 429 106 216 363 424 473 1 763 1 763 0 0 3 022 3 472 0 0 304 858 587 013 178 262 260 004 98 325 98 325 3 022 3 472 6 455 206 418 18 795 18 795 490 893 899 416
10. táblázat: Az európai uniós forrásokból támogatott páneurópai közlekedésfejlesztési projektek összköltsége a támogatási szerződés időpontja és az érintett folyosó szerint (2000-2011, millió Ft, 2011-es áron)
Az alábbi térképeken láthatók az egyes programciklusokban hazai és EU forrásokból megvalósult közútfejlesztési projektek. A projektek ciklusról ciklusra előrehaladva egyre nagyobb térségeket fedtek le az országban, a projektek túlnyomó többsége a 2007-től induló költségvetési ciklusban kapott támogatást. A projektek nagyobb része a Dunától keletre valósult meg, és ezen belül is inkább a 4. sz. főúttól északra eső térségben. A legnagyobb összegű és hosszúságú, összefüggő projektek (autópályaépítések) lényegében hazai forrásokból valósultak meg.
125
13. ábra: Közútfejlesztési projektek 2000-2004 közötti időszakban
14. ábra: Közútfejlesztési projektek 2004-2006 közötti időszakban
126
15. ábra: Közútfejlesztési projektek 2007-2011.07.01. közötti időszakban
16. ábra: Megvalósult közútfejlesztési projektek a források szerint
127
Az alábbi térképeken láthatók az egyes programciklusokban előkészített, folyamatban lévő vagy megvalósult kötöttpályás fejlesztési projektek. A városi kötöttpályás projektek még nem fejeződtek be, és vasúti fejlesztés is mindössze nyolc vonalat érintett: teljes hosszában a SopronSzentgotthárd és Felsőzsolca-Hidasnémeti vonalakat, jelentős hosszban pedig az 1., 25., 100., 120. és 140. sz. vonalakat. A kivitelezés alatt álló vonalak hosszúsága nem olyan jelentős, annál inkább az előkészítés alatt álló projekteké: teljes hosszban a 10. és 80. vonal, jelentős részében pedig a 20. 70. és 100. vonal, valamint a Balaton környéki vonalak újulhatnak meg. Ezzel oldódna valamennyire a keleti országrész jelenlegi relatív fölénye (legalábbis ami a felújított vonalak hosszát illeti).
17. ábra: EU forrásból megvalósult kötöttpályás fejlesztési projektek 2000-2006 közötti időszakban
128
18. ábra: EU forrásból megvalósult kötöttpályás fejlesztési projektek 2007-2011.07.01. közötti időszakban
19. ábra: EU forrásból megvalósult kötöttpályás fejlesztési projektek 2000-2011.07.01. közötti időszakban
129
20. ábra: EU forrásból előkészítés alatt álló kötöttpályás fejlesztési projektek 2011.07.01-én
130
III. FELADATCSOPORT: VIZSGÁLATA
KÖZVETLEN
EREDMÉNYESSÉG
III.1. Eredményesség vizsgálata III.1.1. Az indikátorok jellemzése Az indikátorok csoportosítása Az operatív programok által meghatározott indikátorok az OP és a prioritások célkitűzéseit számszerűsítik. Így válik lehetővé az IH számára a nyomon követés, amely a megvalósítás folyamatát, előrehaladását, illetve az elért eredményeket jelzi. A 2000-2011 közötti időszak közlekedésfejlesztéssel foglalkozó dokumentumainak eredményesség vizsgálatára használt indikátorok alapvetően ötféle csoportot képeznek attól függően, hogy milyen távlatú eredmény mérésére alkalmasak. Az output, vagy kimeneti indikátorok a beruházások végrehajtásának folyamatát, ill. rövid távú céljainak teljesülését jelző mutatószámok, pl. új és felújított útszakaszok hossza. Az eredmény indikátorok a beruházások középtávú eredményeit leíró mutatószámok, pl. utazási idő csökkenése. A hatás indikátorok a végrehajtott beruházások társadalmi, gazdasági, természeti környezetre gyakorolt, hosszú távú hatásait számba vevő mutatószámok pl. az átmenő forgalom csökkenése a belvárosi főutakon. A horizontális eredmények mérésére szolgáló indikátorok, a dokumentumokban megfogalmazott átfogó célok teljesülését vizsgálják, mint pl. az egységre jutó CO2-kibocsátás csökkenése az áruszállításban. A mag indikátor pedig a bizottsági útmutatóban szereplő legfontosabb indikátorok. Az output és az eredmény indikátorok csoportján belül van a legtöbb féle mutató. A 2004-2006os ROP esetében a legtöbb indikátor output indikátor volt, a 2007-2013-as ROP-ok Akcióterveiben az eredményindikátorok száma volt a legtöbb, amelyek elsősorban a NyugatDunántúli és Dél-Alföldi ROP-ban jelentek meg. A 2004-2006-os KIOP indikátorai között még alig szerepel néhány, a 2007-2013-as KözOP Akciótervei esetében azonban mind az output, mind az eredmény indikátorok száma jelentősen megnőtt. Az indikátorokat a szerint is csoportosíthatjuk, hogy milyen szinten mérik a célok teljesülését. Ezek alapján vannak operatív program, prioritás, intézkedés és projekt szintű indikátorok. Ezek azonban nem jelennek meg következetesen minden egyes egymásra épülő dokumentumban, így nehézkessé teszik a célok teljesülésének mérését. Az indikátoroknak ez az összetett rendszere egyszerre akar több információt is számszerűsíteni, így a célokat, ténylegesen elért eredményeket, és az elvárt hatásokat. Ennek azonban az az eredménye, hogy egy nehezen áttekinthető, értelmezhető rendszer kapunk, amiből csak komoly nehézségek árán lehet a szükséges információkat kiszedni. Az alábbiakban az egyes dokumentumokban megtalálható indikátorok sokaságát a szerint vizsgáltuk meg, hogy tematikus alapon hogyan lehet relatíve homogén csoportokat képezni belőlük. Olyan indikátor csoportokba rendeztük az indikátorokat, amelyek tartalmilag a leginkább összehasonlíthatók függetlenül attól, hogy output/eredmény/hatás vagy program/prioritás/projekt szintű indikátorról van szó. Az egyes csoportokon belül így több hasonló tartalmú mutató jelenik meg, ill. egyes mutatók között minimális eltérés van, esetleg csak 131
a mértékegysége került megváltoztatásra. A konkrét mutatók minden esetben a 7. mellékletben szerepelnek. Az indikátorcsoportok a következők: • utak hosszának változása, • utak állapotának változása, • vasutak hosszának változása, • általános napi forgalom, • modal split arányának változása, • áruforgalom változása, • elérhetőségi, utazási idő változása, • balesetek számának változása, • tömegközlekedés támogatásának mérésére szolgáló indikátorok, • horizontális szempontok vizsgálatára alkalmas indikátorok • egyéb indikátorok.
Utak hosszának mérésére szolgáló indikátorok Az utak hosszának mérésére szolgáló indikátorok között a TEN-T hálózatkiépülésének mérésére speciális, egyedi mutatók szerepelnek, amelyek a KözOP Akcióterveinek egyes prioritásaihoz kapcsolódnak. Az output indikátorok a TEN-T hálózat fejlesztése során újonnan épített, ill. a már meglévő utak fejlesztésével nyert utak hosszát mérik kilométerben. A TEN-T hálózat kiépülésének mérése mellett a KIOP-ban, valamint a ROP-okban a különböző, alacsonyabb rangú utak hosszának változását mérő indikátorok jelennek meg. Az output indikátorok között a beruházások során újonnan épített és/vagy a felújított utak hosszát mérik kilométerben a mutatók. A Nyugat-Dunántúli ROP-ban kifejezetten a 4 és 5 számjegyű utak, valamint a kerékpárutak fejlesztésének mérésére használt mutatók szerepelnek. Külön indikátorral mérik a környezetbarát utak hosszának változását. Eredményindikátor csak a Közép-Dunántúli Operatív Programban jelenik meg, amely indikátor azt méri, hogy a fejlesztések eredményeként az adott burkolat minőségű 4 és 5 számjegyű utak hossza hogyan változik. Ezen indikátorok tehát lényegében mind a beruházások által érintett utak hosszának változását mérik, mégis különböznek egymástól, hiszen valamelyik indikátor túlságosan is konkrét, például csak a „Környezetbarát közlekedési módokhoz kapcsolódó infrastruktúra hosszának növekedését”, vagy csak a 4-5 számjegyű új utak hosszát méri. Más indikátor viszont jóval tágabb kört fog át, és csak annyit definiál, hogy korszerűsített és újonnan épített utak hossza. Ez a különbözőség mutatja, hogy alapvetően azt kell eldönteni az indikátorok megfogalmazásnál, hogy mit akarunk kifejezni. Specifikusan egy-egy cél tartalmára akarjuk konkretizálni az indikátort, hogy azt a célt minél pontosabban tudjuk leírni, vagy a program egészének a célját akarjuk kifejezni. A program keretében megvalósított fejlesztések eredményeinek a bemutatását ez utóbbi módszer segíti, így az értékelés szempontjából csak a prioritás és program szintű indikátorok használata javasolt elsősorban output és eredmény szinten. A projekt szintű indikátorok leginkább a monitoring tevékenységhez szolgáltatnak információt.
Vasutak hosszának mérésére szolgáló indikátor A vasutak hosszának változását mutató indikátorok a KözOP-ban jelennek meg és a beruházások kimeneti eredményeit mérik. Az indikátorok egyrészről az újonnan épített, másrészről a korszerűsített kötöttpályás hálózat hosszát mérik. Külön mutatók mérik a TEN-T hálózatban
132
megvalósított beruházások eredményességét. Emellett a budapesti város és elővárosi, valamint a vidéki város és elővárosi kötöttpályás közlekedés hálózatának változását, amelyből a metróhálózatra fordított beruházások kimeneti eredményeit is külön kezelik az indikátorok. A vasúti indikátorok esetében a rendszert az bonyolítja, hogy vannak specifikus indikátorok annak érdekében, hogy a fejlesztések műszaki tartalmát minél pontosabban körülírják, például kétvágányúsított vonal vagy 225 kN tengelyterhelésre (min. 120 km/h mellett) fejlesztett TEN-T vonal. Ezek ugyanazon prioritáson belül alkalmazandók, de nem lehet őket aggregálni. Azt, hogy az indikátorok rendszere még összetettebb lett az idő előrehaladásával és a különböző változtatásokkal mutatja, hogy a 2007-08-as indikátorok még egyben kezelték a felújított és épített vonalakat, a 2009-10-es akcióterv indikátori viszont már külön.
Elérési, utazási idő változását mérő indikátorok Az elérési és utazási idő változása a beruházások közvetett eredménye, így azt eredményindikátorok segítségével lehet mérni. Ezeknél az indikátoroknál a különböző módszertani megközelítés teszi túlságosan összetetté az indikátorok rendszerét. Lehet nézni elérési és utazási időt. ROP esetén lehet számolni az elérést egy adott településhez, központhoz, vagy egy magasabb rendű úthoz, csomóponthoz stb. Sőt a javulást ki lehet fejezni nemcsak időben hanem az érintett lakosság nagyságát tekintve. Például a 2007-2013-as ROP-okban szereplő eredmény indikátorok között szereplő indikátorok között azonban vannak olyanok, amelyek nem túl specifikusak, hanem túl sok információt sűrítenek egy indikátorba és így nem egyértelmű, hogy milyen cél tartalmát fejezi ki az indikátor. Például a beruházás eredményeként növekvő azon lakosság száma, akik 15/20/30 percen belül elérik a kistérségi központot, ill. gyorsforgalmi úthálózatot közúton, illetve egy másik indikátor azt méri, hogy a kistérség központot közúton és tömegközlekedéssel mekkora lakosság éri el 15/20/30 percen belül. Ezen indikátorok esetében felmerül, hogy az operatív programok céljait nem fejezi-e ki jobban, ha a közúti és tömegközlekedési elérhetőséget külön nézzük, vagy a kistérség központ és a gyorsforgalmi kapcsolat elérhetőségét külön nézzük. E mellett az indikátor értelmezhetőségét is nagyban segíti az egyszerűsítés. Ezen kívül még egy általános módszertani problémára is rávezetnek ezek az indikátorok: a változást százalékosan vagy értékben is meg lehet adni, ami megint nem összeadható indikátorokat eredményez. A KözOP Akcióterveiben az elérési és utazási idők változását közúton, megyei szinten mérő mutatók szerepelnek, valamint speciális mutatók vonatkoznak a TEN-T és a kötöttpályás közlekedési hálózat fejlesztés eredményeinek mérésére. Amennyiben egyes beavatkozási területek esetében szükséges a KözOP és ROP szintjén az összhang és a kapcsolódások biztosítása, akkor annak kivitelezése esetenként nehézségeket okoz. Más célokat szolgálnak a KözOP és a ROP indikátorok ezért ugyanazt az indikátort nem lehet rájuk alkalmazni, de amelyik beavatkozásnál releváns, ott az indikátorok összekapcsolását az indokolja, hogy így lehetne igazán a kohéziós politika eredményeit kimutatni. . A kötöttpályás közlekedési hálózat fejlesztésének eredményeként bekövetkező változást külön indikátorok mérik, szintén más megközelítésben. Az indikátorok a metró, a budapesti városi, vidéki városi és az elővárosi viszonylatban mérik az utazási idő változását
133
Általános napi forgalom mérésére szolgáló indikátorok A ROP-ok esetében jelenik csak meg az átlagos napi forgalom vizsgálata, mint eredményindikátor, mely két mutatókört foglal magában, amelyek egyrészt a fejlesztett viszonylatok napi forgalmát, másrészt a fejlesztett viszonylatokat használó átmenő forgalmat vizsgálja. Ennél az indikátornál például nem egyértelműen vezethető le, hogy a ROP esetében milyen célok vizsgálatához tud információval szolgálni. Ráadásul a fenntartható közlekedésfejlesztéssel nehezen összeegyeztethető a tartalma. A 2007-13-as ROP-ok esetében már nem is került alkalmazásra, ami mutatja, hogy bár összetettebb lett a rendszer egésze, de vannak előremutató kezdeményezések is.
Közösségi közlekedés támogatását mérő indikátorok A közösségi közlekedés fejlesztésének eredményeit és hatásait mérő indikátorok a ROP-okban jelennek meg, amelyek elsősorban a közösségi közlekedést igénybevevők számának változását mutatják. Ezeknek az indikátoroknak a megfogalmazásában azonban a szinten tartás, ill. a növekedés szerepel, amelyet lehetne egységesen változásként megfogalmazni és %-osan kifejezni. Az átmenő forgalom csökkenése a belvárosi főutakon indikátor a hatás indikátorok között szerepel, jóllehet a meghatározásában nincs különbség a felsorolt három eredmény indikátorhoz képest. Lényegét tekintve ez az indikátor is eredményindikátor. A közösségi közlekedés támogatását mérő indikátorok között a KözOP prioritásaiban a budapesti városi és elővárosi, valamint a vidéki városi kötöttpályás közlekedés fejlesztésének hatásindikátorai is megtalálhatóak. Az 5. prioritás keretében létrehozott infrastruktúrát használó és így jobb közlekedési lehetőségekkel kiszolgált utasok száma indikátor ugyanakkor nem szükséges indikátor, hiszen az összes többi indikátor összegzésével egyszerűen létrehozható.
Áruforgalom változásának mérésére szolgáló indikátorok A közlekedési beruházások eredményeként létrejövő áruforgalmi kapacitásnövekedés indikátorai a KözOP Akcióterveiben szerepelnek. Az indikátorok között két kört lehet elkülöníteni: az egyik a közúti, a másik a vasúti áruszállítás változását méri. Ugyanakkor az indikátorok célszerűségében itt is merülnek fel kérdések, pl. a KözOP 4. prioritásánál használt Támogatott központokba beérkező árumennyiség növekedése, valamint az Intermodális áruforgalom növekedése a támogatott központokban indikátorok tartalma nem válik el élesen egymástól.
Utak állapotának mérésére szolgáló indikátorok Az utak állapotát mutató indikátorok a beruházások outputját mérik, de az útszakasz teljes hosszának minőségi változását mutatják. A 2004-2006 időszakban a ROP beruházásoknál a TSZekben a fenntartási időszakra rögzített eredmény indikátorok jellemzően nem voltak szinkronban a beruházás műszaki tartalmával elérhető útállapottal, illetve nem vették figyelembe az utak természetes időbeni változását.
Modal split arány változásának mérésére alkalmas indikátorok A modal split arány mérésére szolgáló indikátorok közül csak a KIOP-ban használták az alábbi indikátort, amelynek megadása azonban, a módszertan miatt, nehezen teljesíthető: A közútról a vasútra, ill. vízi útra terelt tehergépjárművek száma.
134
Balesetek számának változására alkalmas indikátorok A jobb útviszonyoknak köszönhetően a balesetek számának változása mind a KIOP-ban, mind a KözOP-ban elvárt hatás, amely elsősorban a közúti közlekedést érinti.
Horizontális szempontok vizsgálatára alkalmas indikátorok A horizontális szempontok között elsősorban az energia megtakarítás és az üvegházgázok kibocsátásának változására vonatkozó indikátorok jelennek meg, ezen belül is a szállóporra, a CO2-ra és az egyéb üvegházgázokra koncentrálva (N2O, CH4). A KözOP különböző dokumentumaiban azonban ugyanaz a mutató különböző mértékegységgel rendelkezik, amely szakmailag kifogásolható: Üvegházhatású gáz (CO2, N2O, CH4) emisszió mértékének változása az OP hatására mértékegység CO2e, Üvegházhatású gáz (CO2, N2O, CH4) kibocsátás mértékének változása az OP hatására mértékegység kt CO2e /év. A két mutató tartalma ugyanaz, hiszen az emisszió és a kibocsátás szinonim fogalmak. A KIOP projekteknél az Útburkolat egyenetlensége, burkolatállapot, teherbírás c. indikátort is használták. A ROP-nál a TSZ-ben meg volt határozva az út minőségének javulása (OKA adat) és a 4-5 számjegyű utak építésével vagy felújításával közvetlenül érintett települések összlakossága. Céloknak való megfelelés Az alábbi táblázat bemutatja, melyek azok az indikátorok, amelyek konkrét célhoz, intézkedéshez rendelhetők. A KözOP és a 2007-2013-as ROP-ok esetében például nehezen lehetett behatárolni, hogy mely indikátorok mely célok teljesülésének vizsgálatára alkalmazhatók, ebből adódóan meglehetősen hiányos is az indikátorok köre. A célok teljesülése akkor mérhető indikátorokkal, ha minden egyes cél, ill. az azokhoz tartozó intézkedések és konstrukció esetében meg vannak határozva az indikátorok output, eredmény, hatás és horizontális eredmények szintjén. Emellett célszerű megadni a használt indikátor pontos meghatározását is, mert így egyértelművé tehető, hogy az adott cél elérését miért az az indikátor jellemez. A KIOP 2. intézkedése esetében például nem egyértelmű, hogy a környezetkímélő közlekedési infrastruktúra fejlesztése és az elérhetőségi mutatók javítása cél elérését hogyan lehet alátámasztani a balesetek számának csökkenésével. Hasonló probléma merül fel például a 2004-2006-os ROP 2.1-es konstrukciója esetén, ahol a helyi és helyközi tömegközlekedés infrastrukturális feltételeinek javítása cél teljesülését nem támasztja megfelelően alá a támogatott tömegközlekedési projektek száma. Jobb eredményt lehetne elérni az említett mutató differenciálásával, mint ha csak a tömegközlekedési projektek összes számát vizsgáljuk. Célszerű azt is vizsgálni, hogy milyen projektek lettek támogatva, ill. ha az infrastrukturális feltételek javulását mutató indikátorokat használunk, pl. tömegközlekedési eszközök számának változása. Az ÉAOP 3.2. konstrukció céljának megvalósulását jól lehet jellemezni a közösségi közlekedést igénybe vevők számának növekedése (fő) indikátorral, a 3.1. konstrukció teljesüléséhez nem lehet egyértelműen indikátort rendelni, a 3. Intézkedés esetén a lakosság mobilitásának javítása cél elérését azonban jól lehet jellemezni a kistérségi központot közúton és közösségi közlekedéssel 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése (fő) indikátorral. Az egyes intézkedések esetében tehát célszerű az indikátorokat alulról indulva meghatározni, először az egyes konstrukciókhoz rendelve indikátorokat, majd felfelé haladva az intézkedésekhez.
135
Átfogó célok KIOP
Intézkedések/Konstrukciók Konkrét célok
Kapcsolódó indikátorok
2. A közlekedési infrastruktúra Környezetkímélő közlekedési fejlesztése infrastruktúra fejlesztése és az elérhetőségi mutatók javítása 2.1 A főúthálózat műszaki Infrastrukturális feltételek javítása a regionális és régióközi közlekedési A közlekedési színvonalának emelése kapcsolatok érdekében infrastruktúra Települési átmenő forgalom csökkentése elérhetőséget javító fejlesztése, korszerű úthálózat kialakítása Zaj, rezgés és légszennyezés csökkentése Főutak állapotának javítása 2.2.1. Az elővárosi közösségi Az elővárosi vasútvonalak összehangolt közlekedés fejlesztése fejlesztésével a közúti közlekedéssel A környezetkímélő versenyképes infrastruktúra létrehozása közlekedési infrastruktúra 2.2.2 Intermodális központok Intermodális központok vízi, közúti és fejlesztése közlekedési kapcsolatainak vasúti kapcsolatainak kiépítése fejlesztése ROP 2. Térségi infrastruktúra és A települések elérhetőségének javítása, települési környezet fejlesztése főként a perifériális elhelyezkedésű területeken 2.1 Térségi kapcsolatrendszer Az alsóbbrendű közúthálózat fejlesztésével a kistérségek és a perifériális A kiegyensúlyozott fejlesztése helyzetű települések belső elérhetőségi területi fejlődés viszonyainak javítása elősegítése Iparterületek, gazdasági létesítmények megközelíthetőségének javítása Helyi és helyközi tömegközlekedés infrastrukturális feltételeinek javítása KözOP Az elérhetőség 1. Az ország és a Az ország jobb bekapcsolása az európai javítása a régióközpontok nemzetközi gazdasági vérkeringésbe és a fejlődő versenyképesség közúti elérhetőségének javítása piacok adta lehetőségek jobb kihasználása növelése és a a közlekedési infrastruktúra fejlesztésével társadalmi-területi kohézió erősítése
136
Balesetek számának csökkenése (%) Korszerűsített és újonnan épített utak hossza (km) Új és felújított útszakaszok hossza (km) Utazási idő csökkenése a magasabb rendű utakhoz történő kapcsolódási lehetőség miatt (%) Új és felújított útszakaszok hossza (km) A) Környezetbarát közlekedési módokhoz kapcsolódó infrastruktúra hosszának növekedése (km) B) A közösségi közlekedés használati arányának növekedése (%) A közútról a vasútra, ill. vízi útra terelt tehergépjárművek száma (db)
Utak építésével vagy felújításával közvetlenül érintett települések összlakossága (fő) A megépített vagy felújított négy- és ötszámjegyű utak hossza (km) Az ipari területekhez vagy turisztikai vonzerőkhöz vezető megépített vagy felújított utak hossza (km) A támogatott tömegközlekedési projektek száma (db)
TEN-T hálózat gyorsforgalmi útjainak megkezdett fejlesztései ill. kiépítései (befejezett szakaszok) (km) Épített TEN-T gyorsforgalmi utak hossza (km) A teljes TEN-T hálózat utazási idejének csökkentése szgk/tgk (perc)
Átfogó célok céljából
Intézkedések/Konstrukciók Konkrét célok 2. Az ország és a régióközpontok nemzetközi vasúti és vízi elérhetőségének javítása 3. Térségi elérhetőség javítása
Régiók (belső és egymás közötti) elérhetőségének javítása a társadalmi és területi kohézió erősítése érdekében
4. Közlekedési módok összekapcsolása, gazdasági központok intermodalitásának és közlekedési infrastruktúrájának fejlesztése
A közlekedés intermodalitásának fejlesztése, a vállalkozások versenyképességének segítése és a régiók alternatív megközelíthetősége céljából
Kapcsolódó indikátorok Kétvágányúsított TEN-T vasúti hálózat hossza (km) 225 kN tengelyterhelésre (min. 120 km/h mellett) fejlesztett TEN-T vasútvonalak hossza (km) A teljes TEN-T hálózat összegzett utazási idejének csökkenése a nemzetközi expressz vonatok menetrendjei szerint (perc) 115 kN tengelyterhelésre fejlesztett vagy épített főutak (befejezett szakaszok hossza összesen) (km) A főúthálózat átlagos burkolat állapotosztályzatának javulása (mm) Az érintett főúthálózat burkolat-állapotának átlagos változása a nyomvályúk átlagos csökkenése következtében (mm) A KözOP által támogatott központokba beérkező árumennyiség növekedése (ezer tonna) Intermodális áruforgalom növekedése a KözOP által támogatott központokban (ezer tonna) A záhonyi térség vasúti áruforgalmának növekedése (ezer krk)
ROP-OK
A közösségi közlekedés fejlesztése
ÉMOP: A régió gazdasági versenyképességének javítása, figyelemmel a régión belüli területi, társadalmi-gazdasági különbségek mérséklésére.
5. Városi közösségi fejlesztése
és
elővárosi A közösségi közlekedés környezetbarát Épített metróhálózat hossza (km) közlekedés fejlesztése Épített/korszerűsített budapesti városi kötöttpályás hálózat hossza (metró nélkül) (km) Épített/korszerűsített budapesti elővárosi kötöttpályás hálózat hossza (2. vágány) (km) Épített/korszerűsített vidéki városi kötöttpályás hálózat hossza (km) 3. Településfejlesztés Az elmaradott kistérségek szegregációjának megakadályozása, a kistelepülések népességmegtartóképességének javítása, az aprófalvak funkcióváltásra, ill. újranépesülésre való előkészítése érdekében a falusi infrastruktúra fejlesztése. 3.2 Kistérségek központi településeinek fejlesztése
137
Átfogó célok
Intézkedések/Konstrukciók Konkrét célok 5. Térségi közlekedés Kistérségi központok, főutak közúti, ill. fejlesztése tömegközlekedéssel való elérhetőségének javítása, különös tekintettel a kistelepülések munkahelyhez, közszolgáltatásokhoz való jobb hozzáférésére. ÉAOP: Az Észak- 3. Közlekedési feltételek A lakosság mobilitásának javítása alföldi régió javítása természeti és társadalmi értékeire, 3.1 Közúti közlekedési Az oktatási és szolgáltatási centrumok, településhálózati infrastruktúra fejlesztése térségi központok elérésének javítása sajátosságaira építve, 3.2 Közösségi közlekedési A közlekedésen belül a közösségi a regionális rendszerek fejlesztése közlekedés részaránya csökkenésének versenyképesség megállítása erősítése, valamint a régión belüli területi különbségek csökkentése. DAOP: Dél-alföldi 3. Hátrányos helyzetű kistérségek régió átfogó célja a elérhetőségének javítása fenntartható 3.1.1 Közúti elérhetőség Települések és kistérségek közötti növekedés biztosítása, javítása egyenlőtlenségek mérséklése a foglalkoztatás bővítése, valamint a területi különbségek kiegyenlítése KDOP: A jövőkép 4. Helyi és térségi Regionális kohézió erősítése környezeti elérését szolgáló környezetvédelmi és és közlekedési infrastrukturális stratégiai fejlesztési közlekedési infrastruktúra beruházásokon keresztül. cél, hogy a Közép- fejlesztés
138
Kapcsolódó indikátorok Saját kistérségének központi települését közúton és tömegközlekedéssel 30 percen kívül elérő lakosság számának csökkenése (fő) Közösségi közlekedést igénybe vevők számának növekedése (%) Kistérségi központot közúton és közösségi közlekedéssel 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése (fő)
Közösségi közlekedést növekedése (fő)
igénybe
vevők
számának
Kistérségi központot közúton és tömegközlekedéssel 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése (fő)
Átfogó célok Intézkedések/Konstrukciók Konkrét célok dunántúli régió a 4.2. Az elérhetőség fejlesztése gazdasági-társadalmi innováció, az állandó megújulás elemeinek hatékony alkalmazásával a magyar régiók közötti kiváló gazdasági helyzetét és jövedelem-termelő képességét megőrizze. 5. Az elérhetőség javítása és A régió belső vonzáscentrumainak környezetfejlesztés (mikro- és kistérségi központok, nagyvárosok) elérhetőségének javítása Az egyéni gépjármű közlekedés térhódításának lassítása a közforgalmú közlekedéssel szemben 5.1. A hálózati jelentőségű DDOP: Dél- négy- és öt számjegyű dunántúli régió mellékúthálózat fejlesztése felzárkóztatása az 5.2 Összehangolt térségi ország fejlettebb közforgalmú közlekedési rendszer kialakítása térségeihez 5.3. Városi agglomerációs és a Balaton térségi közösségi közlekedési rendszer fejlesztése 5.4. A hivatásforgalmú kerékpáros közlekedés feltételeinek megteremtése 3. Városfejlesztés Térségközponti funkciókat hatékonyan NYDOP: ellátó, élhető városok alkotta Környezetileg városhálózat. tudatosan tervezett fejlesztésekkel a 3.2.1 Helyi és helyközi regionális közösségi közlekedés adottságokhoz infrastrukturális feltételeinek illeszkedő gazdasági javítása
139
Kapcsolódó indikátorok Kistérségi központot közúton és tömegközlekedéssel 15/20/30 percen belül elérők számának növekedése (fő)
Kistérségi központot és gyorsforgalmi úthálózatot 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése (fő) Közösségi közlekedést igénybe vevők számának szinten tartása (fő)
Közösségi közlekedést igénybe vevők számának szinten tartása (fő)
Átfogó célok és közszolgáltatási infrastruktúra megteremtése a növekedés és foglalkoztatás elősegítése érdekében. KMOP: A Középmagyarországi régió nemzetközi versenyképességének növelése a fenntartható fejlődés elvének érvényesítése mellett
Intézkedések/Konstrukciók Konkrét célok Kapcsolódó indikátorok 4. Környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra 4.3.1 Térségi közlekedési Jó környezeti állapot és a térségi Kistérségi központot közúton 15/20/30 percen belül kapcsolatok fejlesztése központok, alközpontok biztonságos elérő lakosság számának növekedése (fő) elérhetősége 2. A versenyképesség keretfeltételeinek fejlesztése 2.1 A régión belüli közúti - A települések és kistérségek forgalmi közlekedési kapcsolatok viszonyainak hatékonyabb szervezése a fejlesztése haránt irányú közlekedési kapcsolatok fejlesztésével 2.2 A régió külső elérhetőségét A régió versenyképességének javító közúti közlekedési elősegítése a nemzetközi úthálózatba való infrastruktúra fejlesztése bekapcsolódással 2.3 A közösségi közlekedés - A közösségi közlekedés alternatív működési feltételeinek közlekedési módjai kihasználhatóságának fejlesztése elősegítése
11. táblázat: Indikátorok és célkitűzések összefüggései
140
Az átmenő forgalom csökkenése a belvárosi főutakon (%) A közösségi közlekedésben szállított utasok számának változása a régió városaiban (%)
A vizsgált 11 év alatt elért eredményeket úgy lehet a leginkább összegezni, ha az időszak elején megfogalmazott célokhoz mérjük azokat. Ezért kindulópontként felvillantjuk a Nemzeti ISPA Stratégiában megfogalmazott célokat: • A kiválasztott vasúti projektek célja a forgalomfejlődés fontosabb szűk keresztmetszeteinek és akadályainak eltávolítása, elsősorban az utazási idő csökkentésével, a biztonság, kiszámíthatóság, kényelem és a vasúti szolgáltatások egyéb minőségi paramétereinek javításával azokon a folyosókon, ahol a Magyarország, Ausztria és a szomszédos jelölt országok közötti nemzetközi teher- és utasforgalom valamennyi típusában meglévő növekedési lehetőség a legnagyobb. • A Közösség követelményeinek kielégítése érdekében jelentős hosszúságú közutat és számos hidat kell megerősíteni. Ennek teljes költsége mintegy 238 millió €. Míg csaknem a teljes országos úthálózatot fokozatosan modernizálni kell, az ISPA keretében olyan utakat kell felújítani, amelyek tényleges elemei a jelenlegi TINA hálózatnak és a közeljövőben autóúttá fejlesztésüket nem tervezik.. Az M0 keleti szektor projekt lényegesen javítja a budapesti agglomeráció keleti és észak-keleti része lakosságának környezeti és életkörülményeit, ugyanakkor lehetőséget biztosít a forgalom fejlődéséhez, miközben mérsékli a Budapestre tartó, illetve az onnan kiáramló közúti személy- és teherforgalom valamennyi típusát. Az M43 megépítése pedig lehetőséget biztosítana a meglévő 4-es út növekvő forgalmának fogadásához. Célértékek teljesülése ISPA és Kohéziós Alap 2004-06 Típus Output Output Output
Indikátor neve Felújított és 11,5t tengelyterhelésig megerősített utak hossza Épített TEN-T gyorsforgalmi utak hossza Rekonstrukcióval érintett vasútvonalak hossza
Mértékegység
Célérték
Tényérték
km
470
420
km
103
39
km
488
443
12. táblázat: ISPA, KA 2004-06 indikátor értékek
Nemzeti Fejlesztési Terv programjai
KIOP (2004-2006)
OP
Output (mag)
KIOP 2004-06 indikátor Indikátor neve típusa Korszerűsített és újonnan épített utak hossza
paraméter
hol jelenik meg?
Kiindulási érték
Cél
Tényérték 12/31/2009
km
KIOP OP
0
260
179
141
Ered Output mény Output Hatás
Prioritás
Mag/h Eredmén atás y (mag)
KIOP 2004-06 indikátor Indikátor neve típusa
paraméter
hol jelenik meg?
Kiindulási érték
Cél
Tényérték 12/31/2009
%
KIOP OP
0
10
17
%
KIOP OP
-5
-15
km
KIOP 2. Prioritás
0
260
179
%
KIOP 2. Prioritás
0
10
17
Balesetek számának csökkenése
%
KIOP 2. Prioritás
0
-5
-15
Új és felújított útszakaszok hossza
km
KIOP 2.1.
894
1060
1073,13 (179,13)
Utazási csökkenése
idő
Balesetek számának csökkenése Korszerűsített és újonnan épített utak hossza Utazási csökkenése
idő
Eredmény
Horizontális Horizontális eredmény eredmény
Intézkedés
Eredmény
Eredmény
Output
Környezetbarát közlekedési módokhoz kapcsolódó km KIOP 2.2. 0 12.4 28.3 infrastruktúra hosszának növekedése Utazási idő csökkenése a magasabb rendű eljutási idő KIOP 2.1. 0 10 8.95 utakhoz történő %-a kapcsolódási lehetőség miatt A közösségi közlekedés használati % KIOP 2.2. 0 5 28 arányának növekedése A közútról a vasútra ill. vízi útra 17591 (89) terelt db KIOP 2.2. 0 17000 (3070) tehergépjárművek száma Azon projektek részesedése az OPban, amelyeknek KIOP % 100 18 ill. 6/6 pozitív vagy eredményindikátor semleges környezeti hatásuk van Egységre jutó CO2KIOP 2.2.1. És kibocsátás % 2.2.2/b -9.4 csökkenése az hatásindikátor áruszállításban * Az indikátorok tényadatainak forrása a Záró Végrehajtási jelentés a Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program megvalósításáról. (2010.09.15.) 13. táblázat: KIOP indikátor értékek
142
A KIOP-on belül a közlekedésfejlesztési projektek megvalósítását a „Közlekedési infrastruktúra fejlesztése” c. 2. prioritás támogatja. A programszintű indikátor a „Balesetek számának csökkenése” mutató alakulását a KIOPban megvalósuló fejlesztéseken túlmenően számos más tényező is befolyásolja. Az OP és az azokon kívül eső tényezők hatásainak tényleges felmérésére csak a beruházások befejezését követő 5-10 éves időtávban lehetséges, így a hatás jelenleg csak előzetesen becsülhető. A relatív baleseti mutató módszerével számolt indikátorérték13 összességében a célérték teljesülését, a projektek sikerességét bizonyítja. A horizontális indikátorok (12, 13) esetében az OP az „Azon projektek részesedése az OP-ben, amelyeknek pozitív vagy semleges környezeti hatásuk van” indikátor esetében a 100 % célérték teljesült, hiszen az intermodális csomópontok fejlesztése, a közösségi közlekedés fejlesztését szolgáló projektek esetében mindenhol teljesül a pozitív környezeti hatás, a közúti beruházások környezeti hatása pedig semlegesnek mondható. A teljesülés részben azzal magyarázható, hogy a Környezetbarát közlekedési infrastruktúra fejlesztése intézkedés kivételével a projektekről nem állnak adatok rendelkezésre, mivel az indikátorokat nem írták elő a Támogatási Szerződés, és a Kedvezményezett, UKIG erre hivatkozva elzárkózott az adatszolgáltatástól.14 Az „egységre jutó CO2 kibocsátás csökkenése az áruszállításban” (13) indikátor teljesülése összességében pozitívnak mondható, hiszen 9,4%-os csökkenés következett be, azonban volumenében 3,9 millió kg-mal nőtt a kibocsátás. Mint ahogy az a KIOP projektek prioritás szintű indikátorait bemutató táblázatban is látható, a célértékek teljesülése két indikátor esetén nem valósult meg: A „korszerűsített és újonnan épített utak indikátor” (1) nem érte el a tervezett 260 km-es célértéket, amelynek oka elsősorban az, hogy a támogatott projekteken belül az eredetileg tervezettnél magasabb lett a projektek költsége. „Utazási idő csökkenése a magasabb rendű utakhoz történő kapcsolódási lehetőség miatt” (8) nevű indikátor esetében a korábban alkalmazott számtani átlagon alapuló számítási módszer elvetésre került, mivel az elért eredményt a projektek darabszámához viszonyítja, így a célérték teljesülése nem a valóságot mutatja. A célértékek többszörös túlteljesítése az OP tervezésében vagy az indikátorok meghatározásánál, módszertanában lévő hibára, pontosításra hívja fel a figyelmet. A „közösségi közlekedés használati arányának növekedése” (9) indikátor a fejlesztéssel érintett vasútállomások vonzáskörzetében élők 100 fős minta megkérdezésén alapult. A kitűzött 5 %-os aránynövekedés nem irreális, de ezek a beruházások önmagukban nem járulhattak hozzá a túlteljesítéshez. A 2.2. Környezetbarát közlekedési infrastruktúra fejlesztése intézkedésnél több monitoring mutató túlteljesülésének oka, hogy az eredetileg tervezett Győr-Gönyű projekt mellett a „Ro-Ro kikötő létesítésével a Csepeli Szabadkikötő intermodális fejlesztése” projekt is megvalósult. A csepeli kikötő esetében a kiváltott járművek jellemzően nem tehergépjárművek, hanem 13
A 2008. év végén elkészült indikátor értékelés javaslatára a Balesetek száma mutató definíciója pontosításra került. A pontosított definíció szerint ennek az indikátornak a mérését az ún. relatív baleseti mutató segítségével lehet megadni, amelyet az adott útszakaszon előfordult személyi sérüléses balesetek száma és a megtett járműkilométer hányadosaként számítható. Az új definíció szerinti érték - a relatív baleseti mutató alapján számított - balesetek száma a fejlesztéssel érintett útszakaszokon 14,6%-kal csökkent, amely a kitűzött célérték kb. háromszoros túlteljesítése. (A balesetek abszolút számát tekintve 1,9%-os növekedés volt tapasztalható.) 14 Forrás: KTI KIOP 2. prioritás értékelés, Ex Ante tanácsadó iroda: KIOP indikátorok módszertani javaslatok és indikátorok aktuális értékei
143
személygépkocsik illetve mezőgazdasági haszongépjárművek. Ezek száma, illetve a belőlük kalkulált „tehergépjármű egyenérték”15 került megadásra.
ROP (2004-2006) ROP 2004-2006 indikátor típusa
A 2004-2006 között támogatott települések elérési ideje a legközelebbi térségközpontból 5 %kal csökken A megépített vagy felújított négy- és öt számjegyű utak hossza Az ipari területekhez vagy turisztikai vonzerőkhöz vezető megépített vagy felújított utak hossza A támogatott tömegközlekedési projektek száma Utak építésével vagy felújításával közvetlenül érintett települések összlakossága*
Eredmény
Output
OP
Prioritás
Indikátor neve
A fejlesztett viszonylatok átlagos napi forgalma* A megközelíthetőség javulása által érintett lakosság száma A fejlesztett csomópont átlagos napi forgalma
Kiind ulási érték
paraméter
hol jelenik meg?
%
ROP OP
km
ROP 04-06 2.1 Prioritás
0
120-160
503
km
ROP 04-06 2.1 Prioritás
0
40-60
20
db
ROP 04-06 2.1 Prioritás
0
20-30
20
fő
ROP 04-06 2.1 Prioritás
300.000 400.000
1117.807
fő
ROP 04-06 2.1 Prioritás
300.000 400.000
352.968
fő
ROP 04-06 2.1 Prioritás
egységjárm ű/nap
ROP 04-06 2.1 Prioritás -10
32.13
Az elérési idők változása a % támogatott területeken* * Mérésük a konkrét projekt esetében nem volt a jelentési rendszer része
Cél
Tényérték2008
-5
-
14. táblázat: ROP indikátor értékek
A ROP 2. „Térségi infrastruktúra és települési környezet fejlesztése” c. prioritás tartalmaz közlekedésfejlesztést. Az OP 2. prioritás kapcsán nem jelennek meg horizontális indikátorok és hatásindikátorok. A fenntarthatósági szempontok általánosan, prioritáshoz nem köthetően szerepelnek az OP-ban. A Programkiegészítő Dokumentumban intézkedés szinten 6 db indikátor jellemzi a fejlesztések eredményességét, viszont 3 db olyan indikátort is meghatároz, amelynek mérése a konkrét projektek esetében nem volt a jelentési rendszer része (táblázatban szürkével jelölve). 15 A tehergépjármű egyenérték oly módon határozható meg, hogy egy közúti fuvareszköz hány személygépkocsit vagy kombájnt szállítana. Tehát a hajókon (a Ro-Ro kapacitás igénybevételével) elszállított személygépkocsik és kombájnok számát a tehergépjármű egyenértékkel elosztva megkapjuk, hogy hány tehergépjárműnyi közúti forgalmat sikerült a KIOP révén folyóra terelni.
144
„Az elérési idők változása a támogatott területeken: az elérési idő sajnos a megfelelő alapadatok hiányában pontosan nem mérhető, de a megengedett (műszaki) sebesség közel 10%-os általános növekedése a felújított utakon és a néhány új útszakasz megépítésével együtt valószínűsíthetően sikerült elérni az elérési idő 10%-os csökkenését. „Utak építésével, vagy felújításával közvetlenül érintett települések összlakosságának” meghatározása módszertani kérdés. Az ex-post értékelés szerint a vállalt értékeket messzemenően sikerült meghaladni a 853 030 fő értékkel. A fejlesztett viszonylatok átlagos napi forgalma: az OKA 2007-ben 100309 jármű/nap forgalmat regisztrált (illetve részben becsült). Ebben az esetben nem teljesült az indikátor, de itt inkább tervezési hibáról (felülbecslés) van szó, mert becsléseink szerint a tervezett értéket a 4-5 számjegyű utak ilyen mértékű fejlesztésével eleve nem lehetett elérni (bármilyen projektek kerültek volna kiválasztásra). Az elért forgalmi érték egyébként arányos a pénzügyi lehetőségekkel.” (Forrás: ROP Hátrányos helyzetű régiók és kistérségek elérhetőségeinek javítása intézkedés – Ex-Post értékelés, Kutatási zárójelentés, AAM Vezetői Informatikai Tanácsadó Zrt. 2008.május 15.) A tervezetthez viszonyítva lényegesen hosszabb az „új, illetve a felújított utak hossza”. A projektekben az útfelújítások domináltak, de ezek mellett megépült néhány az adott térségben élők számára valóban jelentős menetidő csökkenést eredményező új út is 17,2 km hosszban. Az „ipari területekhez vagy a turisztikai vonzerőkhöz vezető utak hossza” kismértékben elmarad a tervezett alsó értéktől, amelynek oka, hogy míg az állami közutak felújítására kész tervek álltak rendelkezésre, addig a helyi önkormányzatok nem rendelkeztek tervekkel. Az időigényes tervezési és engedélyezési folyamat miatt csak későn tudtak pályázatot benyújtani, és jobbára csak rövidebb 1-2 km-es útszakaszokra. Emellett gondoskodtak a megfelelő közlekedésbiztonsági eszközök telepítéséről is. ROP-ok (2007-13) Az EMIR adatbázisa az indikátorok cél és tény értékeinek összevetésére mérsékelten és fenntartásokkal alkalmasak. Az adatbázis célértékei jelentős százalékban hiányoznak, nincsenek megadva, vagy 0 szerepel. A meglévő adatok esetében nem kerültek egységesen felvezetésre az értékek, pl. a 20 %-os növekedés egyes esetekben 120 %, más esetekben 20 %-ként szerepel. Az indikátorok összegzésekor a %-ban megadott értékek aggregálása nem végezhető el, mivel ebben az esetben súlyozott átlag számításra lenne szükség, a súlyt azonban nem lehet megállapítani. Pl. nem mindegy, hogy 50 db baleset csökken 10%-kal, vagy 500 db. A Ft-ban megadott értékek esetén voltak olyan projektek, amelyek Mrd Ft-ban szerepeltek, egyes esetekben azonban – valószínűleg hibásan – kiírták a nullákat is, ami szintén megakadályozza az összevonást. Sok esetben mind a célértékeknél, mind a tényértékeknél negatív szám van megadva, amely nem deríthető ki egyértelműen, hogy adathiba-e. Problémát jelentett az adatok kezelésénél, hogy a tényértékek feltöltése az egyes projektek lezárását követően történik meg a rendszerbe. Ennek eredményeként nem lehet monitorozni a program előrehaladását, mivel a projekt le nem zárultáig a rendszerben nem jelenik meg adat, így úgy tűnik, mintha nem is történt volna előrelépés a megvalósításban. Nehezíti a monitorozást, hogy az egyes dokumentumokban meghatározott tervértékek folyamatosan változnak. A változásnak két alapvető oka van. Egyrészről az eredmény és hatás indikátorok adatainak képzése olyan adatbázisok alapján történik, amelyek módszertana időnként
145
változik. Ha például egy statisztikai mutató adatgyűjtési módszerében változás következik be, az kihatással van az összes abból számolt indikátorra, így azokat újra kell képezni, pl. üvegházgázok mérésének módszertana. Másrészről a dokumentumokban meghatározott projektlisták is folyamatosan változhatnak, amely azt eredményezi, hogy ha egy új projekt kerül be a listába, az módosítani fogja a dokumentumhoz tartozó célértékeket is. Az 2007-2013 közötti regionális operatív programok az EMIR 5.6. adatbázisa alapján összesen 131-féle indikátort alkalmaznak a közlekedésfejlesztési projektek terén. Ezek közül összesen 20féle indikátort választottunk ki részletesebb vizsgálatra, azokat, amelyek a régiók többségében, nagy számú projekt esetében fordulnak elő. MértékAlkalmazhatóság egység Output Épített út km rendben Output Felújított út km rendben kezelhető Output Megépített kerékpáros utak hossza km problémák Output Támogatásból fejlesztett turisztikai célú kerékpárút hossza km rendben Output A kijelölt egyéb kerékpárforgalmi létesítmények hossza km rendben Output Átépített, korszerűsített, felújított buszöböl száma db rendben Output Felújított, kiépített, áthelyezett buszfordulók száma db rendben Output Támogatásból felújított/épített autóbusz pályaudvarok száma db rendben Output Támogatásból felújított buszvárók száma db rendben Támogatásból létrehozott utasinformációs/forgalomirányítási Output db rendben rendszerek száma Output Kiépített vagy felújított forgalomirányítási rendszerek száma db rendben Kiépített vagy korszerűsített dinamikus utastájékoztatási Output db rendben rendszerek száma Eredmény Átlagos napi forgalom (egységjármű/nap) EJ/nap hibás adatok Eredmény Átlagos napi forgalom (kerékpáros/nap) fő hibás adatok kezelhető Eredmény Elérési idő (belterületi utak esetén) óra, perc problémák Kistérségi központot közúton és tömegközlekedéssel Eredmény fő hibás adatok 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése A közösségi közlekedés fejlesztésével közvetlenül érintett Eredmény fő hibás adatok utasszám Közösségi közlekedéssel érintettek száma (belterületi utak Eredmény fő hibás adatok esetén) Eredmény Közösségi közlekedést igénybe vevők száma fő hibás adatok Eredmény Közösségi közlekedést igénybe vevők száma (projekt szint) fő hibás adatok Típus
Indikátor neve
15. táblázat: 2007-13 ROP-okból kiválasztott 20 indikátor
A kiválasztott indikátorok egy része azonban nem értékelhető az EMIR-ben szereplő adatok alkalmazhatóságának bizonytalansága miatt. A bizonytalanságot rejtő adatok egy részéről nem dönthető el egyértelműen, hogy hibás adatról van-e szó vagy sem, ezeket lényegében nem lehet alkalmazni. A bizonyosan hibás adatok egy része nagy biztonsággal javítható, és az adat alkalmassá tehető a további alkalmazásra, ezen adatok száma azonban elenyésző. A következő típusú hibára utaló jelek lelhetők fel az EMIR adataiban: • Negatív értékek olyan indikátoroknál, amelyek esetében ez nem lehetséges o megépített kerékpárutak hossza, 146
•
•
•
o közösségi közlekedést igénybe vevők száma (már tényértékként is!), o átlagos napi forgalom (EJ/nap és kerékpáros/nap), A mértékegységek félreértése miatt nagyságrendi eltérések a feltételezhető értéktől: o megépített kerékpárutak hossza (km helyett m), o elérési idő (óra, perc helyett csak percben), o közösségi közlekedést igénybe vevők/érintettek száma (fő, de nincs tisztázva, hogy naponta vagy évente), o kistérségi központot közúton és tömegközlekedéssel 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése (fő helyett 1000 fő), Az indikátor nevének félreértéséből adódó hibák (tipikusan a változás és az állapot felcserélése): o közösségi közlekedést igénybe vevők száma (többször feltételezhetően a változást tüntették fel, nem az állapotot), o kistérségi központot közúton és tömegközlekedéssel 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése (többször feltételezhetően a teljes népességszámot tüntették fel, nem a változást), o átlagos napi forgalom (többször feltételezhetően a változást tüntették fel, nem az állapotot), o elérési idő (többször feltételezhetően a változást tüntették fel, nem az állapotot), A tervérték nem 0, a tényérték 0, de nem dönthető el, hogy az indikátor értéke ténylegesen 0 vagy pedig még nincsen rá adat (tipikusan változást mérő indikátoroknál): o közösségi közlekedést igénybe vevők száma (0 tervérték = ne változzon, de nem dönthető el, hogy valóban nem változott, vagy nincsen adat), o kistérségi központot közúton és tömegközlekedéssel 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése.
A fent felsorolt okok miatt 7 indikátor jellemzésétől el kell tekinteni, jellemző, hogy ezek mind eredményindikátorok, a maradék 13 indikátor közül viszont csak 1 eredményindikátor, a többi output-indikátor. Feltételezhető, hogy az output-indikátorok, jellegüknél fogva könnyebben értelmezhetők, ezért a kedvezményezettek pontosabban adják meg a hozzá tartozó adatokat. A 13 indikátort néhány esetben összevontuk, mert egyes ROP-okban alig eltérő elnevezéssel, nagyon hasonló vagy teljesen megegyező tartalommal alkalmaztak indikátorokat. A projektek számába nem számítottuk bele azokat a projekteket, amelyeknek terv- és tényértéke is 0 volt, vagy nem volt megadva.
147
1. Infrastruktúra hossza Prioritás DAOP-3. DDOP-5. ÉAOP-3. ÉMOP-3. KDOP-4. KMOP-2. NYDOP4. Összesen
Terv (km)
Tény (km)
% ProjektszámProjektszám %
Km/projekt (terv)
101,9 16,9 21,6 8,2 0,5 173,8
72,5 3,0 3,6 4,4 0,0 127,2
71,1 17,7 16,6 53,6 0,0 73,2
72 3 16 11 1 66
43 1 3 8 0 47
59,7 33,3 18,8 72,7 0,0 71,2
1,4 5,6 1,3 0,7 0,5 2,6
1,9
0,0
0,0
6
0
0,0
0,3
324,8
210,7
64,9
175
102 58,3
1,9
16. táblázat: Épített utak hossza
Prioritás DAOP-3 DDOP-5. ÉAOP-3. ÉMOP-3. ÉMOP-5. KDOP-4. KMOP-2. NYDOP4. Összesen
Terv (km) 243,4 77,5 337,8 119,5 232,2 136,5 186,3 67,0
Tény (km)
% ProjektszámProjektszám %
137,3 56,4 71,5 92,3 248,2 73,5 84,0 70,3 232,2 100,0 124,2 91,0 169,5 91,0
Km/projekt (terv)
82 8 61 117 10 48 20
49 59,8 6 75,0 40 65,6 75 64,1 13 130,0 39 81,3 16 80,0
3,0 9,7 5,5 1,0 23,2 2,8 9,3
60,0
89,6
17
6 35,3
3,9
1400,2 1126,8
80,5
363
244 67,2
3,9
17. táblázat: Felújított utak hossza
Prioritás DAOP-3. DDOP-5. ÉAOP-2. ÉAOP-3. ÉMOP-3. ÉMOP-5. KDOP-4. KMOP-2. NYDOP2. NYDOP4. Összesen
Terv (km)
Tény (km)
% Projektszám Projektszám %
Km/projekt (terv)
178,3 36,7 9,5 117,1 0,5 11,7 42,3 82,1
88,2 13,6 1,2 61,8 0,5 7,9 38,2 52,8
49,4 36,9 13,1 52,8 98,0 67,6 90,2 64,3
40 11 3 41 1 4 18 40
12 30,0 4 36,4 2 66,7 22 53,7 1 100,0 2 50,0 12 66,7 20 50,0
4,5 3,3 3,2 2,9 0,5 2,9 2,4 2,1
25,0
3,0
12,0
1
1 100,0
25,0
39,6
27,9
70,3
22
14 63,6
1,8
543,0
295,1
54,3
181
90 49,7
3,0
18. táblázat: Megépített kerékpáros utak és támogatásból fejlesztett turisztikai célú kerékpárutak hossza
148
Prioritás DAOP-3. DDOP-5. ÉAOP-3. ÉAOP-3. ÉMOP-5. KDOP-4. KMOP-2. NYDOP4. Összesen
Terv (km)
Tény (km)
Km/projekt (terv)
% Projektszám Projektszám %
3,8 81,3 5,6 35,0 9,5 18,9 19,0
0,0 0,0 0,8 1,8 0,0 5,0 5,5
0,0 0,0 14,3 5,2 0,0 26,4 28,6
1 4 1 3 2 4 12
0 0,0 0 0,0 1 100,0 1 33,3 0 0,0 1 25,0 4 33,3
3,8 20,3 5,6 11,7 4,8 4,7 1,6
15,6
14,2
91,3
5
3 60,0
3,1
188,7
27,3
14,5
32
10 31,3
5,9
19. táblázat: A kijelölt egyéb kerékpárforgalmi létesítmények hossza
2. Létesítmények darabszáma
Prioritás DAOP-3. DDOP-5. ÉAOP-3. ÉMOP-5. KDOP-4. NYDOP3. Összesen
Terv (db)
Projektszám Projektszám (nem 0 (nem 0 tervértékkel) tényértékkel) 1,8 15 2 56,2 8 4 0,0 7 0 0,0 2 0 46,9 9 5
Tény (db)
%
228 89 199 10 96
4 50 0 0 45
9
0
0,0
2
631
99
15,7
43
% 13,3 50,0 0,0 0,0 55,6
0
0,0
11 25,6
20. táblázat: Átépített, korszerűsített, felújított, áthelyezett buszöblök vagy buszfordulók száma
Prioritás DAOP-3. DDOP-5. ÉAOP-3. ÉMOP-5. KDOP-4. NYDOP3. Összesen
Terv (db)
Tény (db) 6
Projektszám Projektszám % (nem 0 (nem 0 tervértékkel) tényértékkel) 85,7 7 6 0,0 1 0 140,6 4 3 0,0 3 0 0,0 2 0
%
7 1 32 3 4
85,7 0,0 75,0 0,0 0,0
45 0 0
51
45 88,2
3
2 66,7
98
96 98,0
20
11 55,0
21. táblázat: Támogatásból felújított/épített autóbusz-pályaudvarok, felújított buszvárók száma
149
Prioritás DAOP-3. DDOP-5. ÉAOP-3. ÉMOP-5. KDOP-4. KMOP-2. NYDOP3. Összesen
Terv (db)
Tény (db)
545 9 122 28 11 316
Projektszám Projektszám (nem 0 (nem 0 tervértékkel) tényértékkel) 18,6 20 8 0,0 7 0 42,6 13 7 0,0 9 0 0,0 8 0 0,0 3 0 %
101 0 52 0 0 0
% 40,0 0,0 53,8 0,0 0,0 0,0
12
2 16,7
7
2 28,6
1 043
155 14,9
67
17 25,4
22. táblázat: Támogatásból létrehozott vagy korszerűsített utasinformációs/forgalomirányítási rendszerek száma
3. Elérési idő
Prioritás
Projektszám Projektszám Perc/projekt (nem 0 (nem 0 % (terv) tervértékkel) tényértékkel) 13,0 68 52 76,5 5,0 -9,7 31 26 83,9 3,7 -4,5 29 11 37,9 1,9 0,0 6 6 100,0 8,7 -2,8 11 6 54,5 2,8 -4,1 145 101 69,7 4,1
Terv Tény Eltérés (perc) (perc) (perc)
DAOP-3. 341,2 328,2 KDOP-4. 114,3 124,0 KMOP-2. 56,0 60,5 ÉAOP-3. 52,0 52,0 ÉMOP-3. 31,1 33,9 Összesen 594,6 598,7
23. táblázat: Elérési idő (belterületi utak esetén)
KözOP (2007-13) Az alábbi táblázattal részben azt mutatjuk be, hogy milyen léptékű változtatások következtek be a célértékekben a projektlisták változása és az indikátorok módszertanának változása miatt.
indikátor típusa
output hatás
eredmény
OP szintű indikátor s OP indikátor indikát
Közlekedés Operatív Program 2007-2013 indikátorainak cél és tényértékei (csak a már befejezett projektek adatait tartalmazza) célért korábbi korábbi 2010. 2009 mérté kiindu ék célérték célérték 2008. III. . évi kló 2015 2015 2015 évi negye indikátor megnevezése tény egysé érték (2011. (2010. (2009. tény dévi érté g (2007) évi évi évi érték tény k adat) adat) adat) érték A közúti közlekedési balesetek halálos áldozatai fő / számának változása az 0 -100 -61 -61 -16 -16 év érintett szakaszokon (3 év átlagában) Üvegházhatású gáz (CO2, kt 0 0 N2O, CH4) kibocsátás CO2e (13.032 -57 -47 -10 (12.8 +1 +1 mértékének változása az / év ) 87) OP hatására Épített TEN-T gyorsforgalmi utak hossza
km
0,0 (952,0)
150
128.8
212.3
216.9
0.0
0.0
0.0
perc
0 (1.478)
61
88
98
0
0
0
eredmény
A teljes TEN-T hálózat összegzett utazási idejének csökkenése (tgk.)
perc
0 (1.972)
50
66
67
0
0
0
km
0 (1.093)
20
52
52
0
0
0
output
Kétvágányúsított TEN-T vasúti hálózat hossza 225 kN tengelyterhelésre (min. 120 km/h mellett) fejlesztett TEN-T vasútvonalak hossza
km
0 (429)
246
414
456
0
0
0
eredmény
indikátor típusa
A teljes TEN-T hálózat összegzett utazási idejének csökkenése (szgk.)
A teljes TEN-T hálózat összegzett utazási idejének csökkenése a nemzetközi expressz vonatok menetrendjei szerint
perc
0 (2.444)
61
92
98
0
0
0
Áruszállítási volumennövekedés a magyar vasúti hálózaton
millió áruto nnakm / év
0 (10.137 )
+863 (11.00 0)
+1.863 (12.000)
+1.863
-263 (9.87 4)
2.40 2 (7.67 3)
-1.458 (8.679 )
km
0,0 (327,2)
182.8
288.1
393.0
0.0
14.6
24.0
km
0,0 (736,0)
311.2
846.4
951.8
0.0
40.4
113.5
mm
0,0 (10,0)
-5.8
-5.8
-5.8
+1,0
1
km
0.0
661.2
ezer fő
0 (2.313)
12
21
30
1
1
hatás
Prioritás indikátor (2.)
OP szintű indikátor
Közlekedés Operatív Program 2007-2013 indikátorainak cél és tényértékei (csak a már befejezett projektek adatait tartalmazza) célért korábbi korábbi 2010. 2009 mérté kiindu ék célérték célérték 2008. III. . évi kló 2015 2015 2015 évi negye indikátor megnevezése tény egysé érték (2011. (2010. (2009. tény dévi érté g (2007) évi évi évi érték tény k adat) adat) adat) érték
output
Épített hossza
eredmény
Prioritás indikátor (3)
(115 kN tengelyterhelésre) újonnan épített főutak hossza (nem TEN-T gyorsforgalmi utakkal együtt) 115 kN tengelyterhelésre fejlesztett főutak hossza (nem TEN-T gyorsforgalmi utakkal együtt) Az érintett főúthálózat burkolat-állapotának átlagos változása a nyomvályúk átlagos csökkenése következtében (Magyar Közút által rendszeresen értékelt nyomvályú adatok) kerékpárutak
Megyei jogú városokat személygépkocsival 30 percen belül elérő munkaképes korú lakosság számának növekedése a bázis évi népességadatokra vetítve
151
0
indikátor típusa
eredmény
Prioritás indikátor (4.)
OP szintű indikátor
Közlekedés Operatív Program 2007-2013 indikátorainak cél és tényértékei (csak a már befejezett projektek adatait tartalmazza) célért korábbi korábbi 2010. 2009 mérté kiindu ék célérték célérték 2008. III. . évi kló 2015 2015 2015 évi negye indikátor megnevezése tény egysé érték (2011. (2010. (2009. tény dévi érté g (2007) évi évi évi érték tény k adat) adat) adat) érték Megyei jogú városokat autóbusszal 30 percen belül elérő munkaképes korú lakosság számának növekedése a bázis évi népességadatokra vetítve
ezer fő
0 (1.716)
20
23
26
0
0
0
KözOP által támogatott központokba beérkező árumennyiség növekedése
ezer tonna
0 (12.500 )
5.000
10.750
10.750
0
0
0
Intermodális áruforgalom növekedése a KözOP által támogatott központokban
ezer tonna
0 (1.000)
1.100
2.600
2.600
0
0
0
A záhonyi térség vasúti áruforgalmának növekedése
ezer kocsirakom ány (krk)
0 (111)
+19 (130)
+104 (215)
104
-5 (106)
-43 (68)
-43
24. táblázat: KözOP indikátorok
Tényérték az elérhető adatok alapján egyelőre az „Áruszállítási volumennövekedés a magyar vasúti hálózaton” hatásindikátor esetén áll rendelkezésre. és a tervezett növekedéshez képest csökkenést mutat. Ez azonban megkérdőjelezhető, hogy mennyire a projekteknek tudható be, hiszen még kevés eredményt lehet felmutatni így azok hatása is korlátozott. Ennélfogva ezekben az értékekben elsősorban a vasúti áruszállítás alacsony versenyképessége, a magas pályahasználati díjak, és a gazdasági visszaesés, stagnálás áll. A 3. prioritás esetén a 115 kN tengelyterhelésre újonnan épített főutak hossza (nem TEN-T gyorsforgalmi utakkal együtt) intézkedés a célérték 13%-át érte el, ami elsősorban a projektek hosszú átfutási idejével, előkészítésének elhúzódásával magyarázható. A 115 kN tengelyterhelésre fejlesztett főutak hossza (nem TEN-T gyorsforgalmi utakkal együtt) esetén már kedvezőbbek az eredmények, itt az indikátorérték a célérték 36,5%-át éri el. Az utak átlagos állapotának romlására utal, hogy „Az érintett főúthálózat burkolat-állapotának átlagos változása a nyomvályúk átlagos csökkenése következtében” nem javult, ahogy azt a célérték mutatja, hanem romlott. Ennek oka az úthálózat projektek által nem érintett területeinek romló állapota, a fenntartási nehézségek. Pozitív eredményt mutat még a „Megyei jogú városokat személygépkocsival 30 percen belül elérő munkaképes korú lakosság számának növekedése a bázis évi népességadatokra vetítve”, amely elérte a célérték 8,3%-át.
Indikátorok szerepe, funkciója Uniós iránymutatás az indikátorokkal kapcsolatosan, hogy egyértelmű és mérhető mérföldkövek szükségesek ahhoz, hogy számba lehessen venni az eredményeket. További elvárás, hogy folyamatosan lehessen nyomon követni az előrehaladást. Ehhez a következő programozási időszakra vonatkozóan javasolt a fizikai indikátorok monitoring és értékelési
152
feladatokhoz kapcsolódó funkciójának értelmezése és az indikátorok rendszerének e mentén történő kezelése. A projektmonitoring részeként szükséges, hogy az indikátorok a projekt szintű eredményeket minél naprakészebb állapotban tartalmazzák. A projekt részeredményeiről is tudjon információt szolgáltatni az indikátor rendszer. A program szintű monitoringnál, például az éves jelentéseknél, beszámolóknál valamint az értékeléseknél viszont elsősorban a prioritás, illetve program szinten megfogalmazott célok érvényesülését kell vizsgálni, amihez a prioritás és output szintű indikátorokra van szükség. A ROP esetében ez egy rendszerből az EMIR-ből vezethető le, miután a projekt szintű indikátorok úgy kerültek kialakításra, hogy elméletileg aggregálhatók az intézkedések, prioritások program szintjére. A gyakorlat azonban ezt nem támasztja alá, mivel a fentebb már vázolt módszertani problémák miatt az adatokat nem lehet sok esetben összesíteni, így végeredményként nem tudunk prioritás, illetve program szinten eredményeket számolni. A KözOP-nál összetettebb a rendszer, hiszen itt két külön rendszerként kell kezelni az indikátorokat. Egyrészt a projekt szintű adatokat tartalmazza az EMIR. Ez azonban elsősorban egy számla alapú, pénzügyi elszámolásra készült rendszer, ami ráadásul csak a már lezárt, megvalósult projektek fizikai mutatóit tartalmazza. Így folyamatában a több éven át tartó projektekhez végig 0 indikátor értékeket rendel. E mellett a projektekhez köthető egy részletes indikátor rendszer (pl.: az alépítményhez használt föld mennyisége stb.) a támogatási szerződés alapján, amely csak a KIKSZ-nél érhető el, és nem kapcsolódik más rendszerekhez. Ezen kívül pedig a KözOP projektek prioritás és program szintű indikátorait nem a projektekből aggregálva kapjuk meg, hanem független (közúti, vasúti) forrásból származó adatbázisok alapján kalkulálják ki a szakértők. Az EMIR rendszeréhez tehát nem tud jelenleg alkalmazkodni a fizikai indikátorrendszer, és fordítva. A projekt és prioritás/program szintű rendszerek legfeljebb a prioritások szintjén biztosítanak átjárhatóságot, de csak feltételesen, mivel az EMIR nem tartalmazza a folyamatban lévő adatokat, így ha tudnánk is összesíteni a projekt szintű adatokat az EMIR-ből, azok nagy valószínűség szerint nem egyeznének a számolt adatokkal. A KIKSZ-nél meglévő számla alapú rendszerrel nem összeegyeztethetők, hiszen egészen más típusú adatokat tartalmaznak.
III.1.2. A közúti elérhetőség változása Az indikátorok között priorizált helyet kaphat az elérhetőség, az elérési idő változása– a projektek megvalósulása esetén csökkenése –, amely áttételesen a területi kapcsolatok lehetőségét, minőségét, az egyes területek és azok gazdaságának versenyképességét, javulását befolyásolja. A területi elérhetőség vizsgálata az elmúlt két évtizedben hazánkban is egyre nagyobb teret kapott, részben az európai kutatások eredményeinek hatására, részben a közlekedési infrastruktúra európai fejlettségéhez való viszonyításban a megdöbbentő különbségek tapasztalásának hatására. Az elemzés technikai feltételeihez a 1980-as évek közepétől való hozzájutás, valamint a térségi tervezés iránti hazai igények és követelmények is segítették az ilyen irányú vizsgálatokat. Többféle elérhetőséget lehet vizsgálni, jelen esetben az egyéni közúti közlekedés modellje ad alkalmat az elérhetőségi jellemzők bemutatására. A Terra Studio Kft. 1996-ban kezdett az elérhetőséggel, mint a területfejlesztés fontos elemével foglalkozni, és a bonni Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung intézettel korábban kialakult kapcsolatában az elérhetőségi értékelések céljainak, módszerének, hatásának részletesebb megismerésével, a hazai viszonyokra is alkalmassá tett modellt dolgozott ki. A modell a megadott 153
célpontok között vagy a legrövidebb úthossz, vagy a legrövidebb eljutási idő számítása alapján jellemzi az elérhetőséget, ahol a célpontok egyes utak szelvényszámához, vagy a céltelepülések területének geometriai középpontjához legközelebb eső út szelvényszámához kötöttek. Ezért is vállaltuk az értékelés keretében a közlekedési viszonyok értékeléséhez az elérhetőségi elemzések elvégzését. Társadalmi-gazdasági kutatások egész sora vizsgálta az elérhetőség és a gazdaság területi szerkezete, az elérhetőség és a településrendszer közötti összefüggéseket, mely végső soron a közlekedési hálózatok egyfajta megfelelőségi értékelésének felel meg. Az elérhetőségi vizsgálatokkal sok irányú képet alkothatunk egy térség jellemzőinek leírásához. Például a lakosság életkörülményeinek fontos jellemzője, mennyi idő alatt juthat el munkahelyére, veheti igénybe a különböző ellátó, szolgáltató, vagy az irányító intézményeket. Az elérhetőség az egyes térségek versenyképességének is fontos tényezője, különösen döntés-előkészítő szerepe van a beruházások telephely választásánál. Az elérhetőségi elemzésekkel, pontosítható és indokolható a térségek közötti centrum – periféria viszony alakulása, mely a közlekedéspolitika akár országos, akár regionális szintű stratégiai elveinek kialakításánál hangsúlyos alátámasztó érv lehet. Jelen értékelési munka keretében végzett, a főváros, a megye-, régió-, és kistérségi központok elérhetőségi jellemzőinek vizsgálata éppen a fejlettségi különbségek által létrejött térségi különbségeket tárja fel, muníciót adva a jövő fejlesztési stratégiájához. Az értékelés két aspektusból használja az elérhetőségi jellemzőket: a hazai és a nemzetközi stratégiák, fejlesztési elvek megvalósulása szempontjából, valamint a vizsgált tervidőszakban megvalósult közlekedésfejlesztési projekteknek az elérhetőség változására gyakorolt hatása szempontjából. A projektek kétféle módon befolyásolhatják az elérhetőségi értékeket a közúthálózaton. Ha új elemként jelennek meg, az általuk létrejövő hálózatsűrítés hoz időrövidülést különböző célpontok között, illetve ha a projekt által az úthálózat minőségi értékében jelentkezik pozitív változás (pl. burkolat-megerősítés vagy szélesítés), akkor a projektszakaszon az elérhető nagyobb sebesség miatt lesz kedvezőbb (rövidebb) a szükséges utazási idő. Az uniós projektek között döntően nagyobb számban vannak meglévő utak felújítására irányuló fejlesztések. Új útszakaszok építésére a vizsgált időszakban az autópályák országhatárig való továbbépítése, illetve új autópályák kialakítása jelentik a hangsúlyos fejlesztéseket, melyek a vizsgálati időszakban döntően hazai vagy PPP forrásból valósultak meg. Az elérhetőségi modell futtatásainak eredményét mutatják be a mellékelt térképek és ábrák. A modell és az értékelés módszerének leírását az 1. melléklet tartalmazza. Az ábrák értelmezéséhez itt kell felhívni a figyelmet arra, hogy az úthálózat minőségi jellemzőit a modell az OKA adatbázisokból gyűjti, mely 2000, 2005, 2009 évekre tartalmazza az útszakaszok különböző értékeit. A számításoknál és az ábrákon az is megjelenik, ha például minőségromlásból, vagy a forgalomnövekedésből következik be sebességcsökkenés, ami az eljutási időt növeli, tehát az elérhetőségben „romlás” jelentkezik.
