Kodifikáció. ésközigazgatás

2014/2.

Kodifikáció és közigazgatás A TARTALOMBÓL PETRÉTEI JÓZSEF A köztársasági elnök megbízatása G. KARÁCSONY GERGELY A fenntartói jogok alakulása a felsőoktatásban, kitekintéssel a kancellári rendszer által hozott változásokra NAGY KLÁRA Az ajánlás szabályai a választási eljárásban és a személyes adatok védelméhez való jog anomáliái CSEPORÁN ZSOLT A választottbírósági kikötés alakulása a nemzeti vagyonnal összefüggésben KRISTÓ KATALIN Jóléti állam elméletek és családpolitika

Kiadja a Kodifikátor Alapítvány, Pécs

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS

Kodifikáció és Közigazgatás Kiadja a Kodifikátor Alapítvány 7622 Pécs, Légszeszgyár u. 2/3.

Főszerkesztő tanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJK

Tilk Péter

Szerkesztő adjunktus, PTE ÁJK

Kocsis Miklós

A Szerkesztőbizottság elnöke intézetvezető egyetemi tanár, rektor, Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Patyi András

A Szerkesztőbizottság titkára Naszladi Georgina

OTKA-kutató, PTE ÁJK

A Szerkesztőbizottság tagjai Balogh Gábor Barta Attila Boros Anita Darák Péter Fábián Adrián Gaál Róbert Gyergyák Ferenc Hoffman István Jászberényi Gábor Kiss György Kocsis Miklós Küpper, Herbert Mogyorósi Sándor Mohos Gábor Rőder Richárd Schmidt Jenő Sepsey Tamás Smuk Péter Temesi István Varga Zsolt

osztályvezető, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala adjunktus, Debreceni Egyetem egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem elnök, Kúria tanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJK óraadó oktató, PTE ÁJK főtanácsadó, AB Hivatala; c. egyetemi docens, PTE ÁJK egyetemi docens, ELTE ÁJK igazgató, Baranya Megyei Kormányhivatal egyetemi tanár, PTE ÁJK; dékán, NKE KTK adjunktus, PTE ÁJK Prof., dr. dr. H. C., Institut für Ostrecht München jegyző, Budapest Főváros VI. kerület Terézváros jegyző, Veszprém Megyei Jogú Város vezető-főtanácsos, Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal, Debreceni Járási Hivatal elnök, TÖOSZ főtanácsadó, AB Hivatala tanszékvezető egyetemi docens, Széchenyi Egyetem tanszékvezető egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem jegyző, Kisújszállás Város A kiadvány megjelenését a Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kara támogatta.

A kiadványban megjelenő írásokban foglalt vélemények nem feltétlenül tükrözik a Kiadó vagy a Szerkesztőbizottság álláspontját.

HU ISSN 2063-5826 A lapban megjelent tanulmányok anonim lektorálást követően kerülnek közzétételre.

2014/2.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS TARTALOMJEGYZÉK

Tartalomjegyzék Köszöntő

4

Petrétei József A köztársasági elnök megbízatása

5

G. Karácsony Gergely A fenntartói jogok alakulása a felsőoktatásban, kitekintéssel a kancellári rendszer által hozott változásokra

35

Nagy Klára Az ajánlás szabályai a választási eljárásban és a személyes adatok védelméhez való jog anomáliái

47

Cseporán Zsolt A választottbírósági kikötés alakulása a nemzeti vagyonnal összefüggésben

65

Kristó Katalin Jóléti állam elméletek és családpolitika

2014/2.

73

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS KÖSZÖNTŐ

Köszöntő A Kodifikátor Alapítvány kuratóriuma és az immár harmadik évfolyamának 2. lapszámával jelentkező Kodifikáció és Közigazgatás c. folyóirat szerkesztőbizottsága nevében tisztelettel köszöntöm az Olvasót! A folyóirat e lapszámában mind az alkotmányjog, mind a közigazgatási jog területéről több érdekes írás olvasható. Elsőként terjedelmes, átfogó anyagot találunk az államfő megbízatásáról, majd a felsőoktatásban igen komoly változásokat eredményező kancellári rendszer megjelenése általi, illetve más átalakulási folyamatokat tekint át egyik szerzőnk. A 2014-es év a választásokról szólt, így nem meglepő, hogy a sokakat intenzíven érdeklő témakörből is kínál elemzést folyóiratunk: az ajánlás szabályai a választási eljárásban és a személyes adatok védelméhez való jog anomáliái címmel. Negyedik írásunk a választottbírósággal kapcsolatos törvénymódosításokat és azok alkotmánybírósági útját tekinti át, végül a közigazgatási jog különös részének egyik vonatkozása hátteréhez kínál információkat lapszámunk ötödik tanulmánya. A Kodifikáció és Közigazgatásnak továbbra is az a célja, hogy az alkotmányjog és a közigazgatási jog területén született jogalkotási produktumok közül a nagyobb hatású, érdekesebb jogszabályokat, jogszabályi változásokat bemutassa, elemezze – alapvetően gyakorlatias, jogalkalmazói szemszögből, egyúttal azonban tudományos igénnyel. E területről örömmel fogadunk írásokat tisztelt olvasóinktól, reménybeli szerzőinktől. Reméljük, hogy e lapszámunk is elnyeri tetszését. Minden észrevételt örömmel fogadunk a [email protected] címen. Kellemes böngészést és kellemes ünnepeket kíván a lap főszerkesztője: Pécsett, 2014 decemberében dr. Tilk Péter tanszékvezető egyetemi docens

2014/2.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA

5

Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék A köztársasági elnök megbízatása A köztársasági elnöki tisztség betöltése megbízással történik. A megbízás – ebben az értelemben – a tisztséget viselő személy konkrét megbízatását keletkezteti: ezzel az aktussal valósul meg az államfői tisztségnek adott személy általi betöltése és megjelenítése. A megbízatás jogosítja fel – és egyben kötelezi – a személyt a köztársasági elnöki feladat- és hatáskörök gyakorlására, az államfői jogkör ellátásának teljesítésére. Az államfői megbízás elvileg többféle formában – örökletes úton,1 választással,2 kinevezéssel,3 (de akár sorsolással vagy delegálással is) – keletkezhet, de a demokratikus köztársaságokban az államfő megbízása általában választással jön létre, amely három formában történhet: lehet a nép általi közvetlen vagy – elektorok útján történő – közvetett választás, illetőleg valamely szerv – a parlament vagy külön erre, sajátos módon létrehozott választási szerv – általi közvetett választás.4 Magyar-

1

E megoldás a monarchikus berendezkedésű államok államfőire jellemző. 2 Az államfőválasztás európai uniós tagállamokban történő módjáról összefoglalóan lásd Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged 2008. 93-99. o. Újabb áttekintést ad Kilényi Géza: A köztársasági elnök hogyan nyeri el tisztségét. Közjogi Szemle 2014. 2. szám 33-39. o. 3 A máltai alkotmány 48. cikk (1) bekezdésének 2. mondata szerint „[a] köztársasági elnököt a Képviselőház határozatban nevezi ki.” 4 „A választás három változatban történhet. A közvetlen választás, a parlament általi választás, vagy egy külön e célra létrehozott, s más funkciót be nem töltő testület általi választás. Ezek a változatok nem mindig tiszták, de valamely csoportba besorolhatók. (Pl. az Egyesült Államokban elektorok útján történik a választás, így az nem abszolút közvetlen, mint pl. a weimari Németországban volt, ettől függetlenül közvetlen választásnak tekinthető. Napjainkban Németországban a külön választási testület fele erre a célra a tagországok által küldött személyekből áll, másik felét azonban a törvényhozás alsóháza alkotja, ennek ellenére ez már külön testületnek tekinthető.)” Szabó István: Az államfői jogkör alkotmányos kérdései 1848 és 1946 között. In: A köztársasági elnök az új alkot-

2014/2.

országon 1989-ben – a rendszerváltozáskor – a köztársasági elnök megbízása keletkezési módjaként mind a közvetlen – nép általi – mind a közvetett, a parlament általi választás felvetődött,5 és csak 1990-ben dőlt el véglegesen,6 hogy a köztársasági elnöki megbízás létrejöttének módja az Országgyűlés általi választás.7 E megoldáson az Alaptörvény sem változtatott, bár a választási eljárás egyes elemein – a jelölés szabályain és a választási fordulókon – módosított.

A) A köztársasági elnök megbízásának lehetséges megoldásairól A köztársasági elnöki megbízás parlament általi keletkezési módjának szabályozását a közvélemény és a szakirodalom sem tartja egyértelműen elfogadhatónak és megnyugtatónak. Ezért szükséges közelebbről megvizsgálni, hogy milyen érvek szólnak a közvetlen elnökválasztás mellett, illetőleg ellene, továbbá milyen más megbízási mód jöhetne még szóba. Elöljáróban megjegyzendő, hogy mind a közvetett, mind a közvetlen elnökválasztásnak vannak előnyei és hátrányai, csakúgy, mint a külön, e célra létrehozandó választói testület általi megbízásnak. mányban (Szerk. Holló András) KJK, ÁJI, Budapest 1995. 149-150. o. 5 Az e témakört feldolgozó rendkívül gazdag szakirodalomból összefoglalóan lásd Kovács Virág: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 972-974. o., legújabban Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989-2011. Osiris Kiadó, Budapest 2011. 6 Kukorelli István: Közvetve, vagy közvetlenül? In: Az államfő jogállása I. (Szerk. Csink Lóránt és Szabó István) Pázmány Press, Budapest 2013. 51. o. „Az államfő megválasztásának módja kemény hatalmi, politikai harcban született meg.” Uo. 7 A korábbi szabályozással összefüggésben lásd Petrétei József: On the Regulation in Force of the Election of the President of the Republic. In: „Adamante Notare” Essays in Honour of Professor Antal Ádám on the Occasion of his 75. Birthday (Szerk. Chronowski Nóra) Pécs 2005. 144-165. o.


I. Az Országgyűlés általi választás kritikája A parlament általi választás kritikájaként általában az fogalmazódik meg, hogy a jelenlegi megoldás a) az államfőválasztás átpolitizáltságát, b) a köztársasági elnöki intézmény súlytalanságát, valamint c) közvetlen legitimáltságának hiányát eredményezi. Ezért indokolt e kritikai megjegyzéseket közelebbről megvizsgálni.

1. Az államfőválasztás átpolitizáltsága A közvetett – Országgyűlés általi – választás talán legnagyobb hátránya, hogy a köztársasági elnök megbízása a parlamenti politikai pártok erőviszonyától függ, és általában – hacsak nincs valamelyik politikai erőnek kétharmados többsége – ezek kompromisszumán alapul, vagyis az államfő a politikailag orientált parlamenttől nyeri megbízását.8 Tekintettel a köztársasági elnök megválasztásának szabályozására, végső soron egyszerű parlamenti többség választja meg az államfőt, ha nem sikerült egyik jelöltnek sem kétharmados többséget elérnie.9 E megoldás pedig felveti az államfő semleges pozíciójának megkérdőjelezését. Ha ugyanis az államfő az Országgyűléstől – mint politikai testülettől – kapja megbízását és ezáltal legitimáltságát, akkor nehezen biztosítható, hogy köztársasági elnök semleges hatalmi helyzetű, a végrehajtó hatalomtól független, pártok fölött álló legyen.10 Ha tehát a köztársasági elnök parlament által választott államfő, a parlamenti erőviszonyok döntenek tisztsége elnyeréséről. Ez csak olyan módon küszöbölhető ki, ha az államfői tisztség betöltésének módját „depolitizálják”, 8

Vö. Ádám Antal: A köztársasági elnök jogállásának alkotmányi szabályozása, különös tekintettel az államfői semlegességre. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, Budapest 1995. 72. o., továbbá Szabó: i.m. 150. o. 9 Vö. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus szerkezete II. Társadalmi Szemle, 1993. 10. szám 13. o. 10 Vö. Szentpéteri Nagy Richard: Az államelnök jogállása, hatásköre és választása. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. 127. o.

2014/2.

6

ami a köztársasági elnök esetében – tekintettel az alkotmányos és a kormányzati rendszerben elfoglalt helyzetére – valójában nem lehetséges: bármelyik szóba jöhető megoldást alkalmazzák, a megbízás jellege politikai tartalmat nyer.11 Megjegyzendő továbbá, hogy az államfő semleges pozíciója elsősorban elvárás, amely kevésbé a megválasztás módjától, sokkal inkább feladat- és hatáskörgyakorlásának jellegétől függ.

2. Az államfői intézmény súlytalansága Az államfő Országgyűlés általi megválasztásával szembeni másik érv, hogy a hatályos szabályozási megoldás következtében – éppen a fent említett választási eljárásra tekintettel – a „mindenkori parlamenti többséget maga mögött tudó kormánypárt(ok) a kormányfő mellett egyben az államfőt is adni fogják,” ami a köztársasági elnök pozíciójának súlytalanságát eredményezi.12 További probléma, hogy mivel a tényleges döntési pozícióban – az Alaptörvény szabályai szerint – a kormányfő van, így az államfői posztot várhatóan a mindenkori kormánypárt valamelyik domináns személyisége kapja majd meg.13 Így az államfő és a kormányfő közös pártállása valószínűt11 Az igaz, hogy az egyes megoldások esetén a direkt pártpolitikai befolyás mértéke eltérő, de az indirekt politikai befolyásolás nem zárható ki, lévén az államfői tisztség nemcsak állami, hanem politikai tisztség is. 12 Pokol: i.m. 13. o. 13 „A parlamentáris rendszer »normális« működésekor a választásokon győztes párt nemcsak a miniszterelnöki, de a köztársasági elnöki pozíciót is megszerzi. A parlamenti többség biztosítja a párt jelöltjének köztársasági elnöki székbe jutását. S mivel az alkotmányos hatalmi súlypont egyértelműen a kormányfő körül van, ezért a győztes párt vezére adja a miniszterelnök személyét, míg köztársasági elnöknek ugyanazon, azaz a kormánypárt valamely köztiszteletben álló (de nem az első számú) politikusát jelölik. Az elnök alkotmányos hatalma csekély, és politikai súlya is jelentéktelen lesz, hiszen pártjának, amely kormányoz, nem első számú politikusa: pártpolitikai értelemben nincs szükség rá. Az elnök pártok felett álló, a nemzet egységét képviselő államfővé válhat.” Körösényi András: Hatalommegosztás és parlamentarizmus. In: Magyarország politikai évkönyve 1992. (Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László) Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Economix Rt., Budapest 1992. 61. o.


lenné teszi a két poszt rivalizálását és az utóbbi dominanciájának megkérdőjelezését, legalábbis amíg az a parlamenti többség adta miniszterelnök van hivatalban, amelyik a köztársasági elnököt is megválasztotta.14 Ez az érvelés megfontolandó, de a súlytalanság kérdése nem a választással, hanem az elnök által gyakorolt jogosítványok jellegével függ össze. Önmagában a megbízás módja ezen nem képes változtatni, ehhez arra is szükség volna, hogy az elnök markáns és önálló döntési hatásköröket kapjon, ami viszont a kormányzati rendszer megváltozását vonná maga után.

3. Az államfői intézmény közvetett legitimáltsága A parlament általi választás következtében a köztársasági elnök csak közvetett legitimáltsággal rendelkezik, vagyis az államfő a legitimitását az Országgyűléstől kapja, ami meglehetősen problematikus. Az államfő funkciójának megalapozására ugyanis elsősorban legitimáltságának módja szolgál. Az államfőnek tehát olyan módon kell elnyernie megbízását, hogy az mindenképpen szélesebb körből származzon, mint a parlamenti többség akaratképző ereje.15 A kérdés azonban alapvetően az, hogy szükség van-e az államfőnek közvetlen – nép általi – legitimáltságra, vagy feladat- és hatáskörei alapján elegendő a parlament általi legitimáltság. A köztársasági elnök ugyanis erős közvetett legitimáltsággal rendelkezik, mivel az Országgyűlés bízza meg, azaz a nép által közvetlenül választott képviselőkből álló parlament. Az Alkotmánybíróság megállapította: a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerésére, hogy az valamely más hatalmi ág közreműködésével történik. A hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez. De14

Pokol: i.m. 13. o. Somogyvári István: Az államhatalmi ágak megosztásáról. Társadalmi Szemle 1994. 1. szám 85. o. 15

2014/2.

7

mokratikus a legitimáció tehát akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható.16 Az Országgyűlés általi választás szerint tehát a köztársasági elnök legitimáltsága egyértelmű, még akkor is, ha ez nem közvetlen legitimáltságot jelent.17 Ha azonban az államfő közvetlen legitimáltsága mellé nem kap megfelelő feladat- és hatásköröket, és megmarad a parlamentáris kormányzati rendszer államfőjének, akkor legalábbis kérdéses, miért kell közvetlen legitimáltságot biztosítani a számára,18 melyek azok az érvek, amelyek indokolttá teszik a nép általi legitimálást.19

II. A megbízás keletkezésének szóba jöhető megoldásai A hatályos szabályozás kritikája alapján felvethető, hogy az Országgyűlés általi választás helyett milyen megbízás-keletkezési megoldások lennének elfogadhatóbbak. A szakirodalom általában arra a megoldásra hajlik, hogy sem a közvetlen elnökválasztás, sem pedig a hatályos szabályozás nem megfelelő, mert mindkettő az államfői intézmény erős politikai kötöttségét eredményezi. Más kérdés, hogy lehet-e teljesen politikamentessé tenni a köztársasági elnök választását, illetőleg célszerűe ilyen megoldást keresni. Megjegyzendő, hogy a választott államfő – eredete és az 16 38/1993. (VI. 11.) AB határozat. ABH 1993. 256, 262 17 Kukorelli István azonban felveti, hogy mivel „a parlamenttől ered minden legitimáció, amely szokatlanul nagy parlamenti túlhatalmat jelent egy, a hatalommegosztásra épülő, modern demokráciában.” Kukorelli: i.m. 64. o. 18 Vö. Szentpéteri: i.m. 122. o. 19 Talán megfontolandónak tűnik az az érv, hogy „a huszadik század első feléhez viszonyítva, feljövőben van a közvetlen elnökválasztás a parlamentáris köztársaságokban,” illetve demokráciadeficitet jelent, hogy Magyarországon „a választópolgárok soha nem dönthettek erről a kérdésről.” Kukorelli: i.m. 63. és 65. o.


8

A közvetlen elnökválasztás iránti igény a rendszerváltozás óta folyamatosan napirenden lévő elképzelés.20 Ugyanakkor a közvetlen államfőválasztás elleni legmarkánsabb érv az, hogy ez a mód lényegében pártok közötti választást jelent,21 mivel a politikai pártok állítanának jelölteket,22 illetőleg különböző jelöltek mellett sorakoznának fel, a választási kampány is ennek megfelelően folyna, és a szavazás is tulajdonképpen pártjelöltekről döntene.23 Az államfőválasztás tehát átpolitizált lenne, és a megbízást elnyert jelölt valamelyik

párthoz kötődő köztársasági elnök volna, amely semleges hatalmi helyzetét és integrációs funkciójának ellátását még inkább megkérdőjelezné, mint a parlament általi megbízás. A közvetlen, nép általi választás – a parlament általi választáshoz hasonlóan – nem eredményezné a tisztség politikamentességét, pusztán anynyival különbözne az Országgyűlés általi megbízási formától, hogy a köztársasági elnöknek közvetlen legitimáltságot adna, úgy azonban, hogy ezt éles választási küzdelem során szerezné meg.24 Természetesen e kérdés eldöntésénél nem lehet eltekinteni attól, hogy a közvetlen államfőválasztás alkalmazása függ az adott alkotmányos berendezkedés jellegétől, a történelmi és kulturális hagyományoktól, a kormányzati rendszertől és végül a pártrendszertől.25 A közvetlen elnökválasztást ugyanis általában csak akkor indokolt alkalmazni, ha az elnöknek az államvezetésben lényeges kormányzati és végrehajtó hatalmi jogosítványai vannak, amelyek közvetlen legitimáltságot is igényelnek.26 Mivel az Alaptörvény szerint a köztársasági elnöknek ilyen feladata, illetőleg hatásköre nincs, ezért alapvetően nincs szüksége közvetlen legitimáltságra sem.27 Ha vi-

20

24

államszervezetben elfoglalt helyzete alapján – a köztársasági berendezkedés intézményeihez tartozik, aki a politikában, az alkotmányos szervek hatásmechanizmusában és összjátékában, valamint a nemzetközi kapcsolatokban az állam létét és egységét – autoritása és hatáskörei útján – juttatja kifejezésre. Az azonban, hogy ennek során milyen felhatalmazással, illetőleg feladat- és hatáskörökkel rendelkezik, kihat megbízási metódusára is.

1. Az államfő közvetlen választása

„Az államfő megválasztásának módjáról folyó vitákban gyakran felmerült, hogy a közvetlen választás a parlamenti képviselők által történő választáshoz képest nagyobb legitimációt és ezzel – jogkörétől függetlenül – nagyobb politikai súlyt és függetlenséget ad az elnöknek. Ez a többé-kevésbé helyes feltételezés magyarázza a választás módja körül 1989-1990ben kialakult és később is fel-felbukkanó politikai konfliktust.” Körösényi András – Tóth Csaba – Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 562-563. o. 21 A nép általi közvetlen választásnak – a modern tömegdemokráciában – elkerülhetetlenül az a következménye, hogy a politikai pártokat országos választási harcra kényszeríti, ami szükségszerűen a politikai konfliktusok, viták és összeütközések minden eszközzel történő megvívásához vezet. Ennek a győztes jelölt esetében az integrációs erejére volna negatív következménye. 22 A pártoknak a közvetlen választás következtében olyan jelölteket kellene állítaniuk, akik személyiségükből és meggyőző erejükből adódóan képesek volnának a kétségtelenül éles választási küzdelem megvívására, és a maguk számára sikeres eldöntésére. 23 A politikai pártok aligha fogják nyilvánosan felismerni, hogy az elnök személyének kiválasztásához nem fűződik politikai érdekük. Vö. Szentpéteri: i.m. 124. o.

2014/2.

Kérdéses az is, hogy az egész országra kiterjedő kemény választási harc után a többség által megválasztott államfő képes volna-e azt a visszafogott politikusi szerepet ellátni, amely az Alaptörvény által kialakított tisztségből következik. Nem okozna-e neki elégedetlenséget, illetve frusztrációt azoknak a feladatés hatásköröknek a gyakorlása, amelyek a köztársasági elnök számára jelenleg adottak. Felvethető az is, hogy mennyiben volna képes a nemzet egységét kifejezni és integrációs, valamint reprezentációs feladatát az állam és a társadalom egésze számára ellátni. 25 Nem mindegy tehát, hogy parlamentáris vagy elnöki (félelnöki) rendszerről van-e szó, illetőleg két-, több-, vagy sokpártrendszer működik-e az adott államban. 26 Kukorelli István viszont úgy látja, hogy „[a]z államfő legfőbb funkcióihoz (a többség korlátozása, válságkezelő szerep, kifejezi a nemzet egységét, alkotmányőr) nagy legitimációs munícióra van szükség. Csak ennek birtokában lehet elfogadott »közvetítő«, »hídverő«, »horgonyember«, »a nemzet első polgára«.” Kukorelli: i.m. 65. o. 27 Megjegyzendő azonban, hogy ha a közvetlen államfőválasztást preferáló elképzelések a köztársasági elnök feladat- és hatáskörét is át kívánnák alakítani, vagyis ezt az Alaptörvény szerinti kormányzati rendszer módosításával kötnék egybe, és a félelnöki (szemi-prezidenciális) kormányzati berendezkedés irányá-


szont ennek ellenére az államfőt közvetlenül választanák, akkor egyszerre két szerv – az Országgyűlés és a köztársasági elnök – lenne közvetlenül legitimálva, ami a köztük lévő viszonyban konkurenciához vezethetne, és bizonyos esetekben az egész alkotmányos berendezkedés legitimáltságának válságát eredményezhetné. Ha ugyanis az államfőt a nép közvetlenül választja, akkor ez a megoldás a köztársasági elnököt arra csábíthatná, hogy hatalmát a nép nevében a parlamenttel szemben érvényesítse, és így a parlamentet – saját populista karizmájára hivatkozva – a hatalomgyakorlásból ténylegesen kikapcsolja, vagy legalábbis befolyását számottevően csökkentse.28 A veszély abban rejlene, hogy az államfő a parlamentben kialakult politikai konfliktushelyzetben közvetlenül a néphez fordulna, és így a törvényhozást marginalizálhatná, mert a nép a hatalom egységét az államfőben látná megtestesülni, nem pedig a pártok által fragmentált parlamentben.29 Ez tehát a két – demokratikusan a nép által választott – szerv – a parlament és az államfő – között szinte feloldhatatlan alkotmánykonfliktus lehetőségét horba mutatnának, akkor ez az államfő pozíciójának megerősítését és többletjogosítványokkal történő bővítését is jelentené. Van olyan elképzelés is, amely szerint az „intézmény hatásköre és választási módja között kétségtelenül van összefüggés, ám ezek jól különválasztható és különválasztandó kérdések.” Kukorelli: i.m. 63. o. Más megközelítésben: „a választás módja nem független a köztársasági elnök hatásköreitől, de a közvetlen elnökválasztás összeegyeztethető a parlamentarizmussal.” Csink: i.m. 101. o. 28 Ez a veszély az elnöki rendszerekben is fennáll, különösen, ha a törvényhozás többsége az elnökével ellentétes politikai álláspontot képvisel. „Kinek van ilyen körülmények között inkább joga a nép nevében beszélni: az elnöknek vagy az elnök politikáját opponáló törvényhozói többségnek? Mivel mindketten jól körülhatárolt alternatívák közötti szabad versenyben elnyert szavazatokból származtatják hatalmukat, ez az ellentét mindig lehetséges és időnként drámaian robbanhat ki.” Juan J. Linz: Az elnöki rendszer veszélyei. Politikatudományi Szemle 1992. 1 szám 144. o. 29 A nép által közvetlenül megválasztott köztársasági elnök – az alaptörvényi szabályozásban meghatározottak alapján – aligha korlátozódna pusztán a reprezentációs és integrációs feladatai ellátására, mert a közvetlen választással kapott legitimáltság éppen a politikai aktivitásának növelésére sarkallná, és ez a pártokkal, valamint a parlamenttel való ellentétet fokozná.

2014/2.

9

dozná magában.30 A konfliktuslehetőség önmagában már abból is következne, hogy az Alaptörvény nem szabályozza – és nem is szabályozhatja – pontosan az államfői hatáskörgyakorlás minden elemét, amely így folyamatos vitaforrássá válna. Ezért Magyarországon a köztársasági elnök közvetlen választásának bevezetése nem pusztán a megválasztására vonatkozó szabályok átalakítását indokolná, hanem annak átgondolását is, hogy milyen megoldásokkal volna kiküszöbölhető az államfő és a parlament közötti lehetséges konfliktusok elkerülése, illetve ha ilyenek keletkeznek, ezek feloldása.31

2. Az államfő választási testület általi megbízása A közvetlen és az országgyűlési választás fent vázolt kritikája miatt a szakirodalomban többen amellett érvelnek, hogy a köztársasági elnöknek a megbízását külön erre létrehozott választási szervtől kellene nyernie.32 Véleményük szerint ez a megoldás elvileg alkalmas volna arra, hogy egyrészt a direkt pártpolitikai befolyástól részben mentesítse az államfőválasztást, másrészt nem eredményezne közvetlen – nép általi – legitimáltságot sem, amely a fent vázolt veszély elkerülését eredményezhetné. Bármennyire szimpatikusnak látszik is elsőre ez a megoldás, szintén több problematikus kérdést felvet. Ezek közül az első az, hogy kikből álljon ez a választási szerv. Abban általában egyetértés van, hogy az országgyűlési képviselőknek továbbra is legyen módjuk a köztársasági elnök megválasztásában való közreműködésre. Az viszont már vitatott, hogy mellettük ki kapjon még erre lehetőséget. A parlamenten kívüli politikai erők részvétele ellen szól, hogy ezek nem ren30

„A közvetlenül választott elnök hatásköri vitákba keveredik a miniszterelnökkel, nagyobb hatalomra tartván igényt – nagyobb legitimációja mellé…” Szentpéteri: i.m. 124. o. 31 Megfontolásra volna érdemes az alkotmányos szervek vitájának alkotmánybírósági eldöntése, amely jelenleg pusztán hatásköri vita vagy alkotmányértelmezés keretében lehetséges. E két forma egyike sem alkalmas azonban arra, hogy a hatáskörgyakorlásból eredő konfliktusokat eldöntse. 32 Lásd különösen Ádám: i.m. 72. o., Szentpéteri: i.m. 125. o.


delkeznek valódi társadalmi támogatottsággal, mivel a választások során nem érték el a parlamentbe kerüléshez szükséges többséget. Az elsődlegesen nem politikai irányultságú jelentős érdektömörülések (érdekszervezetek, nemzetiségek, egyházak, a tudományos és kulturális intézmények, más szakmai szervezetek stb.) közreműködése pedig korporatív jellegűvé tenné az elnökválasztást, amely egyébként a politikai szempontokat – az indirekt pártbefolyásokat – sem zárná ki. Ráadásul mindig lennének olyan szerveződések, amelyek jogosan kifogásolnák, hogy ők miért maradtak ki, illetőleg a részvevők nehezményezhetnék, hogy miért csak olyan arányú közreműködési lehetőséget kaptak, mint amit számukra megállapítottak. A kétkamarás parlament általi választás előfeltétele az Országgyűlés átalakítása, amellyel szemben legalább annyi érv hozható fel, mint mellette.33 A helyi – elsősorban a területi – önkormányzatok bekapcsolása sem jelentene megnyugtató megoldást, mert e testületeket is politikai tagoltság jellemzi. A legfontosabb kérdés azonban azzal kapcsolatban merül fel, hogy valamely választási testület általi megbízás mennyiben biztosítja a köztársasági elnök számára a nép általi közvetett legitimáltságot. A népszuverenitás alapelve következtében ugyanis a köztársasági elnök – mint közhatalommal rendelkező alkotmányos szerv – hatalmának és felhatalmazásának a néptől kell erednie, és ezt a népre kell visszavezetnie, vagyis legitimáltságának végső alapját a nép adja.34 Amíg a demokratikus legitimáltság közvetlenül megvalósul a nép általi választásnál, illetve közvetetten az Országgyűlés általi választásnál, addig a választási testület összetételénél ez csak akkor állna fenn, ha annak tagjai a megbízatásukat – közvetlenül vagy közvetve – a néptől nyernék. A különböző szervezetek vagy testületek általi delegálás esetén a választási testület tagjainak a legitimáltsága nem vezethető 33

A második kamara esetében is az egyik legfontosabb kérdés az összetétele. Pusztán az államfőválasztás érdekében nem indokolt második kamarát létrehozni, ehhez elegendő a rendszeres időközönként – az egyes választási alkalmakkor – működő szerv létrehozatala. 34 Ez egyértelműen következik az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdéséből.

2014/2.

10

vissza a népre, és így sérülne a demokratikus legitimáció láncolata. Az ilyen megoldás a köztársasági elnök megválasztásánál nem biztosítaná a közhatalom forrásaként megjelölt nép általi hatalomgyakorlást, és így legitimáltságot sem közvetítene az államfő számára, továbbá a demokratikus köztársaság egyik fontos alkotmányos szervének az ilyen megbízása sértené a nép hatalmának elvét. E probléma csak úgy volna kiküszöbölhető, ha az államfőt megválasztó testületet maga a nép, illetve az Országgyűlés hozná létre, ami lényegében nem különbözne a köztársasági elnök közvetlen – nép általi – vagy közvetett – parlament általi – választásától. A választási szerv összetételének problémája következtében indokoltabbnak tűnik a közvetlen, vagy az Országgyűlés általi közvetett elnökválasztás alkalmazása. Szintén megválaszolandó a jelölés kérdése is,35 vagyis ki lenne jogosult a köztársasági elnöki tisztségre személyi javaslatot tenni.36 A választási szerv ugyanis már csak azok közül választhat, akik jelöltek lettek, így döntése jelentős mértékben behatárolttá válik. Szabályozandó feladat e választási szerv összehívásának és a választási eljárásnak a kérdése is.37 Ezek ugyanis olyan garanciális előírások, amelyek legalább annyira fontosak, mint a választási szerv összetétele és a jelölés lehetősége.

35

Bragyova András szerint a választási szervben a jelöltekről már nem lehetne vitát folytatni, mert a köztársasági elnök nem pártpolitikai tisztséget tölt be, „így a megválasztását közvetlenül megelőző viták nem tennének jót az államfő tekintélyének.” Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995. 61. o. 36 Ha jelölési jogot pl. csak a parlamenti pártok kapnának, a jelöltjeik szintén politikai elkötelezettséget mutatnának fel, de legalábbis ilyen értékelést kapnának. Ha más szerv is kapna jelölési jogot, kérdés, hogy ebben az esetben milyen módon történik a konkrét jelöltek kiválasztása, illetve hogyan kerülhető el jelöltek politikai kötöttsége. 37 Bragyova András azt a javaslatot fogalmazta meg, hogy „[a]z elektori testület egyedül a köztársaság elnökének megválasztására ülne össze és nyilvános vita nélkül, titkos szavazással választhatná meg az államfőt.” Bragyova: i.m. 61. o.


3. A hatályos szabályozási megoldásról A hatályos szabályozási megoldás mellett nemcsak az szól, hogy akár a közvetlen, akár a választási szerv általi megbízási forma alaptörvény-módosítást igényel, és mindkét fenti megoldásnak vannak hátrányai, hanem az is, hogy e két lehetséges megbízási forma Magyarországon valójában sem történelmi, sem politikai érvekkel kellően nem támasztható alá. Azok a félelmek, amelyek a rendszerváltozásakor, illetőleg az ezt követő időszakban a köztársasági elnök megbízásával kapcsolatosan megfogalmazódtak – az átpolitizáltságból, a tisztség súlytalanságából, illetőleg a hiányzó közvetlen legitimáltságból adódó problémák – nem bizonyultak megalapozottnak. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök választására vonatkozó hatályos rendelkezéseken nem lehetne változtatni. Azt azonban igen, hogy e tárgykörben nem tartható országos népszavazás, mert ezt az Alaptörvény – mint az Alaptörvény módosítására irányuló kérdést38 – kizárja. Másrészt figyelembe kell venni azt is, hogy a köztársasági államformából – amelyet az Alaptörvény rögzít39 – az is következik, hogy a tisztséget választással kell betölteni, és a megbízás csak előre megállapított hivatali időre történhet.40 A jelenlegi megbízási forma szabályozása azonban nem tekinthető minden részletében pontosnak. Az alábbi elemzés arra tesz kísérletet, hogy egyrészt értelmezze a köztársasági elnök választására vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket, másrészt feltárja azokat a problémákat, amelyek az alaptörvényi, illetve a további szabályozás

38

Alaptörvény 8. cikk (3) bek. a) pont. „A 24/1999. (VII. 7.) AB határozat és a 2011-es Alaptörvény után pedig kizárt a népszavazás kezdeményezése ebben a kérdésben.” Kukorelli: i.m. 65. o. 39 Alaptörvény B) cikk (2) bek. 40 Ez egyúttal kizárja azt a megoldást is, hogy adott személynek az államfői tisztségre történő megválasztása élethosszig tartó időszakra szóljon, és azt is, hogy egy uralkodó meghatározott ideig töltse be ezt a tisztséget, vagyis bár a megbízatása adott időre szólna, de a tisztség betöltése öröklési vagy családjogon alapulna.

2014/2.

11

kapcsán – garanciális szempontból – megnyugtató megoldást igényelnének.

B) A köztársasági elnök választásának alaptörvényi szabályozása A köztársasági elnök választásáról az Alaptörvény rendelkezik,41 és megállapítja az államfő választásának bizonyos feltételeit, alapvető eljárási szabályait, a választásra – jelölésre és szavazásra – jogosultak körét, illetve a választás és a köztársasági elnök megbízása keletkezésének összefüggéseit. Természetesen az Alaptörvény – mint sok más esetben, itt is – csak a legfontosabb előírásokat rögzíti. Az Alaptörvény utal arra, hogy egyfelől a köztársasági elnök jogállásának részletes szabályait sarkalatos törvény állapíthatja meg,42 másfelől az Országgyűlés házszabályi rendelkezésekben meghatározhatja működésének szabályait és tárgyalási rendjét.43 Ennyiben tehát az alkotmány felhatalmazza az Országgyűlést, hogy az államfő választásának további szabályait törvényi formában megállapíthassa.44

41

Vö. az Alaptörvény 11. és 12. cikkével. Az Alaptörvény 12. cikk (5) bekezdése szerint „[a] köztársasági elnök és a volt köztársasági elnök jogállásának részletes szabályait és javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg.” Ez a törvény a köztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CX. törvény (Kejtv.). 43 „Az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott házszabályi rendelkezésekben állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét.” Alaptörvény 5. cikk (7) bek. 44 A Kejtv. nem tartalmaz a választással kapcsolatos rendelkezéseket. A házszabályi rendelkezések egy részét az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (Ogytv.) tartalmazza. Ennek 44. § (1) bekezdése annyit rögzít, hogy a köztársasági elnököt az Országgyűlés titkos szavazással választja meg. Ezt egyébként az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 3. mondata is rögzíti, ezért ennek törvényi szabályozása felesleges. A házszabályi rendelkezések másik részét az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY. határozat [határozati házszabályi rendelkezés (HHsz.)] tartalmazza, amely azonban az Országgyűlés normatív határozatként csak a parlament működését és tárgyalási rendjét szabályozhatja, az ezeket nem érintő kérdéseket azonban nem. Vö. a 42


Nyilvánvalóan erre nem volna szükség, ha az alaptörvényi előírások teljes egészében – vagyis minden lényeges felmerülő problémára megnyugtató megoldást adva – szabályoznák ezt az intézményt. Elegendő lenne azonban, ha – tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök választása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik – törvény, vagy az eljárási kérdéseket az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló normatív országgyűlési határozat (a határozati házszabályi rendelkezés) mindenre kiterjedően tartalmazná. A fennálló helyzet azonban sok tekintetben nem felel meg ennek a követelménynek, mert a szabályozás több kérdésben nem tekinthető egyértelműnek és világosnak.45 E megoldás – a jogállamiságra és a jogbiztonságra tekintettel – nehezen fogadható el, mivel e rendkívül fontos intézmény regulálása így sok szempontból nem tekinthető korrektnek.

I. A köztársasági elnök Országgyűlés általi választása Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja.46 Ennek következtében a köztársasági elnöki tisztség betöltése – a demokratikus köztársaságok szabályozásának megfelelően – csak korlátozott, ötéves időtartamra lehetséges. Ez megfelel a temporális hatalommegosztás elvének is, mivel az államfői tisztség adott személy által csak meghatározott ideig gyakorolható, ennek letelte után új választásra, egyúttal legitimáltságra van szük9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 162163 45 Korábban a részletesebb – de közel sem megfelelő – rendelkezéseket a Házbizottság egyik állásfoglalása tartalmazta, amely átkerült a HHsz. 4. mellékletébe. A házbizottsági állásfoglalásról lásd a Házbizottság 1998. november 26-án elfogadott, 2005. május 30-án, 2010. június 9-én, és 2012. április 12-én módosított, és 1995. június 1-én, [sic!] 2002. szeptember 26-án, 2006. július 13-án megerősített állásfoglalását, amely „A köztársasági elnök választásának eljárási rendje” címet viselte. http://www.parlament.hu/fotitkar/hazbiz.htm 46 Alaptörvény 10. cikk (1) bek. Az Alaptörvény 1011. cikkéhez fűzött indokolás szerint „[a]z Alaptörvény az államfő egyensúlyozó szerepére tekintettel az Országgyűlés megbízatásánál hosszabb, ötéves hivatali időt határoz meg a köztársasági elnöki tisztségre.”

2014/2.

12

ség. Az ötéves megbízatási idő következtében a köztársasági elnöki tisztség betöltése nem kapcsolódik össze az Országgyűlés megbízatásával: nem kötődik a parlamenti ciklushoz, következésképpen nem függ az Országgyűlés mandátumától, illetve az ebben bekövetkező változástól.47 Az idézett alaptörvényi rendelkezésből az államfői tisztség betöltésére vonatkozóan az alábbi következtetések adódnak. a) A köztársasági elnöki tisztség betöltése választással történik. A választás48 – mint megbízási mód és forma – kizár minden más megbízatás-keletkeztetési megoldást, azaz a köztársasági elnöki tisztség nem tölthető be sem kinevezéssel, sem hivatalból, sem örökletes úton stb., hanem csak az Országgyűlés – mint testületi szerv – általi választással, mégpedig az Alaptörvényben megállapított szabályok szerint. Ahogy ezt az Alaptörvény 11. cikk (1)-(3) bekezdése meg is erősíti, a köztársasági elnök választása két részből – jelölésből (ami ajánlással történik), és szavazásból, vagyis a jelöltek közüli kiválasztásból, a tényleges döntéshozatalból – áll. A jelölés funkciója itt is annak előzetes meghatározása, hogy kire lehet 47 Az Alkotmánybíróság szerint az országgyűlési (kormányzati) ciklusnál hosszabb időtartamú megbízatás meghatározása kétségkívül összefüggésben áll a stabilitás követelményével, annak biztosításával. A parlamenti ciklusokon átívelő megbízatási időtartam a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat. 7/2004. (III. 24.) AB határozat. ABH 2004. 98, 117 48 A választás technikai értelemben általában két részből – jelölésből és szavazásból – áll. Ontológiai értelemben a választás tényleges kiválasztást, valamint választási szabadságot jelent. A tényleges kiválasztás akkor valósulhat meg, ha annál több alternatíva (jelölt) állhat rendelkezésre, mint ahányat választani lehet. A választási szabadságot pedig két összetevő alapján lehet értékelni. Egyrészt a javaslattételben (jelölésben) megnyilvánuló szabadsággal, ami biztosítja, hogy akadálytalanul lehessen alternatívát (jelöltet) állítani, másrészt a döntésben (a szavazatleadásban) megnyilvánuló szabadsággal, ami kényszer nélküli, saját akarat-elhatározáson alapuló lehetőséget jelent az alternatívák közüli érdemi választásra vonatkozóan. Vö. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest– Pécs 2009. 214. o.


majd egyáltalán a szavazatot leadni, azaz behatárolja a szavazás – a kiválasztás – lehetőségét. Ezért garanciális kérdés, hogy kinek, milyen formában van lehetősége az államfői tisztség betöltésére személyi javaslatot tenni. Az Alaptörvény meghatározza a jelölésre jogosultak körét, és a jelöltté válás feltételeit: „[a] jelölés érvényességéhez az országgyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges.”49 E rendelkezésből következik, hogy az ajánlás és a jelölés nem teljesen azonos: az előbbi az egyes képviselők általi aktus, amelyből a képviselők legalább egyötödének ajánlása keletkezteti a jelölést.50 Az ajánlás tehát egyéni képviselői jog, míg a jelölés sajátos kollektív jogként is felfogható, mert az ajánlások csak meghatározott számú képviselő – legalább a képviselők egyötöde – esetében – vagyis együttesen (kollektíven) gyakorolva – eredményez jelölést.51 Így ajánlási és jelölési joga csak az Országgyűlés tagjainak, azaz a parlamenti képviselőknek van, más ilyen jogosítvánnyal az alaptörvényi szabályozás szerint nem rendelkezik. Az nem kizárt, hogy az országgyűlési képviselők számára más – pl. parlamenten kívül párt, civil szervezet vagy akár természetes személy – személyi javaslatot tegyen, de e személyi javaslatból csak akkor lesz jelölt, ha ezt az országgyűlési képviselők legalább egyötöde ajánlja.52 Az „országgyűlési képviselők legalább egyötöde” kitétel kö49 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 2. mondat. A korábbi Alkotmány szerint a jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának írásbeli ajánlására volt szükség [Alk. 29/B. § (1) bek. 2. mondat]. „A képviselők száma helyett az arányuk rögzítésével az alkotmányozó kevésbé köti magát a jövőre nézve, hiszen így a képviselők számának változásához nem kell hozzáigazítani majd az Alaptörvény szövegét.” Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest 2011. 250. o. 50 Vö. Kovács: i.m. 983. o. 51 Vö. Szente Zoltán: Az Országgyűlés. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 846. o. 52 Természetesen az is elképzelhető volna, hogy a jelölésre ne a képviselők legyenek jogosultak, hanem erre más formában – akár más szervek, akár a választópolgárok általi jelöléssel – kerüljön sor, még akkor is, ha a köztársasági elnököt az Országgyűlés választja. A hatályos alaptörvényi szabályozás azonban ezt a megoldást jelenleg kizárja.

