VZDĚLÁVÁNÍ ÚŘEDNÍKŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY

Pr áv n i ck á f ak u lta Ma sa r yk o v y u n iv er zi t y Ve ře jn á sp ráv a Katedra správní vědy a správního práva

Bakalářská práce

VZDĚLÁVÁNÍ ÚŘEDNÍKŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY

Marcela Elssnerová

Brno, 2015

"Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Vzdělávání úředníků veřejné správy zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury." ………………………………… podpis

2

Ráda bych na tomto místě poděkovala doc. JUDr. Soně Skulové Ph.D. za trpělivost, velmi cenné rady a podnětné připomínky. 3

Abstrakt Bakalářská práce se zabývá vzděláváním úředníků veřejné správy. Okrajově se věnuje vzdělávací politice, veřejné správě a vývoji legislativní úpravy vzdělávání úředníků. V práci autorka rozlišuje úředníky územní samosprávy a státní správy. Hlavním cílem bakalářské práce je zdůraznit význam vzdělávání úředníků veřejné správy a upozornit na nedostatky v právní úpravě.

Abstract Bachelor thesis deal with the education of officials in public administration. It is partly devoted to educational policy, public administration and development of legislative education officials. In this work the author distinguishes officials of local self-goverment and administration. The main objective of the Bachelor thesis is emphasize the importance of education officials of public administration and warn on shortcomings in legislation.

Klíčová slova Vzdělávací politika, vzdělávání, veřejná správa, státní správa, územní samospráva, úředník, zkouška, reforma, zákon Key words Educational policy, education, public administration, administration, local self - goverment, official, examination, reform, law

4

Obsah ÚVOD ..................................................................................................................................................... 7 1 Základní pojmy................................................................................................................................... 9 1.1

Veřejná správa ....................................................................................................................... 9

1.1.1 Státní správa ......................................................................................................................... 9 1.1.2 Samospráva ........................................................................................................................... 9 1.2 Vzdělávání .................................................................................................................................. 10 1.2.1 Vzdělávací politika ............................................................................................................. 11 1.2.2 Vzdělávací politika Evropské unie .................................................................................... 12 1.3 Model CAF (Common Assessment Framework) .................................................................... 12 2 Dobrá správa a postavení úředníků z nadnárodního hlediska..................................................... 15 2.1 Dobrá správa v dokumentech Evropské unie ......................................................................... 15 2.2 Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy ........................................................................... 16 3 Význam vzdělávání úředníků ve veřejné správě ........................................................................... 18 4 Vývoj legislativní úpravy postavení zaměstnanců ve veřejné správě .......................................... 20 4.1 Legislativní vývoj služebního zákona ...................................................................................... 20 4.2 Legislativní vývoj zákona o úřednících územních samosprávných celků ............................ 22 5 Vzdělávání úředníků veřejné správy .............................................................................................. 24 5.1 Právní úprava vzdělávání úředníků územních samosprávných celků ................................. 24 5.1.1 Úředník územního samosprávného celku......................................................................... 24 5.1.2 Vedoucí úředník ................................................................................................................. 25 5.1.3 Vedoucí úřadu..................................................................................................................... 25 5.2 Vzdělávání úředníků územně samosprávných celků ............................................................. 25 5.2.1 Vstupní vzdělávání ............................................................................................................. 26 5.2.2 Průběžné vzdělávání........................................................................................................... 28 5.2.3 Zvláštní odborná způsobilost............................................................................................. 28 5.2.4 Průběh zkoušky odborné způsobilosti .............................................................................. 29 5.2.5 Vzdělávání vedoucích úředníků a vedoucích úřadů ........................................................ 30 5. 3 Řízení v oblasti vzdělávání úředníků ÚSC ............................................................................. 30 5.4 Vzdělávání úředníků státní správy .......................................................................................... 30 5.4.2 Úředník státní správy ......................................................................................................... 32 5.4.3 Úřednická zkouška státních zaměstnanců. ...................................................................... 33 5.4.3 Zkušební komise ................................................................................................................. 34 5.4.3 Řízení v oblasti vzdělávání úředníků státní správy ......................................................... 34 5

7 Přehled nejdůležitějších nedostatků v systému vzdělávání .......................................................... 39 8 Závěr .................................................................................................................................................. 42 Seznam použité literatury ................................................................................................................... 44 Odborná literatura .......................................................................................................................... 44 Internetové zdroje ........................................................................................................................... 45 Zákony, vyhlášky a důvodové zprávy............................................................................................ 46

6

ÚVOD Erudovaný úředník ve veřejné správě by měl být samozřejmostí, jelikož je základním fragmentem veřejné správy. Je ale pravdou, že je mnoho úředníků, kteří nedisponují odbornými znalostmi, které jsou specifické pro výkon veřejné správy. Přitom právě úředník patří mezi nejdůležitější články veřejné správy a je zároveň ukazatelem, její kvality. Otázku vzdělávání úředníků ve veřejné správě bychom tedy neměli podceňovat, ale měli bychom ji věnovat maximální pozornost. V České republice je právní úprava vzdělávání úředníků poměrně mladá. Je jedním z projevů reformy veřejné správy. S přihlédnutím k tomu, že důležitým faktorem je rozčlenění úředníků na úředníky státní správy a úředníky samosprávy, byla právní úprava u prvního typu úředníků dokončena až v roce 2014, což je vzhledem k požadavkům na kvalitu veřejné správy poněkud tristní. Cílem bakalářské práce je osvětlit význam vzdělávání úředníků ve veřejné správě, obeznámit čtenáře s právní úpravou vzdělávání úředníků a poukázat na případné slabiny právní úpravy pomocí popisu průběhu jedné části vzdělávání úředníků ÚSC. Téma jsem si zvolila, protože jsem úřednicí územního samosprávného celku a systémem vzdělávání jsem si prošla a pocítila jsem jeho slabiny. Tyto slabiny však působily nejen vůči mně, ale působily i navenek. Protože chápu výkon veřejné správy jako službu občanům, jsem toho názoru, že legislativní stránka daného problému by se měla ještě zlepšit. Hlavní problém nevidím v právní úpravě, která stanoví, jak má vzdělávání úředníků probíhat, ale mám za to, že chybí faktická kontrola vzdělávání úředníků. Bakalářskou práci rozdělím do sedmi oddílů. V prvním oddílu bakalářské práce stručně objasním základní pojmy, jako jsou veřejná správa, státní správa, samospráva, vzdělávání a politika vzdělávání. Také nastíním model CAF, který je nástrojem pro dosažení lepšího výkonu veřejné správy. Ve druhém oddílu explikuji požadavky na dobrou správu z hlediska Evropské unie v korelaci s významem vzdělávání úředníků ve veřejné správě. Ve třetím oddílu popíšu vývoj právní úpravy postavení úředníků veřejné správy. Ve čtvrtém oddílu objasním, kdo je úředník, rozdělím úředníky na úředníky státní správy a na úředníky územních samosprávných celků. Dále vysvětlím, kterými zákony se řídí vzdělávání úředníků, a popíšu jejich průběh. V praktické části jsem se zaměřila na vstupní vzdělávání úředníků územních samosprávných celků, a to protože toto vzdělávání je jádrem vzdělávání úředníků územních samosprávných celků. Jako poslední bod budou uvedeny hlavní nedostatky v oblasti vzdělávání úředníků ve veřejné správě a návrhy de lege ferenda. 7

V bakalářské práci nebude upozorněno na nedostatky vzdělávání úředníků státní správy, jelikož je zákon o státní službě tak čerstvý. Myslím, že případné nedostatky, se začnou objevovat časem.

8

1 Základní pojmy 1.1 Veřejná správa Neexistuje žádná definice, která by podstatu veřejné správy vystihla v celém komplexu a byla všeobecně uznávána. Většina studií ji popisuje pomocí znaků typických právě pro veřejnou správu, a pokud činnost subjektů bude uvedeným znakům odpovídat, bude se jednat o veřejnou správu. Definování veřejné správy vychází z pojetí správy jako takové. Správu lze považovat za výkon určitých kompetencí, které směřují k uspořádání určitých záležitostí nebo jejich řízení.1 Rozdíl mezi soukromou a veřejnou správou je, že soukromá správa sleduje vlastní cíle, kdežto pro veřejnou správu je typický zájem veřejný. V komparaci se soukromou správou je více vázána právem2, což ve své podstatě znamená, že veřejná správa je realizována orgány veřejné správy, které svoji činnost uplatňují v případech, v mezích a prostředky, které stanoví zákon. Dalším hlavním znakem veřejné správy je, že výkon veřejné správy znamená plnění povinnosti uložené právem. 1.1.1 Státní správa Státní správa je projevem činnosti státu, jejímž úkolem je uskutečnění výkonné moci ve státě. Státní správa je činnost, která je vykonávána vedle činnosti zákonodárné a činnosti soudní.

3

Ve státní správě je nositelem veřejné moci stát.4 Tato část veřejné správy je

prováděna jménem státu a v jeho zájmu. Státní správa je jádrem veřejné správy a jejím subjektem je stát. Státní správa je prostředkem realizace výkonné moci ve státě. Na rozdíl od moci zákonodárné není nadána normotvorbou, ale právní předpisy aplikuje. V porovnání s mocí soudní je státní správa ovlivněna veřejným zájmem, zatímco moc soudní je mocí nezávislou. Státní správa je formou, jejímž prostřednictvím je realizována státní politika. Objekty, vůči kterým státní správa působí, jsou v podřízeném vztahu vůči státu, jelikož nemají se státem rovné postavení.5 1.1.2 Samospráva Stanoví-li tak zákon, může státní správu vykonávat samospráva.6 O samosprávu se jedná, vykonávají-li veřejnou správu subjekty jiné než stát. Výkon samosprávy je výrazem decentralizace veřejné správy. Ta se právě projevuje tak, že některé státní záležitosti jsou HORZINKOVÁ, Eva. FIALA, Zdeněk. Správní právo hmotné: obecná část. Praha: Leges, 2010, Student (Leges). s.9. 2 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. Vydání, Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, 18 s. 3 VESELÁ, Monika. Státní služba. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997, 15 s. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, sv. 190. 4 POMAHAČ. Veřejná správa. 1. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2013, 55 s. 5 KADEČKA, Stanislav. RIEGEL, Filip. Výkon státní správy – kompetence, odpovědnost. s. 4 6 Článek 5, zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. 1

9

svěřeny samostatným veřejnoprávním subjektům, které vykonávají správu veřejných záležitostí v rámci určitého území (obce, kraje) nebo okruhu svých zájmů (profesní komory).7 Samospráva řídí na vlastní odpovědnost část veřejných záležitostí ve svém zájmu. Protože v případě samosprávy nevykonává státní správu stát, ponechal si možnost dohledu nad výkonem státní správy samosprávou.8

1.2 Vzdělávání Vzdělávání je činnost, která je zaměřená k nabývání vědomostí, informací, dovedností, návyků nebo odborných oprávnění. Na vzdělání však nelze pohlížet jen jako na prostředek, který nám pomůže získat odbornou způsobilost pro výběr budoucího povolání. V širším pojmu lze vzdělání chápat jako prostředek pro dosažení osobního růstu a rozvoj a začlenění do společnosti pomocí kulturního dědictví, což je přínosem pro společnost z hlediska dobrého fungování hospodářství. Národní program rozvoje vzdělávání v České republice dělí vzdělávání podle následujících typů: -

Odborné vzdělávání – je zaměřeno na speciální znalosti, dovednosti, dané chování a jednání, které se týká určité profese.

-

Celoživotní vzdělávání – znamená průlom v koncepci vzdělávání. Představuje myšlenku, že člověku by mělo být umožněno vzdělávat se celý život až do dosažení osobního maxima.