154
21. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2000. évben
22. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2005. évben
155
23. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2011. évben
24. ábra: Budapest elérési ideje az ország településeiről 2015. évben
156
25. ábra: Budapest elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011.07.01. időszakban
Budapest elérési ideje az ország összes településéből valóságos képet ad a főváros-centrikus közúthálózatról és az általa kialakult térszerkezetről, melyet az autópályák 2011-re kialakult rendszere ural. Érzékelhető, hogy ebben a célban nem jelentős a ROP forrásból megvalósuló projektek szerepe, a centrum-periféria viszony változását az ábrasor érzékelteti, de a jelentősebb változások mindegyike visszavezethető az autópályák, autóutak építési ütemére. A fővárost egy órán belül elérő települések száma a vizsgált négy időszakban szinte nem változott, mint ahogy a másfél órás eljutási időben sem, a két kategóriába a települések mintegy 16%-a jut. A középső „mag” kiterjedtségének változatlansága a térség úthálózatának további fejlődését nem mutatja. Több mint három órát kellett utazni 2000-ben a települések 21%-ból Budapestre, 2011-re ez az érték viszont 12% körülire csökkent. A legnagyobb hatást ebben a relációban az M3 az M7 és az M6 autópályák kiteljesedése eredményezte 2005 és 2011 között, de már inkább 2011 közelében. Mintegy 100 település a ciklus végéig sem fog közelebb kerülni a fővároshoz, mint ahogy 2000ben jutott oda. Ebben a helyzetben sem a szekszárdi híd, sem a dunaújvárosi nem hozhatott segítséget, bár az M6 autópálya 2010-es belépése éppen a főváros vonzáskörzetének kiterjedését eredményezte. Hiányoznak, viszont azok a K-Ny irányú erővonalak a hálózatból, melyek a sugárirányú hálózat közötti kapcsolódást, vagy az említett hidakhoz való jó csatlakozást biztosíthatnák, és melyek által a közúti forgalom megoszlása egyenletesebbé válna. A térképeken a főváros elérhetőségben történt változása még rosszabb helyzetbe került térségeket is jelez. Jellemző, hogy az e szempontból legrosszabb elérési eredményeket mutató, az M3 és M5 autópályák által átfogott nagykiterjedésű térségben a Békés – Tiszakécske – Nagykőrös vonalon elhelyezkedő településsor, melyet már nem éri el egyik autópálya hatásterülete sem, illetve a Békés
157
– Karcag – Tiszafüred tengelyen kialakult térség hasonlóan rossz értékeket mutat más szempontú elérhetőségi vizsgálat esetében is. A Szombathely – Pápa – Kisbér vonulat inkább hálózati hiányt mutat, míg a Sárvár – Dombóvár – Sásd irányú településcsoportra a minőségi hiány jellemző. Ez valódi helyzetromlás, ami abból adódik, hogy a különböző vizsgált időpontokhoz tartozó úthálózat-minőségi adatok szerint az eljutás kisebb sebességgel történhet, mint korábban, vagy a burkolat állapot miatt, vagy pedig a forgalomban résztvevő nehéz teherjárművek arányának növekedése miatt. Az elérési idő növekedése utalhat tehát kapacitáshiányra, minőségi romlásra, vagy elégtelen hálózati sűrűség problémájára, ami fejlesztési igény tekintetében majdnem ugyanazt jelenti. 2011 és 2015 között az ország keleti felén az M3 Vásárosnaményig történő kiépítése olyan fejlesztés, ami lényeges változást hoz a térség esetében Budapest elérésében. Minden esetre Budapest centrális helyzetét a megépült autópályák tovább erősítették, ennek ellenére azok a térségek, melyeket így a főhálózathoz kapcsoltak, potenciális fejlesztési helyzetbe kerültek. Az autópályák és gyorsforgalmi utak térségfejlesztő hatását vitatni nem lehet. Önmagában egy autópálya vagy egy gyorsforgalmi út nem teremt lehetőséget gyors gazdasági fejlődésre, ha annak a térségnek nincs valamilyen kiaknázható adottsága. A befektetők szempontjából elengedhetetlen például a képzett, vagy az igények szerint képezhető munkaerő jelenléte. Nem közömbös tehát, hogy milyen távolságban helyezkedik el egy település a gyorsforgalmi úthálózat csomópontjaitól, mennyi idő alatt éri el a legközelebbi felhajtási lehetőséget. Erre vonatkoznak a fejezetben később részletesen kifejtett hatásértékelés megállapításai. A modell az országos gyorsforgalmi hálózathoz közvetlenül nem csatlakozó M8 és M9 szakaszok csomópontjait e tekintetben nem vette számításba.
26. ábra: Fontosabb gyorsforgalmi csomópontok elérési ideje az ország településeiről 2000. évben
158
27. ábra: Fontosabb gyorsforgalmi csomópontok elérési ideje az ország településeiről 2011. évben
A gyorsforgalmi csomópontok elérhetőségét vizsgálva, 2000-ben mintegy 600 település 4.188.845 lakója érte el az autópályát 30 percen belül, 1250 településből 5 900 000 lakos egy órán belül és 1800 település 6 690 000 lakosa másfél órán belül. Majdnem két óránál is többet kellett utaznia több mint 1000 településből 1 000 000 lakosnak, hogy a főhálózathoz csatlakozni tudjon. 2011-ben 30 percen belül ér el gyorsforgalmi csomópontot 1337 település 6 813 480 lakosa, 60 percen belül további 2 214 988 lakos, 90 percen belül további 812 736 lakos és 120 percen belül 63 település 226 275 lakosa. 2011-re igen jelentős változás következett be a lakosság gyorsforgalmi úti kapcsolatában és ezzel az európai úthálózathoz való elérésében is. Minden eredmény ellenére meg kell említeni, hogy a lakosság még mindig majdnem 60%-a csak fél órán túl jut el a legközelebbi gyorsforgalmi csomóponthoz, és ezek között sok nyugat-dunántúli és még több Csongrád, illetve Szolnok megyei nem is kis létszámú település található. Ezek az adatok jól érzékelhetőek a csatolt ábrákon, melyeken ismételten kirajzolódik a nagykapacitású úthálózat keresztirányú kapcsolathiánya.
159
28. ábra: Fontosabb gyorsforgalmi csomópontok elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011 között
A települések egymás közötti kapcsolatrendszerének alakulását, az együttműködés lehetőségét, gyakoriságát, az ésszerű és indokolt területi vagy társadalmi munkamegosztás feltételeit a települések közötti elérési idő, az eljutás könnyű vagy nehéz volta alapvetően meghatározza.
29. ábra: Települések népességszámával súlyozott egymás közötti átlagos elérési ideje 2000. évben
160
30. ábra: Települések népességszámával súlyozott egymás közötti átlagos elérési ideje 2011. évben
31. ábra: Települések népességszámával súlyozott egymás közötti átlagos elérési idejének változása 2000-2011.07.01. között
161
A fenti ábrák a települések népességszámával súlyozott egymás közötti átlagos elérési idejét mutatja be. Azt jelzi, hogy az egyes térségek, települések lakosai az ország összes többi településéről átlagosan a jelzett idő alatt érhetők el. Van ennek az értékelésnek egy másodlagos, az egyes térségeket jellemző, a területi fejlettséggel arányos vetülete. Itt is kirajzolódik az autópályák hálózata, de érzékelhető az alsóbbrendű úthálózaton megvalósult projektek hatása is, mint azt a változás térképek mutatják. 2005-ben az M3, M5 autópályák vonzáskörzetében élők kerültek nagyobb kiterjedésben az ország többi lakóihoz közelebb, mint a többiek. 2011-re a települések illetve az ott élő lakosság átlag 40 perccel került közelebb egymáshoz. A nagyobb változások ebben a vizsgálati metszetben is elsősorban az időközben megépült autópályáknak köszönhető. Egyrészt mert általuk az úthálózat sűrűsége is nőtt, másrészt valószínűsíthető hogy ezekben a projektekben a csomópontokhoz vezető utak felújítása, új szakaszok kiépítése is javította a közúti közlekedés feltételeit, azaz az utazási sebesség értékét. Látható, hogy a legrövidebb idő alatt elérhető települések (népesség) az ország fejlettebb régióját rajzolják ki minden vizsgált időpontban. Prognosztizálható, hogy a 2011-re érvényes, a főváros körül egyre nagyobb területet lefedő, az M0, M2, M31 autóutak által legkedvezőbb helyzetbe került, de ennek hatásában még értékelhetően nem részesedő térség meglehetően jó fejlődési – fejlesztési potenciállal rendelkezik. A vizsgált időszak kezdetétől, 2000-től 2011-ig illetve 2015-ig a változástérképek figyelembe veszik a megvalósult és a támogatási szerződéssel rendelkező fejlesztések együttes hatását a két időpontban. Erre a – távolabbi – időpontra nincs adat az úthálózat állapotáról a projekteken kívüli útszakaszokon. Ezért a korábban említett esetleges elérési idő-hosszabbodás ezeken a térképeken nem jelenik meg, viszont jobban láthatóvá válik a nem-autópálya projektek hatása.
32. ábra: Települések kistérségi központhoz való elérési idejének változása 2000-2011 között
162
Ilyenek a Miskolc – Sátoraljaújhely 11,5 tonna teherbírásra fejlesztett burkolatmegerősítés hatása a 37. sz. főúton, a ROP 2007 előtti projektjei, mint a Mátészalka – Csenger közötti projekt, a Megyeri híd forgalomba helyezése, a 86 sz. út Zala megyei elkerülő szakaszainak megépítése, illetve a 11,5 tonnára alkalmas burkolat megerősítése – csak a legnagyobb projekteket említve. Lényeges térszervező eszköz a közigazgatási központok, a megyeszékhelyek, kistérségi központok, és a régióközpontok, saját körzetükből való elérhetőségének minősége, különösen mivel ezek egyúttal különböző szintű ellátási központok is. A térképek az alap és részben a középfokú ellátás mai érvényben lévő területi beosztás szerinti kistérségek központjának elérhetőségét, illetve annak változását mutatják be. Az elmúlt 10 évben alig 150 település került 5-18 perc közötti értékkel közelebb kistérségi központjához. A települések majd kétharmadának helyzete nem változott, és valószínűleg azon településeknél, melyeknél negatív változás mutatkozik, az útminőségben jelentősebb romlás következett be. Az autópályák szerepe nem a kistérségek közlekedési helyzetét hivatott elősegíteni, talán csak néhány kistérségben van lehetőség a központba jutáshoz autópálya szakasz igénybevételére. Több száz ROP projekt van előkészítés alatt, melyek támogatási szerződéssel még nem rendelkeznek. Szükséges lenne a meghirdetett céloknak megfelelően, nagyobb hangsúllyal a központok elérhetőségének javítására irányítani ezeket a forrásokat.
33. ábra: Települések saját megyeszékhelyhez való elérési idejének változása 2000-2011 között
Ma még nem teljesen kialakult a megyék és a régiók ellátó – igazgatási szerepe illetve a közöttük jövőben várható munkamegosztás. Ismeretes, hogy a régióbeosztás változása hosszabb ideig nem várható, és a megyeszékhelyek esetleges új funkciókkal való felruházása is kérdéses. Mindezekre figyelemmel, érdemes mindkét típusú körzetközpont elérhetőségét értékelni, különösen ezen 163
időszakban, mikor új közlekedésfejlesztési stratégia, és ezen belül új közúthálózati koncepció előkészítése van folyamatban. A megyeszékhelyek elérhetőségét évszázados hálózati kapcsolatok támogatják, az új projektek leginkább javíthatják a központok elérési viszonyait. A régiók területi lehatárolásával és a régióközpontok kijelölésével a települések régióközpontokba jutásának hálózati feltételeit is rögzíteni kell. Mindkét területegység és központjuk elérési viszonyait indokolt tehát vizsgálni és elemezni. A megyeszékhelyek elérési idejének 2000-és 2011 közötti változása jelentősebb időcsökkenést nem mutat. Látható, hogy az új autópályák még a megyei belső közúti elérést sem befolyásolják jelentősen, a Balaton déli partján az időmegtakarítás javulása elsősorban a teherforgalom részarányának a csökkenéséből ered, Sátoraljaújhely térségében egyértelműen az M30 autópálya teszi lehetővé BAZ megye székhelyének rövidebb idejű elérését, de ezek az értékek is csak 5-10 perc között mozognak. Figyelemreméltó azonban, hogy egyes összefüggő térségekben, ha nem is számottevő, de jelzés értékű a két időszak közötti pozitív időkülönbség, tehát az elérési idő növekedése. Ilyen Szentgotthárd térsége, Somogy megye szinte egész nyugati fele, Baranya megye északi és nyugati határmenti térségei, az 51. sz. főút közel egész hosszában érintett települések, valamint a Tiszamente Csongrád és Szolnok megyei egyes szakaszai, vagy a Mátészalkai és Vásárosnaményi kistérség teljes területe. Stagnál, azaz megtartotta megyeszékhelyhez való közúti közlekedési viszonyát a települések többsége, azaz 61%-a.
34. ábra: Települések saját régióközponthoz való elérési idejének változása 2000-2011 között
A régióközpontok elérhetőségében bekövetkezett változásban az autópályák már jelentős szerepet játszanak. Ki kell emelni az M3 autópálya és a csatlakozó 21. sz. főúti korszerűsítéseket, az M3 autópálya fejlesztésének és a 37. sz. főúti felújítás szerepét a régióközpont, Miskolc
164
elérésének javulásában. A legnagyobb és területileg legkiterjedtebb javulás Kecskemét térségében található, 10 és 36 perc közötti értékkel. Elgondolkoztató Baranya megye és egyben a Dél-dunántúli régió központjának elérési helyzete. A nem jelentős, –mintegy 7 perces – időromlás a régió településeinek nagyobb részét érinti, jelezve, hogy Pécs az M6 autópálya jelenlétével sem tudta regionális térségszervező szerepét növelni – az autópályának nem is ez a feladata. Az elérhetőségi modell alkalmas arra, hogy kijelölje a célpontok közötti útvonalat. Ennek a funkciónak köszönhetően bizonyítható, hogy Pécs elérésében az északról jövő forgalom nem veszi igénybe az M6 autópályát, a rosszabb útviszonyok mellett is áttér az 5606 sz. összekötőúton keresztül a 6 sz. főútra, mivel a két elérési út között 20 km differencia van. A megvalósult projektek területi elhelyezkedéséből levonható az a következtetés, hogy a Régió kevésbé használta a ROP forrásokat a településközi kapcsolatok erősítésére.
35. ábra: Településeknek a legközelebbi 3 régióközponthoz való elérési ideje 2000. évben
165
36. ábra: Településeknek a legközelebbi 3 régióközponthoz való elérési ideje 2011. évben
37. ábra: Településeknek a legközelebbi 3 régióközponthoz való elérési idejének változása 2000-2011 között
166
38. ábra: Üdülőközpontok elérési ideje 2011. évben
A lakosság életkörülményeit befolyásoló tényezők között elemzésre került a fentebb vizsgált úti célokon túl a szabadidő, a turizmus célterületeinek közúti elérhetőségi viszonyai is. Két üdülőkörzet, a Balatoni és a Tisza tavi üdülőkörzet központi településeinek közúti elérhetőségét vontuk be az értékelésbe, felhasználva az elérhetőségi modell nyújtotta lehetőségeket. A modellel azt vizsgáltuk, hogy az ország összes településéből melyik kiemelt központ érhető el a legrövidebb idő alatt. Olyan időintervallumokat választottunk, melyek a különböző szabadidő eltöltési szokásokhoz kapcsolható. A Balaton mellett Balatonfüred, Keszthely és Siófok, a Tisza tó körzetében Tiszafüred településeket, mint az üdülőterület központjait céltelepülésként kijelölve, az elérhetőségi modell mintegy szétosztotta a települések körét a két üdülőkörzet között. A fenti ábra bemutatja, hogy szinte az M5 autópálya vonalában válik ketté a települések köre, a legrövidebb elérési idő szerint mérlegelve. A települések 80%-áról két órán belül elérhető valamelyik üdülőkörzet, és több mint 20%-ról egy órán belül is a kijelölt központi helyek. Fordítva is kedvező a kép: a Dunántúl területének 80-85%-a a Balaton 1,5 órás elérési vonzáskörzetének tekinthető, melybe a főváros és agglomerációja is beletartozik. Hasonlóan a Tisza tó vonzásterületeként értékelhető Kelet-magyarország területének nagyobb része, mely kiterjeszkedik az ország északi határterületei felé is.
167
Két órán túli elérhetőség jellemző Baranya, Bács-Kiskun és Csongrád megye területének mintegy 50%-áról, ami tartós üdülés céljából történő utazás időtartamaként elfogadható mértékű. A hétvégi vagy napi utazások a 60-90 perces vonzáskörzetekből várhatók, ami az ország területéből a települések közel 50 %-val lefedhető területet jelent a mai úthálózati adottságok mellett.
39. ábra: A szekszárdi Duna híd hatása a Szeged irányú közúti célforgalomban
168
Az elérhetőségi vizsgálatokban a Duna hidak létének vagy hiányának értékelése arra irányul, hogy milyen átrendeződés következhet be a forgalmi kapcsolatokban és azokon milyen új térségi vonzásirányok alakulhatnak ki, az országnak a Duna által elválasztott két része között. A regionális tervezés évtizedek óta a közlekedési hálózat K-Ny irányú elemeinek erősítését szorgalmazza, a főváros túlzottan nagy gazdasági és társadalmi irányító szerepének oldása céljából. A közlekedésfejlesztési projektek hatásának különböző szempontú vizsgálata során több esetben is hivatkozni lehetett a főváros centrikus autópálya dominanciájára, és az egyenletesebb forgalomeloszláshoz szükségesnek látszó keresztirányú kapcsolatok hiányára. Példák sorát lehetne bemutatni a hidak térszerkezet alakító hatásáról, jelen esetben a szekszárdi Duna híd szerepének vizsgálatára esett a választás, mégpedig egy Szeged és az ország összes városa közötti közlekedési kapcsolatrendszer vizsgálatával, az elérhetőségi modell használatával. Kérdés, hogy Szegedről kiindulva milyen útvonalat választ a közúti forgalom a legrövidebb elérési idő figyelembevételével, hogy elérje az ország összes többi városát, ha rendelkezésre áll a szekszárdi híd a Dunán való átkelésre, vagy ha nem. A vizsgálathoz figyelembevettük a Dunaújvárosi hídon és a Dunaföldvári hídon való átkelés lehetőségét, mivel ez utóbbi a szekszárdi híd megépülte előtt is a közúti forgalom rendelkezésére állt. A fenti ábra mindkét változatban bemutatja azt az útvonalat, amit Szegedről a városokhoz való eléréshez a forgalom igénybe vesz. A két ábra összehasonlításából látható, hogy a forgalom Szegedről csak Kaposvár, Tamási városok eléréséhez veszi igénybe a hidat, természetesen Szekszárd, Bonyhád, Dombóvár városokat is ezen útvonalon elérve, de nem megy tovább a Balaton déli parti városaihoz. Figyelemreméltó, hogy a Dunaújvárosi hídon keresztül hamarabb lehet eljutni Dunaföldvárra is, nem véve igénybe az M6 autópályát, vagy a 6. sz. főutat. A szekszárdi híd hiányában természetesen a bajai hídon jut el a forgalom Kaposvár, Dombóvár városokhoz, illetve Szekszárd és Tolna városokhoz. Még ekkor sem veszi igénybe a 6. sz. utak valamelyikét, hanem Kecskemétig az M5 autópályát és onnan a Dunaújvárosi hidat, hogy például Tamásiba eljusson. Ezeken a változatokon kívül semmilyen más városokhoz vezető irányban változás nem tapasztalható. Magyarázatként azt a tanulságot lehet levonni, hogy az M5 autópálya forgalomvonzó ereje olyan mértékű, mely még a legkézenfekvőbb mozgásirányt is ellensúlyozza. Az is figyelemreméltó, hogy Dunaújvárosnál sem a hídon keresztül jelöli ki a legrövidebb idő módszere a Balaton térségi városokhoz való eljutás útvonalát, még mindig gyorsabbnak bizonyul felmenni az M0 autópályához és onnan az M7-en megközelíteni az ott lévő városokat. Fordítva is ez a helyzet, az M7 autópálya domináns része az egész országos úthálózatnak. Mindkét híd forgalomvonzó hatásának, kapacitásuknak csak töredéke hasznosul a csatlakozó, keresztirányú utak hiányában. Az M9, illetve az M8, ha nem is együtemű autópálya kapacitással, hanem csökkentett igénnyel kiépítve, képesek lennének erőteljes fejlesztési tengelyekké válni az ország középső, illetve déli térségeiben.
169
40. ábra: Hegyeshalom határátkelőhely elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011 között
41. ábra: Záhony határátkelőhely elérési idejének változása az ország településeiről 2000-2011 között
170
Jellemző lehet az összes településből mérve a határátkelő helyek elérési viszonyának, mint az ország külpiachoz való jutásának közlekedéshálózati kapcsolatrendszere vizsgálata. Tény, hogy az elmúlt évtizedekben jelentősen változtak a működő és a reménybeli gazdasági kapcsolatokat szolgáló közlekedésfejlesztési koncepciók. A közlekedés közúthálózat fejlesztési koncepciója két kiemelt irányt preferál, a nyugati irányban Hegyeshalom, keleti irányban Záhony, illetve Beregsurány határátmenetet. Megvizsgáltuk mindkét határátkelőhely elérhetőségének változását az elmúlt 12 év fejlesztéseinek eredményeként az ország összes településéből. Hegyeshalom elérésében egy órás, vagy annál nagyobb javulás állt be éppen Szabolcs-Szatmár megye térségében, és annak szomszédos területei helyzetében, elsősorban az M3 autópálya kiépülésének köszönhetően. Hasonlóan kedvezőbb helyzetbe kerültek Hegyeshalomhoz viszonyítva az ország – M6 és az M43 autópályák által érintett – déli térségei. Kedvezőtlen viszont a kép a NyugatDunántúl területének nagyobb részén a vizsgált határátkelőhelyhez való elérésben. Nagyon kis mértékben, „hibahatáron belüli” időcsökkenés mutatkozik, ami inkább azt jelzi, hogy nem volt olyan közúti fejlesztés, ami javította volna a térség nyugati irányú legfontosabb határátkelőhelyéhez való elérhetőségét. Mint majdnem minden célvizsgálat esetében markánsan jelenik meg a Békés megyéből kiinduló kelet-nyugati irányú fejlesztések elmaradását jelző elérési idő változatlansága, illetve csökkenése, amely ebben a relációban összefüggő vonulatként jelenik meg a Duna vonaláig és kapcsolódik a Dunántúl hasonló irányú hálózati hiányához. A Záhonyi határátkelő elérési vizsgálatának eredménye kiemeli az M6 és az M7 autópályák által érintett térségeknek a Záhonyi határátmenethez viszonyított 1,5-2,0 órás elérési időcsökkenését. Érdekessége az elérési időket bemutató ábrának, hogy az ország Dunától keletre eső harmadában egy É-D irányú, átlagban egy órás időmegtakarítás jelentkezik, a közúthálózat ismeretében mondható, hogy az M5-M0-M3 autópálya kapcsolat nyújtotta előnyök által. Viszont az ország keleti, igen mély szélességű, a határral párhuzamos maradék kétharmadra tehető sávjában – összefüggő É-D irányú – nagy kapacitású, vagy jó minőségű közút hiányában az elmúlt 12 év fejlesztései csak 15-20 percnyi időmegtakarítást eredményeztek. Ki kell emelni, hogy ebben a vizsgált irányban a legrosszabb elérési értékeket az ország északkeleti határsávjában, alapjában gyenge gazdasági erővel rendelkező térség települései illetve hálózati kapcsolatai produkálják, egy potenciálisan jelentős piaci kapcsolatokat hordozó határátkelőhely irányában. Folyosó IV IV-V IV-X/B V V
Kiindulási határátkelő Hegyeshalom Hegyeshalom Hegyeshalom Tornyiszentmiklós Letenye
Érkezési Elérési idő, Elérési idő, Javulás Javulás határátkelő 2000 (perc) 2011 (perc) (perc) (%) Nagylak Beregsurány Röszke Beregsurány Beregsurány
264,5 372,9 222,6 483,0 465,1
230,7 307,2 190,7 350,8 339,6
33,8 65,7 31,9 132,1 125,5
12,8 17,6 14,3 27,4 27,0
25. táblázat: A TEN-T és PEN közúti folyosókon 2000-2011 között történt elérési idő javulás a határátkelőhelyek között
Az elérhetőségi vizsgálatok a 2009. évi OKA adatok alapján készültek, melyből további, a projektek hatását összegző adatok gyűjthetők ki. 1. Burkolat állapot változás a projektek által érintett útszakaszokon A burkolat minőségi mutatója az elérhető sebesség számításánál 1 – 5 skálán mozog. Az 1. érték a legjobb, az 5. érték a legrosszabb állapotot tükröző minőséget jelent. Az elérési vizsgálatba vont projektek mintegy 1632 km főúton a 2000. évben mért 3,5 értéket 2011-re 2,2- re javították, ami az úthosszal súlyozott változást tekintve 1,3 mértékű kategóriának felel meg. 171
Az alsóbbrendű hálózaton a projektek hatására 1,3 értékre javult a minősítő kategóriaérték.
Km
Főútvonalak Mellékútvonalak
1632 1640
Átlagos burkolatminőségi kategória 2000
Átlagos burkolatminőség i kategória 2011
3,5 3,8
2,2 1,6
Átlagos burkolatminőségi kategória változása 2000-2011 1,3 2,2
26. táblázat: A projektek által érintett útszakaszok burkolatállapotának változása az 1-5 skálán mozgó burkolatminőségi mutató alapján
2. Új építésű utak és felújítás, A hazai és EU támogatásból megvalósult projektek több mint 4000 km út építését illetve rekonstrukcióját érintették az elmúlt 12 évben.
Autópálya, autóút Főútvonal Mellékútvonal
Új építésű utak hossza (km) 797 136 55
Felújított utak hossza (km) 117 1556 1644
Összesen 797 1692 1699
27. táblázat: A hazai és EU támogatásból megvalósult projektek hossza az egyes útkategóriák szerint
3. Projektek által érintett lakosság nagysága Az elérési modell kirajzolta azt az útvonalat, melyet a forgalom választ a különböző célpontokhoz való legrövidebb idő szerinti eljutáshoz. Az alábbi táblázatban azon települések, illetve lakosszámaik vannak feltüntetve, melyek a projektek által időnyereséghez jutnak saját kistérségi központjuk, vagy megyeközpontjuk, vagy régióközpontjuk illetve Budapest elérésekor. Elérési cél
Kistérségi MegyeszékhelyRégióközpont központ elérésében elérésében elérésében
Érintett települések száma (db) 1198 Érintett lakosság (fő) 1 710 279 Lakosság részarány (%) 17,2 1 főre jutó javulás (perc) 0,8 Összes idő (fő*perc) 1 444 535
1382 3 105 785 31,3 2,4 7 371 039
1749 4 608.550 46,5 4,7 21 750 748
Budapest elérésében 2300 5 912 333 59,6 17,8 105 195 461
28. táblázat: A hazai és EU támogatásból megvalósult projektek által érintett lakosság nagysága
172
III.1.3. Vasúti elérhetőség változása A vasúti elérési idők számításához a MÁV 1999-2000-es, illetve a MÁV-START 2010-2011es menetrendi évének menetrendkönyvét használtuk alapként. A menetrendben az összes vonatot számba vettük, a téli menetrend szerint. A menetrend természetesen nem tükrözi – nem is tükrözheti – a késésekkel kialakuló valós elérési időket, de a vonatok valós indulási és érkezési idejéről nem áll rendelkezésre visszamenőleges, összehasonlítható adat. A számításoknál azokat a vasútvonalakat vettük figyelembe, amelyek a TEN-T vagy a Páneurópai korridor hálózat részei vagy megkötött támogatási szerződés van a fejlesztésükre. Ez összesen 21 vasútvonalat (17-et teljes egészében, 4-et részben), illetve ezen belül összesen 62 vonalszakaszt jelent. Minden vonalon ugyanolyan módszerrel számítottuk ki az elérési időket, háromféle (személy-, gyors-/IC- és nemzetközi gyors-) vonatra. Átszállási kapcsolatokat a számításban nem vettünk figyelembe, csak közvetlen vonatokat. A vonatok eljutási idejét olyan állomások között tüntettük fel, amelyek menetrendi szempontból meghatározók a vonalon (kezdő- és végponti állomás, csatlakozó vonalak becsatlakozási pontján fekvő állomások és egyéb olyan fontos állomások, ahol az IC-k vagy expresszvonatok megállnak). Az elérési idő számítása két állomás között a következőképpen történt: az indulási állomáson az indulási idő és az érkezési állomáson az érkezési idő különbségét vettük fel, percben mérve. Ezt a napi összes vonatnál megtettük, majd az adatok számtani átlagát vettük. A személyvonatok esetében hosszabb távolságokon érdemes kritikával kezelni az adatokat, ugyanis egy kisebb forgalmú vonalon napi egy olyan vonat is jelentősen módosíthatja az átlagértéket, ami egy állomáson 30-40 perc várakozás után indul tovább. Igaz azonban az is, hogy ezeket a viszonylatokat valószínűleg olyan kevesen használják teljes hosszukban, hogy ennek hatása a lakosság teljes eljutási idejére elhanyagolható. Végül az egyes irányokat (az oda- és visszairányú vonatokat külön kezeltük) összevetve megkaptuk a vonalakon az egyes időpontok között az eljutási idők változását. Az eredményeket percben és a 2000-es év elérési idejének %-ában is kifejeztük. A vizsgált 21 vasútvonal több mint 60 szakaszának jelentős részén, kicsivel több mint 80 %-án javult a menetrend szerinti elérési idő. A javulás mértéke átlagosan 7,2 %-os volt. Ugyanakkor a befejezett projektekkel érintett szakaszok javulása az átlagosnál sokkal szembetűnőbb: a 15 legnagyobb javulást elérő szakaszból 14 átesett felújításon, így átlagosan 14,9 %-kal gyorsultak a személyvonatok. A javulás a Nyugat-Dunántúl felújított vonalain (15, 21, 25 sz. vonalak) volt a legnagyobb mértékű, 15-40 %-os. Ez percben kifejezve is 10-20 perces menetidőcsökkenést jelent, azaz az utazóközönség számára nagyon jól érzékelhető változást. Ezen kívül általában szintén felújított szakaszokon javult jelentősen a helyzet (így pl. Győr-Hegyeshalom, Miskolc-Hidasnémeti, Békéscsaba-Lőkösháza, Cegléd-Kiskunfélegyháza között). Ugyanakkor vannak olyan szakaszok, amelyek jelentősebb rekonstrukció nélkül tudtak javítani a szolgáltatási színvonalon. Erre magyarázat lehet pl. a zónázó vonatok bevezetése Bp. környékén (Vác, Monor és Nagykáta felé, igaz, utóbbi két vonalon felújítás is volt).
173
42. ábra: A vizsgált vasútvonalak személyvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc)
Néhány szakaszon ugyanakkor a felújítás ellenére is romlott az elérhetőség: Komárom-Tatabánya és Mezőtúr-Békéscsaba között (igaz, utóbbi szakaszon még nem a teljes szakaszt újították fel). Különösen rossz a helyzet a Murakeresztúr-Dombóvár szakaszon, ahol 2000-hez képest 17 perccel hosszabb az átlagos menetidő. Vonal
1
2 15
20
21
25 26 30
Szakasz kezdete Budapest-Kelenföld Tatabánya Komárom Győr Budapest-Nyugati pu. Pilisvörösvár Sopron Székesfehérvár Veszprém Boba Celldömölk Szombathely Körmend Zalalövő Zalaegerszeg Zalaszentiván Ukk Budapest-Kelenföld
Eljutási idő (perc), 2000 50,3 29,2 30,3 41,7 44,8 52,4 81,2 51,1 82,1 11,1 48,2 32,0 36,0 43,5 10,1 40,9 28,5 68,5
Szakasz vége Tatabánya Komárom Győr Hegyeshalom Pilisvörösvár Esztergom Szombathely Veszprém Boba Celldömölk Szombathely Körmend Szentgotthárd Zalaegerszeg Zalaszentiván Ukk Boba Székesfehérvár
174
Eljutási idő Javulás Javulás (perc), 2011 (perc) (%) 44,8 5,5 10,9 30,5 -1,3 -4,5 29,5 0,8 2,5 35,0 6,8 16,2 39,4 5,3 11,9 50,3 2,1 4,1 60,6 20,6 25,4 55,9 -4,8 -9,5 77,3 4,8 5,8 10,5 0,6 5,7 42,5 5,7 11,7 21,5 10,5 32,8 22,7 13,4 37,1 29,9 13,5 31,1 8,6 1,5 14,5 31,3 9,7 23,6 17,6 10,9 38,2 67,4 1,1 1,7
Vonal
40
41 60 65 66 70
80
90
100
101
120
140
150
Szakasz kezdete
Szakasz vége
Budapest-Kelenföld Pusztaszabolcs Pusztaszabolcs Sárbogárd Sárbogárd Dombóvár Dombóvár Szentlőrinc Szentlőrinc Pécs Dombóvár Kaposvár Kaposvár Somogyszob Somogyszob Gyékényes Gyékényes Murakeresztúr Pécs Villány Villány Magyarbóly Budapest-Nyugati pu. Vác Vác Szob Budapest-Keleti pu. Hatvan Hatvan Füzesabony Füzesabony Miskolc-Tiszai pu. Miskolc-Tiszai pu. Szerencs Szerencs Nyíregyháza Miskolc-Tiszai pu. Szikszó Szikszó Forró-Encs Forró-Encs Hidasnémeti Kőbánya-Kispest Monor Monor Cegléd Cegléd Szolnok Szolnok Kisújszállás Kisújszállás Püspökladány Püspökladány Debrecen Debrecen Nyíregyháza Nyíregyháza Záhony Püspökladány Biharkeresztes Budapest-Keleti pu. Nagykáta Nagykáta Újszász Újszász Szolnok Szolnok Mezőtúr Mezőtúr Békéscsaba Békéscsaba Lőkösháza Cegléd Kecskemét Kiskunfélegyháza Kecskemét Kiskunfélegyháza Kistelek Kistelek Szeged Budapesti végállomás Kunszentmiklós-Tass Kunszentmiklós-Tass Kiskőrös Kiskőrös Kiskunhalas Kiskunhalas Kelebia Összesen/Átlag Összesen/Átlag (projektek)
Eljutási idő (perc), 2000 55,1 31,6 87,1 51,1 19,7 40,5 50,0 33,4 17,8 46,5 7,1 29,7 32,6 70,5 51,5 52,4 35,3 51,2 24,0 26,4 25,2 31,8 35,3 23,9 42,1 26,5 35,6 44,8 72,9 55,1 67,7 30,7 14,9 39,8 52,1 29,1 33,1 25,5 31,2 40,4 75,7 51,3 34,3 29,1 2 542,9 883,1
Eljutási idő Javulás Javulás (perc), 2011 (perc) (%) 50,7 4,4 8,0 23,2 8,4 26,5 80,0 7,1 8,2 46,1 5,1 9,9 19,0 0,7 3,5 45,8 -5,3 -13,0 53,4 -3,4 -6,8 38,8 -5,4 -16,2 20,8 -3,0 -16,7 50,3 -3,9 -8,3 7,0 0,0 0,7 28,0 1,7 5,7 29,0 3,6 11,0 73,0 -2,5 -3,5 51,4 0,1 0,2 51,3 1,2 2,2 34,0 1,4 3,9 58,8 -7,6 -14,8 23,0 0,9 4,0 20,9 5,6 21,0 21,9 3,3 12,9 25,5 6,3 19,9 34,0 1,3 3,8 21,0 2,9 11,9 38,0 4,1 9,7 23,0 3,5 13,2 34,0 1,5 4,3 41,2 3,6 8,0 69,4 3,6 4,9 49,7 5,4 9,7 56,7 10,9 16,1 36,0 -5,3 -17,1 14,1 0,9 5,7 39,0 0,8 2,1 53,3 -1,2 -2,4 24,5 4,6 15,8 28,0 5,1 15,4 21,3 4,2 16,4 31,2 0,1 0,3 35,7 4,7 11,7 71,5 4,2 5,6 49,3 2,0 3,9 31,9 2,4 6,9 29,8 -0,7 -2,4 2 359,3 183,7 7,2 751,1 132,0 14,9
29. táblázat: A vizsgált vasútvonalak személyvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) (dőlt betűvel a projektekkel érintett szakaszok)
175
A gyorsvonatok és IC-k a vizsgált szakaszok 65 %-án értek el menetidőcsökkenést, a javulás mértéke átlagosan 3,5 %-os volt. Mindkét érték szignifikánsan alacsonyabb a személyvonatokénál. A befejezett projektekkel érintett szakaszokon ez esetben is jobb értékekkel találkozunk: a szakaszok 74 %-án javult az elérési idő, és a gyorsvonatok, IC-k 9,3 %kal gyorsabbak voltak, mint 2000-ben.
43. ábra: A vizsgált vasútvonalak gyorsvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc)
Vonal
1
20
25 26 40
Szakasz kezdete Budapest-Kelenföld Tatabánya Komárom Tatabánya Győr Budapest-Kelenföld Székesfehérvár Veszprém Boba Celldömölk Zalaegerszeg Zalaszentiván Ukk Budapest-Kelenföld Pusztaszabolcs Sárbogárd
Szakasz vége Tatabánya Komárom Győr Győr Hegyeshalom Székesfehérvár Veszprém Boba Celldömölk Szombathely Zalaszentiván Ukk Boba Pusztaszabolcs Sárbogárd Dombóvár
176
Eljutási idő Eljutási idő Javulás Javulás (perc), 2000 (perc), 2011 (perc) (%) 35,6 36,3 -0,7 -2,0 21,0 21,5 -0,6 -2,6 23,9 28,9 -5,0 -20,8 44,5 41,9 2,6 5,9 26,4 27,0 -0,6 -2,3 50,2 54,6 -4,4 -8,7 50,7 39,0 11,7 23,0 56,5 57,0 -0,5 -1,0 8,4 8,0 0,4 5,0 36,8 34,6 2,3 6,2 7,9 1,1 11,9 9,0 28,0 22,5 5,5 19,6 22,2 14,6 7,6 34,2 39,8 41,5 -1,7 -4,3 29,1 23,0 6,1 20,9 61,5 56,4 5,2 8,4
Vonal
41 60 65 66 70
80
90
100
101
120
140
150
Szakasz kezdete
Szakasz vége
Dombóvár Szentlőrinc Szentlőrinc Pécs Dombóvár Kaposvár Kaposvár Somogyszob Somogyszob Gyékényes Gyékényes Murakeresztúr Pécs Villány Villány Magyarbóly Rákospalota-Újpest Vác Vác Szob Budapest-Keleti pu. Hatvan Hatvan Füzesabony Füzesabony Miskolc-Tiszai pu. Miskolc-Tiszai pu. Szerencs Szerencs Nyíregyháza Miskolc-Tiszai pu. Szikszó Szikszó Forró-Encs Forró-Encs Hidasnémeti Kőbánya-Kispest Cegléd Cegléd Szolnok Szolnok Püspökladány Püspökladány Debrecen Debrecen Nyíregyháza Nyíregyháza Záhony Püspökladány Biharkeresztes Budapest-Keleti pu. Szolnok Szolnok Mezőtúr Mezőtúr Békéscsaba Békéscsaba Lőkösháza Cegléd Kecskemét Kiskunfélegyháza Kecskemét Kiskunfélegyháza Kistelek Kistelek Szeged Budapesti végállomás Kunszentmiklós-Tass Kunszentmiklós-Tass Kiskőrös Kiskőrös Kiskunhalas Kiskunhalas Kelebia Összesen/Átlag Összesen/Átlag (projektek)
Eljutási idő Eljutási idő Javulás Javulás (perc), 2000 (perc), 2011 (perc) (%) 34,7 31,0 3,7 10,6 14,3 13,3 1,1 7,3 28,9 34,7 -5,8 -20,1 30,9 41,5 -10,6 -34,2 25,7 39,0 -13,3 -51,9 15,2 15,3 -0,1 -0,5 31,5 32,0 -0,5 -1,6 6,0 7,5 -1,5 -25,0 22,5 19,5 3,0 13,4 27,4 22,7 4,7 17,1 51,9 55,4 -3,6 -6,8 41,3 42,0 -0,7 -1,7 39,0 39,2 -0,2 -0,5 26,9 24,8 2,1 7,7 43,0 35,1 7,9 18,4 18,0 -0,8 -4,3 17,3 20,3 16,0 4,3 21,0 20,3 17,0 3,3 16,0 35,3 34,0 1,3 3,8 23,9 21,0 2,9 11,9 57,8 51,7 6,1 10,6 33,9 27,8 6,1 17,9 35,6 30,1 5,6 15,6 54,8 48,1 6,6 12,1 49,8 46,8 3,0 6,0 88,2 82,5 5,7 6,4 30,5 25,7 4,8 15,8 45,5 38,9 6,6 14,5 24,1 23,6 0,5 2,1 27,5 18,7 8,8 32,1 15,6 3,6 18,8 19,2 20,7 19,5 1,2 5,6 27,8 25,4 2,4 8,6 65,8 61,3 4,6 7,0 45,8 49,5 -3,7 -8,0 30,7 29,8 0,8 2,7 27,4 27,0 0,4 1,3 1 784,4 1 695,3 89,1 5,0 562,4 511,5 50,9 9,1
30. táblázat: A vizsgált vasútvonalak gyorsvonati elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) (dőlt betűvel a projektekkel érintett szakaszok)
A személyvonatok időmegtakarításától valamivel elmaradó eredmény egyértelműen a Budapest-Győr-Hegyeshalom kedvezőtlen értékeinek köszönhető. Ezen vonal részletesebb vizsgálata rávilágíthat arra is, hogy mennyire befolyásolja az eredményeket az, hogy milyen szakaszhatárokat választunk a vizsgálathoz.
177
Már az első szakasznál felmerül, hogy a végállomástól, Budapest-Keleti pályaudvartól, vagy Budapest-Kelenföld állomástól vegyük az első szakasz elejét. Az előbbi mellett szól, hogy nem minden nemzetközi gyorsvonat áll meg Kelenföldön, az utóbbit indokolja, hogy több olyan gyorsvonat volt és van, amely nem a Keleti pályaudvarra fut be, hanem a Déli pályaudvarra. Kérdéses lehet még Tata, Komárom vagy Mosonmagyaróvár szakaszhatárként való szerepeltetése, melyek közül a hálózatban betöltött szerepe (személyvonati fordítóállomás, határátmenet) miatt csak Komáromot emeltük ki. A két év közötti menetrendekben viszont jelentős változások mentek végbe. A legnagyobb visszaesést a Komárom-Győr szakaszon tapasztalhatjuk, aminek szintén menetrendváltozás az oka: míg 2000-ben csak a gyorsvonatok egy része állt meg Ács és Nagyszentjános állomásokon, most minden gyorsvonat megáll minden állomáson és megállóhelyen. Ezzel javult ugyan a közbeeső állomások elérhetősége, ám jelentősen emelkedett a menetidő: a Komáromból induló vonatoknál a korábbi 24 perc helyett 30 perc alatt van a vonat Győrben, vissza irányban 23,5 percről 28 percre növekedett a menetidő. Amennyiben nem Komáromot vesszük szakaszhatárnak, hanem a Tatabánya és Győr közötti szakaszt egynek tekintjük, a menetidő látszólag jelentősen javul. Ez is menetrendváltozásnak köszönhető: míg 2000-ben nem minden InterCity és EuroCity állt meg Tatabányán, 2011-ben minden IC és EC (vagy RailJet) megállt. Így a Tatabánya és Győr között közlekedő IC-k és RJ-k menetidőcsökkentő hatása felülírja a fent említett gyorsvonati időveszteséget, és 2,5 perces (6 %os) javulás következik be.
Vonal
1
Szakasz kezdete Budapest-Keleti pu. Budapest-Kelenföld Budapest-Keleti pu. Budapest-Kelenföld
Szakasz vége Győr Győr Hegyeshalom Hegyeshalom
Eljutási idő (perc), 2000 91,2 84,7 117,6 127,5
Eljutási idő (perc), 2011 95,9 79,5 111,6 96,2
Javulás (perc) -4,7 5,2 6,1 31,4
Javulás (%) -5,1 6,1 5,2 24,6
31. táblázat: A szakaszhatás bemutatása az 1. sz. vasútvonal gyorsvonati (IC, EC, RJ) elérési idejének változásán
A fenti táblázatban jól követhető, hogy mennyire nagy befolyással bír a szakaszok megválasztása az elérési idő változására. Kiugró a Kelenföld-Hegyeshalom viszonylat javulása. Ez annak köszönhető, hogy míg 2000-ben napi két olyan vonatpár közlekedett, amely megállt Kelenföldön, de ezek gyorsvonatok voltak, amelyek több helyen (pl. Bicske, Tata stb.) megálltak, addig 2011ben a RailJet-ek is megállnak Kelenföldön, amelyek bő másfél óra alatt eljutnak Hegyeshalomba.
178
44. ábra: A nemzetközi gyorsvonatok Budapest és a határállomás közötti elérési idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc)
A mindkét időpontban nemzetközi gyorsvonat által járt szakaszból összesen 9 van (ezen a téren különösen nagy változások történtek a menetrendekben). Ebből 5 útvonal esetében javult, 4-en viszont romlott a helyzet, összességében azonban itt is gyorsulás tapasztalható, méghozzá 4,5 %os. Vonal 1 30, 60 40, 65 70 80, 90 100 100, 101 120 150
Szakasz kezdete
Szakasz vége
Budapest-Keleti pu. Hegyeshalom Budapest-Keleti pu. Gyékényes Budapest-Déli pu. Magyarbóly Budapest-Keleti pu. Szob Budapest-Keleti pu. Hidasnémeti Budapest-Keleti pu. Záhony Budapest-Keleti pu. Biharkeresztes Budapest-Keleti pu. Lőkösháza Budapest-Keleti pu. Kelebia Összesen/Átlag Összesen/Átlag (projektek)
Eljutási idő Eljutási idő Javulás Javulás (perc), 2000 (perc), 2011 (perc) (%) 123,5 113,0 10,5 8,5 285,3 288,2 -3,0 -1,0 295,5 247,5 48,0 16,2 64,4 70,6 -6,2 -9,6 219,2 181,5 37,7 17,2 319,0 349,5 -30,5 -9,6 231,1 211,8 19,4 8,4 222,0 197,0 25,0 11,3 216,1 219,9 -3,8 -1,7 1 976,0 1 878,9 97,1 4,9 1 114,8 1 052,8 62,0 5,6
32. táblázat: A nemzetközi gyorsvonatok Budapest és a határállomás közötti elérési idejének változása az 19992000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) (dőlt betűvel a projektekkel érintett szakaszok)
A képet árnyalja, ha számításba vesszük, hogy a nemzetközi gyorsvonatok menetidejüknek mintegy 10 %-át (2000-ben 10,2 %, 2011-ben 8,6 %) a határállomáson várakozva töltik. Mivel
179
azonban az utasok számára ez az idő is beleszámít az utazásba, ezért nem hagyható figyelmen kívül. Eljutási idő Eljutási idő Javulás Javulás (perc), 2000 (perc), 2011 (perc) (%) Budapest-Keleti pu. Hegyeshalom 115,0 110,0 5,0 4,3 1 Hegyeshalom várakozás 8,5 3,1 5,5 64,1 Budapest-Keleti pu. Gyékényes 253,0 259,2 -6,2 -2,4 30, 60 Gyékényes várakozás 32,3 29,0 3,2 10,0 Budapest-Déli pu. Magyarbóly 264,0 226,5 37,5 14,2 40, 65 Magyarbóly várakozás 31,5 21,0 10,5 33,3 Budapest-Keleti pu. Szob 63,4 70,6 -7,2 -11,4 70 Szob várakozás 1,0 0,0 1,0 100,0 Budapest-Keleti pu. Hidasnémeti 205,2 175,0 30,2 14,7 80, 90 Hidasnémeti várakozás 14,0 6,5 7,5 53,6 Budapest-Keleti pu. Záhony 276,8 273,0 3,8 1,4 100 Záhony várakozás 42,3 76,5 -34,3 -81,1 Budapest-Keleti pu. Biharkeresztes 210,8 196,8 14,0 6,6 100, 101 Biharkeresztes várakozás 20,4 15,0 5,4 26,4 Budapest-Keleti pu. Lőkösháza 194,3 178,0 16,3 8,4 120 Lőkösháza várakozás 27,8 19,1 8,7 31,4 Budapest-Keleti pu. Kelebia 183,8 187,8 -4,0 -2,2 150 Kelebia várakozás 32,4 32,1 0,3 0,8 Határállomásig összesen/átlag 1 766,0 1 676,6 89,3 5,1 Határon várakozás összesen/átlag 210,0 202,3 7,7 3,7 33. táblázat: A nemzetközi gyorsvonatok menetben töltött idejének és határon való várakozási idejének változása az 1999-2000-es és 2010-2011-es menetrendi évek között (perc) Vonal
Szakasz kezdete
Szakasz vége
A helyzetükön rontó vonalak esetében más és más okokat találunk a háttérben. Záhony felé a menetben töltött idő még csökkent is, ám a jelentősen megnőtt határon való várakozási idő ezt annullálta. A másik három vonal esetében éppen ellenkezőleg, a várakozási idő csökkent, de ez nem tudta kompenzálni a menetben töltött idő növekedését. A 70. sz. vonalon a menetidő növekedése a kiinduló állomás részbeni megváltozásának (2000-ben 4 vonatból 1 a Nyugati pályaudvarra érkezett, jelentősen csökkentve az átlagot) tudható be. A 30. és 150. sz. vonalon pedig menetrendváltozás miatt a nemzetközi gyorsvonatok több helyen állnak meg, mint 2000ben tették (pl. az Ivo Andrić nemzetközi gyorsvonat Kunszentmiklós-Tass állomás és Kelebia között mindenhol megáll, holott 2000-ben csak Kiskőrösön, Fülöpszálláson és Kiskunhalason állt meg). Összességében a megfigyelt szakaszok túlnyomó részén javultak a menetrend szerinti elérési idők, és ez a javulás szignifikánsan erősebb a felújított szakaszok esetében. Ki kell azonban hangsúlyozni, hogy a felújítás kedvező hatásai a menetrend változtatásával felülírhatók, és az eredmények leronthatók. A gyorsvonatok esetében mérlegelni kell, hogy a több helyen való megállásból eredő menetidő-növekedés, vagy az ezáltal kiszolgált több utas hozza-e a nagyobb társadalmi hasznot.
180
III.2. Hatásértékelés Az elemzéshez a jelenleg rendelkezésre álló legfrissebb, alacsony területi szintű (települési és kistérségi) statisztikai mutatókat használtuk, ezek nagy része a 2009-es évre vonatkozik. Az egyes projektek fejlesztő hatásainak értékeléséhez figyelembe kell venni, hogy ezek a hatások a fizikai átadás után bizonyos idő (2-3 év) elteltével jelentkeznek. Mivel az értékelés nem csak befejezett projektekre, hanem a 2011. július 1-én támogatási szerződéssel rendelkező projektekre vonatkozik, ezért a hatásértékelés információtartalma korlátozott.
III.2.1. Társadalmi-gazdasági hatások Komplex mutató A fejlesztések hatását az jelzi, ha az infrastrukturális beruházás számottevő társadalmi-gazdasági hatással jár. Ezek mérésére egy hatásindikátort, komplex fejlettségi-versenyképességi mutatót dolgoztunk ki, amely a fejlesztéseknek a társadalom és a gazdaság legfontosabb mérhető mutatóira gyakorolt hatását mutatja be. A komplex mutatót a feltételezhetően legnagyobb hatású projektek, a gyorsforgalmi utak térbeli előrehaladásával vetettük össze, arra a kérdésre keresve a választ, hogy milyen és mekkora szerepe volt az autópálya-építéseknek a hazai kistérségek versenyképességének alakulására. A területi versenyképesség mérése nem egyszerű, a versenyképesség fogalmának összetettsége megköveteli, hogy relatíve nagyszámú magyarázóváltozóval dolgozzunk. Ugyanakkor az adatok hozzáférhetősége, s időbeli elérhetősége szűk kereteket biztosít. A komplex mutató összeállítását nagymértékben nehezíti az alacsony aggregáltságú területi szinteken fellelhető adatok köre, bizonytalansága, elérhetősége. A komplex mutató előállításánál figyelembe vett indikátorkészlet kizárólag közvetlenül és folyamatosan elérhető adatokat tartalmaz. Így lehetővé válik, hogy a módszertan a publikált statisztikai adatokkal feltöltve akár aktuális helyzetértékelést adjon, valamint időbeli összehasonlíthatóságot biztosítson. Egy térség fejlődését, fejlettségét alapvetően meghatározza, hogyan tud bekapcsolódni a globális világ folyamataiba, ill. mennyire elszigetelt. A gyorsforgalmi csomópontok elérésének mutatója meghatározza egy térség bekapcsolódását a nemzetközi és hazai vérkeringésbe. A komplex mutató 2000 és 2009 közötti alakulását a regresszióanalízis módszerével vetettük össze az autópálya-csomópontok elérhetőségével. A regressziós együttható (R2) értéke mutatja meg, hogy az autópálya-csomópontokhoz való közeledés mekkora hatást gyakorolt a versenyképesség növekedésére. A versenyképességet három közgazdasági kategóriára lehet visszavezetni, melyek együttesen jellemzik egy régió versenyképességét: a jövedelem (1), a munkatermelékenység (2) és a foglalkoztatottság (3) (egy főre jutó jövedelem = munkatermelékenység x foglalkoztatottsági ráta16). E tényezők jelentik a versenyképességi mutató alaptényezőit. Ezek a versenyképességre rövidebb időtávon ható, a regionális gazdaságfejlesztési programok révén javítható, elsősorban gazdasági tényezők, melyek fejlesztése közvetlenül javíthatja a régióban működő vállalatok versenyképességét is.
16
Az egyenlet a személyi jövedelemadó-alapot képező jövedelem, a foglalkoztatottak és a lakosság száma alapján a következő: jövedelem = jövedelem * foglalkozt atottak lakosság
foglalkozt atottak
181
lakosság
Mindezek mellett számításba kell venni azokat a tényezőket, melyek egy térség versenyképességét közvetetten, és hosszabb távon befolyásolják. Ezek között a gazdasági szerkezet (4), a humán erőforrások minősége (5) és az innovativitás (6) és a globális gazdasághoz való kötődés (7) kap meghatározó szerepet. A területi gazdasági versenyképesség térszerkezetének komplex mutatóval történő vizsgálatához a kistérségi szint megfelelő kereteket nyújt mind az ország térfelosztását, mind az elemszámot figyelembe véve. A mutatók kistérségi értékeit a települési adatok súlyozott átlagából számítottuk, súlyként a fajlagos mutatók nevezőjében szereplő naturális adatot használva. A kistérségek versenyképesség szempontjából hétmutatós, többváltozós statisztikai elemzéssel létrehozott komplex mutató alapján kerülnek osztályozásra. Az eljárás az EU-ban elfogadott egységes versenyképesség-fogalomra épül. A komplex mutató kistérségi szinten tartalmazza a társadalom és a gazdaság legfontosabb jelzőszámait. Az elemzés során figyelembe vett mutatók: • Egy állandó lakosra jutó személyi jövedelemadó-alapot képező jövedelem (1) A lakossági jövedelmek mértéke fontos indikátora a regionális versenyképességnek, végső soron az életszínvonal növekedésének. A mutató 2000-re és 2009-re állt rendelkezésre. • Az egy adózóra jutó személyi jövedelemadó-alapot képező jövedelem (2) A mutató a termelékenységet, mint a gazdasági hatékonyság mutatóját méri. Egy térség gazdaságának versenyképességét elsősorban a termelékenység határozza meg. Mivel kistérségi szinten nem érhető el a foglalkoztatottsági mutató, ezért azt az azzal legjobban korreláló adózók számával helyettesítjük. A mutató 2000-re és 2009-re állt rendelkezésre. • 1000 lakosra jutó adófizetők száma (3) Egy térség versenyképességben a foglalkoztatottság szintje meghatározó, a gazdasági aktivitás területi különbségei önmagukban is indikátorai a versenyképesség területi egyenlőtlenségeinek. A foglalkoztatottak száma kistérségi szinten nem áll rendelkezésre, ezért azt az azzal jól korreláló adózók számával helyettesítjük. A mutató 2000-re és 2009re állt rendelkezésre. • A fejlett üzleti szolgáltatások aránya a vállalkozások számából (4) A versenyképesség szempontjából egy terület gazdasági szerkezete is mérvadó, minél egészségesebb gazdasági struktúrával rendelkezik egy térség, annál vonzóbb körülményeket biztosít a gazdasági fejlődéshez. Ennek legjobb indikátora a fejlett üzleti szolgáltatások jelenléte, amelyet a TEÁOR ’03 osztályozása szerinti J és K (pénzügyi közvetítés, ingatlanügyek és gazdasági szolgáltatás) nemzetgazdasági ágakban működő vállalkozások arányával mértünk. A mutató 2000-re és 2008-ra állt rendelkezésre. • Regisztrált munkanélküliek aránya a 18-59 éves lakosságon belül (5) Egy terület versenyképességét meghatározza a helyben megtalálható humán erőforrások minősége, melyet jól jellemez a munkaerőpiacon való elhelyezkedés sikeressége. A mutató 2000. IV. negyedévre és 2010. IV. negyedévre állt rendelkezésre. A mutató esetében egyetlenként a mutatók közül a magasabb érték a kedvezőtlenebb, ezért szükséges volt némi átalakítás: a ráta normalizált értékét 100-ból kivonva a többi mutatóhoz hasonló irányú arányosság áll fenn a versenyképességgel. • 1000 főre jutó működő vállalkozások száma (6) A versenyképességhez hozzájárul nemcsak a foglalkoztatottságban, hanem a vállalkozási kedvben megmutatkozó aktivitás, melynek fő jelzőszáma a vállalkozássűrűség. A vállalkozási sűrűség ugyanakkor közvetetten az innovációs aktivitásnak is indikátora lehet. A legmegfelelőbb a működő vállalkozások 1000 főre jutó fajlagos értékét vizsgálni. A mutató 2000-re és 2008-ra állt rendelkezésre.
182
•
Külföldi működőtőke aránya az összes jegyzett tőkéből (7) Egy térség fejlődését, fejlettségét alapvetően meghatározza, hogyan tud bekapcsolódni a globális világ folyamataiba, ill. mennyire elszigetelt. Ennek egyik legjobb kifejezője az összes, vállalkozásokba fektetett tőkéből a külföldi tőke aránya. A mutató 2000-re és 2009-re állt rendelkezésre.
A komplex mutató képzéséhez, azaz a különböző nagyságrendű és összetételű értékek összevonásához a mutatókat azonos formára kell hozni. Az azonos formára hozáshoz a normalizálási eljárását alkalmaztuk: xij – xjmin zij = ––––––––– xjmax – xjmin ahol zij :az i-edik kistérség j-edik mutatójának értéke, xij :az i-edik kistérség egyik figyelembe vett mutatójának értéke, xjmin :a legalacsonyabb értékű kistérség j-edik mutatójának értéke, xjmax :a legmagasabb értékű kistérség j-edik mutatójának értéke. Egy kistérség komplex mutatójának (zi) értékét a következőképpen számíthatjuk: ∑ zij zi = ––––– *100 7 A komplex mutató elméleti minimális értéke 0, maximális értéke 100 lehet, előbbi azt jelenti, hogy az adott kistérség minden egyes mutatóban a legrosszabb értékekkel rendelkezik az országban, utóbbi esetében pedig a legjobbakkal. 2000-ben a legfejlettebb térség a Budapesti kistérség volt 88,8 pontos értékkel, amelynek helyét 2009-re a Budaörsi kistérség vette át 90,5 pontos értékével. A legkevésbé versenyképes térségeknek az Abaúj-hegyközi (2000-ben 3,2 pont), illetve a Bodrogközi (2009-ben 2,1 pont) bizonyultak. A térszerkezetben a két időpont között alapvető változás nem állt be, a kistérségek többsége megtartotta relatív pozícióját a versenyképességi sorrendben. A két időpont között a legnagyobb előrelépést a Mórahalmi, Bicskei és Dunakeszi kistérségek érték el, míg a legnagyobb visszaesés a Bélapátfalvi, Záhonyi és Devecseri kistérségekben következett be (1. ábra). A versenyképességi mutatóban bekövetkezett változás semmilyen kapcsolatban nem áll a 2000-es kiinduló állapottal, azaz a kezdetben legrosszabb helyzetű térségek között is vannak előrelépők, és a legkedvezőbb helyzetből indulók között is vannak hátrébb csúszók. Komplex mutató és közúti elérhetőség kapcsolata A vizsgálat következő lépcsőjében megvizsgáltuk, hogy a komplex mutató változására milyen hatást gyakorolt a közúti elérhetőség változása. Utóbbit a gyorsforgalmi úthálózati csomópontok percben kifejezett elérhetőségével mértük. A Terra Studio Kft. elérhetőségi vizsgálatain alapuló adatbázis valamennyi településre tartalmazza a gyorsforgalmi úthálózat legközelebbi csomópontjának elérési idejét. A kistérségi mutató a térség települései elérési idejének népességszámmal súlyozott átlaga. A népességszám súlyként való felhasználását az indokolja, hogy jelzést ad egy település gazdasági potenciáljáról, keresleti és kínálati piacáról. Amíg 2000-ben az átlagos kistérség települései mintegy egyórányi autóútra voltak a legközelebbi autópálya-csomóponttól (miközben a Csengeri és Fehérgyarmati kistérségben 3 óránál is többet kellett utazni ehhez), addig 2011-re ez fél órával, 30 perc alá csökkent.
183
Elérési idő (perc) Átlaga Minimuma Maximuma Szórása
2000 57,3 4,2 208,4 43,2
2011 27,3 3,6 98,6 21,6
Javulás 30,0 0,6 109,8 21,6
34. táblázat: A kistérségek legközelebbi autópálya-csomópontokhoz való elérési idejének főbb statisztikai jellemzői
Sokatmondó, hogy az autópálya-csomópontoktól legmesszebb fekvő kistérségekből most már csak alig több mint 90 percet kell utazni (Békési, Gyulai, Sarkadi kistérségek). A legjellemzőbb azonban, hogy az elérési idők szórása a felére csökkent 2011-re, ami azt jelenti, hogy a gyorsforgalmi úttal való ellátottság területi különbségei számottevően csökkentek. A legfontosabb kérdés, hogy az elérési idő javulása hozott-e versenyképesség-javulást az érintett kistérségeknek? A választ a két változó regressziós összehasonlítása adhatja meg.
45. ábra: A kistérségek elérési idejének és komplex mutatójának változásának regressziós összefüggése
A kistérségeket jelentő pontok elhelyezkedése ad információt arról, hogy az egyes kistérségek elérési idejének csökkenése mekkora változással járt a komplex mutatóban. Az összefüggés egyértelműségét jelzi az R2 együttható: amennyiben az elérési idő javulása szorosan együtt jár a versenyképesség javulásával, úgy a hatás egyértelmű (R2 > 0,8). Esetünkben az R2 = 0,0104, ami azt jelenti, hogy a kistérségek komplex versenyképességében bekövetkezett változások lényegében nem kötődnek az elérhetőség javulásához. Versenyképesség mutató és a közúti elérhetőség kapcsolata A komplex mutatók sajátossága, hogy ha az összetevők (alapmutatók) változása nem egy irányba mutat, akkor a komplex mutató a fenti jelenséget produkálja. Ezért megvizsgáltuk, hogy a kistérségi elérhetőség külön-külön milyen összefüggést mutat a hét versenyképességi 184
alapmutatóval. A hét mutató közül mindössze három olyan van (adófizetők aránya, munkanélküliségi ráta, vállalkozási aktivitás) amelyik egyenes arányban áll az elérési idő csökkenésével. Ezek alakulására pozitív hatással van az elérési idő csökkenése, azaz minél inkább csökkent az elérési idő, annál kedvezőbb helyzetbe kerültek ezen a három téren a kistérségek. Ezek közül is a vállalkozási aktivitás hatása elhanyagolható. Mutató
R
R2
SZJA-alapot képező jövedelem állandó lakosra (Ft/fő) SZJA-alapot képező jövedelem adózóra (Ft/fő) 1000 állandó lakosra jutó adófizető (fő) Fejlett üzleti szolgáltatások aránya (%) Külföldi tőke aránya (%) Működő vállalkozás 1000 főre (db) 18-59 évesekre jutó regisztrált munkanélküliek (%)*
-0,385 -0,318 0,340 -0,141 -0,116 0,069 0,283
14,8 10,1 11,5 2,0 1,3 0,5 8,0
Komplex mutató
-0,102
1,0
35. táblázat: Az elérési idő és a versenyképesség mutatóinak együttmozgási mértéke (* reciprok-mutató)
A másik négy mutató mozgása épp ellentétes irányú, azaz minél inkább csökkent az elérési idő, annál kevésbé nőtt az egy lakosra és adózóra jutó jövedelem, a fejlett üzleti szolgáltatások és a külföldi tőke aránya. Az egy lakosra jutó SZJA-alapot képező jövedelmet (mint legnagyobb hatású változót a hét közül) kiemelve magyarázható a jelenség oka. Az 500 000 Ft-nál is nagyobb javulást elkönyvelő 17 kistérségből mindössze kettő (a Paksi és a Szentendrei) elérési ideje javult lényegesen (több mint 10 perccel), miközben a 100 percnél többet nyerő 16 kistérség között csak kettő olyan akad, amelyik 400 000 Ft-nál nagyobb javulást mutatott (a Pécsi és a Nyíregyházi). Ennek fő oka az, hogy a 2000-ben alacsony értékről induló kistérségek relatív értelemben gyorsabban növelték a jövedelmüket, ez azonban abszolút mértékben nem mutatkozott meg. Minden bizonnyal nagy hatása volt a jövedelmi és gazdasági mutatókra a világgazdasági válság hazai hatásának is, amely a 2009-es mutatókban már erőteljesen megmutatkozik. Összességében elmondható, hogy a versenyképességet meghatározó mutatók alakulása 2000 és 2009 között csak kevéssé és nem egyértelműen kötődik a gyorsforgalmi úthálózat elérési idejének csökkenéséhez. Ennek a problémának a feloldásra a már 2000-ben is gyorsforgalmi kapcsolattal rendelkező településeket el kell választani azoktól, amelyekhez csak később jutott el a gyorsforgalmi hálózat. Ezért kiválasztottunk két olyan gyorsforgalmi folyosót, amelyeknek 2000 után jelentős bővítésére került sor. Nagy területi hatású projektek társadalmi-gazdasági vizsgálata – M3 és M5 hatásvizsgálata A két kiválasztott folyosó az M3 (és M30/M35), illetve az M5 térsége. Mindkét esetben a jelenlegi hosszúság nagyjából fele állt készen 2000-ben, majd folyamatosan bővült. Az utolsó, jelenleg is üzemelő szakaszok átadására 2006-ban (M5: Szeged – Röszke), illetve 2007-ben (M3 Nyíregyháza) került sor, így a 2009-es statisztikai adatok már alkalmasak a fejlesztések hatásának bemutatására. A fejlesztések hatását a két autópálya csomópontjaitól 15, illetve 30 km-es távolságon belül lévő településeken mérjük, kontrollcsoportként pedig azon kb. 500 db települést használjuk, amelyek 2000 előtt átadott autópálya-csomópont 30 km-es körzetében feküdtek.
185
46. ábra: Az M3 és M5 autópályák hatásértékelésének vizsgálati területe a települések autópálya-hálózathoz csatlakozásának időpontjával
Az elérhetőség javulásának hatását úgy lehet a legkönnyebben mérni, hogy az adott autópályaszakasz átadása utáni időszakban vetjük össze a kontrollterület átlagos fejlődését az újonnan ellátottak fejlődésével. Az előző vizsgálatok arra engednek következtetni, hogy a fejlesztések hatását leginkább az egy lakosra jutó személyi jövedelemadó-alapot képező jövedelem területi szerkezetének változásával érdemes nyomon követni. Adott beruházás előtti időszakhoz képest a jelenlegi jövedelmi viszonyokat vizsgáljuk, azaz olyan dinamikavizsgálatot végzünk, mely azt jelzi, hogy a projekt hatásterületén (a csomóponthoz képest 30 km-es közúti távolságon belül), települési szinten milyen változás történt az érintett időszakokban. Az autópálya-csomóponthoz már 2000-ben is közel fekvő településeken 2000-2009 között több mint duplájára nőtt a folyóáron számolt egy főre jutó jövedelem, az éves növekedési ráta csekéllyel 9 % alatt maradt. Egy kis előny mutatkozott azoknál a településeknél, amelyek a 15-30 km-es sávba estek. Így van ez az M5 és az M3 és csatlakozó autópályái esetében is, azaz az autópálya-csomópontoktól kissé távolabb, de még nem túl távol, a fejlődési ütem (igaz, alacsonyabb bázisról) magasabb volt 2000 és 2009 között, mint a közvetlenül a csomópontok közelében lévő területeken. Átlagos évi növekedési ütem (%) Terület
2000- 2002- 2004- 20052009 2009 2009 2009 Kontrollterület (0-30 km) 8,92 7,18 6,72 6,34 Kontrollterület (0-15 km) 8,82 7,09 6,60 6,19 Kontrollterület (15-30 9,73 7,81 7,55 7,28 km) M3/M30/M35 (0-30 km) 10,30 9,09 8,59 n. a. M3/M30/M35 (0-15 km) 10,10 8,87 8,41
186
20062009 5,46 5,33
20072009 1,20 1,12
6,23
1,52
6,70 6,53
2,85 2,17
Átlagos évi növekedési ütem (%) Terület M3/M30/M35 km) M5 (0-30 km) M5 (0-15 km) M5 (15-30 km)
2000- 2002- 2004- 2005- 2006- 20072009 2009 2009 2009 2009 2009 (15-30
11,06
9,64 9,08
9,50 9,34 n. a. 10,37
n. a.
8,02 6,80 6,66 7,67
4,40
8,13 8,85 n. a. 7,63
36. táblázat: Az egyes, autópálya menti (15 és 30 km-es sávba eső) települések egy főre jutó SZJA-alapot képező jövedelmének átlagos éves nominális növekedési üteme a fejlesztés utáni időszakban
A fejlesztési területeken az éves átlagos növekedés mindkét autópálya minden fejlesztési ütemében (és egyenként is, majdnem minden településen) magasabb, mint a kontrollcsoporté.
47. ábra: A vizsgált települések egy főre jutó jövedelmének növekedése a fejlesztés utáni időszakban
Egyértelműen kijelenthető tehát, hogy az egy főre jutó SZJA-alapot képező jövedelem növekedésére pozitív hatást gyakorolt a települések gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférésének a javítása. A gyorsforgalmi úthálózat továbbfejlesztésének további területei a jelenleg forgalmi árnyékban fekvő területek lehetnek, így például a jelenleg legrosszabb eléréssel rendelkező észak-békési és bihari térség, amelyet a tervezett M44 tár majd fel. A fejlesztések értékelésénél mindenképpen figyelembe kell azonban venni azt is, hogy az elérési idő nem az egyetlen tényező, amely jelentős hatást mér. Fontos lehet például a gyorsforgalmi utak elkerülő és forgalomelvezető szerepe is, amely a települések belterületének életkörülményeit javítja jelentősen (lehetséges indikátorok: zaj- és rezgéscsökkenés, légszennyezés csökkenése). Ezért a környezeti hatások számszerűsítését is érdemes elvégezni.