2014/2.

13

vetkeztében az ajánlás és a jelölés nincs képviselőcsoporthoz kötve, tehát nem frakciós jog, de a parlamenti politikai tagoltság és a frakciófegyelem következtében nyilvánvaló, hogy ezt a képviselők politikai orientációjuknak megfelelően gyakorolják.53 A jelölés érvényességének az „országgyűlési képviselők legalább egyötöde” általi ajánlás formájában történő meghatározása felveti, hogy ezt az Országgyűlés összlétszámához (199 fő), vagy a ténylegesen betöltött képviselői helyek számához viszonyítva kell-e érteni. Mivel az országgyűlési képviselők egyötödéről van szó, és nem az Országgyűlés összlétszámáról, ezért az egyötöd kiszámításánál a ténylegesen betöltött képviselői helyek vehetők figyelembe.54 E szabályozási megoldás lehetővé teszi a többes jelölést, de a szavazásnak nem akadálya, ha csak egyetlen jelölt ajánlására kerül sor. Ha viszont nincs egyetlen jelölt sem, akkor a szavazást sem lehet megtartani, mert nincs kire leadni a szavazatot. Fontos korlátot jelent az az előírás, hogy „[m]inden országgyűlési képviselő egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen.”55 E rendelkezés határt szab a képviselők ajánlási lehetőségének, és szankcionálja a többszöri ajánlást.56 b) A köztársasági elnök választására csak és kizárólag az Országgyűlés jogosult, más szerv ebben nem vehet részt, és az Országgyűlés e jogkörében nem is helyettesíthető. Az Országgyű53

Több frakció közösen is jelölhet köztársasági elnököt, illetve elvileg a képviselők „vegyesen” – frakciók között „átjárással” is jelölhetnek. Ez utóbbinak azonban – a politikai realitásokra tekintettel – nincs nagy valószínűsége. 54 Függetlenül attól, hogy a képviselő részt vesz-e az Országgyűlés munkájában, vagy ebben pl. betegsége akadályozza. 55 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 4. és 5. mondat. E rendelkezések biztosítják egyfelől azt, hogy az országgyűlési képviselők ne élhessenek vissza az ajánlási joggal, másfelől pedig azt, hogy a köztársaságielnökjelöltek száma korlátozott legyen. Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 56 „Az ajánlással a képviselő tehát elveszti a jogát arra, hogy (további) ajánlást adjon.” Kovács: A köztársasági elnök. 983. o.


lés a köztársasági elnök megválasztásával választási funkcióját gyakorolja,57 amelyet az Alaptörvény kizárólagos parlamenti hatáskör formájában rögzít. Ezt támasztja alá az az alaptörvényi rendelkezés is, amelyik az Országgyűlés jogkörének felsorolásában külön nevesíti a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó jogosultságot (kötelezettséget).58 Az Országgyűlés általi választás következtében a köztársasági elnök által gyakorolható közhatalmi jogosítványok demokratikus legitimációját is a parlament – közvetett formában – biztosítja. Az Országgyűlés általi választás következménye az is, hogy a köztársasági elnöki tisztséget betöltő személyről való döntés a parlamenti erőviszonyok – pontosabban többségi viszonyok – következtében alakul ki.59 A jelenlegi megoldás – a később részletesen tárgyalandó kétharmados szabály ellenére – a parlamenti többségi viszonyokhoz kapcsolja az államfőt, mert bár elvileg működhet a minősített többségre vonatkozó szabály, de az eljárás sajátosságának következtében a megválasztáshoz az egyszerű többség is elegendő.60 c) Az alaptörvényi szabályozás szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre vá57

A választási funkció szerint a parlamentnek az államélet működéséhez nélkülözhetetlen tisztségek betöltéséről is határoznia kell, ezért az Alaptörvény által megállapított keretek között jogosult ilyen irányú döntéseket hozni. Vö. Petrétei: Az alkotmányos demokrácia… 311. o. 58 Vö. az Alaptörvény 1. cikk (2) bek. e) pontjával. 59 „Az Alaptörvény olyan kétfordulós szavazási eljárást határoz meg, amely egyrészt a folyamatos államfői hatalomgyakorlás érdekében legfeljebb két nap alatt befejezni rendeli az eljárást, másrészt lehetővé teszi a szélesebb támogatottsággal rendelkező jelölt azonnali, illetve a többségi támogatással rendelkező jelölt második szavazási fordulóban történő megválasztását.” Az Alaptörvény 11-12. cikkéhez fűzött indokolás. 60 Ez egyben azzal a következménnyel is jár, hogy az államfő politikai önállóságának – és a népnek ebbe az önállóságba vetett bizalma – esélyét csak szűk körben engedi érvényesülni. Ez a legfőbb indoka annak, hogy a szakirodalomban a parlament általi választással szemben más választási lehetőséget vetettek fel. Lásd erről az A) II. pontot.

2014/2.

14

lasztja. Ez – a nyelvtani értelmezés alapján – azt jelenti, hogy a megbízatási idő kezdete a megválasztás ténye, mivel döntően e tény keletkezteti (konstituálja) a megbízatását. A köztársasági elnök a tisztségét azonban csak akkor gyakorolhatja, ha hivatalba lép. Ennek idejét és feltételét – két esetre vonatkozóan – az Alaptörvény állapítja meg.61 - Egyrészt úgy, hogy a megválasztott köztársasági elnök a „korábbi köztársasági elnök megbízatásának lejártakor” léphet hivatalba. Amíg tehát a korábbi elnök hivatalban van, addig az új államfő nem léphet a helyére, nem gyakorolhatja az államfői feladat- és hatásköröket, meg kell várnia a korábbi köztársasági elnök hivatali idejének befejeződését, mert az Alaptörvény 10. cikk (1) bekezdése az ő számára szintén garantálja az öt év elteltét, mint megbízatásának időtartamát. - Másrészt az Alaptörvény azt is rögzíti, hogy a megválasztott köztársasági elnök „a megbízatás idő előtti megszűnése esetén a választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon” lép hivatalba. Mindkét esetben feltétel azonban, hogy az újonnan megválasztott köztársasági elnök az Országgyűlés előtt – vagyis a parlament plenáris ülésén62 – „hivatalba lépését megelőzően” esküt tegyen,63 mert – mint az Országgyűlés által megválasztott személynek (közjogi tisztségviselőnek) – az Országgyűlés előtt esküt vagy fogadalmat kell tennie,64 és erről okmányt kell aláírnia,65 tehát ezek esküjének 61

Alaptörvény 11. cikk (6) bek. E rendelkezésből az is következik, hogy a köztársasági elnök más szerv vagy személy előtt érvényesen nem tehet esküt. 63 Alaptörvény 11. cikk (6) bek. 64 Vö. az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló 2008. évi XXVII. törvény 1. §ával. Bár az Alaptörvény az eskütételt írja elő, a törvény – a lelkiismereti meggyőződésre tekintettel – lehetővé teszi a fogadalom letételét is. 65 2008. évi XXVII. törvény 1. § (2) bek. A korábbi Házszabály úgy rendelkezett, hogy a köztársasági elnök a megválasztása után az Országgyűlés előtt esküt tesz, és aláírja az esküokmányt [Hsz. 132. § (5) bek.]. E rendelkezést azonban az Alkotmánybíróság – mivel a Házszabály 132. § (5) bekezdése olyan kérdéskörben szabályozott, amely nem tartozik az Országgyűlés működése, illetve tárgyalási rendje körébe, 62


lényeges kellékei.66 A köztársasági elnök eskütételi kötelezettsége így az Alaptörvényen – és ezzel összhangban törvényen – alapul, amelyet az esküszöveg elmondásával és az esküokmány aláírásával teljesíti.67 E rendelkezések alapján arra lehet következtetni, hogy a köztársasági elnöki tisztség betöltésének létrejötte a következő elemek teljesülésével történik: szükséges hozzá a megválasztás ténye, az eskü letétele és a hivatalba lépés. Az államfő megbízatását tehát a megválasztás ténye keletkezteti, de tisztsége gyakorlása csak akkor válik lehetővé, ha esküt tesz és hivatalba lép. Az eskütétel elmaradásának következményét – és ezzel a hivatalba lépés feltételének elmulasztását – azonban a köztársasági elnök esetében sem az Alaptörvény, sem törvény nem szabályozza pontosan, mert nem kellően tisztázza, hogy milyen összefüggés van a megváés ezzel a Házszabály túlterjeszkedett a korábbi Alkotmány 24. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazáson – alkotmányellenessé nyilvánította és megsemmisítette. 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 162-163 66 Mind az eskü szövege, mind az eskütétel eljárási szabályai (az elmondás és az okmány aláírása). Kovács: A köztársasági elnök. 998. o. Az esküokmány nincs ellenjegyzéshez kötve, ez az Alaptörvény 9. cikk (5) bekezdéséből nem is következik. Megjegyzendő azonban, hogy az 1946. évi I. törvény 7. §-a a következő rendelkezést tartalmazta: „A köztársasági elnök megválasztásáról és esküjének, illetőleg fogadalmának letételéről jegyzőkönyvet kell készíteni. Ezt a jegyzőkönyvet a köztársasági elnök is aláírja; aláírását a miniszterelnök ellenjegyzi. A jegyzőkönyvet a hivatalos lapban közzé kell tenni.” 67 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 162. Az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy az 1946. évi I. törvény, amely a köztársasági elnök eskü-, illetve fogadalom-tételi kötelezettségéről rendelkezett, az államfői eskü, illetve fogadalom szövegét is szabályozta. Az Alkotmány [és az Alaptörvény] – ellentétben a magyar közjogi hagyományokkal és más európai államok alkotmányával – csupán a köztársasági elnök eskütételi kötelezettségéről rendelkezik, az eskü szövegéről nem. ABH 2008. 156, 162. Kovács Virág megjegyzése szerint „nem méltó, ha az esküszöveg egy egyszerű törvényben kap helyet”. Kovács Virág: A köztársasági elnöki intézmény az Alaptörvényben. In: Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. II. kötet (Szerk. Drinóczi Tímea – Jakab András) PPKE JÁK – PTE ÁJK, Budapest-Pécs 2013. 286. o. Ráadásul az eskü szövege nem speciálisan a köztársasági elnök által leteendő eskü, mert az Országgyűlés által választott valamennyi közjogi tisztségviselőnek ugyanezt az esküt kell elmondania. Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 999. o.

2014/2.

15

lasztás ténye, az eskütétel és a hivatalba lépés között.68 Az alaptörvényi szabályozásból egyértelműen következik, hogy a megválasztás önmagában még nem eredményezi a köztársasági elnöki tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörök gyakorlását, ez csak a hivatalba lépéssel valósulhat meg.69 Mivel ennek feltétele az eskü, 68

Az eskü letételének elmulasztására a korábbi Házszabály a 8. § (4) bekezdésének előírásait rendelte megfelelően alkalmazni. Eszerint „[a] képviselő az eskü letételéig és az esküokmány aláírásáig – az alakuló ülés megtartásával szükségszerűen együttjáró feladatok elvégzésének kivételével – nem vehet részt az Országgyűlés munkájában; tiszteletdíjra és költségtérítésre csak akkor jogosult – visszamenőleg is –, illetőleg kedvezményt akkor vehet igénybe, miután esküt tett.” E rendelkezés értelmezéséből arra a következtetésre lehetett jutni, hogy a köztársasági elnök a hivatalba lépése előtt nem gyakorolhatja feladat- és hatáskörét, mivel ehhez az eskü letétele szükséges. Az idézett házszabályi előírásból az is következett, hogy az államfő tiszteletdíjra és költségtérítésre csak akkor jogosult – visszamenőleg is –, illetőleg kedvezményt akkor vehet igénybe, miután esküt tett. E házszabályi rendelkezés azonban – amely az országgyűlési képviselőkre továbbra is hatályos – az alkotmánybírósági megsemmisítés következtében – a köztársasági elnökre már nem alkalmazható, helyette azonban nem született más szabályozás. 69 Az Alaptörvény szerint a hivatalba lépésnek nem minden közjogi tisztségviselő esetben feltétele az eskü letétele. Az Alaptörvény 16. cikk (4) bekezdésének 2. mondata szerint a miniszterelnök a megválasztásával hivatalba lép, 16. cikk (7) bekezdés 2. mondata pedig úgy rendelkezik, hogy a miniszter a kinevezésében megjelölt időpontban, ennek hiányában a kinevezésével lép hivatalba. A (8) bekezdés alapján a Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A (9) bekezdés ugyan kimondja, hogy a Kormány tagja az Országgyűlés előtt esküt tesz, de ennek időpontját nem határozza meg. Az eskütétel időpontjáról a 2008. évi XXVII. törvény rendelkezik, és eszerint az eskütételt a közjogi tisztségviselőnek a megválasztását követően kell az Országgyűlés előtt letennie, de hogy pontosan mikor és meddig teheti meg, a törvény nem állapítja meg. A kormánytagok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 41. § (2) bekezdése sem határozza meg az eskütétel pontos idejét, pusztán annyit rögzít, hogy „[a] kinevezett miniszter az Országgyűlés előtt az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló törvény szerinti szöveggel esküt tesz.” E rendelkezésekből arra a következtetésre lehet jutni, hogy a Kormány – amely a miniszterek kinevezésével alakul meg – akkor is létrejön, ha a miniszterek még nem tesznek esküt. Az Alaptörvény és a hivatkozott törvények szintén nem rendelkeznek a kormánytagok eskütételi kötelezettsége elmulasztásának jogkövetkezményéről.


ezért letétele nélkül az elnök nem léphet hivatalba,70 nem gyakorolhatja feladat- és hatáskörét, és nem jogosult a számára biztosított juttatásokra sem.71 Nem egyértelmű azonban, hogy az eskütételre mikor kerül sor: nyilvánvaló, hogy ez csak a megválasztás után és a hivatalba lépés előtt történhet. Ebből következik, hogy a köztársasági elnök a megválasztás eredményének hivatalos megállapítását követően azonnal esküt tehet,72 de ez nem kötelező a számára.73 Mivel az új köztársasági elnöknek a korábbi államfő megbízatása megszűnése után kell hivatalba lépnie, ezért az esküt eddig le kell tennie. Ha pedig a korábbi köztársasági elnök megbízatása a megbízatási idejének lejárta előtt szűnik meg, az új elnök a választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalba, ezért az eskü letételére a megválasztása és a hivatalba lépése közötti időtartam alatt van lehetősége: eddig az időpontig – közjogi joghátrány nélkül – bármikor esküt tehet.74 Ha viszont az új köztársasági elnök az esküt – valamilyen oknál fogva – az adott időintervallumban mégsem teszi le, akkor nem léphet hivatalba, és helyette az államfői tisztséget az Országgyűlés elnöke – helyettesítő jogkörben, de teljes feladat- és hatáskörrel – gyakorolja. Az Alaptörvény ugyanis úgy rendelkezik, hogy a köztársasági elnök megbízatásának megszűnése esetén az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és 70 Az Alkotmánybíróság szerint „[a]z eskütételi kötelezettség az adott tisztség betöltésének feltétele, így az eskütétel elmulasztása az adott hivatal betöltésére van kihatással.” 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 162 71 A Kejtv. azonban a hivatalba lépés kérdését nem szabályozza, kivéve az összeférhetetlenség megszüntetése szempontjából. Ez azért is furcsa, mert a köztársasági elnök jogállásának szabályozását a megbízatás megszűnésével összefüggésben részletezi, a jogállás keletkezéséről azonban nem szól. 72 Az Alkotmánybíróság szerint az eskütétel hagyományosan a választást lezáró ünnepélyes aktus, az eskü letételének elmulasztása viszont súlyos jogkövetkezményekkel jár. 14/2008. (II. 26.) AB határozat. ABH 2008. 190, 195 73 Előfordulhat – bár erre eddig nem volt példa –, hogy a megválasztott jelölt nem tud jelen lenni a hivatalos eredmény kihirdetésénél, és így közvetlenül ezután nem tudja az esküt letenni. 74 Csink: i.m. 92. o.

2014/2.

16

hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja.75 Felvetődik azonban a kérdés, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a megadott időtartam alatt eskütételi kötelezettségének nem tesz eleget, azaz nem léphet hivatalba, akkor ezt miként kell értékelni. A szakirodalomban az a nézet az uralkodó, hogy ha a köztársasági elnök nem tesz esküt addig, amíg az Alaptörvény szerint hivatalba kellene lépnie, ezt később sem pótolhatja.76 Ameddig tehát az esküt nem teszi le, addig megbízatása el sem kezdődik, vagyis az eskütétel elmulasztása esetében a megbízatás még létre sem jött, továbbá az eskütételi kötelezettség nem teljesítése esetén lényegtelen, hogy arra a megválasztott köztársasági elnök önhibájából vagy azon kívül álló okból nem kerül sor.77 Ezt az álláspontot – bármennyire tetszetős is – az alkotmányi szabályozás nem támasztja alá. Az Alaptörvény nem mondja ki, hogy az eskü letétele a tisztség betöltésének konstitutív feltétele volna, mert különben a megválasztást érvényteleníti,78 sem pedig azt, hogy az eskü elmaradása a tisztség betöltésének megszűnését eredményezi.79 Pusztán annyit rögzít, hogy az államfő hivatalba lépésének feltétele az eskü letétele, ezt a hivatalba lépéshez teljesíteni kell, azaz ennek elmaradása megakadályozza a hivatalba lépést, de a megválasztás tényét – mint konstitutív aktust – nem teszi meg nem történtté. Az eskü letételének – mint deklaratív aktusnak – az elmaradása pusztán annyi joghatással jár, hogy a megválasztott köztársasági elnök nem gyakorolhatja az e tisztséghez kapcsolt feladat- és hatásköröket, mert még nem lépett hivatalba.80 Az esküből azonban nem vezethetők le a köztársasági elnök jogai és kötelességei: ezek 75

Vö. az Alaptörvény 14. cikk (1) bekezdésével. Csink: i.m. 92. o. 77 Kovács: A köztársasági elnök 999. o. 78 A megválasztás érvényessége nem az eskü letételétől függ, hanem a választás Alaptörvényben megállapított szabályainak betartásától, az ott megállapított feltételek teljesítésétől. 79 Az Alaptörvény 12. cikk (3) bekezdése taxatíve felsorolja a megbízatás megszűnésének eseteit, és ezek között az eskü letételének elmulasztása – mint megbízatást megszüntető ok – nem szerepel. 80 A deklaratív aktus elmulasztása is eredményezhet jogvesztést, de ezt kifejezetten elő kellene írni. 76


nem az eskühöz, hanem a tisztséghez kapcsolódnak, és a hivatalba lépéssel válnak gyakorolhatóvá. Az eskü letétele nem határozza meg a hivatalba lépés időpontját sem, mert az eskütétel önmagában még nem eredményezi a hivatalba lépést,81 ezt az Alaptörvény ugyanis pontosan megállapítja. Az eskü tehát felfüggesztő feltételként értelmezhető a megbízatás keletkezésénél annyiban, amennyiben a megbízatás kezdő időpontjának a hivatalba lépés minősül, de elmaradása esetére az Alaptörvény nem tartalmaz rendelkezést, és nem szabályozza azt a kérdést sem, hogy mi történik akkor, ha a köztársasági elnök a hivatalba lépés megadott időpontjáig nem tesz esküt.82 Másként megfogalmazva a problémát: a hivatalba lépés adott időpontban történő elmaradása negligálhatja-e a megválasztás tényét, vagyis a tisztség valóban betöltetlennek minősül-e, vagy csak arról van szó, hogy a megválasztott államfő az eskü letételéig még nem tudja elfoglalni a hivatalát. Ha az első változat volna a helyes, akkor az Alaptörvénynek egyértelműen rögzíteni kellene, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a hivatalba lépéséig az eskü letételét elmulasztja, megbízatása megszűnik.83 Ilyen rendelkezés azonban az Alaptörvényben nem található. E nélkül viszont a megválasztást nem lehet figyelmen kívül hagyni, mert ez azt jelentené, hogy a köztársasági elnök megbízatásának olyan új megszűnési oka volna, amelyet az Alaptörvény nem tartalmaz.84 Ha viszont a tisztség betöltése a megválasztás mellett a hivatali eskü letételével keletkezik, akkor az Alaptörvénynek ezt egyértelműen meg kellene határoznia, mert az eskü ennek hiányában 81

Az eskü letételének időpontja ebből a szempontból nem releváns, mert ez bekövetkezhet közvetlenül a megválasztás után, de ez nem eredményezi az azonnali hivatalba lépést. 82 Csupán annyit rögzít, hogy az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja. Alaptörvény 14. cikk (1) bek. 83 Pl. a cseh alkotmány 60. cikke egyértelműen fogalmaz: „Ha a Köztársasági Elnök megtagadja az eskü letételét, vagy az esküt fenntartással teszi le, meg nem választottnak kell tekinteni.” 84 Az Alaptörvény ilyen értelmezése a szövegkötöttségtől jelentős mértékben függetlenedne.

2014/2.

17

nem lehet a megbízatás keletkezésének konstitutív feltétele.85 Ha a tisztség betöltését a választás önmagában eredményezi, amely azonban nem jelenti a hivatalba lépést, akkor az eskü elmaradását – tekintettel az Alaptörvényben megfogalmazott megbízatás megszűnésének okaira – úgy kell értékelni, hogy bár az államfői tisztség betöltésre került, de a köztársasági elnök feladat- és hatáskörét nem képes gyakorolni.86 Ennél az értelmezésnél az államfői tisztség betöltött ugyan, tehát van megválasztott köztársasági elnök, de egyfelől „képtelen feladatainak ellátására”, mert eskütétel hiányában nem léphet hivatalba, másfelől pedig okot adhat a tisztségtől való megfosztásra, ha az Alaptörvényt – az előírt eskütételi kötelezettségét – szándékosan megsérti.87 Az utóbbi esetben ezért a megválasztott 85 Ebben az esetben is rendelkezni kellene azonban arról, hogy a megválasztást – az eskü letételének hiányában – miként kell értékelni. Pl. a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 22. §-a írja elő a bíró eskütételi kötelezettségét, és ha a bíró a bírói esküt a törvényben megállapított határidőn belül nem tette le, a bírót fel kell menteni [90. § d) pont]. A bírói tisztség betöltése tehát a kinevezéssel megtörténik, az eskü nem a kinevezés, hanem a tevékenység megkezdésének feltétele, és elmaradása a tisztségből történő felmentési ok. A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény 16. § (2) bekezdése szerint az ügyész szintén eskütételre kötelezett, és ha az ügyész az esküt a megadott időben nem teszi le, ügyészi szolgálati viszonya megszűnik. Az eskü tehát ebben az esetben sem a tisztség betöltésének feltétele, hanem elmaradása a megbízatás megszűnésének – törvény erejénél fogva bekövetkező – egyik oka. Az országgyűlési képviselők esetében pedig az eskü elmaradása szintén nem szünteti meg a megválasztás tényét, hanem csak az Országgyűlés munkájában való részvételt és a juttatások igénybevételét akadályozza meg. A képviselői megbízatás csak akkor szűnik meg, ha a képviselő egy éven keresztül nem vesz részt az Országgyűlés munkájában [Alaptörvény 4. cikk (3) bek. f) pont], de ez sem jelent automatikus megszűnési okot. Vö. az Alaptörvény 4. cikk (4) bekezdésével. 86 Hasonló a helyzet ahhoz, amikor a köztársasági elnök a Kejtv.-ben előírt vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét elmulasztja: „A vagyonnyilatkozattétel elmulasztása esetén – a vagyonnyilatkozat benyújtásáig – a köztársasági elnök tisztségét nem gyakorolhatja, javadalmazásban nem részesül.” Kejtv. 6. § (3) bek. 87 A szándékosság miatt azonban csak akkor, ha eskütételi kötelezettségének önhibájából nem tesz eleget.


köztársasági elnökkel szemben – ha hivatalba lépéséig eskütételi kötelezettségének önhibájából nem tett eleget – közjogi felelősségre vonás kezdeményezhető. Az előbbi esetben pedig a kialakult helyzetet úgy kell tekinteni, hogy a köztársasági elnök kilencven napot meghaladó időn át képtelen feladatköreinek ellátására, ezért az erre irányadó szabályok szerint a megbízatása megszűnhet. Ebből az értelmezésből az is következik, hogy ha az elnök az esküt önhibáján kívüli okból nem tette le, ezt kilencven napig még pótolhatja,88 és így hivatalba léphet.89 Az egyértelmű szabályozás érdekében az Alaptörvénynek rögzítenie kellene,90 hogy a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja, de megbízatását a hivatalba lépésének időpontjától kezdődően kell számítani91 – függetlenül attól, hogy a meghatározott időpontban ténylegesen hivatalba lépett-e – és ha a hivatalba lépésre előírt határidőn belül az

88 A pótlás lehetőségéről azonban az Országgyűlés dönt, mert a parlament maga állapítja meg napirendjét. 89 Ez méltányolandó is, különösen akkor, ha az elődje megbízatási ideje idő előtt szűnik meg. Ilyenkor ugyanis az Országgyűlés – amelynek harminc napon belül kell új államfőt választania – ezt a választást akár az utolsó napon teljesítheti, és ehhez képest a megválasztott köztársasági elnöknek nyolc napon belül kellene esküt tennie, amelynek – pl. betegsége vagy más önhibáján kívüli ok miatt – nem biztos, hogy képes eleget tenni. Az eskü önhibán kívüli elmulasztásának pótlása arra tekintettel is indokolt, hogy a köztársasági elnöknek az Országgyűlés előtt kell esküt tennie. Előfordulhat azonban, hogy az Országgyűlés azt megelőzően feloszlatja magát, mielőtt a megválasztott köztársasági elnök letehetné az esküt. 90 Mintaként szolgálhatna pl. a cseh alkotmány 55. cikke, amely szerint „[a] Köztársasági Elnök eskü letételével foglalja el hivatalát. A Köztársasági Elnök megbízatása öt évig tart, és az eskü letételének napján kezdődik.” A lengyel alkotmány 128. cikk (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy „[a] köztársasági elnök megbízatási ideje hivatalának elfoglalásával kezdődik. 91 Ha a megbízatás a megválasztás tényétől kezdődően számítandó, akkor előfordulhat az a helyzet, hogy a megbízatási idő – ami öt évre szól – anélkül telik, hogy a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit gyakorolhatná, mivel még nem tett esküt, és nem lépett hivatalba.

2014/2.

18

esküt – bármely okból – nem teszi le, megbízatása megszűnik.92 d) Az alaptörvényi szabályozás alapján az viszont kétséget kizáróan megállapítható, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a megkövetelt esküt letette, a meghatározott időpontban automatikusan hivatalba léphet, mivel számára nincs más tartalmi vagy formai feltétel meghatározva, azaz hivatalba lépése ex lege constitutionali bekövetkezik, függetlenül attól, hogy egyébként képes-e feladatés hatáskörei gyakorlására.93 A hivatalba lépés alkalmából tartott beiktatási ceremónia ünnepélyes aktus, ennek elmaradása, vagy a hivatalba lépéshez képest későbbi időpontban történő megtartása a hivatalba lépésre nézve nem releváns, nincs joghatása. e) A köztársasági elnök megbízatási idejének meghosszabbítását az Alaptörvény nem teszi lehetővé. Ha az Országgyűlés feloszlott vagy a köztársasági elnök feloszlatta, és a köztársasági elnök öt évre szóló megbízatási ideje akkor telik le, amikor még az új Országgyűlés nem alakult meg, vagy ha az államfő megbízatása rendkívüli vagy szükségállapot idején jár le, akkor a köztársasági elnök helyettesítésére vonatkozó szabályt kell alkalmazni: a köztársasági elnök megbízatásának megszűnése esetén az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja.94 92 Amíg azonban ilyen rendelkezés nincs az Alaptörvényben, addig az eskü a tisztség betöltésének nem konstitutív feltétele, és az eskü elmaradása önmagában nem szünteti meg a megválasztás tényét. 93 Erre tekintettel is eltúlzottnak tűnik az Alaptörvény olyan értelmezése, amely az eskünek – a megválasztás tényéhez képest – sokkal erősebb konstitutív feltételt tulajdonít. Ha a hivatalba lépés független attól, hogy az államfő képes-e feladat- és hatáskörei tényleges gyakorlására, akkor az eskü letételének miért van olyan jelentősége, hogy ennek hiányában a megválasztást negligálni kellene. 94 Alaptörvény 14. cikk (1) bek. Az Országgyűlés elnöke e helyettesítési feladatának mindaddig eleget tehet, amíg az új Országgyűlés meg nem alakul, mert csak az alakuló üléssel – amelyen meg kell választani az új Országgyűlés elnökét – szűnik meg a megbízatása [„Az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik, és a következő Országgyűlés alakuló üléséig tart.” Alaptörvény 3. cikk (1) bek. 1. mondat].


II. A köztársasági elnök választásának alaptörvényi feltételei 1. A választhatóság szabályozása95 a) Az Alaptörvény szerint „[k]öztársasági elnökké megválasztható bármely magyar állampolgár, aki a harmincötödik életévét betöltötte.”96 E rendelkezés tehát elvileg két együttes feltételt szab a köztársasági elnöki tisztség betöltéséhez. - Az első a magyar állampolgárság megléte. Az Alaptörvény egyértelművé teszi, hogy köztársasági elnökké kizárólag magyar állampolgár választható meg.97 Az állampolgárság megléte a megválasztás feltétele, a jelölésé azonban – legalábbis a nyelvtani értelmezés szerint – még nem.98 Az állampolgárság egyenlőségének elve alapján az állampolgárság meglétének ténye elegendő, és az állampolgárság nem függ attól, hogy ez mikor és milyen módon jött létre, vagyis mennyi ideje rendelkezik magyar állampol95

A választhatóság kapcsán előkérdésként tisztázandó, hogy ez mennyiben hozható összefüggésbe az országgyűlési képviselők megválasztására vonatkozó szabályokkal. Az Alkotmánybíróság szerint az Országgyűlés által megválasztandó egyes közjogi tisztségviselőkre nem az Alkotmány 71. §-a [értelemszerűen az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése] az irányadó. Vö. a 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 165 96 Alaptörvény 10. cikk (2) bek. 97 A köztársasági elnöknek – mint államfőnek, és mint a nemzet egysége kifejezőjének – funkciója is indokolja, hogy e tisztséget olyan személy töltse be, aki a magyar állammal szoros kötelékben áll. Az Alaptörvény 10-11. cikkéhez fűzött indokolás szerint „[a] köztársasági elnöknek a nemzet egységét kifejező szerepe indokolttá teszi, hogy e tisztséget csak magyar állampolgár tölthesse be.” 98 Az Alaptörvény a 10. cikk (2) bekezdésében egyfelől „megválaszthatóságról” rendelkezik, vagyis a megválaszthatóságot a szavazás – és nem a jelölés – jelenti, másfelől a 11. cikk (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a „köztársasági elnök választását jelölés előzi meg,” amiből az is következik, hogy a jelölést a megválasztás előtti szakasznak tekinti. Eme értelmezés mellett szól az is, hogy ha a jelölt állampolgársága vitatott, akkor a szavazásig a szükséges igazolással [a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (Ápt.) 10. §] ez tisztázható.

2014/2.

19

gársággal,99 illetve a magyar állampolgárságát keletkezéssel vagy megszerzéssel nyerte-e el.100 A magyar állampolgárságról szóló törvény szerint ugyanis a magyar állampolgárok között az állampolgárság keletkezésének, illetőleg megszerzésének jogcíme alapján különbséget tenni nem lehet.101 Nem kizáró feltétel az sem, ha a köztársasági elnökké megválasztandó személy a magyar mellett más állampolgársággal is rendelkezik, azaz kettős (vagy többes) állampolgár.102 - A második feltétel a meghatározott életkor betöltése. Az Alaptörvény a 35. életév betöltését szintén a megválasztásnál követeli meg: köztársasági elnökké az a magyar állampolgár választható meg, aki ezt az életkort betöltötte. Eszerint a jelölésnek még nem feltétele a 35. életév betöltése, csak a megválasztásnak, vagyis ezt a választás napjáig – az országgyűlési szavazásig – kell teljesíteni.103 A megválasztás napjának azt az időpontot kell tekinteni, amelyet az Országgyűlés elnöke az elnökválasztásra kitűz.104 b) A két választhatósági feltétel mellett – amelyet az Alaptörvény a 10. cikk (2) bekezdésében maga határoz meg – a harmadik feltétel ennek a cikknek a (3) bekezdéséből adódik. Esze99 Pl. a görög alkotmány 31. cikke legalább öt éves görög állampolgárságot ír elő, továbbá azt, hogy apai vagy anyai ágon görög felmenővel kell rendelkezni. 100 Pl. az USA alkotmányának II. cikkely 1. szakasz (5) bekezdése kimondja, hogy „[e]lnökké csak olyan személy választható, aki az Egyesült Államok polgáraként született.” Hasonló rendelkezést tartalmaz a litván alkotmány 78. cikk (1) bekezdése: „Köztársasági Elnöknek bárki megválasztható, aki születéssel szerzett állampolgárságot (…).” A finn alkotmány 54. cikk (1) bekezdés 2. mondata pedig azt rögzíti, hogy „[a] köztársasági elnök Finnországban született állampolgár.” 101 Ápt. 1. § (1) bek. 102 Pl. a lett alkotmány 37. cikk 2. mondata egyértelművé teszi, hogy „[k]ettős állampolgár nem választható Köztársasági Elnöknek.” 103 Az Alaptörvény megválaszthatóságról, nem pedig jelölésről rendelkezik. 104 Az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 2. mondata szerint „[a] köztársasági elnök választását az Országgyűlés elnöke tűzi ki.” A HHsz. 4. melléklet 1.4. pont 2. mondata szerint „[a] házelnök a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlások benyújtásának határidejéről az elnökválasztás időpontjának kitűzésekor tájékoztatja az Országgyűlést.”


rint nem választható meg köztársasági elnökké az a személy, aki bár teljesíti a (2) bekezdésben foglalt feltételeket, de köztársasági elnökként már második alkalommal lenne újraválasztva. E rendelkezés nem kerülhető meg azáltal sem, hogy a jelölt – harmadszori köztársasági elnökké választása érdekében második hivatali idejét idő előtt – pl. lemondással – megszünteti, mert ha már második alkalommal megválasztásra került, mindegy, hogy a tisztségét mennyi ideig töltötte be, illetve a megbízatása milyen okból szűnt meg. c) Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény a köztársasági elnök választásánál nem követeli meg sem a büntetlen előéletet, sem az országgyűlési képviselők választásánál érvényesülő választójogot,105 illetve választhatóságot,106 mint feltételeket, amelyek – e közjogi pozíció kiemelkedő jelentőségére tekintettel – alapvető követelmények volnának.107 Mivel a köztársasági elnök jogállását szabályozó törvény sem tartalmaz ilyen követelményeket, ezek nem tekinthetők a megválasztás feltételeinek.108 Bár kicsi a valószínűsége, hogy olyan személyt jelölje105

Az Alaptörvény XXIII. cikk (6) bekezdése szerint „[n]em rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt.” A bíróság bűncselekmény elkövetése miatt azt a személyt zárja ki a választójogból, akit a közügyektől eltiltott. Mivel a közügyektől eltiltott nem lehet hivatalos személy [Btk. 61. § (2) bek. b) pont], és a köztársasági elnök a Btk. alapján hivatalos személynek minősül [Btk. 459. § (1) bek. 11. a) pont], ezért a közügyektől eltiltott személy nem lehet köztársasági elnök. 106 Eszerint olyan 35. életévét betöltött magyar állampolgár is megválasztható köztársasági elnöknek, akinek nincs választójoga. Vö. Jakab: Az új Alaptörvény keletkezése… 249. o. 107 Pl. a ciprusi alkotmány 40. cikke szerint elnök- és alelnökjelölt az a személy lehet, aki – többek között – nem vált bűncselekmény elkövetése miatt méltatlanná, és az illetékes bíróság a választójogát nem korlátozta, továbbá nem szenved olyan elmebetegségben, amely miatt az elnöki vagy alelnöki hivatal betöltésére alkalmatlan. 108 Más közjogi tisztségviselők esetében ezt a követelményt törvényi szinten rögzítik, mint pl. a miniszterelnöknél, a minisztereknél, az államtitkároknál [2010. évi XLIII. törvény 20. §, 41. § (1) bek., 52. § (1) bek.], és az alkotmánybíráknál [2011. évi CLI. törvény 6. § (1) bek.].

2014/2.

20

nek államfőnek, aki büntetett előéletű, vagy nincs választójoga, de ez az eset nem is zárható ki. Az ilyen személy megválasztása viszont e tisztség tekintélyét rendkívüli mértékben csorbíthatja, és politikai támadások alapjául szolgálhat.

2. Az újraválaszthatóság kérdése Az újraválaszthatóságot az Alaptörvény abban a formában rögzíti, hogy „[a] köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani.”109 Ez az előírás – tartalmát tekintve – egyértelmű. Azt mondja ki, hogy a köztársasági elnököt első hivatali idejének letelte után, minden további nélkül második hivatali időre meg lehet választani. Ez következik abból, hogy az Alaptörvény „köztársasági elnökről” rendelkezik, azaz olyan személyről, aki ezt a tisztséget éppen betölti. Nincs lehetőség viszont arra, hogy a köztársasági elnököt a második hivatali idejét követően még egy alkalommal újraválasszák, vagyis harmadik periódusra az államfői tisztséget folyamatosan betöltő személy nem választható meg. Ennek az alkotmányi rendelkezésnek a célja kézenfekvő: a kvázi monarchikus tisztség kialakulását kívánja megakadályozni, mert korlátozza az államfői tisztség betöltésének idejét, ami a temporális hatalommegosztás elvével is összhangban áll. Megjegyzendő azonban, hogy mivel az Alaptörvény „köztársasági elnökről” rendelkezik, ezért a harmadik periódusra történő megválasztás tilalma nem egyértelmű. Az Alaptörvény ugyanis csak a köztársasági elnök második újraválasztását tiltja meg, de azt nem rögzíti kétséget kizáróan, hogy aki már két egymást követő periódusban államfő volt, azt ne lehetne újra megválasztani e tisztségre akkor, ha már nem köztársasági elnök. Elfogadva azt a szakirodalmi álláspontot, hogy a köztársasági elnök legfeljebb tíz évig töltheti be ezt a tisztséget,110 és az alkotmányozó akarata is erre irányult,111 jelezni szükséges, hogy az 109

Alaptörvény 10. cikk (3) bek. Kovács: A köztársasági elnök. 979. o. 111 Az Alaptörvény 10-11. cikkéhez fűzött indokolás szerint az Alaptörvény „a személyi hatalom fenntartá110


21

alaptörvényi szöveg nem pontos. A „köztársasági elnök” kitétel ugyanis csak arra a személyre vonatkozhat, aki a tisztséget éppen betölti, mivel a tisztség és gyakorlója nem szinonim fogalmak, ezért az Alaptörvényben szereplő „köztársasági elnök” nem jelentheti a valaha köztársasági elnöknek megválasztott összes személyt.112 A kizárólag egyszeri újraválasztást lehetővé tevő értelmezéshez legalább az kellene, hogy az alaptörvényi rendelkezés a „köztársasági elnök és a volt köztársasági elnök” kitételt alkalmazza az újraválaszthatóságról szóló rendelkezésben, de más megoldás – pl. adott személy csak két alkalommal választható meg köztársasági elnöknek – is szóba jöhet.113

hogy a választási eljárási folyamat ezzel az aktussal kezdődik.115 Az Országgyűlés elnökének a választás időpontjának meghatározására mérlegelési joga van. Ezt azonban csak az Alaptörvény által megállapított időintervallumban gyakorolhatja, vagyis döntése nem lehet tetszőleges vagy önkényes. Az Alaptörvény a választás kitűzésének jogáról rendelkezik, de a szavazás konkrét időpontjának meghatározásáról nem: ez az Országgyűlés joga, mert a parlament maga dönt a napirendjéről. Az ülés napirendjére – amelyben a szavazások várható időpontját is fel kell tüntetni116 – az Országgyűlés elnöke a Házbizottság ajánlása alapján tesz javaslatot, és erről az Országgyűlés vita nélkül határoz.117

Megjegyzendő továbbá, hogy a köztársasági elnök feladat- és hatáskörei sem teszik indokolttá, hogy az újraválasztott államfő kizárható legyen a további megbízatásból akkor, ha nem közvetlenül a második újraválasztásáról van szó.

