Silniční dopravní telematické systémy Kritéria účelnosti infrastrukturních zařízení Dr. Eugen Meier-Eisenmann, Abay & Meier, Curych Účelnost silničních dopravních telematických systémů (SDT systémů) by měla být posuzována před jejich realizací. Mělo by být vyjasněno, zda je užitek ze systému větší než náklady, jak působí systém na provozovatele a uživatele a zda systém negativně neovlivňuje „třetí stranu“, životní prostředí, veřejné zájmy atd. Ve vědecké práci institutu VSS byla vyvinuta jednoduše použitelná struktura kritérií, na jejímž základě mohou být infrastrukturní zařízení posuzována jednotně a efektivně a mohou být hodnocena podle SDT systémů. Výsledky vědecké práce by měly sloužit příslušným úřadům (ASTRA, inženýrskému stavitelství, dopravní policii atd.) jako metodická pomůcka při posuzování a hodnocení SDT systémů.
Úvod Pod pojmem silniční dopravní telematika se rozumí technologie dopravních prostředků a infrastrukturní technologie, které spočívají na bázi informatiky a telekomunikace. Mají podporovat rozvoj služeb a zlepšovat silniční provoz co se týče bezpečnosti, výkonnosti, komfortu a snášenlivosti k životnímu prostředí. Silniční dopravní telematické systémy (SDT systémy) slouží k tomu, aby zvyšovaly efektivitu dopravního systému. Silniční provoz má být bezpečnější a plynulejší. Odstraněním dopravních zácp se má chránit životní prostředí, má se snižovat spotřeba energie, zkracovat jízdní doba a zvyšovat jízdní komfort. K tomu mohou také přispívat takové systémy, které dovedou lépe vypočítávat jízdní dobu. Dopravní telematika zahrnuje systémy, u nichž dochází k výměně dat a informací. Systém dopravní telematiky může být rozčleněn na funkce podchycení informací, doručování informací, zpracování informací a rozšiřování informací. Výměna informací probíhá zpravidla mezi dopravními prostředky a pevnými zařízeními (dopravní infrastruktura, řídící centrála). Pokud jsou pro tuto výměnu informací (to znamená pro podchycení, přenos a rozšiřování informací) nutná zařízení veřejné dopravní infrastruktury, je k tomu požadován souhlas vlastníka infrastruktury. Aby mohly vlastníci (Švýcarská konfederace, kantony atd.) udělit souhlas podle jednotné směrnice, jsou nutná příslušná kritéria posuzování. Účelnost SDT systémů by měla být posuzována před jejich realizací. V této souvislosti by mělo být vyjasněno, zda je užitek ze systému větší než náklady, jak působí systém na provozovatele a uživatele a zda systém nemá negativní účinky na „třetí stanu“, na životní prostředí, na veřejné zájmy atd. Na zakázku odborné komise 9 institutu VSS byla společnost Abay & Meier pověřena vyvinutím jednoduše použitelného systému kritérií, na jehož základě mohou být jednotně a efektivně posuzována a hodnocena infrastrukturní zařízení podle naplánovaných SDT systémů. Tato vědecká práce tvoří základ pro „Kritéria účelnosti silničních dopravních infrastrukturních zařízení podle silničních dopravních telematických systémů“, SN 640873, která vyjdou v polovině roku 2002.
Výsledky vědecké práce mají sloužit příslušným orgánům (ASTRA, inženýrskému stavitelství, dopravní policii atd.) jako metodická pomůcka při posuzování a hodnocení SDT systémů. Nejedná se přitom o předpisy, které mají být dodržovány při posuzování a hodnocení (pro takové předpisy by chyběly právní podklady). Vědecká práce usiluje o sjednocení posuzovací a povolovací praxe podle SDT systému. Rozdělení SDT systému do čtyř skupin Zřízení SDT systémů je spojeno zpravidla se značnými investičními a provozními náklady. Investice a provoz mohou zajišťovat orgány veřejné správy nebo také soukromí podnikatelé. Jsou také možné smíšené hospodářské modely (Public Private Partnership). Systémy SDT mohou být v podstatě děleny na ty, jichž se účastní orgány veřejné správy a na takové, jichž se orgány veřejné správy neúčastní. SDT systémy bez účasti orgánů veřejné správy mohou být dále rozlišovány podle toho, zda potřebují dopravní infrastrukturu a zda mají nepříznivé účinky na třetí stranu, na veřejné zájmy atd.