187
III.2.2. Környezeti hatások A közlekedési projektek környezeti externáliáinak számszerűsítése részben megtörténik a projektek költség-haszon elemzéseiben, de a projekt hatások aggregálására nem kerül sor. Vannak olyan környezeti hatások, melyek országos szintű értékelésére nem is nyílik lehetőség (pl. a zajszennyezés mértékének változása, ökológiai hatások), noha esetenként egyes környezeti hatások országos értékelésére a nemzetközi vállalások miatt is szükség lenne. A környezeti hatások országos szinten nehezen aggregálhatók, egyes hatások számszerűsítése nem megoldott (pl. ökológiai hatások), máshol még gyakran a projektdokumentációk sem adnak elegendő információt (pl. hulladékkezelés). Ahhoz, hogy a közlekedésfejlesztés környezeti hatásairól megfelelő összképet lehessen kapni, olyan adatbázisra lenne szükség, mely projektenként, minden releváns környezeti elemre, ill. környezetvédelmi költségre kiterjedően forintban is számszerűsíthető adatokat tartalmaz. Jelenleg e körben a légszennyező anyagok kibocsátása, a globális klímaváltozásért felelős légszennyező anyagok kibocsátása és a zajszennyezés költsége jelenik meg minden projekt esetében. A környezeti hatásokat olyan mutatók esetében érdemes országos szinten modellezni, amelyek a forgalom növekedésével közvetlenebb összefüggésben vannak. Ilyen a forgalomban résztvevő járművek által kibocsátott légszennyező anyagok mennyisége, amelyek közül a klímaváltozásra legnagyobb hatást gyakorló CO2-kibocsátást választottuk a vizsgálati modell alapjául. A rendelkezésre álló adatok szűkössége miatt azonban a modellezésbe csak a közútfejlesztési projekteket tudtuk bevonni, mivel a kötöttpályás közlekedés kapcsán nem rendelkezünk olyan részletes bemenő adatokkal (ld. lentebb), melyek a modellszámítások elvégzéséhez szükségesek. A projektek hatására történő emisszió-változás több lépésben határozható meg. Az első lépésben leválogattuk a projektek által érintett útszakaszokat, amelyhez az OKA adatbázisából rendeltük a 2000-es, illetve 2009-es forgalmi adatokat. A forgalomnagyságot az útszakasz hosszával szorozva megkapjuk a forgalmi teljesítményt járműkilométerben (jkm), amelyet egy sebességfüggő fajlagos tényezővel megszorozva megkapjuk a CO2-emissziót. Az adott útszakaszra vonatkozó, forgalomnagyságtól függő átlagsebességet az út típusa (útkategória, sávszám, szélesség, burkolat állapota) alapján meghatározott, személygépkocsikra és tehergépkocsikra külön alkalmazott ellenállási függvény adja meg. Sebesség Szgk
Tgk
km/h 0 5 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
g/h 4 1326 1040 809 717 658 636 633 660 719 823 990 -
g/h 2 311 263 203 172 155 148 147 151 157 166 178 194
37. táblázat: A járművek CO2-kibocsátása a sebességtől függően, 2010 (INFRAS-IWW)
188
A teljes, fejlesztésen átesett hálózat forgalmának, illetve kibocsátásának összegzése módszertani nehézségekbe ütközik. A gyorsforgalmi utak forgalmi adatai ugyanis 2009-re csak összesítve állnak rendelkezésre, a személygépkocsik és tehergépkocsik aránya azonban döntően befolyásolja a sebességet, és így a kibocsátást is. Emiatt a gyorsforgalmi utak adatai jelen számításban nem szerepelnek. A fejlesztéseknek két, ellenkező előjelű hatása van a CO2-kibocsátásra: egyfelől a projektek forgalomgeneráló hatása miatt nő, másfelől a felújított szakaszok kedvezőbb minőségi jellemzői (belterületek elkerülése, útszélesség, sávszám, útminőség) miatt növekszik, és egyenletesebbé válik a sebesség. Ez belterületeken, illetve külterületi szakaszokon nagyjából 60 km/h-s sebességig csökkenti az átlagfogyasztást és így a kibocsátást is, fölötte viszont növeli. A forgalom a vizsgált szakaszokon átlagosan kicsit több mint negyedével nőtt a két időpont között (3 000 000 jkm a személygépkocsiknál és 300 000 jkm a tehergépkocsiknál) (5. táblázat). Mutató Forgalom (jkm/nap) Forgalom, szgk (jkm/nap) Forgalom, tgk (jkm/nap) CO2-kibocsátás (t/év) CO2-kibocsátás, szgk (t/év) CO2-kibocsátás, tgk (t/év)
2000 12 037 008 10 431 239 1 605 769 17 151 10 205 6 945
2009 15 361 164 13 460 027 1 901 137 22 670 13 021 9 648
Változás 3 324 156 3 028 788 295 368 5 519 2 816 2 703
Változás (%) 27,6 29,0 18,4 32,2 27,6 38,9
38. táblázat: A projektszakaszok forgalmának és a járművek CO2-kibocsátásának változása 2000-2009 között (INFRAS-IWW)
Egyéb hatások is befolyásolják a kibocsátást, amelyek a projektektől függetlenek (országos tendenciák), ám a tízéves időtávban jelentős hatásuk van: a gépjárművek korszerűbbé válása ugyancsak csökkentő hatással van, ám a gépjárművek számának és a mobilizáció növekedésének köszönhetően ez a hatás szintén felülíródik. A hatások eredőjeként 2000 és 2009 között jelentősen, mintegy egyharmadával emelkedett a CO2-kibocsátás a projektszakaszokon. Ez a forgalom növekedésénél is magasabb arány, tehát elmondhatjuk, hogy a külterületi szakaszok magasabb sebességgel járó többletfogyasztásának kedvezőtlen hatása erősebb volt a belterületi szakaszokon tapasztalható csökkenésnél.
189
III.3. Költséghatékonyság A fejlesztések fajlagos, 1 km-re jutó beruházási költségei támpontot adnak az egyes fejlesztések költséghatékonyságának vizsgálatához. A fajlagos költségeket természetesen nagyon sok tényező befolyásolja: a jelentősebbek a domborzat, az altalaj igényelte műszaki megoldások, hidak építésének szükségessége, csomópontok száma (gyorsforgalmi fejlesztéseknél) stb. A gyorsforgalmi úthálózat esetében a fentieknek megfelelően külön kezeltük azokat a projekteket, ahol rövidebb szakaszra hídépítés is jutott (6. táblázat).
Autópálya
M0
Szakasz kezdete
2. sz főút
M0 és M31 4. sz főút M0 (2x3 sáv)
M3
Fajlagos Szakasz Összköltség költség Projekt Fejlesztés Szakasz vége hossza (MFt, 2011- (MFt/km, ideje17 forrása (km) es áron) 2011-es áron) 200611. sz. főút 3,9 Hazai 40 218 10 384 2007 2004M3 autópálya 38,9 KA 126 368 3 249 2010
M1 autópálya M5 autópálya 29,5 Füzesabony
Polgár
63,5
Polgár
Görbeháza
13,0
Görbeháza
4. sz főút
38,5
Nyíregyháza déli és keleti 28,0 elkerülő Nyíregyháza Vásárosnamény45,7 M30
Emőd
Miskolc
23,3
M35
Görbeháza
Debrecen
47,4
M43
Szeged
Makó
31,6
Kiskunfélegyháza
Szeged
51,0
Szeged
országhatár
14,7
Érdi-tető
Dunaújváros
54,1
M5
M6 Dunaújváros Szekszárd
65,1
M6 (és M0 2x3 sáv 3 M0 km)
Érdi-tető
11,1
M6 és M60 Szekszárd
Pécs
78,9
Zamárdi
Balatonszárszó
14,7
Balatonszárszó
Ordacsehi
19,7
M7
200920002002 20032004 20042007 20042007 200920022004 20042006 20092011 20042005 20052006 20042006 20082010 20052008 20072010 20042007 20032006
17
KözOP
124 363
4 216
Hazai
147 946
2 330
Hazai
41 014
3 155
Hazai
138 309
3 592
Hazai
55 157
1 972
KözOP
67 496
1 477
Hazai
100 837
4 320
Hazai
110 174
2 322
KözOP
94 676
2 996
PPP
96 592
1 894
PPP
50 427
3 430
PPP
140 870
2 606
PPP
203 940
3 133
PPP
69 544
6 279
PPP
247 200
3 133
Hazai
124 339
8 458
Hazai
118 066
5 993
(Uniós forrásoknál a támogatási szerződés, hazai forrásoknál a kivitelezői szerződés a kezdőidőpont, a végszámla a végidőpont)
190
Fajlagos Szakasz Összköltség költség Szakasz Projekt Fejlesztés Autópálya Szakasz vége hossza (MFt, 2011- (MFt/km, kezdete ideje17 forrása (km) es áron) 2011-es áron) Balaton2003Ordacsehi 26,0 Hazai 109 123 4 197 keresztúr 2007 Balaton2006Nagykanizsa 35,5 Hazai 63 244 1 782 keresztúr 2008 2004Nagykanizsa Becsehely 18,0 Hazai 51 804 2 878 2007 2003Becsehely Letenye 8,8 Hazai 34 553 3 927 2006 2007Mura-híd 0,1 Hazai 1 345 11 119 2008 Tornyi2003Letenye 18,6 Hazai 53 936 2 900 szentmiklós 2006 M70 Tornyi2004országhatár 1,1 Hazai 3 366 3 060 szentmiklós 2005 2004M8 6. sz főút 51. sz. főút 9,7 Hazai 84 345 8 695 2007 20006. sz főút 51. sz. főút 20,5 Hazai 25 217 1 228 2003 M9 51. sz főút 54. sz. főút 12,3 2009KözOP 14 138 1 149 2 538 609 (8 3 084 (10,2 Összesen 823,2 405,9 million million €) €) 2 044 106 (6 2 866 (9,5 Összesen (hidak nélkül) 713,2 768,6 millió million €) €) 39. táblázat: A gyorsforgalmi úthálózat beruházási projektjeinek főbb adatai
Az összehasonlító vizsgálatot jelenértéken (2011-es áron) érdemes elvégezni, hiszen a 2000-es és jelenlegi árszínvonal között mintegy 2-szeres eltérés tapasztalható. Ez alapján 1 km gyorsforgalmi út építése mintegy 2,87 milliárd Ft-ba került, de a szórás igen nagy. A skála alsó végén az M9 jelenleg készülő Bács-Kiskun megyei szakasza áll 1,15 milliárd Ft-tal, felső végén pedig az M7 Balatonszárszó-Ordacsehi közötti szakasza 6 milliárd Ft-tal. A finanszírozási források között is tapasztalható különbség: az uniós forrásból finanszírozott projektek bizonyultak átlagosan a legolcsóbbnak, míg a hazai forrásból finanszírozottak a legdrágábbnak (a különbség mintegy 880 millió Ft/km), a PPP-konstrukcióban végzett projektek éppen átlagos értéket értek el (5. ábra).
191
MFt/km 12 000
10 000
8 000 Maximum Minimum
6 000
Átlag
4 000
átlag 2 000
0 Hazai forrás
PPP-konstrukciók
Uniós források
Hidak
48. ábra: A gyorsforgalmi úthálózat fajlagos költségei források szerint (a hidak költségei külön szerepelnek)
A nagyobb hidat tartalmazó projektek átlagára mintegy 4,5 milliárd Ft/km, igaz, ezt a hosszabb, hidat tartalmazó projektek (M0, M43) alacsonyabb értékei nyomják le. A rövidebb projekteknél 8,5-11,1 milliárd Ft/km a jellemző ár. Feltűnően alacsony az M9 első, Szekszárd és 51. sz. főút közötti szakaszának értéke, amely a Duna-híddal együtt is a 2. legalacsonyabb fajlagos költségű projektnek bizonyult. A projektek kivitelezési ideje és fajlagos költsége között nincsen összefüggés, minden időszakban találhatók az átlagnál jóval magasabb és alacsonyabb áron épített szakaszok is. Összköltség Hossz (MFt, 2011-es (vágánykm) áron)
Projekt A Budapest - Cegléd - Szolnok - Lőkösháza vasútvonal átépítése (I. ütem) (ISPA) A Budapest - Cegléd - Szolnok - Lőkösháza vasútvonal átépítése (II. ütem 1. szakasz) (ISPA) A Budapest - Cegléd - Szolnok - Lőkösháza vasútvonal átépítése (II. ütem 2. szakasz) (KA) A Budapest - Győr - Hegyeshalom vasútvonal rekonstrukciója (ISPA) A Zalalövő - Zalaegerszeg - Boba vasútvonal rekonstrukciója (ISPA) Budapest-Kelenföld - Székesfehérvár - Boba vasútvonal rekonstrukciója (I. ütem, 1. fázis) (KözOP) Szombathely - Szentgotthárd vasútvonal korszerűsítése (KözOP) Szajol - Püspökladány vasútvonal felújítása (KözOP) Budapest - Esztergom vasútvonal rekonstrukciója, I. ütem (KözOP
192
Fajlagos költség (MFt/km, 2011-es áron)
59 827
79,1
756
46 562
153,7
303
47 709
113,5
421
45 865
135,0
340
79 480
176,0
452
135 095
86,0
1 571
55 439
53,8
1 030
144 566
134,0
1 079
61 357
21,9
2 802
Összköltség Hossz (MFt, 2011-es (vágánykm) áron)
Projekt Budapest-Ferencváros 'C' elágazás - Székesfehérvár vasútvonal ETCS 2 telepítése (KözOP) Bajánsenye - Boba vasútvonal ETCS 2 telepítése (KözOP) Pályarekonstrukció (átlag) ETCS L2 telepítése (átlag)
Fajlagos költség (MFt/km, 2011-es áron)
9 320
122,4
76
7 901
101,0
78
675 900 17 222
953,0 223,4
709 77
40. táblázat: A vasútrekonstrukciós projektek főbb adatai
A vasúti projektek esetében még inkább érvényes az a megállapítás, hogy a műszaki tartalom nagyon erős befolyással van a beruházási költségre. A mintegy 700 millió Ft/km-es átlagos fajlagos költség jelen esetben is nagy eltéréseket takar: a 2. sz. vasútvonal rekonstrukciójának I. üteme mintegy 9-szer drágább, mint a Budapest – Lőkösháza vonal II. ütem 1. szakasza. A kizárólag ETCS telepítését megcélzó projektek esetében viszont egységes a 76-78 millió Ft/km-es átlagár. A projektek forrása és időpontja a vasúti fejlesztések esetében nincs hatással a fajlagos költségekre. A költségek ilyen nagy intervallumokban történő mozgása miatt a jövőre nézve javasolt a költséghatékonyság elvének fokozottabb érvényesítése a projektek megvalósítása során. A konkrét, megvalósítható javaslatok megfogalmazása érdekében mindenképpen szükséges hasonló körökben szakmai egyeztetés, közös álláspont kialakítása, mint amit egy későbbi fejezetben a fenntarthatósághoz kapcsolódó javaslatok között megfogalmazunk. Ehhez mérföldkövet jelent egy folyamatban lévő vasúti tanulmány, a „Magyarország vasútépítési projektjei beruházási költségeinek benchmarking elemzése nemzetközi összehasonlítással – piackutatás” című dokumentum.
193
III.4. Eredményesség – összefoglaló, javaslatok Indikátorok Projekt szintű output indikátorok: Mindenképpen szükség van, elsősorban a monitoring miatt egy projekt szintű adatbázisra, amely azokat a fizikai indikátorokat tartalmazza, amelyek a Támogatási szerződésben szerepelnek, és amely a KIKSZ információin alapul. Ezek segítségével lehet nyomon követni a projektek előrehaladását. Ezek nem önmagukban értelmezhető indikátorok, de a főbb csoportok mentén ezeket is lehet prioritás szintre aggregálni, és a szerződésben meghatározott tervezett mennyiségekhez mérten a tényértékek már információul szolgálhatnak a projektek előrehaladásáról. Ennek a rendszernek a monitoring folyamatokba való beépüléséhez szükséges: − a KIKSZ-ben erőforrásokat és szakértő személyi kapacitásokat fordítani arra, hogy a projektek előrehaladásáról a jelentések, számlák és a kivitelezővel való kapcsolattartás során értelmezhető adatokat tudjanak biztosítani. − szükséges továbbá, hogy az EMIR-t kiegészítsék a Támogatási szerződésben szereplő főbb fizikai indikátor csoportokkal, hogy azokat legalább negyedévente rögzíteni lehessen a rendszerben. Ezeket az indikátorokat lehet aggregálni prioritás szintre és ez alapján mérni a terv- és tény értékek alakulását. Ugyanakkor ezek a műszaki adatok nem szolgálnak információtartalommal csak a kivitelező mérnökök számára, így hasznosságuk programmenedzsment, illetve uniós szinten akár prioritásokra is megkérdőjelezhető. A kilométer értéket tartalmazó output indikátor már kumulálható prioritás és output szintre. Ennek a monitoring és értékelési rendszerben való alkalmazását az gátolja, hogy így évekig nem realizálódik eredmény a hosszú megvalósítási időszak miatt. Prioritás és program szintre aggregált projekt szintű output indikátorok E mellett kell működtetni az értékelési és monitoring célokat szolgáló indikátorrendszert, amihez projekt szinten szükséges olyan eredmény indikátor, amely kellő információval szolgál, azaz például kilométer értékekre. Ez azonban már csak a befejezést követően realizálódik. Nehéz ezt a kettősséget feloldani, különösen a nagyprojektek esetén, hogy a megvalósult eredmény, maga a pálya, vagy kiépített út, csak több éves kivitelezői munka után mutatható ki. Folyamatában pedig nem lehet olyan részértékeket számolni, amelyek aggregálva végül km értéket adnak ki. Potenciális megoldást az jelenthet, ha például a vasúti projektek esetén kisebb részekre bontjuk a projektet. A felosztást néhány kilométeres nyílt vonali szakaszokra és az állomások rekonstrukciójára lehet felosztani, külön pályamunkákra, felsővezeték és biztosítóberendezéshez kapcsolódó munkákra. Erre az ad potenciálisan lehetőséget, hogy a vasúti vonalakon a közlekedés biztosítása érdekében, csak kisebb szakaszokon lehet a felújítási munkák miatt lezárni a forgalmat. Itt is azonban csak akkor lehet könnyen értelmezhető értéket, pl. „km” megadni, ha a projekt végén rendelkezésre álló eredményindikátorok esetén is külön kezeljük a pályamunkákat, a biztosítóberendezést, felsővezeték építést stb., hiszen a különböző munkákat nem lehet aggregálni. Az útépítések esetén már nehezebb műszakilag a lehatárolás, és csak munkálatonként lehetséges. Azaz összességében ez a fajta megosztás – hasonlóan a projekt szintű fizikai indikátorok esetén - műszaki paraméterek rendszerbe illesztésével segítheti a részeredmények nyomon követését, de bonyolultabbá is teszi a rendszert.
194
Prioritás és program szintű indikátorok A projektek eredmény és hatás szintű indikátorainak a számba vétele pedig egy független számítás révén készül. Az eredmény és hatás indikátor csak a zárást követően realizálódik, és nemcsak közvetlenül a projektek outputjaiból származik, hiszen nem különíthető el az adott projekt a környezetétől. Ezért szükséges ez a magasabb szintű indikátorrendszer, ami ezeket az eredmény és hatásértékeket biztosítja, hiszen ezek az értékek az output indikátorokból nem vezethetők le. A továbbfejlesztés során tehát a cél elsősorban az output indikátorok kimutathatóságára való törekvés, ahogy azt fentebb leírtuk. E mellett nagyobb hangsúlyt kellene fektetni az azonos beavatkozási területhez tartozó, de más OP keretében megvalósult indikátorok összehangolt fejlesztésére, elsősorban eredmény- és hatás szinten, hiszen így a monitoring és értékelési folyamatokból származó visszacsatolások révén kölcsönösen javíthatják egymás hasznosságát. Elérhetőség Az elérhetőségi vizsgálat a közlekedésfejlesztési projektek hatásának értékelésében olyan kiegészítő módszer, mely alkalmas a közlekedési rendszer változásának társadalmi-gazdasági hatását térségi dimenzióba helyezni. Az elérhetőségi viszonyok vizsgálata általában jól meghatározott célokhoz való eljutást értékel, ami a területi tervezésben a központok, a településrendszer, a centrum – periféria viszony, vagy egyes, funkcionálisan kiemelt térségek egymás közötti eljutás lehetőségének minőségét vizsgálja. A közúti elérhetőség eredményeinek térképi ábrázolása ugyanakkor lehetővé teszi, hogy a területfejlesztés igényeit a közúthálózat fejlesztésével szemben meghatározza, és a hiányosságait bemutassa. A vizsgálat módszere alapvetően a hálózat minőségi jellemzőihez kapcsolható eljutási sebesség számításán alapul, ez a fizikai oldala, a területi-társadalmi oldalát a célpontok kiválasztása adja. Az elvégzett vizsgálatok triviális megállapításokat erősítenek meg. A közúthálózat ma is főváros központú, az elmúlt 12 évben bekövetkezett fejlesztések ezt a tendenciát tovább erősítették. Az egyes térségek elérési viszonyaiban mindenek felett dominál az autópályák hatása. Az utóbbi öt évben létesült autópálya szakaszok nagymértékben csökkentették a perifériális területek kiterjedtségét, a változásban 2005-2011 között éppen a periférián elhelyezkedők lettek a főváros elérésében a legjobban kedvezményezettek. Az autópályák kiteljesedésével jelentősen nőtt a csomópontokhoz közelebb került lakosság száma, mégis még mindig egy milliónyi lakosnak kell több mint 2 órát utaznia a legközelebbi autópálya csomóponthoz, hogy az európai főúthálózattal kapcsolatba kerüljön. Lényegesen javulna a lakosság helyzete és ezzel együtt a területi kiegyenlítődés is felgyorsulna, ha az autópályák sugaras rendszere hálózattá egészülne ki. Erre hívja fel a figyelmet a két új Duna híd példája is, a vizsgálat megállapítása szerint a szekszárdi és a dunaújvárosi hidak kapacitása közel sem használható ki a megfelelő útkapcsolatok nélkül. Az M8 és M9 autópályák szerepe rendkívül fontos abban, hogy az M5 és M7 között, a hidakon keresztül létrehozza a forgalmi kapcsolatot. A kistérségi, a megyei és a regionális központok elérési viszonyait nem az autópályák, hanem a helyi jelentőségű alsóbbrendű összekötő utak minősége és sűrűsége határozza meg. Szinte minden vizsgálat és értékelés esetében előkerül az a negatív tény, hogy egyes összefüggő
195
térségekben, ha nem is számottevő, de jelzés értékű a 2000 – 2011 közötti időszakban mért pozitív időkülönbség, tehát az elérési idő növekedése. Ilyen Szentgotthárd térsége, Somogy megye szinte egész nyugati fele, Baranya megye északi és nyugati határmenti térségei, az 51. sz. főút menti települések, valamint a Tisza-mente Csongrád és Jász-Nagykun-Szolnok megyei egyes szakaszai, vagy a Mátészalkai és Vásárosnaményi kistérség teljes területe. Stagnál, azaz megtartotta megyeszékhelyhez való közúti közlekedési viszonyát a települések többsége, azaz 61%-a. A célvizsgálatok többségénél meggyőző erejű az M3 autópálya Nyíregyháza – Miskolc térségi fejlesztésének és az M6 Baranya megyei szakaszának rendkívüli hatása az érintett területek elérési idejének nagyságrendi csökkenésére. Ilyen a Budapest elérésében 45-60 perc csökkenés, az autópálya csomópontok elérési idejének több mint 2 órás változása, a hegyeshalmi határátkelőhely elérési idejében bekövetkezett egy órán túli csökkenés. Ezek a vizsgálatok feltárták az M7 déli szakaszának Letenye – Tornyiszentmiklós térségi és az M6 autópálya baranyai és tolnai szakaszának jelentőségét is, egyes esetekben másfél – két óra időrövidülés is bekövetkezhet. Az elérhetőségi vizsgálatok eredményeként megállapítható, hogy bizonyos térségek kimaradtak a közúthálózati fejlesztésekből, s jelentős hiányokkal küzdenek. A következő időszakban a területi kohézió céljának megfelelően mindenféleképpen figyelmet kell fordítani e térségek erősebb integrálására (elsősorban Békés megye középső, északi fele, Jász-Nagykun-Szolnok megye keleti fele, a Nyugat-Dunántúli régió nyugati-délnyugati pereme, s a Dél-Dunántúl kiterjedt területei, különösen nyugati, délnyugati része), az elérhetőségük javítására. Az ország és a közlekedési hálózat főváros-centrikussága továbbra is igen erős, sőt, az autópálya-építések eredményeként tovább erősödött. A transzverzális utak hiánya még inkább szembeötlő a Duna-hidak (szekszárdi, dunaújvárosi) megvalósulásával. A gyorsforgalmi úthálózat valódi hálózattá fejlesztése révén lehet csak ezeket a beruházásokat igazolni, kihasználni, illetve egészségesebb térszerkezetet kialakítani. Ugyancsak fontos lenne a Tisza felső szakaszán a folyó két oldalán lévő területek közötti átkelési kapcsolatok erősítése. A vasúti, menetrend szerinti elérési idő a vizsgált 21 vasútvonal18 több mint 60 szakaszának jelentős részén javult. A személyvonatok a szakaszok 80 %-án, a gyorsvonatok és IC-k a szakaszok 65 %-án rövidebb idő alatt jutnak el céljukhoz, mint 2000-ben. Ugyanakkor a 9 nemzetközi gyorsvonat által járt szakaszból 5-ön javult, 4-en romlott a helyzet. A javulás mértéke átlagosan a személyvonatoknál 7,2 %-os, a gyorsvonatoknál, IC-knél 3,5 %-os, a nemzetközi gyorsvonatoknál 4,5 %-os. A befejezett projektekkel érintett szakaszok javulása az átlagosnál sokkal szembetűnőbb: a személyvonatok 14,9%-kal (a 15 legnagyobb javulást elérő szakaszból 14 átesett felújításon), a gyorsvonatok, IC-k 9,3%-kal gyorsabbak voltak, mint 2000-ben. Ki kell azonban hangsúlyozni, hogy a felújítás kedvező hatásai a menetrend változtatásával felülírhatók, és az eredmények leronthatók. Hatásértékelés Az elérhetőség és a versenyképesség kapcsolódásai: • A közúti elérhetőség javulásának a versenyképességre való hatásvizsgálata nem hozott egyértelmű eredményeket. Az elvégzett számítások szerint a kistérségek komplex versenyképességének változását az elérési idők rövidülése alig befolyásolta. Ebben azonban szerepet játszott egyes mutatók kedvezőtlen változása más, külső körülmények 18
A vasúti elérhetőség változását minden TEN-T és páneurópai (PEN) korridor esetében megvizsgáltuk, valamint azokon a vonalakon is, ahol 2000-2011 között megvalósultak projektek (Sopron-Szombathely, Cegléd-Szeged).
196
•
hatására (pl. válság). A komplex mutató elemeit külön vizsgálva megállapítottuk, hogy az egyes mutatók alakulását kistérségi szinten csak kevéssé, és nem egyértelműen befolyásolja a gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférés javulása. Az elérhetőség javulásának pozitív hatása legnagyobb mértékben az adófizetők arányának növekedése és a munkanélküliségi ráta csökkenése tekintetében mutatható ki. A térségi, két gyorsforgalmi folyosót érintő dinamika-vizsgálat ellenben megmutatta, hogy az egyes folyosók mentén, kiváltképpen azok 15-30 km-es hátországában érezhető a gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférés jövedelmekre gyakorolt pozitív hatása.
Az Európai Unió közlekedésfejlesztési célkitűzéseinek egy másik kitüntetett pontja az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése. Vizsgálatunk alapján kijelenthető, hogy az utóbbi évtizedben a CO2-kibocsátás jelentősen emelkedett a projektek által érintett közúti szakaszokon. Ennek elsődleges oka, hogy a külterületi szakaszokon a forgalom és az átlagsebességek növekedéséből származó növekmény messze meghaladta a belterületi szakaszokon tapasztalható, a forgalom egyenletesebbé válásának köszönhető csökkenést. A következő programozási időszakra való felkészülés jegyében a környezeti hatások vizsgálatának egyik fő következtetése, hogy a monitoring adatok terén a fejlesztéspolitikának itt is komoly hiányosságai vannak. Ennek kiküszöbölése érdekében javasoljuk a monitoring tevékenységek fokozását. A szaktárca képviselője szerint mivel a climate-proofing a közlekedési projektekre is vonatkozik majd, ez egyben szükséges elem is lesz a jövőben. Az értékelés egyik legfőbb tanulsága, hogy jelentős nehézséget okoz a szükséges adatok begyűjtése, feldolgozása vagy azok hiánya. Ezek a feladatok pedig nélkülözhetetlenek, és nem odázhatók tovább. A megoldást egy közlekedésfejlesztési monitoring rendszer jelenti. A rendszer lényege, hogy figyelembe veszi azt, hogy különböző szakmai ismeretekre van szükség az alapadatok gyűjtéséhez, feldolgozásához, azok értelmezésén alapuló szakpolitikai feladatok elkészítéséhez. Nem létrehozunk egy új, a már meglévőkkel párhuzamos rendszert saját infrastruktúrával, hanem helyben hagyjuk az információt ott, ahol már kellő szakmai tapasztalat felhalmozódott, és csak az információ tartalmát, forrását, felhasználási lehetőségeit, a kapcsolódásokat, a feladat és felelősségi kereteket határozzuk meg, és ezzel egy „virutális” adatrendszert hozunk létre. Természetesen minimális személyi és eszköz igénye ennek a rendszernek is van, de sokkal költséghatékonyabb megoldás, mint egy új rendszer kiépítése. Amennyiben az együttműködés feltételei le vannak fektetve, és azt meg is valósítják, akkor sokkal innovatívabb és információban gazdagabb rendszer tud létre jönni. Mindeközben lehetőség nyílik arra is, hogy beazonosíthassuk a hiányzó adatokat, pl. a vasúti vagy a környezeti elemzések terén, és kialakítsuk ezek monitoring és adatigényét.
197
IV. FELADATCSOPORT: PROGRAMMENEDZSMENT VIZSGÁLATA IV.1. A programmenedzsment szereplőinek hálózati rendszere Az intézményrendszer működésének hatékonysága alapvetően meghatározza a közlekedés fejlesztési projektek előrehaladását és eredményességét. Ennélfogva, az intézményrendszer elemeinek a változása szükségszerűen érinti a megvalósítás menetét, kihat a célok érvényesülésére. A vizsgált 11 éves időintervallumon belül nagyon jelentős változások következtek be a közlekedéspolitikát alakító intézményrendszerben. Ehhez áttekintettük az intézmények történetét, szerepének, feladatkörének változását három kérdéskörre fókuszálva: • Milyen szerepe van a közlekedésfejlesztési politikában? • Hol helyezkedik el az intézmény rendszerben? • Mi a feladata az uniós programozás folyamatában? A programmenedzsment bemutatásához, és értékeléséhez elsődleges forrásul az interjúk szolgáltak. További információ forrást jelentettek a korábbi értékelési dokumentumok, illetve az érintett intézmények működését bemutató dokumentumok (SZMSZ-ek, alapító okiratok, jogszabályok, interneten közzétett dokumentumok). Az alábbi ábrán foglaltuk össze, hogy a legfontosabb szereplők esetében milyen intézményi átalakulások (összeolvadások, kiválások) történtek, hol voltak feladat átadások-átvállalások, illetve milyen új szereplők léptek be a rendszerbe.
IV.1.1. Intézményrendszer főbb változásai A változásokat elsősorban az uniós folyamatok generálták, így azok 2004 az uniós csatlakozás időpontja és 2006-2007 közé összpontosulnak, amikor elkezdődött a 2007-13-as uniós programozási ciklusra való felkészülés. Minisztérium szerepének csökkenése A legnagyobb változás a minisztériumok és a MÁV szerepében volt. 2006-ig a Nemzeti Fejlesztési Hivatal megalapításáig a Minisztériumokban kaptak helyet az uniós projektek, programok és azok menedzselése. Így a csatlakozás előtt 2004-ig, a PHARE és ISPA projektek a GKM-en belül egy szervezeti egységhez tartoztak. 2004-től a KIOP IH és KSZ feladatai szintén a szaktárcához kerültek, külön államtitkárságokhoz. Az interjúk során ezen intézményrendszerben részt vevők szerint a projektek előrehaladása szempontjából ez egy fenntartható, működőképes rendszer volt. Ekkor alakult ki az uniós közlekedésfejlesztési projektek menedzselésének egy olyan magja, akik megalapozták a további munkákat, és akik a későbbi szervezeti átalakítások során szétáramlottak különböző kapcsolódó intézményekbe. Itt kell megemlíteni, hogy már a rendszer kialakulásakor nem volt meg az összhang, hiányzott a megfelelő kommunikáció a közlekedéspolitika szakágazati feladatokat ellátó (fő)osztályai és az uniós programozást lebonyolító (fő)osztályok között. Ez később, amikor intézményi szinten is külön váltak csak tovább erősödött.
198
GYSEV
GYSEV
49. ábra: A közlekedési fejlesztéseket meghatározó intézmények hálózata és annak időbeli változása
199
Nemzeti Fejlesztési Hivatal, később Nemzeti Fejlesztési Ügynökség – uniós feladatok koncentrálása Az EU csatlakozást követően kezdődött egy nagy léptékű változás, amely az intézményi átalakításokat a hatékonyság növelésének jegyében tette. Egyik fő jellemzője, hogy 2004-től a 2007-13-as programozási ciklus beindulásáig folyamatosan jelen voltak kisebb-nagyobb változások a rendszer különböző pontjain. Mindezt a 2007-től rendelkezésre álló uniós források ugrásszerű növekedése generálta. Mindenképpen kapacitásbővítésre volt szükség, hiszen a mellett, hogy a még le nem zárult, sőt komoly elmaradásokat mutató korábbi közlekedési projektek menedzsmentjét el kellett látni, fel kellett készülni a következő periódus előkészítésére, majd annak lebonyolítására. A hatékonyság javításának és a kapacitások bővítésének megoldását pedig az akkori döntéshozók az uniós feladatok egy gyűjtőhelyre való koncentrálásában látták. Még 2002-ben hozták létre a Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatalát, amelyből 2004ben alakult meg a Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2006-tól Nemzeti Fejlesztési Ügynökség. Ide integrálták az összes uniós fejlesztéshez kapcsolódó döntési kompetenciát, azaz az összes Irányító Hatóságot. A közreműködő szervezeti feladatokat azonban nem érintették, ugyanakkor a közlekedésfejlesztés esetén - az interjúk tapasztalatai alapján - jól működő IH-KSZ kapcsolatot szétszedtek. Mindezt oly módon, hogy a szétválást követően nem tisztázódott egyértelműen a KSZ szerepkörének, feladatainak további alakulása. Ez a gyakorlatban azt eredményezte, hogy az átalakulás közepette az előrehaladás gördülékenységének a biztosítása érdekében bizonyos operatív feladatokat a KIOP IH esetében az IH dolgozói láttak el, korábbi tapasztalataikra építve. Ennek a rendszernek pedig csak az EU ellenőrzése vetett véget, akik a nem szabályszerű intézményi működés miatt leállították a kifizetéseket, a KSZ működési feltételeinek a rendezéséig. Ezzel párhuzamosan azonban szinte minden érintettnél nagyon jelentős változások következtek be. Ezzel párhuzamosan a minisztériumon belül a gyorsforgalmi úthálózattal kapcsolatos feladatokat ellátók létszáma a 2005. év végi 100 főről 2009-re 32 főre csökkent, aminek az oka az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó feladatok átszervezése. Az UKIG a KIOP legtöbb projektje esetén a végső kedvezményezett szerepét töltötte be, illetve a ROP-os projekteknél pedig főkedvezményezett volt, partnerként bevonva a Magyar Közutat is. Az UKIG átalakítása is erre az időszakra esik, hiszen belőle alakult meg a KKK 2007-ben. Ide kerültek a GKM-től a KSZ feladatok abban az időszakban, amikor megalakult az NFH és az intézményi problémák miatt Brüsszelből leállították a kifizetéseket. Ebben a szituációban a KKK-KIKSZ megalapítása jelentette a megoldást. Nem sokkal később 2008-ban azonban összeférhetetlenségi problémák miatt újra változtatásra volt szükség, és a KIKSZ kivált a KKK-ból, ezt követően a MAG Zrt. gyakorolja a tulajdonosi jogokat. NIF Zrt. megalakulása Újabb eleme a rendszernek, ami a változások újabb fonalát indította el, az NA Rt. Még 1999-ben a meghirdetett gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program végrehajtásának intézményi háttereként hozták létre a Nemzeti Autópálya Rt.-t. Majd innen leválasztották az üzemeltetői szerepkört (ÁKA Kht. létrehozása), így az NA Rt. tisztán beruházó céggé vált. Ez tette lehetővé, hogy szintén 2007-ben átalakítsák az NA-t, és létrehozzák a Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt. (NIF Zrt.). Ez nemcsak szervezeti átalakulás volt, hanem nagyon jelentős feladat átcsoportosítás is. A NIF tevékenységi körébe kerültek be az Európai Uniós források segítségével megvalósuló országos közúthálózat-fejlesztési beruházások csak úgy, mint a szintén EU-s finanszírozású vasúti fejlesztések beruházói és építtetői feladatai. Továbbá a NIF Zrt. folytatja a Nemzeti Autópálya Zrt. által elkezdett gyorsforgalmi beruházások fejlesztését, az előkészítéstől az átadásig, és emellett több mint 200 közúti és több, mint 50 vasúti projekt beruházója is. Ez azt jelenti, hogy az országban megvalósuló gyorsforgalmi, közúthálózat
200
fejlesztési és vasúti fejlesztések kedvezményezettje a NIF, aki így megkerülhetetlen szereplője lett a hazai infrastruktúrafejlesztésnek. Az NA Rt.-ben komoly szakmai tapasztalat halmozódott fel az autópálya építésekkel kapcsolatosan. Ezek azonban hazai költségvetési forrásokból kerültek megvalósításra, amelyek gyakorlata lényegesen egyszerűbb folyamat mentén valósult meg, és kevesebb jogszabálynak, előírásnak kellett megfelelni a tervezés és a megvalósítás során egyaránt. Ugyanakkor ebben a társasági formában a vállalatnak nem volt meghatározó profilja az uniós projektek menedzselése (az M0 keleti szektorának volt a kedvezményezettje), így csak kevés közvetlen tapasztalatra tudott szert tenni a projektmenedzsment terén. Ennél fogva, a NIF-ben projektmenedzseri feladatok lebonyolításához jelentős kapacitásbővítésre volt szükség. MÁV-NIF feladatátadás Mindez a vasútra nézve azt jelentette, hogy onnan feladatokat vontak el. A MÁV-NIF feladat átadás egy másik kulcseleme az intézményi változásoknak. A vizsgált időszak alatt a MÁV egészét jelentős változások érték. A szerkezeti átalakulásra, átláthatóbb működési keretek kialakítására az uniós források megszerzése és felhasználása miatt volt szükség, hogy sikeresen alkalmazni tudja az uniós tervezési, projektmenedzsmenti gyakorlatot. Ezeknek a hiányosságoknak a kiküszöbölése érdekében a strukturális átalakítás mellett szervezetfejlesztésre is szükség volt, amihez több TA jellegű uniós projektekben a MÁV volt a kedvezményezett. A fejlesztéspolitika korszerű tervezési és projektmenedzsmenti kapacitásának fejlesztése nélkül elképzelhetetlen, hogy a MÁV által kitűzött és az állam által is elvárt célok, mint például „a vasúttársaság utasai egy valóban XXI. századi, a fejlettebb Európai Uniós országokban már megszokott színvonalú vasúton utazhassanak” (Forrás: MÁV jövőképe) teljesüljenek. Ez azonban vélhetően hosszabb időt vett volna igénybe, a források ütemezett felhasználása pedig szükségessé tette a gyors lépéseket a forrásvesztés elkerülése érdekében. Így végül a vasúti pályahálózaton központi költségvetésből és európai uniós támogatásból finanszírozott létesítési, felújítási és fejlesztési feladatokat a NIF Zrt.-hez helyezték át. Az Európai Uniós forrásokból megvalósuló vasúti infrastrukturális beruházások megvalósítása vonatkozásában a NIF Zrt. lépett a MÁV Zrt. helyébe, mint kedvezményezett. Ezzel párhuzamosan a MÁV EU projektmenedzsment terén addig tapasztalatokat szerzett kollégáinak egy része is átment a NIFhez. A NIF mint kedvezményezett megjelenése a vasúti projektek kapcsán többszereplős szakmai előkészítő munkát, a projektzárást követően pedig összetettebb jogi feladatokat eredményezett. A vasúti pályahálózat fejlesztése során létrehozott eszközöket ugyanis a NIF Zrt. állami tulajdonon megvalósuló fejlesztés esetén az MNV Zrt.-nek, nem állami tulajdonon megvalósuló fejlesztés esetén a tulajdonosnak adja át. A létrejövő állami vagyont az MNV Zrt. a illetékes miniszter egyetértésével megjelölt szervezet részére vagyonkezelésbe, vagyonkezelési és pályahálózat-működtetési szerződés alapján kerülnek a MÁV Zrt.-hez. (2) Az elszámolás során a létrehozott eszközöket a NIF Zrt. közvetlenül átadja (nyilvántartásaiból az elszámolásra kapott forrásokkal szemben kivezeti) A 2006-2007 közötti időszakban olyan nagy léptékű átrendeződés, központosítás történt, amelynek a projektek látták a kárát. A mellett, hogy hosszabb-rövidebb időre leálltak a döntéshozatallal, nem voltak tisztázva a feladat és felelősségi viszonyok, késtek az aláírások, a döntések, így nem haladtak előre sem az előkészítésre váró sem a kivitelezésre váró projektek, sőt a közlekedéspolitikában a fejlesztéspolitika alapját jelentő projekt listák is állandóan változtak. Nagyon hosszú idő kellett ahhoz, hogy stabilan működni tudjon ez a rendszer, amikor pedig újabb külső hatások rendezték át a sorokat. A 2010-es kormányváltás ugyanis nemcsak utána, hanem a választások előtt, 2010 első hónapjaiban is éreztette hatását. Szintén interjúk tapasztalatai alapján mondhatjuk el, hogy már a kormányváltás előtt leálltak a döntések, majd a jelentős
201
személyi és szervezeti átalakítások után, amelyek szintén időt vettek igénybe, indult csak meg ismét az érdemi előrehaladás a projektek esetén. Ekkor pedig komoly lemaradást kellett behozni. Ezek mellett egyéb intézményi átalakulások is történtek a vizsgált időszak alatt. A kerékpárhálózat fejlesztés szervezeti háttere volt a legszerteágazóbb az időszak egészét tekintve. Szinte mindegyik intézmény érintett a kerékpárhálózat fejlesztésében, így a KözOP, ROP IH, NEP IH, a kapcsolódó KSZ-ek, közlekedésfejlesztésért, területfejlesztésért és önkormányzati ügyekért felelős minisztérium, a KKK, MK. 2005-ben került kinevezésre egy kerékpárügyi miniszteri megbízott a GKM-en belül, azzal a feladattal, hogy összefogja, koordinálja ezt a területet. 2008-ban azonban nem hosszabbították meg a biztos pozícióját. Ezt követően 2009-től a Kerékpáros Tárcaközi Bizottság tölti be a minisztériumok és háttérintézmények közötti koordinációs és tájékoztató szerepet. Feladata, hogy a különböző területeken (infrastruktúra, közlekedésbiztonság, turizmus, sport-rekreáció) zajló munkákat összefogja, összehangolja. 2011-ben kinevezésre került egy miniszterelnöki megbízott, akinek a feladata szintén kapcsolódik a kerékpáros fejlesztésekhez, pl. turisztikai célú kerékpárút stb. fejlesztések kapcsán. Meg kell említeni az önkormányzati feladatokért felelős állami és önkormányzati intézményeket is a rendszer elemeként. A közlekedésfejlesztés jelentős elemei, így a belterületi utak és a helyi közösségi közlekedés biztosítása az önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az erre a területre vonatkozó stratégiai iránymutatás az önkormányzati ügyekért felelős minisztériumhoz tartozik. A feladatok azonban a gyakorlatban elsősorban a finanszírozási normatívák biztosítására és - amennyiben van keret a költségvetési előirányzatra, akkor - a belterületi úthálózat, kerékpárutak fejlesztésére terjednek ki. Ezen a területen viszonylagos állandóság jellemzi a rendszert. Ez azonban azt is jelenti, hogy kisebb a nyitottság a közösségi közlekedés és a modernizációs lépések iránt. Mindezek eredményeként a helyi szereplők sokkal nagyobb önállósággal, nagyobb mozgástérrel rendelkeznek. Így elsősorban a helyi érdekek tudnak érvényesülni, és a központi szereplőknek sokkal kisebb a rálátása és ráhatása a helyi rendszerekre. Ez igaz a helyi és helyközi közlekedésre egyaránt. Ez azonban a szinergikus hatásokat gyöngíti, például a helyközi közlekedés esetén az interoperábilis rendszerek kialakítása, az összehangolt menetrendek, díjszabások terén, vagy például a helyi közlekedés esetében a közös járműbeszerzés terén. A három vidéki városban a KözOP projektek kapcsán készíteni kellett közlekedésfejlesztési stratégiát, de a helyi, helyközi közlekedés összehangolt és költséghatékony fejlesztése érdekében hasonló dokumentumokra más városokban, illetve térségi szinten is szükség lenne. Az önkormányzatok, mint kedvezményezettek jelennek meg a rendszerben. Szinte mindig az önkormányzatok a projektek kedvezményezettjei, és nem az általuk létrehozott vagyonkezelő szervezetek, holdingok. A kistérségi társulások a ROP-os projekteknél, esetleg a határ-menti együttműködéseknél jelennek meg projektgazdaként, de aktivitásuk egyáltalán nem meghatározó. Elsősorban kerékpárutakra és buszmegállókra nyertek el forrást.
IV.1.2. A közlekedésfejlesztéshez kapcsolódó intézményrendszer átalakulásának következményei Közlekedési rendszer − Az uniós elvárásoknak való megfelelés érdekében az érintettek széles köre (IH, KSZ, projektgazdák, tervező és kivitelező cégek) elsajátította a közlekedésfejlesztéshez kapcsolódó uniós projekt előkészítési, tervezési gyakorlatot. − A MÁV-NIF változtatásnak a rendszer egészét érintő következménye, hogy így csökkent a külső kényszerítő erő a MÁV korábban vázolt szervezetfejlesztése iránt, ami így sokkal lassabban, elhúzódóan mehet végbe.
202
− A szakértők tapasztalatai szerint a projektgazdák jelentős eredményeket mutattak fel a vizsgált időszak során a projektmenedzsment terén. Az önkormányzatok mint projektgazdák több esetben professzionális menedzsmentszervezetet alakítottak ki, gyakran külső cég bevonásával, mellyel sokkal gördülékenyebbé vált a projektek menedzselése. Ez nagymértékben megkönnyíti a projektek lebonyolítását és segíti a KSZ, IH munkáját is. − Szervezeti szinten az intézményrendszeri szereplők véleménye szerint a NIF lassabban tanul, mint az önkormányzatok, holott sokkal több információ halmozódik a NIF-nél, de a belső kommunikáció talán nem eléggé megfelelő, hogy ezek a tapasztalatok széleskörűen ismertté váljanak a szervezeten belül, projektmenedzseri szinten a tapasztalat kevéssé „terül szét”. − Az előbb vázolt intézményi háttér mellett a helyi és helyközi közösségi közlekedés kisebb hatókörére vezethető vissza, hogy ezek a vállalatok sokkal piacorientáltabb szemléletben működnek. Az interjúkban elhangzottak alapján elmondható, hogy működésük irányát az határozza meg, hogy tényleg versenytársnak tekintik az egyéb közlekedési alternatívákat, amelyekkel szemben próbálnak versenyképes szolgáltatást nyújtani. Fealadat és hatáskörök a végrehajtás során − Kezdetben egy intézményen belül, a GKM-ben koncentrálódott az uniós projektmenedzsmenti tapasztalat. Az üzemeltetést, fejlesztést lebonyolító intézményeknél pedig alágazatonként a szakmai tapasztalatok: NA, UKIG és MÁV. A 2006-2008 körül kiteljesedett átalakításokat követően azonban már keverednek a feladatok. A feladatok közti átfedések, vagy a feladatok rosszul értelmezése azonban nem elsősorban a szabályozásban érhető tetten, hanem a gyakorlati megvalósításban. Különösen a stratégiai szintű feladatok, a tervezés, projektkiválasztás, előkészítés terén nem egyértelmű, hogy melyik szereplőnek milyen feladatot old meg, teljesít, és ahhoz képest mi a hatásköre. Ennek az eredménye, hogy nincs kialakítva olyan stratégiai háttér, amely szakmai alapot biztosít a döntésekhez, ezért pl. a NIF a stratégiai folyamatokba is belefolyik, pedig kedvezményezett szerepét tölti be a rendszerben. Ez pedig könnyen az intézmények közötti konfliktushoz, érdeksérelemhez vezethet, ami nagymértékben rontja a hatékonyságot. − Külön döntési folyamatokat alakítanak ki a szaktárcánál és az uniós intézményeknél, amelyek csak 1-1 ponton (pl. projektzsűrik) találkoznak. Egy-egy projektzsűri önmagában nem alkalmas arra, hogy a konkrét projektfinanszírozási döntéseknél mind a két oldal érveit, szempontjait a közös megelégedés jegyében vegyék figyelembe. Nem is ez a cél, úgy kell kompromisszumot kötni, hogy az a szakpolitikai célok érvényesülése szempontjából a legmegfelelőbb legyen. − A kedvezményezett pozíciójának elvesztése révén jelentősen csökkent a MÁV elkötelezettsége és motiváltsága a fejlesztések terén. − A MÁV szerepének csökkenése nemcsak a projektmenedzsmentben, hanem a tervezési folyamatban is érezhető, több szakértő véleménye szerint már csak üzemeltetőként számolnak a MÁV-val, noha a szakágazati tapasztalatok ide koncentrálódnak. Korábban a MÁV a páneurópai folyosókhoz tartozó fejlesztések előkészítésében is részt vett, de azóta a fejlesztési tevékenység a KKK-hoz került, illetve a NIF játszik még meghatározó szerepet, mely központi szerepet tölt be a projektek kiválasztásában, előkészítésében. − Az interjúk tanúsága szerint az IH-KIKSZ együttműködés romlott az utóbbi időben. Az elmúlt években a KIKSZ súlya, szerepe folyamatosan változott az intézményrendszeren belül. Az utóbbi időben például csökkent. A KIKSZ-en belül elsősorban a szakmai kompetenciák terén vannak hiányosságok, amely azonban komoly
203
problémát, lassulásokat okoz a projektek előkészítésben és a kivitelezésben is. Ugyanakkor a KIKSZ igyekszik proaktív szerepet vállalni, nemcsak a projektgazdákkal, hanem a vállalkozói kapcsolatok tartásával a problémákat minél gyorsabban kezelni. − A nem egyértelmű feladat lehatárolás nemcsak központi, hanem helyi szinten is tetten érhető a szakértők szerint. A helyi közlekedési vállalatok feladata a szolgáltatások biztosítása és az ahhoz szükséges fejlesztések lebonyolítása. Ugyanakkor szerintük a fejlesztési irányok meghatározása, az igény felmérés az önkormányzat feladata lenne. Az önkormányzat azonban saját hatáskörébe a szolgáltatások megrendelését és a finanszírozási háttér biztosítását sorolja. Végeredményül pedig a stratégiai háttér munka elvész a rendszerben, ami azt a veszélyt hordozza magában, hogy csak alkalmilag, például az Integrált Városfejlesztési Stratégia elkészítése kapcsán, történik a stratégiai feladatok elvégzése, ami nem teszi lehetővé a szakmai szempontok érvényesítését. Kiszámíthatóság hiánya, szakmai szempontok háttérbe szorulása − A változások bizonytalanságot szülnek a rendszeren belül, ami a mellett, hogy negatívan befolyásolja a munkavállalók teljesítményét, elkötelezettségüket is csökkenti. Erre szolgál kiváló példával az a több interjú során is megerősítést nyert vélemény, mely szerint a döntéshozatal egyre magasabb szintre tolódik. A stabilitás, a kiszámíthatóság hiánya és a szakmai szempontok nem kellő súllyal történő érvényesülése miatt az intézményrendszer szereplői amennyire lehet, felfelé tolják el a döntéseket, ami az intézményrendszer hatékonyságát komolyan rontja. − Ugyanezen problémák vezetnek oda, hogy a projektmenedzsment többnyire a szabályzatok, eljárások betartására korlátozódik, és háttérbe szorulnak a szakmai szempontok. Ezek érvényesítése ugyanis, különösen a kiemelt projektek esetén, távlati megközelítést, stratégiai szemléletet is igényelne. Ehhez viszont a projektmenedzserek szakpolitikai ismereteinek bővítése szükséges, hiszen nem várható el tőlük a proaktív magatartás a megfelelő alágazati ismeretek nélkül. − Végül, de nem utolsó sorban a bizonytalanság rugalmatlanabbá is teszi az intézményt, hiszen ilyen feltételek között szűkül a mozgástér az egyének és a szervezeti egységek számára egyaránt. Ez növeli az időbeli csúszások kockázatát, hiszen nehezebben lehet kezelni például a problémás ügyeket. − A vizsgált időszakban az uniós intézmények és a minisztérium között kevés illeszkedési pont alakult ki. Ennek a jelenségnek az oka több tényezőben gyökerezik. 1. Teljesen eltérő feladatkör. 2. Különböző szemlélet és szervezeti kultúra. Az NFÜ-ben a projekt szemlélet az uralkodó, különösen a közlekedéspolitikában. Cél a forrás lekötés érdekében a projektek támogathatóságra való alkalmassá tétele, ami nehezíti a stratégiai szintű, közép távú szakpolitikai célok érvényesítését. A program szemlélet az uniós finanszírozási rendszerből eredeztethető. Ennek azonban inkább egy projektorientált változata terjedt el Magyarországon, elsősorban a hazai tapasztalatok, gyakorlat hiánya és az uniós elvárásoknak és forrásfelhasználásnak való gyors reagálás szükségessége miatt (ld. korábban az intézményi változások bemutatása során). A minisztérium feladataiban a távlatosság hangsúlyosabban jelenik meg, de leginkább csak elvi szinten. Ugyanakkor túlságosan az ágazati szemlélet érvényesül, alig van kapcsolat a közlekedési alágazatok fejlesztése között, holott a Fehér könyv is a multimodalitás, az utazási lánc szerepét hangsúlyozza. Mindemellett a hosszú éveken keresztül kialakult és már berögzült szervezeti kultúra lassan alkalmazkodik az uniós programozási rendszer által hozott változásokhoz. Ráadásul – több interjúalany véleménye szerint –a minisztériumokban egy fajta ellenállás is érzékelhető az NFÜ irányába, a finanszírozási források allokálásában történt hangsúlyeltolódás és ezen keresztül az elmúlt 10 évben bekövetkezett pozíciógyengülés miatt. 204
3. Közlekedéspolitikai szemlélet. A minisztérium 1999-től túlzottan autópályacentrikus fejlesztéspolitikát folytat. E fejlesztési irányvonal eredményeként ugyan óriási léptékű autópálya építések történtek, de ennek a másik oldala, hogy e mellett az országos közúthálózat jelentősen leromlott. Ezt jelzik az elérhetőségi térképek is. Eleve egy nagyon leromlott hálózat volt az ezredfordulón, s e téren nem történt előrelépés, holott ezt mindenképpen a hazai szakpolitikának kell megoldani, hiszen az uniós források nem kompatibilisek erre a célra. 4. Eltérő finanszírozási háttér, eltérő stabilitás: amelyben ütköznek a szűkös hazai fejlesztési keretek és az unióból érkező jelentős támogatási pénzek. Az intézményi átalakulások illetve a szervezeti és működési változások miatt – az interjúk tapasztalatai alapján – kiemelhető néhány szempont, amelyek az intézményrendszer „soft” tényezői. Ezek elsősorban a feladat- és döntés előkészítéshez, végrehajtáshoz kapcsolódó, nehezebben értelmezhető és nyomon követhető folyamatokat ölelik fel. Meg kell különböztetni a formális kereteket (írásban rögzített eljárásrendek, döntéshozatalban részt vevők és azok feladatainak előírása) a nem formális együttműködésektől, kapcsolatoktól, feladatoktól, s mindezek humán oldala is lényeges, azaz az érintettek elkötelezettsége, attitűdje. Ezek egy része e közlekedés értékelés hatókörén kívül esik (ami elsősorban a 11 év alatt bekövetkezett változásokra, és az eredményekre, következményekre koncentrál) a szervezeti működés tágabb kontextusban történő vizsgálatát igényli, ezért itt csak érintőlegesen foglalkozunk velük. A szakpolitikai feladatok és a programmenedzsmenti feladatok külön szálon kerülnek kialakításra és megvalósításra. Bizonyos formális keretek között történik együttműködés a különböző szereplők között (szaktárca – IH – KSZ – régiók – NIF - NKH) ezek azonban a kötelező formális keretek betartására korlátozódnak és nem eredményeznek érdemi kapcsolódást, közös álláspontot. Nem alakul ki a közös ismeret, érdekeltség, adaptáció, „understanding” az adott tématerület iránt. A szabályozási környezet kialakítását szolgáló jogszabály alkotási feladatok esetenként csak nehezen, lassan tudnak lépést tartani a fejlesztési projektek által támasztott igényekkel. Ez például a közösségi közlekedés területén az ITS fejlesztések kapcsán, illetve a környezetvédelmi jogszabály változtatásoknál merült fel. A hiányos szabályozási környezet egyértelműen a szakágazat és az uniós projektmenedzsmentben érintett szervezetek közötti elégtelen kommunikációból fakad. A már vázolt kommunikációs és együttműködési problémák, illetve a szabályozási hiányosságok a döntési folyamatokban is lecsapódnak. Nincsenek rögzítve a döntéselőkészítési, és döntéshozatali folyamathoz kapcsolódó kötelező formai, tartalmi és személyi feltételek. Különösen fontos annak kihangsúlyozása, hogy ne csak formális keretek közé szoruljon a döntéshozatal folyamata, hanem a kialakított folyamatok és szervezeti keretek szakmai viták, érdemi kommunikáció kibontakozásának is teret engedjenek. Ehhez alapvetően az előkészítés, felkészülés szerepének erősítésére és tervezhetőségre, kiszámíthatóságra van szükség. A bizonytalanság miatt és a rendszer hiányosságaiból adódóan a szakmai érdekérvényesítés szándéka, a személyes elkötelezettség a szakpolitikai és ezen keresztül a társadalmi-gazdasági célok iránt, sok esetben nem kellő nyitottság a hazai és az uniós irányelvekben szereplő jövőbeli trendek, tendenciák iránt, a „good governance” hazai adaptálásának lassú folyamata. Ezek a változások, és nyomukban az időbeli csúszások nagyrészt magyarázatul szolgálnak a közlekedési projektek pénzügyi előrehaladásának problémáira.
205
IV. 2. Projektek előrehaladásának vizsgálata A projektek előrehaladásának vizsgálatakor az alábbi fő elemzési szempontra koncentrálunk: A projektek különböző szakaszai (tendereztetés, szerződéskötés, megvalósítás) mennyi időt ölelnek fel, és ez milyen határok között mozog egy projekten belül, illetve a különböző projektek esetében, és milyen okok állnak a kiugró értékek mögött. A vizsgálat segítségével a projektek előrehaladását tudjuk megmutatni. A vizsgálat során azonosítjuk a projektmenedzsmentben fellépő csúszásokat, késéseket és költségtúllépéseket, azok előfordulását. Majd ezt követően az interjúkon elhangzottak felhasználásával megpróbáljuk az indokokat is feltárni. Így a már-már sztereotípiának tekinthető, vagy túlzott általánosítást tartalmazó megállapítások valós tartalmának a vizsgálatára is lehetőségünk nyílik.
IV.2.1. Projektek előrehaladása Az időbeli előrehaladás projektenkénti vizsgálata a monitoring sheet-ek, pénzügyi megállapodások (financing memorandum), Támogatási Kérelmek, éves jelentések és a zárójelentés információin alapulnak. Tekintettel az elemzések időigényességére csak korlátozott számú projekt esetén tudjuk végig követni a projektek „életútját”. A kiválasztott projekteket részben az Értékelési Indító Jelentésben az esettanulmányként vizsgálni kívánt 3 projekt(csoport) adja. A projektcsoport elnevezést az teszi szükségessé, hogy a vizsgált vonalak több projektre bontva kerültek megvalósításra. A vizsgálat célja, hogy az ISPA/KA/KözOP forrásokból finanszírozott vasút és autópálya fejlesztési nagyprojektek projektmenedzsmentjének fejlődési pályáját mutassuk be. Mennyiben javult a projektek előrehaladása, ez hogyan befolyásolja a program előrehaladását és minek köszönhetők a változások. Az alábbi projektek képezik a részletes értékelés tárgyát: • Vasút: o IV. Páneurópai folyosó – Hegyeshalom-Győr-Budapest-Szolnok-SzajolBékéscsaba-Lőkösháza (ISPA/KA: Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal felújítása, Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása I-II/1-2. fázis) o V. Páneurópai folyosó – Budapest-Székesfehérvár-Boba vasútvonal átépítése o Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal korszerűsítése • Közút: M0 körgyűrű (KA: - M0 Keleti szektor 4. sz. főút és M3 között, KözOP - M0 útgyűrű építése 0+000-29+500 km szelvények között) • Komplex: A záhonyi térség komplex logisztikai fejlesztése (4 KözOP projekt: közúti és vasúti fejlesztés) (ennek bemutatása a I.6 fejezetben található) Vasút A IV. folyosóhoz tartozó vasútvonal keresztül halad Magyarország területén északnyugat-délkeleti irányban. A vonal a vizsgált időszak (2000-2011) során Európai Uniós támogatás segítségével 5 projekt keretében kerül(t) felújításra, melyeket ISPA, Kohéziós Alap és KözOP forrásból valósítottak meg. 1. Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal felújítása (kivitelezés) - 2000/HU/16/P/PT/002 2. Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása (kivitelezés) I. ütem Vecsés-Szolnok 2000/HU/16/P/PT/001 3. Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása (kivitelezés) II. ütem 1. fázis SzolnokMezőtúr és Békéscsaba-Lőkösháza - 2001/HU/16/P/PT007 4. Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása (kivitelezés) II. ütem 2. fázis 2004/HU/16/C/PT/001
206
5. Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása III. ütem (előkészítés) KözOP-2.3.0-082008-0001 6. Budapest- Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal rekonstrukciója III/1. ütem (kivitelezés) - Cegléd alállomás, Cegléd-Abony különszintű keresztezés és Gyoma (kiz.)-Békéscsaba (bez.) vonalszakasz átépítése KözOP-2.5.0-09-2009-0002 – még nincs szerződés 7. Budapest- Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal rekonstrukciója III/2. ütem (kivitelezés) KözOP-2.5.0-09-2010-0004 – még nem született döntés
PPT002 Sopron-SZ Bp-L III.2 Bp-L III. 1 Bp-L. III. CPT001 PPT007 PPT001 PPT002
2000.01.01
2001.06.10
2002.11.18
2004.04.27
2005.10.05
2007.03.15
2008.08.22
2010.01.30
2011.07.10
2012.12.17
2014.05.27
Hegyeshalom-Győr-Bp, PPT002
Bp-Szolnok-Lőkösháza I. ütem, PPT001
Bp-Szolnok-Lőkösháza II. ütem 1. fázis, PPT007
Bp-Szolnok-Lőkösháza II. ütem 2. fázis, CPT001
Bp-Szolnok-Lőkösháza III. ütem
Bp-Szolnok-Lőkösháza III. ütem 1. fázis
Bp-Szolnok-Lőkösháza III. ütem 2. fázis
Sopron-Szombathely-Szentgotthárd
2015.11.04
Bp-Kelenföld – Székesfehérvár – Boba I. ütem, 1-es fázis döntés dátuma
FM aláírása Brüsszelben/ Európai Bizottsági határozat
FM aláírása Bp-en
tervezett kezdés
tervezett befejezés
tényleges fizikai
* befejezés csúszással
50. ábra: Vasúti nagyprojektek főbb mérföldkövei a döntéstől a befejezésig
Az ábrán látható projektek esetében az alábbi mérföldköveket emeltük ki: − Döntés dátuma − Szerződés aláírása (ISPA projektek esetén ez még két dátum, külön Budapesten és külön Brüsszelben) − Európai Bizottsági határozat (a KözOP-os projektek esetén, amennyiben már releváns) − Projekt kezdete − Projekt tervezett befejezése − Projekt tényleges befejezése (a már fizikailag, vagy pénzügyileg befejeződött projektek esetén) Az ábra bizonyítja, hogy jelentősen csökkent a projektek megvalósításának időtartama az első vasúti ISPA projektekhez képest. Az első projektek esetén az eredetileg tervezett 4-6 évhez képest 10-11 évig tartottak a projektek, hiszen 2000-ben indultak az első ISPA projektek, de a pénzügyi zárás még csak egy esetben történt meg. Ennek hátterében nagyrészt az áll, hogy az ISPA és a 2004-06 közötti KA keretében támogatott projektek esetében még egy projekten belül támogatták az előkészítést és a kivitelezést is. A KözOP esetében már elkülönül a két tevékenység, ezért a Budapest-Lőkösháza vonal fennmaradt területein külön projektet támogat a KözOP a Budapest-Lőkösháza vonal III. ütemének előkészítésére és két külön projektet (két ütemre bontva) a kivitelezésére.
207
A vizsgált kivitelezési KözOP-os projektek közül a szombathelyi és a székesfehérvári vonal áll kivitelezés alatt. A tervek szerint itt 4-7 évet terveztek be a megvalósításra a műszaki tartalomtól függően. A Budapest-Székesfehérvár-Boba vonalon az IH által készített legfrissebb előrehaladási információk alapján nincsen olyan jelentős akadály, amely késleltetné a projekt végrehajtását, így jelen állás szerint az ütemezés tartható. A Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vonalon is folyamatban van a kivitelezés. Sopron és Szombathely között az IH által rendelkezésünkre bocsátott információk alapján (ami az uniós jelentésekből származik) a külön szintű műtárgyak építése zajlik, azonban a motorvonat beszerzésre irányuló közbeszerzési eljárás – forráshiányra hivatkozva – eredménytelenül zárult. Az új kiírás előkészítése folyamatban van. Az új eljárásra tekintettel a projekt zárása minimális késedelmet szenvedhet. Ez a projekt lebonyolítás tanulási folyamatának egyik legfőbb pozitív eredménye. (Itt kell megjegyezni azonban, hogy 2011. október 21-én ünnepélyesen átadták a Szombathely-Szentgotthárd szakaszt.) Ahhoz, hogy a pozitív eredmények a projektek zárásáig megmaradjanak és a többi projekt, illetve a későbbi fejlesztések esetén is érvényesüljenek, ismerni kell, hogy a javulás minek köszönhető. Ezen folyamatok értelmezéséhez részleteiben, ahol lehetséges alprojektenként vizsgáljuk meg a projekteket.
IV.2.1.1. Projektek feldarabolása (előnyök vs. hátrányok 4 projekt -34 alprojekt) A projektek „felszalámizása” az ISPA/KA projektek esetében volt meghatározó. A IV. folyosó négy vasúti projektje összesen 34 alprojekt keretében került megvalósításra. Ez a gyakorlatban az alábbi program és projektmenedzsmentre vonatkozó eredményeket produkálta: − Az ISPA/KA projektek esetében legalább 34 tendereljárást kellett lebonyolítani, ami tekintetbe véve azok elhúzódását és a számos jogorvoslatot jelentősen meghosszabbítja a projektek időtartamát. − A kisebb összegű projektek kiírása változatosabb összetételű vállalkozói részvételt eredményez, szélesebb vállalkozói kört mozgat meg. Így nagyobb eséllyel tudnak pályázni a kisebb kapacitással bíró vállalkozások is. Előzetes feltételezésünk szerint a nagyobb volumenű projektek esetén nagyobb arányban kerülnek ki nyertesként a nemzetközi háttérrel bíró, hasonló uniós projektekben is komoly tapasztalatokkal bíró vállalkozások. A vizsgált 34 alprojekt nyertes vállalkozásait illetve a nyertes Konzorciumokat tekintve a 15 millió EUR-t meghaladó költségvetéssel bíró projekteknél ez a feltételezés helytállónak bizonyult (12 db projekt 92%-ánál). Ugyanakkor ki kell emelni, hogy ezen konzorciumokba több esetben hazai vállalkozásokat is bevontak. Az eredmények alapján pedig a kisebb összegű projektek esetében már a hazai vállalkozások is kedvezőbb versenyhelyzetben vannak. Mindez azt jelenti, hogy a kisebb projektek koncepciója nagymértékben hozzájárul az ágazat hazai gazdasági szerepének az erősítéséhez. − A projektek feldarabolása 34 alprojektre azonban kedvezőtlenül érinti a fizikai megvalósítást. A sok különböző kivitelező (24 különböző konzorciumvezető cég) és közöttük az elégtelen koordináció miatt az intézményrendszer oldaláról sokkal nagyobb erőforrásokat emészt fel a projekt egészének a koordinációja. Elsősorban az időbeli csúszások miatt jelentkeznek a hátrányok. Egy vállalkozó, ha nagyobb mozgástérrel rendelkezik, akkor könnyebben tudja az akár külső körülmények miatt fellépő problémákat, csúszásokat, technikai problémákat kezelni. Könnyebben tudja úgy átütemezni a munkálatokat, hogy a projekt egészére az kevésbé hasson ki. Külön egymástól független vállalkozások esetében ez a rugalmasság nem tud érvényesülni. A kommunikáció, az összehangolás hiánya miatt így sokszor egymást „akadályozzák” az előrehaladásban az egyes szakaszok. Az egymásra épülő munkálatok elcsúsznak, ezzel várakozásra késztetve a további szakaszok előrehaladását.