Az Alaptörvény a köztársasági elnök megválasztásának idejét két esetkörre vonatkozóan, eltérően állapítja meg.118

III. Az elnökválasztás időpontjának meghatározása Az Alaptörvény szerint „[a] köztársasági elnök választását az Országgyűlés elnöke tűzi ki.”114 A választás kitűzésének joghatása az, sának időbeli korlátozása érdekében az újraválasztást csak egy alkalommal teszi lehetővé.” 112 Kovács: A köztársasági elnök. 979. o. 25. lj. Ha ez így volna, akkor az Alaptörvény 12. cikk (5) bekezdésében sem a köztársasági elnök és a volt köztársasági elnök jogállásáról rendelkeznének, márpedig ez a helyes megoldás. 113 Az USA 22. alkotmánymódosítása (1951) 1. szakasza egyértelműen fogalmaz: „Egyetlen személy sem választható meg az elnöki hivatalra több mint kétszer, és egyetlen olyan személy sem választható meg egynél több esetben, aki már egyszer az elnöki hivatalt betöltötte, illetve két évnél hosszabb ideig valaki más helyett elnöki jogkörrel rendelkezett.” Megjegyzendő továbbá, hogy az 1946. évi I. törvény 5. §-a is pusztán azt rögzítette, hogy „egymásután két ízben köztársasági elnökké senkit sem lehet megválasztani”, vagyis nem a többszöri, hanem csak a megszakítás nélküli harmadik újraválasztást zárta ki. 114 Alaptörvény 11. cikk (1) bek. 2. mondat. A hatáskör címzettje az Országgyűlés elnöke, tehát az, aki e tisztséget betölti, de értelemszerűen a parlament elnöke alatt azt a személyt is érteni kell, aki az adott

2014/2.

a) Az egyik szerint „a korábbi köztársasági elnök megbízatásának lejárta előtt legalább harminc, legfeljebb hatvan nappal” kell megválasztani az új köztársasági elnököt. Ez az időtartam – a nyelvtani értelmezés alapján – naptári napokban számítandó. Szokásos esetben feltételezhető, hogy a köztársasági elnök a rendelkezésére álló hivatali időt teljes egészében kitölteni szándékozik. Az Országgyűlésnek ilyenkor legkésőbb a hivatali idő letelte előtt 30 nappal meg kell választania az új államfőt. Tekintettel arra a kétnapos szabályra, amely időpontban az elnök feladat- és hatásköreit gyakorolja. Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 994. o. Ha pl. az Országgyűlés elnöke – éppen amiatt, mert a köztársasági elnöki tisztség nincs betöltve – az államfőt helyettesíti [Alaptörvény 14. cikk (1) bek.], akkor helyette az Országgyűlés elnökének feladatait az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el [Alaptörvény 14. cikk (3) bek.]. Lásd továbbá az Ogytv. 3. § (3) bekezdését, amely szerint „a köztársasági elnököt helyettesítő házelnök feladatát ellátó alelnök kijelöléséről az Országgyűlés a házelnök javaslata alapján határoz.” 115 Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 995. o. 116 Az előre nem tervezhető, pl. ügyrendi szavazások kivételével. 117 Vö. a HHsz. 15. § (1), (3) és (6) bekezdéseivel. „Elfogadott napirend hiányában a napirendi javaslat egyetlen pontja sem tárgyalható.” HHsz. 15. § (6) bek. 2. mondat 118 Vö. az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 1. mondatával.


szerint „a szavazási eljárást legfeljebb két egymást következő nap alatt be kell fejezni”,119 ezt a számításnál szintén figyelembe kell venni, továbbá elegendő időt kell biztosítani a jelölésre. Az Alaptörvény ugyan megválasztásról, nem pedig a választási eljárás megkezdéséről rendelkezik, jóllehet, nem biztos, hogy a választás eredményes lesz. Ha az Országgyűlés a megállapított időhatárt nem tartja be, akkor alaptörvénysértés keletkezik, tehát a parlament elnökének az időpont kitűzésekor ezt el kell kerülnie. Ez az alaptörvénysértés azonban nem vezethet az új köztársasági elnök megválasztásának ellehetetlenítéséhez, mert különben az államfői tisztség már egyáltalán nem volna betölthető, ami az Alaptörvény rendelkezéseivel biztosan nem egyeztethető össze.120 Az Alaptörvény azt az időpontot is meghatározza, hogy az új választás legkorábban mikor megengedett: erre a megbízatás lejárta előtt legfeljebb 60 nappal kerülhet sor.121 Az Országgyűlés elnöke ezen belül szabadon dönthet, hogy konkrétan melyik napra tűzi ki a köztársasági elnök választását, de a legalább 30 napos határidőt itt is figyelembe kell vennie. A 60 napnál korábban történő választáskitűzés viszont egyértelműen visszaélést és alaptörvénysértést eredményez. b) A másik esetet az a szabályozási megoldás jelenti, hogy ha a korábbi köztársasági elnök megbízatása „a megbízatási idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számított 30 napon belül kell megválasztani” az új köztársasági elnököt. Ennek az időtartamnak a túllépése szintén alaptörvény-ellenességet eredményez, de ez sem lehet akadálya az elnökválasztásnak.122

22

Ebben az esetben teljesen mindegy, hogy milyen okból szűnik meg idő előtt a köztársasági elnök megbízatása, de alkotmányjogi szempontból kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a megbízás megszűnésének teljesen biztosnak kell lennie, tehát nem elegendő ennek valószínűsége.123 A határidőt így a megbízatás megszűnésének tényétől kell számítani. Az Országgyűlés elnökének az időpont kitűzésére vonatkozó mérlegelési joga itt is fennáll, de a 30 napon belüli időpont kijelölésekor tekintettel kell lenni arra, hogy az esetleges választási fordulók kapcsán a kétnapos szabály betartásra kerüljön, illetve arra, hogy a szavazás előtt elegendő idő legyen a jelöltállításra.

IV. A választási eljárás szabályozása A választási eljárás alapvető kérdéseiről az Alaptörvény ugyan rendelkezik, de nem rendez minden kérdést. A részletesebb, de nem egyértelmű szabályozást a már említett határozati házszabályi rendelkezés rögzíti. Jogállami szempontból – a jogbiztonságra tekintettel – ez a pontatlan és hiányos megoldás mindenképpen korrekcióra szorul. Ezt nemcsak a kérdés kiemelkedő jelentősége – az államfői megbízatás keletkezésére vonatkozó konstitutív eljárási feltételek meghatározása – indokolja, hanem az is, hogy az eljárásnak kiszámíthatónak, előre láthatónak, és a felmerülő konfliktusok megoldását lehetővé tévőnek kell lennie. Az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását is az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja.124

119

Alaptörvény 11. cikk (5) bek. Ha ugyanis a hivatali idő letelte előtti harmincnapos határidő eltelt, ez a későbbiek során már nem orvosolható. 121 A korábbi Alkotmány csak azt tartalmazta, hogy mennyivel előbb kell az új elnököt megválasztani, de hogy mennyivel előbb lehet, azt nem. Az ebből eredő bizonytalanságot az Alaptörvény megszüntette. 122 Ha ugyanis a megszűnéstől számított harminc napon belül nincs kitűzött választás, és ez érvényessé120

2014/2.

gi feltétel volna, akkor szintén nem lehetne már államfőt választani. 123 Például nem elegendő, ha a köztársasági elnök lemondott, de az Országgyűlés az elfogadó nyilatkozatot még nem tette meg, vagy az annak meghozatalára nyitva álló határidő eredménytelenül el nem telt. Vö. a Kejtv. 2. § (2) bekezdésével. 124 Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal. ABH 2003. 637, 647


1. A jelölés szabályozása a) A jelölés lehetősége a választás időpontjának kitűzését követően nyílik meg,125 azaz érvényes jelölést ezt követően lehet beterjeszteni. Az Alaptörvény ugyanis rögzíti, hogy „a köztársasági elnök választását jelölés előzi meg”, és „a jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése előtt kell benyújtani.”126 A határozati házszabályi rendelkezés ezzel öszszefüggésben úgy fogalmaz, hogy az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlások benyújtásának határidejéről az elnökválasztás időpontjának kitűzésekor tájékoztatja az Országgyűlést,127 vagyis a jelölésre rendelkezésre álló időt is ő határozza meg,128 amelyet a szavazás elrendelése előtti időpontra kell megállapítania. A „tájékoztatás” elvileg azt is jelenti, hogy csak az abban meghatározott időpontig lehet ajánlást benyújtani.129 Ha az ajánlás elkésett, valószínűsít-

125

A köztársasági elnök választása az időpontjának kitűzésével kezdődik. Kovács: A köztársasági elnök. 982. o. 126 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 1. és 3. mondat 127 HHsz. 4. melléklet 1.4. pont 2. mondat 128 Megjegyzendő, hogy a „tájékoztatja” kifejezés – szó szerint értelmezve – nem a jelölési határidő meghatározását jelenti, mivel azonban az elnökválasztást a parlament elnöke tűzi ki, egyúttal a jelölési határidőről is döntenie kell. 129 Kovács Virág szerint „kizárt az a lehetőség, hogy az Országgyűlés elnöke a szavazás megkezdésének időpontjától eltérő időpontban határozza meg a jelölés benyújtásának határidejét.” Kovács: A köztársasági elnök. 984. o. Ez az értelmezés az alaptörvényi szabályozás alapján támogatható, de a határozati házszabályi rendelkezés ettől eltérő megoldást tartalmaz, amikor lehetővé teszi az Országgyűlés elnökének a választás kitűzésekor a jelölés benyújtásának határidejéről való tájékoztatót. Megjegyzendő, hogy a választás időpontjának kitűzése, a szavazás időpontjának meghatározása, valamint a szavazás elrendelése nem azonos fogalmak. A kitűzés annak a napnak a meghatározását jelenti, amelyen a szavazásra elvileg sor kerül. A szavazás időpontjának meghatározása az Országgyűlés napirendjében történik. A szavazás elrendelése pedig – a napirendnek megfelelően – a szavazatok leadása (a szavazás megkezdése) konkrét időpontjának meghatározását jelenti. Ezért az Országgyűlés elnöke a kitűzéskor a szavazás elrendelésének (megkezdésének) időpontja előtti időre is meghatározhatja a jelölés lezárását. A határozati házszabályban szereplő megoldás azonban nincs teljesen összhangban az

2014/2.

23

hető, hogy akkor érvénytelennek minősül, de erre vonatkozóan nincs egyértelmű előírás. Ezért nem világos, hogy a jelölési határidő jogvesztő-e, vagy van-e helye kimentésnek,130 illetve a vitás esetekben a döntést mi alapján hozzák meg.131 Nem tisztázott az sem, hogy mi a tájékoztatás jogkövetkezménye, milyen formában – szóban vagy írásban – történike,132 és hogyan jut el a tájékoztatás az egyes képviselőhöz. b) Az Alaptörvény szerint jelölési joga minden egyes képviselőnek van, de az érvényes jelöléshez az országgyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges,133 vagyis az egyötödnél több ajánlás lehet, de kevesebb nem, mert különben a jelölés érvénytelen lesz. Ebből elvileg az következne, hogy maximum öt államfőjelölt lehet. Mivel azonban – ha minden képviselői hely betöltött – a 199 fős parlament egyötöde 39,8 főt jelent, ezért egy jelölthöz legalább 40 képviselő ajánlása szükséges, vagyis összesen négy jelölt lehetséges.134 Az ajánlásnak írásbeli formában kell megtörténnie,135 konkrét formáját a határozati házszabályi rendelkezés állapítja meg, rögzítve az írásbeli ajánlás tartalmi elemeit is.136 A meghatározott formájú ajánlóíven fel kell tüntetni a kitűzött választás időpontját – ami annak eldöntéséhez szükséges, hogy alaptörvényi szabályozással, még akkor sem, ha ennek technikai indoka (pl. a szavazólapok elkészítése) lehet. 130 Pl. mert a tájékoztatás nem jutott el időben a képviselőkhöz, vagy a képviselők jelentős csoportjához. 131 A HHsz. 4. melléklet 1.3. pontja szerint a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlás érvénytelenségének megállapítása – a Házbizottság ajánlása alapján – az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. 132 Mivel a HHsz. kifejezetten nem írja elő az írásbeli tájékoztatást, ez elvileg szóban is történhet. 133 Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény más – tartalmi vagy formai – érvényességi követelményt nem határoz meg. 134 A korábbi szabályozáshoz képest – amely a 386 fős Országgyűlés esetében a jelöléshez „legalább ötven tag” ajánlását írta elő, és így elvileg akár hét jelölt is indulhatott – e megoldás szigorított a jelöltállítás feltételén. 135 A szóbeli ajánlás érvénytelen, mert az írásbeli ajánlás biztosítja, hogy az ajánlások ellenőrizhetők és egyértelműek legyenek. Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 136 HHsz. 4. melléklet 1. függelék


melyik választásnál137 történik az ajánlás –, továbbá a köztársasági elnöknek javasolt személy nevét, valamint az ajánló képviselők nevét és aláírását. A jelölést az Országgyűlés elnökéhez a megadott határidőig be kell nyújtani. A jelölés jelentősége tehát az, hogy ennek az Országgyűlés elnökénél megtett előterjesztése keletkezteti a jelöltséget.138 Nem szabályozott viszont az a kérdés, hogy az egyes képviselői ajánlás, illetve az ajánlóíven benyújtott jelölés visszavonható-e, illetve erre meddig kerülhet sor. Az ajánlás és a jelölés komolysága, illetve a visszaélések elkerülése érdekében az az értelmezés támogatható, hogy a jelölésnek az Országgyűlés elnökéhez történő benyújtását követően nincs mód a visszavonásra,139 de ezt sem az Alaptörvény, sem más szabályozás nem támasztja alá. c) Bár az Alaptörvény kimondja, hogy minden országgyűlési képviselő egy jelöltet ajánlhat, és annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen, az érvényesség-érvénytelenség problémájáról a határozati házszabály csak meglehetősen röviden rendelkezik. Annyit rögzít, hogy a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlás érvénytelenségének megállapítása – a Házbizottság ajánlása alapján – az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.140 Nem szabályozza azonban azt, hogy melyek a jelölés érvénytelenségének okai,141 sem azt, hogy erről az Országgyűlés vita nélkül határoz-e, vagy vane lehetőség a házbizottsági ajánlás vitatására, illetőleg erről a parlament egyszerű, vagy – 137

Ha ugyanis a köztársaságielnök-választásnál a második szavazás is eredménytelen, ismételt jelölés alapján új választást kell tartani. Vö. az Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 6. mondatával. 138 Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 139 Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 140 Vö. a HHsz. 4. melléklet 1.3. pontjával. Nyilvánvaló, hogy ez akkor állapítható meg, ha egy képviselő ugyanabban a választási eljárásban több jelöltet ajánlott. 141 A megszövegezésből arra lehet következtetni, hogy az érvénytelenségnek csak egyetlen esete van, mégpedig az, ha adott képviselő ugyanabban az eljárásban több jelöltet ajánlott. Nem világos azonban, hogy mi a helyzet, ha valaki olyan jelöltet ajánlott, aki nem tesz eleget a megválaszthatóság feltételeinek, illetve ez mi alapján állapítható meg.

2014/2.

24

tekintettel az államfőválasztás kiemelkedő jelentőségére – minősített többséggel dönt. Ennél sokkal súlyosabb hiányosságot jelent, hogy a jelölt esetében nincs meghatározva a választhatósági feltételek teljesítésének igazolása.142 A jelenlegi megoldás alapján a jelöltektől nem kérhető sem erre, sem a jelölés elfogadására vonatkozó nyilatkozat, illetve a feltételek teljesítését bizonyító igazolás.143 Az érvénytelenségi okok hiánya bizonytalanná teszi, hogy mi alapján foglal állást a Házbizottság, illetve dönt az Országgyűlés. Arra nézve sem található rendelkezés, ha csak a jelölt megválasztása után derül ki, hogy nem felelt meg a megválaszthatósági feltételeknek. d) További kérdés, hogy az érvényesen jelölt személyekről az Országgyűlés folytathat-e vitát. Mivel sem az Alaptörvény, sem törvény nem írja elő a köztársasági elnöknek jelölt személy esetében országgyűlési bizottság előtti meghallgatását,144 elvileg a személyi javaslatot vitatni vagy véleményezni sem lehet. Nincs azonban akadálya annak, hogy a jelöltet országgyűlési bizottság – akár a jelölt kérésére – meghívja, és lehetőséget adjon a bemutatkozására, illetve a véleménycserére, de a jelölt a bizottsági ülésen nem köteles részt venni. Annak sincs akadálya, hogy az Országgyűlés – amelynek jogában áll, hogy bármely kérdést megvitasson – a köztársasági elnöki tisztségre jelölt személyekről is vitát folytasson,145 de

142

Nincs tehát rögzítve, hogy mi alapján dönthető el a választhatósági feltételek megléte vagy hiánya. 143 Az országgyűlési képviselők választásánál ez a jelöltként történő nyilvántartásba vétel feltétele. Ennek a köztársaságielnök-választás esetében történő analóg alkalmazása – tekintettel a választás sajátosságára – nem lehetséges. 144 Vö. az Ogytv. 44. § (2) bekezdésével. 145 A köztársasági elnök jelölésére a HHsz. speciális előírásokat tartalmaz, ezért ez elvileg nem minősül az Országgyűlés személyi döntésére vonatkozó határozati javaslatnak, amelyről a HHsz. 87. § (3) bekezdése szerint az Országgyűlés vita nélkül dönt. Ha viszont annak minősül, akkor kérdéses, hogy ez az „iromány” mennyiben alkalmas tárgyalásra és határozathozatalra. Vö. a HHsz. 29. § (1) bekezdésével. A HHsz. 1. függelékében szereplő ajánlóív minta nem utal arra, hogy ez személyi döntésére vonatkozó határozati javaslat volna.


25

ennek a vitának a kimenetele a jelölés érvényességét önmagában nem érinti.

rok elkerülése érdekében e kérdések pontos szabályozása feltétlenül indokolt.

e) Felvetődik viszont az a probléma, hogy a jelölt – éppen a parlamenti vagy a nyilvánosságban folyó vita hatására – visszaléphet-e a jelöltségtől, vagy erre már nincs lehetősége. Mivel a jelöltség elfogadására sincs nyilatkozattételi kötelezettség, ezért elvileg a visszalépés sem lehetséges.146 A demokrácia elvével azonban nehezen egyeztethető össze, hogy valakit akarata ellenére jelöljenek, illetve ha a jelöléséhez informális módon hozzájárult is, ne legyen lehetősége rendelkezni arról, hogy a jelöltségtől visszalép, vagy erről lemond.147

2. A szavazási fordulók

Ez annál is inkább különös, mert az Alaptörvény a tisztségről való lemondást lehetővé teszi, vagyis az egyoldalú akaratnyilatkozatot ebben az esetben elismeri. Nem világos, hogy ha valakit akarata ellenére jelölnek az államfői tisztségre, miért kell megvárnia a megbízatásának létrejöttét ahhoz, hogy e megbízatását megszüntesse, és ezzel az ismételt köztársaságielnök-választást tegye szükségessé.148 Az esetleges konfliktusok és zava-

146 Csink Lóránt véleménye az, hogy bár a visszalépés lehetősége életszerűbb megoldásnak tűnik, de számos eljárási nehézséget vet fel. „A köztársaságielnök-jelölt – e minőségénél fogva – nem jogosult felszólalni az Országgyűlésben, és intézkedést sem kezdeményezhet. A jelölt »magánemberként« tett nyilatkozata formailag nem kötelezi az Országgyűlést. Végül nem egyértelmű az sem, hogy a jelöltségről lemondó jelöltet támogató országgyűlési képviselők ajánlása »elveszett-e«, vagy pedig a jelölt visszalépésével újra lehetőségük nyílik az ajánlásra.” Csink: i.m. 88. o. 147 Kovács Virág szerint a jelöltet akarata ellenére is lehet ajánlani, és mivel „a jelölt nem »ura« a jelöléseknek, a jelölés megtörténtét sem megakadályozni, sem utólag visszautasítani nem tudja.” Kovács: A köztársasági elnök. 984. o. A demokratikus rendszerben azonban senki nem kényszeríthető akarata ellenére valamely politikai tisztség elvállalására, mert ez az egyén készségén és elkötelezettségén múlik. Vö. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. II. kötet, C. H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München 1980. 245. o. 148 Megoldást jelenthetne, ha a jelöltnek lenne módja a jelölésről nyilatkozni (pl. ez a jelölés érvényességi kelléke lenne), és így szabályozhatóvá válhatna az is, hogy ha a jelölt ezt megtette, akkor ez nem vonható vissza, illetve ha meghatározott ideig visszavonható,

2014/2.

a) Az Alaptörvény a köztársasági elnök választására két szavazási fordulót határoz meg,149 de ha az első forduló eredményre vezet, azaz lesz megválasztott köztársasági elnök, akkor nem kell újabb szavazást tartani. - Az Alaptörvény szerint az első szavazás alapján az lesz a megválasztott köztársasági elnök, aki az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát megkapta.150 Ennek feltétele tehát, hogy legyen legalább egy jelölt, és – ez a jelölt, vagy ha több jelölt van, akkor közülük valamelyik – a képviselők kétharmadának szavazatát nyerje el. A kétharmados szavazati arány megállapításánál az országgyűlési képviselők kétharmadáról van szó, és nem az Országgyűlés összlétszámáról, ezért a kétharmad kiszámításánál a ténylegesen betöltött képviselői helyek veendők figyelembe.151 Az Alaptörvény nem rendelkezik külön a szavazás érvényességéről és eredményességéről, pusztán anynyit állapít meg, hogy (valamelyik) jelölt a akkor a képviselőknek lehetőségük nyílna-e új ajánlásra. 149 A korábbi Alkotmány a köztársasági elnök választására vonatkozóan három választási fordulót határozott meg, de ez valójában két választást, illetve a második esetben két szavazási fordulót jelentett. E felosztás alapja az volt, hogy a választás jelölésből és szavazásból áll, és az első eredménytelen szavazást új ajánlás előzte meg, míg a második – eredménytelen – választást követően nem volt jelöltállítás, csak még egy szavazás. Az Alkotmány normaszövege nem volt következetes. A 29/B. § (2) bekezdése „több szavazásról” beszélt, míg a (3) bekezdés „új ajánlás alapján újbóli szavazásról” szólt. A nyelvtani értelmezés alapján tehát az ajánlás (jelölés) nem volt része a választásnak. Ha ez a megoldás az alkotmányozó tudatos megfogalmazása volt, akkor nem volt értelme külön választásról, és külön szavazásról beszélnie. 150 Alaptörvény 11. cikk (3) bek. 151 Az Országgyűlésnek elvileg 199 tagja van, de ez a szám – a lemondások, halál vagy más képviselői megbízatás-megszűnési ok miatt – az elnökválasztáskor kevesebb is lehet. Ezért a kétharmad megállapításánál a tényleges létszámot kell figyelembe venni, nem pedig a 199 főt.


képviselői szavazatok kétharmadát szerezze meg. Felvetődik, hogy akkor az Országgyűlés határozatképességét itt figyelembe kell-e venni, vagy nem. Az Alaptörvény szerint Országgyűlés akkor határozatképes, ha az ülésen az országgyűlési képviselőknek több mint a fele jelen van.152 A határozatképesség az Országgyűlés – mint testületi szerv – esetében mellőzhetetlen követelmény,153 mert a testületi szerv feladat- és hatáskörét csak ülésein gyakorolhatja. Az ülés tehát a testületi szerv működési formája,154 amelyen rendeltetésszerű tevékenységét végzi: tanácskozik és határozatokat (döntéseket) hoz. Ebből következik, hogy döntést csak határozatképes testületi szerv hozhat,155 mert határozatképtelenségnél éppen a testületi jelleg (és a többségi feltétel) hiányzik.156 Az Országgyűlés határozatképességhez tehát elegendő a képviselők több mint felének jelenléte,157 de ez önmagában még nem elégséges az eredményes államfőválasztáshoz. Ha ugyanis nincs jelen legalább a képviselők kétharmada, akkor az első szavazási fordu152

Alaptörvény 5. cikk (5) bek. Az Országgyűlés – mint testületi szerv – sajátossága, hogy a testület tagjainak (az országgyűlési képviselőknek) a jogai és kötelességei egyenlők [Alaptörvény 4. cikk (1) bek.], vagyis döntést érvényesen csak közösen hozhatnak, a megállapított határozatképesség – mint többségi szabály – szerint. 154 A testületnek – mint tagjai együttességének – rendelkeznie kell olyan minimális létszámmal, amelytől számítva az egyes tagok már testületnek minősülnek. Az ülés pedig az a forma, illetve mód, ahogyan a testület – amelyet a feladat- és hatáskörök megilletnek – működik. 155 A köztársasági elnök megválasztásának joga nem a képviselőket, hanem az Országgyűlést illeti, az Országgyűlés pedig testületileg hozza meg a döntéseit. Csink: i.m. 84. o. 156 Ez nem jelenti azt, hogy a testületi szerv ne állapíthatna meg a határozatképességére és döntéshozatalára sajátos szabályokat, mert általában rendelkezik ügyrendi autonómiával, de ez nem lehet korlátlan, mert az Alaptörvény és a törvényi rendelkezések kötik. Vö. Szente: i.m. 805. o. 157 Az Alaptörvény nem számszerűsíti a kvórumot, így a mindenkori képviselői létszám több mint fele alkotja a határozatképes létszámot, azaz csak az érvényes mandátummal rendelkező képviselőket – beleértve az Országgyűlés tisztségviselőit is – jelenti, vagyis „a határozatképesség megállapításánál csak az Országgyűlés érvényes mandátummal (…) rendelkező, jelen lévő tagjait lehet figyelembe venni.” Szente: i.m. 804. o. 153

2014/2.

26

lóban nem lehet köztársasági elnököt választani,158 mert bár az Országgyűlés határozatképes lehet, de az államfő megválasztásához szükséges kétharmados feltétel nem teljesül. A képviselők ugyan az Országgyűlés szavazásain kötelesek jelen lenni,159 de ennek ellenére előfordulhat, hogy a képviselők hiányzása miatt a parlament nem határozatképes. Ebben az esetben az ülést vezető elnöknek – a házszabályi rendelkezésnek megfelelően – meg kell kísérelnie a határozatképesség helyreállítását.160 Mivel az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja meg,161 ezért a határozatképesség az államfő választásánál is alkalmazandó; következésképpen az Országgyűlés határozatképességét – a képviselők több mint felének jelenlétét – biztosítani kell,162 mivel a titkos szavazás a parlamenti döntéshozatal egyik módja, de csak formájában tér el a többi döntéshozatali 158

Ha a képviselők legalább kétharmada jelen van, a köztársasági elnök megválasztásához az is szükséges, hogy mindegyik jelen lévő képviselő ugyanarra a jelöltre érvényes igen szavazatot adjon le. 159 Ogytv. 28. § (2) bek. 160 A HHsz. 14. § (1) bekezdése szerint „[a]z ülést vezető elnök a határozathozatalok során figyelemmel kíséri az Országgyűlés határozatképességének fennállását. Ha az Országgyűlés határozatképessége felől kétség merül fel, a határozathozatal elrendelése előtt – szavazatszámláló gép alkalmazásával – megállapítja a jelen levő képviselők számát.” A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy ha az Országgyűlés a napirendben feltüntetett határozathozatali időszak során nem határozatképes, az ülést vezető elnök megkísérli a határozatképesség helyreállítását. Ha ez nem lehetséges, az ülést vezető elnök megállapítja a hiányzó képviselők névsorát és a napirendi pont tárgyában a határozathozatalt a következő ülésre elhalasztja. Az ülést a következő napirendi pont tárgyalásával kell folytatni. Ha az ülést vezető elnök az Országgyűlés határozatképességét utóbb megállapítja, döntése alapján a határozathozatalra ugyanazon az ülésen vissza lehet térni. 161 Vö. az Ogytv. 44. § (1a) bekezdésével. 162 „Mivel a kvórum alkotmányos funkciója a határozatok legitimitásának biztosítása a döntéshozatal folyamatában való elégséges részvétel garantálásán keresztül, a »jelenlét« a határozatképesség vizsgálatakor a szavazásban való tényleges részvételt jelenti. Nem elégséges tehát a parlament épületében vagy akár az ülésteremben való személyes tartózkodás a döntés meghozatalakor, hiszen a nem szavazó képviselőt nem lehet úgy tekinteni, mint aki részt vett a döntéshozatalban.” Szente: i.m. 805. o.


módtól. Ezért ha a képviselők több mint fele nincs jelen a szavazáskor, akkor az ülést vezető elnöknek meg kellene kísérelnie a határozatképesség helyreállítását, és ha ez nem lehetséges, a napirendi pont tárgyában a határozathozatalt el kell halasztania. Amennyiben viszont az ülést vezető elnök az Országgyűlés határozatképességét utóbb megállapítja, döntése alapján a határozathozatalra ugyanazon az ülésen vissza lehet térni. Kérdésként merülhet fel, hogy az ülést vezető elnöknek a kétharmados feltétel teljesülését is biztosítania kell-e, mivel az első választási fordulóban ez az érvényes szavazás feltétele. Az általános határozatképességi szabály alkalmazása ugyanis az első szavazáskor nem elegendő a minősített – kétharmados – többség eléréséhez, vagyis az eredményes köztársaságielnök-választáshoz, mert bár az Országgyűlés határozatképes ugyan, de a kétharmados feltétel nem teljesül. A kétharmados többség azonban nem általános határozatképességi feltétel, hanem az eredményes döntés meghozatalának speciális feltétele, következésképpen az ülést vezető elnöknek erre nem kell tekintettel lennie, ilyen követelmény vele szemben nem fogalmazódik meg.163 A titkos szavazás szabályait a határozati házszabályi rendelkezés tartalmazza.164 Eszerint a titkos szavazás megkezdését és befejezését (általában 20 perc)165 az üléstermi csengő 163 Egyébként sem biztos, hogy ha az összes országgyűlési képviselő jelen van ugyan, sikerül-e bármelyik jelöltnek megszereznie a szavazatok kétharmadát. Ugyanakkor az egyértelmű határozatképességi szabályok megállapításával érdekében a határozati házszabályi rendelkezést pontosítani szükséges. 164 Lásd a HHsz. 1. mellékletét. Korábban a titkos szavazás szabályait szintén a Házbizottság egyik állásfoglalása tartalmazta. Lásd erről a Házbizottság 1998. november 26-án elfogadott, 2001. október 11-én és 2002. szeptember 26-án, 2005. május 30-án módosított, 2005. június 9-én kiegészített, és 2010. június 17én megerősített állásfoglalását, amely „A titkos szavazás lebonyolításának rendjéről” címet viselte. http://www.parlament.hu/fotitkar/hazbiz.htm 165 A HHsz. 1. melléletének 2.3. pontja szerint „[a] képviselőknek legalább húsz perc áll rendelkezésükre, hogy leadják szavazatukat.” Megjegyzendő, hogy a köztársasági elnök választásakor a szavazatok leadására negyven perc áll rendelkezésre. HHsz. 4. melléklet 2.1. pont

2014/2.

27

jelzi, és szavazás végét jelző csengetés után szavazatot nem lehet elfogadni.166 A határozati házszabály szerint érvényes a szavazás, ha a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját és a szavazási eljárás során további érvénytelenségi ok nem merült fel.167 Ebből pedig az következik, hogy az államfőválasztásnál az első szavazási fordulóban a választás érvényességéhez nem elegendő az általános határozatképességi feltétel, hanem az eredményes döntéshez szükséges feltételnek – a kétharmados szabálynak – kell teljesülnie. A szavazás akkor eredményes tehát, ha valamelyik jelölt megkapta az országgyűlési képviselők kétharmadának érvényes szavazatát,168 mert csak ebben az esetben van megválasztott elnök. Ha pedig nincs ilyen jelölt, akkor második szavazást kell tartani. - Második szavazásra következésképpen akkor kerül sor, ha az első eredménytelen volt,169 azaz egyik jelölt sem kapta meg az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát. Ilyenkor azonban nincs új jelölés, nem lehet új ajánlást benyújtani, mert a második szavazás során a két legtöbb szavazatot kapott jelöltre lehet szavazni, vagyis csak arra a két jelöltre, akik már az első szavazáskor jelöltek voltak, és az első szavazásnál a legtöbb szavazatot kapták. Ha azonban az első szavazáskor egyetlen jelölt volt, akkor értelemszerűen a második szavazáskor is kizárólag ő indulhat, tehát e szavazásnak sem akadálya, ha csak egyetlen jelölt van, de neki már az első szavazáskor is jelöltnek kellett lennie.170

166

HHsz. 1. melléklet 2.11. pont HHsz. 1. melléklet 3.9. pont 168 A szavazatszámlálásról lásd a B) IV. 3. pontot. 169 „Ha az első szavazás eredménytelen volt, második szavazást kell tartani.” Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 1. mondat 170 Ilyen esetben felvethető, hogy kell-e mindenképpen második szavazási fordulót tartani. Ha ugyanis az első szavazáskor csak egyetlen jelölt volt, és ez a jelölt ugyan nem érte el a kétharmados többséget, de megszerezte a képviselők több mint felének szavazatát, akkor feleslegesnek tűnik második szavazási fordulót tartani. Pl. az ír alkotmány 12. cikk (4) bekezdés 5. pontja kimondja, hogy „[a]mennyiben csak egyetlen jelölt indul az elnökválasztáson, nem szükséges a 167


Ha az első szavazáskor az első helyen szavazategyenlőség alakul ki, akkor a második szavazásnál azokra a jelöltekre lehet szavazni, akik a legmagasabb számú szavazatot kapták,171 azaz ilyen esetben az első helyen legalább két – de lehet, hogy több (akár 3 vagy mind a 4) – jelölt szerepel. E rendelkezésből következik, hogy a második szavazáskor csak e jelöltek indulhatnak, ennek folytán kizárólag rájuk lehet érvényesen szavazni, a második legtöbb szavazatot kapott jelölt(ek)re már nem, mert ő(k) ebben az esetben nem indulhat(nak). Az Alaptörvény azt a kérdést is rendezi, ha az első szavazáskor csak a második helyen áll elő szavazategyenlőség. Ilyen esetben azokra a jelöltekre lehet szavazni, akik a két legmagasabb számú szavazatot kapták,172 vagyis a legtöbb szavazatot kapott első helyen végzett jelöltre, és a második helyen végzett jelöltekre (két vagy három jelöltre), tehát a második szavazáskor legalább három (de lehet, hogy szintén mind a négy) jelölt szerepel. Az Alaptörvény szerint a második szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az lesz, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a legtöbb érvényes szavazatot kapta.173 Ez az alaptörvényi rendelkezés – amelyet a korábbi Alkotmány is tartalmazott – nem egyértelmű, mert többféle interpretációra ad lehetőséget.174 Mivel az Országgyűlés csak akkor hozhat érvényesen döntést, ha határozatképes, mert ez a hatáskörgyakorlás alapfeltétele, ezért e követelménynek ebben a szavazási fordulóban teljesülnie kell,175 azaz szavazást lefolytatni.” Az Alaptörvény azonban e megoldás alkalmazását nem teszi lehetővé. 171 Vö. az Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 3. mondat 172 Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 4. mondat 173 Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 5. mondat 174 Az egyes értelmezési lehetőségekkel a szakirodalom részletesen foglalkozott. Lásd erről Csink: i.m. 82-84. o., Kovács: A köztársasági elnök. 987-989. o., Kukorelli: i.m. 58-59. o. 175 Egyetértve azzal, hogy az alaptörvényi rendelkezés értelmezhető úgy is, hogy „három képviselő (a házelnök + két honatya) legitimálhatja a köztársasági elnököt” [Kukorelli: i.m. 58. o.], hangsúlyozandó, hogy ez nem az Országgyűlés általi megválasztást jelentené, mert az Alaptörvény 10. cikk (1) bekezdése kizárólag az Országgyűlés általi, nem pedig képviselők általi

2014/2.

28

e feltételtől nem lehet eltekinteni.176 Nem világos azonban, hogy mit kell érteni a „szavazásban részt vevők” kitétel alatt. Nyilvánvalóan nem tartoznak ebbe a körbe egyfelől azok a képviselők, akik nincsenek jelen, tehát akiket a határozatképesség szempontjából sem lehet figyelembe venni.177 Másfelől a titkos szavazás szabályai szerint „[h]a a képviselő valamelyik szavazólapot visszautasítja vagy visszaadja, az akként minősül, hogy az adott jelöltre nem adott le szavazatot.”178 Ez a megállapítás azonban határozatképesség szempontjából – a szavazólap visszautasítása vagy visszaadása következtében – vitatott.179

választásról beszél. Az Országgyűlés általi választás pedig csak akkor teljesül, ha ezt a döntést határozatképes testület hozza meg. Vö. Csink: i.m. 84. o., illetve Kovács: A köztársasági elnök. 988-989. o. 176 „A határozatképesség hiányában elfogadott országgyűlési döntés semmis.” Szente: i.m. 805. o. 177 Ebből az is következik, hogy ha az Országgyűlés nem határozatképes, akkor – a határozati házszabályi rendelkezésnek megfelelően – az ülést vezető elnöknek meg kell kísérelnie a határozatképesség helyreállítását, és amennyiben ez nem lehetséges, a határozathozatalt el kell halasztani. Vö. a HHsz. 14. § (2) bekezdésével. 178 „Ilyenkor a következő eljárást kell követni: A jegyzők érvénytelenítik a szavazólapot oly módon, hogy rávezetik a képviselő nevét. Ezt az eseményt rögzíteni kell az eredmény megállapítását tartalmazó jegyzőkönyvben is. A szavazólap visszaadásának, visszautasításának tényét közérdekű adatként kell kezelni.” HHsz. 1. melléklet 2.7. pont. Nem világos azonban, hogy ha a jegyzők a szavazólapot „érvénytelenítik”, akkor ezt érvénytelen szavazatként figyelembe lehet-e venni, mert ha igen, akkor a határozatképesség szempontjából is számít. Ennek ellentmond, hogy a szavazás akkor érvényes, ha „a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját”. 179 Ezt a szituációt lehet úgy is értékelni, hogy a képviselő „részt vesz” a szavazáson, csak nem ad le szavazatot (kvázi tartózkodik), illetve úgy is, hogy a szavazásban nem vesz részt, azaz a döntéshozatalban való tényleges részvétel hiányzik, így a határozatképességnél sem vehető figyelembe. Az előbbi esetben a szabályozás akár értelmezhető úgy is, hogy a képviselők a szavazásban akkor se vehessenek részt, ha egyébként az Országgyűlésen jelen vannak. Ha viszont a képviselő nem jelenik meg a szavazásnál, tehát nem nyilatkozik a szavazólap visszautasításáról vagy visszaadásáról, akkor a határozatképesség szempontjából sem vehető figyelembe.


A határozatképesség követelményére tekintettel az alaptörvényi rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy az Országgyűlésnek határozatképesnek kell lennie, ennek – a rendeltetésszerű működés követelménye miatt – minden körülmények között teljesülnie kell,180 de határozatképesség esetén a szavazásban részt vevők számára tekintet nélkül hozhat döntést. A határozati házszabálynak az a rendelkezése, miszerint érvényes a szavazás, ha a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját és a szavazási eljárás során további érvénytelenségi ok nem merült fel, itt nem alkalmazható, mivel a „határozatképességhez szükséges számú képviselő” kitétel éppen az eredményes elnökválasztáshoz elegendő relatív többség miatt nem állapítható meg. Így viszont előfordulhat, hogy az Országgyűlés határozatképes ugyan, de a képviselőknek mégis csak kis hányada fogja megszavazni valamelyik jelöltet.181 A problémát tovább bonyolítja, hogy a szavazáson való részvétel szempontjából az érvénytelen szavazatokat – tehát azokat, amelyekről nem lehet kétséget kizáró módon megállapítani, hogy a képviselő kire szavazott – a határozatképességnél figyelembe kell venni,182 így a legtöbb érvényes szavazatot kapott jelölt valójában akár nagyon kevés érvényes szavazattal kerülhet megválasztásra. Ez a szabályozási megoldás az államfő legitimáltsága szempontjából semmiképpen sem tűnik megnyugtatónak.183 180 Ezt az elvet az sem írhatja felül, hogy az Országgyűlés mindenképpen válasszon köztársasági elnököt, mert a határozatképtelenség esetén éppen az a feltétel nem teljesül, hogy az államfőt az Országgyűlés választja meg. 181 Egyértelmű parlamenti többség esetén egyébként nehezen képzelhető el olyan szituáció, hogy ez a többség nem vesz részt saját jelöltjének a megválasztásában. Teljesen kizárni azonban nem lehet, mert koalíciós többség esetén előfordulhat, hogy a koalíciós partnerek nem tudtak megegyezni a közös jelöltjükről, és így a többségi támogatás mégsem jön létre. 182 HHsz. 1. melléklet 3.6. pont. A semmis szavazatokat a határozatképesség számításánál ugyanakkor figyelmen kívül kell hagyni. HHsz. 1. melléklet 3.7. pont 183 Ezért indokolt volna az abszolút többségi szabályt alkalmazni, vagyis az államfő megválasztásához az összes képviselő több mint felének szavazatát megkövetelni. Ez természetesen azzal is járhat, hogy több

2014/2.