Obrázek č.1: Posouzení SDT systémů
SDT systémy
Ano
Finanční účast orgánů veřejné správy Ano
Ne
Potřebují dopravní
Ne
infrastrukturu Mají negativní účinky na „třetí stranu“ atd. Ano
Ne
Skupina A:
Skupina B:
Skupina C:
Skupina D:
Národohospodářské hodnocení - návod na hodnocení (včetně braní na zřetel výsledných účinků)
Posuzovací metoda - návod pro žadatele - návod pro posouzení žádostí
Dobrovolná dohoda - obchodní zásady
Žádné posouzení
1
SDT systémy mohou být rozděleny do čtyř skupin (obr. č. 1): Skupina A: Systémy, které jsou financovány (nebo částečně financovány) orgány veřejné správy. Skupina B: Systémy, které financuje soukromý sektor, a které nepoužívají veřejnou infrastrukturu. Skupina C: Systémy, které jsou financovány soukromým sektorem a nepoužívají veřejnou infrastrukturu, ale mají nepříznivé účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí nebo na veřejné zájmy. Skupina D: Systémy, které jsou financovány ze soukromého sektoru, které nepoužívají veřejnou infrastrukturu a nemají žádné negativní účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí nebo na zájmy veřejnosti. Každá z těchto čtyř skupin má jinou posuzovací metodu (blíže k metodám – viz. dále).
Jak mají být posuzovány jednotlivé systémy? V „Silniční dopravní telematice – pojmové systematice“ SN 640872 jsou SDT systémy typizovány podle zaměření. Následující tabulka používá tuto typizaci a ukazuje, ke které ze čtyř posuzovacích skupin mohou být jednotlivé systémy přiřazeny. Vědecká práce se zaměřuje na infrastrukturní zařízení v rámci SDT systémů a dále na SDT systémy, které se nacházejí (plně nebo částečně) ve vozidle, nepoužívají často veřejnou infrastrukturu a jsou proto přiřazeny do skupiny C nebo D. Takové systémy mohou však ovlivňovat chování a pozornost řidičů během jízdy. V další práci by proto mělo být zkoumáno, jak účinkují tyto systémy na uživatele a zda mohou mít negativní účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí atd. Vývoj SDT systémů probíhá permanentně. Tabulka ukazuje stav při ukončení vědecké práce. Toto roztřídění může být částečně subjektivní a může se v průběhu času měnit.
Posuzovací metody Skupina A: SDT systémy, které jsou financovány (nebo částečně financovány) orgány veřejné správy Na těchto systémech se podílejí svými náklady orgány veřejné správy. Proto by měla být účelnost investic zjištěna předem, aby mohly být omezené finanční prostředky orgánů veřejné správy optimálně využity. Jen tak mohou být uspořeny chybějící investice. U těchto systémů by se proto mělo zkoumat národohospodářské hodnocení účinnosti, to znamená, že by se mělo prověřit, zda jsou investice smysluplné z národohospodářského hlediska1. K tomuto účelu jsme rozpracovali seznam výsledků, které je třeba mít na zřeteli, jakož i návod na hodnocení, což umožňuje jednotné a efektivní hodnocení těchto systémů. 1
Cílem národohospodářského hodnocení projektu (náklady – užitek – analýza) je finančně zhodnotit všechny současné i budoucí pozitivní a negativní účinky projektu, které jsou ve stejném časovém období diskontovány (vybírány poplatky) a jsou vzájemně srovnávány.
2
Některé SDT systémy skupiny A se zaměřují na to, aby efektivněji a levněji zvládly již existující úkoly orgánů veřejné správy. V těchto případech je možno od rozsáhlého (národohospodářského) hodnocení upustit, přičemž postačí rozvaha o hospodaření podniku. Skupina B: SDT systémy, které financuje soukromý sektor, a které používají veřejnou infrastrukturu U těchto systémů musí orgány veřejné správy rozhodnout, zda chtějí udělit povolení k používání (vedlejší) veřejné silniční infrastruktury, to znamená, zda chtějí vyhovět odpovídajícím žádostem na spoluužívání vedlejší silniční infrastruktury. O dalším hodnocení těchto žádostí ve smyslu národohospodářského hodnocení není třeba diskutovat. Jedná se tedy o to, aby se rozhodlo, zda a za jakých podmínek má být příslušným žádostem vyhověno, to znamená, že jde v podstatě o posuzovací jednání. K tomuto účelu jsme vyvinuli návod pro žadatele a příslušný návod pro posuzovatele žádostí. Skupina C: SDT systémy, které jsou financovány ze soukromého sektoru a nepoužívají veřejnou infrastrukturu, mají ale negativní účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí nebo na veřejné zájmy Investice na tyto SDT systémy plynou ze soukromého sektoru a při jejich provozování se nepoužívají žádná veřejná infrastrukturní zařízení. SDT systémy ale negativně ovlivňují „třetí stranu“, životní prostředí, veřejné zájmy, atd. Kromě toho mohou být plánované systémy v rozporu s veřejnými zájmy2. U těchto systémů jsou ovšem možnosti zasahování orgánů veřejné správy omezené. Mohou konkrétně zakročit pouze tehdy, pokud jsou systémy v rozporu s platnými zákony. S nejdůležitějšími výrobci takovýchto zařízení by se mělo přistoupit, pokud je to možné, k dobrovolným dohodám na bázi „Memorandum of Understanding“. zásad3.