-

Vzdělávání dospělých – je realizováno v rámci pojetí celoživotního vzdělávání. Toto vzdělávání v sobě zahrnuje mnoho aspektů, mezi které patří např. různé formy studia (prezenční, distanční, dálkové, večerní), profesní vzdělávání, které je realizováno prostřednictvím jiných subjektů (podniků, úřadů, institucí, atd.) a zájmové vzdělávání.9 Vyjadřuje rozvoj dospělého jedince, který může na základě svých potřeb nebo zájmů ze své vůle rozhodnout o dalším rozvoji své osoby za dosažením lepší pracovní pozice, kariérního postupu apod.10

-

Profesní vzdělávání – je vzdělávání, které koresponduje s určitou profesí nebo zaměstnáním a je vyjádřením toho, že je potřeba dosáhnout harmonie mezi subjektivní kvalifikací jedince (skutečná schopnost jedince) a objektivní kvalifikací (požadavky

SLÁDEČEK, 2009, op. cit. , s. 21. KADEČKA, RIEGEL, op.cit. 9 MUŽÍK, Jaroslav. Profesní vzdělávání dospělých. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 23. Vzdělávání dospělých. 7 8

Národní program rozvoje vzdělávání v České republice: Bílá kniha [online]. Editor Jiří Kotásek. Praha: Tauris, 2001, s. 83. Dostupné na: [cit. 15.1. 2015]. 10

10

na výkon dané profese).11 Profesní vzdělávání můžeme rozdělit na normativní (povinné) a nepovinné. Normativní profesní vzdělávání je upraveno zákonem a zakládá předpoklad pro výkon dané profese popř. funkce (např. vzdělávání úředníků veřejné správy).12 1.2.1 Vzdělávací politika Pro společnost je vzdělávání jednou z nejdůležitějších oblastí. Podporuje společenský i ekonomický růst.13 Proto je velmi důležité vzdělávací politiku podporovat a rozvíjet. Významným průlomem ve vzdělávací politice v České republice byl Národní program rozvoje vzdělávání z roku 2001, známý též jako Bílá kniha, která přispěla k modernizaci českého vzdělávacího systému.14 Bílá kniha vyjadřuje východiska, programy a záměry, které by měly být stěžejním pilířem vzdělávací politiky v ČR. Dokument je rozdělen do třech hlavních částí. V první části se věnuje předškolnímu, základnímu a střednímu vzdělávání. Druhá část se věnuje terciálnímu vzdělávání15, které zahrnuje veškeré formy vzdělávání navazující na úplné střední všeobecné vzdělávání nebo úplné střední odborné vzdělávání ukončené maturitní zkouškou.16 Třetí část se věnuje vzdělávání dospělých. Návrhy a východiska vzdělávací politiky obsažené v Bílé knize však vzhledem ke společenským změnám, populačnímu vývoji, ekonomické krizi a prudkému technologickému rozvoji, nejsou dostatečné a aktuální. Je proto nutné náš vzdělávací systém podpořit novou strategií. O tu usiluje Ministerstvo školství a mládeže, které připravuje dokument Strategie vzdělávací politiky České republiky do roku 2020, který vyjadřuje: -

Vzdělání je hodnota sama.

-

Vzdělání je prioritou soukromého i veřejného sektoru.

-

Hodnotné vzdělávání je zpřístupněno každému, funguje účelně, spravedlivě a poskytuje stejné šance všem.

-

Studenti a žáci jsou seznámeni s tím, co mohou očekávat od všech úrovní vzdělávání, a co je očekáváno od nich.

-

Radost z učení a motivace pro celoživotní vzdělávání.

MUŽÍK, 2012, op. cit., s. 23. Národní program rozvoje vzdělávání v České republice: Bílá kniha. op. cit. s. 63 13 MUŽÍK, 2012, op. cit., s. 9. 14 NANTL, JIŘÍ. Česká republika potřebuje dlouhodobou vizi vzdělávací politiky. In: Řízení školy. Praha: ASPI, 2013, č. 3. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 1. 2015] 15 Národní program rozvoje vzdělávání v České republice: Bílá kniha. op. cit., s 7. 16 Národní program rozvoje vzdělávání v České republice: Bílá kniha. op. cit., s. 63 11 12

11

-

Společný rozvoj učitelů žáků a studentů, učitelé se věnují svým žákům tak, aby dosáhli, dle jejich možností, maxima.

Cílem Ministerstva je zajistit kvalitní výuku, slabé články vzdělávací soustavy eliminovat a posílit kapacity vzdělávacího systému.17 1.2.2 Vzdělávací politika Evropské unie Podněty Evropské unie (dále jen „EU“) a souhrn všech jejích činností v oblasti vzdělávání lze označit jako vzdělávací politiku EU. Ta však nepatří mezi společné politiky EU, proto jsou pravomoci, týkající se vzdělávání, ponechány členským zemím. Přesto do vzdělávací politiky přispívá i předpisy, které jsou pro členské státy závazné. Mezi tyto patří například Směrnice Rady 77/486/EEC, která upravuje vzdělávání dětí pracovníků, kteří migrují za prací. Směrnice má za cíl těmto dětem zajistit stejné podmínky ke vzdělávání, jako dětem daného státu. Jako další příklad můžeme uvést Nařízení Rady 1612/68/EEC o volném pohybu pracovníků v rámci Společenství, kdy článek 12 stanoví, že děti příslušníka jednoho státu pracujícího a žijícího ve státě druhém mají právo na všeobecné, učňovské nebo odborné vzdělávání jako děti daného státu. Vzdělávací politiku EU lze tedy chápat jako spolupráci s členskými zeměmi. EU se angažuje zejména v podpoře mobility z řad studentů i učitelů v rámci členských zemí a stanoví pravidla využívání strukturálních fondů. Jelikož vzdělání patří mezi nejdůležitější body v boji s nezaměstnaností, s nerovnostmi v sociálních sférách a s ekonomickou krizí, přikládá mu EU značný význam.18

1.3 Model CAF (Common Assessment Framework) Jelikož je veřejná správa složitý systém, který ovlivňuje nejen společnost jako celek, ale i jedince, je vystavována nepřetržitému hodnocení.19 Model CAF (společný hodnotící rámec) (dále jen „model“) je modelem „vynikající kvality“. Je nástrojem, jehož cílem je lepší výkonnost organizací ve veřejném sektoru. Vychází z myšlenky, že nejlepší výsledky ve výkonu úřadu v přístupu ke společnosti můžou dosáhnout řídící zdroje společně se zaměstnanci na základě plánování, strategie a určitých procesů. Model je vytvořen individuálně pro veřejný sektor, vzhledem k jeho specifikům.

17

NANTL, 2013, op. cit. BRDEK, Miroslav a Helena VYCHOVÁ. Evropská vzdělávací politika: programy, principy a cíle. Praha: ASPI, 2004, 167 s. 19 SKULOVÁ, Soňa, Petr HAVLAN, Alena KLIKOVÁ, Petr MRKÝVKA, Lukáš POTĚŠIL, Petr PRŮCHA a Jan SVATOŇ. Základy správní vědy. 2., dopl. a rozš. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 167 s. Edice učebnic Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, sv. č. 513 18

12

Model vznikl za spolupráce generálních ředitelů EU, kteří jsou odpovědní za veřejnou správu. Prvotní verze byla dokončena v roce 2000. Příručka CAF byla vydána v české republice v roce 2003 v rámci Národní politika podpory jakosti.

V roce 2006 došlo

k přezkoumání modelu CAF, a to na základě informací o jeho využívání v Evropě a na základě požadavků EU, které se týkají zvýšení kvality ve veřejné správě. Tyto požadavky jsou obsaženy i v Lisabonské strategii. S ohledem na tyto aspekty byl v roce 2006 model aktualizován a následně v roce 2007 byla vydána česká verze, kterou vydalo Národní informační středisko pro podporu kvality. V roce 2009 byla vydána verze pro územní veřejnou správu. Model CAF se zaměřuje na těchto devět hlavních aspektů, které by měly být součástí sebehodnocení úřadu: -

Kritérium 1: Vedení

-

Kritérium 2: Strategie a plánování

-

Kritérium 3: Zaměstnanci

-

Kritérium 4:Partnerství a zdroje

-

Kritérium 5:Procesy

-

Kritéria výsledků

-

Kritérium 6:Občané/zákazníci – výsledky

-

Kritérium 7:Zaměstnanci – výsledky

-

Kritérium 8:Společnost – výsledky

-

Kritérium 9:Klíčové výsledky výkonnosti 20

Pro pochopení, jak důležitý je význam vzdělávání úředníků veřejné správy, je pro nás důležité kritérium 3 - Zaměstnanci. Myšlenka výše uvedeného kritéria vychází z teze, že úředníci patří mezi nejdůležitější články úřadu. Jejich maximální zapojení v organizaci umožňuje, aby schopnosti zaměstnanců byly plně využity ve prospěch organizace. Rozvoj zaměstnanců by měl být podporován, protože neustálé učení je nástrojem pro přizpůsobení k jakýmkoliv změnám.21 Výkon úřadu záleží na vzájemné koordinaci zaměstnanců a řídících zdrojů. Aby byli zaměstnanci

Společný hodnoticí rámec (Model CAF): zlepšování organizací veřejného sektoru prostřednictvím sebehodnocení: CAF 2013. [online]. 1. české vyd. Praha: Národní informační středisko podpory kvality, 2013, 25 s. Průvodce řízením jakosti. ISBN 978-80-02-02472-9. Dostupné na: http://www.npj.cz/tmce/INTpublikace%20/93.pdf> [cit. 12. 1. 2015]. 21 Společný hodnoticí rámec (Model CAF): zlepšování organizací veřejného sektoru prostřednictvím sebehodnocení : CAF 2013. 2013, op. cit., 11 s. 20

13

motivování k lepším výkonům, je zapotřebí zaměstnance respektovat, rozmlouvat s nimi přidělit jim pravomoci a zajistit jim bezpečné a zdravé prostředí. Třetí kritérium modelu hodnotí, jestli úřad zajišťuje harmonizaci strategických cílů a lidských zdrojů. Jestli je zaměstnancům umožněno, aby se mohli rozvíjet, a aby své znalosti mohli v rámci úřadu uplatňovat tak, aby byl plně využit jejich potencionál a bylo dosaženo maximálního úspěchu. Největší podíl na rozvoji úřadu budou mít zaměstnanci v případě, že úřad umožní zaměstnancům zvyšovat si kvalifikaci, přidělí jim větší odpovědnost a bude je podněcovat k větší aktivitě. Zároveň je kladen důraz na hodnocení vedoucích zaměstnanců. Je důležité, aby spolupracovali se zaměstnanci a podávali návrhy, které by mohly pomoci ke zlepšení výkonnosti.22 Je tedy zapotřebí, aby si organizace uvědomila, že zvyšováním vzdělání úředníků, přispívá k rozvoji celé organizace. Pomocí tohoto kritéria hodnotí úřad také efektivnost úřadu. Ukazuje, jak jsou kvalitní zaměstnanci úřadu a na jaké úrovni vykonávají činnosti veřejné správy, a jestli jsou schopni přizpůsobit se změnám.23 Přizpůsobení změnám je velmi důležitým faktorem a je zapotřebí si uvědomit, že se změny mohou týkat zákonů, které se mění dnes a denně, společenských změn a vývoje informačních technologií. Všechny vyjmenované faktory jsou s výkonem veřejné správy tak úzce propojeny, že bez dalšího, respektive průběžného vzdělávání není výkon veřejné správy optimální.

Společný hodnoticí rámec (Model CAF): zlepšování organizací veřejného sektoru prostřednictvím sebehodnocení : CAF 2013. 2013, op. cit., 11 s. 23 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 173 s. Beckovy právnické učebnice. 22

14

2 Dobrá správa a postavení úředníků z nadnárodního hlediska S pojmem „Dobrá správa“ se v českém právním řádu můžeme setkat pouze v zákonech č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění, 24 který stanoví správním orgánům povinnost vzájemné spolupráce v zájmu dobré správy a v zákoně č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, který stanoví, že veřejný ochránce práv disponuje oprávněními, které slouží k ochraně osob před jednáním orgánů, pokud jsou mimo jiné v rozporu s dobrou správou.25 Přesto „dobrá správa“ není v našem právním systému definována. Je zapotřebí si pod tímto pojmem představit soubor nezbytností, které jsou potřeba proto, aby byl výkon správy kvalitní a řádný, a splňoval požadavky demokratického státu, který respektuje práva a svobody jedince.

Nejinak je tomu v evropských dokumentech. Přestože dobrá správa je jednou

z priorit EU, není přesně definována. Dokumenty EU ji však popisují pomocí jejich nejdůležitějších fragmentů.