29

Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy megválasztott köztársasági elnök az lesz, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, vagyis a tisztség elnyeréséhez relatív többség elegendő, azaz akár egyetlen szavazat is dönthet. A „legtöbb érvényes szavazat” meghatározás azt jelenti, hogy az eredmény kiszámításánál kizárólag az érvényes szavazatokat veszik figyelembe, függetlenül attól, hogy hány érvényes szavazat érkezett,184 illetve az a jelölt, aki legalább egy érvényes szavazattal többet kapott, mint a többi jelölt, megválasztott köztársasági elnök lesz. b) Az Alaptörvény előírja, hogy a szavazási eljárást legfeljebb két egymást követő nap alatt be kell fejezni,185 következésképpen a választásnak konkrét határideje van annak érdekében, hogy az eljárás ne húzódhasson el, és az államfői tisztség betöltésére minél előbb sor kerüljön. E rendelkezés tehát arra az esetre irányadó, ha az első szavazási fordulóban nincs megválasztott köztársasági elnök. Ha ugyanis van, akkor értelemszerűen a választási eljárás befejeződött, mert eredményes volt, tehát a célját elérte. Az alaptörvényi előírásból nem állapítható meg, hogy a második szavazási fordulót melyik napon lehet megtartani. Elvileg nincs akadálya annak, hogy az első eredménytelen fordulót követően ez akár aznap megtörténjen,186 de a következő napon a második szavazást mindenképpen meg kell tartani, mert ennek túllépése alaptörvényellenességet jelent. Az Országgyűlés elnökének – a Házbizottság ajánlása alapján – a második szavazási forduló időpontjára tehát úgy kell javaslatot tennie, hogy az Országgyűlés a napirendjének megállapításakor e kétnapos határidőt betarthassa. A szavazási eljárás befejezése azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy a második szavazási forduló eredményes volt, pusztán azt követeli meg, hogy a két jelölt esetén nem sikerül e szavazási fordulóban sem államfőt választani. 184 E megoldás – és a relatív többségi szabály – elvileg ösztönzi a képviselőket a szavazásban való részvételre, illetve az érvényes szavazásra. 185 Alaptörvény 11. cikk (5) bek. 186 Ezt esetleg technikai feltételek akadályozhatják, pl. a szavazólapok elkészítése.


szavazási fordulónak e két nap alatt kell megtörténnie, továbbá azt, hogy több szavazásra már nem kerülhet sor, mert a kitűzött választási eljárás befejeződött. c) Rendszerint a második szavazás – a relatív többségi elv alkalmazása következtében – általában eredményre vezet, de nem zárható ki, hogy ez a szavazási forduló sem hoz döntést. Előfordulhat ugyanis, hogy a második szavazáskor a két (vagy több) jelölt között szintén szavazategyenlőség alakul ki,187 aminek ugyan a valószínűsége igen csekély, de teljesen mégsem zárható ki.188 Emellett más ok is közrejátszhat abban, hogy nem sikerül államfőt választani, akár a jelölt hiányában,189 akár azért, mert az Országgyűlés a második szavazáskor nem volt határozatképes, és így a választási eljárást nem lehetett a kétnapos határidőn belül érvényesen és eredményesen befejezni. Az Alaptörvény szerint, ha a második szavazás is eredménytelen, ismételt jelölés alapján új választást kell tartani,190 vagyis mindegy, hogy mi okozta az eredménytelenséget. Mivel az Alaptörvény új választást említ, ezért a választási eljárást az Országgyűlés elnökének újra ki kell tűznie, és ismét lehetőség van – a már ismertetett módon – a jelöltállításra. A jelölt(ek) lehet(nek) a korábbi jelölt(ek), de teljesen új személy(ek) ajánlására és jelölésére is sor kerülhet, ha megfelel(nek) a megválaszthatóság feltételeinek. Az Országgyűlés elnökének az új választás kitűzésekor arra kell tekintettel lennie, hogy a parlament minél előbb megválaszthassa a köztársasági elnököt. Ezért valójában mérlegelési joga csak abban az esetben van, ha – a korábbi köztársasági elnök megbízatásának lejárta előtt, illetve a 187

Titkos szavazásnál – szavazategyenlőség esetén – elvileg a szavazást meg kell ismételni [HHsz. 26. § (7) bek.], de ez a szabály a köztársaságielnök-választásnál nem alkalmazható, mert az Alaptörvény csak két szavazási fordulót tesz lehetővé, amit a házszabályi rendelkezések sem írhatnak felül. 188 A parlamenti többséget alkotó képviselők – mivel titkos szavazásról van szó – „átszavazhatnak”, illetve érvénytelenül szavazhatnak. 189 Ilyennek tekinthető pl., ha csak egyetlen jelölt volt, és a második szavazás előtt elhalálozott. Mivel új jelölés a második szavazás előtt nem lehetséges, a választás eredménytelennek tekinthető. 190 Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 6. mondat

2014/2.

30

megbízatás idő előtti megszűnésétől számított – ún. harminc napos időtartamot az Országgyűlés még nem lépte túl. Ekkor is figyelembe kell azonban vennie azt a követelményt, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jelöltállításhoz. Mivel új választási eljárásról van szó, szükség esetén szintén két szavazási forduló tartható, a már említett kétnapos időtartam figyelembevételével. Ha ekkor sem sikerül államfőt választani – aminek rendkívül kicsi a valószínűsége – szintén ismételt jelölés alapján új választást kell tartani. Az eljárást tehát addig kell folytatni, amíg az Országgyűlésnek nem sikerül új köztársasági elnököt választania, mert az államfő megbízatását csak az Országgyűlés általi választás keletkezteti, más módon e tisztség nem tölthető be.

3. A szavazási eljárás Az Alaptörvény előírja, hogy az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja.191 A határozati házszabályi rendelkezés szerint titkos szavazásnál a szavazás borítékba helyezett, pecséttel ellátott szavazólapon, szavazófülke és urna igénybevételével történik.192 Az 191

Alaptörvény 11. cikk (1) bek. 3. mondat. A köztársasági elnök megválasztásánál az 1946. évi I. törvény 4. § (2) bekezdése lehetővé tette a Nemzetgyűlés számára a köztársasági elnök közfelkiáltással történő megválasztását is: „Ha a szükséges ajánlást csak egy jelölt nyerte el, ez a Nemzetgyűlés tagjai legalább kétharmad részének jelenlétében közfelkiáltással köztársasági elnökké választható.” Bár az 1946. évi I. törvény köztársasági elnök megválasztására vonatkozó rendelkezései mintaként szolgáltak a hatályos szabályozás kialakításakor, az alkotmányozó csak a szavazás titkosságára vonatkozó rendelkezést vette át. Az Alkotmánybíróság szerint az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – bármikor dönthet úgy, hogy a köztársasági elnök megválasztásáról a nyilvánosság elvének érvényesülése mellett szavazzanak a képviselők. Vö. a 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 164 192 HHsz. 26. § (3) bek. Az Alkotmánybíróság szerint „[a] titkos szavazás lefolytatása az Országgyűlés működése és döntéshozatala körébe tartozó kérdés. Az erre vonatkozó rendelkezések ugyanis azt határozzák meg, hogy a képviselők milyen módon adhatják le szavazataikat. Ezért nem tekinthető alkotmányelle-


Alkotmánybíróság megállapítása szerint „[a] képviselő a szavazás titkossága alapján arra jogosult, hogy szavazatát a nyilvánosság kizárásával adja le, illetve nem kötelezhető szavazata nyilvánosságra hozatalára. Az eljárás nyilvánossága alóli kivétel megteremtésével a képviselőnek lehetőséget biztosítanak arra, hogy szavazatát minden külső kényszertől és befolyástól mentesen, lelkiismerete szerint adja le. A titkos szavazás tehát elsősorban azt a követelményt támasztja az Országgyűléssel szemben, hogy megfelelő feltételekkel biztosítsa azt, hogy a képviselők szavazataikat a nyilvánosság kizárásával adhassák le, illetve, hogy a leadott képviselői szavazatok ne legyenek 193 beazonosíthatók.” A határozati házszabályi rendelkezés szerint „[a] titkos szavazás során a képviselők szavazatát senki, semmilyen módon nem ellenőrizheti. A képviselő szavazatát semmilyen technikai eszközön rögzíteni nem lehet, és erre a képviselő sem teremthet lehetőséget.”194 E megoldás azonban nem akadályozza meg, hogy a képviselő a szavazatát bemutathassa a többi – éppen ott tartózkodó – képviselőnek, azaz titkos szavazatát ily módon nyilvánosságra hozhatja.195 Az Alkotmánybíróság szerint azonban a köztársasági elnök titkos szavazással történő megválasztását előíró alkotmányi rendelkezésből „nem lehet levezetni az Országgyűlés szabályozási kötelezettségét arra vonatkozóan, hogy a szavazatát nyilvánosságra hozó képviselővel nesnek az, hogy a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat – konkrétan a titkos szavazás szabályait – a Házszabály rendezi.” 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 164 193 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 165 194 HHsz. 1. melléklet 2.10. pont. E rendelkezés azt kívánja megakadályozni, hogy a képviselőt ne lehessen kényszeríteni szavazata nyilvánosságra hozatalára, mert ebben az esetben „az önkéntesség, mint fogalmi elem, hiányzik, így a szavazás titkossága sérelmet szenved.” Csink: i.m. 91. o. 195 A frakciófegyelem érvényesítése érdekében pusztán az is elegendő lehet, ha a képviselő a frakciótársainak mutatja be a szavazatát. Annak eldöntése, hogy ezt belső vagy külső motiváció alapján teszi-e meg, rendkívül nehéz, mert a képviselő informális nyomásgyakorlással is rávehető szavazata nyilvánosságra hozatalára.

2014/2.

31

szemben jogi szankciókat állapítson meg.”196 Jóllehet, ezt a szabályozási kötelezettséget valóban nem lehet levezetni, de ettől még a házszabályi rendelkezések – a titkosság garantálása érdekében – előírhatnák, hogy a szavazás titkosságát megsértő képviselővel szemben alkalmazható volna pénzbírság kiszabása.197 A szavazat nyilvánosságra hozatala azonban semmiképpen sem jelentené ennek érvénytelenségét.198 Szavazni személyesen,199 csak a hivatalos szavazólapokkal,200 és érvényesen szavazni csak a szavazólapon szereplő jelöltre lehet.201 A köztársasági elnök választásánál egy jelölt esetén érvényesen szavazni a neve melletti „igen”, „nem” vagy „tartózkodom”

196 „[A]z Országgyűlés Alkotmányból levezethető szabályozási kötelezettsége arra vonatkozóan áll fenn, hogy a képviselők számára a szavazat titkossága eljárásilag biztosított legyen.” 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 165 197 Bár e megoldás sem jelent garanciát arra, hogy a képviselő ne hozza nyilvánosságra szavazatát, de talán nagyobb visszatartó erőt jelentene. 198 Vö. Csink: i.m. 91. o. 199 A képviselő – ha törvény vagy határozati házszabályi rendelkezés kivételt nem tesz – a képviselői jogait személyesen gyakorolja.” Ogytv. 28. § (5) bek. 200 HHsz. 1. melléklet 3.4. pont. „A titkos szavazások lebonyolítása során a jegyzőket választási munkacsoport segíti, amely az Országgyűlés Hivatalának a főigazgató által kijelölt munkatársaiból áll. A munkacsoport feladata a titkos szavazás során a technikai feltételek biztosítása, az e melléklet függeléke szerinti hivatalos szavazólapok, valamint a névjegyzék jegyzői felügyelet melletti elkészítése, továbbá az iratkezelés.” HHsz. 1. melléklet 1.1. pont. „Több jelölt esetén is egy szavazólap készül.” HHsz. 4. melléklet 2.2. pont. „A titkos szavazás megkezdése előtt a jegyzők ismertetik a szavazás főbb szabályait.” HHsz. 26. § (4) bek. E rendelkezést – feleslegesen – megismétli a HHsz. 1. melléklet 2.1. pont 1. mondata is: „A titkos szavazás megkezdése előtt a jegyzők ismertetik a szavazás főbb szabályait.” „A titkos szavazás elrendelésére csak ezt követően kerülhet sor.” HHsz. 1. melléklet 2.1. pont 2. mondat 201 HHsz. 1. melléklet 3.5. pont. „Ha a borítéknak az urnába történő helyezése előtt a képviselő arról tájékoztatja valamely jegyzőt vagy a munkacsoport valamely tagját, hogy a szavazólap kitöltését elrontotta, az elrontott szavazólapot a szavazatszámláló testület bevonja. Ennek helyébe új lapot ad ki és ezt a tényt a jegyzőkönyvben rögzíti.” HHsz. 1. melléklet 2.9. pont


négyzetek egyikébe,202 több jelölt esetén pedig a jelöltre érvényesen szavazni a neve melletti négyzetbe tett két egymást metsző vonallal lehet.203 Ebben az esetben tehát nincs lehetőség a tartózkodásra. így ha valamelyik képviselő több jelölt esetén egyikre sem szavaz igennel, a szavazata érvénytelen lesz, mert nem lehet kétséget kizáró módon megállapítani, hogy kire adta le a szavazatát. Mivel a köztársasági elnök választására – főszabály szerint – a titkos szavazás rendjéről szóló előírásokat kell alkalmazni,204 különbséget kell tenni a semmis és az érvénytelen szavazat között, amelynek következménye van a határozatképesség számítására is. Eszerint semmis a szavazat, ha nem a hivatalos szavazólapon adták le, ha bélyegzőlenyomat nélküli szavazólapon adták le, vagy ha a képviselő a szavazólapot nem dobja be az urnába.205 Érvénytelen viszont az a szavazat, amelyről nem lehet kétséget kizáró módon megállapítani, hogy a képviselő kire szavazott. Titkos szavazáskor a határozatképesség számításánál a semmis szavazatokat figyelmen kívül kell hagyni, az érvénytelen szavazatot viszont a határozatképesség szempontjából figyelembe kell venni.206 Mivel a köztársasági elnök választásánál a határozatképesség követelménye nem mellőzhető, ezért egyértelmű szabályozásra lenne szükség arra nézve, hogy a határozatképességet melyik szavazási fordulóban és milyen formában kell meghatározni, illetve a szavazás során mit jelent pontosan a határozatképesség, illetve az érvényesség és a határozatképesség viszonya. A titkos szavazás lebonyolításának rendjét a határozati házszabályi rendelkezés viszonylag részletesen meghatározza: megállapítja ennek technikai szabályait (mint pl. a szavazólapok elkészítését), továbbá a szavazási eljárás egyes lépéseit, valamint az eredmény 202

HHsz. 4. melléklet 2.3. pont. E rendelkezés megfelel a határozati házszabály 24. § (1) bekezdésének: „Szavazni »igen«, »nem« vagy »tartózkodom« nyilatkozattal lehet.” 203 HHsz. 4. melléklet 2.4. pont 204 HHsz. 4. melléklet 2. pont 205 HHsz. 1. melléklet 3.7. pont 206 HHsz. 1. melléklet 3.6. és 3.7. pont

2014/2.

32

megállapítását. E megoldás azonban – a jelzett pontatlanságok és bizonytalanságok következtében – nem elégítik ki a jogbiztonság feltételét, és azt a követelményt, hogy a köztársasági elnök választása – és ezáltal legitimáltsága – e tisztség alkotmányos súlyának és jelentőségének megfelelően történjen. A köztársasági elnök nemcsak egyike a közjogi tisztségviselőknek, hanem Magyarország államfője, ezért elvárható, hogy e megbízatás betöltését ne a szabályozatlanságból adódó konfliktusok jellemezzék, mert ez az államfő legitimitását nagymértékben megkérdőjelezheti.

4. A választás eredményének megállapítása és kihirdetése a) Az Országgyűlés jegyzői a titkos szavazásnál szavazatszámláló bizottságként járnak el,207 és a szavazásról jegyzőkönyv készül, amelyet a jegyzők írnak alá.208 A titkos szavazás lebonyolításának rendjéről szóló házszabályi rendelkezés részletezi, hogy a szavazatszámláló bizottságnak hogyan kell eljárnia: az urna felbontása után az urnában levő szavazólapok számát összehasonlítják a szavazók számával (névjegyzék szerint), és a szavazás érvényességének megállapításához az urnában lévő szavazólapokat számba veszik, de az üresen bedobott borítékokat figyelmen kívül hagyják.209 „Érvényes a szavazás, ha a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját és 207

Ogytv. 5. § (1) bek. c) pont. E rendelkezést – feleslegesen – megismétli a határozati házszabályi rendelkezés 26. § (2) bekezdése: „A titkos szavazásnál a jegyzők szavazatszámláló testületként járnak el.” 208 HHsz. 26. § (5) bek. E rendelkezést szintén megismétli – feleslegesen – a HHsz. 1. melléklet 3.8. pontja: „A jegyzők a szavazatok összeszámlálásáról jegyzőkönyvet készítenek és aláírásukkal hitelesítik.” 209 HHsz. 1. melléklet 3.2. pont. „A jegyzők ezt követően külön-külön csoportba helyezik, majd összeszámlálják az érvényes és érvénytelen szavazatokat. Az érvényes és érvénytelen szavazólapokat különkülön kötegbe foglalják, és a köteget úgy pecsételik le, hogy a pecsét megsértése nélkül szavazólapot ne lehessen kivenni vagy abba berakni.” HHsz. 1. melléklet 3.3. pont. Az értékelésre egy jelölt esetében 20 perc, két vagy több jelölt esetében 40 perc áll rendelkezésre. HHsz. 4. melléklet 2.1. pont


a szavazási eljárás során további érvénytelenségi ok nem merült fel.”210 Eszerint az érvényesség megállapítása tehát a leadott és érvényes szavazólapok alapján történik, mert az érvénytelen szavazólap „a szavazási eljárás során további érvénytelenségi oknak” minősül. Az idézettekből arra lehet következtetni, hogy a köztársasági elnök választásánál a szavazók számát – és az Országgyűlés határozatképességét – a névjegyzék szerint állapítják meg, és az első szavazási fordulóban az is szükséges, hogy a képviselők legalább kétharmada érvényesen szavazzon valamelyik jelöltre. A második szavazási fordulóban pedig, ha a névjegyzék alapján az Országgyűlés határozatképes volt, tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – vagyis függetlenül attól, hogy hány képviselő vett részt valójában a szavazásban,211 mert nincs előírva határozatképességi szabály – az a jelölt lesz a köztársasági elnök, aki legalább egy érvényes szavazattal többet kapott, mint a másik jelölt(ek).212 b) A határozati házszabályi rendelkezés szerint a szavazás eredményét az ülést vezető elnök hirdeti ki.213 A köztársasági elnök választásának eljárási rendjéről szóló rendelkezés szerint ezt szóban kell kihirdetni, és gondoskodni kell ennek a Magyar Közlönyben történő közzétételéről.214 Az országgyűlési határozat, amely egyedi aktusnak minősül,215 tartalmazza, hogy az Országgyűlés kit 210

HHsz. 1. melléklet 3.9. pont Pl. a névjegyzék szerint szavazott, de csak üres borítékot dobott az urnába, vagyis valójában sem érvényesen, sem érvénytelenül nem szavazott. 212 Szélsőséges esetben ez azt is jelentheti, hogy ha az Országgyűlés határozatképes volt ugyan, de a szavazás során a képviselők – egy kivételével – érvénytelenül szavaztak, vagy üres borítékot dobtak az urnába, az a jelölt lesz a köztársasági elnök, aki ezt az egyetlen érvényes szavazatot megkapta. 213 HHsz. 24. § (3) bek. 214 HHsz. 4. melléklet 2.5. pont. A határozat formájára vonatkozóan HHsz. 4. melléklet 4. függeléke ad mintát. 215 A kizárólag személyi kérdésben hozott országgyűlési határozatok egyedi aktusnak minősülnek, ezért vizsgálatuk nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Vö. a 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 166 211

2014/2.

33

választott meg köztársasági elnökké, és rögzíti azt is, hogy – a korábbi köztársasági elnöki megbízatás megszűnésének módjától függő tartalommal – az új köztársasági elnök napra pontosan mikor lép hivatalba. A határozat lábjegyzetében szerepel az is, hogy e határozatot az Országgyűlés melyik ülésnapján fogadta el.216 A továbbiakban e határozatot úgy kell tekinteni, mint a köztársasági elnök megválasztását és hivatalba lépésének idejét megállapító dokumentumot, amely egyben arra is szolgál, hogy kinyilvánítsa az államfői megbízatás kezdő időpontját, azaz azt, amelytől az ötéves megbízatási idő számítandó.

5. A választás eredményének megállapítása utáni helyzet a) Sem az Alaptörvény, sem a határozati házszabályi rendelkezés nem biztosít jogorvoslatot a köztársasági elnökválasztással összefüggésben, és ennek vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak sincs hatásköre.217 Az Alkotmánybíróság szerint emiatt nem állapítható meg alkotmányellenes mulasztás, mert „[a] jogorvoslati jog tartalma szerint azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben, amely jogát vagy jogos érdekét érinti.[218] A köztársasági elnök megválasztása, és az arról hozott egyedi határozat nem vet fel ilyen érintettséget, az jogokat, kötelezettségeket nem keletkeztet. Így nem alkotmányellenes a jogorvoslat hiánya e döntéssel szemben.”219 Megjegyzendő azonban, hogy a választással összefüggésben felmerülő esetleges jogvitákat – amelyek az ismertetettekhez képest sokkal precízebb szabályozás esetén is bekövetkezhetnek – az államfő legitimáltsága érdekében feltétlenül indokolt eldönteni.220 Az alaptörvénysértő – vagy legalábbis ezt felté216 A határozatot az Országgyűlés elnöke és két jegyzője írja alá. 217 E problémára mutat rá Erdős Csaba: Az Országgyűlés döntési autonómiájának aktustani megközelítése. Doktori értekezés. Győr 2014. 59-61. o. 218 Vö. az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével. 219 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 166 220 Vö. Kukorelli: i.m. 59. o.


telező – módon megválasztott köztársasági elnök legitimitása ugyanis megkérdőjelezhető, amely alkotmányos funkciói ellátásának jelentős csökkenését eredményezheti. A jogorvoslat biztosítása lehetőséget adna arra, hogy a választás során keletkező konfliktusok alkotmányosan eldönthetők legyenek. A választás feletti kontroll gyakorlása lényegében kétféleképpen képzelhető el. Az egyik megoldásként szóba jöhet az Országgyűlés valamelyik, akár kifejezetten erre létrehozandó, de mindenképpen paritásos elven221 működő bizottsága, amelyet döntési joggal lehetne felruházni. Emelletti érv, hogy a köztársasági elnök választása kizárólag az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ezért a választással összefüggő jogvitákban is e szerv – pontosabban ennek egyik grémiuma – lenne hivatott határozni. A jogorvoslat indítványozásának lehetőségét a frakcióalakításhoz szükséges képviselői létszámhoz célszerű kötni, így elkerülhető volna, hogy a bizottságot felesleges ügyekkel terheljék. E testület dönthetne a jelöltállítással kapcsolatos vitás szituációkban, illetve a szavazás érvényessége-érvénytelensége kérdésében. Biztosítani kellene azt is, hogy a bizottság döntése indokolt esetben érdemi szankciót is jelentsen.222 A másik szóba jöhető megoldás az Alkotmánybíróság hatáskörének bővítése, és e feladat ellátásával történő kiegészítése,223 de más megoldás is elképzelhető.224 A választás során keletkező konfliktusok jogi rendezhetőségének elmaradása politikai vitákat, és ezen keresztül az államfői tisztség betöltésének akceptáltságát és igazoltságát, illetve e tisztség betöltőjének elismertségét és elfogadottságát csorbítják.

221

A paritás elvét azért indokolt megkövetelni, hogy az adott vitát ne a parlamenti erőviszonyok döntsék el. 222 Ilyen lehetne az eljárás egyes lépéseinek megismétlése, vagy a szavazás érvénytelenné nyilvánítása. 223 Pl. a szlovák alkotmány 101. cikk (9) bekezdése szerint „[a] Szlovák Köztársaság Alkotmánybíróságának elnöke határoz arról, hogy a köztársasági elnök megválasztása megfelel-e az Alkotmánynak és a törvényeknek.” 224 Pl. a lengyel alkotmány 129. cikk (1) bekezdése azt rögzíti, hogy „[a] Legfelsőbb Bíróság határoz a köztársasági elnök választásának érvényességéről.”

2014/2.

34

b) A választás eredményének megállapításánál nincs szabályozva az a kérdés, hogy a megválasztott személynek nyilatkoznia kell-e a tisztség elfogadásáról. Ha a jelölt egyet is értett a jelölésével, sőt akár meg is kapta a tisztség elnyeréséhez szükséges többséget, ez önmagában még nem jelenti, hogy a tisztséget el is fogadja. A megválasztott személy ugyanis a szoros választási eredmény, a választási eljárás alatti események, az ismertté vált politikai vagy egyéb szempontok, illetve más tetszőleges ok miatt dönthet úgy, hogy a megválasztásának, illetve a tisztség elfogadásának már nem látja értelmét. Az alkotmányi szabályozás elfogadó nyilatkozatot nem követel meg. Ebből azonban még nem következik, hogy fennállna a tisztség elfogadásának kötelezettsége, mert saját elhatározása ellenére senkit nem lehet valamely politikai tisztség elvállalására kötelezni, hivatalba léptetni vagy hivatalban tartani.225 Mivel a hivatalba lépéshez eskü letétele szükséges, ez felfogható a tisztség elfogadásáról szóló nyilatkozatként, vagyis ha a köztársasági elnök megválasztása után esküt tesz, ez a tisztség betöltésének elfogadását is jelenti. Ha viszont eskütételi kötelezettségének nem tesz eleget, akkor a már ismertetett szabályok szerint kell eljárni.226 Összefoglalásként megállapítható, hogy a köztársasági elnök választásának jelenlegi szabályozása számos fogyatékosságot mutat, amelyet a tisztség jelentősége, illetve az államfő alkotmányi funkcióinak elismertsége és elfogadottsága érdekében meg kellene szüntetni. Az egyértelmű és világos szabályozás hiányából adódó viták a tisztség betöltőjének presztízsét is csökkentik. Ezért feltétlenül indokolt egyfelől a szabályozás egyértelmű, átlátható és a jogbiztonságot garantáló formában történő átalakítása, másfelől a hiányzó jogorvoslati lehetőségek pótlása. Ez akkor is elengedhetetlen követelmény, ha az alkotmányozó nem akar alapjaiban változtatni a köztársasági elnök megbízatásának keletkezésén.

225

Vö. Stern: i.m. 245. o. A közhivatal viselése alapvető jog, nem pedig kötelezettség. Vö. az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésével. 226 Lásd erről a B) I. c) pontot.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS G. KARÁCSONY GERGELY: A FENNTARTÓI JOGOK ALAKULÁSA A FELSŐOKTATÁSBAN…

G. Karácsony Gergely, tanársegéd SZE, Deák Ferenc ÁJK, Alkotmányjogi és Politikatudományi Tanszék A fenntartói jogok alakulása a felsőoktatásban, kitekintéssel a kancellári rendszer által hozott változásokra Bevezetés A felsőoktatás rendszerének kutatója előtt izgalmas kihívás áll, amikor a fenntartói jogkörök vizsgálatával foglalkozik. Ez a terület az ugyanis, ahol talán a legélesebben jelenik meg a felsőoktatási autonómia kérdésköre és ahol a legélesebb a határvonal az állami beavatkozás autonómiát korlátozó, és azzal összeegyeztethető megoldásai között. Az alábbiakban a fenntartói jogosultságok alkotmányjogi kereteinek és a jelenlegi hazai jogban való megjelenésének értékelő bemutatására vállalkozunk, kitekintéssel az elmúlt néhány hónapban működésüket megkezdő kancellárok feladataira is. Amíg az államnak a felsőoktatást érintő hatáskörei közül jogalkotói szerep tartalmilag és az állami szereplők számára biztosított jogosultságok1 terén is viszonylag jól körülhatárolt, tartalmát tekintve pedig részben eleve meghatározott (itt elsősorban az Európai Felsőoktatási Térség részvevőjeként körülhatárolt mozgástérre gondolhatunk), az intézményalapítói, illetve intézményfenntartói feladatok tartalmát tekintve jóval nagyobb az állam szabadsága. Az Állami Számvevőszék 2009-es jelentésében rámutatott arra, hogy „az állami irányítás terén az állam egyszerre jelenik meg ágazati irányítóként és ellenőrzést lefolytatóként, szabályozóként, megrendelő finanszírozóként és fenntartóként (tulajdonosként). Az Ftv. az állam XXI. századi szerepvállalását és felelősségét nem határozta meg egyértelműen, az állami feladatok végiggondolása nem történt 1

Részletesen kifejtve lásd: G. Karácsony Gergely: Jogalkotás a felsőoktatás területén - követelmények és tanulságok. Magyar Jog, 2014/9. szám, 490-499. o.

2014/2.

35

meg.”2 Az alábbiakban sorra vesszük és elemezzük az állam által gyakorolt intézményfenntartói feladatokat a felsőoktatás területén. A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (Nftv.) 2. § (2) bekezdése szerint a felsőoktatás rendszerének működtetése az állam, a felsőoktatási intézmény működtetése a fenntartó feladata. Ez a szakasz szolgál jogi alapjául egyrészt az állam ágazati irányító feladatainak, másfelől pedig az állami intézmények esetében a fenntartói szerepkör betöltésének. Nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy az Alaptörvény garantálja a művelődéshez való jogot, illetve a tudomány szabadságát, mindkét alapjog szoros kapcsolatban áll a felsőoktatással: az államnak az Alaptörvényből eredő objektív intézményvédelmi kötelezettsége okán felsőoktatási intézményeket kell fenntartania. A tudomány fennmaradásának egyik záloga így az állam, hiszen közvetetten – az intézményfenntartáson keresztül – ő viseli a formális értelemben vett felelősséget a tudomány megmaradásáért.3 A felsőoktatási törvénynek az intézmények fenntartóira vonatkozó szabályait vizsgálva elsőként szembetűnik az, hogy egy fogalmi meghatározással adós marad számunkra a jogalkotó, ugyanis a törvény explicit módon nem definiálja a témánk szempontjából kulcsfontosságú állami felsőoktatási intézmény fogalmát. Az Nftv. 4.§ (1a) bekezdése a felsőoktatási intézményeket fenntartójuk szerint két, nevesített csoportba sorolja: egyházi felsőoktatási intézmények (amelyeket egyházi jogi személy tart fenn), valamint magán felsőoktatási intézmények (amennyiben Magyarország területén székhellyel rendelkező gazdasági társaság, vagy Magyarországon nyilvántartásba vett alapítvány, közalapítvány vagy vallási tevékenységet végző szervezet 2

Az Állami Számvevőszék jelentése a felsőoktatási törvény végrehajtásának ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, Budapest, 2009. 13. o. 3 Kocsis Miklós: Felsőoktatási autonómia és alapvető jogok. Tudásmenedzsment, XI. évfolyam 2. szám (2010. október). 88. o.


tartja fenn). Az alapítók között elsőként említett magyar állam, valamint az országos nemzetiségi önkormányzat által alapított intézmények csoportját azonban a törvény nem illeti önálló, megkülönböztető névvel. A következő bekezdésekben a törvény összeköti egymással az alapítói és a fenntartói jogokat: „aki az alapítói jogot gyakorolja, ellátja a felsőoktatási intézmény fenntartásával kapcsolatos feladatokat (a továbbiakban: fenntartó).”4 Végezetül a jogalkotó úgy rendelkezik, hogy költségvetési szervként működik a felsőoktatási intézmény, ha az állam, illetve az országos nemzetiségi önkormányzat tartja fenn. Így tehát e két fenntartó esetében legfeljebb a költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény kifejezést használhatjuk a jogszabályi rendelkezésekből következően. Fogalmi zavart okoz azonban a jogalkotó ebben az esetben azáltal, hogy ezt követően a törvény további szövegében folyamatosan az állami felsőoktatási intézmény kifejezést használja. Logikai értelmezéssel eljuthatnánk arra a következtetésre, hogy az állam által alapított felsőoktatási intézményeket állami felsőoktatási intézményeknek tekintjük, azonban ebben az esetben egyik fogalmi kategóriába sem sorolhatjuk be az országos nemzetiségi önkormányzat által alapított felsőoktatási intézményeket, mivel azokat nem az állam alapítja, illetve azokat a jogalkotó explicit módon kizárta az egyházi és a magán felsőoktatási intézmények köréből is. Ez a be nem sorolt állapot a fenntartói jogok gyakorlójának meghatározásánál is előtérbe kerül, mivel ezeket az intézményeket a törvény költségvetési szervként definiálja, azonban az nem világos, hogy a fenntartói jogokat ugyanúgy az állam gyakorolja-e, mint az általa alapított intézmények esetében. Tovább növeli a fogalmi bizonytalanságot az a megoldás, hogy az Nftv. 1. számú mellékletében felsorolt államilag elismert felsőoktatási intézmények két csoportra, állami és nem állami felsőoktatási intézményekre vannak osztva. Ezt a fogalomalkotási nehézséget mindazonáltal ezen a helyen csak jelezzük, feloldására a jogalkotó jogosult, azt tudomá4

Nftv. 4.§ (2) bekezdése

2014/2.

36

nyos értelmezési eszközökkel csak annyiban tudjuk megtenni, hogy a következőkben állami felsőoktatási intézménynek tekintjük azokat az intézményeket, amelyek esetében az alapítói (fenntartói) jogokat az állam gyakorolja. Ezek körét az Nftv. 1. számú mellékletében foglaltaknak megfelelően határozzuk meg.

I. Az állam fenntartói feladatai 1. Alkotmányossági kérdések A hazai felsőoktatási szervezetrendszerben kitüntetett szerep jut az állam által alapított intézményeknek, amelyek az egyetemek közel háromnegyedét, illetve a főiskolák számának negyedét teszik ki. A felsőoktatás működtetésére fordított összeg szintén igen jelentős, a központi költségvetés kiadási főösszegének mintegy másfél százalékát (a 2014. évben közel háromszázmilliárd forintot) teszi ki.5 Az állam felsőoktatási intézményfenntartói tevékenysége körében ennek megfelelően egyrészt az állami fenntartói kontroll és a működés kereteinek meghatározása, másrészt pedig a felsőoktatási működés finanszírozásának feladata hárul az államra. Az alábbiakban először általánosságban vizsgáljuk meg a fenntartói irányítás törvényi kereteit, majd részletesen elemezzük az állami feladatokat a fenntartói irányítás körében. A fenntartói jogok gyakorlása, illetve a felsőoktatási intézmények működésébe történő bármely külső beavatkozás megmérettetik a felsőoktatási autonómia mérlegén. A felsőoktatási autonómia mindennapi működésére hatást gyakorol valamennyi olyan szervezet tevékenysége, amely törvényben foglalt jogánál fogva, vagy önként vállalt kötelezettségeként a felsőoktatás területén tevékenységet

5 A 2014. évre vonatkozó adat forrása a Magyarország 2014. évi központi költségvetéséről szóló 2013. évi CCXXX. törvény. Az összegből mintegy száznegyvenmilliárd forint esik a közvetlenül a fenntartói feladatokhoz kapcsolódó tevékenységekre.


fejt ki.6 Így ebben a körben igen nagy hatással voltak az Alkotmánybíróság határozatai is, amelyekkel a felsőoktatási autonómia működését, kereteit és védelmi körét határolta körül. A testület nagy autonómia-határozatai közül talán a legjelentősebb, a 41/2005. (X. 27.) AB határozat részletesen kibontotta a felsőoktatási autonómia terjedelmét és elemeit. Rámutatott, hogy a „felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti”. A testület eben a döntésében a felsőoktatási autonómia három elemét különböztette meg: egyrészt a tudomány autonómiáját, amely alapján tudományos kérdésekben a tudomány művelői jogosultak dönteni, másrészt a szervezeti autonómiát, amely a felsőoktatási intézmény szervezeti, működési önállóságát biztosítja, és harmadrészt a gazdálkodási autonómiát, amely a pénzeszközök szabad felhasználását teszi lehetővé. A határozat arra is rámutatott, hogy a „felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti. (...) Az intézményi autonómiájához hozzátartozik a gazdálkodási autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény – a törvény keretei között – megállapíthatja saját költségvetését, illetve pénzeszközeivel önállóan gazdálkodhat”. Ezt az autonómia felfogást erősítette meg a 39/2006. (XI. 27.) AB határozat is. A fentiekben vallott felfogásához képest a gazdasági autonómia vonatkozásában tett

újszerű7 megállapításokat a 62/2009. (VI. 16.) AB határozat, amikor kimondta, hogy a felsőoktatási intézmények gazdasági önállósága nem öncélú, hanem a gazdálkodási autonómia alapvetően a tudományos szabadság érvényesülésének a garanciája. Minél közelebbi a kapcsolat a tudományos és a vállalkozási tevékenység között, a felsőoktatási intézmény gazdálkodási autonómiája annál nagyobb alkotmányi védelmet élvez. Ha viszont a felsőoktatási intézmény gazdasági tevékenysége csak érintőlegesen kapcsolódik a tudományos szabadsághoz és a tanítás szabadságához, akkor ez a védelem is kisebb szintű. Ez utóbbi esetekben is követelményként határozta meg a testület azt, hogy a tényleges döntést felsőoktatási autonómiával rendelkező szerv hozza meg, de ebben az esetben az AB szerint a törvényhozó szabadsága nagyobb a döntés korlátainak meghatározásánál. A szakirodalomban üdvözölték az Alkotmánybíróság elmozdulását a korábban vallott autonómia-felfogáshoz képest, amenynyiben az új határozatban már látszik az az irány, ami a gazdasági jellegű döntésekbe való állami befolyást nem tekinti feltétlenül a védett szabadság sérelmének. Kocsis Miklós álláspontja8 szerint az Alkotmánybíróság korábbi anakronisztikus szemlélete nagyban hozzájárult a felsőoktatási intézményekben tapasztalható működési zavarok kialakulásához. A szabadságukkal – rendszerint – élni nem tudó intézmények működési zavarai minduntalan arra késztették az államot, hogy a működést korlátozó, azt racionalizáló jellegű szabályozást alkosson, ez azonban az elmúlt időszakban számos esetben alkotmányellenes megoldásokhoz vezetett. Az autonómia biztosítása és garantálása ugyanis hosszabb távon az intézmények működését sodorta veszélybe, ezáltal ellehetetlenítve az állam intézményvédelmi kötelezettségének 7

6

Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia közjogi keretei Magyarországon. Topbalaton Kft, Budapest, 2011. 103. o.

2014/2.

37

Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia aktuális kérdéseiről. Új Magyar Közigazgatás 2010/2. szám (2010 február). 32. o. 8 Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia közjogi keretei Magyarországon. Topbalaton Kft, Budapest, 2011. 128-129. o.


teljesítését (aminek része az intézményhálózat fenntartása is). Az Alkotmánybíróság álláspontja számos ponton egybecseng Hrubos Ildikó megállapításával is, miszerint „az intézményi autonómiát és az akadémiai szabadságot gyakran összekeverik, egybemossák. Pedig két különböző dologról van szó, amelyek azonban kapcsolódnak egymáshoz. […] Az intézményi autonómia egyik legfontosabb funkciója az akadémiai szabadság őrzése.”9 A testület a 2009-es határozatában már nem tekinti a felsőoktatási autonómiát önmagában való értéknek, hanem funkciója szerint szűkebb értelemben az akadémiai szabadság őrzésének, tágabb értelemben pedig a kulturális jogok érvényre juttatásának biztosítékaként értelmezi. A fent idézett határozatában az Alkotmánybíróság a fenntartói irányítással kapcsolatosan azt a megállapítást tette, hogy a „felsőoktatási intézmények önkormányzatisága nem csak a végrehajtó hatalommal szemben, hanem a fenntartóval szemben is érvényesül. A fenntartó szerepvállalása a felsőoktatási intézmények működésében azonban nem eleve ellentétes az Alkotmány 70/G. §-ával; a fentiek nem jelentik azt, hogy törvény ne állapíthatná meg a fenntartói irányítás azon kereteit, amelyek között a felsőoktatási intézmény jogszerű működése ellenőrizhető”.10 Ezen a helyen csak jelezzük, hogy a nemzetközi szakirodalmi álláspont a gazdasági válság hatására olyan irányban mozdult el, amely a felsőoktatási intézmények nagyobb fokú gazdálkodási autonómiáját a válságeseményekre való reagálás, az intézménynek a változó társadalmi és gazdasági környezethez való alkalmazkodása előfeltételeként tekinti.11 Ez a nézőpont pedig közelebb áll az Alkotmánybíróságnak a korai határozataiban vallott – a gazdálkodási kérdésekre is kiterjedő – felsőoktatási autonómia felfogásához. A fenti AB határozatok megszületését alig két éven belül követte az új Alaptörvény 9

Hrubos Ildikó: A 21. század egyeteme. In: Educatio, 2006. (15. évf.), 4. sz. 670. o. 10 62/2009. (VI. 16.) AB határozat 11 Részletesen lásd: G. Karácsony Gergely: A felsőoktatás finanszírozásának modelljei és tapasztalatai – a felsőoktatás finanszírozásának elmélete és nemzetközi modelljei. Jog-Állam-Politika: jog- és politikatudományi folyóirat. 2014/4. szám, 53-73. o.

2014/2.

38

megalkotása és a Nemzeti felsőoktatásról szóló törvény elfogadása, amelyben a fenntartói irányítás új perspektívát kapott. A fenntartói irányítás alább részletesen bemutatott keretei az új jogszabályokban némiképp átalakulva és a fenntartónak nagyobb befolyást engedve jelentek már meg, ezáltal részben igazodva az Alkotmánybíróság újabb határozataiban megalkotott formai követelményekhez, részben pedig kitöltve az Alaptörvény által biztosított szélesebb mozgásteret. Formailag az új törvény – és az Alaptörvény is – azt az elvet követi, hogy a felsőoktatási intézmény önállóságát, autonóm jogosítványait az oktatás és a tudomány szabadságának alapjogi követelményéből vezeti le, és az egyes intézményi működési kérdéseket is ehhez képest határozza meg. Így tehát minél közelebbi összefüggést mutat egy tevékenység a kutatásnak és az oktatásnak a tartalmi kérdéseivel, annál szélesebb az intézményi autonómia és annál szűkebb, illetve közvetettebb az állami, fenntartói befolyás. Tovább tágította az állami befolyás kereteit az Alaptörvény negyedik módosítása, amely a Kormány kifejezett hatáskörébe helyezte a felsőoktatási intézmények gazdálkodására vonatkozó szabályozást. A negyedik módosítás közjogi érvénytelenségével foglalkozó 12/2013. (V. 24.) AB határozathoz fűzött különvéleményében Kiss László alkotmánybíró kiemelte azt, hogy a beépíteni kívánt X. cikk (3) bekezdésének új harmadik mondata egyértelműen és tételes módon ellentétes az Alkotmánybíróság által az Alkotmány 70/G. §-ában, valamint az Alaptörvény X. cikkében lényegileg azonos módon rögzített, a tudományos élet szabadságából kötelezően levezetett, kiemelt felsőoktatási intézményi autonómia védelmének követelményével. A korábbi Alkotmány és az Alaptörvény vonatkozó, lényegileg megegyező „tartalmú” rendelkezései miatt Kiss László felhasználhatónak ítélte meg az Alkotmánybíróság 41/2005. (X. 27.) AB határozatában leírtakat, amelyeket az Országgyűlés figyelmen kívül hagyott. Így álláspontja szerint nem lehetett volna tárgya az alaptörvény-


módosító eljárásnak ez a tárgykör, ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania e rendelkezés közjogi érvénytelenségét. Ez a megközelítés tartalmában következetes maradt a testület korábbi álláspontjához, amely széles értelemben veszi figyelembe a felsőoktatási autonómia követelményét. Itt érdemes megjegyezni, hogy a határozat többségi álláspontja mindazonáltal nem foglalkozott a módosítások tartalmi vizsgálatával, mivel ebben a kérdésben hatáskörének hiányát állapította meg a testület. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény új rendelkezéseinek értelmezését, illetve annak a felsőoktatásra gyakorolt hatása vizsgálatát eddig még nem végezte el, így az új szabályozás kapcsán nem áll rendelkezésünkre a testület álláspontja, amiből megítélhető lenne az, hogy milyen mértékű irányváltást tesz szükségessé a felsőoktatási törvény ily módon történt módosítása. A felsőoktatás működésének a fent bemutatott alkotmányos értelmezése során érdemes megvizsgálnunk a 32/2012. (VII. 4.) AB határozathoz Bragyova András alkotmánybíró által csatolt különvéleményt, amely – részben az 1310/D/1990. AB határozattal egybecsengő módon – merőben más perspektívába helyezi a felsőoktatásban résztvevők Alaptörvény által védett jogi helyzetét. Különvéleményében nem osztja az Alkotmánybíróság eddig is következetesen képviselt álláspontját, ami a felsőoktatásban való részvétel jogát többnyire a művelődéshez való jogba tartozónak tekintette. Mivel az Alaptörvény XI. cikke valóban említi „a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatást”, mint amellyel az állam a művelődéshez való jogot biztosítja, ezért alapvetően számára is elfogadható az, hogy az oktatás bármely szintje alkotmányosan kapcsolatba hozható a művelődéshez való joggal. Álláspontja szerint azonban a művelődéshez való jogban a művelődés az öncélú, a személyiség fejlődését szolgáló általános kultúrát jelenti, amelynek alapjait az ember az oktatásban sajátítja el. A művelődés megszerzése és a kultúra ápolása alkotmányos jog, amely a felsőfokú oktatásban is 2014/2.