První myšlenky k těmto dohodám jsme sepsali ve vědecké zprávě podle obchodních
Skupina D: SDT systémy, které jsou financovány soukromým sektorem, nepoužívají veřejnou infrastrukturu a nemají negativní účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí nebo na veřejné zájmy. U těchto SDT systémů nejsou učiněna žádná ochranná opatření.
2
Jako příklad lze uvést statický navigační systém, který je nainstalován ve vozidle a může řidiči doporučit nejrychlejší nebo nejkratší trasu. Pokud doporučená cesta vede takovým územím jako jsou obytné zóny, škola, nemocnice atd., tak je to v rozporu s veřejnými zájmy. 3
Na začátku vědecké práce bylo v popředí zájmu rozpracování účelnosti kritérií SDT systémů skupiny A a B. Rozhovory s organizací ASTRA a vedoucí skupinou ale ukázaly, že vědecká práce je pojata příliš úzce. Proto se udělaly první rozvahy o SDT systémech skupiny C.
3
Tabulka 1: Přidělení silničních dopravních telematických systémů ke čtyřem posuzovacím skupinám
Přidělení do skupiny A B C D
SDT systém Hlavní zaměření oboru: Management dopravy, přepravy a provoz Vliv na dopravu
Management veřejné dopravy Kontrola a intervence Náklady na údržbu silnice Management nákladové a lodní dopravy
Dopravní vedení Dopravní správa Řízení dopravy Vliv na dopravu na parkovištích Správa parkovišť Management oprávnění k jízdě Provozní práva linkového provozu
9 9 9 (9) (9) (9) 9 nebylo posuzováno
Provozní správa provozu závislého na poptávce Management poruch Kontrola dopravy
nebylo posuzováno
Management nákladové dopravy Management lodní dopravy
-
9 9 9 -
(9) (9)
(9) (9)
(9) (9)
-
(9) (9) (9) (9)
(9) (9) (9) (9)
(9) (9) (9) (9)
Hlavní zaměření oboru: Dopravní, cestovní a servisní informace Cestovní informace Dopravní informace
Informace pro řidiče Informace pro cestující
Servisní informace Hlavní zaměření oboru: Služby a poskytování podpory Vybírání poplatků Prevence a intervenční služby
Rezervační systémy
Jízdenky veřejné dopravy Silniční poplatky Parkovací poplatky Automatická kontrola dopravy Podpora řidičů a vliv na vozidla Bezpečnost cestujících Management tísňového volání Management oznamování poruch Ochrana před krádežemi / vyhledávání ukradených vozidel Rezervační systémy na parkovištích Rezervační systémy pro veřejnou dopravu Společenství řidičů Vozový park
nebylo posuzováno 9 (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) (9) -
-
-
9
nebylo posuzováno -
-
-
9 9
Skupina A: národohospodářské hodnocení, v jednotlivých případech postačuje posouzení na podnikové úrovni Skupina B: posuzovací jednání Skupina C: dobrovolná dohoda (Memorandum of Understanding) Skupina D: nebylo posuzováno 9: jednoznačné přiřazení (9): přiřazení není jednoznačné, je závislé na druhu systému
4
Průběh posuzování Každý z posuzovaných SDT systémů by měl být v první řadě přiřazen do jedné ze čtyř skupin (podle obrázku 1). Dochází k tomu na základě zodpovězení následujících tří otázek: 1. Účastní se orgány veřejné správy v SDT systémech? 2. Používá SDT systém části veřejné dopravní infrastruktury? 3. Má SDT systém negativní účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí, na veřejné zájmy atd.? U používané infrastruktury se může jednat o části vozovky, krajnic, silnic, odstavných pruhů, umělých staveb (mosty, tunely, atd.), světelné signalizační zařízení nebo také o zvláštní zařízení vlastníků silnic. Při posuzování je třeba přihlédnout k tomu, že SDT systémy jsou hodně mnohotvárné. Proto je třeba postup přizpůsobit okolnostem. Posuzování se má týkat nejdůležitějších účinků, má být důkladné a má se při zkoumání zaměřit na důležitost právě platného systému. Eventuální zjednodušení jsou však odůvodnitelná.