208
− Szintén a hátrányok közé tartozik, hogy az intézményrendszerben bekövetkezett változások sokkal mélyebben érintik a sok kis projekt előrehaladását, mint az egy nagy projektjét. Például a MÁV-NIF feladat átadás, vagy az IH átszervezése új intézményi struktúrába akár hónapokig is leállította a döntési folyamatokat A részletes vizsgálatba bevont négy projekt az alábbi alprojektekre került felosztásra: Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal felújítása 1. Budaörs-Biatorbágy vonalszakasz rekonstrukciója 2. ETCS kiépítése Budapest (Kelenföld) – Kimle között 3. Komárom-Ács vonalszakasz rekonstrukciója 4. Komárom állomás biztosítóberendezéshez kapcsolódó munkálatok 5. Ács-Győrszentiván vonal felújítása 6. Győr állomás pályaépítési munkák 7. Győr állomás biztosítóberendezéshez kapcsolódó munkálatok 8. Budaörs-Biatorbágy vonalon az alépítmény megerősítése Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása I. ütem Vecsés-Szolnok szakasz rekonstrukciója: 9. Albertirsa-Cegléd vonalszakasz átépítése 10. Albertirsa-Cegléd biztosítóberendezés-átalakítás és energiaellátás 11. Cegléd állomás átépítése (vágányépítés) 12. Cegléd állomás átépítése (biztosítóberendezési munkák) 13. Vecsés és Üllő állomások átépítési munkái 14. Vecsés, Üllő és Monor állomás biztosítóberendezés létesítése 15. Pilis állomás átépítése 16. Monor állomás vágányépítés 17. Ideiglenes biztosítóberendezés és energiaellátás létesítése Monor állomáson 18. Vecsés-Albertirsa vonalszakasz átépítése 19. Biztosítóberendezés felújítása Vecsés-Albertirsa vonalszakaszon 20. Cegléd - Szolnok elágazás (kiz.) vonalszakasz rekonstrukció Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása II. ütem 1. fázis Szolnok-Mezőtúr és Békéscsaba-Lőkösháza 21. Szajol-Tiszatenyő vonalszakasz rekonstrukciója 22. Szajol-Mezőtúr állomásokon és nyílt vonalon új biztosítóberendezések telepítése 23. Tiszatenyő-Mezőtúr vonalon vágányfelújítási munkák 24. Békéscsaba-oh vonalszakasz felújítása 25. Technikai segítségnyújtás a Budapest-Lőkösháza vonal rekonstrukció II. ütem 1. fázisához kapcsolódó tendereztetési és felügyeleti munkák elvégzéséhez 26. Technikai segítségnyújtás az 1. fázis alprojektjeihez (Szajol-Tiszatenyő-Mezőtúr) kapcsolódó részletes tanulmánytervek és tenderdokumentációk elkészítésére 27. Technikai segítségnyújtás az 1. fázis alprojektjeihez (Mezőtúr-Gyoma) kapcsolódó részletes tanulmánytervek és tenderdokumentációk elkészítésére 28. Technikai segítségnyújtás az 1. fázis alprojektjeihez (Gyoma-Békéscsaba nyílt vonal és Békéscsaba állomás) kapcsolódó részletes tanulmánytervek és tenderdokumentációk elkészítésére 29. Technikai segítségnyújtás az 1. fázis alprojektjeihez (Bp. Ferencváros – Vecsés nyílt vonal és Budapest Lőkösháza között ETCS telepítése) kapcsolódó részletes tanulmánytervek és tenderdokumentációk elkészítésére Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása II. ütem 2. fázis Szolnok-Mezőtúr és Békéscsaba-Lőkösháza 30. Technikai segítségnyújtás az építési munkálatok felügyeletéhez 31. Budapest Ferencváros – Vecsés vonalon pálya és felsővezeték rekonstrukciós munkák 32. Budapest-Ferencváros - Vecsés szakasz nyílt vonalon (Kőbánya – Kispest – Vecsés) biztosítóberendezés felújítása és jelző és telekommunikációs berendezések telepítése Pestszentlőrinc és Szemeretelep állomásokon 33. Pálya, felsővezeték és biztosítóberendezés rekonstrukciója a Mezőtúr (kiz.)– Gyoma (bez.) vonalon (jobb pálya rekonstrukciója Mezőtúr és Nagylapos valamint Nagylapos és Gyoma között, bal pálya építése Nagylapos és Gyoma között, bal pálya rekonstrukciója Mezőtúr és Nagylapos. Között, biztosítóberendezés átépítése, felújítása Mezőtúr-Gyoma közötti vonalon) 34. Technikai segítségnyújtás a Gyoma-Békéscsaba vonalra és Békéscsaba állomásra készített tervek újratervezéséhez
209
A KözOP-ból finanszírozott projektek esetén ez a „szalámizási” technika már kevésbé érvényesül, aminek hátterében nagyrészt a módszernek a projektmenedzsmentben dolgozók által is azonosított hátrányai állnak, kiegészülve azzal, hogy az unió sem támogatja. Így a BudapestKelenföld-Székesfehérvár-Boba I/1 ütem három szakaszra lett bontva: 1. Budapest-Kelenföld – Tárnok vonalszakasz átépítése 2. Tárnok (kiz.) – Székesfehérvár (kiz.) vonalszakasz átépítése 3. Budapest-Kelenföld – Székesfehérvár vonalszakasz biztosítóberendezési munkái A Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal felújításának két eleme volt 1. A vasúti pálya és felsővezeték építése és 2. A biztosítóberendezés építése
IV.2.1.2. Projektszakaszok időbeli előrehaladása Az alábbiakban, részleteiben vizsgáljuk meg a kiválasztott projektek megvalósításának időbeli alakulását. Ehhez meghatároztuk a projektszakaszok legfontosabb időpontjait és folyamatait, melyek az alábbiak 1. Tendereztetés időintervalluma: Tender dokumentáció elkészítésének időpontja Tender kiírásának időpontja Ajánlatok benyújtásának határideje Ajánlatok kiértékelésének időtartama Értékelési eredményekről szóló jelentés jóváhagyása Sikertelen közbeszerzési eljárás bejelentése Új tender dokumentáció készítése Tenderre történő meghívások kiküldésének dátuma Tenderek benyújtásának határideje Ajánlatok kiértékelésének időtartama Értékelési eredményekről szóló jelentés jóváhagyása 2. Szerződéskötés A nyertessel a szerződés aláírásának dátuma 3. Megvalósítás és utánkövetés A szerződés szerint a tervezett befejezés dátuma Szükség esetén új határidők kitűzése A fizikai zárást követően garanciális munkák elvégzésére vagy a pénzügyi záráshoz kapcsolódó feladatokra vonatkozóan további határidő módosítások, vagy új szerződés kötése A IV. folyosót érintő projektek közül a már megvalósult és lezárt, vagy már megvalósult, de pénzügyileg az unió felé még nem lezárt projekteket vizsgáltuk, amelyeket ISPA és Kohéziós Alap forrásból támogattak. A 47. ábrán összesítve mutatjuk be, hogy a projektek életciklusának három fő szakasza (tendereljárás, szerződéskötés és megvalósítás), és azon belül az egyes időpontok és időintervallumok hogyan alakultak az egyes alprojekteknél. Ezt követően bemutatjuk, hogy a tendereztetés, szerződéskötés és a megvalósítás ideje átlagosan meddig tartott, és a monitoring sheetek, támogatási szerződések tartalmából és az interjúk alapján azonosítjuk a késések indokait. A KözOP esetében már említettük, hogy kevésbé hangsúlyos a projektek feldarabolása, ezért a projektek előrehaladásának vizsgálata kevésbé összetett, ráadásul a megvalósítás még folyamatban 210
van, ezért elsősorban a tendereljárások lebonyolítására állnak rendelkezésre információk. Részletesen vizsgáltuk a Sopron-Szentgotthárd, Budapest-Székesfehérvár-Boba, BudapestLőkösháza III. ütem projektek esetében a tendereljárásokat. A Szombathelyi projekt esetén a tendereket elsősorban nem szakaszonként írták ki, hanem inkább funkcionális munkamegosztás alapján, hiszen hosszát tekintve lényegesen rövidebb vasútvonalról van szó, mint a BudapestLőkösháza vonal. Így például egy szerződésben készül el a pálya és felsővezeték, egyben a biztosítóberendezés, és külön az energiaellátás biztosítása, egy projekt motorvonat beszerzését célozza, de külön vállalkozói szerződésben kell megvalósítani a kommunikációt, a közbeszerzési, a menedzsment és a jogi támogatást stb. A Budapest-Kelenföld-Székesfehérvár-Boba vonalon a Kelenföldi állomás rekonstrukciójára született eddig egy vállalkozási szerződés. Ezen kívül a pálya, felsővezeték, műtárgyak és egyéb közműkiváltási, kábel és távközlési munkák két szakaszra bontva kerültek kiírásra: a Kelenföld-Tárnok vonalszakaszra és a Tárnok Székesfehérvárra. Itt is külön kerül megvalósításra a biztosítóberendezés és ezen kívül még helyszíni ellenőrzés szerepel a tenderek között. A Budapest- Lőkösháza vonal esetében a három KözOP projekt közül még csak egyre kötöttek támogatási szerződést, így csak ennél tudjuk a tendereket vizsgálni. 1. Tendereztetés A monitoring sheet-ekben, TSZ-ekben szereplő dátumok alakulását vizsgálva a különböző alprojektek esetében az alábbi átlagos előrehaladási időszakok határozhatók meg a tendereljárások során. • Az ISPA/KA projektek esetén átlagosan egy tender eljárás 44 hétig, közel 1 évig tartott, ha beleszámítjuk a két körös tendereljárások miatt bekövetkezett többlet időket is. A KözOP két kivitelezési projektje esetén ez már csak 30 hét. A csak tervezést tartalmazó Budapest-Lőkösháza projektnél viszont 60 hétre ugrik, bár ez a tender (BékéscsabaLőkösháza vonalon kiviteli és tendertervek, ajánlati dokumentáció elkészítése) több mint két éves csúszásának köszönhető. E nélkül csak 27 hét a tendereztetés átlagos hossza. • Az ISPA/KA projekteknél a tendereljáráson belül átlagosan a leghosszabb idő (bő 12 hét) az ajánlatok benyújtására állt rendelkezésre, ami szükséges is ahhoz, hogy kellően kidolgozott ajánlatok közül lehessen választani. Ehhez képest a KözOP projekteknél már csak 7 hét jut átlagosan az ajánlat elkészítésére, ami a szakmai felkészülést nehezíti, növelve ezzel a megvalósítás kockázatát. • 10,5 hét jutott átlagosan a tenderek előkészítésére és kiírására a régebbi projektek esetén. Nem teljesen ugyanazon részdátumok állnak rendelkezésünkre a KözOP esetében, ezért itt nem hasonlítjuk össze a két értéket.
211
Bp - Lőkösháza II/2
Bp - Lőkösháza II/1
Bp - Lőkösháza I.
Bp-Győr-Hegyeshalom
2000 tendereztetés
2002
2004 sikertelen tender vállalkozói bejelentése szerződés megkötése
2008
2006 fizikai befejezés időpontja
*
tényleges fizikai befejezés csúszással
2010 szerződés módosítása fizikai befejezés után
51 ábra: IV. folyosó alprojektjeinek időbeli előrehaladása (Hegyeshalom-Győr-Budapest, Budapest-Cegléd-Szolnok-Lőkösháza vasútvonal felújítása)
212
•
A KözOP esetében a tervezett tenderkiírás és a tényleges tenderkiírás között, ha a kiugró csúszást mutató projektet nem is nézzük, akkor is közel 16 hét csúszás történt. Az ISPA/KA projektek esetében a csúszások hátterében az interjúk alapján elsősorban a közbeszerzési eljárások változásai és az uniós gyakorlat átvétele, tanulási folyamata áll. A csatlakozás előtt PRAG szerinti közbeszerzési eljárást, míg a csatlakozást követően a hazai Közbeszerzési törvényt kellett alkalmazni. Mindkét eljárásra jellemző, hogy többször is módosították azokat, ami miatt az újabb tendereljárásoknál mindig újabb előírásoknak kellett megfelelni. E mellett a csatlakozás előtt az ISPA projektek tendereztetését alapvetően meghatározta, hogy egy egészen új projektszemléleti rendszert, újfajta eljárásrendet kellett kialakítani és megtanulni. Ez a tanulási folyamat pedig „élesben” zajlott párhuzamosan a pályáztatással. Mindez részben magyarázatot ad arra, hogy a vizsgált ISPA projektek a tervezetthez képest időben miért húzódtak el ennyire. A KözOP esetében rövidült ez az idő, de elsősorban a szakmai előkészítés kárára. Minimum hossz tender 2. körében
Minimum hossz tender 1. körben
Átlagos időtartam
Maximum hossz tender 2. körében Maximum hossz tender 1. Körében 0
20
40
60
80
100
120
hét Tender dokumentáció jóváhagyása és kiírása között eltelt idő
Ajánlatok benyújtására rendelkezésre álló idő
Projektek kiértékelése és döntés
Döntés és szerződés között eltelt idő
Két tender eljárás között eltelt idő
52. ábra: A IV. folyosó ISPA/KA forrásból támogatott projektjeihez tartozó szerződéseknél a tendereztetésre fordított idő
•
Általában megfigyelhető, hogy a tendereztetés egy-egy szakaszának a kitolódása a döntések elhúzódására vezethető vissza. Például a tenderek jóváhagyása és kiírása között hosszú az elkészült tendereknek a jóváhagyásához szükséges idő. A projektek egészében megkülönböztethetünk egy nettó és egy bruttó élettartamot. Az előbbibe tartozik az operatív jellegű feladat végrehajtás, így a tender dokumentáció elkészítése, az ajánlatok megírása, azok kiértékelése, a beruházás fizikai megvalósítása, zárójelentés elkészítése stb. ezen felül azonban jelentős „többlet időről” (holt idő) is beszélhetünk, amikor a projekttel érdemi előrelépés nem történik, hanem a projektciklus két pontja között vesztegel például döntésre várva. A döntések várakoztatása akár nagyobb jelentőségű (nyertes vállalkozás kiválasztása), akár kisebb léptékű (számla befogadás, és kifizetése) mindenképpen lassítja a projektek előrehaladását. • A projektek kiértékelésére az ISPA projektek esetén 6,5 hét állt átlagosan rendelkezésre, míg a döntéstől a szerződéskötésig további 6 hét telt el. A projektek egészét tekintve ez ugyan nem meghatározó idő, de itt van tartalék, hogy gyorsítani lehessen a projektek 213
előrehaladását. Itt tapasztalható az egyik legnagyobb változás, hiszen az értékeléstől a szerződéskötésig összesen 6 hétre, lényegében felére csökkent a szükséges idő. • Az ISPA/KA projektek tapasztalatai alapján elmondható, hogy ha csak az egy körben sikeres tendereket nézzük, akkor 44 hétről közel 36 hétre csökken egy tender átlagos lebonyolítása. E mögött az átlagos érték mögött igen komoly szórás mutatható ki, ahogy az a 48. ábrán látható. Ha a legideálisabb körülményeket feltételezzük és a minimum szükséges időket nézzük - például 1 hét tenderdokumentáció elkészítése és kiírása, 3-4 nap ajánlatok kiértékelése - akkor csak 10 hétre van szükség a tendereljáráshoz. A legpesszimistább verzió szerint a leghosszabb idő - például 9 hónap tenderkészítés és kiírás, 9 hónap csúszás a sikertelen tender miatt – akkor akár 71 hétig, azaz majdnem 1,5 évig is elhúzódhat egy ilyen eljárás. • A 2. kör19 lebonyolítása egyrészt az új tendereljárás lefolytatása miatt hosszabbítja meg az eljárás idejét 10 héttel vagy akár 1,5 évvel, másrészt a két eljárás között eltelt idővel is számolni kell, amikor is nem történik lényegi előrelépés a projektben. Az e miatt keletkezett időtöbblet átlagosan 8 hetet tesz ki, de volt olyan projekt, ahol 9 hónapig kellett várni a másodi körös eljárásra. • Eltekintve annak vizsgálatától, hogy a különböző projektek megvalósításának ideje a műszaki tartalomtól függően nagyon eltérő lehet, átlagosan egy projektelem esetében a tendereljárás az egész alprojekt időszükségletének (tender dokumentáció elkészítésétől kezdve a befejezésig) 28%-át tette ki a már fizikailag befejezett ISPA/KA projektek esetén. 2-3. Szerződéskötés - megvalósítás Ez a tendereztetési gyakorlat jelentősen befolyásolja, elhúzza a projektek egészének időtartamát, tekintetbe véve azt, hogy az uniós szerződéskötéstől a tervezett megvalósításig eredetileg 4-6 évet szántak a projektekre. A megvalósításra fordított időket csak a fizikailag már befejezett ISPA/KA projektek esetén tudtuk vizsgálni. A megvalósítás idejét hozzáadva a tendereljárásokhoz, a kivitelezés az eredetileg tervezett határidőkkel kalkulálva a projektek teljes időtartamának 47%-át teszi ki, míg a határidő módosítások miatt keletkezett többlet idő/késés a teljes projekt 25%-át teszi ki. A vizsgált projektek tervezési és kivitelezési feladatokat is magukba foglalnak ezért külön is megnéztük a Technical Assisstance jellegű, illetve tervezési feladatokat felölelő alprojekteket. E szerint a 7 TA jellegű és a 27 kivitelezési alprojekt között a határidő módosítások átlagos mértékében nincs érdemi különbség, vagyis ugyanannyi idővel tolódott ki a TA alprojektek megvalósítása, mint a kivitelezési alprojekteké. Vagyis lényegében nincs különbség a csúszások tekintetében abban, hogy mi az alprojekt tárgya, előkészítés vagy kivitelezés.
19
2 körös eljárásnak tekintjük azt az esetet is, amikor az 1. kör után short list készül és csak azon szereplő szűkített kör számára folytatódik a tendereljárás.
214
Minimum szükséges idő 1 körös eljárásnál
Átlagos időtartam
Maximum szükséges idő 2 körös eljárásnál
0
100
200
300
400
500
Tender dokumentáció jóváhagyása és kiírása között eltelt idő
Ajánlatok benyújtására rendelkezésre álló idő
Projektek kiértékelése és döntés
Döntés és szerződés között eltelt idő
Sikertelen tender eljárások miatt szükséges többlet idő
kivitelezés eredeti hossza
600
kivitelezés plusz hossza
53. ábra: A vizsgált projektek egyes alprojektjei alapján (tender elkészítésétől a zárásig) az átlagos, legrövidebb és leghosszabb időbeli előrehaladás ISPA/KA projektek esetén
A szerint is vizsgáltuk a projekt megvalósítás (szerződéstől zárásig tartó) időtartamának kitolódását, hogy milyen hosszú projektekről van szó. Feltételezésünk szerint a rövidebb projektek esetében kisebb a valószínűsége az elhúzódásnak is. Három csoportra osztottuk a projekteket: az eredeti tervek szerint 1 évnél rövidebb, 1-2 év alatt és 2 évnél hosszabb idő alatt lezáruló projektet különböztetünk meg. A feltételezésünk annyiban helytálló volt, hogy a 4 db 1 évnél rövidebb projekt egyikénél sem kellett kitolni a szerződés határidejét. Viszont az 1-2 év alatt megvalósuló projektek esetében sokkal nagyobb volt a szerződésmódosítás miatt fellépő többletidő (a többlet idő hossza = a tervezetthez képest a tényleges zárásig eltelt idő közti különbség), mint a 2 évnél hosszabb projektek esetében. Szerződéskötéstől a projektzárásig eltelt idő hossza 1 évnél rövidebb
1-2 év között
2 évnél hosszabb (max 44 hónap)
Projektek száma, db
4
17
13
Határidőt módosított projekt, db
0
12
11
Eredetileg tervezett időtartam átlagosan, hónap
7 hónap
18 hónap
31 hónap
Határidő módosítás hossza átlagosan, hónap
0
11 hónap
11,5 hónap
Többlethossz a megvalósítás teljes időtartamában, %
0
38
27
215
41. táblázat: A szerződéskötéstől a zárásig és a meghosszabbításig a projektek átlagos hossza
Közút: Az M0 körgyűrű kiépítése is szakaszokra bontva halad előre, az egyes szakaszok pedig különböző forrásokból kerültek megvalósításra. A vizsgált időszakon belül három szakasz került átadásra: − a KA 2004-06 keretében az M0 Keleti szektor 4. sz. főút és M3 közötti szakasza, (38,9 km), (átadás 2008) (IV. és V. folyosó része), a projekt keretében került megépítésre az M31 is − hazai forrásból M0 2-es – 11-es főút közötti szakasz (3,9 km) építése, (átadás 2008) − a KözOP keretében az M0 Déli szektor (M1-M5 között) (IV. folyosó része) 0+00029+500 km szelvények közötti szakasza (9,4 km új szakasz építése és 6,3 km autóút 2x3 sávos autópályává fejlesztése), folyamatban. Hasonlóan a vasútfejlesztési projektekhez itt is kigyűjtöttük a projektek főbb mérföldköveit. Az összehasonlíthatóság érdekében pedig az M0 két uniós finanszírozású szakasza mellett megnéztük az M43 Szeged-Makó és az M3 Nyíregyháza-Vásárosnamény közötti szakaszának előrehaladását is.
54. ábra: Három KözOP és egy KA közút építési projekt előrehaladása
Az M0 KA forrásból megvalósult szakasza már átadásra került, a KözOP-ból finanszírozott projekt a tervek szerint 2012-ben fejeződik be. A KA projekt esetében jelentősen csúszott a projekt kivitelezésének ideje. Az M3 fejlesztése szintén folyamatban van, az M43 érintett szakasza viszont befejeződött. Ezen projektek esetében is megfigyelhető, hogy az adott projekt egy-egy állomása elhúzódik, így például a KözOP M0 esetében a támogatási kérelem benyújtása, a Bíráló Bizottság összeülése és az általa meghozott döntés között közel egy év telt el. A másik két KözOP projekt esetében ez 3-5 hónapot vett igénybe. A Bíráló Bizottság döntése után a Kormány döntésére 5 hónapot kellett várni, míg más esetekben ez csak néhány hetet vesz igénybe. 216
A tendereztetés kapcsán rendelkezésre álló információkból ki lehet számolni, hogy a vizsgált közútfejlesztési projektek esetében mennyi idő alatt sikerült lebonyolítani átlagosan egy tendert. A KA és a KözOP keretében megvalósított M0 szakaszok között e tekintetben nincsen jelentős különbség. Átlagosan 12-13 hetet vett igénybe egy eljárás lebonyolítása, ami a vasutas projektekhez képest jóval alacsonyabb. Ugyanakkor a tendereljáráson belül az egyes szakaszokat, mint például tender előkészítése, benyújtása, kiértékelése, szerződéskötés stb. kevéssé lehet összehasonlítani, mivel a különböző programoknál (KA, KözOP) és projekteknél (vasút, közút) a tendereljárások illetve a projektek életciklusának más és más pontjait rögzítik a monitoring adatok között és a különböző jelentésekben. Összesítettük a vizsgált dokumentumok és az elhangzott interjúk alapján, hogy a vizsgált projekteknél a felsorolt szempontok mentén mik voltak a felmerült késések okai. A projektek lebonyolításában elsősorban az alábbi tényezők miatt léphetnek fel problémák: • Projekt előkészítés • Jogi, szabályozási problémák Ingatlan kisajátítások Közbeszerzések előkészítése és lebonyolítása Engedélyeztetés Eljárásrendek változása Vitás jogi helyzetek • Megvalósítás során az intézményrendszer változásai • Megvalósítás során realizálódó műszaki technikai, vis maior problémák
IV.2.2. Időbeli késések okai Tervezési, előkészítési problémák 1. A pályázat beadásakor több alprojekt esetében még engedélyezési tervek sem álltak rendelkezésre. Ugyanazon projekt keretében történtek a tervezési és a kivitelezési munkák is. Így a Pénzügyi Megállapodásban szereplő költségek és mennyiségek részletes tervek hiányában csak becsült mennyiségek és költségek voltak. Amikor megkezdődött a tényleges kiviteli tervek készítése, megindult a tervezési munka és a részletes költségvetési tervezés, akkor több alprojekt esetében is módosult a műszaki tartalom a pályázat benyújtásához képest. 2. A projektek feldarabolása több szempontból sem járult hozzá a projektek gyorsításához, ahogy azt fentebb jeleztük. Mindemellett az uniós gyakorlatban sem kedvelt a „szalámizás” alkalmazása. 3. A Budapest-Lőkösháza vonal rekonstrukciójának III/1. üteme már kivitelezési projekt. A Kiemelt Projekt Zsűri 2010. március 10-én feltételekkel hozott döntést a projekt támogatásáról. A támogató döntésben felsorolt kockázatok kezelése, majd az ezt követően felmerült átdolgozási igények a Támogatási Kérelem átdolgozását tették szükségessé. Mindez több időt vett igénybe, mint tervezték, ezzel hozzájárulva a későbbi csúszásokhoz. Jogi, szabályozási problémák: Ingatlan kisajátítások elhúzódása. 4. Az ingatlan kisajátítások rendkívüli mértékben elhúzódtak a sok intézményi szereplő közötti koordinációs problémák miatt. • Például Cegléd 1644 hrsz-ú ingatlan vagyonkezelői jogának ügyében a MÁV Zrt EU. Programok Igazgatósága 2004. évtől sikertelen egyeztetéseket folytatott a Kincstári Vagyoni Igazgatósággal, 2005-ben a jogi rendezést átadták a MÁV Zrt.
217
•
•
Ingatlangazdálkodási Igazgatóságának. Érdemi ügyintézést a MÁV Zrt. azonban nem folytatott. 2008-tól az ingatlan vagyonkezelői joga az MNV Zrt-hez került, de az utolsó hivatalos monitoring adatok alapján még nem zárult le az eljárás. A területszerzés lezárásának várható időpontjaként 2010. év végét jelölte meg. A Ceglédi Körzeti Földhivatal 32.678/2009. számú határozatában elutasította a Cegléd – Abony településekre vonatkozó MÁV Zrt. vagyonkezelői jog bejegyzését. A közigazgatási hivatal időhúzása (pl.: illetékes földhivatal részére nem küldte meg a jogerőre emelkedett határozatot) miatt a műszaki munkarészek földhivatali- és építéshatósági záradékai is lejártak, a MÁV Zrt. csak a földhivatali műszaki újrazáradékolást rendezte. Így még 2010-ben is folyamatban volt az eljárás az utolsó monitoring adatok alapján. V100.07 Pilis – Albertirsa: Albertirsa településen a MÁV az 1980-as években beruházást végzett, de az ingatlanok jogi helyzetét nem rendezte. Az ekkor hiányosan végrehajtott kisajátításokat össze kellett dolgozni a vizsgált (P/PT/001) projekt terület igényével.
Közbeszerzések lebonyolítása 5. 2000-től 2004. május 1-ig PRAG szerinti közbeszerzési eljárást kellett alkalmazni. A közbeszerzési eljárásokat az EU budapesti delegációjának kellett előzetesen jóváhagyni. A csatlakozást követően a közbeszerzési törvény (Kbt) megjelenésével nyílt lehetőség a hazai közbeszerzési eljárások alkalmazására. Mind a PRAG, mind a közbeszerzési törvény a projektek időtartama alatt többször változott, amelyek kihatottak a közbeszerzési eljárásokra, késedelmet okozva az elindításoknál. 6. A hazai közbeszerzési törvénnyel megnyílt a lehetőség a jogorvoslati eljárásokra, amelyek szintén késedelmet okoztak. Az ütemezésnél nem számol(hat)tak azzal, hogy a közbeszerzések időigénye jelentősen megnő (ennek hátterében több ok áll, a piac összeszűkülése miatti nagyobb és keményebb verseny, árverseny stb.), mely szinte minden projekt esetében, különösen a kivitelezési tendereknél megjelenik (többszöri megtámadás, többszöri kiírás stb.) • A Kelenföld-Tárnok vonalszakaszra vonatkozóan a negyedik közbeszerzési eljárás lett eredményes. • A Kelenföld-Székesfehérvár biztosítóberendezési és távközlési munkáira irányuló közbeszerzési eljárás a második alkalommal zárult eredményesen. • A Budapest-Kelenföld – Tárnok vonalszakasz átépítése tendereljárás esetében a meghiúsult Budapest-Kelenföld állomás átépítése tendereljárást követően ez a tender összevonásra került a Budapest-Kelenföld – Tárnok vonalszakasszal, ezt követően az összevont szakaszra lefolytatott eljárás még kétszer eredménytelenül zárult. A Közbeszerzési eljárások elhúzódásának oka sok esetben az ajánlati árak növekedése a Támogatási Szerződésben rögzített becsült árakhoz képest. Engedélyeztetés 7. Igen nagy problémát jelent az engedélyezés/jóváhagyás lassúsága. Az engedélyeztetési eljárás túlságosan bonyolult, kiszámíthatatlanná teszi a projektfejlesztést, és ez a kiemelt beruházások esetén különösen kritikus szempont. Az önkormányzatok és/vagy a környezetvédelmi intézményrendszer szinte minden projekt esetében olyan feltételeket teremtenek, melyek nem feltétlenül veszik figyelembe a közlekedési projektek nemzetstratégiai jelentőségét. Szinte minden projekt esetében jelentős csúszást eredményez az engedélyezés. A szabályozás e téren szigorúbb, mint az EU-ban.
218
8. A KözOP projektek tervellátottsága már kedvezőbb volt. Késedelmet itt többnyire az engedélyezési eljárások elhúzódása, gyakran az önkormányzati többletigények és azok kezelése okozott. 9. A projektek jelentős részéhez nem készült KHV, Natura2000 hatásbecslés, mely különösen a KözOP 3. prioritásában jelentkezik kritikus elemként. Több évig tartott a jogszabályváltozás, melynek köszönhetően a hazai jogszabály már harmonizál az EU irányelvvel, de az eddig előkészített projektek esetében komoly hiányok vannak. Vitás jogi helyzetek 10. A projektekben résztvevő szervezetek közötti bonyolult kapcsolatrendszer, a folyamatos változások, átalakulások jogi problémákat is eredményeztek, melyek több projektet lassítottak. Ugyanez jellemző a kivitelezői oldalon is, ahol a kifizetéseket akadályozza a vállalkozások közötti nehezen átlátható jogutódlási folyamat kezelése. • A Budapest-Kelenföld-Kimle vonalon az ETCS1 rendszer kiépítése jelentős csúszást szenvedett el elsősorban a MÁV Trakció Kft. jogi státusza miatt (spin-off vállalat – közfinanszírozású intézményből kiváló vállalat). Az ETCS rendszer kiépítése ugyanis az adott vonalon közlekedő mozdonyokon is igényli a vonatbefolyásoló rendszer bizonyos elemeinek kiépítését. A probléma kiküszöbölésére megállapodás szükséges: a MÁV Trakció (a fedélzeti eszköz használója), a MÁV (vagyonkezelő) és az MNV Zrt (jóváhagyja a vagyonkezelő jogok átruházását) között. • A NIF-MÁV közötti feladatátcsoportosítás során a szerződések alanyváltozása nem történt meg teljeskörűen. Az átadáskor már garanciális időszakban lévő szerződések a MÁV Zrt-nél maradtak. Ez elsősorban a PPT001 projekt esetében merült fel, de mivel ellátta a garanciális feladatokat, így a gyakorlatban fennakadást nem okozott. • A CPT001 projekt esetében komoly jogi vita alakult ki a NIF és a szerződő fél között a határidőn belül történő teljesítés tárgyában. Intézményrendszeri problémák: Az intézményrendszerben bekövetkezett változások több esetben több hónapos késedelmet okoztak a projekt megvalósításában. Ezek a változások több dimenzióban is kihatnak a megvalósításra. 11. Egyrészt az intézményi átalakítások együtt járnak rövidebb vagy hosszabb ideig tartó átmeneti időszakkal, ami az operatív munkavégzés tekintetében lelassulással vagy rosszabb esetben leállással kísérve zajlik. Az új rendszer beindulása időt vesz igénybe, ami alatt nem tisztázottak a jogi körülmények, a szervezeti rendszer. Az átmenetre példa a MÁV-NIF közötti feladat átadás időszaka, ami alatt 2006 decembere és 2007 júniusa között egyáltalán nem indítottak tendereket. Ugyanezt példázzák a KIKSZ esetében a 2010-es kormányváltás előtti és közvetlen azt követő időszakban elmaradt döntések következtében kialakult jelentős időbeli csúszások. 12. Hasonló problémákat – leállás, lelassulás – eredményeznek a vezetői szintű személycserék is. 13. Végül, de nem utolsó sorban a személyi állományban bekövetkezett változásokat kell megemlíteni. A közlekedési projektek sajátossága, hogy menedzselésük, felügyeletük az IH, KSZ, kedvezményezett oldaláról is specifikusabb ismereteket, tapasztalatokat igényel, részben a műszaki tartalom, részben a megvalósítás hosszú időtartama miatt. Ennélfogva, itt különösen fontos, hogy az egyes embereknél felhalmozott tapasztalatok a projektek folyamatának egészében és a következő projektekben is hasznosuljanak. A magas fluktuáció, vagy egy szervezeti váltás, mely során egyik intézményből másik intézménybe
219
kerülnek át feladatok, általában értékes munkaerő lemorzsolódásával, információvesztéssel jár. Például a GKM-ből a feladatok kiszervezése, vagy a MÁV-NIF közötti feladat átadás, vagy az IH-k összevonása a Nemzeti Fejlesztési Hivatalba mind hasonló eredményekkel járt. 14. Az intézményrendszeren belül az erőcentrumok átrendeződése miatt lassan alakulnak ki a különböző szereplők közötti feladat és kompetencia megosztások, melynek eredményeként előfordult, hogy bizonyos feladatokat nem azok az intézmények végeztek, akiknek feladatuk lett volna (például a vasúti projekteknél a kedvezményezett NIF formálja az alágazati stratégiát). Ha intézményi szinten más feladatokat is el kell látnia az érintetteknek, mint amit számukra ledelegáltak és jogszabályban rögzítettek, akkor az is lassítja a program előrehaladását. 15. A kedvezményezett oldalán fellépő változások is lassítják a projektek előrehaladását. Ez érinti a menedzsmentszervezeten belüli átalakulást is, de elsősorban a kiválasztott vállalkozónál történt változást. A kivitelező cégek megszűnése, átalakulása, jogutódlása terén számos olyan jogi probléma merült fel, mely a kivitelezői számlák kifizetését akadályozta, ezáltal a projektek megvalósítását lassította • Például a Vecsés-Albertirsa vonalszakasz pályaépítési munkái során a nyertes konzorcium vezetője csődbe ment, új megállapodást kellett kötni a BSS 2000 Kft.vel. • A garanciális kötelezettségek teljesítése kapcsán a PPT007 projekt esetében likviditási problémák merültek fel a MÁV Hajdú Kft-nél, ezért a MÁV-nak új partnert kellett keresni. 16. A változások nemcsak hazai, hanem uniós oldalról is tudják lassítani a folyamatokat. Az állandó európai jogszabályváltozás például a nagy infrastruktúrafejlesztések esetében az egymást követő programok (ISPA/KA/KözOP/következő ciklus OP-ja) menedzselését nagyban akadályozta. Műszaki problémák: A megvalósítás, illetve az átvétel, vagy a garanciális időszak során is volt rá példa, hogy műszaki jellegű problémák merültek fel. A technikai problémák többféle problémára utalnak: 17. Nem megfelelően előkészített projektek. Miután a vizsgált projektek esetében általánosan érvényes, hogy a projekt benyújtása előtt még nem álltak rendelkezésre részletes tanulmányok, tervek, ezért később, a projektek megvalósítása során derült fény arra, hogy a műszaki tartalomban módosításokat kell eszközölni. Ez egyrészt késlelteti a megvalósítást, másrészt többletköltségeket okoz. 18. Például a PPT007-es projekt esetében a részletes tervek készítésekor derült fény arra, hogy több helyen is elégtelen az alépítmény állapota, így a terveket az alépítményre vonatkozó elemekkel is ki kell egészíteni. A PPT001 projekt esetében jelentős műszaki tartalmi változások következtek be, így a projekt nem csak Cegléd állomás átépítését foglalta magába, hanem a csatlakozó Cegléd-Abony és Cegléd-Szeged vonalszakasz delta elágazásig a nyíltvonali pálya átépítését is. • A PPT007 projektből kikerült az országhatárig tartó felújítási szakasz, így csökkenteni kellett a műszaki tartalmat, ami ugyan egyszerűsíti a munkálatokat, de további adminisztrációs feladatokat (szerződésmódosítás, költségterv stb.) tesz szükségessé. 19. Túlságosan elhúzódnak a projektek, így a korábban elkészített tervek műszaki tartalma változtatásokat igényel, hogy az aktuális állapothoz tudjanak igazodni a megvalósítás során. • Például Pilis – Albertirsa vonalszakaszon a 2002-ben rögzített síndiagnosztikai adatok 2009-ig, a kivitelezés dátumáig tovább romlottak. A nyílt vonali részen a kiviteli tervek elkészítése a kivitelező feladata volt, a MÁV Pályavasúti Üzletág és a 220
Mérnök határozták meg a cserélendő mennyiséget a kivitelezés időszakában történt felméréskor. 20. A környezetvédelmi szempontokat nem az előírásoknak megfelelően, vették figyelembe. • Például az eredeti indikátorokban csak a pilisi zajvédelem szerepelt, de a helyi önkormányzat és a Közép-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség hathatós közbenjárására a Pilis-Albertirsa vonalszakaszon a jobb vágány mentén, Monor térségében és Albertirsán is épültek zajvédő falak. 21. Késések tovagyűrűző hatásaként egy késés további csúszásokat okozhat. • Például Szajol-Mezőtúr vonalon a biztosítóberendezés kiépítésének a késése további késéséket okozott a pályaépítési munkák során. Vagy például a SzajolTiszatenyő nyílt vonalon késtek a vágányépítési munkák, ami az előfeltétele lett volna annak, hogy üzembe helyezzék az új biztosítóberendezést. 22. A műszaki átadás-átvétel során, vagy a garanciális időszakban észleltek hiányosságokat, s ez többletköltségeket okozott. • A PPT007 projekt esetén már az átadás után a garanciális időszakban kellett utólagos javításokat elvégezni, amelyhez új szerződést is kellett kötni. 23. Tervezői hibák is felmerülnek. • Például a PPT007-es projekt esetében Szajol állomáson hibás volt az 5. kitérő, a pályageometriája nem volt kompatibilis a bal vágánnyal, ezért egy speciális kitérőt kellett építeni. 24. Külső körülmények is jelentősen befolyásolják a fizikai munkálatokat. • A Budaörs-Biatorbágy vonalon további hibákat azonosítottak a már átadott szakaszon. A probléma hátterében az alszerkezet elégtelen kapacitása áll, mivel a megváltozott külső körülmények (esős időjárási viszonyok, nagy volumenű építkezések a környező területeken – Tesco, Auchan, Outlet center) között, már nem bírta el az alszerkezet a terhelést. Az utólagos munkálatok elvégzésére új szerződést kellett kötni. • Az alépítmény minőségének javítása érdekében előírásra került a vágányon járó alépítmény javító géplánc alkalmazása Budapest - Kelenföld – Tárnok között. 550.875.820 Ft többletköltséggel. A bejáráson megállapításra került, hogy a rossz állapotú szakasz nem bírja ki a vonal átépítéséhez szükséges munkavonatok közlekedését. A változás a végösszeget nem növeli, mert a többletköltség a Vállalkozói Szerződés tartalékkeretéből került finanszírozásra. 25. Finanszírozási, költség problémák • A hazai társfinanszírozás biztosítása is okozott problémákat a megvalósításban. Például a PPT002 projekt esetében a Monitoring sheet is említi, hogy a hazai társfinanszírozás biztosítása is hozzájárult a késésekhez. A PPT007 esetén is EIB hitelből finanszírozták a hazai társfinanszírozást.
IV.2.3. Pénzügyi problémák okai Az időben történő teljesítés mellett a projektek előrehaladásának meghatározó szempontja a kifizetések időbeli előrehaladása, illetve a költségtúllépések elkerülése. Az alábbi ábra mutatja 4 vizsgált projekt kifizetéseinek az alakulását. Az eredetileg megkötött szerződésben szereplő tervezett ütemezést hasonlítottuk össze az utolsó monitoring jelentésben szereplői kifizetési értékekkel. Mindegyik projekt esetében nagyon jelentős az időbeli csúszás, a kifizetések eltérése a tervezett ütemezéstől. A legnagyobb mértékben a Budapest-Lőkösháza I. esetén nőttek a költségek a tervezetthez képest.
221
A Budapest-Lőkösháza vonal II/2 szakaszánál még nem történt meg minden kifizetés, de a jövőbeli kiadási tételekkel kiegészítve várhatóan sikerül tartani az eredeti költségkeretet. A II/1. ütem esetén a legkisebb 2% a költségek növekedésének a mértéke. Az ISPA esetén még 5%-os tartalékkal számoltak, míg a KözOP-os projektek esetén a legtöbb esetben 10% tartalékkal kalkulálnak, ami csökkenti a költségtúllépések mértékét. Ilyen keretek között például a II/1 ütemnél sem lenne költségtúllépés. A Budapest-Hegyeshalom vonalon is jelentősen nőttek a költségek, a teljes költség 10,6%-át tette ki a költségtúllépés. Ft 200 000 000 180 000 000 160 000 000 140 000 000 120 000 000 100 000 000 80 000 000 60 000 000 40 000 000 20 000 000 0 0
4
8
12
16
20
24
tervezett halmozott ütemezés Bp-Lőkösháza II/2. tervezett halmozott ütemezés Bp-Hegyeshalom várható jövőbeli halmozott kifizetések Bp-Lőkösháza II/2. 2010.12.31-én halmozott kfizetés Bp-Lőkösháza II/1. 2010.12.31-én halmozott kfizetés Bp-Lőkösháza I
28
32
36
40
44
48
52
2010.12.31-én halmozott kfizetés Bp-Lőkösháza II/2. 2010.12.31-én halmozott kfizetés Bp-Hegyeshalom tervezett halmozott ütemezés Bp-Lőkösháza II/1. tervezett halmozott ütemezés Bp-Lőkösháza I
terv - tény közötti eltérés
55. ábra: IV. folyosó projektjeinek tervezett ütemezése és a tényleges kifizetések alakulása 2010. december 31-én
A pénzügyi problémák esetében alapvetően két tényező a meghatározó, ami a pénzügyi kötelezettségvállalás nem ütemezés szerinti teljesítését/előrehaladását eredményezi: költségtúllépés és támogatásvesztés. Akár jogi problémák, pl. ÁFA kezelése, akár a pénzügyi válság hatásai, költségvetési korlátok, árfolyamgyengülés, vagy intézményi változások, vagy műszaki problémák, időjárási viszonyok állnak a háttérben, pénzügyi szempontból azok hatásai végső soron mindig a forráslehívásokba és közvetve a költségvetésbe csatornázódnak be. • A KözOP projektek esetében csak részben vannak pénzügyi előrehaladáshoz kapcsolódó adatok. Jelen állás szerint a Budapest-Kelenföld-Székesfehérvár-Boba projekt esetén az euró árfolyam változásai miatt nincs szükség további közösségi támogatás biztosítására. A Kormány 2011.03.23-án jóváhagyta a forintban tett kötelezettségvállalás megemelését a vállalkozói szerződések megkötéséhez szükséges források biztosítása érdekében. • A Sopron-Szombathely-Szentgotthárd projekt esetén nem változott a költség, csak annak összetétele, elsősorban a tendereztetés során a tervektől eltérő költségek miatt. A Budapest-Lőkösháza III/1. előkészítési projekt összköltsége sem változott. Ennek ellenére az árfolyam változások miatt mégis merülnek fel többletköltségek az adott évi költségvetés terhére.
222
Tervezési, előkészítési problémák
26. A döntéshozatali és a szakmai követelményeknek megfelelő stratégia hiánya miatt nincs olyan rendező elv, mely hozzájárulna, hogy ne projektszemlélet uralkodjon, ne projekthalmazokból épüljön fel a „STRATÉGIA”, hanem a szakmai irányvonalak érvényesüljenek, és az alapján valósuljanak meg projektek. Mindez egy régóta, tartósan fennálló probléma, aminek a hatása a 2007-13-as időszakban felerősödött. Elsősorban az uniós finanszírozást igénylő projektek előkészítésében érezteti a hatását. Nincs elég idő a projektek alapos szakmai előkészítésére, a tanulmánytervi fázisra, az önkormányzatokkal, közművekkel, üzemeltetőkkel való egyeztetésre, mivel csak a vizsgált 10 éves időtartamot nézve is többször módosultak a projektlisták. A pénzügyi kötelezettségvállalások teljesítése azonban kényszerítően hat a projektek benyújtására. A nem megfelelő előkészítés pedig, ahogy láthattuk az egyes projektek részletes elemzésénél időbeli- és költségtúllépéseket is okoz. 27. A forrásvesztés lehetősége a pénzügyi problémák legfontosabb eleme. Kevés a megfelelően előkészített projekt, ezért nagyon gyorsan kell a tervezési, előkészítési folyamatokat lebonyolítani. Az előkészítés során egyes vizsgálatok nem, vagy nem megfelelő minőségben készültek el, melyeket utólag csak jelentős időráfordítással lehet pótolni. A közutas projekteknél például a környezeti hatásvizsgálat (KHV) kapcsán merültek fel ilyen problémák. EU előírás, hogy az egy nyomvonalhoz tartozó fejlesztéseket legalább előkészítési szinten egyben kell kezelni, a KözOP projektek közül azonban számos fel lett darabolva, s nem készültek átfogó vizsgálatok az egész szakaszra, nem készült hatástanulmány stb. Ez több projekt elfogadását késlelteti, akadályozza. Amennyiben ez oda vezet, hogy a projekt az előkészítés hiányosságai miatt nem lesz támogatható, az adott keret felszabadul és a vállalt pénzügyi kereteket nem lehet időben lehívni. 28. A nem megfelelő előkészítés további következménye, hogy a társfinanszírozás egyre komolyabb költségvetési hozzájárulást igényel, és a tervezéskor nem erre készültek: • Jövedelemtermelő projektek esetén a támogatási intenzitás jelentősen csökken. Az egyes projektek esetében a KözOP tervezésekor kalkulált 85%-os támogatási aránytól elmaradó értékek miatt a hazai hozzájárulás aránya jelentősen nő, ugyanakkor a társfinanszírozás hiánya miatt számottevő szabad keret marad. • Az árfolyam ingadozás miatt a forintban elszámolt projektekre kisebb támogatás jut, mely a hazai rész növelését eredményezi – a hazai költségvetés hozzájárulása folyamatosan nő. 29. Az önrész finanszírozás nehézségei miatt EIB hitelből finanszírozzák az önrész egyre növekvő hányadát. Ennek a terhei az EU-s források lehívásának komoly akadályaként jelentkeznek. Műszaki problémák • Budapest - Kelenföld állomáson időközben befejeződött az M4 metró alagútjának építése, emiatt a vasúti rekonstrukciós projekt keretében cserélendő vágányok megközelítése nehézkesebb, ami 368.854.416 Ft költségnövekedést okozott. • Megváltozott a mozgáskorlátozottak által is használt rámpák hajlásszögére vonatkozó előírás, ami a peronokra vezető rámpák hosszának növekedésével járt. De időközben a peronok magassága is megemelkedett, ami további rámpahossz növekedést okozott. Ehhez még környezet, közműhelyzeti és lakossági tiltakozások is társultak, mindez többszöri újratervezést, költségnövekedést eredményezett. Amennyiben a műszaki megvalósítás során jelentős változásokat kell eszközölni, akkor az a vállalt indikátorokban is érezteti a hatását, amely szerződésmódosítást von maga után.
223
Jogi, szabályozási, eljárásrendi problémák 30. Általánosságban elmondható a hazai intézményrendszeri szereplőkre, hogy nem kezelik helyén a közhasznúság fogalmát a fejlesztéspolitikában, függetlenül attól, hogy milyen szinten vagy milyen szerepkörben vannak. Emiatt egyrészt egyes projektekben ésszerűtlen, drága megoldások születnek (területpazarló beruházások hatalmas kisajátítási igénnyel, támfalak, völgyhíd, M0, M6 alagutak stb.). Másrészt az önkormányzatok és/vagy a környezetvédelmi intézményrendszer az együttműködés során nem feltétlenül veszi figyelembe a közlekedési projektek nemzetstratégiai jelentőségét, amelynek eredményeként jelentős többletköltségekkel lehet csak kezelni a problémákat. 31. Jelentősen növeli a szabad keret kockázatát az ÁFA-kérdés. Magyarország pert indított a NIF Zrt. ÁFA elszámolhatóságáról, mert az Európai Bizottság állásfoglalása alapján az ÁFA nem finanszírozható a támogatásból. Több projekt esetében az EB a nettó összegekre ítélt meg támogatást, s a már beadott, ill. beadni tervezett projektek esetében is várható, hogy az ÁFA nem lesz támogatható. A KözOP félidei értékelés alapján az e miatt felszabaduló keret akár 172 Mrd Ft is lehet. 32. Az elszámolható költségek egyértelmű meghatározása hiányában a legalaposabb gyakorlati megvalósítás után is felmerülhetnek vitás kérdések. Ennek köszönhető, hogy az Európai Bizottság néhány esetben is felfedezett szabálytalanságokat, így a már előrehaladott állapotban lévő projekteknél bizonyos költségek (elsősorban egyes szerződésmódosítások, pótkifizetések) nem elszámolhatóvá váltak, mert nem feleltek meg a támogatási szabályoknak. A továbbiakban e téren komoly ellenőrzések várhatók. E költségeket ezt követően hazai forrásból kell finanszírozni, amely további terheket ró a hazai költségvetésre. Megoldást jelenthet a problémára a KözOP félidei értékelés szerint, ha a Mérnök feladatává tesszük az elszámolhatóság vizsgálatát, így a vitás ügyeknek csak kevesebb része jut el a KSZ-hez. • A Vállalkozási szerződésmintában az előleg kifizetése nem került feltüntetésre, ellentétben a mérnökár kalkulálásánál. A 10 %-os mértékű előleg törlése többletköltséget okozott. 200 millió + 300 millió forint értékben.
224
Lebonyolítási problémák 33. A közbeszerzések kapcsán nagy problémát jelent az egyoldalú, áralapú verseny, amely miatt szinte minden tendert nyomott áron, gyakran önköltségi ár alatt lehet csak megnyerni. Viszont ha nem a legalacsonyabb ár nyerne, azzal az uniós érdek sérül, így ennek feloldása nehezen valósítható meg. Ennek eredményeként a szakmai referenciák is háttérbe szorulnak, és romlik a kivitelezés minősége. Ami akár már a garanciális időszak során is pótmunkák előírását teheti szükségessé, ahogy az a 2004-2006-os ROP-os útfejlesztési projekteknél felmerült. Vagy pedig már a lebonyolítás során merülnek fel plusz költségek, amelyeket például egyes vasúti projektek esetében a költségvetésből kellett finanszírozni. • A hatályos TSZ szerinti 42 hónapról „A Budapest-Kelenföld – Székesfehérvár vonalszakasz biztosítóberendezési és távközlési munkáinak elvégzését” 30 hónapra kellett csökkenteni, hogy 2013. végére befejezzék, mert így lehet a csatlakozó vonalszakaszokon a vasútépítési munkákat lehetővé tenni. Ez 5%-os árnövekedést okoz, amely a kalkulált tenderárra vetítve 882 500 000 Ft-os árnövekedést idézett elő. • A Budapest - Kelenföld – Tárnok vonalszakasz átépítése alprojekt esetében más 2008-ban volt egy sikertelen tenderkiírás. A 2009. év végi kiírás is sikertelenül zárult és egy év telt el a megismételt eljárás 2011. januári beadási határidejéig. A NIF Zrt. kalkulációja alapján ezen két évben összesen 7%-os iparági infláció növelte az árakat. De a 2010-ben eredménytelenül zárult tendereljáráshoz képest az organizációs és finanszírozási feltételek módosulása is a költségek növekedését okozták összesen 1.219.730.236 Ft-tal. 34. A hosszabb átfutási idő alatt nagymértékben változott a Ft/Euro árfolyama, jelentős volt az inflációs hatás, ami ráépült a kivitelezési árakra. Nehéz megítélni a közlekedési nagyprojektek esetében, hogy mit kell elhúzódó projektnek vagy túl drága projektnek tekinteni, hiszen lehet, hogy az eredeti tervek nem voltak megfelelőek és így elkerülhetetlen volt a változtatás. Annak érdekében, hogy más országok közlekedés fejlesztési gyakorlatát is megismerjük, és össze tudjuk hasonlítani a hazai eredményekkel, bemutatjuk más uniós országok ISPA/KA projektjeinek az előrehaladását. Az Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Interventions 2000-2006 Financed by the Cohesion Fund (including former ISPA) jelentés alapján leválogattuk, hogy az érintett országokban hol léptek fel eltérések a tervekhez képest az időtávot, illetve az indikátorokat tekintve. Projekt előrehaladás Európai Uniós összehasonlításban A csúszások értelmezéséhez támpontul szolgálhat, ha bemutatunk néhány nemzetközi példát a hasonló projektek időbeli alakulására.20 Az eddig vizsgált 4 ISPA/KA projekt mellett még ebből a forrásból került megvalósításra a Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba vasútvonal rekonstrukciója. A 41. táblázatban szereplő 3 utas projekt közé pedig két burkolatmegerősítési gyűjtő projekt (A 3. és 35. sz. főutak felújítása és burkolatmegerősítése 11,5 t tengelyterhelésig (1. ütem) és a 2., 6., 31., 41., 42., 47., 56. és 81. sz. főutak felújítása és burkolatmegerősítése 11,5 t tengelyterhelésig (2. ütem)) és az M0 körgyűrű keleti szektorának építése (4. sz. főút és M3 közötti szakasz) tartozik. A TA projektek nem képezték az értékelés részét. 20
A nemzetközi példákat a „Work Package A: Contribution to EU Transport and Environmental Policies” keretében készített első interim report: „Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Interventions 2000-2006 Financed by the Cohesion Fund (including former ISPA)”, 2011. január 25. alapján mutatjuk be. A jelentésben 3 utas és 5 vasutas projekt képezi az értékelés részét.
225
Aktuális Kifizetések/ Jóváhagyott Befejezett/ Projekt Kötelezettség Transport kifizetés (éves kötelezettség/approved completed teljesítési -vállalás/total ISPA/Kohéziós Alap** ISPA/KA vállalás projects projects arány commitments jelentések) aránya* db
db
%
m€
m€
%
Bulgária Horvátország Ciprus Cseh Köztársaság Észtország Görögország
3 1 1 13 6 17
1 0 1 11 5 11
33 0 100 85 83 65
444 29 51 604 213 1367
167 3 26 504 170 1765
Magyarország
8
3
38
1057
491
46
5 13 16 1 24 23 11 6 8 56 212
4 11 11 1 14 18 2 5 4 50 152
80 85 69 100 58 78 18 83 50 89 72
312 351 412 9 2965 1633 1077 381 132 6243 17280
398 322 344 12 1677 1483 494 303 124 6326 14609
128 92 83 133 57 91 46 80 94 101 85
Írország Lettország Litvánia Málta Lengyelország Portugália Románia Szlovákia Szlovénia Spanyolország Összesen
EU4 átlag 82 EU10 átlag 61 EU14 átlag 72 *a 100 fölötti arány oka a már korábban csatlakozott országok 2000 előtti ISPA projektjei **forrás: RGL analysis of CF and ISPA Annual Reports
38 10 51 83 80 129
104 60 85
42. táblázat: ISPA/Kohéziós Alap forrásból finanszírozott projektek pénzügyi vállalásainak előrehaladása az EU 14 országában
A jelentés alapján Magyarország csak Romániát, Bulgáriát és a 2005-ben ISPA kedvezményezetté vált Horvátországot előzi meg az ISPA/KA forrásokból finanszírozott közlekedési projektek előrehaladását vizsgáló uniós értékelésben, ami azt is jelenti, hogy az újonnan csatlakozott tagországok nagy része előrébb tart a megvalósításban és forráslehívásban. Az EU10 átlaga jelentősen elmarad az EU4 (korábban csatlakozott országok, amelyek még részesednek a támogatásból) átlagától, de Magyarország a jelentés adatai szerint az EU10 átlagától is jelentősen elmarad. Fizikai indikátorokat tekintve az útrekonstrukció tekintetében kimagasló a hazai célérték, 488 km út felújítása, viszont az új út építésében nincs jelentős vállalás. A vasúti rekonstrukciók esetében is nagyon jelentős a hazai 549,7 km célérték, bár ennél nagyságrendekkel nagyobb például Lettország 3.264 km vasúti fejlesztése (új vasúti pálya építése nem volt célba véve). A hazai vállalások a fizikai indikátorok szintjén a rekonstrukciókra vonatkozóan kiemelkedően magasak mind közút, mind vasút esetében, viszont az új építések terén ennek az ellenkezője érvényesül. Itt kell megemlíteni, hogy az új beruházások építése jóval több kockázati tényezőt hordoz magában, mint egy rekonstrukció.
226
Jóváhagyott Jóváhagyott Aktuális projektek projektek Célérték száma száma
Országok**
VASÚT, új építés db Bulgária Horvátország Ciprus Csehország Észtország Görögország Magyarország Írország Lettország Litvánia Málta Lengyelország Portugál Románia Szlovákia Szlovénia Spanyolország Összesen
VASÚT, rekonstrukció Km
2,0
36,7
7,0
282,3
1,0 1,0
19,5 1,2
1,0 5,0
16,0 45,1
48,0 65,0
Aktuális Célérték
1 609,0 2 009,8
db 1,0 1,0
Km 134,4 33,5
4,0
93,8
5,0
549,7
4,0 4,0
3 264,0 759,9
8,0 9,0 2,0 4,0 6,0
871,5 458,6 131,8 129,7 294,3
48,0
6 721,2
Jóváhagyott Jóváhagyott Aktuális projektek projektek Célérték száma száma KÖZÚT, új építés db
Aktuális Célérték
KÖZÚT, rekonstrukció
Km
db
1,0
1,4
6,0
62,6
9,0 1,0 4,0 1,0 5,0
290,5 38,7 59,8 8,2 148,8
9,0 9,0 4,0 2,0 2,0 8,0 61,0
299,0 92,9 91,8 29,7 27,4 130,1 1 280,9
1,0
Km 243,7
1,0 1,0 6,0 1,0 2,0
4,5 2,1 417,6 95,0 488,0
7,0 7,0 1,0 6,0
121,2 950,3 5,8 433,5
5,0
415,9
38,0
3 177,6
43. táblázat: ISPA/Kohéziós Alap forrásból finanszírozott projektek fizikai mutatókra vonatkozó vállalásainak előrehaladása az EU 14 országában **forrás: RGL Analysis of CF and ISPA Annual Reports
ISPA/KA-ból finanszírozott projektek esetében fellépő késések, költségmódosítások indoklásai az éves jelentésekben illetve ezek hiányában az értékelői megjegyzések** Bulgária
a vártnál rosszabb állapotú útburkolat, kedvezőtlen időjárási viszonyok, vis maior események
Ciprus
nem egyértelműek az aktuális fizikai megvalósítás célértékei, mert nem összehasonlíthatók a korábbi eredményekkel
Csehország
a tervezett 30,06 km vasúti pálya felújítás helyett a célérték 29 km, amit a jelentésben nem magyaráztak meg (bár a végső jelentést még nem látták az értékelők)
jelentős változások voltak a projekt fizikai paramétereiben a kitűzött célértékeket azonban Görögország teljesítették (pl.: biztosítóberendezések és kábelezési munkák 22,5 km helyett 26,2 km, földmunkák 6 m m3 helyett 4,7 m km3) Írország Lettország Litvánia
490,4 m€ helyett 372 MEUR a 2000IE16CPT001 útépítési projekt esetén, de nincs indoklás hozzá 2001LV16PPT005 útépítési projekt esetén 8,45 km helyett 6,3 km, de nincs benne a jelentésben, hogy miért, 2003LV16PPT009 27,9 MEUR-ról 22,94 MEUR-ra csökkent az összköltség 2 útépítési projekt együtt kiadja az eredetileg tervezett célértékeket, de külön nézve az egyik kevesebbet a másik többet teljesített és nincs hozzá indoklás
Lengyelország
kevés eltérés mutatható ki a célértékekben, összesen az útépítési projektek esetében 7 km-rel kevesebb (1 projekt miatt) és 2 km vasúti pálya maradt el de nem indokolják miért
Portugália Románia
a célértékeket teljesítették, csak kis eltérés mutatható ki két vasúti projekt miatt 11 közlekedési projektből kettőt fejeztek be, nincsenek eltérések, a km célértékeket elérték
227
ISPA/KA-ból finanszírozott projektek esetében fellépő késések, költségmódosítások indoklásai az éves jelentésekben illetve ezek hiányában az értékelői megjegyzések** a kitűzött km célokat az útépítéseknél teljesítették mégis kis mértékű költségcsökkentés történt, az összes projektösszeget tekintve 14,9 MEUR értékben, a 2002SK16PPT005 vasúti Szlovákia projekt esetében a hossz 34,5 km-ről 48,02 km-re nőtt, nem egyértelműek az indokai a jelentős eltérésnek 2 útépítési projektnél költség megtakarítás történt, 1 vasúti projektnél 7,5 MEUR-t Szlovénia takarítottak meg a sikeres tendereztetés miatt a hosszak tekintetében a legnagyobb különbség a célértékekhez képest egy nagysebességű vasúti projektnél volt 480 km helyett 484,8 km, a vasúti projekteknél csak a 2003ES16CPT011 projektnél volt eltérés, 6 plusz alagútra volt szükség, az utas projekteknél Spanyolország azonban nagyon jelentős eltérések voltak, két projekt esetében a hidak számában, illetve a 2003ES16CPT028 projektnél plusz 200 méter alagutat kellett építeni, és nem adtak a jelentésben kellő magyarázatot a változásokra **forrás: RGL Analysis of CF and ISPA Annual Reports 44. táblázat: EI14 országokban ISPA/KA-ból finanszírozott projektek esetében fellépő késések, költségmódosítások indoklásai
A következő táblázat az EU régi tagországaiban megvalósított projekteket mutat be. Ezek mindegyike hasonló a vizsgált magyarországi vasúti projektekhez: mind a TEN-T hálózat része, elsősorban kivitelezési projektek, részben uniós forrásból kerültek finanszírozásra. A jóval fejlettebb vasúti hálózat miatt azonban ezek a projektek műszaki tartalmukban különböznek: többek között erős forgalmú vonalak bővítését, például 3. pálya megépítését, illetve nagysebességű vonalak kiépítését célozzák. A táblázat alapján fel lehet mérni, hogy az unió régebbi tagállamaiban milyen műszaki tartalmú fejlesztések megvalósítására, mekkora időtávot terveznek be. Ugyanakkor figyelembe kell venni, hogy az EU régi tagállamaiban komolyabb projektmenedzsment tapasztalat segíti a projektek megvalósítását.
228
TEN-T prioritás
projekt neve
PP17
ETCS1 kiépítése 1. fázis: LinzSalzburg és WelsPassau között
PP17
Tervezés és megvalósítás a MünchenMühldorfFreilassing vonal cross-border szakaszának DE/AT fejlesztésére
projekt kezdete
teljes költség/ projekt Közreműködő támogatási vége szervezet arány
kedvezményezett
projekt leírása
A projekt célja ETCS 1 kiépítése Linz-Salzburg és Wels-Passau vasúti vonalon. A Federal Ministry for projekt a következő munkálatokra terjed ki: Transport, Innovation & • ETCS1 tervezése és kiépítése Technology 9,35% • Távközlési és kábelezési munkák
€ 32 100 000 2005. Június
2011. ÖBBDecember Infrastruktur AG
• Rendszer tesztelése és elindítása A Freilassing - Salzburg vonal jelenleg teljes kapacitáson működik és nem tud ellátni további regionális szintű határ-menti forgalmat.
€ 34 177 088 2007. Január
2013. DB Netz AG December
Federal Ministry for Transport, Building & Urban Affairs Harmadik pálya építése előtt utcai és folyami átkelőket kell bővíteni. Egy további (BMVBS) Works: 25% peronnal és új pályákkal kell bővíteni Freilassing állomást hogy kezelni lehessen a megnövekedett forgalmat. A vasútbiztonsági rendszert is fejleszteni kell. Ez a projekt Bécs vonzáskörzetéhez tartozó 3 alprojekt tervezési és építési munkáit tartalmazza.
€ 925 516 750
PP17
Tervezés és megvalósítás BécsPozsony vonal felújítására (6 alprojekt)
2007. Január
ÖBB Studies: 14.03% 2013. Infrastruktur Bau December AG Works: 14.03%
Federal Ministry for • az új bécsi Központi pályaudvar kapcsolódásának kiépítése az East, West and South Transport, vasútállomásokkal (6 km), a vasúti vonalak összekapcsolása Innovation & • Kledering loop: bécsi Központi pályaudvar és a bécsi repülőtér összekapcsolása a Technology keleti vasútvonalnak a reptéri elővárosi vonalhoz történő bekapcsolása révén (2 km) • Goetzendorf clip: a repteret (és tovább Pozsony irányába) az East railway stationnel összekötő vonal kétvágányúsítása (14.2 km)
PP17
Salzburg–Német határ menti vasúti kapcsolatok
2007. Január
ÖBB 2013. Infrastruktur Bau December AG
€ 151 520 000
Federal Ministry for Freilassing és Salzburg közötti 6 km-es szakasz a német/osztrák határon ahol jelenleg Transport, csak két vágány szolgálja ki a helyi és a nagy távú forgalmat Innovation &
229
TEN-T prioritás
projekt neve
projekt kezdete
teljes költség/ projekt Közreműködő támogatási vége szervezet arány
modernizációja
kedvezményezett Technology
Works: 25%
PP2
PP28
Diabolo: vasúti összeköttetés Zaventem reptér és a Thalys nagy sebességű vasúti hálózat között
Euro Cap Rail a BrüsszelLuxembourgStrasbourg vasúti tengelyen
2015. December
Infrabel
Infrabel Studies: 5.59%, Works: 5.59%
PP17
A projekt lehetővé teszi a nagysebességű vasutak összekapcsolását, interoperábilis vasúti hálózat kialakítását, miközben javítja a Zaventem repülőtér (meghatározó gazdasági központ komoly elérhetőségbeli problémákkal, túlzott közlekedési zsúfoltsággal) elérhetőségét. A projekt Brüsszel és Luxembourg közötti 226 km szakaszra vonatkozik. A munkálatok az alábbi területekre terjednek ki:
€ 530 010 000 2007. Január
2015. December
Infrabel
Infrabel
2007. Január
2013. December
DB Netz AG
ívkorrekciók, amelyek jelenleg a nagyobb sebesség legfőbb akadályát jelentik a vágányok távolságának egységesítése a 160 km/h-s tervezési sebesség elérése érdekében az új vágánytávolság miatt új alszerkezet vasútállomások modernizációja
Works: 5% Kehl-Appenweier között építési és modernizációs munkálatok
A projekt célja 5 km hosszan egy 3. pálya kiépítése Ausztria területén. Magába foglalja az érintett vonal összes hídjának a felújítását, illetve kiváltását, különös tekintettel a Salzach folyó feletti hídra. E mellett felújításra kerülnek a biztosítóberendezések, a távközlési rendszer és a felsővezetékek. A reptér jelenleg csak egy erősen terhelt forgalmú úttal illetve egy "dead-end" vasútállomásról érhető el, amely jelentős helyi és regionális forgalmat bonyolít le
€ 266 970 000 2007. Január
projekt leírása
A Rajna felett egy vágányú vasúti híd cseréje egy két vágányú vasúti hídra , amivel €107,800,00 Federal Ministry for 100-ról 160 km/h-ra nő a hídon az engedélyezett sebesség Transport, Building & Urban Affairs Kehl és Appenweier közötti vasúti vonal felújítása, hogy alkalmas legyen 200 km/h (BMVBS) Works: 25% tervezési sebességre, és új összeköttetés építése a Karlsruhe-Basel közötti nagysebességű vasúti vonallal.
45. táblázat: TEN-T hálózaton a régi uniós tagországokban megvalósítás alatt álló vasútfejlesztési projektek főbb paraméterei Forrás: TEN-T Executive Agency hivatalos honlapján közzétett adatok
230
IV. 3. A programokon/programozási időszakokon átívelő fejlesztések, „hídprojekt” Az OP időszak második felében a projektek előrehaladását tekintve komoly abszorpciós kockázatok fogalmazhatók meg. A közlekedési infrastruktúrafejlesztési projektek jelentős előkészítési igénye miatt több esetben feltételezhető, hogy a 2015. évi pénzügyi zárásig a projektek egy részének kivitelezése nem fejeződik be, s így a költségek a mai szabályok szerint nem lesznek elszámolhatóak. Ez pedig nemcsak az abszorpció, hanem az adott projekt elszámolhatósága szempontjából is kritikus. 2013-ban már nem is tudnak tendereket kiírni, mert a kötelezettségvállalási keretek 2012-ben kimerülnek. Ugyancsak komoly gond, hogy a következő ciklus elején a projektek megvalósítása várhatóan nem kezdődik meg a ciklus kezdetén, s a kifizetések 2015 előtt nem tudnak elindulni, így 2013-2014 évben gyakorlatilag alig lesz kifizetés, mely komoly építőipari recessziót eredményez, s a piac összezsugorodását, mely aztán 2015-től további gondokat vet fel. E probléma kezelésére vetődött fel a hídprojekt (bridge project) koncepció, azaz egyes projekteknek a különböző programozási ciklusok közötti lehatárolása. A koncepcióról jelenleg is tárgyalások folynak. Fontos azonban megvizsgálni az EU-s támogatási rendszer kontextusában a programokon/programozási időszakokon átívelő fejlesztések szakaszolását és a szakaszok – végrehajtás függvényében történő, rugalmas – meghatározásának a lehetőségeit. Előzmények A projektek befejezése az előző programozási ciklusban is fontos kérdésként merült fel. A 2006ban kiadott Iránymutatás a strukturális alapokból érkező támogatások (2000–2006) megszüntetéséről (COM(2006)3424) az előző programozási ciklus zárása kapcsán a befejezetlen, és továbbra is EU finanszírozásra tervezett projektekről a következőt határozta meg: „azokat a műveleteket, amelyeket előreláthatólag közösségi alapokból fognak társfinanszírozni a következő programozási időszak során: a művelet különálló és részletes leírását a tagállam hatóságainak minden egyes programozási időszakra egyértelműen meg kell adnia. A műveletet legalább két, elkülönülő és azonosítható pénzügyi és fizikai vagy fejlesztési szakaszra kell felosztani, az érintett két „támogatási formának” megfelelően. Ezt abból a célból kell elvégezni, hogy biztosítsák az átlátható végrehajtást és felügyeletet, valamint hogy megkönnyítsék az ellenőrzést. Ha a művelet első részét nem fejezik be vagy nem teszik működővé az első programozási időszakban, a befejezésével vagy működővé tételével kapcsolatos kiadásokat el lehet fogadni a második programozási időszakban, feltéve hogy a társfinanszírozási és támogathatósági feltételek teljesültek (bevonás a második programba, jogi és pénzügyi felelősségvállalás a felelős hatóság határozata révén). Ilyen esetekben a tagállam biztosítja, hogy ugyanazt a munkát ne kétszer finanszírozzák közösségi alapokból.” A jelenlegi szabályozást a következő dokumentumok határozzák meg: a Tanács 1083/2006/EK Rendelete, a Bizottság 1828/2006/EK Rendelet XXI. és XXII. Mellékletei, a Bizottság 832/2010/EU Rendelet II. Melléklete, a Bizottság Útmutatója (COCOF_12-0047-00-EN: Útmutató tervezet a két programozási időszakon átívelő nagyprojektekről, 2012.01.26.). E dokumentumok nem zárják ki, hogy bizonyos esetekben a projektek finanszírozása két különböző programozási időszakból legyen megvalósítható. A 2007-2013-as programciklus kapcsán az Európai Bizottság a jelenlegi információk alapján főszabályként a korábbi iránymutatáshoz hasonlóan kíván eljárni, s a 2015. december 31-ig nem befejezhető projektek esetében a legalább két, elkülönülő és azonosítható fizikai és pénzügyi vagy fejlesztési szakaszra történő felosztást, szakaszolást fogja megoldásként javasolni. A „hídprojekteket” a Bizottság jelenleg a 2007-2013-as programzárási útmutatóban tervezi szabályozni.
231
Ez ugyanakkor azt is jelent(het)i, hogy a 2000-2006 közötti szabályozáshoz hasonlóan a befejezetlen projektek esetében az indikátorokat nem veszik figyelembe a programzáráskor, ha speciális módszertan szerinti megosztás nem lesz alkalmazható. Befejezetlen projektek A jelenlegi ismeretek szerint több projekt befejezése nehézségekbe ütközhet (pl. M0 déli rekonstrukció, Szolnok-Szajol vasútvonal, Budapest Déli vasúti összekötő híd, M85-86, AbonyFegyvernek közötti autópálya, Csepeli kikötő stb.), ezek a KözOP minden prioritását érintik. 2011-ben még nem lehet megmondani, hogy hány projektet nem lehet lezárni a ciklus végéig, de várhatóan a már ma is ismert projektek mellett továbbiak is a listára kerülhetnek az időbeli csúszások miatt. A potenciális hídprojektek többségére jellemző, hogy nagyon lassan halad az előkészítés. Egyes nagyprojektekről például már 2006 óta tudott, hogy KözOP forrásból tervezik a megvalósítást, mégis, még mindig az előkészítési fázisban vannak. Más projektek később kerültek előtérbe, s az előkészítés itt is lassan halad. Várhatóan az EB csak azon nagyprojektek esetében biztosít valamilyen engedményt, melyek támogatási kérelme legkésőbb 2012-ben benyújtásra kerül, s csak abban az esetben várható a ciklusokon átnyúló kivitelezés engedélyezése, ha a projekt kisebbik fele nyúlik át 2015 utánra. Nem valószínűsíthető, hogy az EB olyan nagyprojektek esetében, ahol a támogatási kérelem legkésőbb 2012-ben nem került az EB felé benyújtásra, engedélyezze a projektek indítását, s esetleges hídprojektté válását, azaz amely nagyprojekt támogatási kérelme 2012-ben nem kerül benyújtásra, azok várhatóan ebben a ciklusban nem kaphatnak támogatást. Előnyök: A hídprojekt koncepció számos olyan előnnyel jár, melynek legnagyobb része abból fakad, hogy egy nagyobb volumenű kivitelezési szerződést lehetne megkötni pl. egy adott vonalszakaszra. Ennek pozitív hatásai: • alacsonyabb beszerzési ár, jelentős fajlagos költségmegtakarítás, • a közbeszerzési idő és kockázatok csökkentése, • adminisztratív terhek csökkentése, • az operatív program menedzsmentje mozgásterének növekedése. A koncepció másik nagy előnye az abszorpciós kockázatok csökkentése. Ennek pozitív hatásai: • nagyobb mozgástér a tagállami költségvetés számára, mert az időbeli nem megfelelőség feloldása nem lehetetleníti el egyes projektek EU-forrásokból történő támogathatóságát • a programozási időszak végén, ill. a következő programozási időszak elején a pénzügyi teljesítmény felgyorsítható, mivel így a programozási időszak későbbi fázisaiban is indíthatók projektek, illetve közbeszerzési eljárások • ez a megoldás lehetővé teszi az előkészítésben és a kivitelezésben részt vevők egyenletesebb munkaterhelését, az adminisztratív végrehajtási rendszer, a tanácsadói és kivitelezői szektor ciklikusságát oldja, a programirányítás rugalmasságát javítja. Hídprojektek szakaszolása A hídprojekt koncepció egyik legkritikusabb pontja az, hogyan választjuk el egymástól a két programozási ciklus elemeit, a végrehajtás szempontjából hogyan oldható meg a szakaszolás. Többféle elképzelés lehetséges a lehatárolásra: szakaszonkénti, műszaki, pénzügyi lehatárolás, melyek projekttípusonként eltérőek. Különbséget kell tenni a szerződés alapú (azaz szerződésenként elkülönített), illetve szerződésen belüli fizikai és pénzügyi elhatárolás (fizikai mutatók használatával) megoldására. 232
Projektszakaszok lehatárolása A projektek szakaszolására lehetséges a szerződés alapú megosztás. Ilyen megoldást alkalmaztak az ISPA/KA vasúti projektjei esetében, ahol ütemekre, illetve szakaszokra osztották fel az egyes vonali projekteket. Ebben az esetben az egyes szakaszok végrehajtása és elszámolása a szerződések szerint megoldható, viszont minden szakaszra külön támogatási szerződést kell kötni. Ez valójában több projektté tesz egy projektet, s a később megvalósítandó (s 2015 végéig legfeljebb csak kis részben kivitelezhető) projektek esetében nem valószínűsíthető, hogy az EB elfogadja, hogy azokat a KözOP-keretből finanszírozzák. A Budapest-Lőkösháza vonalon 3 projekt ISPA/KA, és további projektek KÖZOP előkészítés alatt állnak. Ezek KÖZOP-on belüli megvalósítása az EB részéről kifejezett feltétel, a korábbi magyar vállalásoknak megfelelően. Egy projekten belül projektszakaszok lehatárolása egy támogatási szerződés keretén belül is lehetséges, mely gyakorlatilag szintén ütemekre osztott projektet jelent, ahol az egyes ütemek projektelemeket jelentenek. Adott projekt egyik üteme KözOP-ból kerül finanszírozásra, és megtörténik a pénzügyi zárása 2015-ig, a következő szakasz pedig a következő releváns operatív program keretéből kerül finanszírozásra. Ebben az esetben azonban a programok eljárásrendjében kezelni kell a szerződések kérdését. • Amennyiben ütemekre, elkülöníthető projekt komponensekre bontanak egy projektet, az azzal is jár, hogy az egyes szakaszokra külön tendereket kell kiírni, külön kivitelezési és mérnökszerződést kötni, és nagy valószínűséggel más lesz a kivitelező. Ebben az esetben a két ütem gyakorlatilag önálló projektként működik, önállóan indikátorokkal jellemezhető, ugyanakkor túlzottan szétszabdalja a projektet, a menedzsmenti feladatokat komplikálja, költségeit pedig jelentősen növeli. • Amennyiben a második, későbbi ütemre a tendereztetés elkerülhető, s jogilag valóban megoldható a hídprojekt, azaz a következő időszakban befogadhatnak olyan számlákat, melyek egy korábbi ciklusban megkötött szerződés teljesítéséhez kapcsolódnak, lehetséges egy szerződés keretén belül végrehajtani a kivitelezést. Műszaki lehatárolás E megoldás szerint projekttípusonként szükséges meghatározni azokat a projektelemeket/építési tevékenységeket, melyek különböző ciklusokban elszámolhatók lehetnek. Ebben az esetben szerződésen belüli elhatárolásról van szó. Nem javasolt ugyanolyan típusú tevékenység (pl. földmunka) számláinak különböző ciklusokban való befogadása, hanem műszakilag és pénzügyileg is jól lehatárolható szakaszokat kell kijelölni. Projekttípusonként meg kell határozni milyen lehetőségek vannak ennek fizikai elkülönítésére.