39

gyakorolható, hiszen az egyetemek hagyományosan a magas kultúra letéteményesei. A művelődéshez való jog azonban sokban és lényegesen különbözik a foglalkozás szabad megválasztásához és gyakorlásához való jogtól. Az egyetemi oktatás meghatározó része azonban nem az előbbi értelemben felfogott általános – mintegy öncélú – műveltség megszerzését segíti elő. A felsőoktatásban ugyanis a hallgatók valamilyen foglalkozás, élethivatás gyakorlására szereznek képesítést, ezért a felsőoktatási hallgatók jogai és kötelezettségei szabályozását alkotmányjogilag elsősorban a foglalkozás szabad megválasztásának az Alaptörvény XII. cikkében biztosított joga alapján kell megítélni, ugyanis a mai társadalomban kevés foglalkozás gyakorolható szakképzettség nélkül, és igen sok nagy presztízsű foglalkozás csak egyetemi vagy felsőfokú végzettséggel folytatható. A művelődéshez való jogtól a foglalkozás szabadságát tehát mindenekelőtt az választja el, hogy a foglalkozás szabadsága az egyén társadalomban való részvételét, megélhetését biztosító alapjog; a művelődés szabadságáról ez nem mondható el. A kulturális tevékenység is lehet foglalkozás, ámde ekkor a foglalkozás szabadsága védi. Ez az értelmezés a felsőoktatási intézmények működésének számos más területén is hatással lenne az állami befolyás mértékének és módjának meghatározására, különösen a felvételi követelmények, a létszámkeretek és a finanszírozás módjának meghatározása során.

2. A fenntartói irányítás törvényi keretei Az Nftv. 4.§ (4) bekezdése szerint az állam nevében a fenntartói jogokat – ha törvény másként nem rendelkezik – az oktatásért felelős miniszter gyakorolja. Különlegessége miatt érdemes utalni arra, hogy speciális fenntartói jogosultságok vonatkoznak a Nemzeti Közszolgálati Egyetemre, ahol a fenntartói jogokat a közigazgatásfejlesztésért, az igazságügyért, a honvédelemért és a rendészetért felelős miniszterek (a törvény szóhasználatában együtt: a fenntartó miniszterek) által alkotott Fenntartói Testület gyakorolja. Ennek a speciális testü-


letnek a döntéseihez a három részt vevő miniszter egyetértése szükséges, vagyis csak egyhangú döntést hozhat. A Nemzeti Közszolgálati Egyetemre vonatkozó különleges rendelkezéseket, mint a fenntartói jog gyakorlásának speciális esetét, a továbbiakban nem ismertetjük külön, mivel az intézmény különleges helyzeténél fogva a főszabálytól való eltérést jelenti, és így jelen értekezés tárgyához kapcsolódó általános érvényű következtetések nem vonhatók le belőle. A fenntartói irányítás általános jogszabályi kereteit az Nftv. 73–75. szakaszai tartalmazzák. A fenntartói irányítás jogosítványai és kötelezettségei – a törvény eltérő rendelkezése hiányában – azonosak, függetlenül attól, hogy állami vagy nem állami fenntartású intézményről van szó. A fenntartó legfontosabb döntési jogkörében (alapítói minőségben eljárva) saját hatáskörben – állami felsőoktatási intézmény esetén az államháztartásról szóló törvényben írt egyetértéshez nem kötött intézkedésével – kiadja, illetve módosítja a felsőoktatási intézmény alapító okiratát. A fenntartói jogokat három nagy csoportba sorolhatjuk be, amelyeket az alábbiakban ismertetünk részletesen.

40

megállapíthatjuk, hogy a jogszabályi előírások miatt a fenntartó nem minden kérdésben tud közvetlen befolyást gyakorolni, ugyanis az intézmények költségvetési tételeit képező egyes pénzügyi források felhasználására különböző, speciális kötöttségek vonatkozhatnak. Ezek a kötöttségek azonban a felsőoktatási intézmény gazdasági önállóságát is korlátozzák.

4. Ellenőrzési jogok A második legnagyobb jogosultságcsoport a fenntartó ellenőrzési jogait foglalja magában. A fenntartó megvizsgálja a) a felsőoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát, b) a felsőoktatási intézmény intézményfejlesztési tervét, c) a felsőoktatási intézmény költségvetését, d) a felsőoktatási intézmény működésének törvényességét.

Elsőként a leginkább közvetlen befolyást jelentő költségvetési jogosultságokat kell említeni. Ide tartozik a felsőoktatási intézmény költségvetési kereteinek (főösszegeinek) közlése, az elkészített éves költségvetési beszámoló értékelése, valamint a fenntartó általi gondoskodás a költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény éves költségvetési beszámolójának ellenőrzéséről.12 A felsőoktatás finanszírozásának kérdésköre önmagában is meghaladja egy tanulmány kereteit, így ezeket a költségvetési jogosultságokat jelen írásban csak röviden említjük meg. Jól láthatjuk azonban, hogy ebben a körben a fenntartó jogosítványai a költségvetés főszámaiig terjednek csak. Az intézményi gazdálkodás belső oldalának vonatkozásában

E jogkörének gyakorlása során az intézmény által az elfogadást követő tizenöt napon belül megküldött határozatokkal kapcsolatosan a fenntartó 30–90 nap között változó időtartamú határidő mellett jogosult észrevételeit közölni az intézménnyel. Amennyiben a fenntartó e dokumentumokban foglaltakkal nem ért egyet – megfelelő határidő tűzésével – visszaküldi azt a felsőoktatási intézménynek, kezdeményezve annak átdolgozását. A törvényesség biztosítása keretében ellenőrzi a fenntartó az intézményi dokumentumokban foglaltak megtartását, jogszerűségét, a felsőoktatási intézmény működésének és a döntéshozatalnak a jogszerűségét. Ebben a körben a fenntartó további ellenőrzést is végezhet, az intézményt beszámolóra, tájékoztatásra kötelezheti, a felsőoktatási intézmény működésével kapcsolatosan felhívással, kifogással élhet. A felsőoktatási intézmény a fenntartó felhívásának, kifogásának köteles eleget tenni. A felsőoktatási intézmény kifogásolt intézkedése, döntése nem hajtható végre.13 Így tehát az intézmény stra-

12

13

3. Költségvetési jogok

Nftv. 73.§ (3) bekezdése

2014/2.

Nftv. 74.§ (4)-(5) bekezdései


tégiai jelentőségű döntéseivel kapcsolatban feltétlenül érvényesül a fenntartó vétójoga, ami által – bár közvetlenül nem határozhatja meg a tartalmukat – a fenntartó képes érvényesíteni az akaratát az intézményben. A fenntartó ellenőrzi a felsőoktatási intézmény gazdálkodását, működésének hatékonyságát, valamint a szakmai munka eredményességét. Ezen szempontok szerinti ellenőrzését a fenntartó az éves gazdálkodásról szóló beszámoló alapján végzi el, vagyis úgy tekinthetjük, hogy ezek a szempontok kivétel nélkül gazdasági jellegű kérdésekre vonatkoznak. Ellenőrzése eredményeképpen a fenntartó – megfelelő határidő tűzésével – felhívja a felsőoktatási intézmény vezetőjét a jogszabálysértő döntés orvoslására, a szükséges intézkedés meghozatalára. Az ellenőrzési jogosítványok körében tehát a fenntartó kezdeményezheti a felsőoktatási intézmény intézkedését. Ebben az esetben tehát nem a vétó típusú jogosultság kerül előtérbe, hanem a fenntartó az intézmény vezetőjén keresztül érvényesítheti befolyását az intézmény működésére. A 62/2009. (VI. 16.) AB határozat a korábbi felsőoktatási törvény kapcsán foglalkozott a fenntartó ellenőrzési jogkörével és az ebből fakadó intézkedésekkel. A testület a törvény azon rendelkezéseit vizsgálta elsődlegesen, amelyek felhatalmazást adtak a fenntartónak, hogy bírósági eljárást kezdeményezzen, ha a felsőoktatási intézmény fenntartó törvényességi ellenőrzése eredményeképpen a szabálytalanságok orvoslására irányuló fenntartói felhívásnak nem tesz eleget. A törvény reformatórius jogkörrel ruházta fel a bíróságot, illetve felhatalmazta arra, hogy felhívja a felsőoktatási intézményt arra, hogy a fenntartói kezdeményezésnek tegyen eleget.14 Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mivel a bíróság ezen eljárása közigazgatási eljárás, így ennek jellegzetessége folytán a bíróság felülvizsgálata kizárólag jogszerűségi szempontok szerint történhet; a bíróság azt vizsgálhatja, hogy a felsőoktatási 14

A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 115.§ (9)-(10) bekezdései

2014/2.

41

intézmény eleget tett-e törvényben rögzített kötelezettségeinek. A törvény vizsgált része nem tette lehetővé a bíróság számára, hogy a felsőoktatási intézmény döntéseit, intézkedéseit célszerűségi vizsgálatnak vesse alá. A felsőoktatási intézmények döntéseinek kizárólag jogszerűségi szempontból történő felülvizsgálata a testület szerint nem sértette az Alkotmány 70/F. és 70/G. szakaszaiban foglalt intézményi autonómiát, ezért az Alkotmánybíróság a kérdéses rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Mint azt fent bemutattuk, az Nftv. fenntartói ellenőrzésre vonatkozó rendelkezései immár túlterjeszkedtek a korábbi felsőoktatási törvény megfelelő szakaszaiban található jogosítványoknál. A fenntartó most már nem a bíróság közbeiktatásán keresztül szerezhet érvényt az ellenőrzése során tett kifogásainak, hanem közvetlenül fordulhat a felsőoktatási intézményhez, amely a fenntartó felhívásának, kifogásának köteles eleget tenni. Így tehát a folyamatból ezúttal kimarad a fenntartó és az intézmény közé iktatott független és pártatlan szereplő, a bíróság, amely a felsőoktatási autonómia őrzésének érdekében esetenként szűrőként funkcionálhatott, és amely elterelhette volna a fenntartó túlságosan direkt, illetve az intézmények önállóságát sértő, a törvényességi ellenőrzésen túlterjeszkedő, esetleg tartalmi kérdéseket is érintő beavatkozását. Tovább növeli a fenntartó beavatkozásának súlyát az a rendelkezés, ami kimondja, hogy a felsőoktatási intézménynek a fenntartó által ilyen módon kifogásolt intézkedése, döntése nem hajtható végre. A 2005. évi törvény szerint a fenntartó által indított bírósági eljárásnak a döntés végrehajtására mindössze halasztó hatálya volt, vagyis nem mondta ki a törvény a végrehajtás ilyen mértékű kategorikus tilalmát. Az Nftv. egyúttal megfordítja a bírósági eljárás szerepét, és azt a szenátus döntése alapján a rektornak az intézmény önállóságát sértő fenntartói intézkedéssel szemben engedi megindítani, aki így kérheti annak meg-


állapítását, hogy a fenntartó döntése sérti a felsőoktatási intézmény törvényben biztosított önállóságát. A bíróság eben az esetben is reformatórius jogkört kap, és a fenntartó döntését megváltoztathatja. Így tehát az új szabályozás olyan folyamatot vázol fel, ahol a felsőoktatási intézmény működésének ellenőrzése során feltárt szabálytalanság megállapítását rögtön a fenntartó beavatkozása követi, aki közvetlenül kötelezheti a felsőoktatási intézményt új döntés meghozatalára és annak tartalmára is befolyással lehet, a kifogása pedig azonnali halasztó hatállyal bír az intézményi döntésre. Ezt a beavatkozást követheti – egyet nem értés esetén – az intézmény által indított bírósági eljárás. A bíróság tehát csak utólagos kontrollt gyakorolhat a fenntartó beavatkozása felett. A törvény a fenntartó döntésének kereteit oly módon határozza meg, hogy egy szűkítő rendelkezést tesz, és kimondja, hogy a fenntartó intézkedése az intézményeknek a képzés és kutatás tudományos tárgyával és tartalmával kapcsolatos kérdések tekintetében biztosított önállóságát nem sértheti.15 Itt tehát visszaköszön a fent részletezett alkotmánybírósági értelmezés és az Alaptörvény új szabályozási módjának jogszabályba történő átültetése, ami a felsőoktatási intézmények autonómiájának kereteit az oktatás és a kutatás tartalmi elemeinél húzza meg, és a fenntartói irányításnak annál nagyobb teret enged, minél távolabbi az összefüggés a meghozott fenntartói döntés és az oktatásikutatási szabadság között. Ezzel együtt is – az Alkotmánybíróság korábbi értelmezésével összhangban – elképzelhető ezeken a területeken is bizonyos mértékű fenntartói befolyás, az AB ugyanis kimondta, hogy „nem alkotmányellenes a felsőoktatási intézmények tudományos, oktatási tevékenységeinek gazdaságossági és szervezeti racionalizálási szempontok alapján való ellenőrzése, gazdaságossági követelmények előírása a fenntartó részéről, a költségvetési eszközök és juttatások teljesítményhez kötött biztosítása”.16 Ebből következően törvény a felsőoktatási intézmény gazdasági hatékonyságát és szervezeti 15 16

Nftv. 75.§ (1) 41/2005. (X. 27.) AB határozat

2014/2.

42

ésszerűségét ösztönző, korlátozó szabályokat is megállapíthat.

5. Személyi döntések A jogosultságok harmadik csoportját a személyi jellegű döntések alkotják. A fenntartó kezdeményezi a rektor megbízását és felmentését, továbbá gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. Nem állami felsőoktatási intézményben a fenntartó bízza meg ezen kívül a gazdasági vezetőt, illetve vonja vissza a megbízását. Egy további jogosítványt részben személyi a jellegű döntések, részben a költségvetési jogosítványok közé is sorolhatunk. A fenntartó hozzájárulása szükséges ugyanis a felsőoktatási intézmény hatáskörében történő rendszeres pénzjuttatással járó cím, elismerés alapításához. A fenntartó határozza meg továbbá egységes elvek szerint a rektor és a kancellár juttatásait, valamint ő hagyja jóvá a rektor munkaköri leírásának az oktatói, kutatói feladatoktól elkülönülő részét, valamint a kancellár munkaköri leírását.17 A személyi döntések köre szintén fontos jogköre a fenntartónak, ugyanis az intézmény tudományos-szakmai ügyekért felelős vezetője megbízásának és felmentésének ügye (a rektor esetében a kinevezés és felmentés kezdeményezése a köztársasági elnöknél) egyaránt az ő kezében van. Az állami intézmények esetében ezen túlmenően a kancellári megbízásra irányuló pályázat kiírásáról, a személyi javaslatok felterjesztéséről a fenntartó miniszter gondoskodik, és ő gyakorolja a kancellár felett a munkáltatói jogokat.18 Így tulajdonképpen a fenntartó – különösen az állami intézmények esetében – az intézmény működésének két kulcsterületéért felelős vezetői felett rendelkezik a befolyását megteremtő eszközök széles tárházával. Az Alkotmánybíróság a korábban már bemutatott 41/2005. (X.27.) számú határozatában foglalkozott a fenntartó és az intézmény vezetője közötti kapcsolattal, és megállapította, hogy „a munkáltatói jogok gyakorlása alá-fölérendeltségi viszonyt hoz létre a rektor és a 17 18

Nftv. 75.§ (2) bekezdése Nftv. 13/A.§ (4) bekezdése


fenntartó (oktatási miniszter) között.” Ebben az esetben osztanunk kell a testület álláspontját, kiegészítve azzal, hogy ez a hierarchikus kapcsolat a hatályos törvény szerint a fenntartó és a kancellár között is fennáll már.

6. Működtetéshez kapcsolódó jogosítványok A felsőoktatásban a fenntartói jogosítványok a működtetés körében általánosságban szűkebbek, mint az állam által fenntartott vagy működtetett intézmények bármelyik másik típusánál. A felsőoktatási intézmények esetében a fenntartó csak szűk keretek között jogosult beleszólni az intézmény működésébe, döntéseibe, míg a szervezetét érintő kérdések esetében megmaradt a hagyományos fenntartói irányítási modell. Ennek megfelelően az intézmény működésével kapcsolatos ügyeket két nagy csoportba sorolhatjuk. Az első csoportot a felsőoktatási intézmény oktatási, illetve kutatási alapfeladataival kapcsolatos ügyek képezik, míg a másik csoportot az alaptevékenységen kívüli, elsősorban szervezeti, gazdálkodási kérdések alkotják. Az intézmények alaptevékenységi körébe tartozó döntések legnagyobb részét az Alaptörvény X. cikke védi, amely a tudományos kutatás szabadságát deklarálja, illetve a felsőoktatási intézmények autonómiájának körébe utalja a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit. Az intézmények alaptevékenysége alatt a következő tevékenységeket, illetve az ezek körébe tartozó döntések meghozatalát értjük: • a tantárgyak tartalmának kialakítása, módosítása, fejlesztése • az oktatás és a számonkérés módszereinek kialakítása • a tanulmányi kötelezettségek teljesítése rendjének (tanulmányi és vizsgaszabályok) kialakítása • a hallgatók tanulmányainak értékelése, döntés az érdemjegyről • a hallgatók jogviszonyával kapcsolatos egyes döntések, így a jogviszony szüneteléséről és megszűnéséről hozott döntések 2014/2.

43

• a hallgatók tanulmányi ügyeiben hozott döntések (pl. kreditátvitel, különféle tanulmányi vagy pénzügyi kedvezmények, stb.) • az oktatókkal kapcsolatos személyi döntések: felvétel, elbocsátás, előresorolás, habilitáció • az intézményben folyó tudományos kutatással kapcsolatos döntések, az elért tudományos eredmények megítélése, illetve átvétele az oktatásba • a doktori képzéssel kapcsolatos döntések, így különösen a jelölt alkalmasságának megítélése, a doktori értekezés és annak védése körében hozott döntés. Az alaptevékenységen kívüli körbe soroljuk többek között a következőket: • az intézmény megalapítása, megszűntetése és átalakulása • a felsőoktatási intézmény szervezetalakítási kérdései (belső szervezeti egységek, karok, stb. létrehozása, átalakítása, megszűntetése) • telephely létesítése, megszűntetése, székhelymódosítás • az intézmény gazdálkodásával és vagyonával kapcsolatos döntések • az intézmény működtetésének körébe tartozó kérdések: gazdasági, pénzügyi, kontrolling, számviteli, munkaügyi, jogi, igazgatási, informatikai tevékenység, üzemeltetési, logisztikai, szolgáltatási, beszerzési és közbeszerzési ügyek • képzések indítása, megszűntetése Az alaptevékenység körébe tartozó ügyekben tehát a fenntartó tevékenysége korlátozott, döntési jogköre tipikusan hiányzik, és a más ágazatokban megjelenő fenntartói jogorvoslati jogkörre sincs példa a felsőoktatás területén. A felsőoktatási intézmény bármely szerve által hozott döntések – akár a hallgatókkal, akár az oktatókkal kapcsolatosan, illetve a tudományos teljesítmények körében születtek – esetében jogorvoslati lehetőség az intézményen belül biztosítandó, külső jogorvoslati lehetőség, illetve a döntések fölötti


kontroll nincsen.19 Az első intézményen kívüli fórum a felsőoktatási intézmény által meghozott döntések esetében a bíróság, ahol az intézmény szervei által hozott másodfokú döntések felülvizsgálatát kérhetik az érintettek a közigazgatási perek általános szabályai szerint.20 Ezáltal a felsőoktatási intézmények kezében és autonómiájuk körében összpontosul az alaptevékenységgel kapcsolatos legfontosabb döntések teljessége mind első, mind másodfokon. A felsőoktatási intézmény kizárólagos döntéshozatali kompetenciájába tartozó ügyekben a fenntartónak csak a fent már ismertetett ellenőrzési jogköre21 érvényesül, aminek alapján a fenntartó ellenőrzi a törvényesség biztosítása keretében az intézményi dokumentumokban foglaltak megtartását, jogszerűségét, a felsőoktatási intézmény működésének és a döntéshozatalnak a jogszerűségét. Ebben az esetben sem tartalmi ellenőrzésről van szó tehát, mindösszesen a döntések jogszerűségét, törvényességét ellenőrizheti a fenntartó. Ha ebben a körben szabálytalanságot talál, a döntés kijavítására vagy bármilyen módon történő megváltoztatására közvetlen lehetősége továbbra sincs, hanem csak az intézmény vezetőjét hívhatja fel a jogszabálysértő döntés orvoslására, illetve a szükséges intézkedés meghozatalára. A felsőoktatási intézmény a fenntartó felhívásának, kifogásának köteles eleget tenni, a kifogásolt intézkedés, illetve döntés nem hajtható végre. A döntés meghozatalának joga tehát ebben az esetben is az intézményt illeti meg. A 40/1995. (VI. 15.) AB határozat ebben a körben relevanciával bíró megállapítása szerint a felsőoktatási intézmény autonóm döntési jogkörébe tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által irányított szervnek. Így a testület ebben a döntésében is megerősíti a felsőoktatási intézményhez kapcsolódó ügyek fent bemutatott klasszifikációját, ami az ügyek egy részét az autonómia körébe tartozónak mondja ki. A tudományos tevékenység tar-

talmával kapcsolatosan pedig még ennyi beleszólási joga sincs a fenntartónak, ez az esetkör tisztán az Alaptörvény által védett tudományszabadság körébe tartozik, és csak a tudomány képviselőinek van lehetősége ebben a körben állásfoglalásra. A fenntartó döntéshozatali, illetve döntéseket befolyásoló szerepe csak a nem alaptevékenységi döntések körében jelenik meg. Így a fenntartó jogosult a nagyobb volumenű szervezeti változások esetében a döntésre, mivel az Nftv. szerint22 a fenntartó önálló döntésével jogosult kiadni, illetve módosítani a felsőoktatási intézmény alapító okiratát. Az alapító okirat tartalmazza egyebek mellett az intézmény kari, szervezeti tagolását, fenntartott intézményeit,23 vagyis a szervezet átalakításához az alapító okirat módosítása is szükséges. Mindazonáltal megjegyezzük, hogy az alapító okirat módosítása csak a kari szintű, illetve azt meghaladó, központi szervezeti egységek, vagy fenntartott intézmények létesítése vagy megszűntetése esetén szükséges. A kar alá rendelt szervezeti egységek közül mindössze az intézetek és a tanszékek vannak nevesítve a törvényben, azonban ezek létrehozására, illetve megszüntetésére vonatkozó rendelkezéseket már nem találunk sem a felsőoktatási törvényben, sem a kapcsolódó jogszabályokban, így azokat az intézmény belső döntési kompetenciájába soroljuk.

II. A kancellár intézménye A felsőoktatási intézmények működésének rendkívül jelentős újragondolását valósította meg a jogalkotó a kancellári tisztség létrehozásával. A jogszabályi változás mögött egyértelműen az a szakpolitikai koncepció húzódik meg, amely el kívánja választani egymástól a felsőoktatási intézmények tudományosoktatási tevékenységének irányítását, és az egyetemek, mint szervezetek működtetését, ide értve a gazdasági, technikai és szervezési feladatok végzését, valamint a gazdasági vezető feladatainak ellátását. A most létreho-

19

Nftv. 57.§ Nftv. 58.§ 21 Nftv. 73.§ (5) bekezdése 20

2014/2.

44

22 23

Nftv. 73.§ (3) bekezdésének a) pontja Nftv. 2. számú melléklete, I.1.1. e) pontja


zott kancellári tisztség jellegével kapcsolatosan megállapíthatjuk, hogy ez az új intézményi tisztségviselő lett a nemzetközi folyamatokkal összhangban hazánkban is folyamatosan professzionalizálódó intézményi vezetői réteg egyik kulcsfigurája. Vele szemben nem követel meg a törvény felsőoktatási oktatói tapasztalatot, illetve tudományos hátteret, vagyis a jogalkotó kifejezetten menedzser típusú karakternek szánja. A kancellári tisztség ellátása nem sorolható egyértelműen a fenntartói tevékenységek közé, azonban a fenntartó miniszternek a kancellár felett gyakorolt – fent bemutatott – munkáltatói jogai, valamint a kancellár és a rektor között fennálló ellentétek feloldására vonatkozó jogköre miatt érdemes röviden kitekinteni a kancellár intézményére is. A kancellár feladatkörébe utalta a jogalkotó24 azokat a kérdéseket, amelyek – a fent kifejtettek szerint – az intézmény oktatási és kutatási alaptevékenységén kívül esnek és ezáltal nem képezik részét a felsőoktatási autonómia körében védett tevékenységeknek. Így a kancellár felel az intézmény gazdasági, pénzügyi, kontrolling, számviteli, munkaügyi, jogi, igazgatási, informatikai tevékenységéért, az intézmény vagyongazdálkodásáért, ideértve a műszaki, létesítményhasznosítási, üzemeltetési, logisztikai, szolgáltatási, beszerzési és közbeszerzési ügyeket is, irányítja e területen a működést. Ezen feladatok felelős irányítása által tehát a kancellár gondoskodik az intézményi alapfeladatok ellátásához szükséges anyagi és infrastrukturális feltételek meglétéről és az oktatási és kutatási tevékenységet támogató háttérfeladatok ellátásáról. A kancellár gazdasági irányítási feladatai közé tartozik az intézmény gazdálkodására, és a fent bemutatott működtetési tevékenységekre vonatkozó javaslatok előkészítéséért, valamint egyetértési jogot gyakorol az egyetem más szerveinek minden olyan döntése felett, amelyek gazdasági következménnyel járnak. A kancellárok nem kevesebb feladatért lettek felelősek, mint azért, hogy gondoskodjanak

annak feltételeiről, hogy a felsőoktatási intézmény gazdálkodása az alapfeladatok ellátását biztosítsa. Az új jogszabályi megoldás a felsőoktatási intézmények esetében kettős vezetői struktúrát hozott létre. Az Nftv. szerint a felsőoktatási intézmény első számú felelős vezetője és képviselője a rektor, aki eljár és dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket jogszabály, a szervezeti és működési szabályzat, a kollektív szerződés nem utal más személy vagy testület hatáskörébe. Azonban emellett kijelenti azt is, hogy a törvényben meghatározott feladatai tekintetében a kancellár a felsőoktatási intézmény vezetőjeként jár el. Így tehát ezen szabályok értelmében az intézménynek két olyan vezetője van, akik a törvényben körülhatárolt feladatkörükben önállóan járnak el a felsőoktatási intézmény vezetőjeként. A törvény a kettejük között fennálló viszonyt explicit módon nem rendezi, mindazonáltal a törvényi szabályok együtt olvasásával olyan következtetésre juthatunk, hogy a jogalkotó szándéka szerint a rektor maradt a felsőoktatási intézmény első számú vezetője még akkor is, ha számos kérdésben már nem ő jogosult dönteni, hanem az intézményen belül működő másik vezető. A jogszabály szellemisége mellett ezt az értelmezést sugallja az a szabály is, amely kimondja, hogy a kancellár köteles eleget tenni „a rektor tekintetében fennálló együttműködési kötelezettségének”.25 A jogalkotó az új szabályozás kialakítása során kiküszöbölte azt a szabályozási hiátust, amely korábban nem biztosított utat a rektor és a gazdasági vezető között fennálló szakmai ellentét feloldására. Az Nftv. most már megteremtette annak lehetőségét, hogy az intézmény két vezetője közötti esetleges konfliktus esetén legyen egy olyan fórum, ahol jó eséllyel megoldás születhet az ügyben. Így az állami felsőoktatási intézmény rektora a kancellár döntésével vagy intézkedésével szemben, illetve intézkedésének el-

24

A kancellári feladatok felsorolását az Nftv. 13/A.§ tartalmazza.

2014/2.

45

25

Nftv. 13/A.§ (2) bekezdésének g) pontja.


mulasztása esetén a fenntartóhoz intézett kifogással élhet.26

III. Következtetések Az állam intézményalapítói szerepköre kétségkívül jelentős súlyú a jelenlegi hazai felsőoktatási rendszerben. Ebből következően az állami fenntartású intézmények esetében az alapítói, illetve fenntartói jogok gyakorlása pontos rendezést és nagy körültekintést igényel. Fontosnak tartjuk ebben a körben arra felhívni a figyelmet, hogy az állam nevében eljáró oktatási miniszter fenntartói feladatai sok esetben egybeesnek más, a felsőoktatás egészét érintő feladatokkal, így az ágazati irányítás körében megjelenő regisztrációs feladatokkal (az Oktatási Hivatal működtetése, irányítása, jogorvoslati fórumként való eljárás), az ágazat minőségbiztosítási rendszerének működtetésével (így különösen az intézmények működési engedélyének időszakonként történő felülvizsgálatával), valamint a felsőoktatási rendszer finanszírozójaként való eljárással. Nem tartjuk szerencsésnek ezeket a hatásköri egybeeséseket, mivel sok esetben a fenntartó által képviselt (vagy képviselendő) érdek összeütközésbe kerülhet az ágazati szintű érdekekkel. A jövőre nézve még egy szervezeti szint közbeiktatását látjuk a helyzet megoldásához elvezető útnak. Ennek jó példája lehet a Nagy-Britanniában27 működő modell, ahol mind a finanszírozást, mind a minőségbiztosítást különálló ügynökségek végzik, így a minisztert nem terheli több, egymásnak ellentmondó feladat. A felsőoktatási autonómia újabb alkotmánybírósági értelmezésének megfelelően a jogalkotó erőteljesebben elkülönítette egymástól az oktatási és kutatási alaptevékenységet érintő feladatokat és az intézmény napi mű26

Nftv. 13.§ (1) bekezdése Gémes Attila: A felsőoktatás minőségértékelése Nagy-Britanniában. In: Muhariné Szabó Szilvia (szerk.): A MAB 2004. évi kutatás-fejlesztési projektjének tanulmányai. Magyar Akkreditációs Bizottság, Budapest, 2004. 66. o. 27

2014/2.

46

ködésével és gazdálkodásával kapcsolatos – és így az autonómia által kevésbé védett – tevékenységi köröket. A kancellári rendszer bevezetésével pedig e két terület külön-külön felelős vezetőt is kapott. Az új modell működésének tapasztalatai, illetve alkotmánybírósági értékelése még várat magára, mindazonáltal a jogalkotó által kitűzött irány már most is világosan körvonalazódott.

Felhasznált irodalom 1. Az Állami Számvevőszék jelentése a felsőoktatási törvény végrehajtásának ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, Budapest, 2009. 2. G. Karácsony Gergely: A felsőoktatás finanszírozásának modelljei és tapasztalatai – a felsőoktatás finanszírozásának elmélete és nemzetközi modelljei. JogÁllam-Politika: jog- és politikatudományi folyóirat. 2014/4. szám 3. G. Karácsony Gergely: Jogalkotás a felsőoktatás területén - követelmények és tanulságok. Magyar Jog, 2014/9. szám, 490-499. o. 4. Gémes Attila: A felsőoktatás minőségértékelése Nagy-Britanniában. In: Muhariné Szabó Szilvia (szerk.): A MAB 2004. évi kutatás-fejlesztési projektjének tanulmányai. Magyar Akkreditációs Bizottság, Budapest, 2004. 5. Hrubos Ildikó: A 21. század egyeteme. In: Educatio, 2006. (15. évf.), 4. sz. 6. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia aktuális kérdéseiről. Új magyar közigazgatás 2010/2. szám (2010 február). 7. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia közjogi keretei Magyarországon. Topbalaton Kft, Budapest, 2011. 8. Kocsis Miklós: Felsőoktatási autonómia és alapvető jogok. Tudásmenedzsment, XI. évfolyam 2. szám (2010. október)

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS NAGY KLÁRA: AZ AJÁNLÁS SZABÁLYAI A VÁLASZTÁSI ELJÁRÁSBAN…

Nagy Klára, egyetemi tanársegéd, jogi koordinációs referens Széchenyi István Egyetem; Győr MJV Polgármesteri Hivatal

Az ajánlás szabályai a választási eljárásban és a személyes adatok védelméhez való jog anomáliái A személyes adatok kezelésével kapcsolatos általános rendelkezéseket az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (röviden: Infotv.) tartalmazza. A választással1 1

A Ve. rendelkezéseit kell alkalmazni a) az országgyűlési képviselők választásán, b) a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán és a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán (együtt röviden: helyhatósági választás), valamint c) az Európai Parlament tagjainak választásán (röviden: EP-választás). Törvény (pl. a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény 1. § (1) bek.) a fentieken kívül további eljárásokra is elrendelheti a Ve. szabályainak betartását. [Ve. 1. §] Érdekes kérdést vet fel a településrészi önkormányzatok létrehozatala és a testület tagjainak megválasztása. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény előírása szerint a 2014. évi őszi választásokat követően az önkormányzati képviselői tisztség összeférhetetlen más önkormányzati képviselői tisztséggel. [Mötv. 36. § (1) bek. f) pont] Ennek tükrében azon képviselő-testületek, amelyek korábban létrehoztak településrészi önkormányzatot, és a testületébe a megválasztott önkormányzati képviselőket delegálták, felül kell, hogy vizsgálják a szervezeti és működési szabályzatukat. A településrészi képviselőválasztás szabályait ugyanis a képviselő-testületek törvény keretei között szabadon határozzák meg. Ez a „szabadság” egészen addig terjed, hogy a választási eljárás szabályait, sőt a választójogosultakat (!) is maguk szabályozzák. Az önkormányzati szmsz-k azt az egyszerűbb megoldást választják, hogy a speciális szabályokat rendezik, míg az önkormányzati rendeletben nem szabályozott helyzetekre a Ve. szabályait rendelik alkalmazni. A részönkormányzati választásokon választani jogosultak kérdése azért érdekes, mert a KEK KH nem biztosított a választási eljárásról szóló törvényben felsoroltakon kívül más választásnál a névjegyzéki adatokhoz hozzáférést. A választójoggal nem rendelkező személyek jegyzéke (röviden: NESZA-jegyzék)

2014/2.

47

kapcsolatos személyesadat-kezelésre vonatkozó különös szabályokat pedig a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (röviden: Ve.) határoz meg. A lex specialis derogat legi generali hagyományosan alkalmazandó értelmezési elv alapján nem jelenthetne problémát2 – legalábbis elméleti szinten – a jogalkalmazók számára ezen két törvény együttes értelmezése, mégis a gyakorlatban számos vitás kérdés merült fel. Az ajánlás rendszere – melynek a lényege továbbra is az, hogy a választáson csak tényleges támogatottsággal rendelkező jelölő szervezetek jelöltjei és független jelöltek indulhassanak – a Ve. hatályba lépésével megváltozott. A korábbi „kopogtatócédulát”3 felváltotta az ajánlóív jogintézménye. Az ajánlóívet a választás napjának kitűzését követően lehet igényelni a jelölt, illetve a lista nem elérhető a választási irodai feladatokat ellátó polgármesteri hivatalok számára, így azokat a választási iroda nem is tudja „kiszűrni”. Ennek következtében a részönkormányzati választások során a választójoggal nem rendelkező választópolgárok is szavazhattak. 2 Így például az egyértelmű, hogy a választások tisztaságának megóvása [Ve. 2. § (1) bek. a) pont] és a választási eljárás nyilvánosságának [Ve. 2. § (1) bek. f) pont] érvényre juttatása érdekében a választási szervek tevékenysége nyilvános, a törvényben meghatározottak kivételével [Ve. 2. § (2) bek.]. A közérdekűadat-igényléseket is az általános szabálytól eltérően nem 15 (amely további 15 nappal meghosszabbítható), hanem haladéktalanul, de legkésőbb 5 napon belül kell teljesíteni a választás kitűzése és a választás eredményének jogerőre emelkedése közötti időszakban. Érdekes, hogy a közérdekűadat-igénylés elutasítására vonatkozóan a Ve. nem állapít meg eltérő szabályt az Infotv.-hez képest, mely arról rendelkezik, hogy az elutasítást 8 napon belül kell megtenni. [Ve. 2. § (3) bek., Infotv. 29. § (1)-(2) bek.] Így jogosan merül fel az a kérdés, hogy az elutasításra 8 napja van a választási irodának? 3 A kopogtatócédula alatt eredetileg az értesítőt kellett érteni, mert a választópolgárokhoz a választásról szóló tájékoztatással „kopogtattak be”. A köznyelvben azonban ez a kifejezés később az ajánlószelvényekre „ragadt rá”. Erre tekintettel a „kopogtatócédula” alatt én is az ajánlószelvényt értem. A régi Ve. szerint ajánlószelvényen történt az ajánlás, melyet minden választópolgár az értesítővel együtt kapott meg. Ezzel az egy ajánlószelvénnyel rendelkezhetett. [1997. évi C. tv. 46. § (1) bek.]


nyilvántartásba vételére illetékes választási bizottság mellett működő választási irodától. [Ve. 120. § (1)-(2) bek.] Az ajánlóív kiadására azonban legkorábban a szavazást megelőző 48. napon kerülhet sor. Egyébként a választási iroda haladéktalanul4 jár el. [Ve. 122. § (2) bek.] Az ajánlások gyűjtésére két hét áll rendelkezésre. A jelölt bejelentésének, azaz az ajánlóívek leadásának határideje5 a szavazást megelőző 34. nap. [Ve. 252. § (1) bek., 307/G. § (1) bek., 318. § (1) bek.] A lista bejelentésére nyitva álló határidő pedig a szavazást megelőző nap 33. nap, kivéve az EP-választáson állítandó listákat, ahol szintén a 34. napon kell a bejelentésnek megtörténnie. [Ve. 253. § (1) bek., 307/G. § (1) bek., 319. § (1) bek., 338. § (1) bek.]

I. Az ajánlás rendszerének felülvizsgálatát megalapozó körülmények A modernkori ajánlás intézménye egyidős a rendszerváltással, hiszen azt az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (röviden: Vjt.) vezette be. Már a törvény korai szakaszában megfogalmazódtak azzal szemben adatvédelmi aggályok. A 2/1990. (II. 18.) AB határozat különvéleménye megállapította, hogy a választópolgár nevén túl személyi számának és 4

Az ajánlóívek kiadása kapcsán rögzíti a törvény ezt a határidőt. Egyébként a Ve. nem határoz meg általános eljárási határidőt, így például nincs törvényi határideje a választási bizottsági határozatok nyilvánosságra hozatalának. [Ve. 49. § (2) bek.] 5 Ezen határidő elmulasztása esetén a jelölő szervezet, illetve független jelölt esetén a független jelölt bírsággal sújtandó. A bírság mértéke az országgyűlési és az európai parlamenti választásokon ajánlóívenként a kötelező legkisebb munkabár havi összegének a fele (azaz 50.750,- Ft), a helyhatósági választásokon pedig ajánlóívenként 10 ezer Ft volt. A határidő jogvesztő, így igazolásnak nincsen helye. A helyhatósági választásokra azonban a jogszabálynak már hatálya lépett azon módosítása, miszerint nem szabható ki bírság, ha legkésőbb a szavazást megelőző 33. napon ajánlást nem tartalmazó ajánlóívet nyújtanak be. Egyébként a határidő után visszavitt ajánlóív után is a választási bizottságnak hivatalból ki kell szabnia a bírságot. [Ve. 124. § (1) bek., 483/2013. (XII. 17.) Korm. rendelet 2. § (1) bek.]

2014/2.

48

lakcímének az ajánlószelvényen való feltüntetése a szükségesnél jobban korlátozza a személyes adatok védelméhez fűződő jogot, az nem felel meg a célhoz kötött adatkezelés elvének.6 A többségi álláspont szerint azonban a név, az állandó lakóhely (ennek hiányában az ideiglenes lakcím), a személyi szám és az aláírás feltüntetése nem minősül a személyes adatok indokolatlan korlátozásának, és az ajánlások túlbiztosításának – jóllehet már kevesebb adat esetén is azonosítható lenne az ajánló választópolgár –, de az mégis szükséges lehet: a választások törvényességét szolgálja. [2/1990. (II. 18.) AB határozat] Az új Ve. az ajánlás és a jelöltállítás rendszerét lényegesen átalakította, melynek célja volt, hogy a korábbi visszaélésszerű magatartásokat kiküszöbölje. Az ajánlószelvényt a választópolgárok postai úton az értesítővel együtt kapták meg, amely tartalmazta a választópolgár személyes adatait. Előfordult, hogy a választópolgárok postaládáiból eltűntek az ajánlószelvények, és így illetéktelenek mások – akár halott személyek – személyes adatait szerezték meg. „Előszeretettel” adták-vették az ajánlószelvényeket a hajléktalanszállókon vagy a házmesterek, illetve újsághirdetéseken keresztül. A nagyobb pártok szívesen adták el kisebb pártoknak a személyes adatokat, ajánlószelvényeket, azért, hogy azzal a nagyobb ellenzéki pártokat „kiszorítsák”, hiszen ezzel konkurenciát teremtettek. Visszaélést valósított meg az is, aki az összegyűjtött ajánlószelvényeken hamisította meg az adatokat, vagy a hiányosan kitöltött ajánlószelvényeket tetszőleges párt nevére töltötte ki, de az is megtörtént, hogy egy urnába bedobva adhatták le a választópolgárok ajánlószelvényeiket egy budapesti önkormányzatnál, jóllehet ilyesfajta adatkezelésre törvényi felhatalmazás nem volt. Vidéki választókerületben pedig – tekintettel arra, hogy a többes ajánlás intézménye nem volt ismert – 6

Az adatvédelmi biztos ajánlása a választási kampánynyal összefüggő adatkezelésekről (kelt: 2010. január 21.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu=a ktualis/ajanlasok&dok=20100121_ABI_1 (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.)


több, ugyanazon választópolgártól származónak (és így érvénytelennek) minősülő ajánlás miatt jelölt nyilvántartásba vételét el kellett utasítani. Az ajánlószelvényt gyűjtő pártok továbbá nagyon gyakran nem semmisítették meg azokat, hanem továbbra is tárolták.7 Mindezt az adatvédelmi biztos vizsgálata is megerősítette. Bár azok ténylegesen bebizonyítva a legritkább esetekben lettek. Az ajánlószelvényen azon túl, hogy egyes személyes adatok szerepeltek, az a választópolgár elköteleződését is demonstrálta egy jelölt vagy egy jelölő szervezet tekintetében. Annál is inkább, mert az előző választási rendszerben nem létezett a többes ajánlás lehetősége. A többes ajánlás bevezetésével8 és az országgyűlési választáson a jelöltállításhoz szükséges ajánlásszámok csökkentésével9 az 7

Az országgyűlési és a helyhatósági képviselőjelöltajánlással és a választási kampánnyal kapcsolatos 381/H/2002 adatvédelmi biztosi ajánlás (kelt: 2002. június 20.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu= beszamolok/2002/5/2&dok=381_H_2002 (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.) A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) 1. o. http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 16.) 8 A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény eredetileg elfogadott szövege szerint – a nemzetiségi önkormányzati képviselők választása kivételével – valamennyi választási eljárásban többes ajánlás érvényesült volna. [Ve. 122. § (3) bek., 307/F. § (1) bek., 2011. évi CLXXIX. tv. 59. § (2) bek.] Majd a 2013. évi LXXXIX. törvénnyel végrehajtott törvénymódosítás folytán a polgármesterek és önkormányzati képviselők választása kapcsán is kizárta a többes ajánlás lehetőségét. [2013. évi LXXXIX. tv. 30. §] Ezt követően a választási szabályok 2014. évi módosításával június 18-tól hatályon kívül helyezték a helyhatósági választásra vonatkozó ezen szabályokat. [2014. évi XXIII. tv. 29. § (1) bek., 30. §] 9 Jelenleg az országgyűlési választásokon az ajánlásszámot lecsökkentették, illetve a többes ajánlás bevezetésével még inkább teret engedett a Ve. a kisebb pártok részvételének. A Vjt. szerint a jelöltté váláshoz 750 ajánlást kellett összegyűjteni, mindezt úgy, hogy egy választópolgár csak egy jelötlet ajánlhatott. [Vjt. 5. § (2) bek.] Míg az új szabályok szerint elég volt 500 ajánlás. [2011. évi CCIII. tv. 6. §]

2014/2.