2.1 Dobrá správa v dokumentech Evropské unie Protože je Evropská unie společenstvím hospodářským, politickým, ale i právním a správním, jsou požadavky na výkon VS evropským správním prostorem neustále zvyšovány. Přestože postavení úředníků veřejné správy není Evropskou Unií právně regulováno, můžeme důležitost této oblasti nepřímo odvozovat z požadavků EU na členské státy při realizaci unijního práva.26 Důležitým dokumentem EU je Charta základních práv Evropské unie, kde je v článku 41 zdůrazněno „právo na dobrou správu“.

27

Tento článek se stanoví, že instituce a orgány

musí jednat nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Zdůrazňuje právo každého jedince být vyslyšen před rozhodnutím správního orgánu, rozhoduje-li o jeho právech či povinnostech a zároveň stanoví správním orgánům povinnost odůvodňovat svá rozhodnutí. Pro občana Evropské unie je velmi podstatné, že může v každé instituci Evropské unie jednat jedním ze smluvních jazyků.28 Orgány veřejné správy musí činnost VS vykonávat tak, aby tato činnost byla ku prospěchu subjektům veřejné správy, a tím bude naplněno právo na dobrou správu. 29

Ustanovení § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 1. 2015]. 25 Ustanovení § 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, v platném znění In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 1. 2015]. 26 HENDRYCH, Dušan. 2012, op. cit., 475 s. 27 TARANDA, 2006, op. cit. 28 Charta základních práv Evropské Unie[online]. Dostupná na: http://www.euroskop.cz/gallery/6/2090charta_zakladnich_prav_1.pdf [cit. 1. 2. 2015]. 29 Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, Studie a analýzy (Periplum), 12., 313 s. 24

15

Orgány a instituce, které provádějí řádnou správu, prospívají všem občanům Evropské unie. Proto Evropský parlament schválil v roce 2001 Evropský kodex řádné správní praxe (dále jen „kodex“). Ten se stal nástrojem pro aplikaci zásad řádné správy. Ve vztahu k občanům je jejich důležitým pomocníkem, aby pochopili svá základní práva a dokázali je i uplatnit. Dále jim přibližuje právní praxi orgánů Evropské unie. Ve vztahu k úředníkům veřejné správy je výrazným návodem, jak jednat s veřejností. Stanovil zásady, kterými by se měli úředníci Evropské unie řídit. Klade důraz na to, aby si úředníci uvědomili, že jim veřejnost při výkonu jejich funkce důvěřuje a měli by jít všem příkladem. Zásady řádné správy dostaly prostřednictvím kodexu skutečnou podobu a zajistily tak řádný výkon veřejné správy.30 Mezi další významné dokumenty vyjadřující požadavek na dobrou správu patří Evropská charta místní samosprávy (dále jen „Charta). Charta je základem evropského standardu na místní samosprávu. Cílem Charty je zaručení práva a ochrany práva místní samosprávy. Vychází z toho, že místní samospráva je k občanům nejblíže. Ti se mohou na jejím fungování výrazně podílet a to nejen prostřednictvím volených zástupců, ale i prostřednictvím referend nebo účastí na veřejných jednáních zastupitelstev.31

2.2 Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy V oblasti veřejné správy jsou podstatné kroky Rady Evropy. Ta se snažila od poloviny minulého století o vytvoření správně – právního standardu. Za důležitý moment, který napomohl k vytvoření standardu, můžeme považovat ochranu lidských práv, ve které je umožněna ochrana veřejných subjektivních práv a to formou stížnosti proti jejich porušování.32 Činnosti Rady Evropy směřují k tomu, aby veřejná správa byla dobrou správou. Na základě těchto požadavků vydala Rada Evropy několik doporučení a rezolucí, které zakládají politický závazek členských států. Tyto dokumenty jsou chápány jako vodítko pro výkon veřejné správy.33 Doporučení vyjadřují zásady činnosti VS, které korespondují s ochranou základních práv osob při výkonu veřejné správy.34 Přestože jsou tyto dokumenty nezávazné,

Evropský kodex řádné správní praxe[online]. Dostupný na: [cit. 1.2.2015]. 31 POMAHAČ, 2003, op. cit., 48 s. 32 POMAHAČ, Richard a Marie WIDEMANNOVÁ. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vyd. V Praze: Vysoká škola ekonomická, 2003, 29 s. 33 Veřejná správa: dobrá správa v dokumentech Rady Evropy [online]. roč. 2008, č. 12. Dostupné z: [cit. 1.2.2015]. 34 TARANDA, Petr. Dobrá správa ve veřejné správě-nový anebo jen prázdný pojem,2006, č.9, s.30, Daně a právo v praxi, Wolters Kluver. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23.12. 2014]. 30

16

mají důležitý vliv na právní systém, jelikož vyjadřují standardy, které se používají, při hodnocení kvality veřejné správy. Některé dokumenty zakládají vznik normativních smluv.35 Rada Evropy vydala několik doporučení, které se věnují úředníkům. Prvním významným doporučením je doporučení o postavení veřejných úředníků. V tomto doporučení je uvedeno, že je nezbytné, aby postavení úředníků bylo vymezeno právními normami. Dále je zde kladen důraz na dodržování zásad při přijímání úředníků do zaměstnání. Mezi tyto zásady patří: -

Zásada rovných příležitostí

-

Zásada spravedlivého a veřejného přijímacího řízení

Výběrové řízení by mělo probíhat tak, aby byli vybráni nejvhodnější kandidáti. Služební postup by se měl realizovat v návaznosti na výkon úředníka. V doporučení jsou také uvedeny povinnosti úředníků, mezi které patří povinnost účastnit se vzdělávání, jelikož je průběžné vzdělávání úředníků jedním z předpokladů pro dobrý výkon veřejné správy.36 Dalším doporučením zabývajícího se otázkou úředníků veřejné správy je Doporučení o pravidlech chování veřejných úředníků – modelový kodex. Cílem tohoto doporučení bylo upřesnit standardy chování úředníků při výkonu jejich činností a sdělit veřejnosti, jaké chování by od úředníků měla očekávat. Ve článku devět se můžeme setkat s požadavkem na vzdělávání úředníků. Tady kodex stanoví, že veřejný úředník se musí chovat tak, aby efektivnost jeho činnosti byla nejen zachována, ale aby se i zvyšovala.37 Požadavek na vzdělávání úředníků není novodobým prvkem, jak by se mohlo zprvu zdát. Vždyť již Henry Fayol na začátku minulého století řekl: „V podnicích všeho druhu je základní schopností nižšího úřednictva odborná schopnost, určená povahou podniku.“38

POMAHAČ, Richard. Reforma místní správy a evropské právo. In: Reforma veřejné správy: sborník příspěvků. Vyd. 1. Editor Pavel Mates. Praha: ASPI, 2007, s. 167. 36 Doporučení (2000) 6 o postavení veřejných úředníků. In: POMAHAČ, Richard a Marie WIDEMANNOVÁ. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vyd. V Praze: Vysoká škola ekonomická, 2003, 101 s. 37 Doporučení (2000) 10 o pravidlech chování veřejných úředníků – Modelový kodex. In: POMAHAČ, Richard a Marie WIDEMANNOVÁ. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vyd. V Praze: Vysoká škola ekonomická, 2003, 103 s. 38 FAYOL, Henri. Zásady správy všeobecné a správy podniků. Praha: „Orbis“. 1931. 159 s. 35

17

3 Význam vzdělávání úředníků ve veřejné správě Ať už v soukromém či veřejném sektoru jsou největší devizou zaměstnavatele zaměstnanci. Patří mezi nejdůležitější elementy, které ovlivňují růst a konkurenceschopnost firmy (v soukromém sektoru) nebo státu (ve veřejném sektoru). Z těchto důvodů schopnosti a dovednosti zaměstnanců jsou hlavní hnací silou všech organizací a je třeba je rozvíjet, inovovat, opakovat a aplikovat do praxe.39 Pro řádný výkon veřejné správy je zapotřebí věcných, finančních a personálních prostředků. Právě personální složka je nejvýznamnějším fragmentem, který určuje kvalitu a efektivitu veřejné správy.40 Úředník ve veřejné správě představuje kvalifikovaného pracovníka, na kterého jsou kladeny specifické požadavky. Tyto požadavky vycházejí z druhu práce, specializace, bezúhonnosti a z pohledu organizační hierarchie. Pro lepší pochopení toho, jak je vzdělávání úředníků významné, je nutné popsat obecné znaky úředníků veřejné správy tak, jak je uvedl Rýznar. Tyto znaky jsou pro všechny správní činnosti společné. -

Kvalifikační kompetence – absolvování určitého vzdělání, které zajistí potřebné teoretické znalosti pro výkon profese, není jediným předpokladem pro veřejnou službu. Zaměstnanec veřejné správy musí být znalý právních norem, které se týkají činnosti vykonávané v daném orgánu veřejné správy, obzvláště pak správního práva a správních procesů. Dále je potřebné, aby měl úředník přehled v legislativě EU, regionálním rozvoji atd.

-

Osobnostní kompetence – do této skupiny řadíme volní a morální vlastnosti. Ty se odvíjejí od požadavku, aby úředník veřejné správy jednal s veřejností tak, aby svoji činnost vykonával svědomitě, a aby přes svou autoritativnost dokázal být sociálně přizpůsobivým.

-

Schopnosti a dovednosti – úředník veřejné správy musí být schopen řešit konkrétní situace v mezích zákona. Dále je zapotřebí, aby úředník ovládal informační technologii a měl vyjadřovací schopnosti.

-

Speciální kompetence – do této skupiny řadíme projev úředníka, pochopení pro druhé, tolerance, samostatnost, dodržování etiky atd.

EVANGELU, Jaroslava Ester, Frank van BOMMEL a Ondřej JUŘIČKA. Efektivita vzdělávání: jak získat zpět vložené investice do rozvoje zaměstnanců. Vyd. 1. Ostrava: Key Publishing, 2013, Monografie (Key Publishing), s. 11. 40 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 468 s. Beckovy právnické učebnice. 39

18

Výše uvedené znaky jsou společné pro všechny správní činnosti.41 Důraz na vzdělávání úředníků klade i Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy (dále jen „kodex), který mimo jiné připomíná, že veřejná správa musí být vykonávána na odborné úrovni. Tento stav má být docílen průběžným studiem a za prohlubování svých znalostí a kvalitu práce je úředník odpovědný. Kodex zdůrazňuje potřebné chování úředníka ve vztahu ke společnosti.42 Posilování etických standardů je nástrojem pro vyspělou demokratickou společnost. Pro efektivní legislativu je tedy důležité, aby společnost stála na etických základech.43 .