Autópálya projektek esetén legalább a földmunka (beleértve a töltésépítést, rézsűrendezést), közműépítés, híd- és aluljáróépítés, vízépítés, aszfaltburkolatú pályaszerkezet építése, forgalomtechnika, környezetvédelmi beruházások, kiszolgáló létesítmények építése tevékenységeket kell lehatárolni, melyek egységesen kezelendők adott projekt elszámolása tekintetében, s a tevékenység összes számlája csak egy ciklusban lenne elszámolható.
Vasútfejlesztési projektek esetén sokkal nehezebb a műszaki lehatárolás, ebben az esetben a földmunka, alépítmény, felépítmény, magasépítmény, műtárgy, felsővezeték, biztosítóberendezés, távközlés, térvilágítás, környezetvédelem tekinthető egymástól valamelyest elválasztható, s számlázható tevékenységnek. Ugyanakkor egyes tevékenységek esetén az ütemekre bontás nem ésszerű (pl. biztosítóberendezés, felsővezeték).
233
Mivel a vasúti beruházások kivitelezésének egy része jellemzően a forgalom fenntartása mellett zajlik, így a szakaszolásra lehetőséget nyújt, hogy a projekt egyes szakaszait elkülönülten valósítják meg és helyezik forgalomba. E lehatárolás hátránya, hogy rendkívül nehéz műszaki szempontból elválasztani az egyes folyamatokat, s az egyes projektek gyakorlatilag nem jellemezhetők indikátorokkal, csak minimális monitoring-mutatókkal (pl. épített töltés hossza, épített műtárgyak száma). Ugyanakkor a támogatási szerződésekben a projektgazda által vállalt indikátorok (számszerűsíthető eredmények) között megjelennek ilyen, fizikai mutatókra vonatkozó output mutatók, melyek teljesítéséhez lehet kötni a lehatárolást. A fizikai előrehaladást (és egyben a pénzügyi teljesítést is) határozottan egy adott programozási időszakhoz kell rendelni egy elszámolhatósági határnap (2014-2015) megadásával, az adott Operatív Program megvalósítása és az általa hozzáadott érték felmutatása érdekében. Pénzügyi lehatárolás Az egyes ciklusok közötti megosztás pénzügyi alapon is elképzelhető. Ebben az esetben az a kérdés hogy a különböző időszakban megvalósuló projekt(rész)ek finanszírozása ugyanabból az OP-ból, vagy két, egymást követő OP-ból oldható meg. • Amennyiben a hídprojekt egészét az aktuális, közlekedést szempontjából releváns OP finanszírozza, úgy – a támogatási szerződésben (ill. annak módosításával) – azt a részt kell meghatározni (akár százalékos megoszlásban), amely 2015-ig nem kerül elszámolásra. Ez előreláthatólag a projekt költségvetésének kisebb része lehet. • Amennyiben a 2015-ig elszámolt tevékenységek KözOP-ból, az azután elszámoltak a következő OP-ból kerülnek finanszírozásra, a hídprojekt nemcsak ciklusok közötti időtartamot, hanem finanszírozási kereteket is áthidal. Az e ciklusban megkötött támogatási szerződésben meghatározott arányban (akár százalékos megoszlásban) megosztják a projekt finanszírozását a két OP között, s a kötelezettségvállalás szempontjából a KözOP-ban csak az arra vonatkozó összeg kerülne lekötésre. Ebben az esetben szerződés szerint a következő OP-ra is történne kötelezettségvállalás, amennyiben ez jogilag megoldható. Ez viszont bizonytalanná teszi a forráslekötéseket, hiszen csak az utolsó pillanatban derül ki, hogy mit tudnak elszámolni, valóban sikerült a szerződésben meghatározott arány szerinti szakasz-zárás, számla alapú elszámolás. De például a BpLőkösháza projekt esetében Bizottsági előírás, hogy KözOP-ból kell folytatódni a finanszírozásnak. Problémák A lehatárolás nemcsak az építési tevékenység esetében okoz problémát, hanem a kapcsolódó egyéb tevékenységeknél is. Elsősorban a mérnök esetében nehéz a lehatárolás, hiszen a mérnöki tevékenység nehezen osztható szakaszokra, s az esetek többségében nem javasolt a mérnök lecserélése a két ciklus között. Csak az első ciklusban kiválasztott mérnökkel javasolt szerződést kötni a következő ciklusra, nem javasolt pl. új tender kiírása befejezetlen projekt esetében, hiszen ő rendelkezik a megfelelő projektspecifikus ismeretekkel. Azaz a mérnök esetében csak úgy képzelhető el ez a tevékenység, ha a következő ciklusban is ugyanaz a mérnök nyújt be számlákat, s ha ezt az EU határozata alapján nem lehet uniós pénzből fizetni, akkor más forrásból javasolt finanszírozni. Összességében a hídprojektek végrehajtása sok kérdést vet fel, a szakaszolást egyértelművé kell tenni, úgy, hogy ne okozzon forrásvesztést, s a ciklus végén a befejezetlen projektek esetében ne kelljen visszafizetési szankcióktól vagy félbehagyott projektektől tartani.
234
Mivel a „híd”-finanszírozást csak kivételes esetekben lehetne alkalmazni, ezért fontos, hogy meg legyenek határozva azok a projekttípusok, ahol ezt alkalmazni lehet. Javaslatunk szerint a komplex infrastrukturális nagyprojekteket lehet e körbe bevonni. Fontos, hogy kizárjuk a kettős finanszírozás kockázatát, azaz egyes programozási időszak pénzügyi hozzájárulását egyértelműen hozzá kell kapcsolni egy projekt pénzügyi teljesítéshez. Ugyancsak fontos, hogy a „híd”-finanszírozási konstrukcióból származó előnyök kihasználása ne járjon számottevően nagyobb adminisztratív teherrel. A felmerült problémák ugyanakkor rávilágítanak arra, hogy a hosszú előkészítési igény miatt már ebben a ciklusban minél több potenciális projekt előkészítését minél előrehaladottabb állapotba kell hozni, hogy a lekötések minél hamarabb megkezdődhessenek, s a kivitelezési tendereket már a ciklus elején meg lehessen kezdeni. Az előkészítés alatt álló potenciális hídprojektek esetében fel kell gyorsítani az előkészítést, s lehetőség szerint 2012-ben be kell nyújtani az EB-hez a támogatási kérelmet, mert csak ezen projektek esetében várható a hídprojektté válás engedélyezése.
235
IV. 4. Nemzetközi együttműködések vizsgálata Az értékelésben ugyan a Magyarország területén megvalósult közlekedésfejlesztések képezik az értékelés tárgyát, mégis fontos szempont a nemzetközi szintű együttműködések vizsgálata, amit alapvetően két dimenzió mentén kell kezelni. A vizsgált adatbázisnak részét képezik a megvalósított határmenti projektek, a határszakaszokig elérő fejlesztések, másrészt az országok közötti együttműködéseket elősegítő uniós közlekedési hálózat, a TEN-T hazai szakaszai. Határmenti projektek A határmenti térségekben megvalósuló közlekedési fejlesztések 2004-ig a PHARE CBC keretből valósultak meg. A PHARE CBC projektekből elsősorban a határátkelők fejlesztése, modernizálása, és a határon átvezető útszakaszok felújítása, kiépítése valósult meg pl. szilárdburkolatú út építése, határátkelő létesítése Bagamér és Érkenéz között. Az unióhoz történő csatlakozást követően a PHARE CBC-t felváltotta az INTERREG, majd 2007-től az ETE, amelyek egyik célterülete volt a Magyarország–Románia és Szerbia-Montenegró határszakaszok fejlesztése. A nemzeti és a regionális programoktól eltérően, az INTERREG együttműködések önálló adminisztratív struktúrákkal, önálló jogrendszerrel nem rendelkező területeken jöttek létre. A határon átnyúló karaktere alapján az adott feladatra kinevezett intézmények külön megállapodásokban rögzített szabályok szerint jártak el. Az INTERREG IIIA programban két, egyes esetekben három ország határmenti megyéi működnek együtt a határon átnyúló gazdasági és szociális kapcsolatok fejlesztése érdekében. A beavatkozás fő területei: kis- és középvállalatok együttműködése, helyi gazdaságfejlesztési kapcsolatok, város- és vidékfejlesztés, emberi erőforrás fejlesztés, környezetvédelem, megújuló energia, közlekedési, információs és vízügyi együttműködés, jogi és közigazgatási együttműködés stb. A közlekedési beruházások az INTERREG IIIA 1. prioritásba tartoztak. A Magyarország– Szlovákia, valamint a Magyarország-Románia Határon Átnyúló Együttműködési Programokban a támogatandó terület a határon átnyúló közlekedés fejlesztése, ezen belül az 1. prioritási tengely Az együttműködési terület közös, fenntartható fejlesztéséhez szükséges kulcsfeltételek javítása, azon belül az 1.1 beavatkozási terület A határon átnyúló közlekedési létesítmények fejlesztése. A támogatásra jogosult területek a következők: • Szlovák oldalon: Pozsony kerület, Nagyszombat kerület, Nyitra kerület, Besztercebánya kerület, Kassa kerület. • Magyar oldalon: Győr–Moson–Sopron megye, Komárom–Esztergom megye, Budapest főváros, Pest megye, Nógrád megye, Heves megye, Borsod–Abaúj–Zemplén megye, Szabolcs–Szatmár–Bereg megye. • Román oldalon: Szatmár megye, Bihar megye, Arad megye, Temesvár megye. • Magyar oldalon: Szabolcs–Szatmár–Bereg megye, Hajdú-Bihar megye, Békés megye, Csongrád megye. A határon átnyúló területek térbeli, fizikai és infrastrukturális integrációjának erősítése, (1.1. intézkedés: A határokon átnyúló infrastruktúrák javítása) elsősorban a határ menti régiók különböző közlekedési infrastruktúrájának a fejlesztésére koncentráltak annak érdekében, hogy megkönnyítsék a hatékony határellenőrzést. A finanszírozott projektek keretében az intézkedés hozzájárult a határokon átnyúló üzleti tevékenységek, a turizmus és a munkaerő szabad mozgásához. Elsőbbséget élveztek azok a projektek, amelyek hozzájárultak az idegenforgalmi látványosságok jobb elérhetőségéhez. Ez az intézkedés arra irányult, hogy támogassa a beruházásokat az olyan területeken, ahol más források nem álltak rendelkezésre. Ennek eredményeként ment végbe például a határátkelőkhöz vezető utak fejlesztése, pl. 236
Hercegszántói határátkelőhelyhez vezető 51. sz. főút fejlesztési terveinek elkészítése, az 5312. j. Bácsalmás - országhatár útvonal korszerűsítése, a magyar-szlovák határszakaszon több Ipoly-híd újjáépítése, valamint a kerékpárutak fejlesztése és a kerékpáros turizmushoz kapcsolódó egyéb infrastrukturális beruházások, pl. településeket összekötő, határon átnyúló kerékpárutak kialakítása a Nagy-Milic térségében, meglévő utak felhasználásával és felújításával. Az Európai Területi Együttműködés (ETE) keretében az EU tagországok között valósulhatnak meg kétoldalú fejlesztési programok. Az ETE Programok az INTERREG programokat váltották fel a 2007-2013-as időszakban. Fő céljuk a határok elválasztó jellegének csökkentése, a határon átnyúló infrastruktúrák és együttműködések fejlesztése, ill. a határ menti közösségek kapcsolatainak erősítése. Magyarország partnerei: Ausztria, Románia, Szlovákia és Szlovénia. Annak érdekében, hogy a határon átívelő összeköttetéseket vasúton is biztosítani tudják az ETE programok részére eredetileg a Végrehajtási Kézikönyvben rögzített allokáció szerint a következő összegek álltak rendelkezésre. 1. prioritási tengely: Az együttműködési terület közös, fenntartható fejlesztéséhez szükséges kulcsfeltételek javítása 1.1 beavatkozási terület: A határon átnyúló közlekedési létesítmények fejlesztése 1.1.1 Útfejlesztés 35.018.089,86 EUR (ERFA) 1.1.2 Vasútfejlesztés 17.957.994,80EUR (ERFA) A vasúti projektek azonban túl nagy költség igényűek ahhoz, hogy a rendelkezésre álló keretből egy projekt kivitelezése megoldható legyen. Ennélfogva, a források eredményes lekötése érdekében a Végrehajtási Kézikönyv 2011. május 3-i Közös Monitoring Bizottság döntése értelmében a következőképpen módosult a szaktárcákkal történt egyeztetés után. 1. prioritási tengely: Az együttműködési terület közös, fenntartható fejlesztéséhez szükséges kulcsfeltételek javítása: 1.1 beavatkozási terület: A határon átnyúló közlekedési létesítmények fejlesztése 1.1.1 Útfejlesztés 61.089.052,21 EUR (ERFA) 1.1.2 Vasútfejlesztés 0,00 EUR (ERFA) A határon áthaladó vasútépítés területén a határ menti projektek esetében az egyetlen vasúti elképzelés, a Debrecent Nagyváraddal összekötő vonal felújítása, ami jelenleg nagyon rossz állapotban van, az elérési idő rendkívül leromlott. A megvalósításra azonban nem került sor, hiszen a rendelkezésre álló keret mindössze 5 km vonal felújításár a lett volna elegendő. Az ETE keretében csak az ukrán határon lehet határátkelőt létesíteni, ami nehézséget okoz a tekintetben, hogy a projekt keretében csak határon átnyúló projektet lehet finanszírozni, viszont ahhoz határátkelő is szükséges. Közösségi közlekedésre is van példa a projektek között, például Szabadka és Szeged között nemzetközi buszjáratra fordítottak támogatást, hiszen állomás felújításra és jármű beszerzésre is van lehetőség a programban. A projektek elsősorban a helyi önkormányzatok számára fontosak, mégis az ETE keretében már sokszor a NIF a kedvezményezett a határ menti projektek esetében is. Az önkormányzatoknak így sokkal kedvezőbb a projekt megvalósítás menete, de az IH/KSZ számára azonban nem feltétlenül. Gondot okoz a túl sok projekt miatt az előfinanszírozás, illetve ennyi projektnek az időben történő összehangolt koordinációja. A határ menti projektek sajátossága, hogy amennyiben tervekre nyújtanak be pályázatot, akkor olyan kétoldali dokumentáció készül el, amelyet ideális esetben szintén határ menti forrásból kell megoldani. Sokkal nehezebb ugyanis mind a két oldalon a saját uniós keretből vagy hazai forrásból egyszerre forráshoz jutni. Ezért e projektek esetében az ETE keretében már érvényesülni is látszik ez a gyakorlat, azaz a korábban támogatott tervekre, most vagy terveik 237
szerint a következő ciklusban nyújtanak be elkészített kivitelezési projektet. Viszont számos esetben előfordult, hogy a korábbi tervekhez elkészített engedélyek lejártak. A magyar-szerb határszakaszon az előző ciklus sikeres projektjeinek köszönhető, hogy az ETE keretében már nagyobb volumenű projekteket is megvalósítottak. Mivel ezeknek a projekteknek az egyik alap jellemzője, hogy a beruházások eredményeként létrejövő útszakaszok metszik a határt, egyeztetésre van szükség a két ország között. A lefolytatott külügyi egyeztetések eredményeként alakul ki, hogy mi kerül be az egyezményekbe, ez pedig külpolitikailag érzékeny területeket érinthet. A határmenti nemzetközi együttműködések esetén megvalósuló projektekben pedig csak olyan infrastrukturális elem kaphat támogatást, ami szerepel a két ország között kötött együttműködési egyezményben. Így csak komoly kötöttségek mellett lehet fejlesztéseket megvalósítani. A projektek előkészítésénél számos probléma merült fel a két szomszédos ország eltérő jogrendje, eljárásrendje miatt. A szomszédos országokban az építési és környezetvédelmi engedélyezési eljárások tekintetében, a különböző közigazgatási struktúra és jogrendszer miatt – még az EU tagországok esetén is – számottevő különbségek vannak, mind az engedélyezési idő, mind a szakhatósági hozzájárulások száma tekintetében. A két szomszédos szakasz ütemezése emiatt gyakran jelentősen különbözött, s csúszások a projektek megvalósítását, ill. átadását akadályozták. A szomszédos országok hatóságai között az együttműködés alacsony szintű, egyes problémák tekintetében álláspontjukban, rugalmasságukban is lehet eltérés (pl. környezetvédelmi kérdések, Natura2000), mely az egész projekt koordinációt nehezíti. A nemzetközi együttműködések tekintetében fontos szerepet kap az espoo-i egyezmény szerinti hatásvizsgálatok készítése. Az ENSZ országhatárokon átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló egyezménye előírja, hogy a hatásvizsgálatok terjedjenek ki a határokon átterjedő hatásokra is. Közlekedési projekteknél különös tekintettel kell vizsgálni e hatásokat minden határátmenettel rendelkező közlekedési útvonal esetében. E vizsgálatok korábban nem minden esetben kapnak megfelelő hangsúlyt a szomszédos országok között, még a közös projekteknél sem. A jövőben a határon átterjedő hatások vizsgálatát még komolyabban kell venni, s ezt a szomszédos országok beruházásainál is el kell fogadtatni, ill. érvényesíteni kell. E vizsgálatok mellett figyelembe kell venni a társadalmi-gazdasági hatásokat is, melyek egy más ország területén keletkeznek (migráció, gazdaságösztönzés stb.), s a beruházási döntéseknél, a legmegfelelőbb változat kialakításánál e szempontokra is súlyt kell helyezni. Nemzetközi infrastrukturális hálózat Az uniós források célja a nemzetközi szintű hálózati elemek kiépítése annak érdekében, hogy nemzetközi szinten is érvényes legyen a „szabad mozgás”. Ennek legfőbb akadálya Magyarország szempontjából a közlekedést tekintve az elmaradott infrastruktúra. E tekintetben 2000 óta elsősorban az uniós forrásoknak köszönhetően nagyon jelentős előrelépések történtek. A stratégiai kontextus fejezetben részletesen sorra vettük azokat a projekteket, amelyek célja, hogy K-NY, É-D vagy haránt irányban biztosítsák az átjárhatóságot, és felgyorsítsák az elérési időt. Ezek közül azonban még nem valósult meg minden fejlesztés. Az európai szintű hálózati hatások viszont csak akkor tudnak érvényesülni, ha a folyosók teljes hosszukban határtól-határig kiépülnek. Ez azonban az eddigi projektek tapasztalatai alapján több pontos is még nem érvényesül. A már elkészült és még hiányzó hálózati elemek pontos listáját a 2. számú melléklet is tartalmazza.
238
Ha nem érvényesül a nemzetközi szintű hálózati hatás az alapvetően két dologra vezethető vissza: • itthon vannak még kiépítetlen, vagy nem felújított szakaszai az adott folyosónak akár az országon belül akár a határhoz való csatlakozás mentén, vagy • a határokon túl nincsenek még kiépülve a hálózati elemek. A fejlesztések sorrendiségét illetően is felmerülnek komoly hálózati kérdések: A Dunán történő átkelést biztosító hidaknak (szekszárdi, dunaújvárosi, ill. a budapesti Rákóczi híd) nincs megfelelő közúti kapcsolata, különösen a Dunántúlon. Szükséges lenne a már kiépült hálózati elemeket a közlekedési hálózat integráns részévé tenni. A tranzitfolyosók fejlesztését szolgálták az V. Páneurópai folyosó projektjei: autópályafejlesztések között az M7 és az M3 egyes szakaszain tervezési és kivitelezési projektek a KözOPból, az M0 autóút egy-egy szakaszának kivitelezése pedig a KözOP-ból és az ISPA-ból finanszírozva. Szintén ennek a folyosónak a része az ISPA-ból finanszírozott ZalalövőZalaegerszeg-Boba vasútvonal rekonstrukció, a Budapest-Székesfehérvár vonal egyes szakaszai pedig KIOP-ból és KözOP-ból valósultak meg. A IV. Páneurópai folyosó részét képező projektek: a KözOP forrásból finanszírozott M43 autópálya, valamint az M0 autóút egy szakasza, szintén javította az átjárhatóságot. A vasútvonalak közül pedig megtörtént (illetve folyamatban van) a Hegyeshalom-Győr-Budapest és a BudapestCegléd-Szolnok-Lőkösháza vonal rekonstrukciója (ISPA és KözOP forrásból). A vasútfejlesztési beruházások és vasúti projektek előkészítése azonban nem csak a Strukturális és Kohéziós Alapok forrásaiból, hanem a TEN-T hálózat fejlesztésére elkülönített külön forrásból is történhet. A hálózaton belül a 30 kiemelt fontosságú projekt között kettő érinti Magyarországot a vasút szempontjából. A 6. Lyon–Trieszt–Divača / Koper–Divača–Ljubljana– Budapest–Ukrán vasúti tengely, valamint a 22. Athén–Szófia–Budapest–Bécs–Prága– Nürnberg / Drezda vasúti tengely, amelyek fejlesztése érdekében az 35. táblázatban látható projekteket hajtották végre. Az alábbiakban a folyosók egységben való kezelésének a szemléletében bemutatjuk azokat a TEN-T forrásból finanszírozott projekteket, amelyek e két folyosót érintik. A következő programozási időszakra való felkészülést egyrészt meghatározzák a TEN-T vonalak kapcsán az uniós irányelvek, amelyek az EU szintű elérhetőség javítását hivatottak fejleszteni. Másrészt meghatározók a regionális társadalmi-gazdasági kapcsolatok szempontjából a térség országaival való jobb összeköttetés biztosítása. Ennek az iránynak a megalapozására várhatóan a közeljövőben indulnak új megvalósíthatósági tanulmányok, amely a Magyarországot a szomszédos országokkal összekötő határmetszési pontoknak az átjárhatóságát és kiépítettségét vizsgálja. A munka során összközlekedési vizsgálatokat készítenek, amelyben a közúti, vasúti, tömegközlekedési, kerékpáros, vízi stb. közlekedési lehetőségeket is számba veszik. A nemzetközi elérhetőséget szolgáló közlekedésfejlesztési projektek esetében kiemelt szerepe van a Külügyminisztériumnak, a metszéspontok és az útvonalak tárgyában a szomszédos országokkal lefolytatott egyeztetések miatt. Az említett vizsgálat során mindazokat a tényezőket is fel kell tárni, amelyek a jövőbeli tervezés, felkészülés során szakmailag a hazai fejlesztési igényeket alá tudják támasztani.
239
TEN-T prioritás
projekt neve
projekt kezdete
PP22
Vasútállomási rekonstrukció Olomoucban
2009. április
PP22
A 22-es vasúti tengely fejlesztési tanulmánya
2008. január
projekt vége
leírás
2010. október
A projekt célja az olomouci vasút állomás és csomópont modernizációja, a Cseh Nemzeti Tranzit Vasúti Korridor részeként összekötni Csehországon keresztül Szlovákiát és Németországot. A projekt során modernizálásra kerül a Prerov-Ceská Trebová vonal, amely részét képezi a 22es Athén-Szófia-Budapest-Bécs-Prága-Nürnberg/Drezda és a 23-as Gdansk-VarsóBrno/Bratislava-Bécs tengelynek.
A projekt tartalma a Thessaloniki-Promachon-Kulata-Szófia-Vidin-Calafat-Craiova-Timisoara2015. december Curtici-Lőköshaza-Budapest-Győr-Hegyeshalom vonal. A projekt részét képezi a teljes vonalra készített megvalósíthatósági tanulmány (A fázis) A projekt az Olaszország és Szlovénia közötti határon átnyúló vasúti szakaszt tartalmazza
PP6
PP6
Trieszt/Divača határon átnyúló vasútvonal: a Trieszt-Divača2008. december 2013. december Ljubljana-Budapest-Ukrajna határ tanulmányterve
Megvalósíthatósági tanulmány a Budapest-Keleti-Miskolc2009. március Nyíregyhaza vasútvonalszakaszról Tervezési előkészítés a Biatorbágy (bez.)-Tata (kiz.) vasútvonalról FEREX - Ferihegy Express Előkészítő tanulmány a PPP konstrukcióról a Budapest belváros és Budapest Ferihegy (TEN-T) Nemzetközi Repülőtér vasútvonalról.
Regionális szinten a projekt nagyon jelentős, mivel a vonal nagy szerepet fog játszani az Alpok régió teherforgalmi torlódás könnyítésében. A cél, hogy a forgalom jelentős részét az Adriai kikötők felé (Trieszt és Koper) irányítsa. Európai léptékben az új vonal összeköti a Portugáliából és Spanyolországból induló teherforgalmat Közép- és Kelet-Európával, így hozzájárul a gazdasági növekedés potenciáljának kihasználásához.
2013. december
Az előkészítési projekt jelenleg folyamatban van.
2009. január
2011. december
A projekt célja Budapest és Bécs között a jelenlegi 2 óra 45 percről 2 órára való csökkentése. Ennek érdekében fel kell újítani az állomásokat, a pályát, a biztosítóberendezéseket és javítani kell az utasok számára a biztonsági feltételeket.
2008. január
A tanulmány célja olyan tervek készítése, amely közvetlen vasúti összekötetést tesz lehetővé Budapest belvárosa és a Budapest Liszt Ferenc Nemzetközi Repülőtér között. Ehhez szükséges 2009. december a repülőtérnek a már meglévő vasútvonallal való összeköttetésének a tervezése, valamint intermodális közlekedés feltételeinek a megteremtése (légi, közút, vasút).
240
TEN-T prioritás
projekt neve
projekt kezdete
projekt vége
leírás
PP6
Ez a projekt, a 6-os tengely részeként (Lyon-Trieszt-Divača/Koper-Divača-LjubljanaBudapest-ukrán határ) a Ronchi Sud és Trieszt közötti új vonalra koncentrál. Ezt támogatja az Ronchi Sud - Trieszt szakasz: 62007. október 2012. szeptember os tengely - nemzeti rész erről a szakaszról szóló tanulmány. A szakasz összeköti az új vasutat Ronchi Repülőtérrel és folytatódik 32km-en keresztül Triesztig alagutakon és nyílt terepen keresztül.
PP6
A Divača-Ljubljana új, nagykapacitású/nagysebességű vonal megépítésének előzetes tanulmánytervének kidolgozása
PP6
A Ljubljana-Zidani új, nagykapacitású/nagysebességű vonal megépítésének előzetes tanulmánytervének kidolgozása
2009. július
2011. április
ERTMS fejlesztés az E korridoron (Drezda-Constanta) osztrák autóút A MÁV-TRAKCIÓ mozdonyainak átalakítása ETCS egységekkel, hogy azok használhatók legyenek az E Korridoron
Ez a projekt, a 6-os vasúti tengely részeként (Lyon-Trieszt-Divača/Koper-Divača-LjubljanaBudapest-ukrán határ) a Divača-Ljubljana új, nagykapacitású/nagysebességű vonal (160/250 km/h) megépítéséhez szükséges beruházási területi és projekttervezési dokumentumok kidolgozását célozza meg. A tervezett vonal előreláthatólag 50-60 km, a tervezési variánsok kiválasztásának függvényében. A tervezett új Zidani híd-Ljubljana új, nagykapacitású/nagysebességű vonal (160-250 km/h) előreláthatólag 50-55 km, a tervezési variánsok kiválasztásának függvényében. Az akció fő célja az interoperábilis vasút megvalósítása az ERTMS E Korridor jelentős szakaszán bizonyos számú tehermozdony ETCS technológiával való felszerelésével. A projekt a MÁV-TRAKCIO 35 mozdonyának 2. szintű, 2.3.0d verziójú ETCS egységekkel való felszerelése. Részletesen a projekt a következő tevékenységeket fedi el: 10 db 1047-es Siemens mozdony felszerelése 25 db TRAXX Bombardier típusú mozdony kipróbálása
46. táblázat: TEN-T forrásból finanszírozott projektek a PP6 és PP22 folyosón Forrás: TEN-T Executive Agency hivatalos honlapján közzétett adatok
241
IV.5. Programmenedzsment összefoglaló, javaslatok A programmenedzsment vizsgálatát két fő dimenzió képezte. Egyrészt az intézményrendszer felépítésének, szereplőinek és a közöttük fennálló kapcsolódások változásának vizsgálata történt meg a 2000-2011 közötti időtávban. Másrészt az elemzések tárgyát képezte a projektek előrehaladásának alakulása. A cél annak vizsgálata, hogy melyek azok a tényezők az intézményrendszer felépítése, illetve a projektek lebonyolítása kapcsán, melyek azok a problémák, amelyek csúszásokat, késéseket okoznak a megvalósítás során. Intézményrendszer változásai Az intézményrendszerben bekövetkezett változások szükségszerűen befolyásolják a rendszer működésének hatékonyságát, és ezen keresztül a közlekedésfejlesztési projektek előrehaladását és eredményességét, ami pedig végeredményben a programcélok teljesülésében vagy a várt eredmények elmaradásában csapódik le. Az intézményrendszer változásait elsősorban az uniós folyamatok generálták. 2004-ben még a GKM különböző osztályai köré csoportosultak az uniós és hazai finanszírozású fejlesztések, valamint az alágazati szakmai feladatok. 2006-ban kezdődött egy nagyon nagy léptékű változás, amit az uniós források ugrásszerű növekedése tett szükségessé. A változások erőteljes koncentrációt eredményeztek, ami ugyanakkor összetettebbé tette a munkamegosztást. Több területen nem (volt) egyértelmű a feladatok lehatárolása, ami tovább nehezítette az együttműködést, ez pedig fokozta az egyes szereplők között a feszültséget. Részben ennek eredményei a bemutatott stratégiai hiányosságok. (Ez visszafelé is igaz, hiszen a stratégiai hiányosságok is nehezít(het)ik az intézményrendszer működését.) Az intézményrendszert érintő változások pozitív eredménye, hogy uniós hatásra az érintettek széles köre elsajátította a közlekedésfejlesztéshez kapcsolódó uniós projekt előkészítési, tervezési gyakorlatot, bár vannak még olyan területek, ahol lassabban megy az alkalmazkodás, illetve kevésbé terjednek a szakmai tapasztalatok. A változásoknak ugyanakkor az egyik legkomolyabb hatása a stabilitás, a kiszámíthatóság hiánya. A bizonytalanság miatt elhúzódnak a döntések, és rugalmatlanabbá válik az intézmények működése. A rendszer egészére nézve meghatározó következmény, hogy kevés kapcsolódási pont alakult ki az uniós intézmények és a minisztérium között, ami szintén lassítja az eredményességet. Projekt előrehaladás A projekt előrehaladás vizsgálata néhány vasúti és közúti (ISPA/KA/KözOP forrásból megvalósult) projekt mélyelemzésén alapult. A projektek egyedi vizsgálata alapján megállapítható, hogy az ISPA/KA projektek esetén átlagosan egy tender eljárás 44 hétig, közel egy évig tartott. A KözOP esetében rövidült ez az idő (a KözOP két vizsgált kivitelezési projektjében ez már csak 30 hét), de elsősorban az ajánlat szakmai előkészítésének kárára. Eltekintve annak vizsgálatától, hogy a különböző projektek megvalósításának ideje a műszaki tartalomtól függően nagyon eltérő lehet, ISPA/KA projektek esetén átlagosan a tendereljárás az alprojekt egésze időszükségletének (azaz a tender dokumentáció elkészítésétől kezdve a projekt befejezéséig) 28%át tette ki. Ugyanezen projekteknél a kivitelezés az eredetileg tervezett határidőket tekintve a projektek teljes időtartamának 47%-a, míg a határidő módosítások miatt keletkezett többlet idő/késés a teljes projekt 25%-a volt. A projektek megvalósítása szempontjából hasznosnak bizonyult a 10%-ra növelt pénzügyi tartalék alkalmazása, ezek teljes felhasználására jellemzően nem is került sor, de jelentősen segíti az időközben felmerülő problémák kezelését, s megelőzi a költségtúllépést. 242
A nagy intézményi átalakításnak elsősorban a projektek látják a kárát. Az intézményi átalakítások ugyanis együtt járnak rövidebb vagy hosszabb ideig tartó átmeneti időszakkal, ami az operatív munkavégzés tekintetében lelassulással vagy rosszabb esetben leállással kísérve zajlik. A pénzügyi problémák esetében alapvetően két tényező a meghatározó: a költségtúllépés és a támogatásvesztés lehetősége. Akár jogi problémák (pl. ÁFA-elszámolhatóság kérdése), a pénzügyi válság hatásai, költségvetési korlátok, árfolyamgyengülés, intézményi változások, műszaki problémák, időjárási viszonyok állnak a háttérben, azok hatásai végső soron mindig a forráslehívásokba csatornázódnak be. Idő és költségtúllépések Az elemzések és az interjúk alapján a projektek lebonyolításában fellépő problémák (idő és költségtúllépések) és azok lehetséges okai a következők: − Közbeszerzések előkészítése és lebonyolítása Az ISPA projektek esetében a csúszások hátterében elsősorban a közbeszerzési eljárások változásai és az uniós gyakorlat átvétele állt. Ez egy tanulási folyamat volt, azaz párhuzamosan zajlott a pályáztatással, melynek során egy egészen új projektszemlélet-rendszert, újfajta eljárásrendet kellett kialakítani és megtanulni. Az EU csatlakozást követően, a hazai közbeszerzési törvény alkalmazása révén megnyílt a lehetőség a jogorvoslati eljárásokra, mely szinte minden projekt esetében, különösen a kivitelezési tendereknél (többszöri megtámadás, többszöri kiírás stb.) jelentős késedelmet okoz. Az ütemezésnél viszont nem számol(hat)tak azzal, hogy a közbeszerzések időigénye jelentősen megnő. A pénzügyi folyamatokhoz kapcsolódó, de azon túlmutató probléma, hogy a közbeszerzések kapcsán az egyoldalú, ár alapú verseny a jellemző, amely miatt szinte minden tendert csak nyomott áron, gyakran önköltségi ár alatt lehet megnyerni. Viszont ha nem a legalacsonyabb ár nyerne, azzal az uniós érdek sérül, így ennek feloldása nehezen valósítható meg. Ennek eredményeként azonban háttérbe szorulnak a szakmai referenciák, és romlik a kivitelezés minősége. − Döntési folyamat elhúzódása Általában megfigyelhető, hogy a tendereztetés egy-egy szakaszának a kitolódása a döntések elhúzódására vezethető vissza. E téren sikerült jelentős eredményeket elérni, hiszen a vizsgált időszakban felére csökkent a döntéstől a szerződéskötésig eltelt idő. − Projektek feldarabolása A lebonyolítást az ISPA/KA vasúti projektek esetében alkalmazott „felszalámizás” is nehezítette, hiszen a IV. folyosó négy projektje összesen 34 alprojekt keretében került megvalósításra. A megvalósítás során ez ugyan szélesebb hazai vállalkozói kört mozgat meg, javítva az ágazat hazai gazdasági szerepét, ugyanakkor ehhez legalább 34 tendereljárást kellett lebonyolítani. A sok különböző kivitelező és közöttük a hiányzó kommunikáció miatt a vállalkozók kevésbé rugalmasan tudják a fellépő külső körülményeket (pl. időjárás, egy-egy feladat elcsúszása) kezelni, így az egyes szakaszok megvalósítása sokszor egymást „akadályozza” az előrehaladásban. Mindemellett az intézményrendszer oldaláról is sokkal nagyobb erőforrásokat emészt fel a projekt egészének a koordinációja. − Jogszabályok, eljárásrendek Igen nagy problémát jelent az engedélyezés/jóváhagyás lassúsága. Az engedélyeztetési eljárás túlságosan bonyolult, kiszámíthatatlanná teszi, és jelentősen lassítja az előkészítést. E mellett az időszak egészére nézve jelentős problémát okozott, hogy a projektek egy részéhez nem készült 243
környezeti hatásvizsgálat és Natura2000 hatásbecslés, és ez kritikus eleme volt a támogatásnak. Ennek hátterében az állt, hogy több évig tartott harmonizálni a hazai jogszabályt az EU irányelvvel. Ez pedig odáig vezethet, hogy ha a projekt az előkészítés hiányosságai miatt nem lesz támogatható, az adott keret felszabadul és a pénzügyi kereteket nem lehet időben lehívni, a projektet pedig költségvetési forrásból kell finanszírozni. Jelentősen növeli a szabad keret kockázatát az ÁFA-elszámolhatóság kérdése, amely még döntésre vár. Az Európai Bizottság néhány esetben felfedezett szabálytalanságokat az elszámolható költségek kapcsán, ami miatt a már előrehaladott állapotban lévő projekteknél bizonyos költségek (elsősorban egyes szerződésmódosítások, pótkifizetések) nem elszámolhatóvá váltak, mert nem feleltek meg a támogatási szabályoknak. E költségeket ezt követően hazai forrásból kell finanszírozni, amely további terheket ró a hazai költségvetésre. − Projekt előkészítés Nincs elég idő a projektek alapos szakmai előkészítésére, a tanulmánytervi fázisra, az önkormányzatokkal közműszolgáltatókkal, üzemeltetőkkel való egyeztetésre, mivel csak a vizsgált 10 éves időtartamot nézve is többször módosultak a projekt listák. A pénzügyi kötelezettségvállalások teljesítése azonban kényszerítően hat a projektek benyújtására. A nem megfelelő előkészítés pedig időbeli- és költségtúllépéseket is okoz. Itt kell visszautalni a stratégiai fejezet megállapításaira, hiszen a projektlisták gyakori változtatásait mérsékelhetné egy stabil szakpolitikai stratégiai háttér. További probléma, hogy a társfinanszírozás egyre komolyabb költségvetési hozzájárulást igényel. A program tervezésekor magasabb támogatási aránnyal kalkuláltak, de a jövedelemtermelő projektek esetében az uniós szabályok szerint ettől az aránytól jelentősen elmaradtak. − Az intézményi, szervezeti változások A projektekben résztvevő szervezetek közötti bonyolult kapcsolatrendszer, a folyamatos változások, átalakulások jogi problémákat is eredményeztek, melyek több projektet lassítottak. Ugyanez jellemző a kivitelezői oldalon is, ahol a kifizetéseket akadályozza a vállalkozások közötti nehezen átlátható jogutódlási folyamat kezelése. − Műszaki tartalom A nem megfelelő előkészítés miatt sokszor a projektek megvalósítása során derült fény arra, hogy a műszaki tartalomban módosításokat kell eszközölni. Olyan esetekre is volt példa, amikor túlságosan elhúzódtak a projektek, így a korábban elkészített tervek műszaki tartalma változtatásokat igényel, hogy az aktuális állapothoz tudjanak igazodni a megvalósítás során. − Közhasznúság fogalmának kezelése Általánosságban elmondható a hazai intézményrendszeri szereplőkre, hogy nem kezelik helyén a közhasznúság fogalmát a fejlesztéspolitikában, emiatt egyrészt egyes projektekben ésszerűtlen, drága megoldások születnek (területpazarló beruházások hatalmas kisajátítási igénnyel, támfalak, völgyhíd, M0, M6 alagutak stb.), másrészt az önkormányzatok és/vagy a környezetvédelmi intézményrendszer az együttműködés során nem feltétlenül veszi figyelembe a közlekedési projektek nemzetstratégiai jelentőségét, amelynek eredményeként jelentős többletköltségekkel lehet csak kezelni a problémákat.
244
V. FELADATCSOPORT: FENNTARTHATÓSÁGI ELEMZÉS A fejezet a közlekedésfejlesztési projekteket pénzügyi és környezeti fenntarthatóság szempontjából tekinti át, rávilágítva a legfontosabb probklémákra, kritikus pontokra, kockázatokra.
V.1. Pénzügyi fenntarthatóság A közlekedési infrastruktúra fejlesztési projektek esetében a pénzügyi fenntarthatóságnak különösen nagy szerepe van, tekintettel a magas költségvonzatra mind a beruházás, mind az üzemeltetés és karbantartás oldaláról. Az értékelés célja a rövid távú pénzügyi stabilitás, másrészt a hosszú távú pénzügyi fenntarthatóság vizsgálata.
V.1.1. Rövid távú pénzügyi fenntarthatóság Az értékelés korábbi fejezeteiben számos projektet részletesen megvizsgáltunk, amelynek köszönhetően a projektek rövid távú, azaz a projekt élettartamára kiterjedő információkat is elemeztünk. Elsősorban a program és projektmenedzsment, az eredményesség vizsgálata szolgált hasznos információkkal. Ebben a fejezetben a cél az információk szintézise az alapján, hogy a projektek időtartama alatt a betervezett költségekkel kapcsolatban felmerülő problémák hol csapódnak le többletköltség formájában. A következő tématerületeket vizsgáljuk: 1. Forrásösszetétel, uniós támogatáson kívül egyéb szükséges források. 2. Az uniós támogatáson kívül a többi forrás „használata” kinek és mekkora költséget eredményez? 3. A külső körülmények megváltozása, a külső/belső bizonytalansági tényezők hatása. 1. Forrásösszetétel, uniós támogatáson kívül egyéb szükséges források. Az uniós források esetén a projektek uniós támogatási összegét minden esetben ki kell egészíteni önrésszel (hazai társfinanszírozás, saját forrás.) Jelen esetben a társfinanszírozás a meghatározó, és ennek a támogatási arányai meghatározóak a költségvetés szempontjából. A leszerződött projekteknél a vállalkozásokat nem tekintve 21% társfinanszírozásra volt szükség a vizsgált 11 év alatt, ami közel 400 Mrd forintot jelent. 2. Az uniós támogatáson kívül a többi forrás „használata” kinek és mekkora költséget eredményez? A hazai társfinanszírozás nagysága jelentős tételeket jelent a hazai költségvetésben. (Erről részletesen ld. az EU és hazai költségvetési források illeszkedését.) Így a változások szükségszerűen ott csapódnak le. A közlekedési infrastruktúra sajátossága okán a többletforrásnak – néhány területtől eltekintve – végső soron mindig a költségvetés a forrása. A kedvezményezettek között szerepelnek önkormányzatok, kistérségi társulások, állami tulajdonú vállalatok (NIF, Magyar Közút, MÁV, helyi közlekedési társaságok, Volán társaságok, kerékpárútépítés kapcsán környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságok, nemzeti park igazgatóságok stb.). Kivételt a GYSEV, a logisztikai célú projektek és egyes turizmushoz (vitorláskikötők) köthető fejlesztés képez. A megkötött támogatási szerződések alapján a vállalkozások, amelyek körébe nem tartoznak bele az önkormányzati, illetve állami tulajdonú vállalatok a támogatások 4,5%-át használták fel. Az önkormányzatok, társulások és az önkormányzat tulajdonában lévő közlekedési vállalatok az összes leszerződött támogatás 25,5%-át. Az állami tulajdonú vállalatok és intézmények pedig a források 70%-a erejéig a kedvezményezettek.
245
3. A külső körülmények megváltozása, a külső/belső bizonytalansági tényezők hatása. Azt már a projektek előrehaladásának vizsgálata fejezetben részletesen bemutattuk, hogy milyen lehetséges előfordulásai vannak a költségtúllépéseknek, azok hogyan csatornázódnak be a projektekbe, és az milyen többletköltséget jelent a költségvetésre nézve. Ezért itt csak röviden felsoroljuk, hogy melyek ezek a tényezők: − Forrásvesztés lehetősége áll fenn, amikor a betervezett projekt mégsem részesülhet uniós támogatásból és hazai költségvetésből kell finanszírozni. − A KözOP tervezésekor kalkulált 85%-os támogatási aránytól elmaradó értékek miatt a hazai hozzájárulás aránya jelentősen nő. − Az árfolyam ingadozás miatt a forintban elszámolt projektekre kisebb támogatás jut, mely a hazai rész növelését eredményezi – a hazai költségvetés hozzájárulása folyamatosan nő. − Az önrész finanszírozás nehézségei miatt EIB hitelből finanszírozzák az önrész egyre növekvő hányadát. − ÁFA-kérdés - NIF Zrt. és az Európai Bizottság peres eljárása − Bizonyos költségek (elsősorban egyes szerződésmódosítások, pótkifizetések) nem elszámolhatóvá váltak, mert nem feleltek meg a támogatási szabályoknak. − A hosszabb átfutási idő alatt nagymértékben változott a Ft/Euro árfolyama, jelentős volt az inflációs hatás, ami ráépült a kivitelezési árakra. − Pótmunkák elvégzése is általában a költségvetést terheli
V.1.2. Hosszú távú pénzügyi fenntarthatóság A hosszú távú pénzügyi fenntarthatóság során a projekt lezárását követő pénzmozgások, azaz az üzemeltetési és karbantartási költségek ill. bevételek képezik az értékelés tárgyát. Számos értékelési jelentés foglalkozott már a kérdéssel, ezért először a különböző dokumentumokból gyűjtöttük össze a tapasztalatokat. Ezen információkat kiegészítve az interjúkon elhangzott szakmai megállapításokkal felvázoltuk, hogy melyek azok a tényezők, amelyek elsősorban befolyásolják a fenntarthatóság kérdését, melyek a lehetséges problémák és azok megoldásához milyen feladatok merülhetnek fel. A projektdokumentációban az egyes projekteket fenntarthatósági szempontból 30 éves üzemeltetési távlatban vizsgálják, s a támogathatóság feltételének számít ezen időtávon a fenntarthatóság biztosítása. Infrastruktúra fejlettsége, kiépítettsége - előzmények Rövid kitérőként érdemes megemlíteni az úthálózat fejlesztés és karbantartás gyakorlatának előzményeit annak érdekében, hogy teljes képet alkothassunk a mai körülmények kialakulásáról. Az előző rendszerben a hazai útépítő ipar nagyiparrá vált az aszfaltgyártás fejlődése, a motorizáció és az életszínvonal viszonylagos emelkedése hatására. Ennek eredményeként óriási előrelépés történt az utak burkolatának az állapotában. Viszont már a 80-as években elkezdődött az ágazat leépülése, amely az útburkolat gyors leromlásához vezetett. A forrás és alapanyag hiány miatt a rendszerváltozás óta egyre kevesebbet tudnak fordítani az utak megerősítésére, karbantartására. Ennek eredményeként a rendszerváltást követően országos szinten nagyon leromlott volt az úthálózat állapota (útburkolat, alépítmény, hidak, átereszek stb.). A vasúti infrastruktúra kapcsán még kedvezőtlenebb a helyzet, hiszen arra lényegében egyáltalán nem költöttek forrásokat, az alágazat teljesen háttérbe szorult. Csak az uniós forrásoknak köszönhető, hogy megkezdődött egy vasút felújítási hullám. Ez azonban csak a fővonalakat érinti. A mellékvonalak továbbra is romló állapotban vannak, viszont ennek a nagyon
246
alacsony szolgáltatási színvonalnak a fenntartása is jelentős költségeket emészt fel. Ezért merült fel több kormányzati intézkedés során, egyes mellékvonalakon a személyszállítás megszüntetése. A kerékpár úthálózat kérdése is különösen fontos a fenntartási kérdések között. Szintén nagyrészt uniós hatásnak köszönhető, hogy ennyire népszerűvé vált a kerékpáros forgalom az ország egészében. Ez együtt járt az EU szintjén is kiemelkedően magas kerékpárút hálózat fejlesztéssel. A kerékpárutak fenntartása az önkormányzatok feladata, akiknek egyre kevesebb forrás áll a rendelkezésére, hogy ellássa az üzemeltetési és karbantartási feladatokat, a csökkenő állami források és a már felvett hitelek (részben a közlekedésfejlesztési projektekre) terhei miatt. A helyi közösségi közlekedés esetén is hasonló problémák merülnek fel bár kisebb mértékben. A városi közösségi közlekedést biztosító vállalatok karöltve a VOLÁN társaságokkal, amelyek sok helyen a helyi közlekedést is ellátják, már nagyrészt átestek azon a reorganizációs folyamaton, ami lehetővé tette a szolgáltatásorientált, hatékony, versenyszemléletű működést. Elsősorban Budapest esetében léptek fel az elmúlt években nagyon komoly nehézségek az üzemeltetést illetően. Megváltozott társadalmi-gazdasági feltételek Mindeközben óriási mértékben megemelkedett az utak terhelése a növekvő forgalomnak, elsősorban teherforgalomnak köszönhetően. Magyarország tranzit szerepe miatt nagyon jelentős közúti forgalmat bonyolít le. Ez egyrészt bevételi lehetőség a gazdaság számára, s befektetésösztönző, munkahelyteremtő szerepe is van, másrészt komoly környezeti terhelést okoz az országban. Fontos lenne, hogy a gazdasági-társadalmi előnyökből nagyobb mértékben részesüljön az ország, s a hátrányokat, károkat ezzel kompenzálni lehessen. E probléma nemcsak országos, lokális szinten még hatványozottan van jelen. Bizonyos területeken például az elkerülőutak, illetve a nehézgépjármű forgalmat levezető főutak hiánya települések ellehetetlenüléséhez vezetett. A személyi közlekedés szintén jelentős változáson ment keresztül. Bizonyos viszonylatban nőtt a mobilitás az országon belül, más esetekben viszont visszafejlődött. Ezeket a változásokat többek között az ingázási (munkahelyre, iskolába), életmódbeli (vásárlási szokások, dezurbanizáció), életszínvonalbeli (leszakadó térségekben nincs pénze a lakosságnak utazásra) változások, a turisztikai kereslet alakulása, a gazdasági erőközpontok elhelyezkedése (korábbi forgalmas területek leépülése a gazdasági szerep megszűnésével és elégtelen kapacitással bíró új központok megerősödése) gerjesztik. Mindez komoly keresleti változásokat jelent az infrastruktúrára. Az infrastruktúra elemek kiépítettsége, annak kapacitása mellett a fogyasztói igények változása is átalakuláson ment keresztül. Mind a személy mind a teherforgalom esetén a közlekedés különböző alternatívái közül lehet választani, akik az éleződő versenyhelyzet miatt a kínálati menetrenddel, az árak csökkentésével, az utazási idő lefaragásával, a színvonal emelésével illetve a kapcsolódó szolgáltatások bővítésével és nem utolsó sorban a biztonság fokozásával tudnak előnyöket kovácsolni. Az utazási idő esetében arra kell tekintettel lenni, hogy más a tervezési sebességgel elérhető legrövidebb utazási idő, és más az utazók által észlelt tényleges idő. A kettő közötti eltérés a fogyasztó által a nettó utazással eltöltött időn kívüli időből ered, ami elsősorban az egyéni közlekedéssel szemben meghatározó. Ez magába foglalja a járműhöz való eljutás idejét, a megállásokat, átszállásokat, várakozásokat, a célállomáshoz való eljutási időt, valamint amennyiben szükséges a jegyvásárlást. A színvonal emelése során meghatározó tényezőként a járműpark cseréjét (buszok, villamosok, vasút), komfort növelését, utastájékoztatást, állomások, megállók állapotát, jegyvásárlási lehetőségek körének bővítését stb. kell kiemelni. A kapcsolódó szolgáltatások pedig elsősorban az utazással és várakozással töltött idő eltöltésének minőségi javítását szolgálják, mint az állomásokon, megállóhelyeken és a
247
járműveken elérhető Internet szolgáltatás, egyéb az esetleges várakozás során igénybe vehető vendéglátóhelyek, üzletek színvonala. Új és felújított infrastruktúra elemek További szempontként az előbbinek kicsit ellentmondva éppen az új létesítményeket kell kiemelni. Az értékelés során vizsgált időszakban indult meg egy olyan nagy léptékű autópálya építési hullám, ami jelentős többlet költségeket jelent az üzemeltetés számára. Pozitívumként kell kiemelni, hogy az uniós projekteknek köszönhetően nagyon jelentős rekonstrukciós munkák is történtek, amelyek rövid távon jelentős költségcsökkentést eredményeznek a projektek egy részénél. Azért csak részénél, mivel ha a rekonstrukció, mint például a vasúti pályafelújításoknál, komoly technológiai fejlesztéssel társul, akkor az szintén költségemelkedéssel jár. Információ hiány - monitoring További technikai jellegű akadályt jelent az üzemeltetés területén az információ hiány. Sem a döntéshozók, sem a stratégiai tervezésben részt vevők, sem az előkészítési folyamatban érintettek széles köre nem tudja pontosan, hogy mennyibe is kerül adott infrastruktúra elem üzemeltetése. Ennek egyrészt az elégtelen kommunikáció, így a tervezési folyamat jelentős kockázati elemet hordoz magában. A tisztán látást nehezíti, hogy nem nyilvános információkról van szó, amelyek kiadása sokszor piaci érdekeket sért. Máshonnan pedig nem lehet adatokhoz jutni. A nem állami üzemeltetésű autópályák esetében pedig különösen nehéz az információszerzés. A projektelőkészítés során a tervezői tapasztalatok alapján elmondható, hogy a MÁV-nál nem elsősorban az együttműködéssel, sokkal inkább a nyilvántartással van a probléma. Egyrészt kevéssé kompatibilisek a pénzügyi adatok a tervezéshez szükséges struktúrával. Másrészt technikai kérdéseket vet fel, hogy a különböző vonalszakaszra vetített költségek között miért vannak olyan jelentős eltérések, noha a műszaki különbségek azt nem feltétlenül indokolják. Vélhetően a fizikai és pénzügyi elszámolási egységek összeegyeztetésében húzódik a probléma gyökere. A tervezett és kiszámítható karbantartási terv és leginkább karbantartási gyakorlat hiányában például nehéz meghatározni egy átlagos karbantartási költséget infrastruktúra elemenként. Nehezíti a probléma megoldását, hogy mindegyik üzemeltető (MÁV, ÁAK, MK, önkormányzatok stb.) problémáit külön kell kezelni, hiszen részben vagy egészben különböznek egymástól. Az információhiányhoz kapcsolódik a monitoring információk biztosítása. A közlekedésfejlesztési politika egésze szempontjából nem elégséges a jelenlegi rendszer, ami az EMIR-ből és a különböző helyeken fellelhető kevéssé felhasználóbarát adatbázisokból áll. Javasolt egy olyan átfogó monitoring rendszer kialakítása, amely ténylegesen betölti a döntésalátámasztó feladatokat a közlekedésfejlesztésben. Ennek a módszertanához a potenciális felhasználók, az adatgazdák és a szakpolitikai tervezők együttes igényeinek a figyelembe vétele szükséges. Pénzügyi kiszámíthatóság, stabilitás hiánya Az eddig vázoltak természetesen nem jelentenek garanciát a fenntartásra, ha nincs meg hozzá a stabil pénzügyi háttér. Amikor ez nem megfelelő, és csak nagyon szűkös keretekből lehet gazdálkodni, akkor viszont még sokkal inkább szükséges a tervezett üzemeltetési és karbantartási rendszer valamint az ezzel összeegyeztetett stratégiai alapú fejlesztés.
248
Az eddig vázoltak ismeretében tehát egyértelmű, hogy ha szinten akarjuk tartani az infrastruktúra hálózat minden elemét, akkor az egyre nagyobb terhet jelent a költségvetés számára, ugyanakkor nem készültek nyilvános kalkulációk, hogy rövid- és középtávon milyen nemzetgazdasági ráfordításokra lenne szükség. Ezzel kapcsolatban a közlekedésfejlesztési szereplők (beleértve a döntéshozókat, tervezőket, beruházókat, üzemeltetőket stb.) hatóköre a költségek optimalizálására való törekvés erejéig terjed ki. Azaz társadalmi (megfelelő kereslet, társadalmi haszon) és gazdasági szempontból (költséghatékony, pénzügyileg vállalható költségek) is kiegyensúlyozottnak kell lennie a rendszernek. Ennek során két kérdés köré rendeződnek a problémák: Hol legyen közlekedési infrastruktúra elem? (mely pontok között kell összeköttetést teremteni) Milyen szintű infrastruktúra elemre van szükség? (autópálya, első vagy másodrendű főút, kikötő) Költség-haszon arány Mindezek arra mutatnak rá, hogy a tervezési folyamat során kulcsfontosságú az a kérdés, hogy milyen igényeket akarunk kielégíteni az infrastruktúrafejlesztéssel, és hol van kereslet a további fejlesztések iránt. Az igények és a kereslet azonosítása során pedig szakértők szerint kulcsfontosságú a látens kereslettől való elvonatkoztatás és a valós társadalmi-gazdasági szükségletre való koncentrálás. Itt lép be a hasznosság kérdése a fenntarthatóság témakörébe. Az új fejlesztéseket és a rekonstrukciókat akkor kell végrehajtani, illetve csak olyan szintig kell megvalósítani, amely még kitermeli a költségekhez mérten a szükséges társadalmi hasznokat a használó részéről. Ez azonban új megközelítést igényel az érintettek részéről, amelyhez néhány már berögzült gyakorlatnak kell változni: Túlzottak a társadalmi elvárások a közlekedési infrastruktúra tekintetében a társadalom oldaláról, amelyeknek a döntéshozók meg is akarnak felelni, nem számba véve annak a súlyos költségterheit. Általános nézőpont a fenntarthatóság során, hogy az üzemeltető intézménynek, amely általában egy állami szervezet, kell gondoskodni a költségek finanszírozásáról. Ez azonban nem fedi le teljesen az uniós elveket: „szennyező fizet elve”, illetve a támogathatóságnak az az alap feltétele, hogy a projekteknek társadalmilag meg kell térülnie. Sok esetben a már megépített új infrastruktúrának az elvárthoz képest alacsony a forgalma, vagy, mert nem megfelelő volt a projekt időzítése és később kellett volna megépíteni (pl. M6, M60), vagy mert elegendő lett volna alacsonyabb szintű infrastruktúrát létesíteni, amelynek a költségei még indokolhatók a hasznai révén. A vasúti infrastruktúra esetében a szakértők véleménye szerint nagyságrendileg a beruházási költség 1,5-2 %-át kell a vonalra költeni a biztonságos működtetés érdekében. Ezen túlmenően pedig a felsővezeték, biztosítóberendezés, valamint a pálya – nem egységesen, de – 25-30 év alatt amortizálódik, így azokat pótolni szükséges. Negatív fenntartási tapasztalatok A fenntarthatóság szempontjából fontos tényező a kivitelezés műszaki megfelelősége, a létrehozott útszakasz karbantartás-igénye. A rosszabb minőségű építkezés az utak tartósságát veszélyezteti, így az építmények minősége gyorsabban romlik, hamarabb szükségesek az újabb
249
beavatkozások.21 A dokumentum alapján javasolandó a hosszabb garanciális intervallum kiírása, ami a kivitelezőt is arra készteti, hogy tartósabb munkát adjon át. Ez azért is fontos, mert így a fenntartási költségek a beruházás utáni években még alacsonyabb szintűek. Az újonnan létrehozott infrastruktúra elemek viszont többlet fenntartási ráfordításokat jelentenek (a felújítások fajlagos költségmegtakarítást eredményeznek az érintett útszakaszon). Mivel a jelenlegi infrastruktúra üzemeltetésére és megfelelő szinten tartására is szűkösek a források, a nem megfelelő kiépítés miatt felmerülő többletköltségek finanszírozása nem megoldható, mely a projektek fenntartását nehezíti. A NFT ROP közúti projekteket értékelő jelentése megállapítja, hogy a közút-felújítás jelenlegi módszerei nem minden esetben érik el a kitűzött célt, azaz rövid idővel a beavatkozás után ismét tönkremenetelt, illetve arra utaló hibajelenségeket tapasztaltak a vizsgált útszakaszokon. Az értékelő jelentés 66 projekt teljesítésének helyszíni vizsgálatával a következőeket állapította meg: Teljesen elfogadhatóan teljesítették a projektek 39%-át. A kivitelezés elfogadható volt, kis burkolathibákkal, kátyúkkal, festési hibával a projektek 11%ánál. Az útszerkezet súlyosan hibás volt (alépítmény gyenge teherbírása, nem megfelelő tömörség vagy kötőréteg, vízelvezetési hibák) a projektek 33 %-ánál. Az útszakasz a vizsgálat során is javítás alatt állt 2 projektnél. A műszaki tartalommal nem alátámasztott költségtúllépést állapítottak meg 1 projektnél. A fő problémákat a következőképpen azonosították: az alépítmény megerősítésének hiánya, az alkalmazott aszfaltkeverékek nem megfelelő megválasztása, a burkolathoz kapcsolódó vízelvezetés felújításának elmaradása; a technológiai fegyelem megsértése (beépítési hőmérséklet, tömörségi kritériumok stb. ellenőrzésének elmaradása); egymásra épülő aszfaltszerkezetek együttdolgozásának hiánya; a burkolathoz szorosan kapcsolódó létesítmények (padka, szegélyek) felújításának elmaradása. A helyszíni szemlék során megállapították, hogy csupán felületi bevonat készítésével nem érték el a kívánt minőségi javulást. A nem megfelelő tömörséggel, illetve vastagsággal rendelkező burkolatokon hamarabb megjelenhetnek a burkolati hibák (s a víz/fagy nagyobb repedések, süllyedés kialakulásához vezethet). A túl alacsony padkák és a burkolat között megálló víz a pályaszerkezet alá kerülve okozhat károsodást. Ezen tapasztalatok alapján az alépítmény megerősítésére az NSRK ROP-okban nagyobb hangsúlyt helyeztek, s már jellemzően magasabb műszaki tartalmú, jelentősebb beavatkozások történtek. A tapasztalatok más programok esetében sem voltak kielégítőek. A KIOP projektek befejezését követően 2008. decemberben került sor a projektek vizsgálatára. Ez a vizsgálat az útfenntartás műveleteinek jelentős hiányaira mutatott rá, amelyek alapvetően forráshiányból eredtek. A források korlátozottsága miatt elmaradt: az ároktisztítás a vizsgált útszakaszok 80 %-ánál, a padkatisztítás a vizsgált útszakaszok 80 %-ánál, a rézsű fenntartás a vizsgált útszakaszok 50 %-ánál, a burkolatfelület hibáinak helyreállítása a vizsgált útszakaszok 20 %-ánál. Egy-egy vizsgált útszakaszon észlelték a pályaszerkezet leromlását a karbantartás hiányosságai miatt, a rendszeres burkolattisztítás elmaradását, illetve jelentős létszámhiányt karbantartó munkásokból.
21
Ezt támasztja alá a Befejezett közúti projektek állapotának és működésének helyszíni ellenőrzése, 2008. december c. felülvizsgálat
250
Összegzés, lehetséges megoldások a pénzügyi fenntarthatóság javítására Pénzügyi számításokat, kalkulációkat kell készíteni az üzemeltetési és a karbantartási költségekre, ami a műszaki szakértők és a tervezési folyamatban részt vevő szakemberek együttműködésében valósulhat meg. Ezek a szükségszerűséget is szolgálják, hiszen ezek megléte az üzemeltetők számára a szakmai alátámasztást, hivatkozási alapot is jelenti a döntéshozók felé. A tervezési folyamatba javasolt bevonni az üzemeltetőket. Alágazatonként és azon belül kategóriánként természetesen nagyon különböznek az üzemeltetési és karbantartási igények, ezért először a költségeket befolyásoló tényezőket kell számba venni. − A műszaki előírások fényében rögzíteni kell, hogy mik az elvárt követelmények, a működéshez milyen műszaki paramétereknek kell biztosítottnak lenni. Mik a kritikus szintek, amikor beavatkozásra van szükség és milyen jellegű beavatkozásra. − A beruházási elemek élettartama alapján rögzíteni kell, hogy milyen feltételek között és mikor van szükség pótlásra. − Ezekre a műszaki jellemzőkre kell költségbecslést készíteni külön kategóriánként: o 1 és 2 vágányú villamosított és nem villamosított pályák esetén, állomások esetén a kapacitástól függően, különböző sebességek esetén pl.: 80/120/160 km/h. o különböző útkategóriák (2*2 sávos autópálya, 2*2 sávos autóút, 2*1 sávos autóút stb. o kerékpárutak (1 vagy 2 irányú önálló kerékpárút, fizikailag elválasztott közös gyalog-kerékpárút, fizikailag nem elválasztott közös gyalog-kerékpárút, kerékpársáv, közúton előforduló kerékpározási lehetőség) o hidak (rácsos felszerkezetű, alsópályás híd) o belterületi utak, járdák Természetesen az értékek felhasználásához ún. használati útmutatót is kell készíteni, amely leírja egy-egy érték mögött a pontos műszaki paramétereket, összegzi azokat az előfeltételezéseket, amelyekre a szükséges egyszerűsítések (pl. a bonyolult műszaki tartalom egyszerűsítése, egyéb külső befolyásoló körülmények változatlanságának feltételezése, mint árvíz, esőzések, alkatrészek ellopása, balesetek okozta rongálások stb.) igényeltek. A konkrét tervezési folyamatoknál pedig ezekre a kalkulációkra kell tekintettel lenni. Az egyszerűsítések, valamint az eltérő földrajzi adottságok miatt célszerű egy átlagos értéket és/vagy egy intervallumot megadni, amelyen belül mozoghat a költség. A közúti projektek kapcsán ehhez jó kiindulást nyújt az MT útmutató, vasúti projekteknél azonban e kalkulációk elvégzése feltétlenül szükséges. A pénzügyi fenntarthatóság szempontjából fontos tényező a „szennyező fizet elv” gyakorlatba való átültetése az e-útdíjrendszer bevezetésével. (erről részletesebben ld. a Stratégiai fenntarthatóság alfejezetben.) A ROP keretében végrehajtott felújítási munkák nem elégségesek a leromlott állapotú alsóbbrendű úthálózat rendbetételére, szükséges a felújítás érdekében más források bevonása. A fenntarthatóság problémájának a megoldását azonban nem elsősorban a megvalósítás után kell keresni, hanem a tervezés, projekt előkészítés és a már meglévő kapacitás üzemeltetésének rendszere területén.
251
V.2. Környezeti fenntarthatóság A közlekedési projektek jelentős környezeti beavatkozással járnak, ezért különösen fontos a környezeti fenntarthatóság szempontjainak részletes számbavétele is. E szempont a projektértékelés során is kiemelkedő, mely a nagyprojektek esetében az EU Bizottság bírálataiban is megjelenik (a projektek csúszásában a környezeti szempontok nem megfelelő figyelembe vétele és a környezeti tanulmányok nem elégséges előkészítése is szerepet játszik). Az elemzés során projektdokumentációk és interjúk révén határoztuk meg a legfontosabb fókuszpontokat, melyek a környezetvédelem és a környezeti fenntarthatóság terén a közlekedésfejlesztési projektekben meghatározóak. Megvizsgáltuk, hogy a környezeti fenntarthatóság szempontjából a programok milyen eredményeket értek, hogyan változott ez a különböző programok között. Kritikus környezeti kérdések az előkészítés során Az Európai Bizottság néhány témakörre igen nagy hangsúlyt helyez, mely a projekt előkészítés során nem mindig kap megfelelő hangsúlyt Magyarországon, vagy nincs meg a megfelelő gyakorlata, erre a jövőben hangsúlyosabban oda kell figyelni, hogy a projektek emiatt ne szenvedjenek időbeli csúszást/többletköltséget, a támogathatóságuk ne sérüljön. • Környezeti hatásvizsgálat készítése A nagyprojektek EU támogatási kérelménél a legkomolyabb problémát a környezeti hatásvizsgálat (KHV) léte/nem léte, tartalma/minősége/eljárásrendi megfelelősége jelentette. A projektfejlesztés során több esetben is problémát okozott, hogy a hazai és az EU jogszabály nem feleltethető meg teljes mértékben egymásnak, s a hazai környezetvédelmi hatóságok (Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, OKTVF, Felügyelőségek) előbbit, míg az Európai Bizottság az utóbbit tekintette mérvadónak. Több esetben előfordult, hogy a hatóság egyes projekteket nem tekintett KHV-kötelesnek az előzetes vizsgálati dokumentáció (EVD) alapján, miközben az EU-jogszabály melléklete szerint KHV-t kellett volna készíteni. Emiatt Magyarország ellen kötelezettségszegési eljárás indult az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 85/337/EGK tanácsi irányelv nem megfelelő átültetése miatt. Mindez hozzájárult ahhoz, hogy megjelent a 12/2011. (II. 22.) Korm. Rendelet a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet módosításáról. A 314/2005. (XII. 25.) Korm. Rendelet 3. számú melléklete tartalmazza a felügyelőség döntésétől függően környezeti hatásvizsgálat köteles tevékenységeket, melynek kapcsán az új jogszabály kiemeli, hogy a „környezethasználó kérelmére a felügyelőség – előzetes vizsgálati eljárás nélkül – környezeti hatásvizsgálati eljárást folytat le, ha a környezethasználó olyan tevékenység megvalósítását tervezi, amely a 3. számú mellékletben szerepel”. Ezzel a jogszabály megadja a lehetőséget KHV készítésére abban az esetben is, amennyiben a Felügyelőség erre nem kötelezte a beruházót. Ugyancsak sarkalatos pontja volt a jogszabályváltozásnak az EVD-KHV közötti szakadék áthidalása. Mivel a hazai jogszabályok szerint elkészített EVD gyakorlatilag megfelel a KHV-nak, megfelelő eljárásrend alkalmazásával lehetővé vált, s a jogszabályban is rögzítésre került, hogy „ha az előzetes vizsgálati eljárásban benyújtott előzetes vizsgálati dokumentáció megfelel a környezeti hatástanulmány általános tartalmi követelményeinek, a környezethasználó kérelmére a folyamatban lévő előzetes vizsgálati eljárást környezeti hatásvizsgálati eljárásként kell lefolytatni.22” A jogszabály EU-harmonizációjának késése több projekt esetében is problémát jelentett, mert a hazai hatóságok nem az EU-irányelvhez, hanem a hazai jogszabályhoz igazodtak, s mindezek 22
12/2011. (II. 22.) Korm. Rendelet
252
miatt e projektek Európai Bizottság (EB) általi befogadása jelentős nehézségekkel és csúszással járt. A jogszabályváltozással a projektek feldarabolását, „szalámizását” is igyekeztek megelőzni, bevezették az „összetartozó tevékenység” fogalmát, a hozzá kapcsolódó eljárási szabállyal együtt. Korábban egyes út/vasútvonalak feldarabolása azt eredményezte, hogy az egyes rövid projektszakaszokra legfeljebb EVD készült, s az engedélyezési folyamat jelentősen leegyszerűsödött, azonban az EB nem fogadta el a KHV-hiányát, s kérte a kumulatív hatások vizsgálatát. Problémát jelent, hogy a KHV jellemzően tanulmányterv alapján készül el, s az engedélyezési tervek elkészülte után nem minden esetben módosítják a KHV dokumentációt, holott a projekt közben kisebb-nagyobb mértékben módosult. Az interjúk alapján kijelenthető, hogy mind a projektgazdák, mind a hatósági és egyéb intézményrendszeri szereplők szemlélete lassan változik, a környezeti szempontok a legtöbb esetben háttérbe szorulnak a projekt megvalósításban és a menedzsmentben is, holott az EB reakcióiból is érzékelhető, hogy az EU projektek támogatásánál ez sokkal fontosabb szerepet kell, hogy kapjon. • Környezetvédelmi engedélyezési eljárás A környezetvédelmi engedélyezési eljárás elhúzódása, az önkormányzatok szakhatósági szerepének előtérbe helyezése több projekt kapcsán akadályozó tényező, az önkormányzatok gyakran túlterjeszkednek hatáskörükön, alkudozásba kezdenek a projektgazdával, mely jelentős többletköltséget is eredményez(het), mely némely esetben nehezen indokolható. • Natura 2000 területek Magyarország területének európai szinten is igen jelentős aránya, kb. ötöde tartozik az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X.8.) Korm. rendelet hatálya alá, azaz Natura 2000 terület. A közlekedési infrastruktúra beruházások jelentős része érint Natura 2000 területet, a nagyprojektek esetében az Európai Bizottság számos esetben kifogásolta e kérdés kezelését, például a záhonyi projektből a projektgazda Natura-érintettség miatt beruházási elemet törölt is. Az 1222/2011. (VI.29.) Kormányhatározat a gyorsforgalmi- és a főúthálózat hosszú távú fejlesztési programban23 számos olyan projektet sorol fel, mely komoly hatással lesz a Natura-területekre, azaz továbbra is jelentős nehézséget fog okozni az, hogy a Natura2000 területek elkerülése számos projekt esetében lehetetlen, s így az engedélyezési, szakhatósági hozzájárulási folyamat is nehezebb. Ugyanakkor a támogatás elnyerése szempontjából szükségszerű, hogy teljes mértékben megfeleljünk az Európai Bizottság elvárásainak, mind a felmérés, mind a dokumentálás, mind az eljárásrend esetében. A hatásbecslési eljárás folyamán korábban gyakran túlságosan általános dokumentumok készültek, nem lokalizálták megfelelően a vizsgálatot, az OKTVF viszont elfogadta azt. Az Európai Bizottság ugyanakkor komoly hangsúlyt helyez e dokumentumokra, és az érintettség vizsgálatára, melynek korábban kevésbé tudtak megfelelni egyes projektdokumentációk. A tanulási folyamat eredményeként megfigyelhető, hogy az újabb projektdokumentációk már mélyebb elemzéssel és az EB elvárásai mentén készülnek. • Országhatárokon átterjedő környezeti hatások vizsgálata Az EU Bizottság nagyon komoly figyelmet fordít a határátmenettel rendelkező infrastrukturális fejlesztésekre, egyrészt az adott út továbbvezetésével kapcsolatos egyeztetések, másrészt a környezeti hatások kapcsán (az Espooi Egyezménynek való megfelelésre). Több előkészítési projektnél hívták fel a figyelmet e kérdéskör hatékonyabb elemzésére, melynek tapasztalatai 23
A programhoz stratégiai környezeti vizsgálat is készült. Az SKV kifejti, hogy a fejlesztések milyen utak révén milyen Natura 2000 területeket érintenek, s egyes projektek esetében megfogalmazott a Natura 2000 területeket elkerülő javaslatokat is.