49

adatvédelmi visszaélések visszaszorulása volt várható. Ugyanakkor az sem hagyható figyelmen kívül, hogy az országgyűlési képviselő választás során a pártok és – külön – a jelöltek is a választási kampányhoz állami támogatásra10 váltak jogosulttá, így az ajánlásokért a harc továbbra is fennmaradt. Ez az EP tagjainak választása és a helyhatósági választás során kevésbé volt érzékelhető. A többes ajánlás bevezetésével és azzal, hogy az ajánlóíven gyűjtött aláírásokkal el kell számolni, a nagyobb pártoknak azon törekvése, hogy ne csak a szükséges, hanem a lehető legtöbb ajánlást összegyűjtsék, már nem volt olyan fontos, hiszen ezzel a kisebb pártokat nem tudták kiszorítani a „politika színteréről”. Jóllehet az adatbázis-építés iránti szándék továbbra is fennmaradt. Az adatvédelmi biztos utalt arra, hogy az ajánlási rendszer helyett külföldön létezik számos olyan megoldás, melynek jogpolitikai indoka azonos a magyar ajánlási rendszerrel. Ilyen például a kaució intézménye,11 vagy a korábbi választáson a szavazatok bizonyos mértékét elért jelölő szervezetek (kedvezmé10.Az

egyéni képviselőjelölt nyilvántartásba vételével 1 millió összegű állami támogatásra vált jogosulttá. A jelölő szervezetek pedig a támogatás alapjának – az országgyűlési képviselők általános választásán megszerezhető mandátumok és 5 millió Ft szorzatának – törvényben meghatározott százalékát kapták attól függően, hogy az egyéni választókerületben hány jelöltet állítottak. Ezek az arányok az alábbiak szerint alakultak: a) a támogatás alapjának 15%-ával megegyező összegű támogatás, ha legalább 27, b) a támogatás alapjának 30%-ával megegyező összegű támogatás, ha legalább 54, c) a támogatás alapjának 45%-ával megegyező összegű támogatás, ha legalább 80, d) a támogatás alapjának 60%-ával megegyező összegű támogatás, ha minden egyéni választókerületben jelöltet állított a jelölő szervezet. Az országgyűlési képviselők általános választásán nemzetiségi listát állító nemzetiségi önkormányzatok együttesen a támogatás alapjának 30%-ával megegyező támogatásra voltak jogosultak. [2013. évi LXXXVII. tv. 1. § (1) bek., 3. § (1) bek., 4. § (1) bek., 5. § (1) bek.] 11 Lásd. bővebben Csörgits Lajos: A választási rendszer aktuális kérdései a parlamenti választások és az új törvények tükrében. Új Magyar Közigazgatás, II. évf. 2010/6-7. szám, 7-18. o.


nyezett jelölő szervezet) mentesítése az ajánlások gyűjtése alól. Amennyiben a jogalkotó mégis az ajánlási rendszer fenntartása mellett dönt, megfelelő megoldás lehet a választópolgárok aktivitására alapozott konstrukció, vagy ha a választási szerv és a választópolgár közé nem iktatódik más szervezet.12 Az ajánlószelvények rendszerének eltörlését a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (röviden: Hatóság, NAIH) elnöke is üdvözölte.13 Az ajánlás rendszere azonban nem került eltörlésre. Az előbbi aggályokat a jelenleg működő ajánlási rendszer többé-kevésbé kiküszöbölte, azonban – magunk mögött hagyva két választást – szükséges a jelenlegi szabályok tapasztalatainak összegzése.

II. Az ajánlóívek igénylése és kiadása Ajánlóívet igényelni a jelölő szervezet vagy – független jelöltként indulni szándékozó választópolgár esetén – a választópolgár jogosult a jelölt nyilvántartásba vételére illetékes választási bizottság mellett működő választási irodától. [Ve. 120. § (2) bek.] Az ajánlóív igénylésére formanyomtatvány áll rendelkezésre. 14 Az „A” jelű formanyomtatványokon – nem független jelölt esetén a jelölő szerve-

12

Az országgyűlési és a helyhatósági képviselőjelöltajánlással és a választási kampánnyal kapcsolatos 381/H/2002 adatvédelmi biztosi ajánlás (kelt: 2002. június 20.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu= beszamolok/2002/5/2&dok=381_H_2002 (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.) 750/H/2006. http://abi.atlatszo.hu/index.php?menu=aktualis/alla sfoglalasok/2006&dok=750_H_2006 (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.) 13 A NAIH üdvözli az ajánlószelvények gyűjtésének tervezett megszüntetését (kelt 2012. szeptember 7.) http://www.naih.hu/files/NAIH-koezlemeny-azajanloszelvenyek-gy-jtesenek-tervezettmegszuenteteserol.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.) 14 28/2013. (XI. 15.) KIM rendelet 18-19. melléklet, 4/2014. (VII. 24.) IM rendelet 12-15. melléklet.

2014/2.

50

zet nyilatkozatán15 túl – a jelöltként indulni szándékozó választópolgár aláírásával kifejezi azt a szándékát, hogy a választáson indulni kíván (jelölő szervezet esetén azt is, hogy a jelölő szervezet jelölését elfogadja), és kinyilatkozza, hogy nincs olyan tisztsége, amely összeférhetetlen a képviselői megbízatással, illetve megválasztása esetén arról lemond. [Ve. 120. § (3) bek.] A jelölő szervezet nevében aláírásra jogosult személyeket a Nemzeti Választási Rendszerből (röviden: NVR) a választás iroda le tudja kérdezni. Az NVR nemcsak a civil szervezetnek a bíróságnál bejegyzett képviseletre jogosult személyét jelöli meg, hanem külön meghatalmazottakat is, akik a civil szervezetnek nem elnökei, de – különféle terjedelmi szintű – képviseleti joggal rendelkeznek, és nyilatkozatot tehetnek. Ezen személyek nyilvántartásba történő bejegyzése a szervezet szabad belátásán alapul. Az ily módon nyilvántartásba vett személyek képviselhetik a jelölő szervezetet, és ezt a képviseleti jogot tovább is adhatják. A meghatalmazási láncnak azonban levezethetőnek kell lennie. A meghatalmazás a Ve. előírásai szerint csak közokiratban vagy teljes bizonyít erejű magánokiratban adható. [Ve. 3. § 7. pont] Az ajánlóívet tehát a fent nevezett személyeknek aláírásukkal kell ellátni. Magát az igényt azonban bárki benyújthatja, hiszen az 15

Az aláírások hitelessége nem ellenőrizhető. Az országgyűlési képviselők választásán, illetve az EP tagjainak választásán a formanyomtatvány még a nevet sem tartalmazta, csak a jelölő szervezet nevében tett aláírást, amely sok esetben az olvashatatlan aláírás miatt arra sem volt alkalmas, hogy a nyilatkozatot tevőt azonosítsa a választási iroda, legfeljebb azt tudta megállapítani, hogy azt nem a jelölt írta alá, hiszen a jelölt aláírásával a jelölő szervezet nevében tett aláírás összevethető volt. [28/2013. (XI. 15.) KIM rendelet 18-19. melléklet] A helyhatósági választásoknál az „A” jelű formanyomtatvány már nemcsak a jelölő szervezet nevében eljáró személy aláírását, hanem nevét is tartalmazza. Így a név alapján megállapítható a jogosulatlan igénylés, bár az aláírás hitelessége továbbra sem vizsgálható. [4/2014. (VII. 24.) IM rendelet 12-15. melléklet]


ajánlóív iránti igény postán is beérkezhet (bár ez egyáltalán nem tipikus), ahol a postára adó személye szintén nem ellenőrizhető. Ennek megfelelően az ő jogosultságát (pl. meghatalmazását) nem kell külön vizsgálni.16 Jóllehet célszerű, hogy a jelölt vagy képviselője, illetve a jelölő szervezet képviseletében eljárni jogosult személy jelen legyen az igény leadásánál, hiszen ha azon valamit javítani kell, a szabályszerű javítást csak a nyilatkozatot tevő vagy nevében eljárni jogosult teheti meg, egyébként az igényt a választási szerv köteles elutasítani. További kérdés, hogy az igény folytán kinek adható ki az ajánlóív,17 különösen azért, mert adatvédelmi problémák is felmerülnek a szabályszerűen benyújtott igény folytán ajánlóív-kiadásra irányuló eljárásban. Ahogy fentebb kifejtésre került, a Ve. rendelkezései szerint ajánlóívet igényelni a független jelöltként indulni szándékozó választópolgár és a jelölő szervezet jogosult. Ezen személyeket terheli „elszámolási kötelezettség”, ha az ajánlóívet határidőben nem adják le a választási irodánál: ekkor bírságfizetési kötelezettségük keletkezik. Erre tekintettel fontos annak ellenőrzése, hogy az ajánlóív kiadása kinek a részére történik. Ehhez pedig a személyazonosság megállapítása szükséges. Mi a megfelelő út ebben az esetben? Ez azért fontos kérdés, mert ebben az esetben nincsen törvényi alapja a személyazonosság igazolására vonatkozó igazolványok lemásolásának és tárolásának, de a későbbiekben szükségessé válhat az ajánlóív kiadásának jogszerűségét bizonyítani. Álláspontom szerint úgy a helyes, ha a választási iroda az ajánlóív kiadása alkalmával töltet ki egy

16

NVI elnökének NVI/143-1/2014. iktatószámú levele a választási irodáknak. 17 NVI elnökének NVI/143-1/2014. iktatószámú levele a választási irodáknak. NVI elnökének NVI/143-2/2014. iktatószámú levele a választási irodáknak. NVI elnökének NVI/143-3/2014. iktatószámú levele a választási irodáknak.

2014/2.

51

adatkezelési hozzájáruló nyilatkozatot18 az ajánlóívet átvevő személlyel. Ebben az esetben teljesül az a követelmény, hogy a személyes adatok tárolásának megvan a jogalapja, és a választási iroda a később, esetlegesen felmerülő jogvita tekintetében bizonyítani tudja, hogy jogosult személynek19 adta át az ajánlóívet.20 Ez azért lényeges, mert a független jelölt vagy a jelölő szervezet hivatkozhatna arra, hogy az ajánlóívet nem a képviseletében eljárni jogosult személy vette át, és ezért őt bírságfizetési kötelezettség sem terheli. Ebben az esetben a választási irodát (pontosabban a polgármesteri hivatalt, önkormányzati hivatalt) közigazgatási jogkörben okozott kárért21 lehetne felelősségre vonni. Ez nem csak elméleti szinten felmerülő, hanem gyakorlati probléma is, melyet mutat, hogy az országgyűlési képviselők választása alkalmával nagyságrendileg 1,7 milliárd Ft, míg az Európai Parlament tag18 Fontos, hogy ez az adatkezelési hozzájárul nyilatkozat megfeleljen az Infotv. valamennyi rendelkezésének, így különösen az előzetes tájékoztatási kötelezettségnek. [Infotv. 20. §] 19 Ajánlóív átvételére jogosult személynek a) a jelölt, b) a jelölő szervezet képviseletére jogosult személy, beleértve a Nemzeti Választási Rendszerben képviseletre jogosult személyként és meghatalmazott személyként megjelölt személyeket, c) az ajánlóív igénylésére vonatkozó formanyomtatványon megjelölt személy, vagy d) ezek közokiratba vagy teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt meghatalmazottja tekinthető. [Ve. 3. § 7. pontja, 120. § (2) bek., 4/2014. (VII. 27.) IM rendelet 12-15. melléklet] 20 Infotv. 5. § (1) bek. a) pont 21 „6:548. § [Felelősség közigazgatási jogkörben okozott kárért] (1) Közigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget akkor lehet megállapítani, ha a kárt közhatalom gyakorlásával vagy annak elmulasztásával okozták, és a kár rendes jogorvoslattal, továbbá a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban nem volt elhárítható. (2) Közigazgatási jogkörben okozott kárért a közhatalmat gyakorló jogi személy tartozik felelősséggel. Ha a közhatalmi jogkör gyakorlója nem jogi személy, a kárért az a jogi személyiséggel rendelkező közigazgatási szerv tartozik felelősséggel, amelynek keretében az eljárt közigazgatási szerv működik.” [2013. évi V. tv. 6:548. §]


jainak választása alkalmával összesen 92 millió Ft bírságot22 szabott ki az illetékes választási bizottság. 22 A Nemzeti Választási Bizottság a 2014. április 25-i ülésén szabta ki az Európai Parlament tagjainak választása kapcsán a hiányzó ajánlóívek miatt megfizetendő bírságot az alábbiak szerint: Jelölő szervezet Bírság NVB haneve összege tározat 1. Összefogás Párt 38.062.500 1070/2014. Ft 2. Zöldek Pártja 2.943.500 1071/2014. Ft 3. Demokratikus 203.000 Ft 1072/2014. Koalíció 4. Magyarországi 101.500 Ft 1073/2014. Munkáspárt 2006 – Európai Baloldal 5. Új Dimenzió Párt 20.401.500 1074/2014. Ft 6. Seres Mária Szö- 17.204.250 1075/2014. vetségesei Ft 7. Új Magyarország 10.251.500 1076/2014. Párt Ft 8. Együtt – a Kor- 812.000 Ft 1077/2014. szakváltók Pártja és a Párbeszéd Magyarországért Párt 9. Modern Magyar- 406.000 Ft 1078/2014. ország Mozgalom Párt 10. FIDESZ - Ma- 355.205 FT 1079/2014. gyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrat a Néppárt 11. Összefogás Ma- 203.000 Ft 1080/2014. gyarországért Párt 12. Jólét és Szabad- 203.000 Ft 1081/2014. ság Demokrata Közösség 13. Lehet Más a 152.250 Ft 1082/2014. Politika 14. A Haza Nem 101.500 Ft 1083/2014. Eladó Mozgalom Párt 15. Jobbik Magyaror- 50.750 Ft 1084/2014. szágért Mozgalom 16. Magyarországi 50.750 Ft 1085/2014. Cigányok Fóruma – Összefogás Magyarországért Párt

2014/2.

52

Ennek kapcsán felmerül, hogy a személyazonosító igazolványról történő másolatkészítést be kell-e előzetesen jelenteni a NAIH-hoz az adatvédelmi nyilvántartásba. Álláspontom szerint nem, mert „hatósági (…) eljárás által érintett személyeknek az eljárás lefolytatásával kapcsolatos személyes adataira” ez a kötelezés nem vonatkozik. Az ajánlás-kiadással és jelöltbejelentéssel kapcsolatos eljárás pedig olyan hatósági eljárásnak tekinthető, melyre a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (röviden: Ket.) nem alkalmazandó, hiszen az kivett eljárásnak számít. [Ket. 13. § (1) bek.] Mindebből adódik a kérdés, hogy a másolatot meddig lehet tárolni. Az Infotv.-nek és a személyes adatok kezelésének fontos alapelve a célhoz kötöttség követelménye. [Infotv. 4. § (2) bek.] A személyazonosító igazolványról készült másolat azonban azon ügyirat részét képezi, amely nem selejtezhető,23 így kérdés, hogy „az idők végezetéig” megőrzendő-e, vagy a célhoz kötöttség elve alapján az irat megsemmisítendő (és az ügyiratba a megsemmisítés indokáról és törvényi alapjáról egy feljegyzést kellene elhelyezni)? Ha ez utóbbi mellett tesszük le a „voksot”, akkor a következő kérdés, hogy mikor kell azt megsemmisíteni. Ennek jelentősége a kiszabott bírság kapcsán lehet, amely adók módjára behajtható köztartozásnak minősül. Arról viszont a választási iroda nem kap visszajelzést, hogy a bírság befizetése vagy behajtása megtörtént, esetleg elévült.

23

A Ve. nem rendelkezik a „Választási szervek (választási irodák, választási bizottságok) létrehozása és tevékenysége” című tétel alá sorolt iratokról, mint a megsemmisítendő választási iratok alóli kivételről, jóllehet az irattári rendelet szerint ezen iratok sem selejtezhetőek, és 15 év után levéltárba adandók. [Ve. 205. § (2) bek., 78/2012. (XII. 28.) BM rendelet melléklet H.304 irattári tételszám]


III. Az ajánlás gyűjtése 1. Az ajánlásgyűjtő felelőssége Az ajánlások gyűjtése ajánlóíven történik. [Ve. 120. § (1) bek.] Az ajánlóíven – szemben az ajánlószelvénnyel – nem egy, hanem nyolc ajánlás rögzíthető. [28/2013. (XI. 15.) KIM rendelet 20-21. és 29. melléklet, 4/2014. (VII. 27.) IM rendelet 16. melléklet] Az átvett, hitelesített ajánlóíven az ajánlást gyűjtő nevét és aláírását is fel kell tüntetni. [Ve. 122. § (6) bek.] Ez a személy felel az ajánlóíven szereplő adatok kezelésért. Az adatvédelmi biztos ezzel szemben azt rögzítette, hogy az aláírásgyűjtő személy tevékenységért az adatkezelő felel, azaz az adatgyűjtő adatfeldolgozónak minősül.24 Más kérdés azonban, hogy valamely személy nevének és aláírásának feltüntetése nem teszi az adatkezelőt egyértelműen azonosíthatóvá, így ha a későbbiekben az adatkezeléssel kapcsolatban az érintett személy valamely törvényes jogával élni kívánna, nem tudja, hogy hová fordulhat. A NAIH elnöke ajánlásában megfogalmazza, hogy célszerű lenne, ha „a gyűjtésben résztvevők – a választópolgárok erre irányuló kérésére – igazolni tudnák a személyazonosságukat”.25 Ha nem tünteti fel az ajánlásgyűjtő a nevét és aláírását,26 akkor az ajánlóíven szereplő va24

Az országgyűlési és a helyhatósági képviselőjelöltajánlással és a választási kampánnyal kapcsolatos 381/H/2002 adatvédelmi biztosi ajánlás (kelt: 2002. június 20.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu= beszamolok/2002/5/2&dok=381_H_2002 (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.) 25 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) 3. o. http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 16.) 26 Az ajánlóíven az ajánlást gyűjtő személy sok esetben „elfelejtette” kitölteni a rávonatkozó rubrikát. Ez a hiányosság azonban utólag nem pótolható, hiszen a választási eljárásban ismeretlen a hiánypótlás intézménye. A választási eljárásra nem alkalmazható a Ket., hiszen az kivett eljárásnak számít. [Ket. 13. § (1) bek.]

2014/2.

53

lamennyi ajánlás érvénytelen. [Ve. 126. § c) pont] Ezen kívül kérdés, hogy alkalmazhatóak lennének-e az Infotv.-ben meghatározott, további jogkövetkezmények.27 Az ajánlást gyűjtő személy kötelezettsége, hogy az ajánlás adása előtt a tájékoztatási kötelezettségnek [Infotv. 20. §] eleget tegyen. Ezt a kötelezettséget sem hiszem, hogy az adatkezelők igazolni tudnák. Az adatvédelmi biztos azonban már korábban követelményként megfogalmazta, hogy ajánlásgyűjtés során az érintettet előzetesen tájékoztatni kell az adatkezeléssel kapcsolatos törvényben meghatározott lényeges körülményekről.28 Az Infotv. szerint az adatkezelő felelőssége továbbá az adatkezelést az adatvédelmi nyilvántartásba bejelenteni. A NAIH elnöke egy ajánlásában megerősítette azt az álláspontot, miszerint az ajánlásgyűjtést nem kell előzetesen bejelenteni.29 Ennek indokául azt hozta fel, hogy az ajánlásgyűjtés garanciális, formalizált eljárásban történik, ezért nincsen szükség az adatvédelmi nyilvántartásba történő bejelentésére.30 Másik indokaként pedig azt említi, 27

Lásd. 5.4. fejezet A NAIH üdvözli az ajánlószelvények gyűjtésének tervezett megszüntetését (kelt 2012. szeptember 7.) http://www.naih.hu/files/NAIH-koezlemeny-azajanloszelvenyek-gy-jtesenek-tervezettmegszuenteteserol.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.) 29 Az ajánlószelvények „időszakában” azonban az adatvédelmi biztos sérelmezte, hogy az ajánlást gyűjtők az adatkezelést nem jelentették be az adatkezelési nyilvántartásba. [Az országgyűlési és a helyhatósági képviselőjelölt-ajánlással és a választási kampánnyal kapcsolatos 381/H/2002 adatvédelmi biztosi ajánlás (kelt: 2002. június 20.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu= beszamolok/2002/5/2&dok=381_H_2002 (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.)] 2006-ban azonban már üdvözölte, hogy jelölő szervezetek ezen kötelezettségüknek eleget tettek, ami egyúttal lehetőséget biztosított számára arra, hogy felhívja az adatkezelők figyelmét a fontosabb szabályokra. [750/H/2006. http://abi.atlatszo.hu/index.php?menu=aktualis/alla sfoglalasok/2006&dok=750_H_2006 (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.)] 30 A NAIH azonban megjegyzi, hogy az ajánlások előkészítésével (pl. időpont-egyeztetés) kapcsolatos személyesadat-kezeléseket be kell jelenteni a Hatósághoz. 28


hogy ügyfélbarát szemlélettel kell segíteni a jelöltként indulni szándékozó választópolgárok és a jelölő szervezetek részvételét a választásokon. Álláspontja szerint valójában egy „duplikált adatbázis jönne létre – szükségtelenül – egy rendkívül korlátozott időre”.31 Ezen megállapítás azonban nem helyt álló, hiszen az adatkezelési nyilvántartás nem tartalmazza a személyes adatokat, csak azoknak a körét. Az adatvédelmi biztos 2010. évi ajánlása pedig még arról szólt, hogy a „kopogtatócédulák” gyűjtése előtt az adatkezelést be kell jelenteni az adatvédelmi biztosnak, az ajánlásgyűjtés csak akkor volt megkezdhető.32 Az adattovábbítás címzetti köréről az Infotv. alapján az adatkezelőnek nyilvántartást kell vezetnie, és arra – ellentétben a NAIH elnökének megfogalmazásával – nemcsak „törekedniük” kell az adatkezelőknek. [Infotv. 15. § (2) bek.]33 Ha az ajánlást gyűjtő nem teljesíti ezen kötelezettségét, hogyan vonható felelősségre? Ő, mint természetes személy (adatkezelő) felel, vagy mint a jelölő szervezet „megbízottja” (adatfeldolgozó)? A NAIH az ajánlást gyűjtő személyt adatkezelőnek tekinti, míg az adatvédelmi biztos adatfeldolgozónak. Ha az ajánlást gyűjtő személy tekinthető adatkezelőnek, akkor például az ajánlóív elvesztésért (mint az adatbiztonsági szabályok megszegé-

31 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) 2-3. o. http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 16.) 32 Az adatvédelmi biztos ajánlása a választási kampánnyal összefüggő adatkezelésekről (kelt: 2010. január 21.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu=a ktualis/ajanlasok&dok=20100121_ABI_1 (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.) 33 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) 3. o. http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 16.)

2014/2.

54

séért) is ő fog felelni, és a NAIH által kiszabott bírságot34 is neki kell megtéríteni.35

2. Az ajánlás ténye, mint különleges adat Az ajánlásgyűjtésnek nem ez az egyetlen vitatható pontja. Adatvédelmi problémákat vet fel, hogy az ajánlást adó választópolgár láthatja a korábban már ajánlást adó választópolgárok személyes adatait, beleértve azt a tényt is, hogy valamely személyt jelöltnek ajánlott. Ez már csak azért is érdemel figyelmet, mert a korábbi ajánlási rendszernél – ahol „kopogtatócédulát” kellett gyűjteni – ilyen adatvédelmi kérdés nem merült fel. Azt a NAIH is lefekteti ajánlásában, hogy az ajánló személye nem hozható nyilvánosságra, és az ajánlás ténye és az ajánló adatai bizalmasan kezelendők. Mégis a jelenlegi ajánlási rendszer ennek védelmére nem képes.36 Az Infotv. meghatározza azokat az általános adatbiztonsági követelményeket, amelyet minden adatkezelőnek és adatfeldolgozónak be kell tartani (pl. védelem a jogosulatlan hozzáférés ellen). Olyan szigorú elvárást támaszt, hogy „az adatkezelőnek és az adatfeldolgozónak az adatok biztonságát szolgáló intézkedések meghatározásakor és alkalmazásakor tekintettel kell lenni a technika mindenkori fejlettségére. Több lehetséges adatkezelési megoldás közül azt kell választani, amely a személyes adatok magasabb szintű védelmét biztosítja, kivéve, ha az aránytalan nehézséget jelentene az adatkezelőnek.” [Infotv. 7. §] A fentieknek megfelelően, hogy biztosítható az ajánlóív aláírása során, hogy a többi ajánló választópolgár személye és adatai ne váljanak megismerhetővé? 34 Itt nem a Ve.-beli szabályok megszegéséért, a választási bizottság által kiszabott bírságról van szó, hanem az adatkezelési (adatbiztonsági) szabályok megszegéséről. 35 Lásd. részletesebben 5.3. és 5.4. fejezetek 36 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) 3. o. http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 16.)


3. A támogató aláírások gyűjtésének adatvédelmi problematikája Az ajánlásgyűjtéstől élesen meg kell különböztetni az „aláírásgyűjtést”. A támogató aláírások nem a jelöltállításhoz kapcsolódó, a jelölő szervezetek általi adatkezelést jelentik. Erre nézve nem érvényesülnek a Ve.-ben meghatározott adatvédelmi szabályok, így arra az Infotv. garanciális rendelkezéseit kell alkalmazni, például azt be kell jelenteni a NAIH-hoz.37 Az adatvédelmi biztos már egy 2002-es ajánlásában38 javasolta a választási időszakon kívüli „politikai marketingre” vonatkozó szabályok megalkotását, melyre mindezidáig nem került sor. Ennek kapcsán azt is megjegyzi, hogy magánlakáson támogató aláírások nem gyűjthetők, mert az visszaélésekre adhat alapot. Így előfordulhat, hogy az aláírást megtagadókat lakcím szerint listázzák, és így olyan „negatív listák” keletkeznek, mely azon választópolgárok adatait tartalmazzák, akik valamely kezdeményezést nem támogattak. Ez a kívánalom a tisztességes adatkezelés követelményén alapul, hiszen a személyes adatok felvételének és kezelésének törvényesnek és tisztességesnek kell lennie, mely az adatfelvétel helyére is vonatkozik. Ezen túl fontos arra is utalni, hogy valamennyi embert megilleti a magánszférához 37 A NAIH ugyanakkor lefektette azt, hogy amennyiben az adatkezelések egyazon adatkezelő által azonos céllal, azonos érintetti körre és adatkörre vonatkoznak, akkor nem kell külön az adatkezelési nyilvántartásba külön bejelenteni. Így történt ez a Magyar Szocialista Párt 2012-es, „Kiszámítható, méltányos adórendszert a FIDESZ pénzbehajtásával szemben!” elnevezésű és a 2013-as („Kiszámítható, méltányos adórendszert a FIDESZ pénzbehajtásával szemben!” elnevezésű adatgyűjtése során. [NAIH-13784/2013/J http://www.naih.hu/files/1378_2013_J.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 17.)] 38 Az országgyűlési és a helyhatósági képviselőjelöltajánlással és a választási kampánnyal kapcsolatos 381/H/2002 adatvédelmi biztosi ajánlás (kelt: 2002. június 20.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu= beszamolok/2002/5/2&dok=381_H_2002 (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.)

2014/2.

55

való jog, amely tevékenység súlyosan sértené ezen alapjogot.39 Erre tekintettel aláírásgyűjtés csak közterületen történhet, szemben az ajánlásgyűjtéssel, ahol ennél nagyobb mozgástere van a jelölteknek és jelölő szervezeteknek. A Ve. kifejezetten meghatározza40 azokat az eseteket, ahol nem gyűjthető ajánlás. Mindenhol máshol szabad. Ezen felsorolás pedig nem zárja ki, hogy magánlakásban ne lehetne ajánlást gyűjteni. Jóllehet az adatvédelmi biztos 2010. évi ajánlásában megfogalmazta azon aggályát, hogy a magánlakáson való ajánlásgyűjtés lehetővé teszi azt, hogy a választópolgárok pártpreferenciájáról lakóhelye szerint kimutatás készüljön.41

39 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság közleménye a pártok által tervezett aláírásgyűjtésekről (kelt: 2013. március 19.) http://www.naih.hu/files/NAIH-koezlemenye-apartok-altal-tervezett-alairasgy-jtesrl_2013_03_18_RB.pdf (letöltés ideje: 2014. 09. 17.) 40 Ajánlás főszabályként bárhol gyűjthető, kivéve a Ve.-ben meghatározott alábbi helyszíneken: a) „az ajánlást gyűjtő és az ajánló munkahelyén munkaidejében vagy munkaviszonyból, illetve munkavégzésre irányuló más jogviszonyból fakadó munkavégzési kötelezettsége teljesítése közben, b) a Magyar Honvédségnél és a központi államigazgatási szerveknél szolgálati viszonyban levő személytől a szolgálati helyén vagy szolgálati feladatának teljesítése közben, c) tömegközlekedési eszközön, d) állami, helyi és nemzetiségi önkormányzati szervek hivatali helyiségében, e) felsőoktatási és köznevelési intézményben, f) egészségügyi szolgáltató helyiségében”. [Ve. 123. § (2) bek.] 41 Az adatvédelmi biztos ajánlása a választási kampánnyal összefüggő adatkezelésekről (kelt: 2010. január 21.) http://81.183.229.204:51111/abi/index.php?menu=a ktualis/ajanlasok&dok=20100121_ABI_1 (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.)


IV. A jelöltbejelentés 1. Jelölt bejelentésre jogosultak köre és annak igazolása Az ajánlóívek leadása kapcsán is felmerülnek hasonló kérdések, mint az ajánlóív kiadásánál, azaz ki teheti meg a jelöltbejelentést, és a jogosultság igazolására milyen okmányok kérhetők el, másolhatók és tárolhatók. Az ajánlóívek leadására ugyanazon személyek jogosultak, mint az ajánlóív átvételére, így ezen személyi körre most csak utalnék. 42 Ebben az esetben is azonban felmerül, hogy a személyazonosság igazolására igazolványmásolat készíthető-e, illetve készítendő-e. Az ajánlóív átvétele kapcsán felmerült adatvédelmi aggályokat itt nem ismétlem meg.

2. Az ajánlóívekkel való „elszámolási kötelezettség” A jelöltbejelentés az „E” jelű formanyomtatvánnyal43 történik, amellyel együtt az ajánlóívek is leadásra kell, hogy kerüljenek. Ennek adatvédelmi szempontból az a jelentősége, hogy a független jelöltek, illetve a jelölő szervezetek „elszámolási kötelezettséggel” tartoznak. Ennek hiányában hivatalból bírsággal sújtandók. Erre tekintettel az ajánlóíven rögzített személyes adatok nem maradhatnak birtokában az adatkezelőnek és az adatfeldolgozónak sem, hiszen az adatokat csak ajánlás céljából kezelhetik, az ajánlóívek – még üresen se – másolhatók. A személyes adatok ennek köszönhetően a választási irodához kerülnek, ahol birtokában vannak azon információnak, hogy ki vagy mely szervezet igényelte az adatot (ki az adatkezelő) – és amennyiben azt az ajánlóíven feltüntették –, annak is, hogy ki volt a tényleges „adatgyűjtő” (bár ez utóbbi szemé-

42

Lásd. 2. fejezet 28/2013. (XI. 15.) KIM rendelet 22. melléklet, 4/2014. (VII. 27.) IM rendelet 17-18. melléklet 43

2014/2.

56

lye ténylegesen nem biztos, hogy beazonosítható). 44

3. Az adatkezelő személyének változása A korábbiakban volt arról szó, hogy az ajánlóívek jelölő szervezet (illetve független jelölt) számára történő átadásával ki lesz az adatkezelő. A NAIH álláspontja szerint az előbbieken túl az ajánlást gyűjtő személy is adatkezelőnek minősül. Ez azonban nem zárja ki azt sem, hogy az ajánlóívet igénylő jelölő szervezetet, illetve független jelöltet is annak tekintsük. Végső soron a jelölő szervezet, illetve a független jelölt felel az adatvédelmi szabályok betartásáért. Az ajánlóívek választási iroda számára történő visszaadása esetén azonban kérdés, hogy az ajánlóívek visszaadásával az adatkezelő személye megváltozik-e, hiszen ebben az esetben az ajánlóíveket a megsemmisítésükig a választási iroda tárolja. A tárolás pedig adatkezelésnek45 minősül. [Infotv. 3. § 10. pont] Ebből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a választási iroda is adatkezelő, és ezzel a jelölő szervezet adatkezelői minőségét „el is veszíti”, hiszen érdemi döntést a továbbiakban az adatkezeléssel kapcsolatban nem hozhat. A korábbi adatkezeléséért azonban viseli a felelősséget, és természetesen a vissza nem adott ajánlóívek tekintetében a független jelöltnek, illetve a jelölő

44

A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) 2-3. o. http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 16.) 45 Azért is nem tekinteném adatfeldolgozásnak – mely nem érdemi, hanem technikai műveletet jelent –, mert a továbbiakban az ajánlóívekkel és a rajta szereplő személyes adatokkal kapcsolatos érdemi döntést (pl. megsemmisítés, ajánlóív továbbítása a fellebbezést elbíráló választási bizottsághoz, nyomozás esetén a nyomozó hatóság részére történő átadás stb.) a választási iroda hozza meg. Ezt a NAIH elnökének állásfoglalása is megerősíti. [NAIH-703-3/2014/V 703/2014. állásfoglalás http://www.naih.hu/files/703_2014_allasfoglalas_aja nloivek_taj_jogrol.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.)]


szervezetnek az adatkezelői minősége továbbra is fennáll.

V. Ajánlásellenőrzés és az ajánlóívbe való betekintés 1. Az érintett tájékoztatáshoz való jogának érvényesülése a választási eljárásban Minthogy az ajánlásgyűjtés és az ajánlóívekkel kapcsolatos rendelkezés adatkezelésnek minősül, így az érintett46 személyek részéről az Infotv. alapján jelentkeznek bizonyos jogosultságok.47 Az Infotv. a tájékoztatáshoz való jog kapcsán rögzíti, hogy mire kell a tájékoztatásnak kiterjednie, illetve azt is, hogy annak a benyújtástól számított legrövidebb időn belül, de legfeljebb 30 napon belül meg kell történnie. A tájékoztatás csak kivételes esetben tagadható meg, így akkor, ha azt törvény meghatározott indokok miatt kifejezetten elrendeli. [Infotv. 15-16. §, 19. §] Ezen jogosultság azonban főszabályként sem időben, sem a kezelt adatok köre szerint nem korlátozott. A Hatóság álláspontja szerint a tájékoztatáshoz való jog azonban a választási eljárás során szűkebb körben érvényesül az Infotv.ben meghatározottaknál: az érintett választópolgárok csak addig élhetnek ezen jogukkal, amíg a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételével kapcsolatos jogorvoslati határidő le nem járt, azaz a választási eljárás speciális jellege,48 célja49 és funkciója folytán

57

időben és azon ajánlóívekre korlátozott, amelyet a választási iroda az ellenőrzés során figyelembe vett. Ezen kijelentése a Hatóságnak azonban nem törvény kifejezett rendelkezésén alapul. Éppen ezért vitatott és félreérthető a Hatóság elnökének azon megfogalmazása, hogy „a tájékoztatás iránti kérelmek teljesítése (…) aránytalan terhet róna a választási szervekre, mint adatkezelőkre, akár el is lehetetleníthetné azok munkájukat, ami végső soron veszélybe sodorná a választások megtartását”, és ezért érvényesül korlátozottan az érintett személy tájékoztatáshoz való joga. Ezen vitatható álláspont került később a 2014. évi XXIII. törvénnyel beillesztésre a Ve.-be. Így a tájékoztatás törvényi korlátját a jogalkotó utóbb megteremtette, melyet azonban az AB felülvizsgált, és annak egy részét megsemmisítette. A Ve. időbeli korlátozására vonatkozó szabálya nem állta ki az Alkotmánybíróság próbáját.50 Eszerint tájékoztatás csak a jelölt vagy a lista nyilvántartásba vételig volt kérhető. „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem más alapjog érvényesülése, sem valamely alkotmányos érték védelme nem indokolja, hogy az érintett kérelmére csak a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig lehessen tájékoztatást kérni. Mindaddig, amíg a választási iroda nem semmisíti meg az ajánlóíveket, az érintetteket – az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján – megilleti a tájékoztatáskérési jogosultság.”

46

Érintettnek „bármely meghatározott, személyes adat alapján azonosított vagy – közvetlenül vagy közvetve – azonosítható természetes személy” tekintendő. [Infotv. 3. § 1. pont] 47 „14. § Az érintett kérelmezheti az adatkezelőnél a) tájékoztatását személyes adatai kezeléséről, b) személyes adatainak helyesbítését, valamint c) személyes adatainak – a kötelező adatkezelés kivételével – törlését vagy zárolását.” [Infotv. 14. §] 48 A választási eljárás során megvalósuló ezen adatkezelés tekintetében a Hatóság azt hangsúlyozza, hogy mindez csak átmeneti jellegű, hiszen a választási iroda az ajánlóíveket a választások utáni 90. napot követő munkanapon megsemmisíti. Ezen jellegből kifolyólag nem érvényesülhet az Infotv. általános szabálya. 49 Az ajánlóíveken szereplő személyes adatok kezelésének célja a jelöltként indulni szándékozó választó-

2014/2.

A Ve. a személyes adatok kezelésével kapcsolatban teendő tájékoztatással kapcsolatban jelenleg csak egyetlen korlátot nevesít: az ajánlóívek tekintetében csak azon személyes adatok érintettjeire vonatkozik a tájékoztatá-

polgár törvényben meghatározott mértékű támogatottságának mérése, azaz annak biztosítása, hogy a jelölés a törvényi feltételeknek megfelel. A jelöltbejelentő formanyomtatványon szereplő adatok pedig annak ellenőrzésére szolgálnak, hogy a jelölt az adott választáson jelöltként indulhat-e. 50 26/2014. (VII. 23.) AB határozat


si kötelezettség, melyet a választási iroda leellenőrzött. [Ve. 2. § (4) bek.] Ez azért is aktuális, mert felmerült a gyanú, hogy az országgyűlési képviselők választása során egyes jelölő szervezetek egymás között kicserélték a saját ajánlóíveken feltüntetett, ajánló választópolgárok adatait. Ennek kapcsán több tájékoztatáskérés is érkezett a választási irodákhoz az érintettektől. Az ajánlóíven szereplő aláírások valódiságát pedig a választási irodák és a NAIH sem vizsgálhatja, hiszen erre semmifajta eszközzel sem rendelkeznek.51 Az ajánló választópolgár azonosítása és választójogának (ajánlása jogszerűségének) ellenőrzése kizárólag a központi névjegyzék és a szavazókörök és választókerületek nyilvántartás adataival való összevetésből állhat. [Ve. 125. § (2) bek.] További eszközzel, azaz nyomozási jogkörrel a rendőrség rendelkezik. A nyomozati eljárás egyes ügyekben – Mesterházy Attila, MSZP elnöke bejelentése folytán – meg is indult.52 Azonban az is előfordulhat, hogy az ajánlóíven nem a jelölő szervezet képviseletében eljáró személy vagy az adatgyűjtő hamisítja az aláírást, hanem az ajánló választópolgár, aki nem a saját adatait adja meg, és azt aláírja. Az aláírásgyűjtő nem kérhet személyazonosító igazolványt, így ténylegesen nem tudja megállapítani, hogy az ajánlást adó választópolgár a saját nevében ad-e ajánlást.

51 A korábbi választási eljárási szabályok nem tették lehetővé a többes ajánlást, így ez a kérdés akkor nem volt releváns. 52 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság közleménye a jelöltállítási rendszerrel kapcsolatban felmerült visszaélések vizsgálatáról (kelt: 2014. március 18.) http://www.naih.hu/files/NAIHkozlemeny-jeloltall-2014_03_18.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 17.) NAIH-703-3/2014/V - 703/2014. állásfoglalás http://www.naih.hu/files/703_2014_allasfoglalas_aja nloivek_taj_jogrol.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.) NAIH-712-2/2014/V - 712/2014. állásfoglalás http://www.naih.hu/files/712_2014_allasfoglalas.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 22.)

2014/2.

58

A fentiekre tekintettel a nyomozó hatóságnak is nagy kihívást jelent a hamisító személyét kideríteni.

2. Az érintett helyesbítéshez és törléshez (zároláshoz) való jogának érvényesülése Nemcsak az érintett tájékoztatáshoz való joga nem érvényesül teljes körben, hanem a személyes adatok helyesbítéséhez, törléséhez, illetve zárolásához való joga sem a választási eljárásban. A választási iroda az ajánlásokat a beérkezését követő 3 napon belül ellenőrzi, és amenynyiben az nem megfelelő, vagy hiányos adatokat tartalmaz, az ajánlást nem fogadja el. Erről a jelölő szervezet, illetve a független jelölt tájékoztatást kap. Az ajánló választópolgár pedig – ha szűkebb körben is – de tájékoztatást kérhet az adatairól. Így jogosan merül fel a kérdés, hogy ha észleli, hogy a személyes adatai nem helyesek, vagy hiányosak, azok helyesbítését az Infotv. alapján kérheti-e. A választási eljárás ajánlási rendszeréből egyértelmű a válasz, hogy nem. Annak ellenére sem, hogy az Infotv. szerint az adatkezelés egyik alapvető követelménye, hogy a kezelt adatoknak pontosaknak, teljeseknek és naprakészeknek kell lenniük. [Infotv. 4. § (4) bek.] A személyes adatok törléséhez és zárolásához való jog sem érvényesülhet az ajánlások tekintetében, hiszen ebben az esetben utólag akár az is előfordulhatna, hogy a már nyilvántartásba vett jelölt esetében a törlések miatt a szükséges ajánlások száma a törvényi minimum alá csökkenne. Ez akkor sem történhetne meg, ha a nyilvántartásba vétel még nem emelkedett jogerőre.