RÝZNAR, Ladislav. Vzdělávání české správy jako součást eurosprávy. In: Zdokonalování veřejné správy a samosprávy České republiky: sborník z celostátní odborné konference konané 26. a 27. října [2006] v Brně. 1. vyd. Editor Bohumír Blížkovský. Brno: Konvoj, 2007, s. 156. 42 Čl. 3. Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy[online]. Dostupný na: [cit. 4.2.2015] 43 POTŮČEK, Martin. Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 2005, 360 s. Studijní texty (Sociologické nakladatelství), 35. sv. 41

19

4 Vývoj legislativní úpravy postavení zaměstnanců ve veřejné správě 4.1 Legislativní vývoj služebního zákona Česká republika byla dlouho bez zákonné úpravy, která by upravovala status zaměstnanců ve státní správě. S touto problematikou také souvisí absence legislativy, týkající se vzdělávání těchto zaměstnanců. V roce 2001 Evropská komise ve své hodnotící zprávě vytkla ČR výše uvedené nedostatky,44 přestože zákon, který by upravoval statut státních zaměstnanců, presumovala již Ústava ČR z roku 1993.45 K tomuto ustanovení přistoupili zákonodárci proto, že legislativa, která se týkala státní služby, byla zastaralá, převzatá ještě z doby, než vznikl samostatný Československý stát, a že tvůrcem legislativní úpravy státní služby by měla být především vláda. Počáteční snahu o vytvoření nového zákona Česká republika zaznamenala od Úřadu pro legislativu a veřejnou správu. Úloha však později připadla Ministerstvu práce a sociálních věcí, byla však nejednou odložena. Jelikož si byli zákonodárci vědomi potřeby právní úpravy poměru státních zaměstnanců, vymezili některá práva a povinnosti, typické pro pracovníky veřejné správy, v zákoníku práce. Tak dlouho očekávaná právní úprava byla schválena vládou ČR až ke sklonku roku 2000. Vládní návrh služebního zákona byl však velmi dlouho projednáván v obou komorách parlamentu ČR. Po mnoha změnách byl schválen roku 2002, měl však odloženou účinnost, kterou nikdy nenabyl.46 V roce 2007 uložila vláda ministru vnitra, aby ve spolupráci s místopředsedou vlády a ministrem práce a sociálních věcí, zpracovali zákon o zaměstnancích ve veřejné správě a jejich vzdělávání. Zpracovaný zákon měl být vládě předložen do 30. 6. 2008.47 Cílem nového zákona bylo nahrazení neúčinného služebního zákona a zákona o úřednících územních samosprávných celků. Měl se stát zárukou větší profesionalizace veřejné správy, což by zaručovala právní úprava vzdělávání úředníků veřejné správy, a stabilizace veřejné správy. Zároveň měl posílit protikorupční strategii vlády. Nová úprava zákona o úřednících veřejné správy byla schválena vládou ČR v únoru 2012.48

LEŠTINSKÁ, Vlasta. Personalistika ve veřejné správě: (manuál pro personalisty územních samosprávných celků). 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 11. 45 Čl. 79 odst. 2, zákona č. 1/1993 Sb., Ústava české republiky, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2.1. 2015]. 46 POMAHAČ. 2013, op. cit., s. 176. 47 Usnesení vlády ČR č. 881 z roku 2007 In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 1. 2015]. 48 POMAHAČ, 2013, s. 176. 44

20

Na nečinnost ohledně služebního zákon upozorňoval i veřejný ochránce práv. Poukázal na to, že ač platný zákon č. 218/2002 Sb. nenabyl nikdy účinnosti, a přesto byl téměř třicetkrát novelizován. Upozornil na to, že nebyl naplněn čl. 79 zákona č. 1/1993 Sb., který presumuje zákonnou úpravu zaměstnanců státní správy, tak aby byla odlišná od zákoníku práce. Žádal tedy poslaneckou sněmovnu, aby vláda odstranila nežádoucí stav.49 Zákonodárci si byli vědomi toho, že státní správa je v České republice nedokonalá, protože není dokončena reforma veřejné správy na ústřední úrovni a chybí služební zákon, který by byl účinný. Přitom je nutné, aby byla státní služba organizovanou a kontrolovanou činností, která by byla eliminována od politického vlivu. Dalším úlohou služebního zákona je také to, aby bylo zamezeno náhlé vládní intervenci do struktury veřejné správy, kdy v rámci úsporných opatření dochází ke snižování počtu zaměstnanců a po následném přehodnocení tohoto kroku dochází k opětnému bezděčnému nabírání nových státních zaměstnanců. Na zaškolení a odbornou způsobilost nových zaměstnanců je však zapotřebí zvýšených nákladů. Zákon o státní službě je tedy zapotřebí, aby byl odborný úřednický aparát stabilní, aby byli státní zaměstnanci odpovědní za pracovní nebo řídící selhání, a aby bylo rozdělení odpovědnosti transparentní. Hlavní důrazy jsou kladeny na vzdělávání úředníků a úpravu jejich povinností. Služební zákon by měl tedy řešit vyšší profesionalizaci a stabilizaci veřejné správy. Návrh zákona o státních úřednících zveřejněný ve sněmovním tisku č. 1081/2013 nenaplnil požadovaná kritéria, ale nebyl ani projednán, jelikož byla rozpuštěna Poslanecká sněmovna. Požadovaná kritéria však splňoval platný služební zákon. Proto byl Poslanecké sněmovně předložen návrh na vydání zákona, kterým se tento zákon mění.50 Dlouhá cesta za vznikem zákona o státní službě skončila dnem 6. listopadu 2014, kdy byl vyhlášen zákon 234/2014 Sb., zákon o státní službě. Jeho platnost nastala dnem vyhlášení. Některá jeho ustanovení se stala dnem vyhlášení i účinná, a to konkrétně ustanovení č. §13, §184 až §187, § 202 a § 206. Dnem 1. Ledna 2015 nabyl uvedený zákon plné účinnosti.51

Veřejný ochránce práv, ombudsman. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2011[online]. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv. r. 2012. S. 20. Dostupný na: [cit. 10. 2. 2015]. 50 Důvodová zpráva k zákonu č. 234/2014 Sb., o státní službě In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 2. 2015]. 51 MINISTERSTVO, Vnitra. Zákon o státní službě. Dostupné na: < http://www.mvcr.cz/clanek/zakon-o-statnisluzbe.aspx> [cit. 10. 2. 2015]. 49

21

4.2 Legislativní vývoj zákona o úřednících územních samosprávných celků Reforma veřejné správy se projevila mimo jiné i přijetím zákona o úřednících územních samosprávných celků. Vznikl v návaznosti na stav, kdy byla přenesena působnost státní správy z okresních úřadů na krajské úřady a obecní úřady s rozšířenou působností. Do doby než byl tento zákon přijat, se zaměstnanecké poměry zaměstnanců obcí a krajů řídily (až na malé výjimky) zákoníkem práce.52 Tento stav byl ale nevyhovující. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 312/2002., o úřednících územních samosprávných celků nezajišťoval odbornou úroveň

úředníků, kteří vykonávali veřejnou správu a to hlavně z těchto důvodů: -

Nevhodný výběr úředníků - nebyla stanovena společná kritéria týkající se přijímání a odměňování zaměstnanců. Tím by bylo docíleno výběru zaměstnanců podle profesních požadavků.

-

Nestabilita úředníků

-

Nedokonalý režim vzdělávání – praktikovalo se ověřování odborné způsobilosti, přičemž toto ověřování nemělo žádnou zákonnou podpěru, kde byl uveden stručný přehled všeobecných znalostí, týkajících se předpokladu pro výkon veřejné správy

Počet rozdílů upravujících pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků je natolik vysoký, že jejich zapracování do zákoníku práce by nebyl reálný vzhledem k tomu, aby nebylo narušeno jeho uspořádání. Ve vztahu k zákoníku práce je zákon o úřednících zákonem speciálním a v případě zaměstnaneckých vztahů mezi územními samosprávnými celky a úředníky se použije pouze subsidiárně Dne 18. Prosince 2000 uložila vláda ministerstvu vnitra a to usnesením č. 1298, aby předložilo do 30. 9. 2001 návrh zákona, který by upravoval pracovní poměry zaměstnanců územních samosprávných celků. Návrh zákona o úřednících územních samosprávných celků schválila vláda České republiky 7. listopadu 2001. Vláda ve své důvodové zprávě kladla důraz na právní úpravu postavení úředníků územních samosprávných celků. Nutnost tohoto zákona byla spojena s reformou veřejné správy, kdy v její první fázi vznikly vyšší územní samosprávné celky – kraje a ve druhé fázi, která měla být dokončena do konce roku 2002, by zanikly okresní úřady. Obě dvě fáze mají bezesporu vliv na postavení úředníků. Na kraje bude převedena působnost, kterou do té doby vykonávaly státní orgány a působnost okresních úřadů bude rozdělena mezi kraje nebo obce.

VEDRAL, Josef. Zákon o úřednících územních samosprávných celků. Úvod. Vymezení působnosti zákona. Původní nebo upravené texty pro ASPI. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. 52

22

Z toho plyne, že je nutné, aby měli úředníci takové odborné znalosti, které by podtrhovaly výhodu reformy územní samosprávy. Vláda také uvedla, že je zapotřebí zákona upravujícího postavení úředníků územní samosprávy z hlediska vstupu České republiky do Evropské unie. Pro vstup je totiž jednou z podmínek vytvoření dostatečného počtu odborníků v oblasti správního práva. Evropská komise totiž ve své hodnotící zprávě z roku 2000 uvedla, že je zapotřebí právní úpravy zaměstnanců místní samosprávy. Cíle navrhovaného zákona: -

Dosažení maximální profesionalizace úředníků územních samosprávných celků, čímž se zvýší kvalita výkonu veřejné správy

-

Snížit politický vliv na rozhodování o záležitostech týkajících se personálu 53 – je nutné, aby úředníci byli politicky nestrannými a nezávislými, jelikož jsou pověření mimo jiné i výkonem státní správy i pro občany jiných obcí. 54 Já mám ovšem za to, že úředníci by měli být politicky nezávislými a nestrannými hlavně z důvodu, aby nedocházelo ke střetu zájmů při výkonu veřejné správy.

-

Změna vnímání veřejné správy – jde především o službu veřejnosti 55

Zákon o úřednících územních samosprávných celků byl přijat pod číslem 312/2002 Sb. a účinnosti nabyl dne 1. 1. 2003.

Důvodová zpráva k zákonu č. 312/2002., o úřednících územních samosprávných celků. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR[cit. 16. 2. 2015]. 54 LEŠTINSKÁ, 2006, op. cit., s. 19. 55 Důvodová zpráva k zákonu č. 312/2002., o úřednících územních samosprávných celků, op. cit. 53

23

5 Vzdělávání úředníků veřejné správy 5.1 Právní úprava vzdělávání úředníků územních samosprávných celků Zákonné zakotvení úpravy vzdělávání úředníků stanoví zákon č.312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, v platném znění (dále jen „zákon“). Zákon se však nevztahuje na všechny zaměstnance územního samosprávného celku (dále jen ÚSC). Vztahuje se pouze na určitý okruh osob. V § 1 odst. 1 zákona je okruh vymezen pozitivně, tzn., že je uvedeno, že se zákon vztahuje jen na úředníky. Naproti tomu §1 odst. 2 vymezuje okruh osob negativně, což znamená, že vymezuje okruh osob, na které se zákon nevztahuje. Jsou to osoby, které jsou zařazeny v organizačních složkách úřadu, v jeho speciálních orgánech, a osoby vykovávající pomocné nebo manuální činnosti.56 5.1.1 Úředník územního samosprávného celku Abychom pochopili, na koho se zákon vztahuje, je nutné si objasnit pojem úředník. Ten může být lehce zaměněn s jinou pracovní silou. Úřady samy mají mnohdy problém při rozlišení úředníka od zaměstnance daného úřadu. Úředník ÚSC je zaměstnanec úřadu, který se podílí na výkonu správních činností a je zařazen do úřadu územního samosprávného celku.57 Správní činnosti, na kterých se úředník podílí, jsou vymezeny zvláštními právními předpisy. Jedná se o úkoly, v samostatné nebo přenesené působnosti ÚSC.58 Je nereálné vyjmenovat veškeré správní činnosti, protože jsou různorodé a neustále se mění. Vymezení správních činností může obsahovat pracovní smlouva, na jejímž základě je zaměstnance zařazen k určitému výkonu činností nebo mohou být vymezeny vnitřním předpisem úřadu.59 Avšak obecně vzato jsou správními činnostmi ty činnosti, které nelze vykonávat bez prokázání zvláštní odborné způsobilosti, a které jsou podmíněné dalším prohlubováním kvalifikace úředníka. Taxativní výčet je obsažen ve vyhlášce Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků ÚSC.60

Zákon o úřednících územních samosprávných celků. Úvod. Vymezení působnosti zákona. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 2. 2015]. 57 Ustanovení § 2 odst. 4 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 2. 2015]. 58 Ustanovení § 2 odst. 3 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 2. 2015]. 59 Důvodová zpráva k zákonu č. 312/2002Sb., o úřednících územních samosprávných celků, v platném znění In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 2. 2015]. 60 LEŠTINSKÁ, 2006, op. cit., s. 22. 56

24

5.1.2 Vedoucí úředník Zákon v rámci hierarchie úřadu rozlišuje úředníky a vedoucí úředníky, přičemž vedoucí úředník je vedoucím zaměstnancem.61 V případě bližší specifikace vedoucího úředníka odkazuje zákon na zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, který mimo jiné uvádí, že vedoucí zaměstnanci jsou ti, kteří jsou oprávněni dávat závazné pokyny podřízeným zaměstnancům a disponují oprávněním je kontrolovat a řídit.62 5.1.3 Vedoucí úřadu Na rozdíl od vedoucího úředníka je vedoucí úředník taxativně vymezen v zákoně o úřednících ÚSC. Jde o osoby, které vykonávají funkci: -

Tajemníka úřadu nebo magistrátu ÚSC

-

Ředitele úřadu nebo magistrátu ÚSC

5.2 Vzdělávání úředníků územně samosprávných celků Nejrozsáhlejší část zákona je věnována právě vzdělávání úředníků. Když se zákon připravoval, vyvstaly jisté pochyby, jestli je takto obsáhlá část vhodná. Je ale jisté, že právě úprava vzdělávání úředníků by měla být důsledně rozpracována a to hlavně z důvodu, které vystihuje Leštinská: -

Vzdělávání úředníků je nástrojem pro jejich profesionalizaci, která tak naplňuje požadavky na kvalitní výkon veřejné správy.