253
alapján a jövőben a projektelőkészítés során e kérdéskör az időbeli ütemezést tekintve is kiemelt figyelmet kell, hogy kapjon (M2, M3, M49, M4, M34 stb.) • Nyilvánosság bevonása Az EU Bizottság nagyon komoly figyelmet fordít a műszaki infrastruktúrafejlesztés kapcsán a nyilvánosság bevonására és a hatóságokkal, illetve más tagállamokkal való konzultációkra, különös tekintettel a környezeti hatások vonatkozásában. A hazai gyakorlatban kisebb hangsúllyal megjelenő társadalmasítás megvalósítása és megfelelő dokumentálása minden projekt esetében elvárt. Számos nagyprojekt esetében az EB hiányosságokat tárt fel a dokumentálásban, ill. az eljárásrendben. A nyilvánosság biztosítása az előkészítési szakasz minden fázisában komolyabb szerepet kell, hogy kapjon: o a környezetvédelmi engedélyezés előzetes vizsgálati eljárása során o a környezetvédelmi engedély kiadását megelőzően, a KHV eljárás során o az építési engedélyezési eljárás során. Ugyancsak fontos lenne a környezetvédelmi hatóságokkal folytatott konzultációkról történő tájékoztatás, mind a területi döntés-előkészítés, mind a környezetvédelmi engedélyezés, mind az építési engedélyezés során. Figyelmet kell fordítani, elsősorban az új építések esetén a tervezett továbbvezetésre, a környezeti hatások vizsgálatára, s a tájékoztatás fontosságára. A nyilvánosság biztosítása más országokkal kapcsolatban is lényeges, az országhatáron átterjedő hatások kapcsán más tagállamokkal folytatott konzultációkat is dokumentálni kell. A nem megfelelő környezeti előkészítettség miatt időbeli csúszások és többletköltségek merültek fel. A projektfejlesztés során az időbeli nyomás gyakran nagyobb, mint a költségnyomás, mely azt eredményezi, hogy sok esetben magasabb költséggel kell elvégezni bizonyos előkészítési munkákat a rendelkezésre álló szűk időkeret miatt, mint az elfogadható lenne. A környezetvédelmi beruházások megalapozottsága sok esetben vitatható. Az útügyi műszaki előírások meghatározzák a szükséges beruházásokat, de a gyakorlatban ezek alátámasztottsága, indokoltsága nem minden esetben megfelelő, nem kellően megalapozott például a vadátjárók, békaalagutak stb. építési sűrűsége, melyet bizonyít, hogy számos ilyen beruházás kihasználtsága alacsony fokú. Korábban nem vizsgálták, hogy mi történt azokon a területeken, ahol nincsenek ilyen objektumok, milyen hatása van az átjáróknak, megfelelő helyeken építették-e, megfelelő számban és sűrűségben. Szükséges lenne hatástanulmányt készíteni, melynek révén megállapítható, hogy Magyarországon mi az optimális megoldás a vadátjárók telepítési sűrűségére, az elérni kívánt környezeti célok és a beruházási költségek arányban állnak-e egymással. Szintén jelentős a zajvédelmi beruházások kapcsán a beruházási értékben lévő anomáliák. A forgalombecslésekhez kapcsolódó beruházások gyakran túlzottak vagy nem megfelelőek (egyrészt az időbeli csúszások hatások miatt sem), előfordult, hogy a projekt megvalósulása után a forgalom mérete jelentősen eltért a tervezettől, mely további zajvédelmi beruházásokra kényszerített, vagy éppen ellenkezőleg, a beépített zajvédelmi létesítmények alacsony hatékonyságúak maradtak. A projektek költségvetésében a környezetvédelmi beruházások a sok esetben 5-7% körüli értéket is elérnek, tehát igen fontos lenne, hogy e beruházások megfelelően indokoltak legyenek. Fenntartható közlekedés súlya A környezeti fenntarthatóság kérdéséhez hozzátartozik, hogy milyen struktúrákat hozunk létre, milyeneket fejlesztünk, milyen mértékű a környezetbarát közlekedés aránya. E tekintetben kedvező változás zajlott le, mind a darabszámot, mind a költséget tekintve növekedett a környezetbarát közlekedés súlya az összes projekten belül. Környezetbarát közlekedésként a
254
kötöttpályás, a vízi és kerékpáros közlekedést, intermodális fejlesztéseket definiáltuk. Örvendetes, hogy az NFT1 időszakához képest az NSRK időszakban megnőtt a környezetbarát projektek aránya, mind a közlekedésfejlesztési, mind a regionális, mind a gazdaságfejlesztési prioritásokon belül. Az NFT időszakban a közlekedésfejlesztési projektek kevesebb, mint ötöde kapcsolódott a környezetbarát közlekedéshez, az NSRK közlekedésfejlesztési projektjeinek pedig már közel egyharmada, a forrásokat tekintve viszont több mint a fele „környezetbarát”.
ISPA KA KIOP ROP GVOP NFT KözOP GOP KEOP DAOP DDOP ÉAOP ÉMOP KDOP KMOP NYDOP ROP-ok NSRK Határon átnyúló Összesen
Darabszám KörnyezetÖsszesen Aránya (%) barát 6 4 66,6 3 2 66.6 23 6 26,1 95 18 18,9 35 4 11,4 153 28 18,3 161 72 44,7 56 10 17,9 1 1 100,0 199 62 31,2 56 24 42,9 144 60 41,7 217 8 3,7 78 27 34,6 162 76 46,9 54 30 55,6 910 287 31,5 1 128 370 32,8
295 183 688 080 176 006 109 153 86 234 788 736 45 795 468 160 14 175 090 139 146 205 347 035 1 475 664 173 587 27 851 709 002 793 727 268 37 637 217 849 19 162 637 587 37 633 179 499 27 158 484 454 17 223 125 094 93 200 780 478 12 417 503 574 244 432 928 535 1 748 742 538 392
231 733 862 307 46 638 464 698 19 615 650 684 4 776 467 617 2 333 839 153 26 725 957 454 917 530 600 858 6 776 505 276 793 727 268 10 935 672 434 4 780 720 676 15 694 533 393 3 301 504 131 4 399 860 549 28 070 673 957 4 882 949 527 72 065 914 667 997 166 748 068
78,5 28,2 22,7 10,4 16,5 18,3 62,2 24,3 100,0 29,1 24,9 41,7 12,2 25,5 30,1 39,3 29,5 57,0
14 1 303
9 028 555 063 2 329 301 567 803
1 980 367 309 1 261 380 729 916
21,9 54,2
2 405
14,3 31,1
Leszerződött összköltség Összesen
Környezetbarát
Aránya (%)
47. táblázat: Környezetbarát közlekedés aránya az uniós programokból 2000-2011, Ft, 2011-es árakon
255
V.3. Fenntarthatóság összefoglaló, javaslatok Általános nézőpont a pénzügyi fenntarthatóság tekintetében, hogy az üzemeltető intézménynek, amely általában egy állami szervezet, kell gondoskodni a költségek finanszírozásáról. Ez azonban nem fedi le teljesen az uniós elveket: a „szennyező fizet elvét”, illetve a támogathatóságnak azt az alap feltételét, hogy a projektnek társadalmilag meg kell térülnie. A közlekedési infrastruktúra fenntartása óriási terheket ró az azokat kezelő intézményekre, illetve végső soron a központi (ill. az önkormányzati) költségvetésre. A jelenlegi hazai infrastruktúra egy részének üzemeltetésére és megfelelő szinten tartására sincs biztosítva minden esetben a szükséges anyagi fedezet. Az újonnan létrehozott infrastruktúra elemek pedig további többlet költséget jelentenek Az uniós projekteknek köszönhetően nagyon jelentős rekonstrukciós munkák is történtek, amelyek rövid távon, a projektek egy részénél, jelentős költségcsökkentést eredményeznek. Ugyanakkor, ahol, például a vasúti pályafelújításoknál, komoly technológiai fejlesztés is történt, az már a projekt fenntartási időszakának kezdetétől jelentős költségnövekedéssel is járt. A közlekedésfejlesztési szereplőknél a költségek optimalizálására való törekvés nem minden esetben volt megfelelő. Számos projekt esetében érvényesült, hogy a projektek műszaki tartalmának meghatározásakor nem voltak kellő figyelemmel arra, hogy a beruházás révén létrejövő infrastruktúraelemek milyen fenntartási terheket eredményeznek, és ez hogyan lesz finanszírozva. Mindez annak ellenére is így van, hogy a projektdokumentáció részeként a költség-haszon elemzésekben ezt be kell mutatni. A hasznosság kérdése nem mindig kapott megfelelő hangsúlyt, a tervezés túlságosan merev volt, gyakran túlzott volt az infrastruktúra kiépítési szintjének mértéke (pl. különszintű helyett számos esetben elegendő lett volna a szintbeni keresztezés, de mindenáron autópályát építettünk, noha ezt az igények nem igazolták, s a beruházás megvalósítása után számos szakaszon a forgalom messze elmaradt a prognosztizálttól). Túlzottak a társadalmi elvárások a közlekedési infrastruktúra tekintetében, amelyeknek a döntéshozók meg akarnak felelni, nem számba véve annak súlyos költségterheit. A továbbiakban kiemelt figyelmet kell arra fordítani, hogy új fejlesztéseket csak olyan szintig kell megvalósítani, amely még kitermeli a költségekhez mérten a szükséges társadalmi hasznokat. Az elmúlt évtizedben országos szinten nagyon leromlott az úthálózat állapota. Mindeközben jelentősen megemelkedett az utak terhelése, a növekvő forgalomnak, elsősorban teherforgalomnak köszönhetően. A személyi közlekedés a kereslet változása révén szintén jelentős változáson ment keresztül. Ugyanakkor a finanszírozás terén, különösen az alsórendű utak, de néhol a főutak esetében jelentős hiányok voltak, melyben szerepet játszott a források koncentrált elköltése is. A vasúti infrastruktúra kapcsán még kedvezőtlenebb a helyzet, hiszen a fenntartási források csökkenésével a hálózaton egyre kiterjedtebbek lettek a problémák, melyek már az üzemeltetésben is gondot okoznak. Az uniós forrásoknak köszönhető, hogy megkezdődött egy vasútfejlesztési, rekonstrukciós hullám, ez azonban csak a fővonalakat érinti. A vasúti infrastruktúra fejlesztés kapcsán ugyan a személyi jellegű költségek jelentősen redukálódnak, de a technológiai fejlesztések a karbantartás és a pótlás terén költségnövekedést eredményeznek. A helyi közösségi közlekedés esetén is hasonló problémák merülnek fel (különösen Budapest esetében). Az uniós forrásoknak köszönhetően – az EU szintjén is – kiemelkedően magas kerékpárút hálózat fejlesztés is zajlott. A kerékpárutak fenntartása jellemzően az önkormányzatok feladata, akiknek szintén egyre kevesebb forrás áll rendelkezésükre. Az üzemeltetők (MÁV, ÁAK, Magyar Közút, BKV, önkormányzatok, stb.) pénzügyi helyzetének ismeretében a fenntartási kötelezettség ellátásának biztosítása komoly kihívás, s már a 256
közeljövőben nagyon jelentős (tízmilliárdos nagyságrendű) forrásokra lesz szükség, mely a költségvetés lehetőségeinek tekintetében kockázatokat vet fel. A „Szennyező fizet elv” gyakorlatba való átültetésének módja az e-útdíjrendszer bevezetése, melynek megvalósítása a közlekedési infrastruktúra fenntartásához elengedhetetlen. Szemléletváltásra van szükség, amelynek célja a társadalmi hasznosság szempontjának széles körben való alkalmazása, a keresleti igényekre alapozott projekt kiválasztás. Növelni kell az előkészítésre fordítandó forrásokat. Szakítani kell azzal a gyakorlattal, hogy minden megvalósíthatósági tanulmány (MT) alapján megvalósuljanak a projektek, az MT döntéselőkészítésben és projektkiválasztásban betöltött szerepét növelni kell. A fenntarthatóság problémájának a megoldását nem elsősorban a megvalósítás után kell keresni, hanem a tervezés, projekt előkészítés és a már meglévő kapacitás üzemeltetésének rendszere területén. A környezeti fenntarthatóság szempontjából problémát jelent, hogy a projekttapasztalatok alapján az előkészítés során nem helyeznek olyan hangsúlyt e szempont vizsgálatára és a környezeti hatásokra, mint amit az EU elvár. Fontos lenne, hogy mind a projektgazdák, mind a hatósági és egyéb intézményrendszeri szereplők szemlélete változzon, a környezeti szempontok a projekt megvalósításban és a menedzsmentben is kapjanak nagyobb hangsúlyt, ugyanakkor az engedélyezési eljárás során el kell kerülni, hogy például az önkormányzatok mindezek ürügyén akadályozzák a projektfejlesztést. A nem megfelelő környezeti előkészítettség miatt komoly időbeli csúszások és többletköltségek merültek fel. A projektfejlesztés során az időbeli nyomás gyakran nagyobb, mint a költségnyomás, mely azt eredményezi, hogy sok esetben magasabb költséggel kell elvégezni bizonyos előkészítési munkákat a rendelkezésre álló szűk időkeret miatt, mint az elfogadható lenne. A környezetvédelmi beruházások megalapozottsága sok esetben vitatható. Például az útügyi műszaki előírások meghatározzák a szükséges beruházásokat, de a gyakorlatban ezek alátámasztottsága, indokoltsága nem minden esetben megfelelő. A projektek költségvetésében a környezetvédelmi beruházások sok esetben 5-7% körüli értéket is elérnek, tehát igen fontos lenne, hogy e beruházások megfelelően indokoltak legyenek. A környezeti fenntarthatóság szempontjából ugyanakkor fontos kiemelni, hogy a környezetbarát közlekedés aránya növekszik, 2007-2013 között nagyobb arányú volt, mint 2004-2006 között: az NSRK közlekedésfejlesztési projektjeinek pedig már közel egyharmada, a forrásokat tekintve viszont több mint a fele „környezetbarát”. Összességében, elsősorban az ISPA/KA projekteknek köszönhetően elmondható, hogy 2000-2011 között, reálértéken az uniós közlekedésfejlesztési források több mint felét környezetbarát közlekedésre fordították.
257
NYOMON KÖVETÉSI TÁBLA (ÉRTÉKELŐI JAVASLATOK) Megállapítások A STRATÉGIA (a fejlesztési dokumentumok, jogszabályok összessége) elemei általában különböző időtávra szólnak, nem összehangolva kerülnek elkészítésre, nem következetesen kerülnek felülvizsgálatra. Van olyan jogszabály/stratégia, amely tartalmaz céldátumokat, mások viszont nem. Vannak jogszabályi háttérrel bíró, vagy uniós forrás felhasználását megalapozó, illetve szakmai irányvonalakat megfogalmazó, de jogszabályi hátérrel nem rendelkező dokumentumok, ami azt is jelenti, hogy a különböző stratégiák más és más mélységben tudják befolyásolni a közlekedésfejlesztési politikát.
Következtetések
Javaslatok
A stratégiák nem kellő hasznosulásának okai: nem egyértelmű szerep/funkció, hiányzó fejlesztési elemek, megváltozott külső feltételek, uniós előírások., célok sokasága, amelyek között nehéz eldönteni, hogy rövid távon mely fejlesztések a legégetőbbek, ezekből melyek kivitelezhetők, melyeket lehet későbbre halasztani.
A tervezési és megvalósítási folyamat szemléletbeli változása szükséges, csak így lehet a berögzült gyakorlatokon változtatni. Ezt kisebb lépésekre bontva lehet megoldani. Ilyen feladatot jelent például egy stratégiai keret felállítása, amely definiálja a különböző típusú dokumentumok funkcióját, célját (pl. mi a különbség koncepció, stratégia, program között), megfogalmazza a tervezési alapelveket, Szakmailag akármennyire is jó, megalapozott egy kereteket szab a struktúrának, tartalomnak stb. az stratégia, nem fog hasznosulni, ha nem az az ágazat egészére és az alágazatokra vonatkozóan. elsődleges irányadó a döntéshozatali folyamat során.
A döntéshozatali folyamatban a megfelelő stratégia A főúthálózat és vasúthálózat fejlesztése során a hiánya miatt is az egyéb (nem szakmai) megvalósítás az éppen aktuális projektlisták szempontok érvényre jutása nagyobb szerepet alapján zajlik. E listák gyakran változtak. kap. A többi alágazati fejlesztési irány alakulása (hol Ez nemzetgazdasági szinten rontja a épül kerékpárút, hol történik járműbeszerzés, hol hatékonyságot, miután egy projektgazdától nem adaptálnak ITS rendszereket) a pályázók, a várható el, hogy stratégiai szintű döntéseket hozzon. projektgazdák forrásszerzési képességén, projekt Összességében ez a jelenség arra utal, hogy sok előkészítési gyakorlatán múlik, és ez nem a kitűzött esetben elszakadt a megvalósítás és a tervezés célok alapján történik. egymástól, illetve keverednek a feladatok. E projektek fontos elemei az ország működését A közlekedéspolitika sajátossága, hogy kiemelt meghatározó gazdaságpolitikai folyamatoknak, és szerepet kapnak a makroregionális szinten is egyben eszközei az ezen folyamatokat formáló kiemelt hangsúllyal kezelendő nagyprojektek. A szereplőknek (állami és piaci szereplőknek STRATÉGIA is lényegében e projektek köré épül. egyaránt). Nincs egyértelműen lefektetve az a E miatt is lehetséges, hogy gyakran változnak a kritériumrendszer, hogy milyen szempontokat kell prioritási listák, és hangsúlyeltolódások történnek a figyelembe venni a projektek rangsorolása, értékelése, prioritások között. priorizálása során. Az uniós forrásszerzésnél az aktuális prioritási listák A fejlesztések közötti versenyben az a meghatározó, az irányadók. Például a ROP-ok esetében egy adott hogy hol helyezkedik el egy adott fejlesztési irány beavatkozási terület, például a belterületi utak vagy adott projekt a prioritások között. Ebben az támogatása mennyire fontos a 4-5 számjegyű utakhoz előkészítésnek kulcsfontosságú szerepe van. Amely képest, illetve, hogy a különböző 4-5 számjegyű utak projekteket kellően előkészítik, azok lesznek egymáshoz képest hol szerepelnek az elfogadott alkalmasak uniós források elnyerésére. listán. Igaz ez az autópályákra, vasúti fővonalakra is. Nincs elegendő, megfelelően előkészített projekt Az előkészítés során készített megvalósíthatósági (főleg a vizsgált időszak elején), így nincs lehetőség tanulmányok és költség-haszon elemzések arra, hogy választani lehessen a különböző elsősorban utólag igazolják a döntéseket, és nem projektek közül a döntéshozatal során. megalapozzák azokat.
A STRATÉGIA szerepét erősíteni kell, hogy erősödjön a szakmai szempontok érdekérvényesítő szerepe. A stratégiai tervezésen, a tervezési szemléleten és annak érvényesítésén változtatni kell, átformálva a közlekedésfejlesztési politika minden elemét.
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
I. fejezet
Stratégiai keret kialakítása
2013 (az NKS részeként)
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK
Stabil, a kitűzött céloknak megfelelő, szakmai szempontoko n alapuló projektlista
2013 (következő programozási ciklus)
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH
Az előkészítés állapotának figyelembe vétele a projektlisták kialakításánál, a projektek versenyezteté se
2013 (következő programozási ciklus)
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH
I. fejezet
A hosszú távú szakmai érvek csak akkor tudnak érvényesülni, ha annak hátterében széleskörűen elfogadott, a gyakorlatban is alkalmazott STRATÉGIA áll. Az uniós forráslehívás ütemének tartása miatti nyomás ne új projektlistát eredményezzen, hanem a korábbi tervek szerint lehessen tovább haladni.
A stratégia szintjén az előkészítési fázisban lévő projekteket is tervezett, ütemezett menetrend mentén kell kezelni. Szakítani kell azzal, hogy minden megvalósíthatósági tanulmány (MT) alapján megvalósuljanak a projektek, az MT döntéselőkészítésben és projektkiválasztásban betöltött szerepét növelni kell.
258
I. fejezet
Megállapítások
Következtetések
Az uniós forrásokból megvalósított fejlesztések 7 éves tervezési ciklusra épülnek, és OP-k, akciótervek alapján kerülnek megvalósításra. Az ágazati tervek általában rövid- (3 éven belüli) és közép-, 10-15 éves távra terveznek, és nem tartalmaznak akcióterv szintű feladatlebontást.
Az uniós programozás nem nagy távú terveket, hanem a rendelkezésre álló keretek mellett reálisan megvalósítható célokat tűz ki. A gyakorlatban azonban alapvetően projekt szemlélet érvényesül. Az ágazati politika elsősorban közép- és hosszú távú célokat tűz ki, a megvalósítás reális feltételeivel kevésbé foglalkozik.
A szolgáltatás orientált fejlesztések területén az ISPA-hoz képest a KÖZOP-ban jelentős elmozdulás történt, fő szempont a szolgáltatás színvonalának a növelése lett. Ugyanakkor a vasúti fejlesztések egy kivétellel nem tartalmaznak járműbeszerzést. A felújított pályán a korábbi színvonalú járművek nem nyújtják az utasok számára a kívánt szolgáltatást, így a várt hasznok kisebbek lesznek.
A járműállomány megújítása továbbra is sarkalatos pont, amire a KÖZOP alig biztosított megoldást, hiszen az infrastruktúra egészét nagyon jelentős „fejlesztési deficit” jellemzi. Jelenleg nem általános, hogy a vasúti fejlesztések során összekapcsolva valósulna meg a pályafelújítás és a járműbeszerzés. E miatt típusproblémaként merül fel a kérdés, hogy mi élvez elsőbbséget a fejlesztések időbeli ütemezése során: a pályafelújítás vagy a járműbeszerzés?
Javaslatok
Az ágazati stratégiáknak elsődlegesen meg kell fogalmazni a célokat, a reálisan megvalósítható keretek között maradva, egyértelmű „játékteret” teremtve az uniós programok és projektek számára.
A tervezés során folyamatosan mérlegelni kell, hogy mit fejlesszünk, milyen mértékben és milyen sorrendben. E döntések során két kulcsfontosságú tényező a pénzügyi fenntarthatóság és a társadalmi hasznosság figyelembe vétele.
Hivatko zás
I. fejezet
I. fejezet
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
2013 (NKS-hez kapcsolódóan)
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH
A pénzügyi fenntarthatós ág és a társadalmi hasznosság 2013 (NKS-hez fokozottabb kapcsolódóan) figyelembe vétele a stratégiaalkot ásban
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK
A stratégiaalkotás és a programozás összehangolá sa, reálisan megvalósítha tó stratégia készítése
SZINERGIA A vizsgált esettanulmányok alapján elmondható, hogy a fejlesztések összekapcsolására vannak igen jó példák (Debreceni kerékpárútfejlesztések), de ugyancsak gyakori, amikor párhuzamosan haladnak egymás mellett a fejlesztések (pl. Mohács térsége).
A kialakított intézményrendszer révén a záhonyi komplex gazdaságfejlesztési program szigorú és hatékony koordinációja lehetővé tette, hogy a projektek többsége kis csúszással, de már megvalósult.
Törekedni kell arra, hogy a hosszú távú stratégiai szemlélet ne csak a STRATÉGIA szintjén, A kiválasztott településeken elvégzett szinergia hanem a projekt kiválasztás, a projekt értékelés vizsgálat több esetben is rámutatott a fejlesztések kapcsán is kulcsfontosságú szempont legyen, összekapcsolódásának erősségeire, illetve hogy a szinergikus hatások kihasználása gyengeségeire. hatékonyabb legyen. A projektek hatására Záhony komoly befektetők számára is megfelelő helyszínnek tekinthető, és a már meglévő cégek fejlődésére is pozitív hatással vannak a projektek. A program sikerében fontos szerepet töltött be az erős kormányzati és helyi motiváció, elkötelezettség, valamint a hatékony előkészítési munka.
A területileg koncentrált fejlesztés, amely hangsúlyt helyez minden szükséges erőforrásra – tőke, intézményrendszer, szakmaiság, személyes kompetenciák – tud olyan feltételeket teremteni, ami a helyi és a központi érdekek találkozását eredményezi. Ezekből a tapasztalatokból kiindulva kell integrált fejlesztési projekteket kidolgozni.
I. fejezet
I. fejezet
A szinergikus hatások érvényesítése a projektkivála sztásban
2013 (KÖZOP II-höz kapcsolódóan)
Területi, integrált fejlesztési programok
2013 (NKS-hez és KÖZOP IIhöz kapcsolódóan)
NFÜ KÖZOP IH, ROP IH, NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH, ROP IH
EREDMÉNYEK 2000-2011 között a közlekedésfejlesztésre fordított fejlesztési összegnek (a projektek összköltségét nézve) közel fele kapcsolódik uniós támogatásból társfinanszírozott projektekhez (47,5%), másik fele (hazai + EIB hitel + PPP) hazai költségvetési forrás. Időben előrehaladva fokozatosan eltolódtak az arányok az uniós források irányába.
EU források hatékonyabb A központi költségvetés terhelése – közvetlen igénybevétele kifizetések, hitelek és PPP konstrukciók révén – , a hazai Törekedni kell arra, hogy a projektek mind szélesebb lehetett volna/lehetne kisebb is, amennyiben a körét bevonják az európai uniós finanszírozásba. II. fejezet forrásokkal projekteket az uniós források nagyobb bevonásával való finanszírozzák. takarékoskod ás
259
2013 (KÖZOP II-höz kapcsolódóan)
NFÜ KÖZOP IH, ROP IH
Megállapítások KÖZÚTI KÖZLEKEDÉS A 2000-2011 között vizsgált összes hazai és uniós forrás 73%-a a közúthálózat fejlesztését szolgálta. A közútfejlesztési projektek 70%-a hazai forrásból került finanszírozásra. A hazai és EU támogatásból megvalósult projektek több mint 4000 km út építését, illetve rekonstrukcióját érintették az elmúlt 12 évben. A fejlesztési projektek 1.632 km főutat érintenek, ahol jelentősen javult a burkolat állapota.
Következtetések
A közúti fejlesztések esetében az uniós források részaránya relatíve alacsony, az igazán költséges autópálya építések nagy részét nem uniós projektek keretében valósították meg.
A közútfejlesztések aránya minden operatív programban meghatározó: a 2004-2006 közötti időszakban a ROP-ból megvalósított projektek összköltségének 90 %-a, a 2007-13-as ROP-ban 74 %-a jutott közútfejlesztésre, a KIOP-ból 80%, a KÖZOP-ból pedig 40 %.
Csökken az útépítések dominanciája az uniós források felhasználásában. Ugyanakkor a hazai költségvetési forrásoknál továbbra is a közút a meghatározó szakágazat.
A közúti projekteken belül az összes forrás 70%-a (2.485 Mrd Ft) a gyorsforgalmi úthálózat kiépítését szolgálta (81-19 % arányban hazai-uniós forrásból), míg például az alsóbbrendű 4-5 sz. jegyű utakra csak az összes beruházási költség 4,5%-a (162 Mrd Ft) jutott. Itt már 15-85 % a hazai és uniós támogatások aránya.
A közúti fejlesztési források felhasználásában egyértelmű a gyorsforgalmi fejlesztések dominanciája, amely elsősorban az alsóbbrendű utak és belterületi, önkormányzati utak rovására ment végbe.
A gyorsforgalmi fejlesztések terén a vizsgált időszak elején kitűzött célok nagy részét sikerült elérni. Nagyobb lemaradás elsősorban az M44, M8 térségében figyelhető meg, melyek hiányát az elérhetőségi számítások is jelzik.
A 2000-2011 közötti időszak egyik fő jellemzője a nagyléptékű autópálya építések megvalósítása volt. A megépült gyorsforgalmi utak azonban tovább erősítik a koncentrációt, hiszen elsősorban a fővárost a határokkal összekötő elemek épültek ki, a transzverzális elemek kiépítésében kisebb előrelépés történt.
A közúti fejlesztésekhez kapcsolódó nem kötöttpályás közösségi közlekedési fejlesztések (buszmegállók, buszközlekedéshez kapcsolódó utastájékoztatás, forgalomirányítás) terén 91 projekt nyert támogatást (20,5 Mrd Ft). A fejlesztések jellemzően nem kapcsolódtak össze más szakági fejlesztésekkel. Ez néhol párhuzamos kapacitásokat eredményezett, általában a helyközi buszok javára,
Számottevő erőforrásokat használ fel a helyi és helyközi buszközlekedés elsősorban az ITS fejlesztések, illetve a szolgáltatások minőségének javítása érdekében. A buszközlekedés fejlesztése ugyanakkor tervezési szempontból elszigetelten, más szakágak fejlesztésétől függetlenül történik.
Javaslatok
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Az EU források hatékonyabb A magas beruházási költségű, így a költségvetésre is igénybevétele komoly terhet jelentő közúti nagy infrastrukturális II. fejezet , a hazai projekteket uniós társfinanszírozás keretében kell forrásokkal megvalósítani. való takarékoskod ás A környezetbar Az uniós irányelvekkel összhangban a környezetbarát át, közösségi közlekedésre, a közlekedési módok összekapcsolására közlekedés kell a következő ciklusban a hangsúlyt helyezni. priorizálása, Ennek kiegészítéseként kell kialakítani a potenciálisan II. fejezet az fennálló hazai fejlesztési források felhasználásának intermodalitá irányát. Az úthálózat, karbantartására ütemezett s javítása a programot kell kialakítani. forráselosztás ban A következő programozási periódusban a hálózatfejlesztés mellett a helyi jelentőségű A regionalitás közlekedésre nagyobb figyelmet kell fordítani. és a lokális Az erre való felkészülés jegyében fel kell mérni, fejlesztések hogy az alsóbbrendű, illetve a belterületi utak, a erőteljesebb kerékpárutak, a közösségi közlekedés kapcsán a II. fejezet figyelembevé különböző területi szinteken a 2007-13-as projekteket tele a követően mi jellemzi az infrastrukturális helyzetet, a fejlesztésekné kapcsolódó szolgáltatásokat, ITS kiépítettségét. Ez l alapján területi alapon javasolt fejlesztési irányokat kitűzni. Az A következő ciklusban a gyorsforgalmi fejlesztések autópályaterén az M44, M8 kiépítése lehet elsődleges cél, mivel építésnél a egyrészt ezek térségében szükséges az elérési idők transzverzális II. fejezet szignifikáns javítása, másrészt ezek révén lehetővé elemek és a válik a sugaras hálózat transzverzális elemeinek hálózati kiépítése. hiányok priorizálása A Volán társaságokat is érdekeltté kell tenni abban, Összehangolt hogy részt vegyenek a közlekedéstervezési közösségi II. fejezet folyamatokban, hogy össze lehessen hangolni a vasúti közlekedés és helyközi közlekedést, különösen a nehezebben fejlesztés elérhető, elmaradottabb területeken.
260
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
2013 (KÖZOP II-höz kapcsolódóan)
NFÜ KÖZOP IH
2013 (KÖZOP II-höz kapcsolódóan)
2013 (KÖZOP II, ROP II-höz kapcsolódóan)
2013 (KÖZOP II-höz kapcsolódóan)
2013 (OVK, NKS-hez kapcsolódóan)
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH, ROP IH
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH, ROP IH, VOLÁN, helyi
Megállapítások
Következtetések
Javaslatok
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
vagy akár tömegközlekedés szempontjából elérhetetlen települések kialakulásához vezet. Jelentős eredménynek tekinthető, hogy nagyon komoly hiányosságokat sikerült a hidak kapacitásában és állapotában megoldani 2000-2011 között az uniós forrásoknak köszönhetően. 15 kül- és belterületi híd építése, illetve felújítása történt meg (160 Mrd Ft), többek között az M0 északi híd, M8 Dunaújvárosi Duna-híd, M9 Szekszárdi Duna-híd, az M7 Mura híd, a budapesti Szabadság-híd felújítása, két Ipoly híd újjáépítése stb.
Javaslat felelős végrehajtója közlekedési vállalatok
A hídépítések esetében jelentősen javult az átjárhatóság, csökkent a folyók elválasztó szerepe, ugyanakkor egyes fejlesztések jelenlegi kihasználtsága nem mindig igazolja a társadalmi hasznosságot. Például a Szekszárdi híd esetében nincs kiépítve a gyorsforgalmi úthálózat, amelyhez illeszkedhetne a híd. Forgalmilag nincs kihasználva a híd, viszont jelentősek a fenntartási költségek. A fejlesztések ütemezése néhol a nem stratégiai alapon történő előkészítésre, a stratégiai szemlélet hiányosságaira utal.
Fontos lenne, hogy a hosszú távú stratégiai szemlélet a projekt kiválasztás, a projekt értékelés kapcsán is kulcsfontosságú szempont legyen. A fejlesztések integrált megközelítése, a szinergikus hatások kihasználása, a fenntarthatóság biztosítása, a társadalmi hasznosság és költség arányok számba vétele, mint horizontális szempontok kapjanak nagyobb hangsúlyt az előkészítés során.
A transzverzális elemek és szűk keresztmetsz etek 2013 (NKS-hez II. fejezet fejlesztése kapcsolódóan) során megfelelő priorizálás és szinergiák figyelembe vétele
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK
KÖTÖTTPÁLYÁS KÖZLEKEDÉS
2000-2011 között a lekötött kötöttpályás fejlesztési források 70%-a a nagyvasutat célozta. További 22%-a az egyetlen metróépítést szolgálta. 8%-ot tett ki a 6 db villamos projekt. Ezen kívül érdemi fejlesztés a kötöttpályás közösségi közlekedés terén az országban csak oly módon valósult meg, ha az önkormányzat hitelt vett fel, vagy egyéb speciális központi, nem Strukturális vagy Kohéziós Alapból finanszírozott, uniós finanszírozású programokban vett részt.
Egy-egy kiemelt fejlesztési irány (autópálya hálózat) vagy presztízs értékű projekt (4-es metró) megvalósítása a közlekedésre fordított erőforrások jelentékeny hányadát használta fel, miközben egyes területekre, így a közösségi közlekedésre arányaiban kevés forrás jutott. E feladatok nagyrészt az önkormányzatok hatáskörébe tartoznak, de az eddigi tapasztalatok alapján az önkormányzatoknak sokszor erejükön túli kötelezettség vállalást jelentenek a fejlesztések, s az üzemeltetés biztosítása. Ennek oldását szolgálják a számukra biztosított uniós források.
A támogatott kötöttpályás projektek magas költségvonzatát bizonyítja, hogy darabszámra csak az uniós projektek 3,8%-át adják, de az uniós források 51 %-át teszik ki. Viszont az összes kötöttpályás projektet uniós forrásból finanszírozták.
A közösségi közlekedés, a vasút fejlesztés a közlekedéspolitika elmúlt 12 évét tekintve jóval kisebb figyelmet kapott, mint a közútfejlesztés. Ez különösen az időszak elejére, illetve a hazai stratégiai tervezésre, forrásfelhasználásra igaz. Az uniós forrásoknak és az uniós elvárásoknak köszönhetők a kötöttpályás közlekedés terén eddig elért eredmények.
A következő programozási ciklusra való felkészülés megalapozásául átfogó képet kell vázolni a helyi és A helyi és helyközi busz és kötöttpályás közlekedésről, az helyközi infrastruktúráról, a kapcsolódó szolgáltatásokról, ITS közösségi kiépítettségéről, mind keresleti, mind kínálati oldalról közlekedési megközelítve a helyzetet. fejlesztésekné A fejlesztések és a növekvő üzemeltetési költségek az l központi önkormányzatok eladósodásához vezetnek, szinten továbbá nem segítik a térségek közötti területi szakmai különbségek csökkentését. Mindez hosszú távon II. fejezet iránymutatás nem fenntartható. Ennek kiküszöbölésére javasolt nyújtása, a központi szinten szakmai iránymutatás nyújtása, helyi, térségi illetve a helyi, térségi szintű fejlesztések szintű koordinálási feladatának felvállalása a fejlesztések nemzetgazdasági szintű hatások (átjárhatóság, térségi koordinálási közlekedés országos hálózattá való feladatának összekapcsolódása) biztosítása érdekében. felvállalása A készülő vasútfejlesztési koncepciónak óriási szakmai űrt kell betöltenie. A koncepció megléte azonban önmagában nem oldja meg az eddig felmerült problémákat. A kijelölt stratégiai irányokat, alapelveket és fő célkitűzéseket be kell tudni csatornázni az operatív tervezés, a II. fejezet döntéshozatal, a projekt kiválasztás, előkészítés folyamatába.
261
OVK elkészítése, OVK-n alapuló programozás
2013 (OVK, NKS-hez kapcsolódóan)
2013 (OVKhoz kapcsolódóan)
KKK
KKK, NFÜ KÖZOP IH
Megállapítások
Következtetések
A vasúti, közösségi közlekedést érintő fejlesztéseket túlnyomórészt az ISPA és a KÖZOP forrásaiból finanszírozták. 2000-2011 között kötöttpályás közlekedés fejlesztése céljából 1.243 Mrd forintot használtak fel, ami az összes uniós forrás felét teszi ki.
A vasúti fejlesztések és a közösségi közlekedés tekinthető az uniós források legfőbb nyertesének. Ugyanakkor a hatások tekintetében a társadalom oldaláról még korlátozottan jelentkeznek a fejlesztésekből eredő pozitívumok.
A vasútra vonatkozóan konkrét projekt lista csak a Nemzeti ISPA Stratégiában, majd az EKFS-ben és a KÖZOP-ban szerepel. De ezek közül még az ISPA stratégia céljait tekintve is vannak hiányosságok.
A vasúti fejlesztések jelentősen elmaradnak a tervekhez képest. A vasúti közlekedés az elmúlt évtizedekben túl sokat veszített népszerűségéből ahhoz, hogy magától átterelődjön a forgalom a kötöttpályás közlekedésre.
Javaslatok
Hivatko zás
OVK A rehabilitációk, fejlesztések mellett külön elkészítése erőforrásokat kell arra is fordítani, hogy a vasút során a szerepe és kedveltsége növekedjen. Ehhez fel kell vasútfejleszté mérni a vasúti személy és áruszállítás jelenlegi s marketing pozícióját a versenytársakat jelentő alternatív II. fejezet és közlekedési módokhoz képest (idő, ár, színvonal kommunikáci stb.). ós oldalának A készülő vasútfejlesztési koncepciónak ezt erőteljes figyelembe kell vennie, és kommunikációs és figyelembe marketing feladatokat is érintenie kell. vétele
ITS fejlesztések egyik fő iránya a vasúti fejlesztésekhez kapcsolódik (ERTMS, ETCS). Másik Elsősorban az uniós előírásoknak köszönhető, hogy Továbbra is javasolt az ITS fejlesztések előtérbe ága a közösségi közlekedésen belül az az ITS területén is jelentős fejlesztések valósultak II. fejezet helyezése. utastájékoztatást, forgalomirányítást, elektronikus meg. jegyrendszert érinti. KERÉKPÁROS KÖZLEKEDÉS A legtöbb kerékpáros közlekedési projektet a ROP és a ROP-ok finanszírozták, az NFT I-ben kizárólag turisztikai célokból, az NSRK-ban jellemzően hivatásforgalmi célokból. A KÖZOP-on és a KEOPon belül is megjelent kerékpáros közlekedés fejlesztése. Csak néhány projekt szolgálta a kerékpározás kiszolgáló létesítményeinek fejlesztését. 32 Mrd Ft értékben uniós és 21 Mrd Ft értékben hazai forrást is felhasználtak kerékpáros létesítmények finanszírozására. INTERMODÁLIS, VÍZI FEJLESZTÉSEK
A kerékpározás elterjedését célzó fejlesztések szinte kizárólag a kerékpárút hálózat kiépítését szolgálták. Ez a legkevésbé összehangolt fejlesztési elv mentén történő fejlesztési irány, hiszen számtalan különböző forrásból biztosítottak rá forrást, teljesen különböző paraméterekkel.
Elvárt output, eredmény
ITS fejlesztések előtérbe helyezése a stratégiákban / programokba n
Nagyon sok eredményt sikerült elérni az elmúlt években a kerékpárhálózat és a kerékpározás népszerűsítése terén, ugyanakkor pont ez teszi szükségessé, hogy a következő tervezési időszakra A kerékpáros való felkészülés során, felülvizsgálják az eddigi fejlesztések II. fejezet fejlesztési gyakorlatot és a hiányzó elemek összehangolt fejlesztésére összpontosítsák az erőforrásokat. fejlesztése Ezt azonban regionálisan, a városok, illetve kistérségek szintjén kell végrehajtani.
Több OP-ból kötöttek támogatási szerződést intermodális fejlesztésekre (56 projekt). A GOP/GVOP projektek esetében a logisztika, a ROPokból a közösségi közlekedés fejlesztése volt a fő cél, míg a közlekedési OP-kból vegyesen finanszírozták a két célt. Összesen 48 Mrd forintot fordítottak intermodális fejlesztésekre (36%-át a KMOP, 30%-át a KIOP finanszírozta).
Az intermodális fejlesztések esetében sem kellően átgondolt és koncepciózus fejlesztések alapján történik a projektek kiválasztása, a fejlesztések megvalósítása. Noha egy-egy intermodális létesítménynek csak akkor van létjogosultsága, ha közlekedési hálózat és gazdasági potenciál kapcsolódik hozzá.
A víziközlekedés keretében egyrészt támogatták a nem kereskedelmi – vitorlás, evezős – hajózás céljait szolgáló beruházásokat a ROP-okból, másrészt a kereskedelmi kikötőfejlesztéseket a gazdasági és közlekedési OP-kból. Az összes támogatás közel 4,5
A kikötőfejlesztésektől elvárt társadalmiVoltak kikötői fejlesztések, de ezen a téren az ISPA gazdasági hasznok csak akkor tudnak stratégiához képest vannak hiányosságok. realizálódni, amennyiben a Duna Ugyanakkor az ISPA stratégia után már sokkal hajózhatóságának a kérdése megoldott. Ebben a kevésbé volt hangsúlyos ez a terület. kérdésben összehangolt kormányzati és szakpolitikai
Intermodális fejlesztésekbe na közlekedésés a gazdaságfejlesztés összehangolása A vízi közlekedés II. fejezet lehetőségeine k hatékonyabb
Összhangban az EU Fehér Könyv 2011-ben szereplő iránymutatásokkal, javasolt az intermodális közlekedés feltételeinek megteremtését célzó II. fejezet projektek tudatosabb, a helyi szintű igényekhez, hosszú távú fejlesztési elképzelésekhez mért tervezése és megvalósítása.
262
Javaslat határideje
2013 (OVKhoz kapcsolódóan)
Javaslat felelős végrehajtója
KKK, MÁV és civil szervezetek bevonásával
2013 (OVK, NKS, KÖZOP II, ROP II-höz kapcsolódóan)
NFM Infrastruktúráért Felelős Államtitkárság, KKK, NFÜ KÖZOP IH, ROP IH
2013 (NKS, KÖZOP II, ROP II-höz kapcsolódóan)
KKK, NFÜ KÖZOP IH, ROP IH
2013 (NKS, KÖZOP II, ROP II, GOP II-höz kapcsolódóan)
KKK, NFÜ KÖZOP IH, ROP IH, GOP IH
2013 (NKS, höz kapcsolódóan)
NFM, VM, KKK
Megállapítások
Következtetések
Mrd Ft, kizárólag uniós forrásból. Ebből 10%-ot a GVOP, 21%-ot a KÖZOP, a többit a 2007-13-as ROP-ok finanszírozták.
Javaslatok
Hivatko zás
döntésekre van szükség annak érdekében, hogy elkerüljük a ki nem használt kapacitások létesítésének problémáját.
Elvárt output, eredmény kihasználása az ökológiai tényezők fokozott figyelembe vétele mellett
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
2013 (NKS, höz kapcsolódóan)
NFM, KKK
UNIÓS VS. HAZAI FEJLESZTÉSI FORRÁSOK Az úthálózat minden elemét, valamint a belterületi utakat, kerékpárutakat érintették elsősorban a hazai fejlesztési források. 2004-06 között még párhuzamosan élt a hazai és uniós támogatási rendszer, 2007 után a hazai keretek nagyságrendje erősen lecsökkent. A ROP-ok és a KÖZOP lefedi azokat a fejlesztési irányokat, amit korábban hazai támogatásokból finanszíroztak. A hazai források felhasználása egészen más gyakorlat szerint működött, mint az uniós támogatásoké. A hazai források terén, eltekintve a gyorsforgalmi útfejlesztésektől, a sok kisméretű projekt a domináns. (1 közútfejlesztési projekt hazai forrásból átlagosan 685 millió Ft összköltségű, míg uniósból 1,2 Mrd Ft. A kerékpár létesítmények terén ez 57 és 155 millió Ft). Az uniós rendszerben a nagyobb projekt méret a jellemző, ami miatt kevesebb települést érintenek a projektek. INDIKÁTOROK A közlekedési indikátorok egy jelentős csoportja a beruházások által érintett utak hosszának változását méri, különbözőségük miatt mégsem lehet ezeket egyszerűen aggregálni. Valamelyik indikátor túlságosan is konkrét, más indikátor viszont jóval tágabb kört fog át, (pl. korszerűsített és újonnan épített utak hossza).
Az uniós források megjelenését követően nincsenek olyan, korábban hazai forrásból támogatott beavatkozási területek, amelyekre az uniós források tervezési szinten ne fordítanának erőforrásokat. Nagyságrendileg sokkal több forrás áll rendelkezésre az uniós forrásoknak köszönhetően, aminek a lehívása viszont éppen a korábbi hazai gyakorlattól való alapvető különbözőség miatt halad nehezen.
Tekintettel a költségvetés jelenleg tapasztalható és a következő években várható szűkös kereteire a hazai forrású fejlesztéspolitika számára reális célként a fenntartási és üzemeltetési feladatok újragondolását, és kisebb felújítási feladatokat tartjuk reálisnak. Az előbbi az üzemeltetés A hazai alapelveinek, szakmai hátterének, követelményeinek források és a hozzá kapcsolódó optimális mértékű költség felhasználásá kereteknek a rendszerbe foglalását jelenti. Az utóbbi nak olyan hazai közlekedésfejlesztési támogatási rendszer racionalizálás II. fejezet kialakítását, amely a kisebb helyi felújításokat a, a támogatja. Ezeket a projekteket is egységes, hosszú fenntartási célú kiadások A hazai források a gyakorlatban elsősorban szinten távra szóló fejlesztési program alapján kell optimalizálás tartást biztosítottak, de azt sokkal szélesebb körben. lebonyolítani, biztosítva az alágazatok (pl.: a Az uniós támogatások volumenüknél fogva valódi önkormányzati utak, főutak) közötti koordinációt. fejlesztések, de jobban koncentrálódnak, kevésbé terülnek szét az országban.
Alapvetően azt kell eldönteni az indikátorok megfogalmazásnál, hogy mit fejezzen ki az adott indikátor. Specifikusan egy-egy cél tartalmára akarjuk konkretizálni az indikátort, hogy azt a célt minél pontosabban tudjuk leírni, vagy a program egészének a célját akarjuk kifejezni.
A KÖZOP és ROP szintjén az indikátorok közötti összhang és a kapcsolódások biztosítása komoly nehézségeket okoz. Nem lehet összekapcsolni a A közlekedési programok és a ROP indikátor két alrendszer indikátorait, pedig így lehetne rendszere egymástól függetlenül lett kialakítva és igazán a kohéziós politika eredményeit kimutatni. függetlenül is működik. Így összességében csak OP szinten lehet az indikátorokat összesíteni, ez a rendszer kevéssé alkalmas az eredmények összegzésére akár a közlekedéspolitika egészére, akár alágazatonként
A program egésze szempontjából csak a prioritás és program szintű indikátorok használata javasolt elsősorban output és eredmény szinten. A projekt szintű indikátorok leginkább a projektek előrehaladásáról illetve az outputokról kell, hogy információt szolgáltassanak. Fontos továbbá, hogy könnyen aggregálhatóak legyenek. Ezért ezek esetében az egyszerűségre kell törekedni. III. fejezet Javasolt a KÖZOP és a ROP indikátoroknál ugyanazt a módszertani sémát alkalmazni csak különböző területi dimenzióban (helyi, térségi, illetve nemzetközi viszonylatban), összehasonlíthatóvá téve az indikátorokat.
263
Átlátható, aggregálható, nyomon követhető indikátorrendszer kialakítása, a KÖZOP és a 2013 (KÖZOP ROP II, ROP II, indikátoraina höz k kapcsolódóan) harmonizálás a, a számított indikátorok központosíto tt meghatározás a
NFÜ KMF, KÖZOP IH, ROP IH. NFM
Megállapítások
Következtetések
Javaslatok
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
2013 (KÖZOP II, ROP II, höz kapcsolódóan)
NFÜ KMF, KÖZOP IH, ROP IH
2013 (KÖZOP II, ROP II, höz
NFÜ KMF, KÖZOP IH, ROP IH
nézve.
Az indikátorok egy részének meghatározása, A 2007-2013 közötti regionális operatív illetve kiszámítása számos tévedési lehetőséget programok az EMIR 5.6. adatbázisa alapján rejt magában. A projektgazdák, összesen 131-féle indikátort alkalmaznak a projektmenedzserek számára egyes indikátorok közlekedésfejlesztési projektek terén. tartalma nehezen értelmezhető. Számos típushiba lelhető fel az indikátorok esetében: negatív értékek olyan indikátoroknál, amelyek esetében ez nem lehetséges, a mértékegységek félreértése miatt nagyságrendi eltérések a feltételezhető értéktől, az indikátor nevének félreértéséből adódó hibák (tipikusan a változás és az állapot felcserélése), vagy azon esetekben, ahol a tervérték nem 0, a tényérték viszont 0, de nem dönthető el, hogy az indikátor értéke ténylegesen 0 vagy pedig még nincsen rá adat (tipikusan változást mérő indikátoroknál). Az ilyen adathibák elsősorban eredményindikátoroknál jelennek meg. A KÖZOP-nál két külön rendszerként kell kezelni az indikátorokat. Egyrészt a projekt szintű adatokat tartalmazza az EMIR, ez azonban elsősorban pénzügyi elszámolásra készült rendszer. E mellett a projektekhez köthető egy részletes indikátor rendszer (pl.: az alépítményhez használt föld mennyisége stb.) a támogatási szerződés alapján, amely csak a KIKSZ-nél érhető el, és nem kapcsolódik más rendszerekhez. A KÖZOP projektek prioritás és program szintű eredményindikátorait pedig nem a projektekből aggregálva kapjuk meg, hanem független (közúti, vasúti) forrásból származó adatbázisok alapján kalkulálják ki a szakértők.
Az indikátorok egy része nem értékelhető az EMIRben szereplő adatok alkalmazhatóságának bizonytalansága miatt. A bizonytalanságot rejtő adatok egy részéről nem dönthető el egyértelműen, hogy hibás adatról van-e szó.
Az EMIR rendszeréhez nem tud alkalmazkodni a fizikai indikátorrendszer, és fordítva. A projekt és prioritás/program szintű rendszerek legfeljebb a prioritások szintjén biztosítanak átjárhatóságot, de csak feltételesen, mivel az EMIR nem tartalmazza a folyamatban lévő adatokat, így ha tudnánk is összesíteni a projekt szintű adatokat az EMIR-ből, azok nagy valószínűség szerint nem egyeznének a számolt adatokkal. A KIKSZ-nél meglévő számla alapú rendszerrel nem összeegyeztethetők, hiszen egészen más típusú adatokat tartalmaznak.
Az indikátorok számának csökkentése indokolt, mert ebben a mennyiségben áttekinthetetlen az intézményrendszer számára. A módszertani alapokat igénylő indikátor értékek meghatározása az arra szakmailag felkészült személyeknek a feladata legyen, és ne aprózódjon szét az intézményrendszer egészében.
Javasoljuk az indikátorok egyértelmű, pontos megfogalmazását, a lehetséges hibák feltüntetésével azok elkerülése végett. A projektgazdáktól csak a legegyszerűbb alapindikátorokat kell bekérni, ne várjunk el tőlünk olyan feladatokat, amelyek teljesítése az egyéni érdekeltség hiánya miatt nem fog teljesülni.
Külön kell kezelni a projekt előrehaladást a szerint, hogy az eredményekre vagy a projekt készültségi fokára vagyunk kíváncsiak. Eredmény csak a projekt befejezését követően mutatható ki, míg a készültségi fok a betervezett munkálatok (Támogatási Szerződésben szereplő indikátorok alapján) teljesítése alapján tételenként százalékosan meghatározható. Ennek persze csak a nagyprojektek esetében van relevanciája, hiszen a kisebb projektek esetében nem kell olyan sokat várni a kimutatható eredmények számszerűsítésére. Ehhez a KIKSZ-ben kell az erőforrások és szakértő személyi kapacitás szintjén a feltételeket megteremteni.
Ez egy általános módszertani problémára is rávezet, Sok, a változást százalékosan kifejező indikátort hiszen így nem összeadható indikátorokat A változásokat is javasolt értékben megadni. alakítottak ki. eredményez a rendszer.
III. fejezet
A megfogalmazott indikátor értékek egy részét A tervezés már önmagában is komoly kihívásokat A KIOP keretében az alábbi eredmények születtek sikerült teljesíteni, sőt eseteként erősen túlteljesíteni, jelent egy-egy ágazat számára. Csak azok a (KIOP értékelési jelentések alapján): míg máshol a tényérték alulmarad a tervértékhez célértékek tudják egy adott prioritás vagy
III. fejezet
264
A százalékos indikátorok mellett/helye tt aggregálható értékek megadása Az indikátorok között ne
Megállapítások
Következtetések
Javaslatok
179 km korszerűsített és újonnan épített út – célérték 260 km − utazási idő csökkenése 17% - terv érték 10% balesetek számának csökkenése –15% - a cél –5% A 2004-06-os időszakban a ROP keretében az alábbi eredmények születtek eddig az indikátorok alapján: − 503 km megépített vagy felújított négy- és öt számjegyű út – célérték 120-160 − 20 km ipari területekhez vagy turisztikai vonzerőkhöz vezető megépített vagy felújított út – célérték 40-60 km − 20 db támogatott tömegközlekedési projekt – célérték 20-30 A 2007-13-as időszakban a ROP-ok keretében az alábbi eredmények születtek eddig az indikátorok alapján (EMIR 2011. július 4.): − 210,7 km épített út – a terv 64,9%-a − 1126,8 km felújított út - a terv 80,5%-a − 295,1 km kerékpáros út, és turisztikai célú kerékpárút – a terv 54,3%-a − 96 db felújított/épített buszváró, autóbusz pályaudvar – a terv 98%-a − 155 db utasinformációs/forgalomirányítási rendszer – a terv 14,9%-a − 598,7 perc elérési idő javulás belterületi utakon (ez már meghaladja az eredetileg kitűzött tervértéket) A KÖZOP esetében a célértékekben is jelentős változások következtek be az elmúlt években: − Az épített TEN-T gyorsforgalmi utak hossza 216,9 km-ről, 212,3 majd 128,8 km-re csökkent. − Az 1. prioritás esetén a teljes TEN-T hálózat összegzett utazási ideje csökkenésének (szgk.) célértéke először 98 perc volt, ami lecsökkent 88, aztán 61 percre. − A 2. prioritás esetén a teljes TEN-T hálózat összegzett utazási ideje csökkenésének (szgk.) célértéke először 67 perc volt, ami lecsökkent 66, aztán 50 percre. − A 3. prioritás esetén 115 kN tengelyterhelésre fejlesztett főutak hossza (nem TEN-T gyorsforgalmi utakkal együtt) 951,8 km-ről, 846,4 km-re csökkent, jelenleg pedig 311,2 km a célérték. A KÖZOP tényérték az alábbi indikátorok esetén áll rendelkezésre:
képest. Ennek oka vagy a tervérték és/vagy a célérték nem megfelelő értéke, vagy pedig az elvárthoz képest nyújtott alacsonyabb teljesítmény. A nem reális célértékek megválasztása a tervezési folyamat problémáira vezethető vissza. A nem megfelelő értékek kiválasztása nagyrészt a tapasztalat hiányára, a rendszer sok esetben tanulási folyamatot mutató jellegére vezethető vissza.
program eredményességét kifejezni, amelyeket külső befolyásoló tényezők hatása nélkül is ki tudunk számolni. Ezért javasoljuk, hogy célértékeket csak olyan indikátorok esetében fogalmazzunk meg, amelyekre a külső befolyásoló tényezőktől függetlenül is lehet értékeket kalkulálni.
−
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény legyenek a külső környezet által befolyásolt indikátorok
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
kapcsolódóan)
III. fejezet
Olyan indikátorrendszer kialakítása, mely az ITS és közösségi közlekedésfej lesztési projekteket is megfelelően jellemzi
2013 (KÖZOP II, ROP II, höz kapcsolódóan)
NFÜ KÖZOP IH, ROP IH
A stabilitás, kiszámíthatóság, előre tervezhetőség lenne egy kulcs elme a rendszernek, ami lényegesen Az indikátor célértékekben bekövetkezett jelentős tudná javítani az eredményeket. változtatások a projektlisták többszöri változtatására Ez persze az adott intézményi kereteken túlmutató és az indikátorok módszertanának módosulására problémát vet fel, de ki kell hangsúlyozni, hogy a vezethető vissza. közlekedésfejlesztés esetén, a projektek jellegéből adódóan, ez különösen nagy problémát okoz.
III. fejezet
A következő KÖZOP elején meghatározot t célérték alaposan átgondolt, a stratégiákon nyugvó legyen
2013-2020 (KÖZOP IIhöz kapcsolódóan)
NFÜ KÖZOP IH
Megkérdőjelezhető, hogy mennyire a projekteknek A projektek hosszú átfutási ideje miatt persze itt tudható be ez az áruszállítási teljesítmény, hiszen lassabban jelentkeznek az eredmények, amin lehet
III. fejezet
A következő KÖZOP-ban
2013-2020 (KÖZOP II-
NFÜ KMF, KÖZOP IH
Eddig igen különböző teljesítményt mutatnak az indikátorok. A legnagyobb elmaradás az utastájékoztatási/forgalomirányítási rendszerek terén jelentkezik eddig. Viszont az elérési idő javulás már most meghaladja a célértéket. Jelenleg 52 Támogatási szerződéssel rendelkező ROP-os projekt érint forgalomirányítási, utas információs rendszer kiépítést és csak néhány olyan közösségi közlekedés fejlesztési projektre született már döntés, ami hasonló beavatkozásokat foglalhat magába.
A projektek sokkal részletesebb információi lennének szükségesek ahhoz, hogy a forgalomirányítási rendszerekről, illetve a közösségi közlekedésfejlesztési projektek konkrét tartalmáról, eredményességéről részletesebb értékelést lehessen készíteni. Ezt külön tematikus értékelés keretében lehetne elkészíteni.
265
Megállapítások
Következtetések
Javaslatok
Áruszállítási volumennövekedés a magyar vasúti hálózaton, ami a tervezett növekedéshez képest (+863) csökkenést mutat (-1458). − 3. prioritás esetén a 115 kN tengelyterhelésre újonnan épített főutak hossza a célérték 13%-át érte el − a 3. prioritás esetén 115 kN tengelyterhelésre fejlesztett főutak hossza a célérték 36,5%-át éri el. − az érintett főúthálózat burkolat-állapotának átlagos változása a nyomvályúk átlagos csökkenése következtében indikátor értéke nem javult, hanem romlott HATÁSOK ELÉRHETŐSÉG Budapest közúti elérési ideje jelentősen javult 2000-2011 között. Több mint 45 perces javulás történt a települések 9%-áról (280 település), elsősorban a Budapesttől keleti, déli, délnyugati irányban legtávolabb lévő települések köréből. A 2011. július 1-én támogatási szerződéssel rendelkező projektek megvalósulásával 101-re csökken a Budapestet 210 percen túl elérő települések száma. Az autópályák elérése jelentősen javult. Az autópálya csomópontot 30 percen belül 2000-ben 600 település 4,1 millió lakosa érte el, 2011-ben már 1337 település 6,8 millió lakosa.
még kevés eredményt lehet felmutatni, így azok hatása is korlátozott. Ennélfogva ezekben az értékekben elsősorban a vasúti áruszállítás alacsony versenyképessége, a magas pályahasználati díjak, és a gazdasági visszaesés, stagnálás áll. A KÖZOP esetében az indikátorok alacsony értéke nem elsősorban az indikátor rendszer problémáira vezethető vissza, hanem az elhúzódó és változó döntésekre és az intézményrendszeri változásokra
javítani, ha a KIKSZ-nél vezetett számla alapú nyilvántartást használjuk fel egy olyan projekt szintű monitoring rendszer bevezetéséhez, amelyen nyomon lehet követni 1-1 projekt előrehaladásának útját. (ld. fentebb) Ez az operatív munkavégzést a gyors információ szolgáltatást segítheti. A prioritás és program szinten, ahol már kumulált adatokra van szükség, ott ez nem alkalmazható. De prioritás és program szinten a lassabban érkező eredmények – bizonyos korlátok között - még megmagyarázhatók a közlekedési projektek hosszú átfutási idejével.
−
Vannak olyan térségek is, amelyekről Budapest elérése kis mértékben (1-5 perc) romlott. Jellemzően az M3 és M5 autópályák által átfogott nagykiterjedésű térségben, de az autópálya hatásterületén kívül eső területeken romlott az elérési idő. Ennek oka a burkolat állapotának romlása, vagy pedig a forgalomban résztvevő nehéz teherjárművek arányának növekedése, ami kapacitás hiányra utal. Egyes projektelemek ütemezése erősen vitatható, különösen igaz ez a Duna-hidak esetében. A szekszárdi híd hatása nem tud érvényesülni, hiszen az M8 gyorsforgalmi út nyugati oldalon beköt az M6 autópályába, de a keleti oldalon egy településhiányos és hasonló szolgáltatási színvonalú útba való bekötés nélkül ér véget.
A jelentős elérhetőség javulás elsősorban a sugárirányú autópályák, autóutak építési ütemére vezethető vissza. A gyorsforgalmi úttal való ellátottság területi különbségei számottevően csökkentek. Az autópálya hálózat gyors kiépülése ellenére azonban a lakosság 30%-a csak fél órán túl jut el a legközelebbi autópálya csomóponthoz. Ennek oka azonban nem a kevés csomópont, felhajtó, hanem a meglévő utak rossz burkolata. Az úthálózat romló állapota a fenntartási nehézségeknek tudható be. Az úthálózat romló állapota miatt nem tudnak érvényesülni a komoly erőforrásokat felemésztő felújítások, fejlesztések pozitív hatásai elsősorban helyi, térségi, de országos szinten is. Az uniós források utóbbi években rendelkezésre álló óriási volumene és eközben a kedvezőtlen gazdasági kilátások és a romló költségvetési pozíció együttesen vezetett oda, hogy a fejlesztések megvalósítása nagymértékben háttérbe szorította a fenntartást és annak költségigényét. A szekszárdi és a dunaújvárosi híd forgalomvonzó hatásának, kapacitásának töredéke hasznosul a csatlakozó, keresztirányú utak hiányában. A hálózati szintű hatások érvényesülését az is korlátozza, hogy a megvalósítandó projektek kiválasztásakor nem feltétlenül a projektek hasznossága, hálózati szerepe és ez alapján a megvalósítás időzítése volt a meghatározó, hanem a projekt előkészítettség
Hivatko zás
A következő programozási ciklusban Budapest elérhetőségét elsősorban a vasúti közlekedés terén kell ilyen léptékben javítani. Továbbá az agglomerációból kell javítani Budapest elérhetőségét a közösségi közlekedés javításával.
III. fejezet
A következő KÖZOPban/ROPban a vasúti elérhetőség javításának és a városkörnyék i közösségi közlekedés fejlesztésnek kell nagyobb hangsúlyt kapnia az elérhetőségi célok elérésében
III. fejezet
A következő KÖZOP-ban a transzverzális hálózati elemek fejlesztésének kell nagyobb
Az üzemeltetésre is plusz terheket kirovó új beruházások helyett azokat a fejlesztéseket, rehabilitációkat kell előtérbe helyezni, amelyek javítják az elérhetőséget, miközben a fenntartási költségeket is mérséklik. Ilyenek az alsóbbrendű utak felújítása, a fővárosi kötöttpályás közlekedési projektek és részben a vasútrehabilitációs projektek.
A meglévő hidakat valódi hálózati elemmé kell tenni. Az M9, illetve az M8, ha nem is együtemű autópálya kapacitással, hanem csökkentett igénnyel kiépítve, képesek lennének erőteljes fejlesztési tengelyekké válni az ország középső, illetve déli térségeiben.
266
Elvárt output, eredmény a nyomon követést, az előrehaladás útját nyomon követő rendszer kialakítása
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
höz kapcsolódóan)
2013 (NKS, KÖZOP II, ROP II -höz kapcsolódóan)
KÖZOP IH, ROP IH, KKK
2013 (NKS, KKK, KÖZOP KÖZOP II, IH, ROP IH ROP II -höz kapcsolódóan)
Megállapítások
Következtetések
mértéke. A fejlesztések eredményeként jelentősen javult az ország nyugati és keleti határainak elérhetősége. Az elmúlt 12 év fejlesztéseinek eredményeként az ország összes településéből. Hegyeshalom több mint egy órával közelebb került az ország keleti és pereméhez. Elsősorban az M3 autópálya kiépülésének és az M6, M43 gyorsforgalmi utaknak köszönhető a Az elérhetőségi vizsgálatok eredményeként javulás. kimutatható, hogy mely térségekben indokolható új Az elérési vizsgálatoknál kimutatható a Békés infrastruktúrák építése. megyéből kiinduló kelet-nyugati irányú fejlesztések elmaradását jelző elérési idő változatlansága, illetve csökkenése, amely ebben a relációban összefüggő vonulatként jelenik meg a Duna vonaláig és kapcsolódik a Dunántúl hasonló irányú hálózati hiányához Az ország egésze infrastrukturális elmaradottságának felszámolásához a vizsgált 12 év forrásai nem Az uniós források egyik fő szempontja a elegendőek. A fejlesztések a fő folyosókat célozták, nemzetközi átjárhatóság biztosítása uniós szinten. de mivel azokra sem volt elegendő forrás (és idő Ennek fényében a IV. és V. folyosót érintették sem) ezért a vonalakat szétszabdalták több, kisebb nagyon jelentős közúti és vasúti fejlesztések. Más szakaszra, és egy részüket megvalósították, más folyosókra kisebb hangsúly jutott. Ugyanakkor a részüket nem. Ennek eredményeként bizonyos határontúli (elsősorban romániai és a horvátországi) szakaszok az EU elvárásainak megfelelő fejlesztések nélkül egyes projektek nemzetközi kiépítettségűek, amelyek azonban egyelőre nem szerepe alárendelt marad (pl. M6, Debrecen- mindig összefüggőek, így hálózati szinten nem Berettyóújfalu közötti út), mivel nem biztosított a feltétlen lehet kihasználni az eddigi határon túl a gyorsforgalmi utak közvetlen eredményeket. összeköttetése. E mellett az európai szintű hálózati hatások is Az M0 körgyűrű még nem „zárult be”, így nem csak akkor tudnak érvényesülni, ha a folyosók teljes érvényesül teljesen a pozitív hatása. A hosszukban határtól-határig kiépülnek. A vasútfejlesztési projektek, így a Bp-Lőkösháza nemzetközi szintű összeköttetéseket biztosító esetében sem érvényesül kellően a pozitív hatás a hálózati elemek hasznai csak akkor realizálódnak projekt felszabdalása miatt. teljes mértékben, ha a nemzetközi szintű folytonosság is biztosítva van, ez azonban esetenként éveket, évtizedeket is igénybe vehet. Egyre alacsonyabb területi szinten (Bp-régió-megyeikistérség központ) vizsgálva a központok elérhetőségét fokozatosan csökken annak a A lakosság 60%-a számára javult Budapest lakosságnak az aránya, amely körében javult a elérhetősége, viszont csak 17% számára javult a központ elérhetősége. Az elérési idők javulása kistérségi központ elérése. elsősorban az elmúlt 12 év nagy léptékű autópálya fejlesztéseinek köszönhető, amelyek a nemzetközi és országos szintű elérhetőséget javítják és nem a helyi szintű elérhetőséget.
Javaslatok
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény hangsúlyt kapnia az elérhetőségi célok elérésében
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
III. fejezet
A stratégiákban és a prioritások meghatározás ában az átjárhatóság és a folytonosság biztosítása nagyobb hangsúlyt kell kapjon, a következő tervezési ciklusban
2013 (NKS, KÖZOP II, ROP II -höz kapcsolódóan)
KKK, KÖZOP IH, ROP IH
III. fejezet
A helyi, térségi alközpontok elérhetőségén ek biztosítása nagyobb hangsúlyt kapjon a következő tervezési ciklusban
2013 (NKS, ROP II -höz kapcsolódóan)
KKK, ROP IH
A gyorsforgalmi úthálózat továbbfejlesztésének további területei a jelenleg forgalmi árnyékban fekvő területek lehetnek, így a jelenleg legrosszabb eléréssel rendelkező észak-békési és bihari térség, amelyet a tervezett M44 tár majd fel. További fejlesztési irányt jelent az M9 is.
A fejlesztések jogosságát és szükségességét a pozitív hatásokkal, hasznokkal kell alátámasztani. Miután ezek a hasznok (pl.: idő tekintetében) csak hálózati szinten tudnak érvényesülni, ezért a tervezési folyamat során arra kell törekedni, hogy egyrészt országon belül egészben kezeljük a projekteket (egy vasúti vonalat egyben kell kezelni, egy kerékpárútnál a városi közlekedési főáramokat és a csatlakozási pontokat is vegyék figyelembe). Az intermodális beruházások esetén különösen ügyelni kell arra, hogy az összes szóba jöhető közlekedési módot és eszközt kiszolgálják. Másrészt európai szinten is vizsgálni kell a hálózatosodást, azaz a határokon túli illeszkedésre, kapcsolódásokra is és azok tervezett ütemére is tekintettel kell lenni, akkor is, ha a projekt nem igényel új határ keresztezési pontot, és ezért a Külügyminisztériumon keresztül nem szükséges országok közötti egyeztetés. A területi kohézió, és Budapest mellett az ország más területeinek fejlesztése és felzárkóztatása érdekében, a hazai fejlesztéspolitikának nélkülözhetetlen eleme a helyi, térségi alközpontok elérhetőségének biztosítása, sőt a hatások tekintetében talán még fontosabb annak kihangsúlyozása, hogy nélkülözhetetlen a települések elérésének biztosítása a helyi, térségi központokból.