3. Az érintett jogorvoslathoz való joga Az érintett a jogainak megsértése esetén bírósághoz fordulhat. [Infotv. 22. § (1) bek.] Az érintett dönthet akként is,53 hogy a 53

A Hatóság a bejelentést érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, illetve az eljárást megszünteti, ha az ügyben bírósági eljárás van folyamatban, illetve ha az ügyben


NAIH-nál bejelentéssel él. [Infotv. 52. § (1) bek.] Kérdés azonban, hogy az érintettnek és az eljáró Hatóságnak, illetve bíróságnak milyen eszköze van a jogsértés megállapításához. Hogyan tudja a Hatóság, illetve a bíróság az ügy anyagává tenni az ajánlóíveket? Az ajánlóív nem másolható, viszont – a büntetőeljárást kivéve – a választást követő 90. nap utáni munkanapon meg kell semmisíteni. Egyáltalán milyen hatékony eszköz van a Hatóság, illetve a bíróság kezében? A választási irodánál történő tárolás határideje rövid ahhoz, hogy bármilyen hatósági vagy bírósági eljárás befejeződjön. Ha a Hatóság bejelentésre jár el, a vizsgálat lezárására két hónapja van. [Infotv. 55. § (1) bek.] Ha a vizsgálat eredményeként jogsértést állapít meg, – többek között – felhívhatja az adatkezelőt, hogy szüntesse meg a jogsérelmet, illetve annak közvetlen veszélyét, vagy hatósági eljárást indíthat. [Infotv. 55. § (1) bek. a) pont aa)-ab) alpont] A felhívás folytán az adatkezelő haladéktalanul megteszi a szükséges intézkedéseket, és az így megtett intézkedésekről, illetve egyet nem értése esetén erről a tényről értesíti a Hatóságot. Mire ebbe a szakaszba ér az adatvédelmi eljárás, az ajánlóívek megsemmisítésre is kerülnek. Így a gyakorlatban nincs is értelme ilyen eljárást indítani. [Infotv. 56. § (2) bek.] Jóllehet az Infotv. lehetővé teszi, hogy a NAIH a vizsgált iratokba betekintsen, és arról másolatot készítsen, ez utóbbi fordulat a választási eljárásban az ajánlóívek tekintetében a választási eljárásra vonatkozó jogszabályok specialitásánál fogva nem érvényesülhet. [Infotv. 54. § (1) bek. a) pont] Az érem másik oldala pedig az, hogy a felmerült adatvédelmi aggályok vizsgálatára eszközzel sem rendelkezik, hiszen az aláírások hitelességét nem jogosult ellenőrizni. Úgyszintén nem jogosult ellenőrizni, hogy az adatokat ki adta meg, vagy az ajánlóívet ki írta alá. Arra sem rendelkezik semmilyen jogkörrel, hogy a személyes adatok megsemmisítését megakadályozza. Azzal pedig, korábban jogerős bírósági határozat született. [Infotv. 53. § (3) bek. a) pont, 53. § (5) bek.]

2014/2.

59

hogy az ajánlóívek (és egyéb választási iratok) megsemmisítése megtörténik, a korábbi jogszerűtlen adatkezelés már érdemben nem vizsgálható, és mondhatni, hogy okafogyottá is vált, hiszen pro futuro a jogsértő helyzet megszűnt. A jogsérelem miatt bekövetkezett hátrányok orvoslása viszont a gyakorlatban érvényesíthetetlenné válik. Jóllehet az nem vitatható, hogy a bűncselekmények üldözése nem tartozik a NAIH hatáskörébe, és annak vizsgálatát jogszerűen utalja a rendőrség hatáskörébe54, azonban azt is meg kell jegyezni, hogy a büntetőjogi felelősség mellett polgári jogi (kártérítés, sérelemdíj)55 és közigazgatási jogi (közjogi)56 felelősség is felmerül. A fentiek alapján azonban az adatvédelmi hatósági eljárás nem tudja betölteni célját. Amennyiben az érintett személy a bírósági eljárás megindítása mellett dönt, akkor sincsen sokkal szerencsésebb helyzetben. A bíróság a keresetlevelet 30 napon57 belül megvizsgálja. [1952. évi III. tv. (röviden: Pp.) 54

Lásd. bővebben A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság közleménye a jelöltállítási rendszerrel kapcsolatban felmerült visszaélések vizsgálatáról (kelt: 2014. március 18.) http://www.naih.hu/files/NAIH-kozlemenyjeloltall-2014_03_18.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 17.) 55 Az új Polgári Törvénykönyv (2013. évi V. törvény) hatályba lépésével egyidejűleg került be az Infotv.-be a sérelemdíj jogintézménye. Ha az adatkezelő az érintett adatainak jogellenes kezelésével vagy az adatbiztonság követelményeinek megszegésével másnak kárt okoz, akkor kártérítést, míg ha a személyiségi jogát sérti meg, sérelemdíjat köteles fizetni. [Infotv. 23. § (1)-(2) bek.] 56 Az adatvédelmi hatósági eljárás közigazgatási hatósági eljárásnak tekintendő azzal, hogy a Ket.-et az Infotv.-ben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. [Infotv. 60. § (2) bek.] Az Infotv. meghatározza azokat a jogkövetkezményeket is, amelyeket a Hatóság eljárásában a jogsértő adatkezelővel szemben alkalmazhat. [Infotv. 61. § (1)-(2) bek.] 57 Ezen időszakba nem számít bele az ítélkezési szünet. Az választási eljárásban, illetve az adatvédelmi eljárásban azonban a határidők ezen időszakban sem nyugszanak, így könnyen előfordulhat, hogy már ebben a szakaszban a bírósági eljárás okafogyottá – vagy legalábbis a tényállítás bizonyíthatatlanná – vált.


124. § (1) bek.] A bíróság a tárgyalás előkészítési szakaszban előzetes bizonyítást rendelhet el. [Pp. 124. § (4) bek. c) pont] Az előzetes bizonyítás elrendelését esetünkben az alapozza meg, hogy a választási iratok megsemmisítése miatt a bizonyítás a per folyamán már nem lenne sikeresen lefolytatható. [Pp. 207. § a) pont] Jóllehet a Pp. a bizonyítás előzetes elrendelése tekintetében rövid határidőket határoz meg, annak kimenetele mégis kétséges. A bíróság sem jogosult a választási iratokról másolatot kérni, azt legfeljebb szemlével, vagy a választási iroda okirati nyilatkozatával teheti az ügy anyagává. Az ily módon beszerzett bizonyítékokat az érintett személy meghallgatásával kiegészítheti. Az ajánlóívek megsemmisítését viszont a Hatóság és a bíróság sem tudja megakadályozni. Az csak a büntetőeljárásban történik meg. Minderre tekintettel tehát megállapítható, hogy a tényleges jogérvényesítés kimenetele kétséges.

4. „Egyéb” jogkövetkezmények alkalmazásának lehetőségei a választási eljárásban Az adatkezelési szabályok megszegését valósítja-e meg, ha az ajánlóívet valaki elveszíti, vagy nem akarja visszaadni? Álláspontom szerint igen, a gyakorlatban azonban mégsem hallunk arról, hogy hatósági vizsgálat indult volna ilyen okból kifolyólag az adatkezelővel szemben. Ki minősül adatkezelőnek: aki az ajánlóívet igényelte, vagy aki az ajánlást ténylegesen gyűjtötte? További kérdésként merül azonban fel, hogy az ajánlást gyűjtő személye hogyan deríthető ki ebben az esetben? Kérdés az is, hogy a választási iroda perelhető-e? Jogi személyiséggel nem rendelkezik, és valójában a választás időszakában működik. Nem szűnik meg jogilag, de mégis választási ciklusonként az elszámolásnál a választási iroda tagjait meg kell bízni, akkor is, ha a megbízás nem került visszavonásra. A választási iroda tagjai a polgármesteri hivatal 2014/2.

60

alkalmazottai, de a polgármesteri hivatal egy elkülönült jogalany.58 A választási eljárás nevesít bizonyos jogkövetkezményeket az ajánlásokra vonatkozó szabályok megszegésére (pl. bírságkiszabás). A személyes adatok kezelésével kapcsolatos szabályok megszegésének jogkövetkezményeit azonban általában az Infotv. határozza meg. Ezen jogkövetkezményeknek – a választási eljárás speciális jellegénél fogva – nem mindegyike érvényesülhet. Így a NAIH vagy a törvényszék adatok törlésére, zárolására, helyesbítésére vonatkozó kötelezése nem értelmezhető. Az adat kiadására, illetve a tájékoztatás megadására azonban kötelezhetné – elviekben – az adatkezelőt. Úgyszintén „hatásos” eszköz lehet az bíróság ítéletének vagy a NAIH határozatának nyilvánosságra hozatala. [Infotv. 22. § (5) és (7) bek., 61. § (1) bek. a)-b), e) pont, (2) bek.] A kártérítés és a sérelemdíj jogintézménye azonban az érintett személy szempontjából sokkal fontosabb. [Infotv. 23. §] Szintén pénzügyi hátránnyal jár a NAIH elnökének bírságolási jogköre. [Infotv. 23. §] Ezen jogintézmények alkalmazhatók-e egymás mellett a Ve.-ben meghatározott választási bizottság által kiszabott bírság mellett? Álláspontom szerint elvi lehetőség lenne rá, ténylegesen azonban nincsen tudomásom arról, hogy ez előfordult volna. Álláspontom szerint több közigazgatási jogkövetkezmény is alkalmazható, az nem ütközik a ne bis in idem elvébe. Ebben az esetben a Ve. szerinti jogkövetkezmény választási szabály megszegése miatt alkalmazandó, míg az adatvédelmi szabályok megszegésére a Ve. nem tartalmaz semmilyen szankciót, azt az Infotv. határozza meg. Az is kérdés, hogy a NAIH az adatgyűjtő személlyel szemben meg tudna-e indítani egy vizsgálati eljárást vagy csak az azt igénylő személlyel szemben. 58

Kizárólag a Ptk. hivatkozik a közigazgatási jogkörben okozott kárnál arra, hogy ha nem jogi személyről van szó, akkor „a kárért az a jogi személyiséggel rendelkező közigazgatási szerv tartozik felelősséggel, amelynek keretében az eljárt közigazgatási szerv működik.” [2013. évi V. tv. 6:548. §]


A fenti közigazgatási és polgári jogi jogkövetkezmények kapcsán nem mehetünk el amellett, hogy a büntetőjogi felelősség is megállapítható lehet a választásra vagy az adatkezelésre vonatkozó szabályok olyan fokú megsértése esetén. Így például felmerülhet az ajánlóíven szereplő adatok meghamisítása esetén a közokirat-hamisítás [2012. év C. tv. (röviden: Btk.) 342. §], az adatkezeléssel kapcsolatos szabályok megszegése esetén a személyes adattal visszaélés [Btk. 219. §] vagy az állami támogatásra való jogosultság igazolása vonatkozásában a költségvetési csalás [Btk. 396. §] is. A felsorolásból továbbá nem hagyhatjuk ki a választás, népszavazás és európai polgári kezdeményezés rendje elleni bűncselekményt [Btk. 350. §] sem. A büntetőjogi felelősség megállapítása azonban bizonyítottság hiánya miatt gyakorlatilag lehetetlen.

VI. Adatvédelem a jogorvoslati eljárásban a jelölt nyilvántartásba vételével kapcsolatban A jelöltbejelentést követő három napon belül a választási iroda köteles az ajánlásokat leellenőrizni, és annak eredményéről az érintettet és a választási bizottságot tájékoztatni. A választási bizottság az ajánlás eredményéhez képest 3 – jogszabályváltozás59 folytán a helyhatósági választások esetén 4 – napon belül a jelöltet nyilvántartásba veszi, vagy a nyilvántartásba vételt visszautasítja. [Ve. 132. §] A választási bizottság ezen döntésével szemben fellebbezésnek van helye. [Ve. 221. § (1) bek.] A fellebbezést a megtámadott határozatot hozó választási bizottságnál kell benyújtani, hiszen a mellette működő választási irodánál található meg minden olyan irat, mely a határozathozatal alapjául szolgál (pl. a jelöltbejelentés, az ajánlóívek, az ajánlásellenőrzés eredménye stb.) [Ve. 224. § (1) bek.] A fellebbezést az ügy összes iratával együtt a választási iroda beérkezése napján köteles 59

2014. évi XXIII. törvény 28. § a) pontja

2014/2.

61

felterjeszteni a fellebbezés elbírálására jogosult választási bizottsághoz. [Ve. 226. §] A bizottság pedig a beérkezésétől számított 3 napon belül dönt. [Ve. 228. § (1) bek.] Ezen rövid eljárási határidőkre tekintettel a fellebbezés és az ügy összes iratának – beleértve az ajánlóívek – továbbításának is módja az e-mailben történő továbbítás vagy a személyes átadás-átvétel lehet. Az e-mailben történő továbbítás kapcsán azonban problémaként merülhet fel, hogy az ajánlóívek beszkennelése is másolatkészítésnek minősül, és mint ilyen tilos. Ebben az esetben mikor jár el jogszerűen a választási iroda: ha a benyújtás napján a személyes átadás iránt intézkedik (ezért gépjárművet indít a fellebbezés elbírálására jogosult választási bizottsághoz), vagy ha a gyorsabb és hatékonyabb ügyintézés érdekében az elektronikus utat választja. Az NVI elnökének levele akként rendelkezik, hogy ennek továbbítása emailben történjen. Kérdés, hogy az NVI elnökének levele kötelező-e, illetve ebben az esetben kinek a felelőssége az adatkezelési szabályok megszegése.60 Elméletileg az NVI elnökének levele nem kötelező, de gyakorlatban mégsem térnek el attól a választási irodák. Álláspontom szerint a választási irodák azonban alappal nem hivatkozhatnak az NVI elnökének levelére, hiszen őket a jogszabályi előírások kötik, amiket be kell tartaniuk.

VII. Megsemmisítés Az ajánlóíveket a választást követő 90. nap utáni munkanapon meg kell semmisíteni. Ezzel a kezelt adatok más célra történő felhasználása is elkerülhetővé válik, és egyúttal teljesül a célhoz kötöttség elve is.61 Az ajánlóívek hiánytalan visszajuttatása azt eredmé60

NVI elnökének NVI/324-1/2014. iktatószámú levele a jelölt nyilvántartásba vételével kapcsolatos jogorvoslattal összefüggő rögzítési feladatokról 61 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) 2. o. http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 16.)


nyezi, hogy az eredeti ajánlások nem maradnak az ajánlást gyűjtő birtokában, míg az ajánlószelvények esetében nem volt ellenőrizhető azok megsemmisítése. Jelenleg is kontrollálatlan maradt, hogy készült-e az ajánlásokról másolat, vagy az ajánlóívekről „kinyert” adatokból valamilyen adatbázis.

Záró gondolatok Összegzésképpen megállapítható, hogy a választási eljárási szabályok számos újítást tartalmaznak, amelyek részben az adatvédelmi problémák orvoslására voltak hivatottak. Az új intézményekkel és eljárásokkal azonban szükségszerűen újabb megválaszolásra váró kérdések merültek fel. Ezen jogértelmezési dilemmák egy részére a jogalkalmazók, illetve a választási eljárásban érintett szervek – úgymint a Nemzeti Választási Iroda és a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság – is megpróbáltak egyegy megoldási javaslatot megfogalmazni. Az adatvédelmi kérdések azonban – mint, amik alapvető jogot érintenek – törvényre tartoznak. A jövőre nézve így javasolt, hogy a törvényhozó a gyakorlatban megfogalmazott kérdésekre adott válaszokat törvénybe foglalná, így a jogbiztonság jegyében garantálhatná a kiszámítható, egyértelmű és világos jogalkotást és jogalkalmazást.

Felhasznált irodalom és jogforrások Csörgits Lajos: A választási rendszer aktuális kérdései a parlamenti választások és az új törvények tükrében. Új Magyar Közigazgatás, II. évf. 2010/6-7. szám, 7-18. o. 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról 1997. évi C. törvény a választási eljárásról 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2014/2.

62

2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról 2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 2011. évi CCIII. törvény az országgyűlési képviselők választásáról 2012. évi C. törvény a Büntető Törvénykönyvről 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről 2013. évi XXXVI. törvény a választási eljárásról 2013. évi LXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről 2013. évi LXXXIX. törvény a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény módosításáról 2013. évi CCXXXVIII. törvény a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról 2014. évi XXIII. törvény egyes helyi önkormányzatokkal kapcsolatos törvényeknek a választásokkal összefüggő módosításáról 483/2013. (XII. 17.) Korm. rendelet a kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról 78/2012. (XII. 28.) BM rendelet az önkormányzati hivatalok egységes irattári tervének kiadásáról 28/2013. (XI. 15.) KIM rendelet az országgyűlési képviselők és az Európai Parlament tagjainak választásán a választási irodák hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtásának részletes szabályairól, a választási eljárásban használandó nyomtatványokról, valamint a választási eredmény országosan összesített adatai körének megállapításáról 4/2014. (VII. 24.) IM rendelet a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, valamint a nemzetiségi önkormányzati képvise-


lők választásán a választási irodák hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtásának részletes szabályairól és a választási eljárásban használandó nyomtatványokról 2/1990. (II. 18.) AB határozat 26/2014. (VII. 23.) AB határozat 1/2014. NVB iránymutatás az ajánlóívekről és az ajánlás folyamatáról A NAIH üdvözli az ajánlószelvények gyűjtésének tervezett megszüntetését (kelt 2012. szeptember 7.) http://www.naih.hu/files/NAIHkoezlemeny-az-ajanloszelvenyek-gyjtesenek-tervezettmegszuenteteserol.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.) A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ajánlása a választási eljárással kapcsolatos adatkezelésekről (kelt: 2014. február 4.) http://www.naih.hu/files/Valasztas2014-Ajanlas-2014-02-04.pdf (letöltés ideje: 2014. 09. 16.) A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság közleménye a jelöltállítási rendszerrel kapcsolatban felmerült visszaélések vizsgálatáról (kelt: 2014. március 18.) http://www.naih.hu/files/NAIHkozlemeny-jeloltall-2014_03_18.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 17 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság közleménye a pártok által tervezett aláírásgyűjtésekről (kelt: 2013. március 19.) http://www.naih.hu/files/NAIHkoezlemenye-a-partok-altal-tervezettalairasgy-jtesr-l_2013_03_18_RB.pdf (letöltés ideje: 2014. 09. 17.) Az adatvédelmi biztos ajánlása a választási kampánnyal összefüggő adatkezelésekről (kelt: 2010. január 21.) http://81.183.229.204:51111/abi/in dex.php?menu=aktualis/ajanlasok& dok=20100121_ABI_1 (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.) Az országgyűlési és a helyhatósági képviselőjelölt-ajánlással és a választási kampánnyal kapcsolatos 381/H/2002 2014/2.

63

adatvédelmi biztosi ajánlás (kelt: 2002. június 20.) http://81.183.229.204:51111/abi/in dex.php?menu=beszamolok/2002/5 /2&dok=381_H_2002 (letöltés ideje: 2014. szeptember 18.) 750/H/2006. http://abi.atlatszo.hu/index.php?me nu=aktualis/allasfoglalasok/2006&d ok=750_H_2006 (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.) NAIH-703-3/2014/V - 703/2014. állásfoglalás http://www.naih.hu/files/703_2014 _allasfoglalas_ajanloivek_taj_jogrol.p df (letöltés ideje: 2014. szeptember 21.) NAIH-712-2/2014/V - 712/2014. állásfoglalás http://www.naih.hu/files/712_2014 _allasfoglalas.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 22.) NAIH-1378-4/2013/J http://www.naih.hu/files/1378_201 3_J.pdf (letöltés ideje: 2014. szeptember 17.) 1070/2014. NVB határozat 1071/2014. NVB határozat 1072/2014. NVB határozat 1073/2014. NVB határozat 1074/2014. NVB határozat 1075/2014. NVB határozat 1076/2014. NVB határozat 1077/2014. NVB határozat 1078/2014. NVB határozat 1079/2014. NVB határozat 1080/2014. NVB határozat 1081/2014. NVB határozat 1082/2014. NVB határozat 1083/2014. NVB határozat 1084/2014. NVB határozat 1085/2014. NVB határozat NVI elnökének NVI/143-1/2014. iktatószámú levele az ajánlóívek átadásával kapcsolatos tájékoztatásról NVI elnökének NVI/143-2/2014. iktatószámú levele az ajánlóívek kiadásával kapcsolatos feladatokról


NVI elnökének NVI/143-3/2014. iktatószámú levele az országgyűlési egyéni választókerületi választási irodáknak szóló eljárási rend a jelölt bejelentésével és az ajánlóíveken adott ajánlások ellenőrzésével kapcsolatban

2014/2.

64

NVI elnökének NVI/324-1/2014. iktatószámú levele a jelölt nyilvántartásba vételével kapcsolatos jogorvoslattal összefüggő rögzítési feladatokról.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS CSEPORÁN ZSOLT: A VÁLASZTOTTBÍRÓSÁGI KIKÖTÉS ALAKULÁSA…

Cseporán Zsolt, doktorandusz PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék A választottbírósági kikötés alakulása a nemzeti vagyonnal összefüggésben Jelen tanulmány keretében a választottbírósági eljárás nemzeti vagyonnal összefüggő hazai szabályozását kívánom elemezni. E kérdéskör két évvel ezelőtt már felkorbácsolta mind a magánjogi, mind az alkotmányjogi szakirodalom egyes rétegeit, azonban a probléma az Alkotmánybíróság döntésével az utóbbi időben nyugvó pontra jutott. Ezzel ellentétben napjainkban a téma ismét aktuálissá vált, ugyanis a paksi atomerőmű körüli jogalkotási folyamatok közvetlenül érintik a választottbírósági kikötés nemzeti vagyonra vonatkozó tilalmát, így indokolt a probléma felélesztése és áttekintése.

I. A kezdeti lépések: a nemzeti vagyon törvényi szabályozása A választottbíráskodást és a nemzeti vagyont összekapcsoló jogalkotási folyamat első „állomása” maga a nemzeti vagyonról szól, 2012. január 1-jén hatályba lépett 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvt.), ami negatív irányba hatott az alternatív vitarendezési formák e típusával kapcsolatban.1 Ennek oka, hogy a legutóbbi jogalkotói aktus törvényerőre emelte az Nvt. 17. § (3) bekezdésében a választottbíráskodás lehetőségének kizárását a nemzeti vagyonnal kapcsolatban. A választottbíráskodás kizárására irányulóan azonban „két lépcsőben” került sor, ugyanis a T/5161/13. irományszám alatt két ország1

Kecskés László – Tilk Péter: A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 17. § (3) bekezdése választottbírósági kikötést tiltó szabályának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. In: Választottbírók könyve (szerk.: Kecskés László – Lukács Józsefné). HVG-ORAC, Budapest 2012. 213. o.

2014/2.

65

gyűlési képviselő által benyújtott módosító javaslat eltérően fogalmazott.2 E változat csak az indokolásban3 zárja ki expressis verbis a választottbíróság kikötését, ugyanis a javaslat „ide nem értve a választottbíróságot” kitétele nyelvtanilag éppen kivételt képezett volna a kizárólagosságot megszabó főszabály alól.4 Az Nvt. 17. § (3) bekezdésének végső formája azonban a T/5161/74. számú előterjesztés következtében jött létre, amit a Kormány nyújtott be, zárószavazás előtti módosító javaslatként. Így a jelenleg is hatályos törvényszöveg az alábbit tartalmazza: „Magyarország határa által körbezárt területen lévő nemzeti vagyonra vonatkozó polgári jogi szerződésben a nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult irányadóként kizárólag a magyar nyelvet, valamint a magyar jog alkalmazását, és jogvita esetére kizárólag a magyar bíróság – ide nem értve a választottbíróságot – joghatóságát kötheti ki. A nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult e jogviták eldöntésére választottbírósági eljárást nem köthet ki.”

Ezzel azonban a törvényhozó több tekintetben is alaptörvény-ellenes állapotot hozott létre, amelynek elemeit az alábbiakban részletezem.

2

„21. A törvényjavaslat 17. §-a az alábbi (3) bekezdéssel egészül ki: (3) Magyarország határa által körbezárt területen lévő nemzeti vagyonra vonatkozó polgári jogi szerződésben a nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult irányadóként kizárólag a magyar nyelvet, valamint a magyar jog alkalmazását, és jogvita esetére kizárólag a magyar bíróság – ide nem értve a választottbíróságot – joghatóságát kötheti ki.” 3 A T/5161/13. számú törvényjavaslat indokolása szerint: „21. A jogalkotó szándéka, hogy a Magyarországon található/fennálló nemzeti vagyon tekintetében az azzal rendelkezni jogosult személy kizárólag a magyar nyelvet, valamint a magyar jog alkalmazását, és jogvita esetére a kizárólag a magyar rendes bíróság joghatóságát, illetékességét köthesse ki a szerződésben.” 4 Kecskés – Tilk: A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 17. § (3) bekezdése választottbírósági kikötést tiltó szabályának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. 214. o.


II. Alkotmányossági aggályok5 A rendelkezés alkotmányossági szempontú vizsgálata több aspektusban is alaptörvényellenes eredményre vezet, így az átlátható és logikailag tiszta érvelés igénye végett az egyes szálakat külön-külön kívánom bemutatni.

1. Az Alaptörvény Q) cikkének sérelme „(1) Magyarország a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. (3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.”

A nemzetközi szerződések betartása, végrehajtása olyan kötelezettség, sőt kifejezett parancs, amelynek figyelmen kívül hagyása ellentétes az Alaptörvény előírásaival.6 A nemzetközi szerződésekhez való csatlakozás, illetve a kétoldalú egyezmények megkötésének szükségszerű velejárója, hogy az állam köteles a vállalt nemzetközi kötelességek és a belső jog összhangját megteremteni. Ez kettős kötelezettséget ró Magyarországra: egyrészt a belső jogszabályok nem állhatnak ellentétben a vállalt nemzetközi kötelezettségekkel; másrészt az arra illetékes jogalkotó szervnek kell kibocsátania a nemzetközi kötelesség belső végrehajtását szolgáló jogszabályt.7

5

A téma részletes alkotmányossági elemzéséről ld. Kecskés László – Tilk Péter: A választottbírósági kikötés hazai jog szerinti tilalmának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. Európai jog 2012/2. sz. 15-25. o. 6 E kérdéskört az Alkotmánybíróság több ízben is vizsgálta. Ld. 30/1990. (XII. 15.); 16/1993. (III. 12.); 7/2005. (III. 31.); valamint 1/2006. (I. 30.) AB határozatok 7 Vö. 16/1993. (III. 12.) AB határozat

2014/2.

66

Az Nvt. 17. § (3) bekezdés hatályba léptetése által megsértett releváns nemzetközi egyezmények: 1. A nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodásról szóló, Genfben 1961. április 21-én kelt Európai Egyezmény kihirdetéséről szóló 1964. évi 8. tvr. II. cikkének (2) bekezdése lehetőséget biztosít a részes államok számára, hogy nyilatkozatban korlátozzák a benne megfogalmazott jogosultságot – ti. hogy az Egyezményben meghatározott esetekben érvényesen választottbírósági szerződést azok a jogi személyek köthetnek, amelyek „közjogi jogi személynek” minősülnek. Magyarország az egyezmény aláírásakor azonban nem élt fenntartással, így az Nvt. 17. § (3) bekezdése ellentétes az egyezménynyel, ezért az Alaptörvény Q) cikkének (1) és (2) bekezdését is sérti. 2. A külföldi választottbírósági határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló, New Yorkban, 1958. június 10-én kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1962. évi 25. tvr. sérelme ugyan csak közvetve áll fent, azonban az 1961. évi Genfi Egyezmény II. cikkének (1) bekezdése fenntartás hiányában aláveti a közjogi jogi személyeket a választottbírósági eljárásnak. Ebből pedig az következik, hogy a 1958. évi New York-i Egyezmény II. cikk (1) bekezdésének utolsó fordulata nem értelmezhető úgy, hogy a magyar közjogi jogi személyek jogvitái ne lennének választottbírósági úton eldönthetőek.8 3. Az Államok és más államok természetes és jogi személyei közötti beruházási viták rendezéséről szóló, Washingtonban, 1965. március 18-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1987. évi tvr. sérelmének elkerülése végett Magyarországnak, az Egyezmény 25. cikk (4) bekezdése alapján értesítenie kellett volna az ICSID Központot azoknak a vitáknak köréről, amelyek vonatkozásában nem veti alá magát a Központ jóváhagyásának. Ennek hiányában viszont az Nvt. citált rendelkezés ellentétes az egyez-

8

Kecskés – Tilk: A választottbírósági kikötés hazai jog szerinti tilalmának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. 17. o.


ménnyel, s így sérti az Alaptörvény Q) cikk (1) és (2) bekezdéseit.9 Ezeken a nemzetközi szerződéseken kívül léteznek olyan kétoldalú megállapodások is, amelyek esetében az Nvt. 17. § (3) bekezdése szintén felveti a nemzetközi szerződésbe ütközés veszélyét, ezekre azonban jelen tanulmányban nem térek ki.10

2. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelme Már az Nvt. 17. § (3) bekezdése keletkezésének körülményei is számos olyan problémát vetnek fel, amelyek nem egyeztethetőek öszsze a jogállamiság alaptörvényi követelményével.11 A hatalmi ágak szétválasztása, a privát szféra védelme az állami beavatkozástól, a törvényes keretek között végbemenő jogalkotási folyamat mind-mind olyan jelenségek, amelyek elengedhetetlen feltételei a demokrácia és a jogállam működésének.12

67

Az alkotmánybírósági gyakorlatban található ezzel kapcsolatos példa, amikor is jogi szabályozást azért semmisített meg a testület, mert abban az állam a közjogi és magánjogi jogosítványait összemosta: magánjogi jellegű viszonyaiban a közhatalmi eszközeinek alkalmazásával kívánt erőfölényt biztosítani maga számára. Erre vonatkozóan érdemes kiemelni az 59/1991. (XI. 19.) AB határozatot, amely szerint: „a versenyszférában következetesen el kell határolni egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségét”. Az állam tehát pusztán gazdasági szereplőként jelenik meg ezekben a viszonyokban, így az államhatalomhoz köthető jogosítványok nem illethetik meg. Ez a helyzet pedig sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdését, továbbá egyidejűleg jogalkotói hatalommal való visszaélést is eredményez, amelyet a továbbiakban részletesen bemutatok.

b) Jogalkotói joggal való visszaélés? a) Az állam közhatalmi és magánjogi viszonyainak összemosása Vitán felüli tény, hogy a nemzeti vagyon fokozott védelme indokolt államcél lehet, azonban – a körülményeket tekintve – a jogalkotó célja ez esetben inkább az állam érdekeinek védelme volt azáltal, hogy a szerződéses jogviszonyaiban közhatalmi eszközöket érvényesít – ami viszont a jogállamiság egyik alapvető követelményének a csorbulásához vezet.13

9

Kecskés – Tilk: A választottbírósági kikötés hazai jog szerinti tilalmának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. 17. o. 10 Ezekről részletesen ld. Kecskés – Tilk: A választottbírósági kikötés hazai jog szerinti tilalmának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. 1819. o. 11 „Magyarország független, demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bek.] 12 Hajdú Gergely: A nemzeti vagyonról szóló törvény választottbíráskodást érintő rendelkezéseinek alkotmánybírósági tesztje. Gazdaság és jog 2014/10. sz. 21. o. 13 Hajdú: i. m. 22. o.

2014/2.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában is foglalkozott a jogalkotói joggal (hatáskörrel) való visszaéléssel, alapvetően a jogállamiság és a jogbiztonság elvére vetítve az ebből eredő visszásságokat. „Az Alkotmánybíróság rámutat: a demokratikus jogállamokban – így hazánkban is – a joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom – az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában – az egész jogrendszerben érvényre jut. […]” „A kifejtetteknek megfelelően érvényesül a joggal való visszaélés tilalma a közjogban is, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására.” 14

Emellett az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy mivel a joggal való visszaélés forrása az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése – tehát az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése –, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, ami amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt 14

31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 244


nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel.15 Mindezekre tekintettel sérül az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogbiztonság követelménye, mert az állam saját magát közhatalmi eszközökkel a szerződő partnereivel szemben, a nemzeti vagyon vonatkozásában, megfelelő alkotmányos ok hiányában kedvezőbb helyzetbe hozta.16

68

amely indokolttá tette volna a módosítást. Ezt szögezte le az Alkotmánybíróság is a 164/2011. (XII. 20.) AB határozatában, amennyiben a formailag hibás törvényhozási eljárás megalapozza a jogszabály megsemmisítését. Ennek fényében a zárószavazás előtti módosító javaslat alapján elfogadott törvény Alaptörvénybe ütköző jogalkotói aktus volt.

c) A közjogi érvénytelenség problémája Az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése rögzíti hazánk demokratikus jogállami berendezkedését, és annak követelményeit, így felvetődik az Nvt. 17. § (3) bekezdésének közjogi érvénytelensége is.17 Miként már szó volt róla, az Nvt. aggályos rendelkezése két „lépcsőben” alakult ki: az országgyűlési képviselők által benyújtott javaslat még nem tartalmazta a „nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult e jogviták eldöntésére választottbírósági eljárást nem köthet ki” kitételt. A végleges szöveg utolsó mondata a Kormány előterjesztésének következtében került bele a törvénybe. Erre azonban az Országgyűlés Házszabálya értelmében nem lett volna lehetőség, mivel a fenti jelzett mondat teljesen megváltoztatta a javaslat tartalmát.18 „A zárószavazás megkezdése előtt módosító javaslatot lehet benyújtani bármely – korábban megszavazott – rendelkezéshez kapcsolódóan, ha a megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével, vagy a törvényjavaslat módosítással nem érintett valamely rendelkezésével. […]”19

Az Nvt. eredeti javaslatában azonban semmiféle olyan koherenciazavar nem állt fenn, 15

Uo. Kecskés – Tilk: A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 17. § (3) bekezdése választottbírósági kikötést tiltó szabályának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. 223. o. 17 Kecskés – Tilk: A választottbírósági kikötés hazai jog szerinti tilalmának Alaptörvénybe, illetve nemzetközi jogba ütközése. 23. o. 18 Vö. Hajdú: i. m. 23. o. 19 Az Országgyűlés Házszabálya 107. § (1) bek. 16

2014/2.

3. Az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésének sérelme Végül utolsó érvként hangsúlyozni kell, hogy az Nvt. 17. § (3) bekezdésének hatályba lépésével sérült a következő alaptörvényi rendelkezés is: „Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.” Jelen esetben elmondható, hogy e rendelkezést a törvény hivatkozott bekezdése generálisan sérti, a többi felsorakoztatott aggály hiányában is. *** Az előbbiekben jelzett alkotmányossági aggályok köre egyes álláspontok szerint valós problémát jelent, megint mások szerint pedig csupán a jogi környezet értelmezésével feloldható dilemmák, azonban mi sem bizonyítja jobban az alkotmányossági kételyeket, mint hogy két indítványt is benyújtottak az Alkotmánybírósághoz annak rendezésére.

III. Az Alkotmánybíróság első döntése: az alapvető jogok biztosának indítványa Az alapvető jogok biztosa az Nvt. 17. § (3) bekezdése és a választottbíráskodásról szóló 1994. évi LXXI. törvény (a továbbiakban: Vbt.) 4. §-a "valamint olyan ügyben, amelyben a jogvita tárgya a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény hatálya alá tartozó Magyarország határa által körbezárt területen lévő nemzeti vagyon, illetve azzal kapcsolatos bármely jog, igény, követelés" mondatrészének megsemmisítését kérelmezte nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló eljárás, illetve az Alaptörvény-


nyel való összhang utólagos vizsgálata keretében.

1. Az Alkotmánybíróság álláspontja Az indítványozó azért kérte a megsemmisítést, mivel megítélése szerint a Vbt. 4. §-a és az Nvt. 17. § (3) bekezdése egyértelműen sérti a New Yorki, a Genfi és a Washingtoni Egyezményt, mint sokoldalú szerződéseket, valamint egy sor kétoldalú szerződést. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban nem elengedhetetlen a Vbt. 4. §-ának és az Nvt. 17. § (3) bekezdésének a megsemmisítése ahhoz, hogy megvalósuljon az összhang a nemzetközi jogi kötelezettségek és a magyar jog között az Alaptörvény Q) cikkének (2) bekezdése értelmében. Ennek indoka, hogy a szerzett jogok védelme az Nvt. 17. § (1) bekezdésére20 vonatkozó alkotmányos követelmény kimondásával is biztosítható.21 Ennek értelmében, hogy ne történjék jogsérelem a Vbt. 4. §-a és az Nvt. 17. § (3) bekezdése miatt, alkotmányos követelményként mondta ki a testület, hogy az Nvt. 17. § (1) bekezdésébe foglalt szabály az állami szervek és a beruházók között 2012. január 1-jén hatályban levő (nemzetközi beruházási, gazdasági természetű) megállapodásokra egyaránt vonatkozik.22 Mivel az indítványban felvetett konfliktus csak bizonyos feltételek bekövetkezése esetén, és eleve nem minden érintett nemzetközi szerződés (és nem is minden részes állam) vonatkozásában áll be, a testület elutasította a Vbt. 4. §-ának és az Nvt. 17. § (3) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indít20 „E törvény hatálybalépését megelőzően jogszerűen és jóhiszeműen szerzett jogokat és kötelezettségeket e törvény rendelkezései nem érintik. Az e törvény hatálybalépése előtt létrejött szerződések időtartamának e törvény hatálybalépését követően történő meghoszszabbítása új jogviszony létesítésének minősül, kivéve a 6. § (8) bekezdésében, a 11. § (10) bekezdésében, valamint a 12. § (3) bekezdésében meghatározott eseteket.” 21 14/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [85] 22 Ld. 14/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [40]

2014/2.

69

ványt.23 Így az Alkotmánybíróság, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 46. § (3) bekezdése szerinti jogosítványával élve, szem előtt tartotta a „jogszabályok kímélete” kapcsán kialakított folyamatos gyakorlatát.24

2. A döntés kritikája „A nemzetközi szerződésekkel való összhang hiányát a határozat indokolása maga is kifejezésre juttatja. Ennek ellenére a jogviszonyok alanyai számára nehezen követhető alkotmányos követelmények meghatározásával véli kiküszöbölni a határozat a támadott törvényi rendelkezéseknek nemzetközi szerződésekbe ütközése folytán alkalmazandó jogkövetkezményeket. Ez azonban mindenekelőtt azért nem lehetséges, mert a nemzetközi jogsértés ténye már bekövetkezett.”25

A nemzetközi kötelezettségvállalás végrehajtása (adott esetben a szükséges jogalkotási feladat teljesítése) a jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magába foglaló Alaptörvény B) cikk (2) bekezdéséből, valamint a nemzetközi jog és belső jog összhangját megkövetelő Q) cikk (2) bekezdésből fakadó kötelesség, amely attól a pillanattól fennáll, amikortól a nemzetközi szerződés – nemzetközi jogi értelemben – kötelezi Magyarországot.26 Ráadásul a beruházás-védelmi megállapodások megkötésével az államok a maguk, illetőleg a nemzeti vagyonra vonatkozóan intézkedésre jogosultak tekintetében lehetővé tették a választottbíráskodás mint jogvita-rendezési mód jövőbeni választásának lehetőségét – ezt pedig belső jogi aktussal nem zárhatják ki.27 Ezek alapján az Alkotmánybíróság a következő alternatívák valamelyikének kimondásával járt volt el helyesen: amennyiben a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközé23

14/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [85] Vö. 14/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [90] 25 Ld. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró 14/2013. (VI. 17.) AB határozathoz fűzött különvéleményét, Indokolás [96] 26 Uo. Indokolás [116] 27 Uo. Indokolás [106] 24


sének vizsgálatára irányuló hatáskörében eljárva megsemmisíti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezést,28 vagy ha a nemzetközi szerződésbe ütközés feloldása érdekében – a körülmények mérlegelése alapján, határidő megjelölésével – felhívja a Kormányt, illetve a jogalkotót, hogy a megjelölt határidőben tegye meg az ellentét feloldása érdekében szükséges intézkedéseket.29 30

IV. Az Alkotmánybíróság második döntése: az alkotmányjogi panasz indítvány A Magyar Kereskedelmi és Iparkamara és a mellette működő Állandó Választottbíróság, valamint a Safe Tender Consulting Kft. a 2012. június 25-én benyújtott alkotmányjogi panasz indítványában a Vbt. 4. §-a alaptörvény-ellenessége megállapítását és megsemmisítését indítványozták, valamint kérték, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva állapítsa meg a rendelkezés nemzetközi jogba ütközését is. Érintettségüket arra alapították, hogy korábbi, választottbírósági kikötésre vonatkozó gyakorlatuk feladására kényszerültek.

Az Alkotmánybíróság döntése A testület megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz nem felel meg a törvényi feltételeknek, így azt az Abtv. 56. § (3) bekezdése, valamint az Ügyrend 30. § (2) bekezdésének h) pontja alapján visszautasította. Az Alkotmánybíróság jelen végzését a két legmarkánsabb érv mentén mutatom be. 1. Az alkotmányjogi panasz közvetlen formájának az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt feltétele, hogy az indítványozó pana-

28

Ld. az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdésének c) pontjában nevesített hatáskörét. 29 Vö. Abtv. 42. § (2) bek. 30 Vö. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró 14/2013. (VI. 17.) AB határozathoz fűzött különvéleményét, Indokolás [115]

2014/2.