-

Zákon je upraven tak, aby doplňoval odchylky od zákoníku práce. Jelikož v souvislosti se vzděláváním úředníku nelze použít žádná ustanovení ze zákoníku práce, a to zvláště pro specifika potřebná pro činnost ve veřejné správě, je zapotřebí věnovat vzdělávání úředníků značnou část zákona.

Dikce zákona stanoví, že je povinností úředníka kvalifikaci si prohlubovat.63 Což by mělo být bráno jako samozřejmost, jelikož jak ve společnosti, tak v zákonech probíhají neustálé změny, kterým je zapotřebí se přizpůsobit. Jádro kvalifikace se jejím prohlubováním nemění. Jedná se pouze o doplňování a obnovování kvalifikace.64 Zároveň si tuto povinnost lze

Ustanovení § 2 odst. 3 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. [cit. 2. 2. 2015]. 62 Ustanovení § 11 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 2. 2015]. 63 LEŠTINSKÁ, 2006, op. cit., 37 s 64 Ustanovení § 230 odst. 1, zák. č. 262/2006 Sb., zákoník práce, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 4. 2. 2015]. 61

25

vykládat i jako právo úředníka, které může být vymáháno, jelikož zákon nestanoví povinnosti jenom úředníkovi, ale i územně samosprávnému celku. Mezi tyto povinnosti patří 65: -

ÚSC musí úředníkovi prohlubování kvalifikace umožnit.66 V tom je mnohdy problém, jelikož ÚSC nedisponují dostatečnými finančními prostředky a je tedy pro ně nákladné potřebné vzdělání úředníkovi umožnit.

-

Do jednoho roku od vzniku pracovního poměru je povinností ÚSC vytvořit plán vzdělávání.67 Ani tato povinnost není v mnohých případech splněna, jelikož o ní vedoucí úřadu neví, nebo vytvoření vzdělávacího plánu nepovažují za důležité, jelikož při nedodržení této povinnosti není stanovena sankce a v zásadě není nikým kontrolována.

-

Musí-li úředník opakovat zkoušku odborné způsobilosti, je povinností ÚSC udělit úředníkovi pracovní volno.68

-

ÚSC je povinen nést náklady spojené s prohlubováním kvalifikace.69

-

ÚSC je povinen minimálně jednou za tři roky posoudit, jestli je plán vzdělávání naplněn a popřípadě jej aktualizovat.70

5.2.1 Vstupní vzdělávání Jádrem vzdělávání úředníků ÚSC je vstupní vzdělávání. To by mělo úředníkovi přiblížit základní přehled o fungování veřejné správy v ČR a o činnostech souvisejících s výkonem veřejné správy. Vstupní vzdělávání se soustředí na čtyři hlavní body: -

objasnit úředníkovi základy veřejné správy, zejména zásady fungování organizací, dále seznámení s veřejným právem, veřejnými financemi, evropským správním právem a se základními právy a povinnostmi úředníka ÚSC. 71

-

seznámit úředníka se základními dovednostmi, kterých je zapotřebí pro řádný výkon veřejné správy. 72

LEŠTINSKÁ, 2006, op. cit., 37 s. § 17 odst. 4 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014] 67 § 17 odst. 5 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014] 68 § 18 odst. 3 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014] 69 § 18 odst. 4 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014] 70 § 17 odst. 5 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014] 71 § 19 odst. 1, písm. a), zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014] 65 66

26

-

obeznámit úředníka se základy informačních technologií ve veřejné správě73

-

seznámit úředníka s tím, jak správně komunikovat, organizovat a přiblížit mu další dovednosti, které se vztahují k činnosti úředníka 74

Z výše uvedených bodů lze usoudit, že vstupní vzdělávání by mělo být nejobsáhlejší ze všech ostatních vzdělávání, jelikož by se úředník opravdu měl se všemi uvedenými body seznámit, protože fungování veřejné správy, její principy a provázanost s jinými právními odvětvími je pro začínající úředníky něčím zcela novým a mnohdy velmi náročným. Je ovšem nemožné, aby se v krátké době (viz. kapitola č. 7) začínající úředník seznámil byť jen s částí těchto bodů. Vstupní vzdělávání jsou povinni absolvovat všichni úředníci, kteří byli nově přijati do pracovního poměru s ÚSC a musí jej dokončit maximálně do třech měsíců od uzavření pracovní ho poměru. Tato povinnost odpadá těm úředníkům, kteří získali bakalářský nebo magisterský titul v programech, které jsou uvedeny ve vyhlášce č. 511/2002 Sb., o uznání rovnocennosti vzdělání úředníků ÚSC.75 Dále pak tato povinnost odpadá úředníkovi, který má zvláštní odbornou způsobilost.76 Zákon upravuje vzdělávání úředníků velice podrobně. Nesouhlasím však s tím, jakým způsobem mají být potřebné znalosti nabyté. Veškeré vzdělávání mi připadá jako „rychlokurz“, který nemůže úředníka adekvátně připravit k výkonu činností. Ani tříměsíční lhůta, do které má úředník od svého nástupu absolvovat vstupní vzdělávání, není dostatečnou lhůtou pro pochopení fungování veřejné správy a pro osvojení si základních principů při výkonu správních činností. Nejhůře jsou na tom úředníci malých obcí, které nemá kdo zaučit a případně je vést, jelikož ani zvolení zástupci nemají znalosti fungování veřejné správy. Bez řádného vzdělávání je tedy kvalita výkonu veřejné správy v takovýchto obcích neadekvátní své funkci. Po absolvování vstupního vzdělávání obdrží úředník osvědčení, které vydala instituce pořádající vstupní vzdělávání.77

§ 19 odst. 1, písm. b), zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 73 § 19 odst. 1, písm. c), zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 74 § 19 odst. 1, písm. d), zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 75 LEŠTINSKÁ, 2006, op. cit., s. 38. 76 § 19 odst. 4, zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 77 § 19 odst. 3, zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 72

27

5.2.2 Průběžné vzdělávání Průběžné vzdělávání má za cíl, aby si úředník prohloubil své znalosti, doplnil si je, a aby získal specifické znalosti, které jsou potřebné pro výkon správních činností v ÚSC včetně jazykových znalostí. Pro průběžné vzdělávání slouží kurzy. O tom, který kurz bude úředník absolvovat, rozhoduje vedoucí úřadu a to v návaznosti na vzdělávací plán a po posouzení, potřeb daného ÚSC. Instituce provádějící průběžné vzdělávání, vydá po absolvování kurzu osvědčení, které prokazuje, že se úředník průběžného vzdělávání zúčastnil.78 5.2.3 Zvláštní odborná způsobilost Výkonem správních činností je pověřen úředník ÚSC, který prokázal své odborné znalosti složením zkoušky zvláštní odborné způsobilosti. Jen ve výjimečných případech lze výkonem správních činností pověřit úředníka, který zvláštní odbornou způsobilost (dále jen „ZOZ“) ještě nesložil. Po jejím řádném vykonání je úředníkovi vydáno osvědčení. Zvláštní odbornou způsobilost prokazuje úředník pro správní činnosti, které jsou uvedené ve vyhlášce č. 512/2002 Sb. Zkoušky zvláštní odborné způsobilosti musí úředník vykonat do 18 měsíců ode dne, kdy vznikl pracovní poměr úředníka k ÚSC, popř. od té doby, kdy začal vykonávat činnosti, jichž se povinnost zvláštní odborné způsobilosti týká. Příloha vyhlášky stanoví, jaké jsou náplně daných správních činností.79 Nabízí se tedy otázka, jestli je správné vykonávat činnosti, pro které úředník nemá zkoušku zvláštní odborné způsobilosti. Nepopírá se tím zásada legality,80 která je zakotvena v českém právním řádu? Jak může úředník postupovat v souladu se zákonem a s právními předpisy, když je nezná? Samozřejmě, že se najdou i jedinci, kteří se vzdělávají sami, ale ne každá právní norma je tak jednoduchá, aby k ní nebyl zapotřebí odborný výklad. Buďme ale upřímní, většina z nich se dobrovolně nad rámec svých povinností vzdělávat nebude. A přitom nad výkonem správních činností, které vykonává úředník bez ZOZ, není ani zajištěn dohled tak, jak je tomu v případě zákona o státní službě, jak si uvedeme v následující podkapitole. Zvláštní odborná způsobilost se skládá z obecné části a zvláštní části. V obecné části musí úředník prokázat své znalosti z veřejné správy, z jejích principů organizace a činností. Dále pak musí úředník prokázat své znalosti ze zákonů o obcích, o krajích, o hlavním městě

§ 20 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 79 § 21 odst. 2 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 80 §2 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 3. 2014]. 78

28

Praze a správního řádu. Je také nutné, aby úředník prokázal nejen teoretické znalosti, ale aby je také dokázal správně aplikovat. Ve zvláštní části prokazuje úředník své znalosti, které jsou potřebné k vykonávání těch správních činností, které jsou stanoveny ve výše uvedené vyhlášce.81 V oblasti zvláštní odborné způsobilosti stanoví zákon tyto výluky: -

v případě, že nejsou v obci zřízeny minimálně dva odbory a úředník vykonává dvě popř. více správních činností, určí vedoucí úřadu, pro kterou ze správních činností je úředník povinen absolvovat ZOZ.82

-

Vedoucí úřadu určí, pro kterou správní činnost je povinen složit vedoucí úředník ZOZ, který vede úředníky vykonávající správní činnosti, k jejichž výkonu je zapotřebí zvláštní odborné způsobilosti83

-

Vedoucí úřadu má povinnost vykonat ZOZ jenom z obecné části84

5.2.4 Průběh zkoušky odborné způsobilosti Pro ZOZ zřizuje Ministerstvo vnitra zkušební komisi. Komise se skládá ze tří členů, kteří jsou odborníky na obecnou část a z členů, kteří jsou odborníky na část zvláštní.85 Zkouška se skládá ze dvou částí a to z písemné a ústní zkoušky, přičemž úspěšné vykonání písemné zkoušky je předpokladem pro připuštění ke zkoušce ústní.86 Aby se dala písemná část zkoušky považovat za úspěšnou, musí úředník správně zodpovědět minimálně dvě třetiny z položených otázek. Skládá se ze dvou testů, přičemž jsou v nich ověřovány jak znalosti z obecné části, tak znalosti z části zvláštní. Ústní zkouška prověřuje také znalosti z obou dvou částí zvláštní odborné způsobilosti. Po úspěšném vykonání obou částí zkoušky je úředníkovi vydáno osvědčení.87 Nesložil-li úředník ZOZ úspěšně, může zkoušku dvakrát opakovat.88 § 21 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 82 § 21odst. 4 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 83 § 21 odst.6 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 84 § 21 odst.7 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 85 § 23 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 86 § 24 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 87 § 5 Vyhláška č. 512/2002 Sb. o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 1. 2015]. 88 § 24 odst. 4 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 81

29

5.2.5 Vzdělávání vedoucích úředníků a vedoucích úřadů ZOZ musí splnit i vedoucí úředníci. Ti musí absolvovat vzdělávání nejdéle do dvou let ode dne, kdy byl jmenován vedoucím úředníkem. Vzdělávání vedoucích úředníků se člení na dvě části. Obecné části, která se zabývá řízení úředníků a zvláštní části, která se zabývá správními činnostmi úředníků, jež jsou stanoveny prováděcí vyhláškou. Jelikož veškeré náklady na vzdělávání vedoucích úředníků hradí ÚSC, je takový vedoucí úředník povinen zastávat svou funkci po dobu minimálně 3 let. Nesplní-li tuto podmínku, musí ÚSC nahradit náklady vynaložené na jeho vzdělávání nebo jejich poměrnou část.89

5. 3 Řízení v oblasti vzdělávání úředníků ÚSC Hlavní úlohu v oblasti vzdělávání úředníků plní Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“). Mezi nejdůležitější činnosti ministerstva, jak je jmenuje Leštinská, patří: -

Koordinační činnost – řídí způsob prohlubování kvalifikace úředníků.