267
Megállapítások TÁRSADALMI-GAZDASÁGI HATÁSOK A közlekedési fejlesztések hatását az jelzi, ha az infrastrukturális beruházás számottevő társadalmigazdasági hatással jár. Az ország egészére nézve hét társadalmi-gazdasági mutatót vizsgáltunk, amelyek közül mindössze három olyan van (adófizetők aránya, munkanélküliségi ráta, vállalkozási aktivitás), amelyek alakulására pozitív hatással van az elérési idő csökkenése. A versenyképességet meghatározó mutatók alakulása 2000 és 2009 között nem mutat erős kapcsolatot az elérési idővel. De ebben szerepet játszik a 2009-ben már begyűrzött gazdasági válság hatása is. Az esettanulmányok alapján 2000 és 2009 között a gyorsforgalmi útépítések hatásaként kimutatható az SZJA átlagon felüli növekedése az autópálya csomópontjaitól 15, illetve 30 km-es távolságon belül. A környezeti hatásokat a közúti forgalom alakulásával közvetlenebb kapcsolatban lévő CO2 kibocsátás jellemzi. A forgalom a projektek által érintett szakaszokon átlagosan több mint negyedével nőtt 2000 és 2009 között, miközben a CO2-kibocsátás a projektszakaszokon kb. egyharmadával emelkedett. A projektek egységköltsége a különböző műszaki tartalom miatt nehezen összevethető. A 20002011 között 2011-es áron 1 km gyorsforgalmi út építése átlagosan 2,87 milliárd Ft-ba került, de a szórás igen nagy. Az uniós forrásból finanszírozott projektek átlagosan a legolcsóbbak, a hazai forrásból finanszírozottak a legdrágábbak, a PPPkonstrukcióban végzett projektek átlagos értéket értek el. A vasúti pályarekonstrukció átlagos fajlagos költsége 700 millió Ft/km. INTÉZMÉNYRENDSZER A vizsgált 12 éves időintervallumon belül nagyon jelentős változások következtek be a közlekedéspolitikát alakító intézményrendszerben. Az intézményrendszeri változásokat elsősorban az uniós folyamatok generálták, így azok 2004, az uniós csatlakozás időpontja és 2006-2007 köré összpontosulnak, amikor elkezdődött a 2007-13-as uniós programozási ciklusra való felkészülés. Az
Következtetések
Javaslatok
A hatások országos szinten „ellaposodnak”, az egyes területeken jelentkező pozitív hatások, illetve a máshol elmaradó fejlesztések, karbantartások kioltják egymás hatását. Az ország egészére nézve nem mutatható ki az elérési idő versenyképességre A tervezési, a döntési és az értékelési folyamatoknál a való pozitív hatása, de bizonyos területeken a területi bontás különbözőségeit is figyelembe kapcsolat pozitív. kell venni ahhoz, hogy a valós igények kielégítéséhez közelítsen a fejlesztéspolitika.
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
III. fejezet
A regionális jellemzők fokozottabb figyelembevé tele a stratégiákban
2013 (NKS-hez kapcsolódóan)
KKK
III. fejezet
A környezeti hatások fokozottabb figyelembevé tele a stratégiákban
2013 (NKS-hez kapcsolódóan)
KKK
III. fejezet
Benchmarkin g tanulmány a projektek beruházási és fenntartási költségeiről
2012
NIF KKK és KÖZOP IH közreműködéséve l
IV. fejezet
Stabil intézményren dszer
2012-2013
KIM, NFM, NFÜ
Egyértelműen kijelenthető tehát, hogy az egy főre jutó SZJA-alapot képező jövedelem növekedésére pozitív hatást gyakorolt a települések gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférésének a javítása. A CO2 kibocsátás növekedés a forgalom növekedésénél is nagyobb, azaz a külterületi szakaszok magasabb sebességgel járó többletfogyasztásának kedvezőtlen hatása erősebb volt a belterületi szakaszokon tapasztalható csökkenésnél.
A projektek hatása szempontjából fontos a gyorsforgalmi utak elkerülő és forgalomelvezető szerepe is. A pozitív hatások lokálisan jelentkeznek. További részletes vizsgálatokra van szükség, annak megállapítására, hogy melyek azok a projektek, amelyek hatására javultak a települések belterületének életkörülményei a környezeti hatások csökkenése révén.
Javasolt benchmarking készítése az egyes A projektek egységköltségeinek projektelemek beruházási és fenntartási költségei összehasonlítására csak projektelemenként van tekintetében, mely a későbbi tervezés számára lehetőség, az egyes projektek beruházási költsége a információkat adhat. műszaki tartalomtól függően jelentősen szór. A projektek kivitelezési ideje és fajlagos költsége között nincsen összefüggés, minden időszakban találhatók az átlagnál jóval magasabb és alacsonyabb áron épített szakaszok is.
Az EU csatlakozást követően az intézményrendszer többszöri átalakítása a programok/projektek előrehaladását nehezítette, sőt hozzájárult az időbeli csúszásokhoz. Az egyes intézmények, különösen a közlekedéspolitika szakágazati feladatait ellátó valamint az uniós programozást lebonyolító intézményei (minisztérium-IH-KSZ-stb.) között nem tökéletes az összhang, hiányzik a megfelelő
A jelenlegi programozási ciklus szempontjából nem hatna kedvezően az intézményrendszer újabb átalakítása, változtatása, mivel a változtatások a projektmenedzsmenti folyamatok leállásához/lelassulásához vezetnek. Fontos, hogy az intézményrendszert illetően a stabilitás nagyobb hangsúlyt kapjon.
268
Megállapítások
Következtetések
átalakításokat követően sok esetben nem volt kommunikáció. Az intézmények közötti egyértelmű a szakmai feladatok lehatárolása. Ez konfliktusok, érdeksérelmek nagymértékben rontják azonban nem elsősorban a szabályozásban, hanem a a hatékonyságot. gyakorlati megvalósításban érhető tetten. Különösen a stratégiai szintű feladatok, a tervezés, projektkiválasztás, előkészítés terén nem volt egyértelmű, hogy melyik szereplőnek mi a feladata és mi a hatásköre. Az időbeli csúszások kockázata nő, hiszen nehezebben lehet kezelni a problémás ügyeket. A A változások bizonytalanságot eredményeznek, stabilitás, a kiszámíthatóság, a szakmai mely negatívan befolyásolja a munkavállalók szempontok érvényesítése egy-egy rendszer teljesítményét, elkötelezettségüket is csökkenti. működésének alapelemeit jelenti. Ezek Rugalmatlanabbá is teszi az intézményt, szűkül a hiányában a munkavállalók számára a legegyszerűbb mozgástér, s egyre magasabb szintre tolják a döntési helyzetekben sem egyértelmű, hogy milyen döntéshozatalt, megelőzve, illetve elkerülve a ismérvek, irányelvek mentén kellene a feladatokat számonkérés lehetőségét a nem megfelelő döntések végrehajtani. Ennek eredményeként a döntési, miatt. véleményformálási helyzetek kerülése a meghatározó, másrészt a vezetőknek való megfelelés az irányadó. A vizsgált időszakban az uniós intézmények és a minisztérium között kevés illeszkedési pont, kommunikációs csatorna, elsősorban csak A minisztérium és az NFÜ között az eltérő formális együttműködés mutatható ki. Az NFÜfeladatkör miatt is különböző szemlélet és ben a projekt szemlélet az uralkodó. Cél a forrás szervezeti kultúra jellemző. Az eltérő lekötés érdekében a projektek támogathatóságra való finanszírozási háttér, eltérő stabilitást alkalmassá tétele, ami nehezíti a stratégiai szintű, eredményez: ütköznek a szűkös hazai fejlesztési középtávú szakpolitikai célok érvényesítését. A keretek és az unióból érkező jelentős támogatási minisztérium feladataiban a távlatosság pénzek. hangsúlyosabban jelenik meg, de leginkább csak elvi szinten. Túlzottan autópályacentrikus fejlesztéspolitikát folytat. A vasútfejlesztésben korábban domináns szereplő A MÁV-NIF közötti feladatátadás miatt csökkent a MÁV helyett a vasúti pályahálózaton központi külső kényszerítő erő a MÁV szervezetfejlesztése költségvetésből és európai uniós támogatásból iránt, ami így sokkal lassabban, elhúzódóan mehet finanszírozott létesítési, felújítási és fejlesztési végbe. A MÁV lassan tudta elsajátítani az uniós feladatokat a NIF Zrt. vette át. A MÁV elvesztette a tervezési, projektmenedzsmenti gyakorlatot, ez az kedvezményezetti pozícióját, jelentősen csökkent az uniós források ütemezett felhasználása terén elkötelezettsége és motiváltsága a fejlesztések iránt. akadályozó tényező. A 2007-ben létre hozott NIF Zrt. feladata lett az Az országban megvalósuló gyorsforgalmi, Európai Uniós források segítségével megvalósuló közúthálózat fejlesztési és vasúti fejlesztések országos közúthálózat-fejlesztési beruházások, az kedvezményezettje a NIF lett, s a hazai EU-s finanszírozású vasúti fejlesztések beruházói infrastruktúrafejlesztés megkerülhetetlen és építtetői feladata, és az NA Zrt. által elkezdett szereplőjévé vált. Ugyanakkor a hatékonyság és a gyorsforgalmi beruházások befejezése. A NIF-re megfelelő szakmai színvonal terén további fejlődésre nagyon komoly szakmai nyomás nehezedik, a van szükség. fejlesztésekhez kapcsolódó információk itt futnak
Javaslatok
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
IV. fejezet
MÁV reorganizáció
2013 (OVKhoz kapcsolódóan)
NFM, MÁV
IV. fejezet
NIF projektmene dzserek képzése
2012-2013
NIF
Az intézményrendszer vizsgálatának egyik tanulsága, hogy a hatékony szervezeti működés záloga a stabil háttér. Ez vonatkozik a szervezetrendszerre, a feladatés felelősségi körök kijelölésére, a pénzügyi stabilitásra, s az intézmények egészét átható szervezeti kultúrára (meggyőződések, attitűdök, viselkedési és kommunikációs normák, szabályok és azok követése, közhasznúság kérdésének kezelése stb.) A bizonytalanság elsősorban ez utóbbiban tud tartós és nehezen feloldható károkat okozni. Javasolt a következő programozási ciklus hatékonyságának növelése érdekében az NFÜ és a minisztérium kapcsolatának javítása. A minisztériumot érdekeltté kell tenni az uniós programmenedzsment sikerében, másrészt az uniós intézmények „szemléletébe”, alapelveibe hangsúlyosabban be kell integrálni a szakmai követelményeket, elvárásokat.
A készülő vasútfejlesztési stratégia alapján is fontos, hogy a MÁV-on belül is elkezdődjön egy belső strukturális átalakítás, modernizáció annak érdekében, hogy igazodni tudjon a megváltozott külső körülményekhez, s az uniós projektekhez kapcsolódó előkészítési feladatokban racionális idő- és költséghatékony módon részt vegyen. A hatékonyság javítása és a szakmai színvonal erősítése érdekében mindenképpen szükséges a NIF munkatársai általános szakmai, műszaki, uniós és hazai közlekedéspolitikai felkészültségének a javítása. E mellett az együttműködésre, szakmai kommunikációra vonatkozóan iránymutatásokat kell számukra biztosítani, ami alapján könnyebben eligazodnak a közlekedésfejlesztési politikában, ami
269
Megállapítások össze. A projektek előrehaladása is bizonyítja azonban, hogy a NIF hatékony projektmenedzseri tevékenységét kompetencia és kommunikációs hiányosságok is akadályozzák. Számos intézmény érintett a kerékpárhálózat fejlesztésében. 2005-2008 között a GKM-en belül kerékpárügyi biztos koordinálta a szakterületet. 2009-től a Kerékpáros Tárcaközi Bizottság tölti be a minisztériumok és háttérintézmények közötti koordinációs és tájékoztató szerepet. A KIKSZ súlya, szerepe folyamatosan változott az intézményrendszeren belül. Az interjúk tanúsága szerint az IH-KIKSZ együttműködés romlott az utóbbi időben. A KIKSZ-en belül elsősorban a szakmai kompetenciák terén vannak hiányosságok. A nem egyértelmű feladat lehatárolás helyi szinten is gyakori jelenség. A helyi közlekedési vállalatok feladata a szolgáltatások biztosítása és az ahhoz szükséges fejlesztések lebonyolítása. Ugyanakkor a közlekedési vállalatok szerint a fejlesztési irányok meghatározása, az igény felmérés az önkormányzat feladata lenne. Az önkormányzat azonban saját hatáskörébe a szolgáltatások megrendelését és a finanszírozási háttér biztosítását sorolja. A közlekedésfejlesztésen belül kevés kapcsolat van az alágazatok között. Akár a stratégiai terveket, akár az operatív programokat, vagy az egyes projekteket nézzük, a legtöbb esetben a tervezés során nem kezelik kellő súllyal a különböző alágazatok összekapcsolódásának kérdését. PROJEKTEK ELŐREHALADÁSA A projektek időigénye és az időbeli csúszások igen jelentősek, de számottevő előrelépés történt az elmúlt évtizedben. Az ISPA/KA projektek esetén átlagosan egy tender eljárás 44 hétig, közel 1 évig tartott. A vizsgált KÖZOP projekteknél ez 30 hétre csökkent. Jelentős pufferidők vannak még a rendszerben: a két körös eljárásoknál a két eljárás között eltelt idő átlagosan 8 hét (extrém esetben 9 hónap is lehet). A KÖZOP-ban a tervezett és a tényleges tenderkiírás között közel 16 hét csúszás történt.
Következtetések
Javaslatok javítja a projektek előrehaladását garanciát jelent a szakmai érvényesítésére.
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
is, valamint szempontok
A kerékpárhálózat fejlesztés szervezeti háttere volt a legszerteágazóbb a 2000-2011 közötti időszak egészét tekintve. Ugyanakkor a kerékpáros projektek összehangolása nem volt megfelelő, a projektek sokszor nem kapcsolódtak össze, nem jött létre egységes hálózat.
A kerékpáros fejlesztések eredményességét nagyban javíthatja a projektek összehangolt megvalósítása. E téren komoly hiányosságokat tárt fel az értékelés, ezért javasoljuk a Tárcaközi Bizottság feladat és hatáskörének felülvizsgálatát, és annak bővítését, a koordináció javítására. .
IV. fejezet
Kerékpáros intézményren dszer koordinációja
2012-2013, s a következő OP tervezéshez kapcsolódóan
NFM
A projektek előkészítésében és a kivitelezésében, ezzel párhuzamosan az építőipar egészében is komoly problémát, lassulásokat okoz a nem hatékonyan működő állami szervezeti háttér.
Javasoljuk a KIKSZ munkatársainak általános szakmai, műszaki, uniós és hazai közlekedéspolitikai felkészültségének a javítását, a szakmai kompetenciák erősítését.
IV. fejezet
KIKSZ munkatársak képzése
2012-2013
KIKSZ
A közösségi közlekedési feladatokat is ellátó önkormányzatoknál javasoljuk az érintett települések közösségi közlekedésének átfogó elemzését, feltárva a jó és rossz gyakorlatokat..
IV. fejezet
Települési és térségi elemzések készítése a közösségi közlekedés fejlesztéséről
2012-2013
NIF, KKK, önkormányzatok
Az alágazatok közötti koordinációt javítani kell, a Ez a hazai és uniós intézményrendszer közös közlekedési stratégia készítésénél, a programozásban vonása, mely a kivitelezésben és az üzemeltetés és az egyes projektek esetében is a komplex során is konfliktusokat generál az alágazatok között, szemléletmódra van szükség. fizikai, környezeti szempontból, s a forgalom tekintetében egyaránt.
IV. fejezet
Komplex szemléletmó dban készülő NKS
2013 (NKS-hez kapcsolódóan)
NFM, KKK
IV. fejezet
Széleskörű koordináció az előkészítés során a projektek szakmai megalapozásá ra
folyamatos
NIF, KKK
Az önkormányzatoknál a stratégiai munka gyakran elvész a rendszerben, csak alkalmilag, például az Integrált Városfejlesztési Stratégia elkészítése kapcsán történik a stratégiai feladatok elvégzése, ami nehezíti a szakmai szempontok érvényesítését.
Elsősorban az ISPA/KA vasúti projektek esetében volt jellemző a projektek feldarabolása, „felszalámizása”. Az ISPA projektek esetében legalább 34 tendereljárást kellett lebonyolítani, ami nagyban magyarázza a lassú előrehaladást. Ugyancsak hozzájárult a megvalósítás lassúságához az a tanulási folyamat, amit élesben kellett megoldani. Ugyanakkor a döntések várakoztatását ezek a problémák nem minden esetben igazolják. Jobb előkészítéssel a kivitelezések csúszása csökkenthető és a közbeszerzések felgyorsíthatók.
Az előkészítés szakaszában a projektekre fordított erőforrások javuló tendenciát mutatnak elsősorban a projektek szakmai megalapozottsága terén, ugyanakkor a koordináció és együttműködés még tovább erősíthető. A projektek e fázisában van elsősorban lehetőség a szakmai szempontok határozott érvényesítésére, ezért itt kell a szereplők minél szélesebb, releváns szerepkörrel bíró képviselőjét bevonni a tervezési folyamatba. A megvalósítás szakaszában a koordinációra, együttműködésre kell nagyobb hangsúlyt helyezni. A
270
Megállapítások A projektek életében a kivitelezés kevesebb időt igényel, mint az előkészítés, s nagyon sok időbe telik a tendereljárások lebonyolítása. A már fizikailag befejezett ISPA/KA projektek esetén a tendereljárás átlagosan az egész alprojekt időszükségletének (tender dokumentáció elkészítésétől kezdve a befejezésig) 28%-át tette ki. A kivitelezés az eredetileg tervezett határidők alapján a projektek teljes időtartamának 47%-a lett volna, de a határidő módosítások miatt végül csak a projekt életciklusának 25%-át tette ki. IDŐBELI CSÚSZÁSOK OKAI A projektek ütemezésének tervezésénél nem számoltak a közbeszerzések időigényének jelentős növekedésével (közbeszerzések többszöri megtámadása, jogorvoslatok). A közbeszerzési eljárások elhúzódásának oka sok esetben, hogy az ajánlati árak magasabbak a Támogatási Szerződésben rögzített becsült árakhoz képest. Az ingatlanvásárlások/kisajátítások rendkívüli mértékben elhúzódtak a sok szereplő közötti koordinációs probléma, és az együttműködési szándék hiánya miatt. Az önkormányzatok és/vagy a környezetvédelmi intézményrendszer szinte minden projekt esetében olyan feltételeket teremtenek, melyek nem feltétlenül veszik figyelembe a közlekedési projektek nemzetstratégiai jelentőségét. Az intézményrendszeren belül az erőcentrumok átrendeződése során lassú a szereplők közötti feladat és kompetencia megosztás átalakulása, s az intézményi átalakítások, személycserék, a fluktuáció mind lassítják a projektek előrehaladását, s általában nem a hatékonyságot javítják. Ugyanez jellemző a kedvezményezett oldalán fellépő változások esetében is. A kivitelezés során a nem megfelelően előkészített projektek, a túlságosan elhúzódó projektek, a késések további késést generáló hatása, a külső körülmények változása műszaki problémákat is generál(hat), amelyek idő- és költségtúllépésekben realizálódnak. KÖLTSÉGTÚLLÉPÉSEK OKAI A projekt előkészítése során nincs elég idő a projektek alapos szakmai előkészítésére, a tanulmánytervi fázisra, az önkormányzatokkal, közművekkel, üzemeltetőkkel való egyeztetésre, ez a
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
IV. fejezet
A közbeszerzés ek lefolytatásána k csökkenő időigénye
folyamatos
NIF
IV. fejezet
A közbeszerzés ek lefolytatásána k csökkenő időigénye
folyamatos
NIF, önkormányzatok
IV. fejezet
A közhasznúsá g előtérbe helyezése az operatív munkavégzés ben
folyamatos
IV. fejezet
Stabil intézményren dszer
2012-2013
KIM, NFM, NFÜ
Az előkészítés javításával, az ütemezés feszes tartására A megvalósítás során realizálódó műszaki való törekvéssel javítani lehet a projektek technikai, vis maior problémák is felelősek a megvalósítását is. Ez nemcsak időbeli, hanem a projektek csúszásáért. költségtúllépések tekintetében is jelentős preventív eszköz.
IV. fejezet
Csökkenő időbeli csúszások a kivitelezések nél
folyamatos
NIF
A projektfejlesztés során az időbeli nyomás gyakran nagyobb, mint a költségnyomás, mely azt eredményezi, hogy sok esetben magasabb költséggel kell elvégezni bizonyos előkészítési
IV. fejezet
Előkészítési projektek a következő programciklu
folyamatos
NIF
Következtetések
Javaslatok
Így jelentősen csökkenthető a projekt életciklusa, tendereztetés felgyorsítása, a közbeszerzési gyakorlat ahogy ezt az ISPA-hoz képest a KÖZOP projektek javítása nagyon fontos tényező a források lehívása gyorsabb előrehaladása is bizonyítja. szempontjából.
A projektek elhúzódásában komoly szerepe van a közbeszerzési eljárások lebonyolításának.
A projektek lebonyolításában az érintett szervezetek közötti alacsony együttműködési hajlandóság is lassítja az előrehaladást és többletköltséget eredményez. Az intézményrendszeri szereplők nem kezelik helyén a közhasznúságot a fejlesztéspolitikában.
A tendereztetés felgyorsítása, a közbeszerzési gyakorlat javítása nagyon fontos tényező a források lehívása szempontjából.
A közhasznúság szerepének erősítése nagyon fontos lenne, jogszabályi hátterének kialakítása javasolt. Szemléletbeli változásra van szükség a szervezetek minden szintjén, ami majd idővel ki tud hatni a szervezeti kultúra egészére.
A hatékonyság növelése nem feltétlenül intézményrendszeri szervezeti, feladatés Az intézményrendszer és a kedvezményezett, a kompetencia átszervezés eredménye, sőt a kivitelezők változásai is komoly időbeli tapasztalatok szerint ez inkább rontotta azt. csúszásokat okoznak a projektek előrehaladásában. Törekedni kell a stabil keretek megőrzésére.
A projektek szakmai előkészítése a legfontosabb tényező a projektek idő- és költségkereteinek tartásában. A következő programciklusra meg kell kezdeni a projektek előkészítését.
271
NIF, önkormányzatok önkormányzatok OKTVF és Felügyelőségek
Megállapítások későbbi fázisokban többletköltségekben jelentkezik (pl. pótmunkák). Forrásvesztés lehetősége áll fenn, amikor valamely uniós támogatási szabálynak való nem megfelelés miatt a betervezett projekt mégsem részesülhet uniós támogatásban, és hazai költségvetésből kell finanszírozni, illetve bizonyos költségek nem elszámolhatóvá váltak. A KÖZOP tervezésekor kalkulált 85%-os támogatási aránytól elmaradó értékek miatt a hazai hozzájárulás aránya jelentősen nő. Az önrész finanszírozás is nehézséget okoz, az önrész növekvő hányada EIB hitel. Az árfolyamingadozás miatt a forintban elszámolt projektekre kisebb támogatás jut, mely a hazai rész növelését eredményezi – a hazai költségvetés hozzájárulása folyamatosan nő. A hosszabb projektciklus során nagymértékben változott a HUF/EUR árfolyam, jelentős volt az inflációs hatás, ami beépült a kivitelezési árakba. Számos projektelem indokoltsága nem megfelelő. A műszaki előírások meghatározzák a szükséges környezetvédelmi beruházásokat, de a gyakorlatban ezek alátámasztottsága, indokoltsága nem minden esetben megfelelő, számos környezetvédelmi beruházás kihasználtsága alacsony fokú. Más esetekben ésszerűtlen, drága megoldások születnek (területpazarló beruházások hatalmas kisajátítási igénnyel, támfalak, völgyhíd, M0, M6 alagutak stb.). Számos szerződés kerül nyomott áron megkötésre, a szakmai referenciák háttérbe szorulnak, és romlik a kivitelezés minősége. Már a garanciális időszak során is pótmunkák előírása válik szükségessé (pl. 2004-2006-os ROP-os útfejlesztési projektek) vagy már a lebonyolítás során merülnek fel plusz költségek.
PÉNZÜGYI FENNTARTHATÓSÁG A leszerződött közlekedésfejlesztési projekteknél – a vállalkozásokat (GVOP, GOP, KMOP logisztikai projektjei) nem tekintve – 21% társfinanszírozásra volt szükség a vizsgált 12 év alatt (közel 400 Mrd Ft) . Az állami tulajdonú vállalatok és intézmények a
Következtetések
Javaslatok
Hivatko zás
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
IV. fejezet
Az elszámolható költségek pontos figyelembe vétele, a projektciklus feszes tartása
folyamatos
NIF
IV. fejezet
NIF projektmene dzserek környezetvéd elmi képzése
2012-2013
NIF
IV. fejezet
A szakmai szempontok hangsúlyosab b figyelembevé tele a közbeszerzés ek bírálati szempontjai között
2012 (új Kbt.)
KIM, NFM
Kiszámítható vállalkozási környezet, folyamatos állami
folyamatos
NGM, NFM
munkákat a rendelkezésre álló szűk időkeret miatt, mint az elfogadható lenne.
A legtöbb időbeli csúszást és költségtúllépést okozó probléma jogi kérdésekre (pl. ÁFA-elszámolhatóság, elszámolható költségek kérdése), nem megfelelő előkészítésre, a pénzügyi válság hatásaira, költségvetési korlátokra, árfolyamgyengülésre, intézményi változásokra, műszaki problémákra és időjárási viszonyokra vezethető vissza. Mindezen problémák hatásai végső soron a forráslehívásokba és a hazai költségvetésbe csatornázódnak be.
A környezetvédelmi beruházások megalapozottsága sok esetben vitatható. A projektek költségvetésében a környezetvédelmi beruházások sok esetben 5-7% körüli értéket is elérnek, tehát igen fontos lenne, hogy e beruházások megfelelően indokoltak legyenek.
Fontos lenne az optimális környezeti megoldások biztosítása. A projektek koordináló szerepét felvállaló intézmény (elsősorban a NIF) általános környezetvédelmi ismereteinek az erősítése szükséges ahhoz, hogy megfelelő döntéseket hozzanak, figyelembe véve a műszaki és a környezetvédelmi feladatokért felelős szervezetek álláspontját is.
A közbeszerzési eljárások és az abból adódó problémák kezelése túlmutat az értékelés hatókörén. Ugyanakkor mindenféleképpen előremutató A közbeszerzések kapcsán nagy problémát jelent az változásokra van szükség e téren a szakmai egyoldalú, áralapú verseny, amely miatt szinte szempontok hangsúlyosabb figyelembevételével. minden tendert nyomott áron, gyakran önköltségi ár alatt lehet csak megnyerni.
A közvetlenül a vállalkozásokhoz került 226 milliárd forinton felül is a források közbeszerzések útján legnagyobb részt a vállalkozásokhoz kerülnek. Ez több ezer Mrd forintot jelent, ami a kapcsolódó piaci szféra mozgatórugójává vált. A projektek
Az uniós források biztosítják a hazai építőipar fejlődését, az építőipar ciklikusságát oldani kell, V. fejezet kiszámítható körülményeket kell teremteni az ágazat számára.
272
Elvárt output, eredmény sra
Megállapítások
Következtetések
Javaslatok
Hivatko zás
források 70%-ában voltak kedvezményezettek. Az nehezen előretervezhető ütemezése, illetve önkormányzatok, társulások és az önkormányzat folyamatos változása viszont kiszámíthatatlanná teszi tulajdonában lévő közlekedési vállalatok az összes a csak ezekre a projektekre épülő piac egészét. leszerződött támogatás 25,5%-át kapták.
Elvárt output, eredmény építőipari megrendelése k biztosítása
Javaslat határideje
Javaslat felelős végrehajtója
folyamatos
NFÜ
A hazai költségvetési forrásból, EIB-hitelből illetve PPP-konstrukcióban finanszírozott projektek rövid és hosszú távon is terhelik a költségvetést, miközben szabadon hagynak uniós kereteket. Az uniós projektek csak a társfinanszírozás mértékével, rövid távon terhelik a költségvetést.
A központi Az uniós finanszírozási körbe bevonandó projektek költségvetés kiválasztása során mérlegelni kell a költségvetés terhelésének A hazai társfinanszírozás nagysága jelentős rövid- és közép-, illetve hosszú távú terhelése optimalizálás tételeket jelent a hazai költségvetésben, így a között. Az uniós támogatásra szánt projekteknél V. fejezet aa projekteket ért változások szükségszerűen ott mérlegelni kell, hogy az adott támogatási arány közlekedésfej csapódnak le. mellett megéri-e még a projektet megvalósítani. lesztési Fontos lenne növelni az uniós támogatási hányadot, projektek így csökkentve a költségvetési terheket. részéről
Már 1-2 nagyprojekt esetében történő változás (támogatási intenzitás, támogathatóság) esetén módosítani kell az aktuális projekt listákon, aminek a hatására megváltozik az eredetileg tervezett fejlesztési ütemezés, megváltoznak az elérni kívánt célértékek stb.. Mindezt az időkorlátok miatt általában nagyon gyorsan kell lebonyolítani.
Az előre tervezés gyakran ad-hoc változik, ami már rövid (költségvetési hatás, kapcsolódó piaci szférára gyakorolt hatás, környezeti hatás) és hosszú (forgalomra, üzemeltetésre, környezetre gyakorolt hatás) távon is nem tervezett változásokat generál.
Megfelelően Az intézményrendszer és a projekt előrehaladás előkészített kapcsán a stabilitás és kiszámíthatóság meghatározó V. fejezet tartalékprojek eleme kell legyen a rendszernek fenntarthatósági tek szempontból is. kialakítása
2013 (következő OP tervezéshez kapcsolódóan)
NFÜ, NIF
Minden ötödik projekt új infrastruktúra elem építését szolgálja. Ugyanakkor a felújítások egyre nagyobb hangsúlyt kaptak mind egymást követő programozási időszakok tekintetében, mind a legutóbbi programozási időszakon belül.
A hosszú távú fenntarthatóság szempontjából az új infrastruktúrák építése kedvezőtlenebb, hiszen jelentősen növeli a költségvetés számára már eddig is számottevő terheket jelentő fenntartási költségeket.
Az infrastruktúra-hálózat fenntartási költségeinek csökkentése azt igényelné, hogy az új beruházások aránya kisebb, a jelenlegi hálózat fejlesztése nagyobb V. fejezet szerepet kapjon. Fontos szerepet kell kapnia a rehabilitációs projekteknek, melyet az infrastruktúra leromlott állapota is indokol.
A rekonstrukci ós projektek arányának növelése
2013 (következő OP tervezéshez kapcsolódóan)
NFÜ, NIF
A fenntarthatóság problémájának a megoldását nem elsősorban a megvalósítás után kell keresni, hanem a tervezés, projekt előkészítés és a már meglévő kapacitás üzemeltetésének rendszere területén.
Az üzemeltetés szempontú előkészítésre nagyobb hangsúlyt kell helyezni, mivel a nem megfelelően indokolt projektek jelentős költségterheket eredményeznek. Üzemeltetői oldalon pénzügyi számításokat, kalkulációkat kell készíteni a V. fejezet fejlesztések eredményeként, ill. azok elmaradása esetén valóban várható üzemeltetési és a karbantartási költségekre.
Az üzemeltetői oldal hatékonyabb bevonása a projekt-előkészítésbe, költségvetési tervezésbe
2013 (következő OP tervezéshez kapcsolódóan)
KKK, NIF, NFÜ
A közlekedési infrastruktúra hosszú távú pénzügyi fenntarthatóságát befolyásoló tényezők: − A közlekedési infrastruktúra általános színvonala, fejlettsége − Társadalmi-gazdasági igények változása − Új és felújított infrastruktúra elemek aránya − Információ hiány – üzemeltetési nyilvántartási hiányosságok − Az üzemeltetést végző intézmények stabil, kiszámítható működési hátterének hiánya − Költség-haszon arány figyelembe vétele – túlzott, látens társadalmi igények kiszűrése − A kivitelezés műszaki megfelelősége befolyásolja a létrehozott út karbantartás-igényét
273
Megállapítások
Következtetések
Javaslatok
Hivatko zás
Elvárt output, eredmény
Javaslat határideje
V. fejezet
Az EU számára is megfelelő minőségű KHT-k készítése
folyamatos
Javaslat felelős végrehajtója
KÖRNYEZETI FENNTARTHATÓSÁG
A nagyprojektek EU támogatási kérelménél a legkomolyabb problémát a környezeti hatástanulmány (KHT) léte/nem léte, tartalma/minősége/eljárásrendi megfelelősége jelentette.
A környezetvédelmi engedélyezési eljárás elhúzódása, az önkormányzatok szakhatósági szerepének előtérbe helyezése több projekt kapcsán akadályozó tényező.
Magyarország területének európai szinten is igen jelentős aránya, kb. ötöde Natura2000 terület. A közlekedési infrastruktúra beruházások jelentős része érint Natura2000 területet, a nagyprojektek esetében az Európai Bizottság számos esetben kifogásolta e kérdés kezelését.
Az NFT időszakban a közlekedésfejlesztési projektek kevesebb, mint ötöde kapcsolódott a környezetbarát közlekedéshez, az NSRK közlekedésfejlesztési projektjeinek pedig már közel egyharmada, a forrásokat tekintve viszont több mint a fele „környezetbarát” (kötöttpályás, a vízi és kerékpáros).
A projektgazdák, hatósági és egyéb intézményrendszeri szereplők szemlélete lassan változik, a környezeti szempontok a legtöbb esetben háttérbe szorulnak a projekt megvalósításban és a menedzsmentben is, holott az EB reakcióiból is érzékelhető, hogy az EU projektek támogatásánál ez sokkal fontosabb szerepet kell, hogy kapjon. A tanulási folyamat eredményeként megfigyelhető, hogy az újabb projektdokumentációk már mélyebb elemzéssel és az EB elvárásai mentén készülnek. Az önkormányzatok gyakran túlterjeszkednek hatáskörükön, alkudozásba kezdenek a projektgazdával, mely jelentős többletköltséget is eredményez(het), mely némely esetben nehezen indokolható. Az 1222/2011. (VI.29.) Kormányhatározat a gyorsforgalmi- és a főúthálózat hosszú távú fejlesztési programban számos olyan projektet sorol fel, mely komoly hatással lesz a Natura-területekre, azaz továbbra is jelentős nehézséget fog okozni az, hogy a Natura2000 területek elkerülése számos projekt esetében lehetetlen, s így az engedélyezési, szakhatósági hozzájárulási folyamat is nehezebb. A környezeti fenntarthatóság kérdéséhez hozzátartozik az is, hogy milyen struktúrákat hozunk létre. E tekintetben kedvező változások zajlott le az elmúlt években. A környezetbarát közlekedési módok fejlesztése a megvalósult közlekedésfejlesztési projektek között egyre nagyobb hangsúlyt kapott.
A környezeti szempontokra, a KHT-ra a jövőben hangsúlyosabban oda kell figyelni, hogy a projektek emiatt ne szenvedjenek időbeli csúszást/többletköltséget, a támogathatóságuk ne sérüljön.
A nemzetgazda sági szempontok V. fejezet és a közhasznúsá g előtérbe helyezése A Natura2000 területek A Natura2000 területek és a közlekedési projektek megfelelő ütközése, konfliktusa kikerülhetetlen addig, amíg az V. fejezet kezelése a érintett hatóságok közösen nem hoznak közlekedésfej kompromisszumos megoldást. lesztési beruházások kapcsán Az élhetőbb városok, az életminőség javulása, a fenntartható közlekedés megteremtése érdekében, – A az uniós irányelvekkel való összhang miatt – nagyobb környezetbar hangsúlyt kell adni a környezetbarát közlekedésnek: át • vízi és kötöttpályás közlekedés fejlesztése, V. fejezet beruházások • környezeti szempontok jogszabályi előírásoknak arányának megfelelően kellő súllyal történő figyelembe vétele, növelése • a társadalmi hasznosság érvényesülése, azaz a valós kereslettel bíró fejlesztések támogatása.
274
NIF Önkormányzatok, egyéb projektgazdák
folyamatos
önkormányzatok
folyamatos
VM, OKTVF, NFM, NIF
2013 (következő OP tervezéshez kapcsolódóan)
NFM, NFÜ
1. számú melléklet: Az elérhetőség számításánál alkalmazott módszer leírásáról A program bemeneti adatai: • Az úthálózat geometriai adatbázisa (OKA2009) • Az egyes szakaszok paramétereit leíró táblázatok (OKA2000; 2005; 2009) • Az értékelésbe vont projektek adatai (NFÜ EMIR adatbázis, lezárva 2011.06.31.) • A kiindulási pontok és célok definiálását szolgáló táblázatok Az elemzések jelen fázisában a hazai forrásból támogatott projektek adatai nem állnak rendelkezésre, a modell csak az OKA bármely időpontra érvényes adatbázisában már regisztrált adatokat használja fel. A program fejlesztésének és működésének fontosabb szakaszai: 1. Az úthálózat csomóponti összefüggéseit és az egyes szakaszok tulajdonságait leíró gráf építése. 1.1. A gráf építése 1.1.1. A geometria értelmezése 1.1.2. Az úthálózat geometriáját tartalmazó állományok Mapinfo MIF formátumban előállítása. Az egyes geometriai szakaszok elején illetve végén a kereszteződések, elágazások rögzítése. Autópályák csomópontjainak rögzítése. (Hidak esetén sem az autópálya, sem az alsóbbrendű út nincs megszakítva) 2. Geometriai szakaszok attribútumai: 2.1. Az egyes útszakaszok lényeges attribútumainak rögzítése 2.2. Az útszakaszok műszaki és forgalmi adatait leíró táblázatok összeállítása 2.3. OKA táblázatok elemi útszakaszainak geometriához illesztése 2.4. Projektek keretében felújított szakaszok műszaki és forgalmi adatainak rögzítése 2.5. Projektek keretében épített útszakaszok műszaki és forgalmi adatainak rögzítése Az elemi útszakaszok olyan homogén szakaszok, amin belül a műszaki forgalmi adatok nem változnak. A régiónként megadott táblázatok országosan összesen 170 000 szakaszt tartalmaznak, tehát a geometriai szakaszok átlagosan 10-15 darabra vannak felosztva. Ezek az elemi szakaszok ebben a leírásban felmérési szakaszoknak vannak jelölve. Az elemi felmérési szakaszok jellemzői: • Út megnevezése • Kezdőszelvény km + méter • Végszelvény km+méter • Burkolat állapota Bá (1 - 5) • Burkolat szélesség Bsz (1-5) • Szakasz jellege SzJ – (Kt – külterületi szakasz, Bt – belterületi szakasz) • Nehézgépjármű forgalom aránya Ngj jm/nap • Részszakasz hossza méter
275
3. A gráf generálásának lépései Külön gráf épül a 2000., 2005., 2011. és 2015. évi állapotra. A 2011.06.31-es állapot adatai a 2009es OKA adatoknak a 2010 és 2011. június 31. időpontig megvalósult felújítások és építések adatainak kiegészítésével álltak rendelkezésre. A 2000. és 2005. évi geometria szintén a 2009. évi állapot alapján, az időközben történt fejlesztések visszabontásával készült, a gráf előállításához a geometria mellett a műszaki paramétereket leíró felmérési szakaszok (xls) kerültek felhasználásra. Az elemi, műszakilag homogén felmérési szakaszokból lett meghatározva egy gráf - szakasz átlagos sebessége. A gráf szakasz hossza így akár több km is lehet. Az utazási sebességek számítása a ROP projektek indikátorszámításához készült metodika szerint történt. Lépések: Az algoritmus megkeresi, hogy egy adott geometriai útszakaszt mely felmérési szakaszok fednek le. Minden egyes felmérési szakaszra meghatározásra kerül az utazási sebesség, a benne lévő négy változó függvényeként: • •
Burkolat állapota „Ba” az xls –ből érkezik (1-5 ig) Szakaszjelleg „szj” az xls-ből érkezik (1 vagy 2) A 2 –es szakaszjellegből 3-as kategória lesz katszj=szj; if (szj == 2 ) katszj=3; • Burkolat szélesség „bsz” az xls-ből érkezik cm-ben if (bsz < 6,25) katbsz=5; if (bsz >= 6,25) katbsz=4; if (bsz >= 6,50) katbsz=3; if (bsz >= 7,00) katbsz=2; if (bsz >= 7,50) katbsz=1; •
Nehézgépjármű forgalom „ngj” az xls-ből érkezik if (ngj < 201) katngj=1; if (ngj >= 201) katngj=2; if (ngj >= 401) katngj=3; if (ngj >= 801) katngj=4; if (ngj >= 1201) katngj=5;
•
ESO = (katbal+katszj+katbsz+katngj) / 4.0; if (ESO = 1) sebesseg = 90.; if (ESO = 2) sebesseg = 80.; if (ESO = 3) sebesseg = 70.; if (ESO = 4) sebesseg = 50.; if (ESO = 5) sebesseg = 30.;
A sebesség táblázatban az egyes sebességekhez egész értékek vannak rendelve, ezért a nem egész értékű ESO átlaghoz a megfelelő sebesség arányosítással lett meghatározva. Pl ESO = 2.5 és ez 75 km/h-nak felel meg. Az elemi felmérési szakaszokból a geometriai szakasz (egy gráfszakasz) átlagsebessége a benne lévő felmérési szakaszok sebességeinek hosszal súlyozott átlaga.
276
A szakaszra meghatározott átlagsebességből valamint az eredeti szakasz mért hosszából lett kiszámítva a szakasz megtételéhez szükséges idő. 4. Analízis 4.1. Kiindulási pontok: Megfelel a települések (városok) területének geometriai középpontjával. Az algoritmus megkeresi a geometriai középponthoz legközelebb eső töréspontot a geometriai szakaszon. A megtalált ponttal töri a gráf megfelelő szakaszát. Erre különösen az északi hegyes területen van szükség, mert itt az adatbázisban az egyes geometriai szakaszok több településen haladnak át. 4.2. Úti célok A paraméter táblában határozandók meg az úti célok, ezek: • települések • városok • a 174 db kistérségi központ • 19 db megyeközpont • 7 db régióközpont • autópálya csomópontok 210 db. • Kiemelt gazdasági, képzési vagy turisztikai központok • Duna- és Tisza hidak: szekszárdi Duna-híd, szolnoki Tisza-híd, Megyeri híd 4.3. Települési és városi analízis A program minden településről (városról) kiindulva meghatározza a minden településre (városba) irányuló közlekedés elérési idejét. Az elemzés külön fut a négy meghatározott évre felépített gráfon. Az egyes években kapott értékek különbsége adja meg egy adott település elérhetőségének javulását az új utak építésével és felújításokkal gyorsult hálózaton. 4.4. Kistérségi analízis A program kistérségenként a kistérségbe tartozó településekről kiindulva meghatározza minden település és kistérségi központja közötti elérési időt. Az elemzés külön fut a négy meghatározott évre felépített gráfon. Az egyes években kapott értékek különbsége adja meg egy adott település elérhetőségének javulását az új utak építésével és felújításokkal gyorsult hálózaton. 4.5. Megye- és régióközpont analízis A program az összes településről kiindulva egy adott település saját megyeszékhelyére és régióközpontjába irányuló közúti közlekedés elérési idejét határozza meg. Az elemzés külön fut a négy meghatározott évre felépített gráfon. Az egyes években kapott értékek különbsége adja meg egy adott település elérhetőségének javulását az új utak építésével és felújításokkal gyorsult hálózaton. 4.6. A legközelebbi gyorsforgalmi csomópont elérése A 3174 települést kiindulási pontként tekintve, az analízis meghatározza, hogy egy adott településhez melyik gyorsforgalmi csomópont esik a legközelebb. Ezek közül a legalább 33 percnél közelebbiek lettek figyelembe véve. Az egyes években kapott értékek különbsége megmutatja országos szinten a projektek hatásait. A modell nem vette számításba a gyorsforgalmi hálózatba közvetlenül nem csatlakozó M8 és M9 szakaszokat.
277
4.7. Kiemelt gazdasági, képzési vagy turisztikai központok elérése Az elemzésben a célirányok olyan központok, amelyek gazdasági szempontból a legnagyobb foglalkoztatottal rendelkező vállalatok székhelyei, képzési szempontból az egyetemek, főiskolák városai, turisztikai szempontból a vendégéjszakák száma alapján kiemelt települések. A program az összes települést kiindulási pontként tekintve meghatározza a három szempont alapján kiemelt településekhez számított elérési időt. Az egyes években kapott értékek különbsége megmutatja, hogy a közlekedésfejlesztési projektek mennyiben segítik ezen központok elérhetőségét. 5. A közlekedési projektek és elérhetőségi vizsgálatok ábrázolása tematikus térképeken A térképi ábrázolás alapját a Terra Studio Kft. által területi tervezéshez, adatelemzéshez használt MapInfo Professional 7.5 program és alaptérképek adják. Ez a térinformatikai program alkalmas tematikus térképek előállítására, SQL lekérdezések elvégzésére, vektoros és raszteres térképek kezelésére, adatbázisok grafikus megjelenítésére. A MapInfo program fogadja a HUNKOZEL program elérhetőségi eredményeinek adatait, melyek tematikus térképen az idősávok szerint ábrázolhatóak. Az EMIR projekt adatbázis, az OKA adatok és további adatszolgáltatás alapján az egyes projektek és projektszakaszok a térképen pontosan meghatározhatóak a szelvény kezdete illetve szelvény vége segítségével. Ezek az elemi szakaszok vannak rávetítve a geometriai hálózatra a geometriai hálózat szelvényezése alapján. A HUNKOZEL program futásakor tetszőleges mennyiségben lehet definiálni a kiindulási és a cél településeket. A települések között a minimális utazási idő meghatározásával lehet az elemi adatokból a vizsgálat igényei szerinti átlagot és legközelebbi elérési értékeket kinyerni. A rendszer képes arra, hogy az egyes települések közötti utazási idő számításakor csak a saját közigazgatási területet (kistérség, megye, régió) vegye figyelembe.
278
2. számú melléklet: Kitűzött tervek és ebből megvalósított, támogatási szerződéssel vagy még csak döntéssel bíró fejlesztések 2000-201124
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
V. folyosó VASÚT
IV. folyosó VASÚT
GSM-R rendszer beszerzése és kapcsolódó szolgáltatások
x
25
KözOP
Budapest – Győr – Hegyeshalom vonal (II. ütem)
x
Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal átépítése III. Ütem előkészítés
ISPA
x
x
Budapest-Lőkösháza vasútvonal rekonstrukciója III/1. ütem kivitelezés - Cegléd alállomás, Cegléd-Abony különszintű keresztezés és Gyoma (kiz.)-Békéscsaba (bez.) vonalszakasz átépítése, kivitelezés
x
x
KözOP még nincs szerződés
Budapest-Lőkösháza vasútvonal rekonstrukciója III/2. ütem kivitelezés
x
x
KözOP még nincs szerződés
Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal átépítése I. ütem Vecsés-Szolnok szakasz
x
x
ISPA
Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal átépítése II. ütem 1. Szakasz
x
x
ISPA
Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal átépítése II. ütem 2. Szakasz
x
x
KA
Budapest Kelenföld- Székesfehérvár-Boba vasútvonal rekonstrukciója, I. ütem, 1. Fázis
x
x
ETCS2 Bajánsenye-oh- Boba;
x
x
Tartalék
x
x
2006 utáni időszakra Budapest-Hatvan-Miskolc-Záhony vasútvonal rehabilitációja
KözOP
x
KözOP KözOP
Székesfehérvár vasúti csp átépítése
KözOP
x
Záhony térség belső közúti infrastruktúrájának fejlesztése
24
x
x
KözOP
Záhony térségben a vasúti infrastruktúra fejlesztése előkészítése
x
KözOP
Záhony térség belső közúti infrastruktúrájának fejlesztése
x
KözOP
Kékkel jelölt mezők a már megvalósult, pénzügyileg lezárt projektek Lehetséges alternatívák: megvalósult, vagy már megkötötték a szerződést, vagy ha külön a forrás mellé van írva, akkor döntöttek a projektről, de még nem kötöttek rá szerződést
279
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25 KözOP
Százhalombatta-Pusztaszabolcs vasútvonal korszerűsítése, és Bp Déli Pu.-Pusztaszabolcs ETCS 2 telepítés előkészítése
x
x
KözOP
Pusztaszabolcs - Gyékényes vonalszakasz korszerűsítése előkészítés
x
x
KözOP még nincs szerződés
V/C
x
A III. ütem a Dombóvár-Pécs-Magyarbóly vasútvonal
x
x nem közop
X/B
V/B VASÚT
Záhony térségben a vasúti infrastruktúra ütemes felújítása
Budapest-Kelebia Bp Ferencváros 'C' elágazás - Székesfehérvár vonal ETCS2 telepítése
VASÚT
Zalalövő – Zalaegerszeg - Boba vasútvonal rekonstrukciója
KözOP x
ISPA
Körmend vasútállomás korszerűsítése I. ütem
NYDOP
Körmend vasútállomás korszerűsítése II. ütem
NYDOP
Győr-Sopron (oh) vonal kétvágányúsítása I. ütem (FertőszentmiklósSopron országhatár)
KözOP
x
KözOP
x
x
KözOP
x
x
KözOP még nincs szerződés
x
x
Szolnok-Szajol, Szolnok állomás korszerűsítés
x
Szajol Püspokladány szakasz Szajol (kiz.) - Debrecen (kiz.) vasúti vonalszakasz, Debrecen csomópont korszerűsítéséhez szükséges kiegészítő előkészítési munkák Debrecen-Záhony
x
Győr-Pápa-Celldömölk vasútvonal korszerűsítése, villamosítása
x
x
KözOP
Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal korszerűsítése előkészítés
x
x
KözOP
280
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal korszerűsítése kivitelezés
x
Balaton vasúti megközelítése és a kötöttpályás körüljárás feltételeinek javítása
KözOP
V0 - Budapestet délről elkerülő vasútvonal kialakítás
KözOP még nincs szerződés
x x
Hatvan-Somoskőújfalu, egyéb forrás Cegléd-Szeged egyéb forrás
x x x x
9. Püspökladány-Biharkeresztes villamosítás 10. Mezőzombor-Sátoraljaújhely villamosítás 15. Kiskunfélegyháza-Szeged, Városföld-Kiskunfélegyháza bizt ber 16. Hatvan-Somoskőújfalu M15 autóút, M1-Rajka (szlovák-magyar határ) közötti kapacitásbővítésének előkészítése
nincs
IV. folyosó KÖZÚT
M0 51. sz. főút - M5 között
V. folyosó KÖZÚT
KözOP
x
x
x
x
M0 útgyűrű építése 0+000-29+500 km szelvények között, M0 Dél M1-51-es út között pályabővítés
KözOP még nincs szerződés hazai KözOP
M5 Budapest-Szeged M43 gyorsforgalmi út Szeged-Makó közötti szakasz (3+000-34+600 km szelvények között) kivitelezés
x
x
x
M43 autópálya Makó-Csanádpalota/Nagylak (román országhatár) közti szakaszának kivitelezése
x
x
M43 autópálya Makó-Csanádpalota/Nagylak (országhatár) közötti szakasz előkészítési munkálatok
x
x
M7 rekonstrukció Budapest-Zamárdi között, 2002-ig a jobb pálya megépítése Balatonaliga-Zamárdi között, a bal pályán harmadik sáv építése Budapest-Székesfehérvár között
x
x
x
x
KözOP
x
x
x
KözOP még nincs szerződés
x
x
x
KözOP-1
hazai
281
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
M7 autópálya Balatonkeresztúr-Nagykanizsa közötti szakasz kivitelezése
X/B folyosó
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25 x
x
M7 Zamárdi-Balatonszárszó
x
x
M7 Balatonszárszó-Ordacsehi
x
hazai
M7 Ordacsehi-Balatonkeresztúr
x
hazai
x
M7 Nagykanizsa-Becsehely
x
x
M7 Becsehely-Letenye
x
x
Letenye-Tornyiszentmiklós M70 autóút
x
x
M70 Tornyiszentmiklós-Országhatár
x
x
x
hazai hazai
x
hazai hazai
x
hazai
x
hazai
M7 Mura-híd
hazai
M7 autópálya 89+ 008-71 sz. f út 2+ 500 km sz. között 2x1 sávos út és autópálya csomópont engedélyezési terv készítés és engedélyeztetés.
KözOP
M7 Pusztazámor-Tárnok csomópont teljes értékű kiépítése
KözOP
M0 keleti szektor építése (4. sz. főút és M3 közötti szakasz) + M31 M0 és M3 közötti szakasz
V/C folyos ó
Széchenyi terv 20012002
x
x
x
x
ISPA
M3 autópálya Polgár-Görbeháza között
x
x
x
hazai
M3 Görbeháza-Nyíregyháza
x
x
x
hazai
M3 gyorsforgalmi út Nyíregyháza - Vásárosnamény között (előkészítés)
x
x
x
x
más forrás KözOP
M3 gyorsforgalmi út Nyíregyháza - Vásárosnamény között
x
x
x
x
más forrás KözOP
Vásárosnamény, II. Rákóczi Ferenc Tisza híd átépítése
x
x
x
x
KözOP még nincs szerződés
M3 gyorsf. út Nyíregyháza déli elkerülő szakasza a nagykállói 4911. j. ök. út és a 4. sz. főút között
x
x
x
x
hazai
M5 autópálya Kiskunfélegyháza-Szeged között
x
M5 autópálya Szeged-országhatár között
x
M6 M0 – Érdi tető közötti szakasz
x
x
hazai PPP x
282
hazai
TINA BpPozsony
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
M6 Érdi tető - Dunaújváros
x
M6 Dunaújváros-Szekszárd
x
x
x
más forrás hazai
hazai
M6 Szekszárd-Bóly
x
x
x
más forrás hazai
x
x
M2 autóút Budapest - Vác közötti szakasz és a kapcsolódó bekötő utak fejlesztése (előkészítés)
M30 autópálya Nyékládháza - Miskolc közötti szakasza
x
x
x
M30 gyorsforgalmi út (3. sz. főút korrekciója) Tornyosnémeti országhatár közötti szakasz x
x
M35 autópályat Debrecen-Berettyóújfalu közötti szakaszának előkészítése
KözOP
hazai nincs
M35 Görbeháza-Debrecen
KÖZÚT
x
KözOP még nincs szerződés hazai
x
KözOP még nincs szerződés
M4 gyorsforgalmi út Berettyóújfalu (M35 gyorsforg. út)-Nagykereki (román országh.) közötti szakasz környezeti- és örökségvédelmi hatástanulmánya, engedélyezési, kiviteli
x
KözOP még nincs szerződés
A debreceni repülőteret az M35 gyorsforgalmi útba bekötő út projekt nevesítése
x
KözOP még nincs szerződés
x
x
Makó észak-nyugati elkerülő út M0 keleti szektor építése (4. sz. főút és M3 közötti szakasz)
nincs x
x
x
M0 2-11. sz. főutak között (Északi-híd, Megyeri híd) és M0 2. sz. főút (Váci út) Megyeri út-Szilas patak
x
x
M3 Füzesabony-Polgár és 36-os út Polgár elkerülő 2002-ig
x
M30-26-os út Miskolc északi elkerülő II. szakaszának építése
x
KA Hazai
x
A 3. és 35. sz. főutak felújítása és burkolatmegerősítése 11,5 t tengelyterhelésig (1. ütem)
KözOP-1
KözOP ISPA
283
Projekt neve
M6 Szekszárdi Duna-híd és a kapcsolódó autóút szakasz megépítése a 6. sz. főút és az 51.sz. főút között 2002-ig
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
x
hazai
x
M6 Dunaújváros-Szekszárd M6 autópályává fejleszthető autóút Szekszárd – oh között és Pécsig bekötés 2009 utáni átadás
x
PPP
x
M60 Bóly-Pécs
x
más forrás hazai KözOP még nincs szerződés
M60 autópálya Pécs- Szentlőrinc
KözOP még nincs szerződés
M60 autópálya 58. sz. főút - 5826. j. összekötő út között
M8 Dunavecse-Kecskemét
x
x
x
M8 gyorsforgalmivá fejleszthető út Kecskemét (M5) - Szolnok (Abony- elkerülő) szakasz terveztetési munkái
x
x
x
KözOP
M8 gyorsforgalmi út Körmend-kelet (86. sz főút) - Rábafüzes (osztrák országhatár) közötti szakasz terveztetési munkái
x
x
x
KözOP
M8 dunaújvárosi Duna-híd és a csatlakozó gyorsforgalmi út
x
x
nincs
hazai
x
8, sz. főút burkolaterősítés Ajka-oh. 8. sz. főút Veszprém-Körmend szakasz előkészítési feladatai
x
A 8. sz. főút 68+900-112+000 km szelvények (Herend-Jánosháza) közötti szakasz 115 kN tengelyterhelésre történő burkolat megerősítés és kapacitás bővítés előkészítése
x
x
KözOP KözOP
8. sz. főút Márkó-Ajka (11,5 t megerősítése + szakaszos kapacitásbővítés) I. ütem 63+650-68+900 km sz.
KözOP még nincs szerződés
8. sz főút 149+550 - 161+920 km sz. közötti szakasz (115 kN burkolat megerősítés)
KözOP még nincs szerződés
8. sz. főút 131+550 - 143+350 km sz. közötti szakasz (115 kN burkolat megerősítés)
KözOP még nincs szerződés
8. sz. főút fejlesztése Várpalota-Veszprém között I. ütem 31+70039+600 km sz. (11,5 t megerősítés)
KözOP még nincs szerződés
284
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
8. sz. főút fejlesztése Várpalota-Veszprém között II. ütem 39+60043+621 km sz. (11,5 t megerősítés)
KözOP még nincs szerződés
x
M86 Szombathely-Csorna 86. sz. főút Győr-Moson-Sopron megyei szakasz 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése
x x
x
KözOP
x
85 Győr-Csorna kelet fejlesztése + Csorna elkerülő
x
85-86. sz főutak Csorna elkerülő szakasz M85 autóút Pereszteg-Sopron-országhatár közötti szakasz fejlesztése
x
x
M9 autóút 51. és 54. sz. főutak (19+000-31+300 kmsz.) közötti szakasz kivitelezése M9 gyorsforgalmi fejleszthető út Dombóvár, dél-Bonyhád kelet szakasz terveztetési munkái
x
x
x
KözOP
x
KözOP
x
KözOP
M9 gyorsforgalmi út Kaposvár-Dombóvár közötti szakaszának előkészítése (A009.19)
KözOP még nincs szerződés
M9 gyorsforgalmi út Bonyhád-Szekszárd közötti szakaszának előkészítése (A009.21)
KözOP még nincs szerződés
M9 gyorsforgalmi út Kaposvár-Nagykanizsa közötti szakaszának előkészítése (A009.17)
KözOP még nincs szerződés
M9 gyorsforgalmi út Szombathely-Vasvár és a kapcsolódó M8 gyorsforgalmi út Vasvár-Körmend közötti szakaszainak előkészítése (A009.11)
KözOP még nincs szerződés
M9 gyorsforgalmi út Vasvár-Nagykanizsa közötti szakasz előkészítése (A009.12)
KözOP még nincs szerződés
M4 gyorsforgalmi út Püspökladány-Berettyóújfalu közti szakaszának előkészítése Az M44-es gyorsforgalmi út megvalósíthatóságának vizsgálata a Kondoros – Békéscsaba – Országhatár szakaszon és kapcsolódó főúthálózat-fejlesztés (47 és 46. sz. főutak)
x
285
x
x
x
x
KözOP még nincs szerződés x
KözOP még nincs szerződés
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
M44 autóút építése Kecskemét - Békéscsaba-nyugat csomópontok között
x
x
x
M44 autóút építése Kecskemét - Békéscsaba-nyugat csomópontok között (LOT2-LOT3: Kecskemét - Tiszakürt, Kondoros - Békéscsaba közötti szakaszok)
x
x
x
x
x
M4 gyorsforgalmi út Abony-Fegyvernek közötti szakasz, új Tisza híddal, előkészítés
KözOP még nincs szerződés x
KözOP még nincs szerződés KözOP
M4 gyorsforgalmi út Berettyóújfalu (M35 autópályat)-Nagykereki (román országh.)
KözOP
4. sz. főút 171+677-175+000 kmsz. és 175+000-180+400 kmsz. közötti szakaszok 11,5 tonnás tengely terhelésre történő megerősítése (Karcag-Püspökladány)
KIOP
4. sz. főút burkolat-megerősítése 99+770-171+640 km. szelvények között (Szolnok-Karcag)
KIOP
4. sz. főút Székely, Berkesz, Nyírbogdány elkerülő 4.sz. főút Üllő-Vecsés elkerülő út 2002-2009 között
KIOP
x
hazai
x x
4. sz. főút Monor-Pilis elkerülő 4. sz főút burkolat erősítés Szapárfalu-Karcag 44. sz. Kecskemét-Gyula főközlekedési út útrehabilitációs program a 11,5 t-ás tengelyterhelés elérése érdekében, a 100+000-119+132 km szelvények között
KIOP
44. sz. főút Békéscsaba város elkerülő szakasz II. ütemének (119+081123+585 km sz. közötti) építése.
KIOP
A 2., 6., 31., 41., 42., 47., 56. és 81. sz. főutak felújítása és burkolatmegerősítése 11,5 t tengelyterhelésig (2. ütem)
ISPA
21. sz. főúti előzési sávok építése (négynyomúsítás III-VI)
x
6. sz. főút Baranya, Somogy és Tolna megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése + Szentlőrinc elkerülő
KIOP x
286
KözOP
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
8. sz. főút fejlesztése SzékesfehérvárVeszprém között (11,5 t megerősítés + Várpalota elkerülés)
x
KözOP
21. sz. főút négysávosítás (hiányzó szakaszok)
x
KözOP
26. sz. főút, Sajószentpéter elkerülő (27. sz. főútig)
x
KözOP
31. sz. főút Heves, Jász-NagykunSzolnok megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése és a 31-32. sz. főút Jászberényt elkerülő szakasz II. ütem
x
KözOP
33. sz. főút Hajdú-Bihar, Heves, JászNagykun-Szolnok megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. Erősítése
x
KözOP
37. sz. főút 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése + előzősávok építése, Gesztely-38. sz. főút (Tokaj) között
x
KözOP
4. sz. főút Hajdú-Bihar és SzabolcsSzatmár-Bereg megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése + 354. sz. főút Debrecen észak-nyugati elkerülés
x
KözOP
47. sz. főút Békés, Csongrád megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése + 47 sz. főút AlgyőHódmezővásárhely (négy sávra bővítés III. ütem) Hódmezővásárhely tehermentesítő út
x
KözOP
49. sz. fejlesztése az M49 nyomvonalán M3 ésÖköritófülpös között
x
KözOP
51. sz. főút 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése + elkerülők (Solt elkerülés + Solt elkerülőtől-Baja ÉK-i elkerülőig + Baja ÉK-i elkerülő)
x
KözOP
53. sz. főút 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése (55. sz. főút és az országhatár között)
x
KözOP
287
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
55. sz. főút Baja-Szeged szakaszának burk. Erősítése
x
KözOP
58. sz. főút Pécs-Pogány repülőtér között négysávosítás
x
KözOP
61. sz. főút Somogy és Zala megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése és a 74. sz. főút NagykanizsaPalin, és a 61. sz. főút Nagykanizsa elkerülő (M7)
x
KözOP
62. sz. főút fejlesztése M8 (új Duna-híd) Székesfehérvár között
x
KözOP
67. sz. főút 11,5 t-s burk. erősítése, elkerülő szakaszok (Somogybabod, Mernye, Kaposfüred) Kaposvár és a Balaton között
x
KözOP
68. sz. főút Somogy megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése + Marcali és Nagyatád elkerülés
x
KözOP
71. sz. főút elkerülő (távlati M8), Lepsény (M7)-Balatonakarattya; 72. sz. főút Balatonfűzfő-Veszprém burkolatmegerősítés
x
71. sz. főút Keszthely északi elkerülés
x
KözOP
76. sz. főút Zala megyei szakasza(i) 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése + 76. sz. főút Balatonszentgyörgy-Fenékpuszta
x
KözOP
82. sz. főút átkötése a 8. sz. főútra
x
KözOP
83. sz. főút Pápa és a 8. sz. főút közötti szakaszon 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése
x
KözOP
86. sz. főút 11,5 t-s burk. erősítése / fejlesztése Körmend és Rédics (oh.) között
x
86. sz. főút Szombathely-Körmend (76. sz. főút csp.) részben új nyomvonalon
x
288
Projekt neve
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
88. sz. főút Vas megyei szakasza(i) 11,5 t-s burkolaterősítése / fejlesztése és a 88. sz. főút Sárvárelkerülő (észak-nyugati szakasz)
x
Hévíz Alsópáhok elkerülés
x
451. sz. főút Csongrád elkerülése
x
KözOP
x
KözOP
Budapest - Esztergom vasútvonal rekonstrukciója, I. és II. ütem előkészítése
x
KözOP
Budapest - Esztergom vasútvonal rekonstrukciója II. ütem előkészítéséhez kiegészítő tervek készítése
x
KözOP
x
KözOP
Bp elővárosi kötöttpályás közelekdés
Budapest – Esztergom vasútvonal rekonstrukciója I. ütem kivitelezés
x
Budapesti elővárosi vasúthálózat fejlesztése projekt I. ütem, kiegészítő előkészítések
x
Bp-Érd kötöttpályás elővárosi közl II/B
KIOP
Bp-Érd kötöttpályás elővárosi közl II/A,
KIOP
Bp-Érd kötöttpályás elővárosi közl I,
KIOP
x x
13. Budapest-Lajosmizse-Kecskemét 8. Bp-SZob
Bp kötött pályás közelekdés
Bp. É-D-i gyorsvasút fejlesztése
Vidéki városok kötött pályás közl
KözOP
x
Budapest 4. sz. metróvonal I. szakasz (Kelenföldi pályaudvar - Keleti pályaudvar) Az 1-es és 3-as villamos továbbfejlesztésének I. üteme a budapesti körgyűrűs közúti vasútvonalak fejlesztésének részeként
x
x x
KözOP
x
KözOP még nincs szerződés
A 42-es villamos meghosszabbításának kiviteli tervezése
KözOP
A budai fonódó villamos közlekedés megteremtése I. ütem
KözOP
Miskolc városi villamosvasút fejlesztése
x
x
KözOP
Debrecen városi villamoshálózat fejlesztése (2-es vonal)
x
x
KözOP
Szeged elektromos tömegközlekedés fejlesztése
x
x
KözOP
289
Projekt neve
VÍZi
Győr-Gyönyű Országos Közforgalmú Kikötő intermodális központ közlekedési kapcsolatainak fejlesztése Ro-Ro kikötő létesítésével a Csepeli Szabadkikötő intermodális kapcsolatainak fejlesztése Partfalépítéssel, mederkotrással és kapacitást növelő vasúti pályaépítéssel intermodális fejlesztések megvalósítása a Csepeli Szabadkikötőben
Nemzeti ISPA Stratégia 2000-2006
Széchenyi terv 20012002
Európa terv 1067/2005 Forrás sztráda Korm. Hat. 2003. évi Kohéziós Alap megnevezése EKFS 1004/2007 expressz EU CXXVIII. Keretstratégia (megvalósult, 2007-2013 Korm Hat. program nagyprojekt Autópályatv 2004-2006 leszerződött vagy 2003-2006 lista támogatott)25
x
x
x x x
Épület és szerviz rakpart határellenőrzési és vámszolgálati célokra a mohácsi Duna-kikötőben a magyar-jugoszláv határon
x
Új, megközelítő “gerinc” útkapcsolat építése a Dunán a Csepeli (Budapest) kikötőhöz.
x
LÉGI
Dunai vízi út fejlesztése
x
Létesítmények építése a határellenőrzés és vámszolgálat részére a szegedi kikötőben a Tiszán, a magyar-jugoszláv határon. 2002-ig.
x
Budapest - Ferihegy Nemzetközi Repülőtér: egy repülőtéri személyterminált évi 5 millió utas kapacitással légiforgalmi ellenőrzési infrastruktúra fejlesztés Debreceni repülőtér repülésbiztonsági fejlesztés, egy logisztikai központ létesítése és infrastrukturális fejlesztések Balatoni repülőtér (Sármellék)
x
KözOP
x
x
KözOP
x
befektető
Radarprojekt
X
Közlekedési módok összekapcsolása, gazdasági központok intermodalitásának és közlekedési infrastruktúrájának fejlesztése
KA x
JELMAGYARÁZAT MEGVALÓSULT PROJEKT VASÚT KÖZÚT ELŐVÁROSI, VÁROSI VÍZI LÉGI
48. táblázat: Tervezett és megvalósított nevesített közúti, vasúti, elővárosi, városi közösségi közlekedési, vízi és légi projektek
290
KözOP
3. számú melléklet: A fejlesztések adatait tartalmazó adatbázis összeállításának módszertana A vizsgálatokat projektszintű adatbázisok alapján projektszinten, vagy a projektszintű adatokat prioritás vagy operatív program szintre aggregálva végeztük el. A vizsgálatok alapját képező projektszintű lista a következő adatbázisokból állt össze: • ISPA/Kohéziós Alap: a projektek 2011. április-májusi monitorong sheet-jei; • INTERREG: NFÜ adatszolgáltatás, a programok honlapjai; • NFT: az NFÜ térképtér adatbázisából 2011. 07. 16-án leszűrt adatbázis; • NSRK/ÚSZT: az EMIR adatbázisból 2011. 07. 04-én leszűrt adatbázis; • ETE/IPA/EPNI: NFÜ adatszolgáltatás, a programok honlapjai; • Hazai és egyéb források: KKK és MÁV PV adatszolgáltatás. Az adatbázisok összegyűjtése több esetben is akadályba ütközött. Az ISPA-projektekről nem leltünk fel összesítést, a releváns projektadatokat az NFÜ által az egyes projektekre egyedileg szolgáltatott angol nyelvű monitoring sheet-ekből gyűjtöttük le. Az NFT projekteket az NFÜ www.terkepter.nfu.hu adatbázisából az NFT I. közlekedésfejlesztési projektjeire szűrve kaptuk meg. Az NSRK és ÚSZT közelekedéshez kapcsolódó projektjeinek adatait az NFÜ 2011. 07. 04én az EMIR rendszeréből számunkra letöltötte. Az INTERREG, illetve a hazai források esetében még nem áll rendelkezésre teljeskörű adatbázis. Az adatszolgáltatóktól kapott adatbázisok ugyanis nem minden projekt esetében tartalmazták a legszükségesebb adatokat, így azok összesítése egyes esetekben nehézségekbe ütközött. Az adatok egy adatbázisba rendszerezéséhez az EMIR adatbázist vettük alapul. Ez természetesen több problémát is felvetett. Először a többi adatbázisban szereplő projekt az egyértelmű azonosítás miatt egy új, 5 jegyű pályázati azonosítót kapott. Második lépésben az EMIR oszlopait úgy rendeztük át, hogy a projektek egyes jellemzői csoportokat alkossanak. Az egyes jellemzőcsoportok a következők: • a pályázat alapadatai (azonosító, pályázat száma, projekt címe, pályázó neve); • a projekthez kapcsolódó időpontok (beérkezés, meghiúsulás, támogató döntés, támogatási szerződés, megvalósulás); • a támogatási forrás (operatív program, prioritás, intézkedés, alintézkedés); • pénzügyi adatok: támogatás és összköltség (igényelt, támogató által javasolt, leszerződött, kifizetett számlák) • a projekt helyének adatai (régió, megye, kistérség, település); • a projekt fejlesztési típusú adatai (infrastruktúra, használók, fejlesztés típusa). Ezek közül a pályázat alapadatainak és a támogatási forrásnak a beazonosítása nem rejtett problémákat. A többi adatcsoportban valamilyen mértékig tapasztalható volt adathiány, amelyet adatpótlással orvosoltuk azokban az esetekben, amikor erre nagy megbízhatóságú más adatokból lehetőség nyílt. Egyéb adatátalakításokat is végrehajtottunk, amelyeket alább részletezünk. A harmadik lépésben a főbb időbeli mérföldköveket (pályázat benyújtása, támogató döntés, támogatási szerződés megkötése, projekt zárása) lehetőség szerint egységesen alkalmaztuk. Nem minden esetben állt azonban rendelkezésünkre minden dátum. Az NFT I. és a 2007-2013-as határon átnyúló projektek esetében nem ismert a pályázat beérkezésének dátuma. Mivel az értékelés csak a támogató döntéssel rendelkező projekteket veszi figyelembe, ezért a meghiúsult (valamilyen okból elutasított vagy visszalépett) pályázatokat egyetlen dátummal jelöltük, ami a meghiúsulás okát nem tartalmazza. A támogató döntés dátuma úgyfent nem állt rendelkezésre a 2007-2013-as határon átnyúló projekteknél, de a szerződéskötés dátuma már igen. A hazai források esetén pályázatról nem is beszélhetünk, itt a kivitelezői szerződés dátuma állt 292
rendelkezésre. A projektek befejezésének a dátuma alatt az ISPA esetében a forgalomba helyezést értettük. Az NFT I. esetében a térképtér a „megvalósítás dátuma” kifejezést használta, aminek pontos tartalma ismeretlen. NSRK esetében a záróelszámolás beérkezésének dátumát szerepeltettük a projekt megvalósulásának dátumaként. A hazai projektek esetében a végszámla kiállításának időpontja jelentette a megvalósulás dátumát. A tervezett befejezés EMIR szerinti dátumát is feltüntettük az adatbázisban, akkor is, ha a projekt már megvalósult (így a tervezett és valós megvalósulás dátuma összevethető). A dátumok alapján leszűrhető, hogy az adatbázisok néhol hibát is tartalmaznak, vagy nincsenek megfelelően feltöltve (pl. egy projektnél nem szerepel a beérkezés vagy támogatási döntés dátuma, holott támogatási szerződéssel rendelkezik). A pénzügyi adatokat először forintra váltottuk, amennyiben a támogatási szerződés euróban lett megkötve (ISPA, határon átnyúlók). Átváltási árfolyamként az NFÜ 2011. július 9.-október 9. között érvényes 268,5 Ft/€ technikai árfolyamát használtuk. Ezután a forintösszegeket reálértékre hoztuk, inflációs rátaként a KSH havi fogyasztói áremelkedését használtuk, amit 2011 júniusára kumultáltunk a felmerülés időpontjától kezdve. Az egyes összegeket a következő időpontoktól számított kumulált inflációval növeltük: • az igényelt támogatást és a projekt összköltségét a projekt beérkezésétől; • a támogató által megítélt támogatást és összköltséget a támogató döntéstől; • a leszerződött támogatást és összköltséget, a projekt bruttó és nettó összköltségét a támogatási szerződés aláírásától; • a kifizetett számlákat és a visszafizetett előleget a projekt megvalósulásától. Amennyiben a projekt még nem valósult meg, de kifizetett számla vagy visszafizetett előleg már volt, úgy az összegeket nem növeltük az inflációval. A projekt helyének adatainál az EMIR-ben, illetve Térképtéren szereplő adatokat változatlanul hagytuk. Az ISPA és a határon átnyúló projektek esetében a területi adatok hiányoztak, pótlásuknál a következők szerint jártunk el: • az előkészítési projekteket a NIF székhelyéhez, Budapesthez kötöttük (ahogyan ezt az EMIR az NFT I, NSRK, ÚSZT esetében alkalmazza); • a határon átnyúló projekteknél kis kiterjedésük miatt a projekt címéből és kedvezményezettjéből egyértelműen meghatározható volt a projekt helye, ebből a magyar települést jelöltük meg; • az ISPA projekteknél az EMIR-hez hasonlóan a vonalas projektek földrajzi közepéhez kötöttük a projektet. A projektek fejlesztési típusú adatait a projektek címe és a támogatási konstrukció ismeretében adtuk meg. Az infrastruktúra típusa alapján meg lehet különböztetni a fejlesztéseket, illetve ezek altípusait a következők szerint: • légiközlekedési (repülőterek); • víziközlekedési (kikötők, kompátkelők, víziutak); • kötöttpályás (nagyvasúti, erdei vasúti, tramtrain, villamos, metró), • közúti (gyorsforgalmi út, 1. rendű főút, 2. rendű főút, 4-5 számjegyű utak, önkormányzati utak, hidak, buszmegállók, buszsávok, parkolók, forgalomszervezés, utaskezelés); • kerékpáros (kerékpárút, kerékpáros pihenő), • intermodális (P+R, B+R parkolók, logisztikai központok). A használat típusa szerint a víziközlekedésben különböztettük meg a projekteket (kereskedelmi hajók, illetve evezős és vitorlás hajók által használt kikötők), illetve a kerékpáros közlekedésben különítettük el a turisztikai és hivatásforgalmi célú fejlesztéseket. Végül a projekteken belül a fejlesztés típusa szerint megkülönböztettünk: 293
• • •
előkészítést; felújítást (felújítás, rekonstrukció, korszerűsítés, 11,5 tonnás burkolatmegerősítés); fejlesztést (átépítés, csomópont-átépítés, szélesítés, többnyomúsítás, földutak aszfaltozása); • új építést (új nyomvonalon, elkerülő szakaszként). Azokban az esetekben, amelyekben nem lehetett egyértelműen megállapítani a projekt fent felsorolt jellemzőjét, a projektet egyéb kategóriába soroltuk be. Amennyiben több kategóriába is tartozott a projekt (pl. szélesítés és burkolatmegerősítés egy projekten belül), ott mindkét kategóriába besoroltuk a projektet. A besorolás után leszűrtük azokat a projekteket, amelyek 2011. július 1-ig nem rendelkeztek hatályos támogatási szerződéssel, így összesen 1308 db projekt maradt az adatbázisban. A hazai források esetében 129 db közúti projekt került az adatbázisba, amelyek kivitelezői szerződése 2000. január után lett megkötve.