Národohospodářské hodnocení SDT systémů (skupina A) SDT systém je posuzován na základě svých účinků, které jsou zjišťovány prostřednictvím posudku (nulové varianty). Vlastní projekt je naproti tomu označován jako projekční varianta. Jak nulová varianta, tak i projekční varianta se vztahují ke stejnému plánovanému „horizontu“. Je to zpravidla doba, ve které by měl být naplánovaný projekt realizován. Nulová varianta popisuje stav, který by měl v této době nastat ve vztahu k dopravní nabídce a k dopravní poptávce před realizací projektu. Protože jsou nejdůležitější účinky SDT systémů posuzovány z finančního hlediska, je nejvíce uplatňována hodnotící metoda „náklady – užitek – analýza“ (NUA). U systémů, u nichž nemůže být většina účinků hodnocena finančně, může být provedena užitková analýza nebo podobná hodnotící metoda. K hodnocení v rámci metody NUA dochází, pokud jsou každoročně vznikající zisky v rovnováze s náklady. K tomuto účelu se musí zjistit takzvané současné hodnoty (hotovost) zisku a nákladů. Pokud je současná čistá hotovost vyjádřena kladnou hodnotou (kapitál = zisk v hotovosti mínus náklady v hotovosti), má SDT systém smysl. Při posuzování by měly být zohledněny zpravidla následující výsledné efekty: • • • • •
úspora času pro uživatele úspora provozních nákladů pro uživatele při provozu vozidla pozitivní změna v provozních nákladech a v čistém zisku pro uživatele mimořádné náklady: náklady při nehodách, sociální náklady spojené se znečištěním ovzduší, sociální náklady v důsledku vysoké hlučnosti dopravy, sociální náklady vzniklé narušením plynulého provozu (dopravní zácpy) investiční náklady
Další detaily a pomocné tabulky pro provedení analýzy „náklady – zisk“ poskytují vědecké zprávy „Kritéria účelnosti infrastrukturních zařízení v silničních dopravních telematických systémech“ a „ Kritéria účelnosti silničních dopravních infrastrukturních zařízení v silničních dopravních telematických systémech“ SN 640873, které mají být vydány v polovině roku 2002. Další údaje je možno se dozvědět také z obchodní příručky
5
„Posuzování účelnosti silničních zařízení“ a z vědecké zprávy „Mimořádnosti v dopravě – metodická osnova“.
Posuzovací metoda pro SDT systémy (skupina B) Plánované investice ze soukromého podnikání jsou uskutečňovány zpravidla tehdy, když investor doufá v provozně hospodářskou prospěšnost investice. V normálním případě není tedy úkolem orgánů veřejné správy pouštět se do příslušného hodnocení. Investor by ale měl obdržet povolení, pokud používá systém veřejné infrastruktury. K odmítnutí žádosti může provozovatel silniční infrastruktury přistoupit tehdy, když je provoz na silnici narušen stavbou nebo provozováním pochybného a nepovoleného SDT systému, když jsou zájmy provozovatele negativním způsobem ovlivňovány nebo když je pochybná aplikace žádosti v rozporu s veřejnými zájmy. Pokud je žádost posouzena pozitivně, je hned poté vypracována smlouva mezi příslušným úřadem a žadatelem, která upravuje povinnosti a práva smluvních partnerů a určuje další okolnosti, jako je doba trvání smlouvy, vypovězení smlouvy a sankce v případě neplnění povinností, místo soudu pro případ sporných záležitostí atd. Aby mohly být došlé žádosti zkoumány jednotně a racionálně, měly by být sestaveny podle jednotných směrnic a jednotně posuzovány. Dodatek B1 k vědecké práci obsahuje návod pro uspořádání žádosti a pro formuláře, které jsou k tomu potřebné. Návod na vytvoření žádosti slouží k tomu, aby byly všechny žádosti sestaveny stejným způsobem. Žadateli se v ní ukazuje, jaké musí uvést údaje, jaké podklady a dokumenty jsou nutné pro vyřízení žádosti a jak by měla být žádost formálně sestavena. Vědecká zpráva „Kritéria účelnosti infrastrukturních zařízení silničních dopravních telematických systémů“ obsahuje druhý návod pro posouzení žádostí. Ten je pro posuzovatele, kteří rozhodují o došlých žádostech osnovou.