-

Kontrolní činnost – dohlíží na činnost institucí, které poskytují úředníkům vzdělávání, a dohlíží na průběh akreditovaných programů.

-

Evidenční činnost – vydává úředníkům osvědčení a eviduje je, stejně tak eviduje seznam odborníků na obě části ZOZ.

-

Publikační činnost – každý rok zveřejňuje soupis všech institucí, které poskytují úředníkům vzdělávání a zveřejňuje stav vzdělávání úředníků ÚSC ve svých výročních zprávách.

-

Rozhodovací činnost – stanoví soubor otázek pro obecnou část ZOZ a pro hodnocení zkoušky určí obsah a kritéria hodnocení.90

V oblasti vzdělávání úředníků spolupracuje ministerstvo i s příslušnými ministerstvy, s ostatními správními úřady a s kraji. Ty stanoví soubor otázek pro zvláštní část zkoušky, stanoví kritéria pro hodnocení zkoušky a určují, které fyzické osoby budou zařazeny do seznamu odborníků, který je určen pro zvláštní část zkoušky.91

5.4 Vzdělávání úředníků státní správy Právní úprava vzdělávání úředníků státní správy je zakotvena v zákoně č. 234/2014 Sb., státní služba, v platném znění (dále jen „služební zákon“). Zákon upravuje poměr zaměstnanců, kteří působí ve státní službě. Služební zákon vzdělávání státních úředníků příliš § 27 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 90 LEŠTINSKÁ, 2006, op. cit., s. 48. 91 § 26 zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 89

30

nerozvádí, jen vyjmenovává, která vzdělávání patří do prohlubování vzdělávání. Ustanovení služebního zákona se hlavně věnují úřednické zkoušce. Teze, že vzdělávání úředníků by se mělo neustále prohlubovat, byla vyjádřena už v zákoně č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (dále jen „zrušený zákon“). Prohlubování vzdělávání je považováno za odborný růst a zdokonalování v oboru, který úředníci vykonávají.92 Jako nedokonalost služebního zákona považuji to, že nestanoví, jaké speciální znalosti a dovednosti musí uchazeč o služební poměr splňovat. Je v něm pouze uvedeno, že si je služební orgán může stanovit služebním předpisem.93 Není to však povinností. Jsou tedy státní úředníci opravdu erudovaní? Přestože je ve služebním zákoně stanoveno, že úředník, který nevykonal úřednickou zkoušku, může vykonávat činnosti pod odborným dohledem představeného popř. jiného státního zaměstnance, který byl tímto pověřen,94 a že je úředník povinen absolvovat vstupní vzdělávání, které však určí příslušný služební orgán,95 bych viděla větší jistotu profesionalizace státní správy ve zrušeném zákoně, který upravoval přípravu na službu. Ta byla zaměřena na to, aby čekatel během stanovené doby, získal základní potřebné znalosti a dovednosti pro výkon služby v oboru, pro niž je připravován.96 Výhoda u přípravy na službu jistě bylo získání praktických dovedností, které u běžného vzdělávání chybí. Vzdělávání úředníků stanoví služební zákon jako povinnost,97 ale i jako právo úředníka.98 Náklady na úředníkovo vzdělávání nese příslušný úřad. Úředníkovi přísluší plat za dobu, kterou strávil vzděláváním, jelikož tato doba je považována za výkon služby. S právem vzdělávání souvisí i právo na to, aby úřad poskytnul úředníkovi předpisy, mezinárodní smlouvy a informace, které potřebuje k výkonu služby.99 Aby dosáhla státní správa §87 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16. 3. 2015]. 93 §25 odst. 5 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 2. 2015]. 94 §29 odst. 3 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 2. 2015]. 95 § 107 odst. 3 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 2. 2015]. 96 § 17 a násl. zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16. 3. 2015]. 97 § 77 odst. 1 písm. e zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 3. 2015]. 98 § 79 odst. 2 písm. d zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 1. 2015]. 99 KOTTNAUER, Antonín. PŘIB, Jan. ÚLEHLOVÁ, Helena. TOMANDLOVÁ, Ludmila. Zákon o státní službě. 1. vyd. Ostrava: Sagit, a.s. 2015, 181 s. 92

31

maximální profesionalizace, zavedl služební zákon hodnocení. Hodnocení se týká všech státních zaměstnanců. V hodnocení se ověřuje mimo jiné také osobní rozvoj zaměstnance, výsledky jeho vzdělávání a dovednosti.100 Služební zákon uvádí jednotlivá vzdělávání, která považuje za prohlubování vzdělávání. Tím je vstupní vzdělávání, průběžné vzdělávání, vzdělávání představených a jazykové vzdělávání. Služební orgán stanoví, konkrétní oblast, ve které se bude státní zaměstnanec vzdělávat. Přitom musí vyjít z oboru, služby, který zaměstnanec vykonává.101 Pro vzdělávání státního zaměstnance je stanoveno služební volno v rozsahu šesti dnů v kalendářním roce.102 Služební zákon upravuje i zvýšení vzdělávání státního zaměstnance. Zvýšené vzdělávání rozšiřuje znalosti státního zaměstnance. Je za něj považováno nejen studium na vyšší odborné škole, vysoké škole, ale i studijní pobyt.103 Zároveň služební zákon upravuje podmínky, které je třeba splnit, dostane-li státní zaměstnanec povolení služebního orgánu ke zvýšení vzdělávání a to na náklady služebního úřadu. 104 5.4.2 Úředník státní správy Úředníkem státní správy dle tohoto zákona je zaměstnanec správního úřadu, který byl přijat nebo jmenován na služební místo, aby vykonával některé z činností, které stanoví zákon č. 234/2014 Sb.

105

Veřejnoprávní služební poměr, který vznikl mezi státem a přijatým nebo

jmenovaným úředníkem nazýváme „státní služba“. 106 Státní zaměstnanci se dělí: -

Referent – státní zaměstnanec, který ukončil středoškolské vzdělání výučním listem.

-

Odborný referent – státní zaměstnanec, který ukončil středoškolské vzdělání maturitní zkouškou.

-

Vrchní referent – státní zaměstnanec, který ukončil vyšší odborné vzdělání.

KOTTNAUER, Antonín. PŘIB, Jan. ÚLEHLOVÁ, Helena. TOMANDLOVÁ, Ludmila. 2015, op. cit., 285 s. KOTTNAUER, Antonín. PŘIB, Jan. ÚLEHLOVÁ, Helena. TOMANDLOVÁ, Ludmila. 2015, op. cit., 218 s. 102 § 108 odst. 1 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 3. 2015]. 103 § 109 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 3. 2015]. 104 § 110 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 3. 2015]. 105 § 6 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 12. 2014]. 106 SKULOVÁ, Soňa, Petr HAVLAN, Alena KLIKOVÁ, Petr MRKÝVKA, Lukáš POTĚŠIL, Petr PRŮCHA a Jan SVATOŇ. Základy správní vědy. 2., dopl. a rozš. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2014, 128 s. Edice učebnic Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, sv. č. 513. 100 101

32

-

Rada -

státní zaměstnanec, který ukončil vysokoškolské vzdělání v bakalářském

studijním programu. -

Odborný rada, vrchní rada – státní zaměstnanec, který dokončil vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu.107

Služební zákon stanoví negativní působnost zákona. Na koho se nevztahuje, stanoví služební zákon taxativně.108 5.4.3 Úřednická zkouška státních zaměstnanců. Úspěšné vykonání úřednické zkoušky je podmínkou služebního poměru.109 Služební poměr je uzavírán na dobu neurčitou. Je-li však do služebního poměru přijat zaměstnanec, který ještě nevykonal úřednickou zkoušku, je pracovní poměr uzavřen na dobu určitou.110 Úřednická zkouška musí být úspěšně vykonána, nejpozději do té doby, než uplyne doba, na kterou byl uzavřen pracovní poměr. V případě, že státní zaměstnanec úspěšně nevykonal ani opakovanou úřednickou zkoušku, skončí služební poměr posledním dnem kalendářního měsíce, ve kterém byla opakovaná zkouška konána.111 Úřednickou zkoušku nemusí absolvovat zaměstnanci, kteří jsou ve služebním zákoně taxativně uvedeny.112 Služební zákon tak stanoví nevyvratitelnou domněnku, že dosavadní zaměstnanci ve služebním poměru, navzdory faktu, že úřednickou zkoušku nesložili, uvedenou zkoušku mají.113 Dále služební zákon stanoví, pro které zaměstnance platí, že absolvovali zvláštní část úřednické zkoušky, přestože ji fakticky nevykonali.114 Jedná se o dosavadní zaměstnance, kteří nevykonávali předmětnou činnost po 4 roky, ale mění se jim služební poměr z doby určité na dobu neurčitou.115 Úřednická zkouška se skládá ze dvou částí a to, z části obecné a z části zvláštní. Obecná část zkoušky je písemná. Jejím cílem je, aby úředník prokázal znalosti činnosti a organizace veřejné správy, práv a povinností zaměstnance ve služebním poměru, právních § 7 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 2. 2015]. 108 § 2 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 1. 2015]. 109 § 35 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 1. 2015]. 110 §21 odst. 2 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 1. 2015]. 111 KOTTNAUER, Antonín. PŘIB, Jan. ÚLEHLOVÁ, Helena. TOMANDLOVÁ, Ludmila. 2015, op. cit., 112 s. 112 § 196 odst. 1 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 2. 2015]. 113 KOTTNAUER, Antonín. PŘIB, Jan. ÚLEHLOVÁ, Helena. TOMANDLOVÁ, Ludmila. 2015, op. cit. s. 339. 114 § 196 odst. 2 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 2. 2015]. 115 KOTTNAUER, Antonín. PŘIB, Jan. ÚLEHLOVÁ, Helena. TOMANDLOVÁ, Ludmila. 2015, op. cit. s. 339. 107

33

předpisů stejně tak i práva Evropské unie. Úspěšné zakončení obecné části úřednické zkoušky je předpokladem pro konání zvláštní části. Zvláštní část úřednické zkoušky je konaná ústně. Cílem zvláštní části zkoušky je, aby úředník prokázal, jestli disponuje potřebnými znalostmi a je způsobilý pro výkon činností, ke kterým byl přijat do služebního poměru.116 Vykonal-li úspěšně úředník ÚSC obecnou část ZOZ, nemusí vykonat obecnou část úřednické zkoušky, jelikož je považována za rovnocennou. V případě, že úředník ve služebním poměru úřednickou zkoušku úspěšně nevykoná, musí podat žádost o její opakování. Na základě této žádosti, mu služební orgán opakování zkoušky povolí. Žádost musí státní zaměstnanec odeslat tak, aby ji služební orgán obdržel do 30 pracovních dnů ode dne, kdy byla státnímu zaměstnanci doručena zpráva, že zkoušku nevykonal úspěšně. V opačném případě zkoušku nebude moct opakovat. Opakování zkoušky se nemůže konat dřív, než uplyne jeden měsíc od neúspěšného konání zkoušky.117 5.4.3 Zkušební komise Zkoušku hodnotí zkušební komise. Ta je zřízena u ústředního správního úřadu. Členy komise odvolává a jmenuje služební orgán, který je součástí ústředního správního úřadu. Komise se skládá z 3 členů, přičemž je podmínkou, aby nejméně dva členové byli státními zaměstnanci. Osoba, která by mohla být podjatá vůči zkoušejícímu, nesmí být členem komise.118 Jestliže jsou přítomni všichni členové komise, je komise usnášeníschopná. Hlasovat musí každý člen zkušební komise, a to z důvodu aby bylo rozhodnuto usnesením většiny.119 5.4.3 Řízení v oblasti vzdělávání úředníků státní správy Vzdělávání státních úředníků řídí Ministerstvo vnitra. To také chystá vzdělávací programy a stanoví pravidla pro vzdělávání státních úředníků.120 Ministerstvo vnitra zabezpečuje obecnou část úřednické zkoušky.121