294
4. számú melléklet: Felhasznált dokumentumok Közlekedéspolitikai programok, stratégiák, jogszabályok Nemzeti ISPA Stratégia – Közlekedési ágazat 2000. július (Közlekedési és Vízügyi Minisztérium) Kohéziós Alap Keretstratégia 2004-2006 KIOP 2004-2006 (2003. december 22.) NFÜ KIOP Program kiegészítő dokumentum 2004-2006 (2008. december 15.) NFÜ Közlekedés Operatív Program (KözOP) (090722) NFÜ (081121 és 070712) KözOP Akciótervei 07-08, 09-10, 11-13 Az Országos Gyorsforgalmi- és Főúthálózat nagytávú terve és hosszú távú fejlesztési programja című megalapozó vizsgálat 2. fázisa – Tájékoztató összefoglaló és térképek (KKK, 2011) Kerékpáros Magyarország Program, GKM, 2007 NUP Nemzeti Út és Hídfelújítási program + megyei és régiós projektlista Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégia (EKFS) 2007-2020 (GKM, 2008) és kapcsolódó alágazati stratégiák 68/1996 OGY határozat a magyar közlekedéspolitikáról és a megvalósításához szükséges legfontosabb feladatokról 2003. évi CXXVIII. törvény és módosításai a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről 1004/2001 Korm Hat. a 2007-2013 közötti időszakban megvalósítani tervezett közlekedésfejlesztési projektek indikatív listájáról 2224/2001 Korm Hat. a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program megvalósításának helyzetéről és az ehhez kapcsolódó további kormányzati feladatokról 19/2004. (III. 26.) OGY határozat a 2003—2015-ig szóló magyar közlekedéspolitikáról 1067/2005 Korm. Hat. EU támogatásra számot tartó 2007. évi ütemezett nagyprojektek előkészítésének költségvetési támogatásáról 1222/2011 (VI.29.) Korm. Határozat a gyorsforgalmi- és a fő úthálózat hosszú távú fejlesztési programjáról Logisztikai Akcióterv (2009. június 17.) A kohéziós politika integrált megközelítése, integrált fejlesztések című esettanulmány készítése, 2011 (Megakom) Európai közlekedéspolitika 2010-ig: itt az idő dönteni (EC 2001) Az Európai Bizottság 2001. évi közlekedéspolitikai fehér könyvének félidei felülvizsgálata Fehér Könyv 2001. Fehér Könyv 2011. 2000-2011 közötti költségvetési törvények 2000-2011 közötti zárszámadási törvények Egyéb ágazati programok és stratégiák ROP 2004-2006 (2003. április 30.) NFÜ Regionális Operatív Programok (ROP-ok) 2007-13 ROP-ok Akciótervei 07-08, 09-10, 11-13 Nemzeti szintű átfogó programok és stratégiák Széchenyi Terv 2001 Európa Terv Sztráda expressz program 2003 Nemzeti Fejlesztési Terv 2004-2006 (háttér, helyzetelemzés, stratégia, pénzügyi táblák, operatív programok, koherencia-konzisztencia) Új Magyarország Fejlesztési Terv 2007-2013 (2007. május 7.) Új Széchenyi Terv 2011-2020 (2011. január) Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció (OFK) Országos Területfejlesztési Koncepció (OTK) Magyarország Nemzeti Reformprogramja (A Széll Kálmán terv alapján) (2011. április) Határ-menti programok és stratégiák HU-RO-Szerb-Montenegro programdokumentum 04-06 HU-RO-Szerb-Montenegro programkiegészítő dokumentum 04-06 HU-SK-UA programdokumentum 04-06 HU-SK-UA programkiegészítő dokumentum 04-06 Magyar-Szlovák-Román-Ukrán Közös Operatív Program 07-13 HU-SK programdokumentum 07-13 HU-RO programdokumentum 07-13 HU-SRB programdokumentum 07-13 Uniós programok és stratégiák Lisszaboni Stratégia (2000-2010)
295
Felülvizsgált nemzeti Lisszaboni akcióprogram a növekedésért és a foglalkoztatásért (2006. október) Az Európa 2020 stratégia végrehajtását megalapozó előzetes intézkedési terv Az Európai Parlament és a Tanács 661/2010/EU határozata (2010. július 7.) a transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó uniós iránymutatásokról 5. kohéziós jelentés 2010. Európa 2020 Stratégia Közlekedéspolitikai értékelések ISPA értékelés (Bizottsági értékelés keretében) KIOP minta projektek bemutatása (5 DB) KIOP ex-ante értékelés KIOP éves jelentések KIOP ex-post értékelés (Bizottsági értékelés keretében) KIOP értékelés 2004-2007 valamint ÚMFT-re vonatkozó javaslatok megfogalmazása (2008. március 14. E&Y) NFT1 Záró végrehajtási jelentés KIOP (2010. szeptember 15.) KIOP 2. prioritás eredményeinek a bemutatása (2009. március) A Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program (KIOP) által támogatott projektek projektmenedzsmentjeinek tipizálása, értékelése (HDI) KIOP indikátor módszertan: KIOP indikátorok – Módszertani javaslatok és indikátorok aktuális értékei (2008. november Ex-Ante) A KIOP Környezetvédelmi Intézkedéseinek értékelése a területi kohézió szempontjából (2008. december Corvinus) A Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program tapasztalatainak gyűjteménye (2009. május) Befejezett KIOP közúti projektek állapotának és működésének helyszíni ellenőrzése 2008. december (HBF Hungaricum Kft.) KözOP ex-ante értékelés (4. közbenső értékelési jelentés 2006. november 23.) KözOP éves jelentés 2007, 2008, 2009, 2010 KözOP IH Éves indikátorjelentések (2008, 2009, 2010, KTI) KözOP indikátorértékeinek meghatározása (KTI, TERVEZET, 2009. december) GOP, KözOP SKV KözOP félidei értékelés 2010. Egyéb értékelések, elemzések Az Európai Unió magyarországi PHARE és átmeneti támogatás programjainak záróértékelése, 2009 (europe Kft.) Summary of the Work of the Hungarian EU Presidency – Cohesion Policy Evaluation in Hungary - Brief overview of evaluation process of EU Cohesion Policy funds (Public Policy Helpdesk) Progress report on Europa 2020 (EC 2011) Európa, régiók, konvergencia: a regionális politika lehetőségei és eredményei az EU-ban (NFÜ) Kistérségi becsült gazdasági erő (GDP) és kistérségi fejlesztési teljesítmény (NFÜ) Kistérségi fejlettség és I. NFT-s fejlesztési teljesítmény kapcsolata Az ÚMFT makrogazdasági hatásai (NFÜ) Egyéb ágazati programok és stratégiák értékelése ROP 04-06 ex-ante értékelés ROP 04-06 ex-post értékelés (Bizottsági értékelés keretében) NFT1 ROP indikátorok elemzése VÁTI 2009. február ROP Hátrányos helyzetű régiók és kistérségek elérhetőségeinek javítása intézkedés ex-post értékelése (2008. május 15. AAM) A fenntartható fejlődés mint horizontális elv érvényesülése a Regionális Operatív Programban (MTA RKK 2007. december) (ROP 2.2.): A városi területek rehabilitációját célzó intézkedések értékelése (MTA RKK 2007. december) ROP 2007. éves jelentés többi évre nincsen NFT1 Záró végrehajtási jelentés ROP 2010.02.26 ROP-ok ex-ante értékelés 2007-13 ROP-ok SKV-k ROP-ok éves jelentések ROP-ok félidei értékelés 2010. Nemzeti szintű átfogó programok és stratégiák értékelése NFT ex-ante értékelés ÚMFT horizontális ex-ante értékelés (2007. március 21.) (TÁRKI) ÚMFT környezeti vizsgálat (2007. június 12.) Konzorcium
296
ÚMFT finanszírozási rendszerének értékelése (2009.11.05) Konzorcium Az ÚMFT projekt kiválasztási eljárásainak értékelése (2010. 08.19) (Ernst&Young) Akcióterv-értékelés (IFUA, 2010. július 30.) Nemzeti Stratégiai Jelentés (EB számára) (2009. szeptember 30) Félidei Szintézis Riport (110531) (KPMG) Uniós programok és stratégiák értékelése Ex-post evaluation of Cohesion Fund including ISPA 2000-2006 Ex-post evaluation of ERDF Objective 1-2. 2000-2006, Work Package 5a Transport (2010. January) Study on strategic evaluation on transport investment priorities under structural and cohesion funds for the programming period 2007-2013, Country Report Hungary, EC DG Regio, ECORYS, September 2006 Gazdasági, társadalmi és területi kohézióról szóló ötödik - jelentés következtetéseire vonatkozó magyar álláspont Performance of Cohesion Policy 2007-13 - Synthesis of national reports 2010 December Performance of Cohesion Policy 2007-13 – Country Report Projekt dokumentáció ISPA, KA kiválasztott projektek montoring sheet, zárójelentése ISPA, KA projektek Pénzügyi Megállapodások Pályázati kiírások Záhony A Záhony és térsége komplex gazdaságfejlesztési program releváns dokumentumai Háttéranyag Jaspers 090112 Záhony – összeállítás a KözOP félidei értékeléséhez (2010.02.10) Egyéb Nagyprojekt Bizottsági határozatok (Commission Decisions) ÁSZ jelentések J E L E N T É S a vasúti közlekedés korszerűsítésének ellenőrzéséről 0815, 2008. július J E L E N T É S a TEN-T pályahálózat V. páneurópai korridor (6. sz. kiemelt európai projekt) vonalán EU támogatással megvalósuló vasútvonal fejlesztések teljesítmény-ellenőrzéséről, 1006, 2010. július JELENTÉS az ISPA támogatásból megvalósított közlekedésfejlesztési programok ellenőrzéséről, 05360, 2005. július
297
5. számú melléklet: Jogszabályi háttér •
1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról
•
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
•
1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról
•
2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről
•
2007. évi CXXVII. törvény az általános forgalmi adóról
•
2003. évi CXXVIII. törvény
•
360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról
•
54/2005. (III. 26.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai és az EQUAL Közösségi Kezdeményezés Program esetében alkalmazandó biztosítékokkal kapcsolatos szabályokról
•
102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről
•
130/2006. (VI. 15.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségről
•
202/2006. (X. 5.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról szóló 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról
•
255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről
•
281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a 2007-2013. programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási és ellenőrzési rendszerek kialakításáról
•
290/2007. (X. 31.) Korm. rendelet az építőipari kivitelezési tevékenységről, az építési naplóról és a kivitelezési dokumentáció tartalmáról
•
127/2009. (VI. 15.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról szóló 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról
•
191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet az építőipari kivitelezési tevékenységről
•
292/2009. (XII. 19.) Korm. rendelet államháztartás működési rendjéről
•
14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet a strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól
•
8/2006. (X. 20.) MeHVM-PM-FVM együttes rendelet a strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet módosításáról
•
16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet a 2007-2013 időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános eljárási szabályairól
•
37/2007. (XII.13.) ÖTM rendelet - az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási ás az építészeti-műszakidokumentációk tartalmáról
•
18/2006. (XII. 28.) MeHVM-GKM együttes rendelet a Kohéziós Alap közreműködő szervezet kijelöléséről
299
•
2/2008. (I. 11.) ÖTM-PM együttes rendelet a 2007-2013 időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet módosításáról
•
25/2008. (XII. 5.) NFGM-KHEM együttes rendelet a Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ Közlekedésfejlesztési Integrált Közreműködő Szervezet, közreműködő szervezetként való kijelöléséről szóló egyes miniszteri rendeletek módosításáról
•
Az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsának 2006. július 5-i 1080/2006/EK Rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és a 1783/1999 EK rendelet hatályon kívül helyezéséről
•
1083/2006 EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről
•
A Bizottság 1828/2006/EK Rendelete (2006. december 8.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és a tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározásáról
•
COM(2006)3424 DECISION OF THE COMMISSION Guidelines on closure of assistance (20002006) from the Structural Funds
300
6. számú melléklet: Indikátorok
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
O
Pri
TEN-T hálózat gyorsforgalmi útjainak megkezdett fejlesztései ill. kiépítései (befejezett km szakaszok)
KözOP AT 07-08 1. Pri
O
Pri
Épített TEN-T gyorsforgalmi utak hossza
KözOP AT 07-10 1. Pri; KözOP AT 09-10 1. Pri
O
Pri
115 kN tengelyterhelésre újonnan épített főutak km (nem TEN-T gyorsforgalmi utakkal együtt)
KözOP AT 09-10 3. Pri
O
Pri
115 kN tengelyterhelésre fejlesztett főutak (nem km TEN-T gyorsforgalmi utakkal együtt)
KözOP AT 09-10 3. Pri
O
Pri
115 kN tengelyterhelésre fejlesztett vagy épített km főutak (befejezett szakaszok hossza összesen)
KözOP AT 07-08 3. Pri
Paraméter
km
Hol jelenik meg?
(A táblázatokban a következő jelmagyarázatok szereplenek: O-output, E-eredmény, H-hatás, Ho-horizontális eredmény, OP – Operatív Program, AT – Akcióterv, Pri-Prioritás, Int-Intézkedés) 49. táblázat: Utak hosszának mérésére szolgáló KözOP output indikátorok főbb jellemzői
Indikátor Szint típusa O Pri O Int
Indikátor neve
Paraméter
Korszerűsített és újonnan épített utak hossza km Új és felújított útszakaszok hossza km A megépített vagy felújított négy- és km ötszámjegyű utak hossza
Hol jelenik meg? KIOP 2. Pri KIOP 2.1. Int
O
Pri
O
Pri
Új utak hossza (4 és 5 számjegyű)
km
NyDOP AT NyDOP AT 09-10
07-09;
O
Pri
Felújított utak hossza (4 és 5 számjegyű)
km
NyDOP AT NyDOP AT 09-10
07-09;
O
Pri
O
Int
O
Pri
Új, támogatott, épített kerékpárút hossza
AT
Az Útügyi Műszaki Előírások alapján meghatározott burkolat állapot osztályzati km kategóriákból kikerülő 4 és 5 számjegyű utak hossza
E
Az ipari területekhez vagy turisztikai vonzerőkhöz vezető megépített vagy felújított km utak hossza Környezetbarát közlekedési módokhoz kapcsolódó infrastruktúra hosszának km növekedése km
ROP 04-06 2.1 Pri
ROP 04-06 2.1 Pri
KIOP 2.2. Int NyDOP AT NyDOP AT 09-10
07-09;
KDOP AT 07-09, 2010-ben megszűnt
50. táblázat: Utak hosszának mérésére szolgáló egyéb OP indikátorok főbb jellemzői Indikátor Szint típusa O Pri O
Pri
O
Pri
O
Pri
Indikátor neve
Paraméter
Kétvágányúsított TEN-T vasúti hálózat hossza km 225 kN tengelyterhelésre (min. 120 km/h km mellett) fejlesztett TEN-T vasútvonalak hossza Az újonnan épített és kötöttpályás hálózat hossza Épített metróhálózat hossza
korszerűsített
301
Hol jelenik meg? KözOP AT 09-10 2. Pri KözOP AT 09-10 2. Pri
km
KözOP AT 07-08 5. Pri
km
KözOP AT 09-10 5. Pri
O
Pri
Épített budapesti városi kötöttpályás hálózat km hossza (metró nélkül)
KözOP AT 09-10 5. Pri
O
Pri
Korszerűsített budapesti városi kötöttpályás km hálózat hossza (metró nélkül)
KözOP AT 09-10 5. Pri
O
Pri
Épített budapesti elővárosi kötöttpályás hálózat km hossza (2. vágány)
KözOP AT 09-10 5. Pri
O
Pri
O
Pri
O
Pri
O
Pri
O
Pri
O
Pri
Korszerűsített budapesti elővárosi kötöttpályás km hálózat hossza Épített vidéki városi kötöttpályás hálózat km hossza Korszerűsített vidéki városi kötöttpályás km hálózat hossza Az újonnan épített és korszerűsített km kötöttpályás hálózat hossza ebből újonnan épített vonalszakasz km hossza ebből korszerűsített vonalszakasz hossza km
KözOP AT 09-10 5. Pri KözOP AT 09-10 5. Pri KözOP AT 09-10 5. Pri KözOP AT 07-08 2. Pri KözOP AT 07-08 2. Pri KözOP AT 07-08 2. Pri
51. táblázat: Vasutak hosszának mérésére szolgáló output indikátorok főbb jellemzői Indikátor típusa E
Szint
Indikátor neve
Pri
E
Int
E
Pri
E
OP
E
Pri
Utazási idő csökkenése % Utazási idő csökkenése a magasabb rendű eljutási idő %-a utakhoz történő kapcsolódási lehetőség miatt Az elérési idők változása a támogatott % területeken A 2004-2006 között támogatott települések elérési ideje a legközelebbi % térségközpontból 5 %-al csökken A megközelíthetőség javulása által érintett fő lakosság száma
O
Pri
Paraméter
Utak építésével vagy felújításával közvetlenül fő érintett települések összlakossága
Hol jelenik meg? KIOP 2. Pri KIOP 2.1. ROP 04-06 2.1 Pri ROP OP ROP 04-06 2.1 Pri ROP 04-06 2.1 Pri
52. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő KIOP és ROP indikátorok főbb jellemzői
Indikátor típusa
E
Szint
Indikátor neve
AT
Kistérségi központot közúton és tömegközlekedéssel 15/20/30 percen fő belül elérő lakosság számának növekedése
E
AT
E
Pri
Paraméter
A kistérségi központot és gyorsforgalmi úthálózatot közúton fő 15/20/30 percen belül elérő lakosság számának növekedése Kistérségi központot közúton 15/20/30 percen belül elérő lakosság fő számának növekedése
302
Hol jelenik meg?
DAOP AT 07-09; DAOP AT 09-10; DAOP AT 11-13 és ÉAOP AT 0709; ÉAOP AT 09-10; ÉAOP AT 1113 és KDOP AT 07-09; KDOP AT 09-10; KDOP AT 11-13 DDOP AT 07-09; DDOP AT 09-10; DDOP AT 11-13 NYDOP AT 07-09; NYDOP AT 0910; NYDOP AT 11-13 4. Prioritás
E
Pri
Saját kistérségének központi települését közúton és tömegközlekedéssel 30 fő percen kívül elérő lakosság számának csökkenése
ÉMOP OP; ÉMOP AT 07-09; ÉMOP AT 09-10; ÉMOP AT 11-13 5. Prioritás
53. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő ROP-okban szereplő indikátorok főbb jellemzői
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
Paraméter
Megyei jogú városokat személygépkocsival 30 percen belül elérő munkaképes korú lakosság számának ezer fő növekedése a bázis évi népességadatokra vetítve Megyei jogú városokat autóbusszal 30 percen belül elérő munkaképes korú lakosság számának növekedése ezer fő a bázis évi népességadatokra vetítve Megyei jogú városokat 30 ill. 60 percen belül elérő munkaképes korú lakosság számának változása a bázis ezer fő évi népességadatokra vetítve
Hol jelenik meg?
E
Pri
KözOP AT 09-10 3. Pri
E
Pri
H
Pri
E
Pri
A teljes TEN-T hálózat utazási idejének csökkentése Perc szgk/tgk
KözOP AT 07-08 1. Pri; KözOP AT 09-10 1. Pri
E
Pri
A teljes TEN-T hálózat összegzett utazási idejének csökkenése a nemzetközi expressz vonatok perc menetrendjei szerint
KözOP AT 07-08 2. Pri; KözOP AT 09-10 2. Pri
E
Pri
A teljes TEN-T hálózat összegzett utazási idejének perc csökkenése (szgk/tgk)
KözOP 1. Pri
KözOP AT 09-10 3. Pri
KözOP AT 07-08 3. Pri
54. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő kötöttpályás KözOP-indikátorok főbb jellemzői
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
E
Pri
Megtakarított eljutási idő szakaszhoz kapcsolódóan
E
Paraméter
Hol jelenik meg?
ezer utasóra/év
KözOP AT 07-08 5. Pri
Pri
Megtakarított utazási idő a metró fejlesztett ezer utasóra/év szakaszához kapcsolódóan
KözOP AT 09-10 5. Pri
E
Pri
Megtakarított utazási idő a budapesti városi kötöttpályás közlekedés fejlesztett ezer utasóra/év szakaszaihoz kapcsolódóan
KözOP AT 09-10 5. Pri
E
Pri
Megtakarított utazási idő a vidéki városi kötöttpályás közlekedés fejlesztett ezer utasóra/év szakaszaihoz kapcsolódóan
KözOP AT 09-10 5. Pri
E
Pri
Megtakarított utazási idő az elővárosi kötöttpályás közlekedés fejlesztett ezer utasóra/év szakaszaihoz kapcsolódóan
KözOP AT 09-10 5. Pri
E
Pri
Megtakarított utazási idő a prioritás keretében létrehozott közlekedési infrastruktúrán ezer utasóra/év összességében (előző 4 sor összesen)
KözOP AT 09-10 5. Pri
a
fejlesztett
55. táblázat: Elérhetőségi, utazási idő változását mérő elővárosi KözOP-indikátorok főbb jellemzői
303
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
Paraméter
Hol jelenik meg?
A fejlesztett viszonylatok átlagos napi fő forgalma A fejlesztett csomópont átlagos napi egységjármű/nap forgalma
E
Pri
E
Pri
E
AT
Az átmenő forgalom csökkenése a fővárosi % belterületi főutakon
KMOP AT
H
Pri
Az átmenő forgalom belvárosi főutakon
KMOP 070629 2.Pri
csökkenése
a
ROP 04-06 2.1 Pri ROP 04-06 2.1 Pri
%
56. táblázat: Általános napi forgalom mérésére szolgáló indikátorok főbb jellemzői Indikátor Szint típusa E
OP
Indikátor neve
Paraméter
Hol jelenik meg?
Közösségi közlekedést igénybe vevők fő száma A közösségi közlekedésben szállított utasok számának változása a régió % városaiban A közösségi közlekedésben szállított utasok fő számának szinten tartása a régió városaiban
KMOP 070629 2.Pri
fő
DDOP AT
fő
DAOP AT; ÉAOP AT NYDOP AT 3. Pri
%
ÉMOP AT 5. Pri
E
OP
E
AT
E
AT
Közösségi közlekedést számának szinten tartása
igénybe
vevők
H
Pri
Közösségi közlekedést számának szinten tartása
igénybe
vevők
E
Pri
Közösségi közlekedést számának növekedése
igénybe
vevők
E
Int
A közösségi közlekedés használati arányának % növekedése
ÉAOP OP
KMOP AT
KIOP 2.2.
57. táblázat: Tömegközlekedés támogatását mérő ROP-indikátorok főbb jellemzői Indikátor Szint típusa E
Pri
E
Pri
E
Pri
E
Pri
E
Pri
E
Pri
Indikátor neve
Paraméter
Fejlesztés által jobb közlekedési lehetőségekkel ezer utas/nap kiszolgált utasok Az 5. prioritás keretében létrehozott infrastruktúrát használó és így jobb közlekedési ezer utas/nap lehetőségekkel kiszolgált utasok száma A budapesti 4-es metrót használó és így jobb közlekedési lehetőségekkel kiszolgált utasok ezer utas/nap száma A budapesti városi kötöttpályás fejlesztéseket használó és így jobb közlekedési lehetőségekkel ezer utas/nap kiszolgált utasok száma A budapesti elővárosi kötöttpályás fejlesztéseket használó és így jobb közlekedési ezer utas/nap lehetőségekkel kiszolgált utasok száma A vidéki városi kötöttpályás fejlesztéseket használó és így jobb közlekedési lehetőségekkel ezer utas/nap kiszolgált utasok száma
58. táblázat: Tömegközlekedés támogatását mérő KözOP-indikátorok főbb jellemzői
304
Hol jelenik meg? KözOP AT 07-08 5. Pri KözOP AT 09-10 5. Pri
KözOP AT 09-10 5. Pri
KözOP AT 09-10 5. Pri
KözOP AT 09-10 5. Pri
KözOP AT 09-10 5. Pri
és
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
E
Pri
Támogatott központokba árumennyiség növekedése
E
Pri
Intermodális áruforgalom támogatott központokban
E
Pri
A záhonyi térség vasúti áruforgalmának ezer kocsiKözOP AT 09-10 4. Pri növekedése rakomány (krk)
H
Pri
Az áruszállítási volumen növekedése a Millió árutonna KözOP AT 07-08 2. Pri; magyar vasúti hálózaton km/év KözOP AT 09-10 2. Pri
beérkező
növekedése
a
Paraméter
Hol jelenik meg?
ezer tonna
KözOP AT 07-08 4. Pri; KözOP AT 09-10 4. Pri
ezer tonna
KözOP AT 07-08 4. Pri; KözOP AT 09-10 4. Pri
59. táblázat: Áruforgalom változásának mérésére szolgáló indikátorok főbb jellemzői
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
O
Pri
A főúthálózat átlagos állapotosztályzatának javulása
O
Pri
Paraméter
Hol jelenik meg?
mm
KözOP AT 07-08 3. Pri
Az érintett főúthálózat burkolat-állapotának átlagos változása a nyomvályúk átlagos csökkenése mm következtében
KözOP AT 09-10 3. Pri
burkolat
60. táblázat: Utak állapotának mérésére szolgáló indikátorok főbb jellemzői
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
E
A közútról a vasútra ill. vízi útra terelt db tehergépjárművek száma
Int
Paraméter
Hol jelenik meg? KIOP 2.2.
61. táblázat: Modal split arány változásának mérésére alkalmas indikátorok főbb jellemzői
Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
Paraméter
Hol jelenik meg?
H
Pri
Balesetek számának csökkenése
%
KIOP 2. Prioritás
OP
A közúti közlekedési balesetek halálos áldozatai számának változása az OP hatására fő/év (érintett szakaszokon 10 év átlagában bázis évi forgalommal számolva)
H
KözOP AT 07-08 3. Pri
62. táblázat: Balesetek számának változására alkalmas indikátorok főbb jellemzői Indikátor Szint típusa
Indikátor neve
Ho
Azon projektek részesedése az OP-ban, amelyeknek pozitiv vagy semleges környezeti % hatásuk van
OP
Paraméter
305
Hol jelenik meg? KIOP eredményindikátor
Energia Indikátor típusa
Szint
Indikátor neve
Ho
OP
A támogatott projektek eredményeként elért TJ energia-megtakarítás
ÉAOP OP; KMOP OP
Ho
OP
A támogatott projektek eredményeként elért % energia-megtakarítás aránya
ÉMOP OP
Üvegházgázok Indikátor Szint típusa
Paraméter
Indikátor neve
Paraméter
Hol jelenik meg?
Hol jelenik meg?
Ho
Pri
Közlekedésből származó szálló por (PM10) kibocsátás tonna/év mértékének változása a prioritás hatására Budapesten
KözOP 5. Pri
Ho
Pri
Egységre jutó áruszállításban
KIOP 2.2.1. És 2.2.2/b hatásindikátor
E
OP
E
OP
H
OP
Üvegházhatású gáz (CO2, N2O, CH4) kibocsátás kt CO2e KözOP 081121; KözOP mértékének változása az OP hatására /év 090722
Ho
Pri
Üvegházhatású gáz emisszió mértékének változása a kt CO2e/év KözOP 5. Pri prioritás hatására
CO2-kibocsátás
csökkenése
az
%
Üvegházhatású gáz (CO2, N2O, CH4) emisszió CO2e mértéke Üvegházhatású gáz (CO2, N2O, CH4) emisszió CO2e mértékének változása az OP hatására
63. táblázat: Horizontális szempontok vizsgálatára alkalmas indikátorok főbb jellemzői
306
KözOP OP 070712 KözOP 070712
7. számú melléklet: A közlekedésfejlesztési politika szempontjából releváns közlekedési adatbázisok felmérése Adatbázis neve
Tulajdonos/ üzemeltető
Adatbázis tartalma
Időbeli terjedelem
Megjegyzés (Problémák/megbízhatóság)
KÖZÚT
Országos Közúti Adatbank (OKA)
Közúti vagyon nyilvántartási rendszer
Digitális közúti vagyon nyilvántartási térképrendszer
KTI adatok
Országos közúthálózat adatai: − hosszanti − keresztmetszeti − minőségi MK, KKK, − részletes műszaki adatok fejlesztését a − forgalmi adatok Datakart Geodézia − útkategóriák Kft. végzi − útdíjak − téli üzemeltetés − baleseti adatok − új utak nyomvonalai
Szűkített adatbázis ingyenes, interneten hozzáférhető. 1992-1995A teljes adatbázis díjköteles. 2003-2011, De ennél az értékelésnél például az utolsó frissítés: NFÜ kérésére díjmentesen 2010.07.17 rendelkezésünkre bocsátották az adatokat.
Az eszközérték A közúti eszközök műszaki és számviteli (értékbeli) adatait tartalmazza változások földterület, útszakasz és híd eszközök formájában. Földterületeknél leíró és 2004-től KKK adatbázisok tulajdonosi jogokat is tartalmaz. A tulajdonosi jogokat viselő MNV Zrt. felé folyamatosan ezen adatokat jelenti a KKK. A közúti eszközök könyv szerinti értéke 2011. aktualizálásra év végén több mint 5.800 Mrd Ft. kerülnek. Közel öt év (minden év elején érvényes) közhiteles ingatlan nyilvántartási térképadatait, több rétegben megjelenítve akár idősorosan is. Az érintett KKK adatbázisok földterületek műszaki (műv.ág) tulajdonosi adatait, egyéb adatbázisok térkép adatait (pl. katonai térkép, NATURA 2000, OKA, országos ortofotó, fejlesztési tanulmányok digitális útvonaltervei stb.) A világ, Európa és az Európai Unió közlekedéssel és kutatással kapcsolatos adatai, és ezek összehasonlítása a magyarországi értékekkel • Nemzetközi kitekintés KTI o Közlekedési alapadatok (vasúthálózat, közúthálózat, autópálya hálózat hossza) és kapcsolódó releváns statisztikai adatok összehasonlítása, HDI gazdasági versenyképesség adat, áru és személyszállítás teljesítmény adatai (autóbusz, villamos-metró,
307
Nagy segítséget jelenthet a fejlesztési tervek elbírálásakor.
Díjköteles adatbázis. Az általuk feldolgozott minta ábrák a tölthetők le ingyenesen a weboldalról. A célforgalmi mátrix adataihoz a KKK főigazgatójának engedélye alapján lehetséges hozzáférni.
Adatbázis neve
Tulajdonos/ üzemeltető
Közúti Híd Nyilvántartó KKK Rendszer "viAdat" Önkormányzati Magyar Közút Közúti Információs Rendszer
Adatbázis tartalma
Időbeli terjedelem
Megjegyzés (Problémák/megbízhatóság)
vasút, közút stb.), baleseti mutatók, CO2 kibocsátás, közlekedési alágazatok energia fogyasztása, (Eurostat adatok) • Gazdasági, közlekedési és infrastruktúra összefoglaló adatok Magyarországról o elérhetőségi számítások közútra, vasúti és közúti fejlesztések ábrázolása, közúti forgalmi adatok (MK adatai, ugyanaz mint az OKA adatbázis) • Környezetvédelem, és közlekedésbiztonság Magyarországon o baleseti mutatók, CO2, szennyező anyag kibocsátás, közlekedési alágazatok energia fogyasztása • Személyközlekedés Magyarországon o alágazatonként személyszállítási adatok BKV, VOLÁN járműparkjának adatai • Áruszállítás, logisztika, kombinált szállítás Magyarországon o Tehergépjármű forgalom, vasúti áruforgalom, magyarországi RO-LA forgalom alakulása • Dugófigyelő o a Best Way Traffic Közlekedésinformatikai Kft által kidolgozott és üzemeltetett forgalom figyelő rendszer adatait dolgozta fel a KTI o a forgalmi sűrűség adott útra (Budapest, autópályák) vonatkozóan ingyenesen nyomon követhető az Interneten • Célforgalmi mátrix 2008 o A széles körben használt forgalmi adatokhoz képest, amely csak az elhaladó járműforgalmat nézi, ez adott célterületre vonatkozóan, utazási igény szerint biztosít forgalmi adatokat • állami fenntartású hidak műszaki adatainak nyilvántartás KKK-val kell egyeztetni az • az Egységes Hídnyilvántartási Rendszerben ez az adatbázis kiegészül az 2001-től adatokhoz való hozzáférés során önkormányzati fenntartású hidak adataival Önkormányzati tulajdonú közutak adatai: • Első és másodrendű főutak Magyar Közúttal kell egyeztetni az 2000-től 2009-ig adatokhoz való hozzáférés érdekében • Gyűjtő és lakó, kiszolgáló utak • Kerékpárutak
308
Adatbázis neve
Tulajdonos/ üzemeltető
Adatbázis tartalma • • •
Időbeli terjedelem
Megjegyzés (Problémák/megbízhatóság)
Gyalogutak és járdák Hidak Bel és külterületi kiépített és kiépítetlen utak
VASÚT
Elvira
MÁV belső információs rendszere
MÁV
Vasúti menetrendi adatbázis
friss adatok
MÁV
Vasúti személy- és teherforgalmi éves adatok: − vonatkm – állomásközi megtett összes km (személy és teher forgalom) − vonatszám – állomásközi és állomáson vonatok száma (személy és teher forgalom) − árutonnakm – teherforgalom, (1t áru 1 km szállítása) − utasszám − jegyeladások
A friss adatok kapcsán egyeztetni kell a MÁV-val a hozzáférhetőség érdekében. A változások vizsgálatához szükséges régebbi adatok csak papíron léteznek azokat digitalizálni kell MÁV belső felhasználásra készült ezért megbízható vasúti forgalmi statisztikák. A MÁV-val kell egyeztetni, az adatokhoz való hozzáférés érdekében
KERÉKPÁRÚT
Kerékpárút Nyilvántartó Rendszer (KeNyi)
KKK
A nyilvántartás alapvető tartalma az OKA felépítéséhez hasonlóan a A program a teljes adatfeltöltés után tartalmazni fogja az összes kerékpáros létesítmények kerékpározható közút és minden önálló kerékpárút adatait. A meglevő megjelenítése. OKA-ból átvett, kerékpárutak adatainak feltöltése folyamatosan történik, minden bizonnyal 2010-től kerékpározható közutak adatait hosszabb időt vesz igénybe. működik, 2008tartalmazza folyamatosan kiegészítve Jelenleg az interneten ingyenesen elérhető kenyi.hu oldalon térképi tól frissítve az újonnan épített projektek ábrázoláson mindez nyomon követhető. adataival. Az adatbázishoz való hozzáféréshez a KKK-val kell egyeztetni.
TÁRSADALMI-GAZDASÁGI ADATOK
309
Adatbázis neve
TeIR
Tulajdonos/ üzemeltető
Adatbázis tartalma
Időbeli terjedelem
GeoX Kft.
Elérhetőségi idők és távolságok
2008-2010
MK
Helyi közutak adatai
2003-2009
Cdata
VOLÁN elérhetőségi idők
2009
TSTAR
Területi társadalmi-gazdasági adatok
2000-től
Megjegyzés (Problémák/megbízhatóság) regisztrált felhasználók számára elérhető OKA adatbázison alapul Hiányosságokkal rendelkező adatbázis, díjköteles KSH és PM adatbázis, KSH része ingyen hozzáférhető. De a TSTAR közvetlenül a KSH oldaláról is elérhető
PROJEKT ADATOK Egységes Monitoring Információs Rendszer EMIR
NFÜ
IMIR
NEP IH, VÁTI
Eljárásrendi adatok, Pénzügyi, támogatási adatok,
ROP IH
Projektek alapadatai, pénzügyi, támogatási adatok, Esetenként a projektekhez fotók is fel vannak töltve a vizualizáció érdekében
Térképtér
Eljárásrendi adatok, Pénzügyi, támogatási adatok, Indikátorok
Előcsatlakozási és Előcsatlakozási alapok (ISPA, PHARE, PHARE CBC projektek), Interreg NFÜ, VÁTI, KKK egyéb uniós források projektek
310
2003. júliustól elérhető
NFÜ belső felhasználásra Az EMIR feltöltöttsége számos esetben problémás, pályázati adatlapok, támogatási kérelmek adatai alapján pótolhatók a hiányzó adatok Az EMIR-t szükséges kiegészíteni az IH és a KSZ külön gyűjtött monitoring adataival. NFÜ belső felhasználásra
Ingyenesen hozzáférhető Az adatok egységesen nem állnak rendelkezésre. Az adott forrást kezelő intézményeknél van nyilvántartás. Ezekkel az intézményekkel kell egyeztetni az adatok begyűjtése érdekében
Adatbázis neve
Tulajdonos/ üzemeltető
Hazai forrásból finanszírozott NFM és jogelődjei, közlekedésfejlesztési KKK projektek önálló adatbázisai
Adatbázis tartalma Hazai költségvetési előirányzatokból finanszírozott közlekedésfejlesztési projektek (UFCE, Útpénztár, Felzárkóztatási Infrastrukturális Fejlesztési Alapprogram, kikötőfejlesztések, Országos jelentőségű területfejlesztési programok, Terület- és régiófejlesztési célelőirányzat, Kombinált fuvarozás, logisztikai központok, kikötők fejlesztése, Kiemelt infrastrukturális és vállalkozási övezetek fejlesztésén belül regionális reptérfejlesztések, Kiemelt regionális repülőtér fejlesztések)
311
Időbeli terjedelem
Megjegyzés (Problémák/megbízhatóság) Az adatok egységesen nem állnak rendelkezésre. Az adott forrást kezelő intézményeknél van nyilvántartás. Ezekkel az intézményekkel kell egyeztetni az adatok begyűjtése érdekében
A közlekedéshez kapcsolódó a szakpolitikai tervezéshez és értékeléshez szükséges közúti és vasúti alapadatok a Magyar Közútnál, a MÁV-nál érhetők el. A közutas adatokat dolgozza fel a KKK, KTI és más tervező intézetek is. Közutas adatok közé nagy általánosságban az utak különböző műszaki paraméterei, valamint a forgalmi adatok is beletartoznak. A vasúti adatok a MÁV-nál hozzáférhetőek, de egyrészt egyeztetni kell a hozzáférés tárgyában, másrészt ezek többnyire nyers adatok, amelyeket fel kell dolgozni vagy akár digitalizálni kell az igényeknek megfelelően. A kerékpár úthálózat nyilvántartási rendszere szintén a MK adatrendszerén alapszik. Ezen alapszik a kenyi.hu is, amit már a KKK üzemeltet. Szintén a KKK fogja össze a hídnyilvántartást. A KKK különböző fejlesztési kezdeményezéseket is elindított az elmúlt években. Ilyen például a dugófigyelő vagy a célforgalmi mátrix, ami ma megkerülhetetlen a kiemelt projektek előkészítéséhez, a megvalósíthatósági tanulmányok elkészítéséhez. Az adatok másik ágát a projekt adatok jelentik. Ezeket a 2007-13-as időszakra vonatkozóan könnyen el lehet érni az NFÜ-ben, belső használatra, illetve nagyon korlátozott hozzáféréssel. A 2004-2006-os NFT1 projektek is az EMIR részét képezik. A projekt adatok azonban nyilvánosan is hozzáférhetők a Térképtéren keresztül. Lekérdezhetők településre a 2004-06 és 2007-13-as időszaknak is a projektjei minden OP-ból. Szintén megkerülhetetlen a KKK amennyiben a hazai projekteket akarjuk összegyűjteni. A KKK a kezelője az Útpénztárnak, hazai forrásból finanszírozott kerékpárhálózat fejlesztéseknek, és egyéb költségvetési előirányzatból finanszírozott projekteket is ők tartanak nyilván. A közlekedéspolitika tervezéséhez, értékeléséhez a monitoring feladatok teljesítéséhez szükséges adatok, adatbázisok különböző helyeken, különböző intézmények kezelésében vannak. Egymástól függetlenek, és alapvetően olyan nyers adatokat tartalmaznak, amelyek önmagukban nem alkalmasak további használatra. Komoly adatbázis feldolgozási feladatok szükségesek ahhoz, hogy a döntéselőkészítő folyamatokba becsatornázódjanak ezek az információk. Az értékelés egyik legfőbb tanulsága azonban, hogy ezek a feladatok nélkülözhetetlenek, és nem odázhatók tovább. A megoldást egy közlekedésfejlesztési monitoring rendszer képezi. Ennek lényege, hogy nem önmagára az adatokra koncentrál, hanem a célokra és eszközökre, amiket a vizsgálatokkal, elemzésekkel el akarunk érni, azaz nem az eszközökből hanem a feladatokból kell kiindulni és azokból kell levezetni a monitoring igényeket. Így lényegében egy monitoring és értékelési rendszert kapunk. A rendszer elemei: 1. főbb értékelési és monitoring alapelvek, keretek meghatározása 2. az értékelési célok, feladatok, eszközök azonosítása, és annak definiálása, hogy milyen adatokra és esetleg elemzési módszerekre van szükség 3. mindezeket az információkat ezt követően metaadatbázisba kell szervezni, mely így egy olyan adatkatalógust eredményez, ami megmutatja a célokat, eszközöket, a szükséges adatokat, azok elérhetőségét és a szükséges adatkezelési valamint értékelési módszereket, illetve nagyon fontos eleme a felsoroltak közötti kapcsolódások 4. ki lehet egészíteni még feladat és felelősségi modullal illetve akcióterv jellegű ütemezéssel, ami segíti automatizálni a rendszert. Az ilyen fajta rendszer lényege, hogy figyelembe veszi, hogy különböző ismeretekre van szükség az alapadatok gyűjtéséhez, feldolgozásához, illetve az azok értelmezésén alapuló szakpolitikai feladatok elkészítéséhez, és mindazokat az ismereteket, tapasztalatokat igyekszik egy „láthatatlan” rendszerbe integrálni. Azaz nem létrehozunk egy új, párhuzamos rendszert saját infrastruktúrával, hanem helyben hagyjuk az információt ott ahol már kellő szakmai tapasztalat felhalmozódott, és
312
csak az információáramlási útvonalakat, a kapcsolódásokat, a feladat és felelősségi kereteket határozzuk meg. Természetesen minimális személyi és eszköz igénye ennek a rendszernek is van, de sokkal költséghatékonyabb megoldás, mint egy új rendszer kiépítése. Amennyiben az együttműködés feltételei le vannak fektetve és azt meg is valósítják akkor sokkal innovatívabb és információban gazdagabb rendszer tud létre jönni. Ehhez jelenleg a rendszer elméleti kialakítása mellett a részt vevő intézmények és szereplők stabil, hosszú távú működési kereteinek a biztosítása szükséges. Mindeközben lehetőség nyílik arra is, hogy beazonosíthassuk a hiányzó adatokat, pl. a vasúti vagy a környezeti elemzések terén, és kialakítsuk ezek monitoring és adatigényét.
313
8. számú melléklet: EU források összesített bemutatása 2000-2011 Fejlesztés 2000 2001 2002 2003 forrása ISPA és KA 185 172 17 732 92 280 ISPA 185 172 17 732 92 280 KA 0 0 0
2004 0 0 0
2005
174 077 0 174 077
Összesen
1 929 0 1 929
471 190 295 184 176 006
64. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések ISPA és KA keretén belül nyújtott forrásai (2000-2005, millió Ft, folyó áron) (forrás: NFÜ adatszolgáltatás) Fejlesztés forrása NFT KIOP 2. A közlekedési infrastruktúra fejlesztése 2.1 A főúthálózat műszaki színvonalának emelése 2.1.1 Útrehabilitációs program a 11,5 tonnás tengelyterhelés elérése érdekében 2.1.2 Elkerülő és tehermentesítő utak építése a településeken áthaladó forgalom csökkentése érdekében 2.2 Környezetbarát közlekedési infrastruktúra fejlesztése 2.2.1 Elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése 2.2.2 Intermodális központok közlekedési kapcsolatainak fejlesztése ROP 1. Turizmusfejlesztés 1.1 Turisztikai vonzerők fejlesztése 1.1.5 Aktív turizmushoz kapcsolódó infrastruktúrafejlesztés 2. Közlekedésfejlesztés 2.1 Hátrányos helyzetű régiók és kistérségek elérhetőségének javítása 2.1.1 Összekötő és bekötő utak fejlesztése 2.1.2. Ipari utak fejlesztése 2.1.3.Tömegközlekedés fejlesztése GVOP 1. Befektetés-ösztönzés 1.2 Üzleti nfrastruktúra fejlesztése 1.2.2 Logisztikai központok fejlesztése
2004
2005
145 0 0
2006
2007
2008
2009 Összesen
40 366 31 821 13 269 12 180 1 896 15 317 25 307 12 382 12 180 1 896 15 317 25 307 12 382 12 180 1 896
0
7 284 21 584
0
5 094
0
8 645
99 677 67 082 67 082
9 311 12 180 1 896 0
0
52 255
0
13 738
2 191 12 940
9 311 12 180 1 896
38 517
0
8 033
3 723
3 071
0
0
14 827
0
0
3 723
0
0
0
3 723
0
8 033
0
3 071
0
0
11 104
81 0 0
23 570 1 709 1 709
4 933 713 713
887 0 0
0 0 0
0 0 0
29 471 2 422 2 422
0
1 709
713
0
0
0
2 422
81
21 862
4 220
887
0
0
27 049
81
21 862
4 220
887
0
0
27 049
81 0 0 65 65 65 65
18 283 1 669 1 911 1 478 1 478 1 478 1 478
1 782 2 003 435 1 582 1 582 1 582 1 582
167 720 0 0 0 0 0
0 0 0 0 0 0 0
0 0 0 0 0 0 0
20 312 4 391 2 346 3 124 3 124 3 124 3 124
65. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NFT keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: NFÜ Térképtér) Fejlesztés forrása
2007 16 0
NSRK KözOP 1. Az ország és a régióközpontok nemzetközi közúti elérhetőségének javítása 1.1. Kivitelezési konstrukció
314
2008 2009 2010 2011 Összesen 391 618 759 604 298 572 27 421 1 477 231 342 109 682 426 253 715 14 114 1 292 364
0
0 274 326
4 890
1 817
281 033
0
0 194 383
0
0
194 383
Fejlesztés forrása 1.4. Előkészítési konstrukció
2007 0
1.5. Az ország és a régióközpontok nemzetközi közúti elérhetőségének javítása
0
2. Az ország és a régióközpontok nemzetközi vasúti és vízi úti elérhetőségének javítása
2008 0
2009 17 490
0
62 453
2010 2011 Összesen 4 890 0 22 380 0
1 817
64 270
0
4 884 231 156 152 120
3 600
391 759
2.1. Vasúthálózat fejlesztése 2.3. Projekt előkészítés 2.4. Előkészítési konstrukció
0 0 0
0 230 271 137 406 4 884 885 0 0 0 5 811
0 0 2 100
367 677 5 768 7 911
2.5. Az ország és régióközpntok nemzetközi vasúti és vízi úti elérhetőségének javítása
0
0
0
8 903
1 500
10 403
49 587 140 454 45 643 106 244 0 1 314 3 944 1 440 0 29 539 0 1 918
35 845 0 737 2 092 28 204 4 812
4 231 0 70 0 1 199 2 962
230 117 151 887 2 121 7 476 58 942 9 691
3. Térségi elérhetőség javítása 3.1. Közúthálózat fejlesztése 3.2. Kerékpárút-hálózat fejlesztése 3.3. Projekt előkészítés 3.4. Előkészítési konstrukció 3.5. Térségi elérhetőség javítása
0 0 0 0 0 0
4. Közlekedési módok összekapcsolása, gazdasági központok intermodalitásának és közlekedési infrastruktúrájának fejlesztése
0
758
26 240
393
786
28 177
0
0
0
0
786
786
0
758
0
0
0
758
0
0
26 240
0
0
26 240
0 0
0 286 881
0 10 250
393 60 467
0 3 680
393 361 278
0
210 745
0
0
0
210 745
0 0 0 0 14 14 0 0 0
74 915 1 220 0 0 2 532 205 2 327 503 503
5 440 4 809 0 0 2 784 167 2 617 0 0
0 0 1 154 59 313 2 387 0 2 387 0 0
0 0 0 3 680 1 744 0 1 744 0 0
80 355 6 030 1 154 62 993 9 461 385 9 075 503 503
4.1. Közlekedési módok összekapcsolása, gazdasági központok intermodalitásának és közlekedési infrastruktúrájának fejlesztése 4.2. A záhonyi térség komplex logisztikai fejlesztése 4.3. A záhonyi térség komplex logisztikai fejlesztésének kivitelezése (közúti és vasúti fejlesztések) 4.4. Előkészítési konstrukció 5. Városi és elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése 5.1. A budapesti 4-es (DBR) metró fejlesztése konstrukcióra 5.2. A városi közösségi kötöttpályás közlekedés fejlesztése 5.3. Projekt előkészítés 5.4. Előkészítési konstrukció 5.5. Városi és elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése GOP 2. A vállalkozások (kiemelten a kkv-k) komplex fejlesztése 3. A modern üzleti környezet elősegítése KEOP 7. Projekt Előkészítés Prioritás
66. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NSRK nem regionális operatív programjainak keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: EMIR)
Fejlesztés forrása
2007 16 0 0 0 0
NSRK DAOP 1. Regionális gazdaságfejlesztés 2. Turisztikai célú fejlesztések 3. Közlekedési infrastruktúra fejlesztése
315
2008 2009 2010 2011 Összesen 391 618 759 604 298 572 27 421 1 477 231 10 507 10 025 7 724 982 29 239 0 148 0 0 148 0 82 0 0 82 10 507 9 795 7 724 982 29 008
Fejlesztés forrása
2007
3.1. A kistérségi közúti megközelíthetőségi és helyi logisztikai beruházásokhoz kapcsolódó közúti infrastrukturális beruházások fejlesztése
2008
2009
2010
2011 Összesen
0
10 507
6 184
5 639
546
22 875
3.2. Közösségi közlekedés korszerűsítése DDOP 2. A turisztikai potenciál erősítése a régióban 5. Elérhetőség javítása és környezetfejlesztés 5.1. Az elérhetőség javítása és környezetfejlesztés ÉAOP 1. Regionális gazdaságfejlesztés 2. Turizmusfejlesztés 3. Közlekedésfejlesztés 3.1. Közlekedésfejlesztés ÉMOP
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0 4 419 0 4 419 4 419 7 854 0 0 7 854 7 854 668
3 611 4 167 89 4 078 4 078 10 740 1 930 0 8 810 8 810 14 237
2 085 5 123 328 4 796 4 796 8 965 455 1 480 7 030 7 030 6 607
436 1 980 280 1 700 1 700 2 544 0 0 2 544 2 544 930
6 133 15 690 697 14 993 14 993 30 103 2 386 1 480 26 237 26 237 22 441
1. Versenyképes helyi gazdaság megteremtése/Versenyképesség területi kiszélesítése, a régió gazdasági vonzerejének növelése
0
0
0
348
777
1 124
0 0 0
0 0 668
206 3 626 10 405
432 3 858 1 968
0 153 0
638 7 638 13 041
0
668
10 405
1 968
0
13 041
KDOP 1. Regionális gazdaságfejlesztés 2. Térségi infrastruktúra és települési környezet fejlesztése 4. Környezeti- és közlekedési infrastruktúrafejlesztés 4.2. Az elérhetőség fejlesztése KMOP
0 0 0 0 0 2
3 354 0 0 3 354 3 354 14 737
4 372 0 433 3 939 3 939 29 635
3 719 358 262 3 099 3 099 7 986
881 0 0 881 881 2 707
12 326 358 695 11 272 11 272 55 067
1. A tudásalapú gazdaság innováció- és vállalkozás-orientált fejlesztése
2
824
1 177
835
587
3 426
0 0 0 0 0 0 0 0
13 912 13 728 184 0 4 935 0 0 1 210
28 128 21 054 7 074 330 1 218 0 0 561
7 151 6 423 728 0 2 346 0 315 572
2 120 1 676 444 0 1 539 44 0 532
51 311 42 881 8 431 330 10 038 44 315 2 875
3.1. Városközponti területek és leromlott városrészek fejlesztése
0
0
50
45
0
95
3.2. Helyi és helyközi közösségi közlekedés infrastrukturális feltételeinek javítása
0
1 210
512
527
532
2 781
0 0
3 725 3 725
657 657
1 459 1 459
963 963
6 803 6 803
2. A turisztikai potenciál erősítése 3. Településfejlesztés 5. Térségi közlekedés fejlesztése 5.1. Kistérségi központok közúti, illetve tömegközlekedéssel való elérhetőségek feltételeinek megteremtése és javítása
2. A versenyképesség keretfeltételeinek fejlesztése 2.1. A régión belüli közlekedési kapcsolatok fejlesztése 2.3. A közösségi közlekedés működési feltételeinek javítása 3. A régió vonzerejének fejlesztése NYDOP 1. Regionális gazdaságfejlesztés 2. Turizmusfejlesztés 3. Városfejlesztés
4. Környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra 4.3. Térségi közlekedési kapcsolatok fejlesztése
67. táblázat: A közlekedési infrastrukturális fejlesztések NSRK regionális operatív programjainak keretén belül nyújtott forrásai, millió Ft folyóáron (forrás: EMIR)
316
Operatív program INTERREG IIIA: HU-SKUA INTERREG IIIA: HU-ROSCG/SER
Prioritás
Intézkedés
Alintézkedés
2004-2006 között 2. 3. intézkedés: Kisméretű közlekedési infrastruktúra 1.1.1. komponens: 1. prioritás: Területi, 1. 1. intézkedés: Megvalósítás fizikai és Határon átnyúló infrasturkturális infrastruktúra 1.1.2. komponens: integritás erősítése fejlesztése Tervezés
2. prioritás: Környezet és közlekedés
INTERREG IIIA: SLO-HU- 2. prioritás CRO
2. 3. intézkedés
Projektek Megítélt (db) támogatás (EUR)
4
4 659 322
7 11 174 536 8 16
1 904 889
2007-2013 között
IPA: HU-SRB
1. prioritás: Infrastruktúra és környezet
1. 1. beavatkozási terület: Fizikai kapcsolatok infrastruktúrája
1. 1. 1. Határon átnyúló infrastruktúra: összekötő utak építése és rekonstrukciója
6
1. 1. 2. Közösségi közlekedési vonalak fejlesztése és összehangolása
3
1. prioritás: Az 1. 1. 1. Útfejlesztés együttműködési 1. 1. beavatkozási terület közös, terület: A határon 1. 1. 2. Vasútfejlesztés ETC: HU-RO fenntartható átnyúló közlekedés 1. 1. 3. Tervek és fejlesztéséhez fejlesztése tanulmányok készítése szükséges kulcsfeltételek javítása 2. 3. beavatkozási terület: Kisléptékű 2. 3. 1. közlekedési infrastruktúra 2. prioritás: fejlesztése, utak, 2. 3. 2. Környezet- és kerékpárutak, ETC: HU-SK természetvédelem, közösségi közlekedés elérhetőség 2. 4. beavatkozási terület: Folyókon való 2. 4. 1. jobb határátkelési lehetőségek elősegítése 1. prioritás: Az 1. 3. célkitűzés: együttműködési Határon átnyúló ETC: SI-HU terület vonzerejének közlekedési növelése kapcsolatok javítása 3. prioritás: HU-SK-UA NP Elérhetőség és kommunikáció 3. 1. intézkedés: Határátkelőhelyek 3. prioritás: A határok ENPI: HU-ROközlekedési átjárhatóságának SK-UA infrastruktúrájának és növelése felszerelésének fejlesztése
6 817 480
10
27 535 993
0
0
13
2 566 997
7
8 138 776
2
426 508
3
9 344 944
n. a.
n. a
n. a.
n. a
0
0
68. táblázat: A határon átnyúló infrastrukturális fejlesztések forrásai, 2004-2013 között (forrás: az egyes OP-k honlapja)
317
9. számú melléklet: Interjúlista Szalóki Flórián (tervezett) Gubányi-Kléber József Gyertyán Katalin KözOP IH Tasi Marianna Kiss Gergely Csorba Viktória KEOP IH (KA 2004-2006) Hum Julianna ROP IH Stefán László Grónay Andrea KA IH, KIOP IH volt munkatársai Uszta József A programok Saltarelli Erika tervezésében és végrehajtásában résztvevő NEP IH Schrick Judit intézményrendszeri Nagy Gábor szereplők KIKSZ Kende Gábor VÁTI Gordos Márta Kovács Krisztina (ÉARFÜ) Regionális ügynökségek Szalóki János Szabolcs (ÉARFÜ) Lothar Zeller JASPERS szakértők Bessenyei György Berg Tamás KKK Köller László Lennert János (tervezett) NFM Szűcs Lajos (tervezett) Molnár Richárd Török-Szabó Ágnes NIF Zrt Kovács István Fővárosi Önkormányzat Becker László Projektgazdák Nagy Attila, DKV Zrt. Debrecen Nyulasi András, Debreceni Önkormányzat Dr. Tóth István Tibor, SZKT Kft. Szeged Nagy Sándor, Szegedi Önkormányzat Csanádi Zoltán, Szeged Pólus Fejlesztési NKft. Kovács Gábor, Üzemeltetési Osztály Állami Autópálya Kezelő Zrt. Szabados Szabolcs, Fenntartási Osztály Magyar Közút Zrt. Eck Nóra A projektek üzemeltetői Tömpe István, Fejlesztési Főosztály MÁV Zrt. Pichovszky Kristóf, Fejlesztési Főosztály GYSEV Pál László BKK Horn Gergely Kuna Ferenc, MÁVTI Keszthelyi Tibor, FÖMTERV Kovácsházy Frigyes, UVATERV A projektek Babós Gyula, PRO URBE előkészítésében és Kálnoki Kis Sándor megvalósításában résztvevő szakemberek: Fleischer Tamás, MTA VKI tervezők, szakértők, Vörös Attila, KTI lebonyolító mérnökök Kövesdi István, KTI Várady Tamás, Közlekedés Kft. Molnár László
318
10. számú melléklet: Lehetséges további közlekedési értékelések A 2000-2011 közötti időszakra készített értékelési jelentés során felgyűlt információk arra is lehetőséget teremtenek, hogy javaslatokat fogalmazzunk meg arra, hogy milyen tématerületeken lenne szükséges további értékelési jelentések készítése. Az alábbiakban ezek közül fogalmazzuk meg a legfontosabbakat, figyelembe véve az NFÜ 2011-2013. évi értékelési tervét is: 1. Ex-post CBA értékelés a már megvalósult nagyprojektekre 2. A közlekedésfejlesztések keresleti oldalának a vizsgálata – célja a társadalmigazdasági igények, utazási szokások felmérése (mind a személy mind az áruforgalom esetében az utazási és szállítási preferenciák, mint költség, idő, minőség, környezeti terhelés szerepe az utazási módok közötti választásnál, és az ezeket meghatározó tényezők vizsgálata. A potenciális fogyasztók utazási és szállítási szokásainak a vizsgálatánál az alábbi szempontokra kell nagy hangsúlyt fektetni (kerülve az általánosításokat, túl nagy heterogén csoportok vizsgálatát): társadalmi-gazdasági fejlettség, jövedelmi helyzet, földrajzi elhelyezkedés, utazás célja, rakomány jellege stb.) 3. Kerékpárúthálózat fejlesztések értékelése – célja a sok különböző forrásból eddig megvalósított eredmények összegzése, a megvalósítás és tervezés sokszereplős modelljének a vizsgálata 4. Intermodalitás Magyarországon – az intermodalitás terén eddigi elért eredmények számba vétele mind a személy, mind az áruszállítás terén (stratégiai szintű elemzés, eddigi eredmények bemutatás, helyi és a központi szint szerepe a fejlesztésekben) 5. Városi és elővárosi közösségi közlekedési konstrukciók értékelése A közösségi közlekedés fejlesztési konstrukciók működésének vizsgálata, a tapasztalatok beépítése a közlekedési alágazati stratégiák felülvizsgálatakor, valamint a következő programozási időszak tervezésekor. 6. Logisztikai fejlesztések értékelése Az értékelés fókuszában a logisztikai konstrukciók és a projektek stratégiai illeszkedésének, eredményességének és hatásosságának, a konstrukciók hatékonyságának, valamint az intézményi és eljárási szabályozásból adódó elvárások projektekre gyakorolt hatásának vizsgálata áll. Komplex fejlesztések megvalósíthatóságának vizsgálata. A vízi közlekedésfejlesztéssel való kapcsolat értékelése. Kapcsolt értékelési téma: Záhony és térsége gazdaságfejlesztési program
319
11. számú melléklet: Főbb közúti és kötöttpályás projektek Prioritás kódja-neve ISPA ISPA KA KÖZOP-1. KÖZOP-1. KÖZOP-1. KÖZOP-1. KÖZOP-1. KÖZOP-1.
Támogatási szerződés dátuma
Projekt címe KÖZÚT A 3. és 35. sz. főutak felújítása és burkolatmegerősítése 11,5 t tengelyterhelésig (1. ütem) A 2., 6., 31., 41., 42., 47., 56. és 81. sz. főutak felújítása és burkolatmegerősítése 11,5 t tengelyterhelésig (2. ütem) Az M0 körgyűrű keleti szektorának építése (4. sz. főút és M3 közötti szakasz) M43 gyorsforgalmi út Szeged-Makó közötti szakasz (3+000-34+600 km szelvények között) M0 útgyűrű építése 0+000-29+500 km szelvények között M3 gyorsforgalmi út Nyíregyháza - Vásárosnamény között szakasz fejlesztése M3 gyorsforgalmi út Nyíregyháza - Vásárosnamény között (előkészítés) M2 gyorsforgalmi út Budapest - Vác közötti szakasz és a kapcsolódó bekötő utak fejlesztése (előkészítés) M43 gyorsforgalmi út Makó és a román országhatár (Csanádpalota/Nagylak) (34,6-57,7) közötti szakasz előkészítése
KÖZOP-1.
8. sz. főút Veszprém-Körmend szakasz előkészítési feladatai
KÖZOP-1.
A 8. sz. főút 68+900-112+000 km szelvények (Herend-Jánosháza) közötti szakasz 115 kN tengelyterhelésre történő burkolat megerősítés és kapacitás bővítés előkészítése
ISPA ISPA ISPA ISPA KA KA KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. EIB EIB
VASÚT A Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal átépítése (I.ütem) A Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal rekonstrukciója A Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba vasútvonal rekonstrukciója A Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal rekonstrukciója (II. ütem 1. szakasz ) A Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza vasútvonal átépítése (II. ütem 2. szakasz) A 2007-2013 között a Kohéziós Alap által finanszírozott vasúti projektek előkészítése Sopron-Szombathely-Szentgotthard vasútvonal korszerűsítése Budapest-Kelenföld - Székesfehérvár - Boba vasútvonal rekonstrukciója, I. ütem, 1-es fázis Bajánsenye-Boba vasútvonal ETCS 2 telepítése A Felsőzsolca – Hidasnémeti oh. vonal pályarekonstrukciója, távközlési, energiaellátási és biztosítóberendezéseinek rekonstrukciója A Nyársapát elágazás (kiz.) – Kecskemét (kiz.) és Városföld elágazás (kiz.) – Kiskunfélegyháza
320
12/14/2001 12/4/2002
Leszerződött összköltség (2011-es áron) 17,732,279,132 45,717,546,641
12/17/2004 1/15/2009 4/16/2009 10/14/2009 11/5/2009
126,367,644,455 94,675,749,707 124,363,362,817 67,496,459,037 10,855,734,110
11/30/2009
8,047,237,353
4/7/2010
3,648,926,465
4/2/2010
1,495,551,087
5/19/2011
1,820,383,500
12/21/2000 12/21/2000 12/21/2000 11/25/2002 12/21/2004 12/20/2005 9/30/2008 2/4/2009 11/10/2008
59,827,198,480 45,864,669,920 79,479,958,361 46,562,035,546 47,709,267,796 1,929,196,903 1,364,329,967 135,094,982,448 40,167,399 6,139,291,242 19,176,558,506
Prioritás kódja-neve
EIB KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-2. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5.
Támogatási szerződés dátuma
Projekt címe (kiz.) vonalszakaszok pályarekonstrukciója, távközlési, erősáramú és biztosítóberendezéseinek rekonstrukciója A Rákos (kiz.) – Nagykáta (bez.) és Újszász – Szolnok vonalszakaszok pálya- és biztosítóberendezéseinek rekonstrukciója Budapest-Lőkösháza vasútvonal rekonstrukciója III. ütem Győr-Celldömölk vasútvonal korszerűsítése, villamosítása Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal korszerűsítése Bajánsenye-Boba vasútvonal ETCS 2 telepítése Székesfehérvár vasúti csomópont átépítése GSM-R rendszer beszerzése és kapcsolódó szolgáltatások Szajol (kiz.) - Püspökladány (bez.) vasútvonal felújítása Budapest-Kelenföld - Székesfehérvár vasútvonal átépítésének (1. ütem) előkészítése Budapest Ferencváros 'C' elágazás - Székesfehérvár vasútvonal ETCS 2 telepítés kivitelezés Szolnok állomás, Szolnok (kiz.)-Szajol (kiz.) vonalszakasz korszerűsítésének előkészítése Győr-Sopron országhatár közötti vasútvonal kétvágányúsítása projekt 1. ütemének (Fertőszentmiklós-Sopron országhatár) előkészítése A Balaton vasúti megközelítése és a kötöttpályás körüljárás feltételeinek javítása előkészítése KÖZÖSSÉGI KÖZLEKEDÉS Elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése Gödöllőn Szeged elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése koncepciójának elkészítése, kiemelt tekintettel a 2014-2020 közötti költségvetési időszakban megvalósítandó projektek meghatározására Kecskemét Megyei Jogú Város elővárosi közlekedési rendszereinek fejlesztése Intermodális közösségi közlekedési központ létrehozása Dorogon - megvalósíthatósági tanulmány készítése Intermodális személyszállítási központ létrehozása Debrecenben, valamint Debrecen és vonzáskörzetében kötöttpályás elővárosi gyorsvasúti közlekedési rendszer fejlesztése Kecskemét város intermodális pályaudvar és kapcsolódó közösségi közlekedési fejlesztések Megvalósíthatósági Tanulmány kidolgozása és megalapozó tevékenységek végzése Intermodális közösségi közlekedési csomópont kialakítása Pécsett Kaposvár intermodális közösségi közlekedési csomópont létesítése
321
Leszerződött összköltség (2011-es áron)
28,813,731,668 11/10/2008 11/10/2008 1/28/2009 6/30/2009 8/11/2009 7/1/2009 4/1/2010 5/5/2010 5/21/2010 12/22/2010
3,186,282,347 953,124,727 55,438,955,731 7,901,205,158 952,325,174 64,527,352,731 144,565,611,176 3,023,677,985 9,320,461,480 3,023,106,264
1/26/2011
2,163,711,413
3/3/2011
1,528,650,198
10/1/2010
41,668,550
4/4/2011
144,649,722
6/20/2011
401,875,000
5/18/2010
41,220,552
9/30/2010
613,476,170
10/1/2010
334,129,688
1/31/2011 2/11/2011
379,937,421 387,528,112
Prioritás kódja-neve KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5. KÖZOP-5.
Projekt címe Eger Intermodális Közösségi Közlekedés Csomópont Létesítése Székesfehérvár Intermodális Regionális Közösségi Közlekedési Központ kialakítása Tatabánya intermodális közösségi közlekedési csomópont létesítése Debrecen városi villamoshálózat fejlesztése (2-es vonal) Budapest 4. sz. metróvonal I. szakasz (Kelenföldi pályaudvar - Keleti pályaudvar) Szeged elektromos tömegközlekedés fejlesztése Miskolc városi villamosvasút fejlesztése Budapest - Esztergom vasútvonal rekonstrukciója, I. és II. ütem előkészítése A budai fonódó villamos közlekedés megteremtése I. ütem Budapesti elővárosi vasúthálózat fejlesztése projekt I. ütem, kiegészítő előkészítések 'TramTrain' integrált villamos- és nagyvasúti rendszer bevezetése Hódmezővásárhely és Szeged viszonylatában és villamosfejlesztés Hódmezővásárhelyen
KÖZOP-5.
Budapest - Esztergom vasútvonal rekonstrukciója, I. ütem
KÖZOP-5.
Kötöttpályás közösségi közlekedési hálózat kialakítása Pécsett
KÖZOP-5.
Százhalombatta (kiz.) - Pusztaszabolcs(bez.) vasútvonal korszerűsítése és a Budapest-Déli pu. - Pusztaszabolcs ETCS 2 telepítés előkészítése
69. táblázat: Főbb közúti és kötöttpályás projektek
322
Támogatási szerződés dátuma 4/13/2011 6/20/2011 6/14/2011 10/28/2008 12/12/2008 10/28/2008 10/23/2008 10/1/2008 4/16/2009 8/11/2009
Leszerződött összköltség (2011-es áron) 80,892,963 114,875,000 80,645,161 19,974,447,847 268,273,822,200 33,551,096,205 42,815,138,105 1,387,347,621 7,329,038,707 5,177,045,032
9/30/2010
171,190,551
12/16/2010
61,357,140,148
1/31/2011
392,816,655
3/4/2011
1,763,425,391