Dobrovolná dohoda v SDT systémech (skupina C) V tomto odstavci jde výhradně o plánované SDT systémy na bázi soukromého podnikání, které nepoužívají veřejnou silniční infrastrukturu, mají ale nepříznivé účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí, na veřejné zájmy atd. V těchto systémech mají být uzavřeny dobrovolné dohody mezi orgány veřejné správy a provozovateli. V návaznosti na tyto smlouvy jsou navrženy první obchodní zásady pro orgány veřejné správy4. S potencionálními výrobci nebo dovozci mají být dopředu uzavřeny dobrovolné smlouvy, aby plánované SDT systémy v žádném případě negativně neovlivňovaly veřejné zájmy. K tomuto účelu byl vypracován detailní seznam, který informuje o tom, jaké vlastnosti nebo výkony nejsou u daných výrobků žádoucí, případně nemohou být tolerovány (negativní seznam). Na tento seznam patří zajisté všechny vlastnosti a výkony, které jsou zakázány na základě zákonných ustanovení (Spolkový zákon o národních silnicích, Silniční dopravní zákon, Zákon o ochraně dat atd.). Dále patří do tohoto seznamu takové vlastnosti a výkony,
4
Vědecká ukázka zněla: …vyvinout strukturu kriterií…, na základě které jsou infrastrukturní zařízení v plánovaných silničních dopravních telematických systémech… . Neboť SDT systémy skupiny C nepoužívají infrastrukturní zařízení, nebyly v rámci této vědecké zakázky blíže zkoumány.
6
které nejsou vysloveně zakázány, ale jsou v rozporu s veřejnými zájmy. SDT systémy, které jsou v této skupině, by měly podléhat důkladné prověrce ze strany orgánů veřejné správy. Sem patří detailní zkoumání všech možných účinků, které by měly být potom srovnávány s „negativním seznamem“. Podle výsledků prověrky orgánů veřejné správy může být systém buď zakázán nebo je možné učinit s výrobcem nebo dovozcem speciální smlouvy, které přihlížejí k nutným modifikacím. Stálé sledování vývoje doma i v zahraničí je nezbytné, neboť pokud bude dění stále sledováno, je možno učinit včasná ochranná opatření také v oblasti tvorby zákonů.
Závěrečná ustanovení a doporučení Zřízení SDT systémů je zpravidla spojeno se značnými investičními a provozními náklady. Jejich účelnost by proto měla být zkoumána před jejich realizací. Pro SDT systémy, které jsou financovány orgány veřejné správy, požaduje ASTRA už dnes jednoduchou analýzu zisku a nákladů. Nejsou však jednotně stanovena pravidla, takže se přenechává na autorech jednotlivých studií, jak detailní mají rozvahy být. Usiluje se o sjednocení. Vědecká práce „Kritéria účelnosti infrastrukturních zařízení v silničních dopravních telematických systémech“ navrhuje proto k posouzení těchto systémů jednoduchou analýzu nákladů a zisku (pro SDT systémy, u nichž nemohou být většinou výsledné účinky finančně ohodnoceny, může být použita analýza hodnotící zisk nebo podobný postup). Zpráva obsahuje návrhy, které výsledné účinky mají být ohodnoceny. Požadované údaje pro zjištění výsledných účinků poskytuje Obchodní návod pro posouzení účelnosti silničních zařízení a vědecká zpráva „Mimořádnosti v dopravě – metodická osnova“. Předložená vědecká práce dodává potřebné detaily pro finanční vyhodnocení výsledných účinků a pro provedení analýzy nákladů a zisku. Dnes se už musí žádat o povolení pro SDT systémy, které jsou financovány soukromými podnikateli a používají veřejnou infrastrukturu. Povolovací praxe však není jednotná. Naše vědecká zpráva k tomu dává dva návody – jedna je pro žadatele a druhá je pro úřady, rozhodující o posouzení žádosti. Tím by v podstatě byl dán základ pro jednotnou povolovací praxi. Oba návody mohou však být chápány jen jako směrnice. V některé z následujících prací by mohly být vytvořeny (právní) předpoklady pro institucionalizaci návodů. V tomto oboru existuje obchodní poptávka. V předložené vědecké práci mohlo být navrženo teprve několik obchodních zásad pro systémy, které jsou financovány soukromým sektorem a nepoužívají veřejnou infrastrukturu, které ale mají negativní účinky na „třetí stranu“, na životní prostředí, na veřejné zájmy atd. Poptávka po vědeckých analýzách v tomto oboru existuje. Možnosti orgánů veřejné správy při spolurozhodování o zavedení takovýchto systémů by měly být hlouběji analyzovány.
Zdroj: Strasse und Verkehr, č. 11, listopad 2001, s. 481-487 Překlad: Lenka Řeháková Korektura: ODIS
7