§ 36 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 1. 2015]. 117 § 40 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 1. 2015]. 118 § 37 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 1. 2015]. 119 § 39 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 1. 2015]. 120 § 13 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 1. 2015]. 121 § 36 odst. 2 zák. č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 1. 2015]. 116

34

6 Vstupní vzdělávání úředníků ÚSC v praxi Pro realizaci vstupního vzdělávání úředníků vydalo ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“) metodické doporučení, které obsahuje okruhy, se kterými by se měl nově přijatý úředník během vstupního vzdělávání seznámit. Pro toto vzdělávání doporučuje ministerstvo 40 vyučovacích hodin. Témata rozděluje do šesti hlavních skupin. V prvním modulu by se měl úředník seznámit se základy práva, tvorbou právních předpisů, se základy ústavního, správního, hospodářského a finančního práva. Úředník by také měl mít přehled o civilněprávní a trestněprávní odpovědnosti a o fungování kontroly ve veřejné správě. Tento modul by měl být zakončený písemným testem. Ve druhém modulu klade ministerstvo za cíl seznámit úředníka s fungováním veřejné správy, s jejími principy a organizačními procesy. Dále by měl být úředník seznámen s reformou veřejné správy v korelaci s kraji a obcemi a s etickým kodexem veřejné správy. Modul by měl být zakončen řízeným pohovorem. Třetí modul klade za cíl seznámit úředníky s předpisy o organizaci úřadů a s úřednickými znalostmi a dovednostmi v praxi (organizační řád, spisový řád, archivace atd.). Modul by měl být zakončen řízeným pohovorem. Čtvrtý modul slouží k seznámení úředníků s veřejnou ekonomií a veřejnými financemi (tvorba veřejného rozpočtu, veřejné zakázky, korupce atd.). Modul by měl být zakončen písemným testem. Pátý modul má sloužit k získání základních softwarových dovedností (úpravy textů, grafy, databáze, elektronická pošta, ochrana dat, atd.). Ukončení modulu by mělo probíhat formou praktické činnosti u počítače. Šestý modul má za úkol seznámit úředníky s bezpečností práce a ochrany zdraví. Modul by měl být ukončen řízeným pohovorem. Jak ovšem funguje vstupní vzdělávání v praxi, demonstruji na názorném příkladu.122 Obec I. typu přijala do pracovního poměru 2 úřednice ÚSC. Byly s nimi uzavřeny pracovní smlouvy, v souladu se zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků. Téměř po dvou měsících trvání pracovního poměru obdržely obě dvě pracovnice „Pozvánku ke vstupnímu vzdělávání“, kterou zaslal příslušný krajský úřad, do jehož obvodu obec spadá. Pořadatelem akreditovaného vzdělávacího programu - vstupního vzdělávání byl příslušný Krajský úřad v souladu s ustanovením § 19 zákona o úřednících územních samosprávných celků.

MINISTERSTVO, Vnitra. Vstupní vzdělávání úředníků územních samosprávných celků. Metodické doporučení [online]. Praha 2002. Dostupné na: [cit. 28.2.2015] 122

35

Přílohou pozvánky byly informace, ve kterých bylo uvedeno, že cíl vzdělávacího programu je zajištění vstupního vzdělávání, tak aby byl v souladu se zákonem. V informacích bylo zdůrazněno, že vstupní vzdělávání musí absolvovat všichni nově přijati úředníci do příslušného ÚSC. Dále bylo uvedeno, že vzdělávání bude rozděleno do dvou hlavních částí a to: -

E-learningová část, jejíž součástí byly témata diskriminace a rovné příležitosti, asertivita, protikorupční jednání

-

Prezenční část, jejíž součástí jsou témata právo, veřejná ekonomika, organizace a řízení správního úřadu, veřejná správa v ČR, OŽP, BOZP. Témata jsou rozvržená do tří pracovních dnů.

Řádné ukončení E-learningové části testem bylo podmínkou pro absolvování prezenční části vstupního vzdělávání. Pro přístup k E-larningové části na portálu kraje obdržely úřednice přihlašovací jména a hesla a bylo jim určeno časové rozmezí, kdy mohou test absolvovat. Výše uvedená témata E-learningové části byla poměrně dost obsáhlá, ale nijak náročná. Závěrečný test se skládal z 10 otázek, přičemž aby byla úřednice úspěšná, musela správně zodpovědět 6 otázek. Test byl časově neomezený. Většina otázek se dala logicky zodpovědět správně, a co bylo náročnější, si mohl účastník programu dohledat v materiálech poskytnutých krajským úřadem. Není tedy divu, že na základě těchto podmínek ze dvou úřednic jednoho ÚSC skládala závěrečný test jen jedna osoba dvakrát. První den konání vzdělávacího programu byl věnován tématu – Právo. Jeho základy tvořily správní právo, civilní a trestněprávní odpovědnost ve veřejné správě, ochrana osobních údajů a svobodný přístup k informacím, stížnosti a petice a kontrola ve veřejné správě. To vše bylo odpřednášeno během sedmi hodin včetně přestávky na oběd. Ke každé části byly účastníkům předloženy prezentace, na základě kterých se posléze konaly přednášky. Přednášející komunikovaly s účastníky, kteří zároveň kladli dotazy převážně praktického charakteru. Správnímu právu se věnoval největší čas, a to tři hodiny. Během nich se účastníci kurzu seznámili s téměř celým správním řádem. Největším přínosem pro posluchače byla otázka doručování. V diskusi k této problematice se vyjadřovali všichni posluchači. Mnozí teprve na vstupním vzdělávání zjistili, jak je důležité doručování z hlediska právních následků. Ostatní témata byla probírána pouze okrajově Druhý den konání vzdělávacího programu se věnoval organizaci a řízení správního úřadu a veřejné ekonomice. V rámci těchto témat byly odpřednášeny části legislativní 36

vymezení správního úřadu, vymezení kompetencí, organizační řád Krajského úřadu, pracovní řád pracovněprávní a platové záležitosti zaměstnanců a úředníků, zákon o úřednících ÚSC a základní pojmy ekonomie veřejného sektoru a veřejných financí a veřejné rozpočty. Nejdelší věnovaná doba byla části legislativní vymezení správního úřadu. V rámci této části byly objasněny pojmy veřejná správa, státní správa, samospráva. Posluchači také byli seznámeni se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění. Dalším tématem, na které byl kladen důraz, byl zákon o úřednících ÚSC. Ostatní části vzdělávacího programu, byly odpřednášeny okrajově. Na konci tohoto dne bylo posluchačům sděleno, že hned na začátku posledního vyučovacího dne bude posluchačům předložen test, jehož úspěšné splnění bude předpokladem pro vydání osvědčení prokazujícího úspěšné absolvování vstupního vzdělávání úředníků ÚSC. Třetí den konání vzdělávacího pořadu byl ihned po dostavení všech účastníků vzdělávacího kurzu rozdán test. Skládal se z dvaceti otázek. Nebylo řečeno, kolik musí účastník zodpovědět otázek správně, aby byl úspěšný. Otázky byly v komparaci s otázkami z E-learningové části obtížnější i pro ty, kteří se s projednávanými tématy nesetkali poprvé. Ovšem přibližně po pěti minutách snahy bylo zkoušejícím podotknuto, že správné odpovědi jsou uvedeny na druhé straně testového listu. Zkoušející podotkla, že vystavené osvědčení obdrží všichni posluchači v době obědové přestávky. Přednášené téma bylo Veřejná správa. V jejím rámci se přednášející věnovali veřejné správě v ČR, občanu a veřejné správě, Sbírce zákonů, Věstníku právních předpisů kraje, užívání státních symbolů, požívání razítek, ochraně životního prostředí a veřejné správě BOZP a ergonomii pracovního prostředí. Nejpřínosnější částí pro všechny posluchače bylo správné používání státních symbolů a správné používání razítek. Jelikož se osvědčení vydávala během polední přestávky na zbývající témata ochrana živ. Prostředí, BOZP a ergonomie pracovního prostředí se valná většina účastníků nedostavila. Mám-li zhodnotit přínos vstupního vzdělávání z pohledu někoho, kdo disponuje alespoň z části právním povědomím, je toto vzdělávání, které je jádrem vzdělávání úředníků, nedostačující. Pro podložení mého názoru přidávám jeden příklad z mnoha. V katastrálním území dané obce se nachází Ústav sociální péče (dále jen „ÚSP). Klientům je zde poskytována sociální péče při dodržení všech podmínek uzavřených ve smlouvě mezi ÚSP a klienty. Výše uvedený ÚSP zažádal obecní úřad zmíněné obce o zrušení trvalého pobytu třem klientům, kteří měli trvalý pobyt v daném ÚSP a nedodrželi některé z podmínek stanovených ve smlouvě. Jelikož byla žádost podaná v době, kdy obec ještě neměla úřednice, které by vykonávaly správní činnost, nebyla žádost o zrušení trvalého 37

pobytu vyřešena. Po absolvování vstupního vzdělávání, bylo starostkou obce nařízeno okamžitě uvedené osoby odhlásit z trvalého pobytu ÚSC. Úřednice tak učinila ve víře, že jedná v souladu se zákonem. Nebylo zahájeno správní řízení, dokonce nebyli ani obeznámeni účastníci řízení, resp. jejich opatrovníci, jelikož se jednalo o osoby s omezenou svéprávností.

38

7 Přehled nejdůležitějších nedostatků v systému vzdělávání Nízká úroveň profesionalizace ve veřejné správě je nejvíce vidět v malých obcích. Ty se potýkají s rozličnými problémy, které ovlivňují výkon veřejné správy. Jak je uvedeno v dokumentu vlády, mezi tyto faktory patří: -

Ekonomické faktory 1. Absence aparátu, který by zajistil adekvátní příspěvek poskytnutý malým obcím pro výkon stání správy. Současné příspěvky neodpovídají reálným nákladům. 2. Vysoké náklady na výkon VS, které jsou způsobeny velkým počtem obcí do 1000 obyvatel v ČR. 3. Systém strategického plánování není jednotný.

-

Efektivita, kvalita, profesionalita 1. Výkon VS v malých obcích není efektivní, protože úředníci v obcích mají mnoho povinností, na které nejsou kvalifikovaní 2. Kvalifikace a kompetentnost vedení je nedostatečná a to obzvláště při výkonu státní správy

-

Služby Malé obce poskytují rozličnou kvalitu služeb. Ve většině z nich nejsou poskytovány takové služby, jako ve velkých obcích.

-

Lidské zdroje 1. Odměna zaměstnanců úřadů se neodvíjí od jejich výkonnosti 2. Systém řízení znalostí není jednotný 3. Řízení lidských zdrojů je dle úrovní úřadů odlišné 4. Jazykové znalosti a IT dovednosti123 5. Neexistence vzdělávání volených zástupců124 Z uvedených bodů plyne, že je ještě zapotřebí učinit mnoho kroků k tomu, aby se

zvýšila kvalita veřejné správy. Nedostatek finanční podpory ze státu se prolíná právě i do oblasti vzdělávání úředníků. Zástupci obcí nechtějí, a ve většině případů ani nemohou Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby. Strategie realizace Smart Administration v období 2007– 2015 [online]. Dostupné na: [cit. 5.3.2015]. 124 WOKOUN, René. Management veřejné správy ve vztahu k rozvoji krajů a obcí ČR. In: Zdokonalování veřejné správy a samosprávy České republiky: sborník z celostátní odborné konference konané 26. a 27. října [2006] v Brně. 1. vyd. Editor Bohumír Blížkovský. Brno: Konvoj, 2007, 31 s. 123

39

vynakládat finanční prostředky na průběžné vzdělávání úředníků, které je velmi důležité. Neustálé legislativní změny si žádají, aby si úředníci prohlubovali znalosti, protože výkon veřejné správy je spojen se všemi spektry práva. Připomeňme za všechna odvětví práva nedávnou změnu občanského práva, jehož znalosti může jedinec získat opravdu jen studiem. Je tedy namístě, aby státní příspěvky na výkon VS byly navýšeny. Množství agend, které musí obec každá obec vykonávat je rozličné. Větší obce jsou tomuto náporu přizpůsobeny, mají specializované odbory. Jejich úředníci jsou tedy plně kvalifikovaní pro jednu veřejnoprávní oblast. Kdežto malé obce nemají zřízeny žádné speciální odbory a úředníci musí vykonávat tedy všechny agendy. Aby byl výkon veřejné správy kvalitní, není možné vykonávat žádnou agendu bez odborných znalostí. Zákon by měl jasně stanovit podmínky, při kterých by byl možný výkon různých agend na obcích bez specializovaných oborů. Nabízejí se dvě možnosti a to buď navýšení státního příspěvku, nebo přenést výkon vybraných agend na obce s rozšířenou působností, do jejíhož správního obvodu spadá daná obec. Jako příklad uvádím agendu veřejného opatrovnictví. Kdy v mnoha obcích jsou ústavy soc. péče a v případě, že jejich klienti nemají opatrovníka, je určena opatrovníkem obec, v jejímž katastrálním území se ÚSP nachází. Danou agendu poté vykonává úředník, který bez odborné kvalifikace nemůže řádně hájit práva opatrovance. Zvoleným zástupcům by měla ze zákona plynout povinnost vzdělávání. Jedná se mnohdy o lidi, kteří se nikdy s právními předpisy nesetkali. Neznají základní hierarchii právních norem, neznají své základní povinnosti. Často svým zaměstnancům dávají pokyny, které nejsou v souladu se zákonem. Přestože ve většině případů nevykonávají žádné správní činnosti, vykonávat je mohou. Za všechny příklady uvedu otázku vidimace a legalizace, kdy úředník musí pro tuto činnost úspěšně absolvovat ZOZ,125 starosta a místostarosta tuto činnost můžou vykonávat bez ZOZ.126 V praxi však neznají ani rozdíl mezi vidimací a legalizací, natož správný postup. Následkem potom je, že občan, neznalý těchto termínů, jezdí od úřadu k úřadu a nerozumí tomu, proč úkon vykonaný starostou není ten, který požadoval jiný úřad. Nejzásadnější změnou v zákoně by se mělo stát kontrolování vzdělávání úředníků. Z předchozí kapitoly vyplývá, že nabyté znalosti ze vstupního vzdělávání nejsou adekvátní

§ 14 zák. č. 21/2006 Sb., ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 3. 2015]. 126 § 4 písm. c) bod 1 zák. č. 21/2006 Sb., ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 3. 2015]. 125

40

pro výkon činností, na který je zaměstnanec úřadu přijat. Tyto činnosti jsou po něm přesto vyžadovány po absolvování vstupního vzdělávání. Opět podotýkám, že na větších obecních úřadech není jeden jediný úředník, je tedy možnost se zaučit. Pravým opakem jsou malé obce. Kontrola by také měla být v korelaci se všemi úkony týkajícími se vzdělávání úředníků. Na mnoha úřadech není vypracovaný ani po roce trvání zaměstnaneckého poměru vzdělávací plán apod.

41

8 Závěr Jak vyplynulo z uvedených typů vzdělávání, můžeme vzdělávání úředníků pojmout jako normativní profesní vzdělávání, které by mělo být uskutečňováno v rámci celoživotního vzdělávání, a to protože splňuje všechny aspekty výše uvedených typů. Cílem této práce bylo poukázat, jak velký význam má vzdělávání úředníků ve veřejné správě a upozornit na nedostatky s tímto vzděláváním spojené, protože je důležité, abychom si uvědomili, že budeme-li podporovat vzdělávání úředníků, nebudeme podporovat pouze jejich osobní růst, ale především růst veřejné správy a růst společnosti. Z tohoto důvodu jsem objasnila základní pojmy, které s tímto tématem souvisí. Je důležité si uvědomit, co je veřejná správa a jak velmi důležité pro společnost je vzdělávání úředníků ve veřejné správě. Interpretovala jsem důležitost celoživotního vzdělávání pro jedince i pro společnost, jelikož ukončením odborného vzdělávání ve většině případů není dosaženo maxima, které by podpořilo rozvoj společnosti. V práci jsem poukázala na to, že úředníci veřejné správy se člení na státní úředníky a úředníky ÚSC. Také jsem popsala rozvleklý vývoj zákonů, které upravují postavení obou úředníků veřejné správy. Z uvedeného již víme, že je veřejná správa služba občanům. Ať už z pohledu národního nebo nadnárodního je kladen požadavek, aby veřejná správa byla dobrou správou. Mělo by tedy mezi primární úkoly zákonodárců patřit to, aby se snažili zajistit dobrou správu pro své občany. Jako jeden z nástrojů pro dosažení tohoto cíle, je dosažení maximální profesionalizace veřejné správy. Profesionalizace veřejné správy lze však dosáhnout jen odborností a kvalifikovaností. Hlavním a nejdůležitějším článkem je úředník a je tedy nejen jeho povinností, ale i právem zvyšovat si kvalifikaci, pro blaho společnosti, jejíž je součástí. Největší díl je však na zaměstnavateli, aby úředníka ve vzdělávání podporoval a uvědomil si, že investice vložená do vzdělávání úředníka se obratem vrátí. V praktické části jsem poukázala na největší nedostatek a to způsob vzdělávání. Instituce, které jej poskytují, by se neměli snažit vyjít vstříc nově přijatým zaměstnancům a osvědčení vystavit všem, kteří se vzdělávání zúčastní, jelikož není možné bez základních právních znalostí vykonávat tak zodpovědnou funkci. S tím souvisí otázka kontroly. Je kupodivu, že zákon stanoví v této oblasti povinnosti, ale přesto kontrolu nikdo neprovádí. Zákon o úřednících ÚSC stanoví, že kontrolu provádí ministerstvo. Přesto si troufám tvrdit, že kontrola není prováděna. V opačném případě by totiž vzdělávání úředníků bylo prováděno tak, aby bylo adekvátní k potřebám pro výkon veřejné služby.

42

Mezi další vážné problémy řadím neadekvátní vzdělání zvolených zastupitelů. Na názorných příkladech jsem popsala, jaké následky může mít situace, kdy ani úředník a ani starosta nevědí, jak správně postupovat při určitých činností. A není-li vzdělaný úředník a ani starosta, nemůže být výkon veřejné správy kvalitní.

43

Seznam použité literatury Odborná literatura BRDEK, Miroslav a Helena VYCHOVÁ. Evropská vzdělávací politika: programy, principy a cíle. Praha: ASPI, 2004, 167 s. ISBN 80-863-9596-0. EVANGELU, Jaroslava Ester, Frank van BOMMEL a Ondřej JUŘIČKA. Efektivita vzdělávání: jak získat zpět vložené investice do rozvoje zaměstnanců. Vyd. 1. Ostrava: Key Publishing, 2013, 135 s. Monografie (Key Publishing). ISBN 9788074181979. FAYOL, Henri. Zásady správy všeobecné a správy podniků. Praha: „Orbis“. 1931. 159 s. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8. vyd. V Praze: C. H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. Beckovy právnické učebnice. ISBN 978-80-7179-254-3. HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. upr. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010, 233 s. ISBN 978-807-3802639. HORZINKOVÁ, Eva a Zdeněk FIALA. Správní právo hmotné: obecná část. Praha: Leges, 2010, 207 s. Student (Leges). ISBN 978-808-7212-554. KOLEKTIV, Autorů. Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, 383 s. Studie a analýzy (Periplum), 12. ISBN 9788086624501. KOTTNAUER, Antonín. PŘIB, Jan. ÚLEHLOVÁ, Helena. TOMANDLOVÁ, Ludmila. Zákon o státní službě. 1. vyd. Ostrava: Sagit, a.s. 2015, 367 s. ISBN 978-80-7488-079-7. LEŠTINSKÁ, Vlasta. Personalistika ve veřejné správě: (manuál pro personalisty územních samosprávných celků). 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006, 177 s. ISBN 80-210-39841. MUŽÍK, Jaroslav. Profesní vzdělávání dospělých. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, 263 s. Vzdělávání dospělých. ISBN 978-80-7357-738-4. POMAHAČ, Richard a Marie WIDEMANNOVÁ. Veřejná správa a evropská právní integrace. 1. vyd. V Praze: Vysoká škola ekonomická, 2003, 112 s. ISBN 8024503107. POMAHAČ. Veřejná správa. 1. vyd. V Praze: C. H. Beck, 2013, xx, 315 s. ISBN 978-807400-447-6. POTŮČEK, Martin. Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 2005, 399 s. Studijní texty (Sociologické nakladatelství), 35. sv. ISBN 8086429504. Reforma veřejné správy: sborník příspěvků. Vyd. 1. Editor Pavel Mates. Praha: ASPI, 2007, 378 s. ISBN 978-807-3573-003. SKULOVÁ, Soňa, Petr HAVLAN, Alena KLIKOVÁ, Petr MRKÝVKA, Lukáš POTĚŠIL, Petr PRŮCHA a Jan SVATOŇ. Základy správní vědy. 2., dopl. a rozš. vyd. Brno: 44

Masarykova univerzita, 2014, 215 s. Edice učebnic Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, sv. č. 513. ISBN 9788021073357. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. Vydání, Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9. VESELÁ, Monika. Státní služba. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997, 115 s. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, sv. 190. ISBN 80-210-1660-4. Zdokonalování veřejné správy a samosprávy České republiky: sborník z celostátní odborné konference konané 26. a 27. října [2006] v Brně. 1. vyd. Editor Bohumír Blížkovský. Brno: Konvoj, 2007, s. 156.

Internetové zdroje Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby. Strategie realizace Smart Administration v období 2007–2015. Dostupné na: Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy. Dostupný na: Evropský kodex řádné správní praxe. Dostupný na: Charta základních práv Evropské Unie. Dostupná na: KADEČKA, Stanislav. RIEGEL, Filip. Výkon státní správy – kompetence, odpovědnost. Dostupný na: Kancelář veřejného ochránce práv. r. 2012. S. 20. ISBN 978-80-904579-2-8. Dostupný na: MINISTERSTVO, Vnitra. Vstupní vzdělávání úředníků územních samosprávných celků. Metodické doporučení. Praha 2002. Dostupné na: NANTL, JIŘÍ. Česká republika potřebuje dlouhodobou vizi vzdělávací politiky. In: Řízení školy. Praha: ASPI. 2013, č. 3. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.

45

Národní program rozvoje vzdělávání v České republice: Bílá kniha. Editor Jiří Kotásek. Praha: Tauris, 2001, 98 s. ISBN 8021103728. Dostupné na: ONDRUŠ, Radek. K faktorům efektivnosti výkonu veřejné správy. Právní fórum. Wolters Kluver. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Společný hodnoticí rámec (Model CAF): zlepšování organizací veřejného sektoru prostřednictvím sebehodnocení: CAF 2013. [online]. 1. české vyd. Praha: Národní informační středisko podpory kvality, 2013, 25 s. Průvodce řízením jakosti. ISBN 978-80-02-02472-9. Dostupné na: Strategie Národní politiky kvality v České republice na období let 2011 – 2015. Dostupné na: TARANDA, Petr. Dobrá správa ve veřejné správě-nový anebo jen prázdný pojem. 2006, č.9, s. 30, Daně a právo v praxi, Wolters Kluver. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Usnesení vlády ČR č. 647 ze dne 31. srpna 2011. Dostupné na: VEDRAL, Josef. Zákon o úřednících územních samosprávných celků. Úvod. Vymezení působnosti zákona. Původní nebo upravené texty pro ASPI. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Veřejná správa: dobrá správa v dokumentech Rady Evropy. roč. 2008, č. 12. Dostupné z: Veřejný ochránce práv, ombudsman. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2011. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv. r. 2012. S. 20. Dostupný na:

Zákony, vyhlášky a důvodové zprávy Důvodová zpráva k zákonu č. 312/2002., o úřednících územních samosprávných celků. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Poslanecká sněmovna PČR, Vláda Čr. Důvodová zpráva k zákonu č. 234/2014 Sb., o státní službě. Poslanecká sněmovna parlamentu. 2014. s tisk č. 71/0. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Usnesení vlády ČR č. 881 z roku 2007, dostupný na : http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web/cs?Open&2007&08-13> Ústavní zákon ČNR, zákon č. 1/1993, Ústava České republiky. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. 46

Vláda ČR, důvodová zpráva k zákonu 218/2002 o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování těchto zaměstnanců. Poslanecká sněmovna parlamentu. 2000. Vyhláška č. 512/2002 Sb. o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Zákon č. 21/2006 Sb., ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Zákon 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění. In: ASPI[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.

47