70

szát az Alaptörvényben biztosított jogainak sérelmére alapozza. Az indítványozók által megjelölt alaptörvényi rendelkezések azonban – ti. a B) cikk (1) bekezdése (közjogi érvénytelenség), az M) cikk (2) bekezdése (tisztességes gazdasági verseny), az N) cikk (1) és (2) bekezdései (kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás követelménye), valamint a Q) cikk (2) és (3) bekezdései (a nemzetközi és a belső jog összhangja) – nem fogalmaznak meg alapvető jogokat.31 Bár az indítvány alaptörvény-ellenességet megalapozó érvként tartalmazta a II. cikkben szabályozott, az emberi méltósághoz kapcsolódó önrendelkezéshez való jog sérelmét is, viszont az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint jogi személyeket nem illet meg ez az alapjog.32 Emellett az indítványozó a törvényes bírótól való elvonás tilalmának esetleges sérülését is felvetette, ugyanakkor maga is hivatkozott arra, hogy a tudományos- és jogász közélet megosztott abban, hogy vonatkoztatható-e a XXVIII. cikk (1) bekezdése ebben az értelemben a választottbíráskodásra. Mivel az indítvány is előkérdésként veti fel, a testület megállapította, hogy nem érvényesül a határozott kérelem követelménye, így az nem felel meg az Abtv. 52. § (1) bekezdésének e) pontjába foglalt feltételnek.33 2. A fentieken túl hangsúlyozta a testület, hogy ugyanezen jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjáról már döntött a 14/2013. (VI. 17.) AB határozatában. Mivel pedig jelen alkotmányjogi panasz ugyanazon Alaptörvényben biztosított jogra és ugyanazon alkotmányjogi összefüggésre tekintettel kérte a megsemmisítést, az Alkotmánybíróság, figyelemmel volt az Abtv. 31. § (1) bekezdésében foglaltakra, és az indítványt a res iudicata elve alapján visszautasította. *** 31

Hajdú: i. m. 24. o. Vö. 3001/2013. (I. 15.) AB végzés 33 Ld. 3139/2013. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [20] 32


A két döntés sorai között olvasva elmondható, hogy az Alkotmánybíróság sokkal inkább a jogalkotói akarat mellett tört lándzsát, amelynek célja kétséget kizáróan elismerésre méltó, azonban annak elérésére rendelt eszközök már korántsem felelnek meg maradéktalanul az alkotmányosság követelményének, így megkérdőjeleződik a testület által alkalmazott megoldás helyessége is.

V. Egy újabb jogalkotási folyamat Az alkotmánybírósági eljárások lezárulta után azonban ismét aktuálissá vált a kérdés, mivel a 2014. december 1-jén benyújtott, a Paksi Atomerőmű kapacitásának fenntartásával kapcsolatos beruházásról, valamint az ezzel kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló T/2250. számú törvényjavaslattal (a továbbiakban: törvényjavaslat) egy újabb jogalkotási folyamat vette kezdetét. A téma kapcsán azért fontos a nemzeti fejlesztési miniszter (Kormány) indítványa, mert olyan alapvető rendelkezéseket tartalmaz a nemzeti vagyonnal és a választottbíráskodással összefüggésben, amelyek az eddigihez képest merőben ellenkező irányba viszik el a kérdéskör hazai szabályozását. Ennek értelmében a törvényjavaslat 33. §ának (1) bekezdése szerint az Nvt. 17. § (3) bekezdése helyébe az alábbi rendelkezés: „Nemzetközi szerződés eltérő rendelkezése hiányában, Magyarország határa által körbezárt területen lévő nemzeti vagyonra vonatkozó polgári jogi szerződésben a nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult irányadóként kizárólag a magyar nyelv és a magyar jog alkalmazását, jogvita esetére kizárólag a magyar bíróság joghatóságát kötheti ki. A magyar bíróság joghatóságának kizárólagossága nem érinti a választottbíróság kikötésének jogát.”

Az e módosításhoz fűződő indokolás ismerteti a jogalkotó – az eddigi szabályzással ellentétes – álláspontját a témában: „A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény módosítása nem tartozik szorosan a Paksi Atomerőmű bővítéséhez, ám annál lényegesebb üzenetet kíván továbbítani a jogalkalmazók felé: a 17. §

2014/2.

71

(3) bekezdésének módosításával és az ahhoz kapcsolódó átmeneti rendelkezéssel egyértelműsíti azt a jelenleg is irányadó nemzetközi jogi értelmezést, mely szerint valamely nemzetközi szerződés szükségszerűen lex specialisként viselkedik. A joggyakorlat ezidáig is ekként tekintett e rendelkezésre, így e rendelkezés nem bír új normatartalommal, nem jelent visszamenőleges jogalkotást.”

Ezen kívül, azonban ehhez mégis szorosan kapcsolódva a törvényjavaslat hatályon kívül helyezné az Vbt. 4. §-át is,34 amivel a nemzeti vagyonhoz kapcsolódó szabály mellett a választottbírósági kikötés tilalmának többi esetét egyaránt deregulálná. Ennek értelmében tehát a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XV–XXIII. fejezetében szabályozott eljárások vonatkozásában is helye lenne választottbírósági eljárásnak.

VI. A törvényjavaslat következtében felmerülő kérdések Bár a szakirodalomban súlyos visszhangot kiváltott törvényi szabályozás aggályossága, valamint az Alkotmánybíróság kétséges állásfoglalása ezzel a jogalkotói szándékkal megoldódni látszik, azonban a törvényjavaslat következtében olyan, a témát közvetetten érintő kérdések merülnének fel, amelyek szintén támadások tárgyát képezhetik.

1. Az alkotmányos követelmény sorsa? A testület a 14/2013. (VI. 17.) AB határozatában, a Vbt. 4. §-a és az Nvt. 17. § (3) bekezdése következtében esetlegesen felmerülő jogsértés elkerülése végett, alkotmányos követelményt fogalmazott meg az Nvt. 17. § (1) bekezdésére vonatkozóan. A tárgyalt törvényjavaslat elfogadása és hatályba lépése során azonban éppen az alkotmányos követelmény okát szolgáló rendelkezések kapcsán felmerülő alaptörvény-ellenesség szűnne meg, amely kérdésessé teszi magának alkotmányos követelmény meglététének az indokoltságát.

34

Ld. a törvényjavaslat 35. §-át.


Meglátásom szerint ebben az esetben az Nvt. 17. § (1) bekezdésére vonatkozó alkotmányos követelmény létjogosultságát is lerontaná a törvényjavaslat, mivel az azt érintő értelmezési probléma már nem állna fenn. Ennek következtében pedig az alkotmányos követelmény – mivel az minden esetben egy konkrétan megjelölt jogszabályi rendelkezéshez kapcsolódik35 – a továbbiakban nem lenne alkalmazandó.

2. A választottbírósági kikötés tilalmának rendszere? A törvényjavaslat azzal, hogy a Vbt. 4. §-át hatályon kívül helyezné, magának a választottbírósági kikötés tilalmának hazai szabályait szüntetné meg, s annak nem csupán a nemzeti vagyonnal összefüggő megszorítását. A jogalkotó a Vbt. indoklásában az alábbiakat rögzítette a választottbírósági kikötés kapcsán: „A Javaslat a 3-5. §-ai szabályozzák a választottbíróság kiköthetőségének feltételeit és a kikötés módját. A kiköthetőség kérdését a Javaslat pozitív és negatív módon egyaránt rendezi. […] A Javaslat nem zárja ki, hogy külön törvény az ismertetettnél is tágabb körben tegye lehetővé a választottbírósági utat. […] A Javaslat csak a polgári peres útra tartozó jogviták rendezésére engedi meg választottbíráskodás

kikötését, tehát a nemperes eljárások körében nincs ilyen lehetőség. A Javaslat nem teszi lehetővé választottbíróság kikötését a Pp. szerinti ún. különleges eljárásokban sem. […] Külön törvény más ügyeket is kizárhat a választottbíráskodás köréből.”

Mindezek alapján megállapítható, hogy a törvényjavaslat olyan helyzetet idézne elő, ahol a választottbírósági kikötésnek csupán pozitív feltételeinek teljesítése mellett – ti. i) legalább a felek egyike gazdasági tevékenységgel hivatásszerűen foglalkozó személy, és a jogvita e tevékenységgel kapcsolatos, továbbá ii) a felek az eljárás tárgyáról szabadon rendelkezhetnek, és iii) a választottbírósági eljárást választottbírósági szerződésben kikötötték36 –, a jelenlegi negatív meghatározásokat nem kellene figyelembe venni. Ez pedig újabb aggályokat vethet fel a választottbírósági kikötések szabályozásban.

Záró gondolatok A választottbírósági kikötések nemzeti vagyonnal összefüggő tilalma az Országgyűlés előtt lévő törvényjavaslat fényében megoldott problémának bizonyul, azonban még ha e kérdéskör le is zárult, olyan újabb aggályokat vet fel a tervezett szabályozás, amelyek hatályosulásakor ismét megkérdőjelezhetik a választottbíráskodásra vonatkozó hazai joganyag alkotmányosságát és helyességét.

35

Vö. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest 2001. 367-368. o.

2014/2.

72

36

Vö. Vbt. 3. § (1) bek.

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS KRISTÓ KATALIN: JÓLÉTI ÁLLAM ELMÉLETEK ÉS CSALÁDPOLITIKA

Kristó Katalin, tanársegéd NKE KTK, Közszervezési és Szakigazgatási Intézet, Szakigazgatási és Önkormányzati Igazgatási Tanszék

-

Jóléti állam elméletek és családpolitika A jóléti állam napjaink egyik legtöbbet használt, és leggyakrabban a viták, politikai diskurzusok középpontjában álló társadalomtudományi fogalma. Sokszor tévesen a fejlett gazdasággal, illetve magas életszínvonallal azonosítják. Bár kétségtelen, hogy e két tulajdonsággal a magas színvonalú jóléti ellátásokat biztosító államok a leggyakrabban rendelkeznek is. Valójában a jóléti állam kifejezés olyan államot jelöl, amely felelősséget vállal polgárai jólétének egy meghatározott szintjéért, azaz szociális biztonságáért, amit elsősorban a jövedelemtranszferek és a szociális szolgáltatások rendszere útján kíván biztosítani.1 A jóléti állam kifejezésre számos definíció született, de nincsen a szakirodalomban konszenzus a fogalom egységes meghatározásáról. Csaba és Tóth szerint az egyik első „tudományos igényű” definíciója valószínűleg 1961-ből, Briggstől származik. Briggs szerint a „jóléti állam olyan állam, amelyben a szervezett kormányzati hatalom tudatosan kerül alkalmazásra (a politikán és az adminisztráción keresztül), abból a célból, hogy a piaci erők játékát módosítsák legalább három szempontból: - először is abban az értelemben, hogy az egyéneknek és a családoknak egy minimális jövedelmet garantálnak, amely független munkájuk vagy tulajdonuk piaci értékétől; - másodszor oly módon, hogy leszűkítik a gazdasági bizonytalanság mértékét, lehetővé téve az egyének és családok számára bizonyos társadalmi kockázatok (például betegség és munkanélküliség) kezelését, amelyek

1

Lásd Tomka Béla: A jóléti állam Európában és Magyarországon. Budapest, 2008. Corvina. 7. o

2014/2.

73

személyes és családi krízishelyzetek forrását jelentenék; harmadrészt úgy, hogy státustól s osztály-hovatartozástól függetlenül bizonyos kiválasztott szolgáltatások esetében a lehető legmagasabb szintű ellátást biztosítják minden állampolgár számára.”2

Az idők során az állam szociális szerepvállalásának eltérő formái alakultak ki, ezzel párhuzamosan a jóléti állam kifejezés tartalma is sokat változott; a jóléti állam típusaira vonatkozóan pedig számos elmélet született. Jelen tanulmányban a szerző először a főbb jóléti állam elméletek összefoglalására törekszik. Ezt követően a jóléti államok kategorizálásának egy speciális megközelítési lehetőségét ismerteti, amely az államokat egy kifejezett jóléti ellátás-csoport, a családok állami támogatásának megoldási módjai szerint csoportosítja, amely nézőpont a szakirodalomban egyelőre kevés hangsúlyt kapott. Az államok jóléti ellátórendszerén alapuló csoportosításnál az egyik gyakran használt osztályozás Lebeaux és Wilensky nevéhez fűződik, akik 1965-ben két csoportot képeztek és megkülönböztették a reziduális és az univerzális jóléti államokat. A reziduális jóléti államban az állami szociális szerepvállalás minimális, mert az elsősorban szegényekre koncentráló védőhálóként működik, amelyben a főként jövedelemigazoláshoz kapcsolódó közösségi segélyprogramok csak akkor lépnek működésbe, ha a piac és a család, mint a szociális problémák megoldásának elsődleges színterei már elégtelenek. Ezzel szemben az univerzális vagy institucionális jóléti államokban a közösségi programok kiterjednek valamennyi társadalmi csoportra és az állam egyik elsődleges feladataként tekint a jóléti szolgáltatások biztosítására. Lebeaux és Wilensky úgy tekintett e két ka2

Briggs, Asa: The Welfare State in Historical Perspective. In: European Journal of Sociology, 1961/2. 221. o. Lásd még Csaba Iván – Tóth István György (szerk.): A jóléti állam politikai gazdaságtana. Budapest, 1999. Osiris Kiadó – Láthatatlan Kollégium.


tegóriára, mint amelyeknél a fejlődés természetes módon a reziduális modelltől az univerzális felé vezet és végül ez utóbbi válik uralkodó rezsimmé.3 Szintén a kételemű kategorizálásra lehet példa Korpi modellezése, aki 1980-ban a marginális és az intézményesült jóléti modellt határozta meg, ám e rezsimeket már egymás mellett, párhuzamosan létező kategóriákként kezeli, azaz Korpi szerint nem törvényszerű az egyikből a másikba történő fejlődés.4 Időrendben azonban az egyik első és legismertebb kategorizálási kísérlet Titmuss nevéhez kötődik, aki 1958-ban három jóléti állam-típust határozott meg és akitől a Lebeaux és Wilensky által alkalmazott reziduális állam kategória valójában származik. Az első csoportként tehát Titmuss a reziduális jóléti államot azonosítja a fent ismertetetthez hasonló tartalommal. A második az „ipari teljesítmény alapú” rendszer, amelynek középpontjában a társadalombiztosítás és a járulékfizetés áll, azaz ebben a modellben az állami jóléti intézmények jelentős szerepet játszanak. Harmadik modellként Titmuss az „intézményes redisztributív” jóléti államot határozza meg, amelyben jelentős az állampolgári jogok és az univerzális ellátások szerepe, és amelynek keretében az állam kötelezettséget vállal polgárai jólétének fenntartásában.5 Közvetlenül Titmussra támaszkodik Gosta Esping-Andersen, akinek nevéhez kötődik az egyik leggyakrabban idézett tipológia, és aki Titmusshoz hasonlóan három főbb modellt különböztet meg: az északi államok 3

Lásd Wilensky, Harold L. – Lebeaux, Charles N.: Industrial Society and Social Welfare: the Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States. New York, 1965. Free Press. 4 Lásd Korpi, Walter: Approaches to the Study of Poverty in the United States. Critical Notes from a European Perspective. In: Covello, Vincent T. (ed.): Poverty and Public Policy. Boston, Cambridge, 1980. Schenkman Books Inc. 5 Lásd Richard M. Titmuss: Essays on 'The Welfare State'. London, 1958. George Allen & Unwin.

2014/2.

74

jóléti modelljét, a liberális és a kontinentális európai jóléti modellt6. Esping-Andersen a modellek 1990-es megállapításakor általában az államok szociálpolitikai jellemzőit és nem kifejezetten a családpolitikát vizsgálja, bár művében már találunk családtámogatásokkal kapcsolatos utalásokat is az egyes kategóriák felállításakor. A gender-alapú kritikák nyomán azonban művének 1999-es átdolgozásakor már a nőkre és a családpolitikára is gondolt: Esping-Andersen ebben a cikkében arra hívja fel a figyelmet, hogy a gazdasági versenyképesség és a jóléti rendszerek fenntarthatósága forog kockán, ha a család, és ezen belül a nők terheit nem enyhíti az állam. (Jelen tanulmányban már ezt az átdolgozott tipológiát vizsgálja a szerző.) Esping-Andersen szerint azért lehetséges a kategorizálás, mert „összességében minden európai ország ugyanazokkal a kockázatokkal, szükségletekkel és alternatívákkal szembesül. Mindenütt nőnek a piaci eredetű egyenlőtlenségek és hasonlóak a demográfiai változások hatásai.”7 Ezekre az államok azonban eltérő válaszokat adnak. Így a csoportosítás alapja Esping-Andersennél az, hogy milyen a három jóléti pillér, az állam, a család és a piac szerepe, valamint az, hogy mennyire kiterjedtek az állami jóléti programok és intézmények. Az északi államok jóléti modelljébe tartoznak azok az északeurópai államok, amelyek „az állami pillérre helyezik a hangsúlyt”, azaz amelyekben az állam szociális szerepvállalása igen erős. Esping-Andersen szerint az e modellbe tartozó jóléti ellátórendszerek „három alapvető 6 Gosta Esping-Andersen az 1990-ben megjelent, The Three Worlds of Welfare Capitalism című munkájában a jóléti rendszerek három fajtáját korporatista, szociáldemokrata és liberális jelzőkkel illette. E művének továbbfejlesztésében, az 1999-ben kiadott Social Foundations of Postindustrial Economies című munkában használja az általunk idézett kategóriákat. Később, a művét ért kritikák hatására ezt a hármast kiegészítette a mediterrán és a kelet-ázsiai modellel. Ld. Artner Annamária: Az európai jóléti modellek és fenntarthatóságuk. Magyar Tudományos Akadémia, Világgazdasági Kutatóintézet, Műhelytanulmányok, 2011. június, 4. o 7 Esping-Andersen, Gösta: Ismét a Jó Társadalom felé? Esély, 2006/6. 14-15. o


jellemzője, hogy univerzális jövedelemgaranciákat, aktivációs lehetőségeket és fejlett szolgáltatásokat nyújtanak a gyerekeknek, fogyatékkal élőknek és a támogatásra szoruló időseknek.” A modell a hangsúlyt a megelőzésre helyezi: célul tűzi ki azt, hogy az állampolgár minél tovább maradjon aktív a munkaerőpiacon és ha mégis kiesik onnan, széles körű univerzális juttatásokra válik jogosulttá.8 Esping-Andersen kiemeli, hogy az említett „aktivációs politika ténylegesen csökkenti a tartós munkanélküliséget, s emellett a családoknak nyújtott szolgáltatásoknak kétszeresen is kedvező hatásuk érvényesül: a nők számára lehetővé teszik a gyerekvállalást és a karriert is, s egyúttal maximalizálják a foglalkoztatási rátát.” A szerző állítása szerint az északi országok, valamint a szintén e modellbe sorolt Belgium azon kevés OECDország közé tartozik, amelyek egyidejűleg képesek csökkenteni az időskori és a gyerekszegénységet is, amivel azt bizonyítják, hogy a bőkezű időskori ellátások önmagukban nem összeegyeztethetetlenek az aktív családtámogató politikával. Esping-Andersen kategóriái közül Írországot és az Egyesült Királyságot sorolja a „liberális” jóléti modellbe, amely az Amerikai Egyesült Államokhoz hasonlóan aktívan támogatja a piaci megoldásokat: ösztönzi a magán jóléti ellátásokat és az akut piaci kudarcok kezelésére korlátozza a közfelelősséget. Ebben a modellben az állam szerepe reziduális, és a bizonyítottan rászorulóknak nyújtott, célzott ellátások rendezésére korlátozódik. Az angolszász országokra jellemző modellben a juttatások munkához kötődnek, ami nem segíti a munkanélkülieket, a jogosultság megszerzéséhez pedig a kisgyerekes anyáknak olcsó gyermekgondozó intézményekre van szükségük. Míg az északi államok jóléti modelljében Esping-Andersen a „defamiliarizációra” hív8 Hoffman István: Szociális igazgatás. Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből III. kötet. Humán közszolgáltatások igazgatása. Budapest, 2013, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. 235. o

2014/2.

75

ta fel a figyelmet, addig a kontinentális európai országok legtöbbjében a hagyományos családi jóléti felelősségek fennmaradása jellemző. A modell familiáris jellegét tovább erősíti a társadalombiztosítás dominanciája. Ebben a modellben a legfontosabb a fő (többnyire férfi) kenyérkereső biztonsága. A „család kiemelkedő jóléti szerepe kivédi a társadalmi kirekesztés sok kockázatát, de ugyanez negatívan hat a nők gazdasági függetlenedési törekvéseire. Kimutatható, hogy a familiáris jóléti rendszer paradox módon az alacsony születésszám legfontosabb oka.” A kontinentális európai országok a különböző kockázatok kezelésére vagy meghosszabbítják a családi ellátásokat, vagy nem járulékalapú ad hoc ellátásokkal – például szociális nyugdíjjal és különböző szociális minimumokkal – egészítik ki a rendszert.9 Az Esping-Andersen által vázolt kategóriák természetesen ma már nem tekinthetők általánosan alkalmazható modelleknek, leginkább azért, mert egyre kevesebb ország sorolható egyértelműen valamelyik típusba. Arra azonban máig alkalmas e tipológia, hogy lássuk, a jóléti ellátások valamiféle rendszerekbe szerveződnek, amelyek sajátos arculatot adnak az adott ország szociálpolitikájának. Bár máig az egyik leggyakrabban hivatkozott tipológia, az Esping-Andersen által felállított modellt több irányból is kritika érte. 1991ben Castles és Mitchell egy negyedik típust határozott meg az Esping-Andersen-i hármas mellé, amelybe többek között ÚjZélandot, Ausztráliát és Nagy-Britanniát sorolta, és amelyet radikális jóléti rendszernek neveztek el. A szerzőpáros szerint ezekben az országokban az állami újraelosztás csak a legelesettebbekre terjed ki, továbbá szerintük az e kategóriába sorolt államokat a jóléti kiadások alacsonyabb szintje, de viszonylag egalitárius jövedelempolitika jellemez.10

9

Esping-Andersen, G., 2006. 15-18. o Lásd Castles, Francis G. - Mitchell, Deborah: Three worlds of welfare capitalism or four? Discussion 10


Leibfried 1992-ben a jóléti államokat két tényező mentén vizsgálta: a szociális állampolgárság fejlettsége és a rendszer sikere a szegénység elleni küzdelemben dimenziók mentén. Leibfried is egy negyedik típus meghatározásában találta meg a megoldást, amelyet kezdetleges jóléti rezsimnek nevezett, és ide sorolta a dél-európai jóléti rendszereket.11 1996-ban Ferrera szintén négyes osztályozást alakított ki, nála a modellek elnevezése: angolszász, bismarcki, skandináv, dél-európai.12 Korpi és Palme 1998-ban már öt típust különített el, a szerzők célzott, önkéntes államilag támogatott, korporativista, alapvető biztonság és kiterjedt jelzőkkel illetett kategóriákat határoztak meg.13 A legtöbb kritika gender szemszögből érte Esping-Andersen elméletét, és ezek azok a kritikák, amelyek segítségével fokozatosan eljutunk a jóléti államok családpolitikai tartalmú kategorizálási kísérleteihez. A nemek szerepének kihagyását kritizálta többek között Lewis, Ostner, Orloff, Siaroff és Sainsbury. Jane Lewis és Ilona Ostner aszerint különböztették meg a jóléti államokat, hogy azok mennyire épülnek a hagyományos férfi és női szerep dichotómiájára, azaz a férfi kenyérkereső és a nő gondoskodó szerepére. A

Paper No. 21, Public Policy Program. Canberra, 1991. Australian National University. 11 Lásd Leibfried, Stephan: Towards a European Welfare State? On Integrating Poverty Regimes into the European Community. In: Ferge, Zsuzsa – Kolberg, Jon Eivind (ed): Social Policy in a Changing Europe. Frankfurt, 1992. European Centre for Social Welfare Policy and Research, Campus Verlag/Westview Press. 12 Lásd Ferrera, Maurizio: The Southern Model of Welfare in Social Europe. Journal of European Social Policy, 1996/1. 13 Lásd Korpi, Walter – Palme, Joakim: The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality, and Poverty in the Western Countries. American Sociological Review, 1998/ 5.

2014/2.

76

klasszikus „male breadwinner modell” jellemzői a következők: - a férfi jövedelme elegendő családja fenntartásához; - mindkét fél szociális jogai a férfi munkaviszonyához kötődnek; - általában a férfi kapja kézhez az államtól érkező anyagi juttatásokat; - a férfiak munkavégzése részben a nők otthoni „kiszolgáló” munkája révén válik lehetségessé; - az állam nem veszi le a nők válláról a család „függő” tagjairól való gondoskodás terhét, ezzel erősítve meg az egyébként is fennálló patriarchális hatalmi viszonyokat.14 Orloff 1993-as munkájában azt a véleményt fogalmazza meg, amely szerint az espinganderseni elméletben használt kategóriák a férfiak standardjait tükrözik, a jóléti állam azonban mást jelent a nőknek, mint a férfiaknak. Az Esping-Andersen-féle dekommodifikáció fogalom ráadásul a nők esetében szerinte értelmezhetetlen, hiszen az indusztrializált országokban a 1990-es évekig jóval kisebb arányban vettek részt a nők a munkaerőpiacon, mint a férfiak. A nőkre vonatkozóan inkább a munkához való hozzáférésről és az önálló háztartás fenntartásának lehetőségéről érdemes beszélni a jóléti állam hatásainak elemzése kapcsán.15 14 Lásd Lewis, Jane – Ostner, Ilona: Gender and the Evolution of European Social Policies. Emergent Supranational Social Policy: The EC´s Social Dimension in Comparative Perspective. Center for European Studies, 1991. Harvard University. Lásd még Szikra Dorottya: Családtámogatások Európában történeti perspektívában. In: Simonyi Ágnes (szerk.): Családpolitikák változóban. Budapest, 2010, Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet. 11. o., továbbá Gyarmati Andrea: A családtól az egyénig - A családdal kapcsolatos globális változások okai és intézményi következményei. In: Rácz Anna (szerk.): Modernizációs kihívások és szolgáltatási válaszok a gyermekvállalás- és nevelés területén. Budapest, 2013, Rubeus Egyesület. 17. o. 15 Lásd Orloff, Ann Shola: Gender and the Social Rights of Citizenship: The Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare States. American Sociological Review, 1993/3.; továbbá Gyarmati, 2013. 17. o


Siaroff 1994-ben – szintén a genderszempontú megközelítés jegyében – a klaszszikus három típus mellett egy negyedik kategóriát különböztet meg, amelyet a nők kései mobilizációja jellemez, és amely megítélése szerint a mediterrán és ázsiai országokban figyelhető meg.16 A Lewis-Ostner-féle elgondolást fejlesztette tovább Sainsbury, amikor rámutatott arra, hogy a male-breadwinner modell egydimenziós, és nem képes megragadni a jóléti rezsimek közti különbségeket. Sainsbury ehelyett két modellt különböztet meg: a male breadwinner modell ellentéteként megnevezte az individuális modellt, amelyben „a férj és a feleség megosztják a család anyagi javakkal való ellátását, és a gyermekekről való gondoskodás feladatát is”. Ez az osztályozás a szociálpolitika különböző dimenzióin alapszik, mint például, hogy az adott országban a domináns családkép támogatja-e a házasságot és a hagyományos férfi-női munkamegosztást, vagy, hogy ki jogosult a juttatásokra (a háztartás vagy az egyén).17 Később Sainsbury inkább a kétkeresős modellről beszél, ezzel hangsúlyozva a nők foglalkoztatásával kapcsolatos állami szerepvállalást.18 Lewis kutatásai később elsősorban az otthoni gondozó munkára összpontosítottak. A nők által végzett gondozó munka lehet a gyermekek otthoni gondozása, önkéntes munka civil szervezetekben, idős vagy fogyatékkal élő családtagok gondozása, de beletartozik a családtagokról (köztük az „ép” férfiakról) való gondoskodás is. Komoly viták tárgyát képezi a szakirodalomban, hogy a családpolitikák iránya vajon az legyen-e, hogy ezt a fizetetlen munkát megfizessék a 16 Lásd Siaroff, Alan: Work, Welfare and Gender Equality: A New Typology. In: Sainsbury, Diane (ed.): Gendering Welfare States. London, 1994. SAGE Publications Ltd. 17 Lásd Sainsbury, Diane: Women’s and Men’s Social Rights: Gendering Dimensions of Welfare States. In: Sainsbury (ed.), 1994. 18 Sainsbury, Diane: Gender, equality, and welfare states. Cambridge, New York, 1996. Cambridge University Press.

2014/2.

77

nőknek, vagy az, hogy a gondoskodó munkát az állam által megszervezett intézményekben biztosítsák, ezzel téve lehetővé a nők fizetett, legális megjelenését a munkaerőpiacon.19 Korpi családpolitika tipológiájának középpontjában kifejezetten a nemek közti esélyegyenlőség áll. A kétdimenziós modellben a nemzeti családpolitikák az alapján kerülnek megkülönböztetésre, hogy azok a tradicionális vagy a kétkeresős családtípust támogatják. Vagyis azt látjuk, hogy Lewis egydimenziós, férfi kenyérkereső modellje és Sainsbury későbbi kétkeresős modellje alapul vételével állította fel Korpi a kategóriákat. Ez alapján a szerző három családpolitikai rezsimet különböztet meg. A tradicionális családmodellt magas szinten támogató országok közé sorolja Franciaországot, Ausztriát, Németországot és Belgiumot. A kétkeresős családmodellt támogató országok között találjuk az elmélet szerint Dániát, Svédországot, Norvégiát és Finnországot. Végül liberális vagy piac-orientált családpolitikát megvalósító országokként azonosítja Ausztráliát, NagyBritanniát, Új-Zélandot, Kanadát, az Amerikai Egyesült Államokat és Japánt. 20 Farkas Fux 2002-es tanulmányára hívja fel a figyelmet, amely kifejezetten a fejlett országok családpolitikájának kategorizálására tesz kísérletet és individiualisztikus, familialisztikus és etatisztikus modelleket alakít ki. Farkas szerint Fux rendszere párhuzamos Esping-Andersenével: az első a liberális, a második a korporatistakonzervatív, a harmadik a szociáldemokrata típusú jóléti állammal állítható párba. A modellek elnevezéséből is látható, hogy az első típusú rendszerben az egyén, a másodikban a család, a harmadikban pedig az állam áll a

19

Lásd Lewis, Jane: Gender and Welfare Regimes. In: Lewis, G., Gerwitz, S. and Clarke, J. (ed): Rethinking Social Policy. London, 2000. SAGE Publications Ltd. Lásd még Szikra, 2010. 11. o 20 Korpi, Walter: Faces of Inequality: Gender, Class and Patterns of Inequalities in Different Types of Welfare States. Social Politics, 2000/2.


78

középpontban és képvisel alapvető értékeket a társadalom számára.21

gyermekgondozási szabadság mindkét szülő számára (magas helyettesítési rátával).22

Lewis otthoni gondoskodáson alapuló elméletét fejlesztette tovább Haas, aki a szülői szabadságok rendszere, és a nők munkaerőpiaci részvétele alapján csoportosítja az Európai Unió akkori tizenöt tagállamát. Haas négy típust különböztet meg: a privatizált, a családközpontú, a piac-orientált, és az értéktelített gondozási modellt. A privatizált, vagy nem beavatkozó gondozási modellben a gondozás, mint női, és a munkavégzés, mint férfi szféra élesen és hagyományosan elkülönül. Az ebbe a típusba sorolt dél-európai országokban a szülői szabadságot csak 1998ban az uniós ajánlások miatt, és csak minimális mértékben (rövid időre, alacsony helyettesítési rátával) vezették be. Ezekben az országokban a nők foglalkoztatottsága alacsony, a női munkanélküliség duplája a férfiakénak. A család-központú gondozási modellben a családpolitika középpontjában a termékenység növelése áll, a női foglalkoztatottság mértéke közepes, ugyanakkor létezik a szülői szabadság intézménye (általában három éves, alacsony összegű juttatással). Ebben a kategóriában találjuk Ausztriát, Németországra, Belgiumot, Luxemburgot és Franciaországot. A piac-orientált gondozási modellbe tartozó országok esetében sem létezett szülői szabadság az uniós előírások bevezetése előtt, az intézményes gyermekellátást nem támogatja az állam, mindezek ellenére a női foglalkoztatottság szintje magas, főként a részmunkaidős foglalkoztatás miatt. Ez jellemzően az Egyesült Királyságban, Írországban és Hollandiában figyelhető meg. A skandináv országokra jellemző, úgynevezett értéktelített gondozási modellben mind a munkaerő-piaci részvétel, mind a gondozásban való részvétel esetén cél az egyenlő esélyek biztosítása mindkét szülőnek. Ennek érdekében univerzálisan biztosított a magas minőségű intézményes gyermekellátás, létezik a szülői szabadság, és a

Haas modelljéhez hasonló logikára épül a Wall által felállított, szülői szabadságok rendszere alapján tipizáló modell. Ez a modell a munka-család dilemma feloldására irányuló családpolitikai intézményeket jellemzi három szempont alapján. Az első a fizetett és fizetetlen munka családon belüli megosztása, a második az anyaság társadalmi konstrukciója, a harmadik pedig a dolgozó szülők és a jóléti állam közti kulturális dimenzió. Ezek alapján a szerző hat fő típust különít el, tizenkilenc európai ország adatait elemezve. Az első típust az egy éves szülői szabadság jellemzi (Svédország, Dánia, Izland), a második kategória a szülői választást támogató országok csoportja (Finnország, Franciaország, Belgium), a harmadik az otthoni gondozás központú típus (Németország, Magyarország, Csehország), a negyedik modellt a rövid szülői szabadság, és a részmunkaidős foglalkoztatás jellemzi (Hollandia, NagyBritannia), az ötödik kategóriában a hangsúly a rövid szülői szabadságon és a férfi kenyérkereső funkcióján van (Olaszország), és végül a hatodik a korai teljesidős munkaerőpiaci visszatérést támogató típus (Portugália).23

21

Farkas Péter: Létezik-e önálló családpolitika? In: Kapocs, 2013/2. 42. o

2014/2.

Leitner nevéhez kötődik a familializmus elméletének továbbfejlesztése24, amely abból a szempontból osztályozza a jóléti rezsimeket, hogy az állam - piac - család háromszögében hogyan szerveződik meg a gyermekekről, az idősekről és a fogyatékkal élőkről való gondoskodás. A „családias” vagy „familialista” szociálpolitika a gondozással 22

Lásd Haas, Linda: Parental Leave and Gender Equality: Lessons from the European Union. In: Review of Policy Research 2003/1. és Gyarmati, 2013. 19. o. 23 Lásd Wall, Karin: Main Patterns in Attitudes to the Articulation Between Work and Family Life: a CrossNational Analysis. In: Lyonette, C., Lewis, S,. Crompton, R. (ed.): Women, Men, Work and Family in Europe. Croydon, 2007. Palgrave Macmillan. 24 Leitner részben Kammermann és Kahn 1978-as kételemű elméletéből indul ki, amely explicit és implicit családpolitikákat különböztetett meg.


kapcsolatos teendőket alapvetően a családra hárítja. Ezzel szemben a „defamiliarizáció” a gondoskodás társadalmasítását jelenti. Leitner tehát négy modellt különít el. Az első modell, az explicit familializmus esetén az állam kizárólag a családok felelősségét ismeri el a gondozásban, különböző eszközökön keresztül az otthoni gondozást ösztönzi, nincsenek alternatív megoldások. A második típus, a választható familializmus szintén az otthoni gondozást helyezi előtérbe, de ebben a modellben már léteznek alternatív megoldások. A harmadik kategória, az implicit familializmus esetében az állam nem támogatja a családokat a gondozási feladatok ellátásában, és nem is biztosít alternatívákat. A negyedik modell lényege a defamiliarizáció, amelyben az állam olyan szolgáltatásokat működtet, amelyek a családok válláról leveszik a terhet, és magas színvonalú állami intézményekben oldják meg a magukról gondoskodni nem képes családtagok gondozását.25 Bettio és Plantenga szintén a gondozás kérdésének középpontba állításával, ám egyben a kisgyermekek és idősek gondozásának öszszevetésével képeznek öt kategóriát. Az első típusba azok az országok tartoznak, ahol az állam az összes gondozással kapcsolatos feladatot a családokra, elsősorban a nőkre hárítja. Ebből adódóan az állam a szolgáltatásokkal szemben a pénzbeli ellátásokat részesíti előnyben; az újraelosztás pedig az időseknek kedvez a kisgyermekekkel szemben. Tipikusan a dél-európai országok tartoznak ebbe a körbe (Portugália kivételével). A második csoportba tartozó országokban szintén fontos az otthoni, azaz informális gondozás, azonban ezeknél a gyermekek esetében a privátszféra által nyújtott szolgáltatások a jellemzőek, az idősek esetén pedig az állami szolgáltatások. Ez a modell a szerzőpáros szerint az Egyesült Királyságra és 25 Lásd Leitner, Sigrid: Varieties of Familialism. The caring function of the family in comparative perspective. In: European Societies 2003/4. és Gyarmati, 2013. 20. o., továbbá Szikra, 2010. 13-14. o.

2014/2.

79

Hollandiára igaz. A harmadik klaszterbe Ausztria és Németország tartozik, ahol szintén a családokra hárul a családtagok gondozása, ugyanakkor az állam pénzbeli transzferekkel segíti ezt. Belgium és Franciaország alkotják a negyedik típust, ahol az állam egyre nagyobb mértékben biztosítja az intézményes gondozást mind a kisgyermekek, mind az idősek esetén. Az utolsó, ötödik klaszterbe kerültek a skandináv országok, ahol az intézményes ellátás mind a kisgyermekek, mind az idősek számára univerzálisan elérhető, a családok informális gondozási szerepe pedig minimális.26 Thévenon 2011-es munkájában az OECD országok családpolitikáit vizsgálva öt klasztert határozott meg. Az első csoportba tartoznak a skandináv országok, amelyek folyamatos, magas színvonalú támogatást nyújtanak a három év alatti kisgyermeket nevelő, dolgozó szülőknek (Dánia, Finnország, Izland, Norvégia, Svédország). A második klaszterbe tartozik Franciaország, Németország, Luxemburg, Belgium, ahol magas öszszegű pénzbeli ellátás jellemző, de kevésbé ösztönzik a kétkeresős családmodellt. Thévenon a harmadik klaszterbe sorolja az angolszász országokat, amelyek kevesebb természetbeni juttatást biztosítanak a kisgyermeket nevelő, dolgozó szülőknek, azonban magas szintű pénzbeli ellátásokat nyújtanak, amelyek igen jól célzottak és az alacsony jövedelmű, főleg iskoláskor alatti gyermeket nevelő családok számára elérhetőek. A negyedik kategóriába sorolt országok esetén erősen korlátozott a fizetett szülői szabadság igénybevételének lehetősége és kevésbé elterjedtek a gyermekgondozási ellátások; az elmélet szerint ide tartozik a dél-európai országok mellett Japán és Korea. Az ötödik klaszterbe kerültek a kelet-európai országok, amelyek jellemzője, hogy egyre inkább a jövedelemtesztelt ellátások kerülnek előtérbe, míg az anyáknak kevésbé biztosítják a lehetőséget az anyaság és a munkavállalás összehangolására. Thévenon szerint Ma26

Lásd Bettio, Francesca - Plantenga, Janneke: Comparing care regimes in Europe. Feminist Economics. 2004/1. és Gyarmati, 2013. 20-21. o


gyarország kiemelkedik e csoportból azért, mert sokkal szélesebb körű támogatást nyújt a kisgyermekes szülőknek, itt a leghosszabb a fizetett a szülői szabadság, és bőkezűek a pénzbeli ellátások (bár a szerző állítása szerint ezekből a legszegényebb családok részesülnek legkevésbé).27 Mind a jóléti államokra vonatkozó elméletek, mind a családpolitika alapján képezett modellek esetében gyakori kritika, hogy az efféle típusba sorolás mindig statikus, mivel e modellek időben nem képesek kezelni a rendszerszintű változásokat. Ezt a statikus elmélet-alkotást igyekszik feloldani Pfau-Effinger 2010-es modellje, amely három típust különít el. Az első kategóriába tartozó családpolitikák a férfi-kenyérkereső modellen alapulnak, az állam a gyermek három és hat éves kora között kiterjedt ellátást biztosít, azonban a három év alatti gyerekek esetén nyújtott juttatások szerény mértékűek. E csoportban a szülői szabadság korlátozott mértékű, és az apáknak nem jár külön szabadság. A második típusba tartozó családpolitikák a női esélyegyenlőséget kiterjedt állami gyermekgondozó rendszerrel biztosítják. Ebben a típusban univerzális állami gyermekellátás áll a szülők rendelkezésére, ugyanakkor a szülői szabadság nem általánosan elterjedt, és nincs külön szabadság az apák számára. A harmadik típus meglehetősen rugalmas modell: többféle választást tesz lehetővé a kisgyermekes szülők számára, ezen belül megkülönböztethető a nemeket elkülönítő és a nemeket egyenlően kezelő családpolitikai gyakorlat. A két gyakorlat közötti különbség az apák számára biztosított szülői szabadság létéből adódik, amely az első esetben nem létezik. Pfau-Effinger ezen elméleti keretben vizsgálja a finn, a német, valamint a spanyol állami családpolitikák történetét és a szintek alakulása, az eszközök módosulása, illetve a célok változása alapján kategorizál.28 27 Lásd Thévenon, Olivier: Family Policies in OECD Countries: A Comparative Analysis in Developed Countries. In: Population and Development Review, 2011/1. 28 Lásd Pfau-Effinger, Birgit: Comparing path dependence and path departure in family policy

2014/2.

80

A jóléti államokra, valamint az államok családpolitikájára vonatkozó modell-alkotás áttekintéséből látható, hogy ahány szerző, annyi féle tipológia, amelyek esetében néhol csak a rezsimek elnevezése, vagy az egyes országok besorolása tér el más modellkísérletektől.29 Az is látható, hogy a családpolitikákról alkotott modellek leggyakrabban felvetett központi kérdése a hagyományos családmodell és a kétkeresős családmodell vizsgálatára irányul, vagy abból indul ki. Ebből arra a következtetésre juthatunk, hogy a családpolitikai szakirodalom egyik meghatározó kérdése a nő, az anya szerepe és ezzel, pontosabban ennek megváltozásával kapcsolatban a családpolitikai intézményrendszer újragondolása, amelynek végeredményeképpen a rugalmasság, az ellátások közötti választhatóság fontosságához jutunk el. A közelmúlt kutatási eredményei alapján tehát érdemes felhívni a figyelmet a választási lehetőség biztosításának jelentőségére, amely korábban kevéssé, az utóbbi időben egyre inkább hangsúlyozott családpolitikai célkitűzés. Makay és Blaskó közös tanulmányukban ugyancsak ennek jelentőségére hívják fel a figyelmet. „Az elmúlt években több EUtagállam módosította a kisgyermekes szülők pénzügyi támogatására kiépített rendszerét. A legújabb módosítások egyik fő iránya, hogy a támogatási gyakorlatban előtérbe kerültek a kisgyermekkori pénzbeli ellátás(ok) rugalmas megválasztását lehetővé tévő szabályozások. Ezen változtatások mögött az a felismerés áll, hogy a szabályozások rugalmassága – legalábbis az anyákra vonatkozó támogatások esetében – kulcskérdés lehet a tervezett gyermekek megszületése development – the example of Germany and Finland. ESPAnet Annual Conference, 2011, Valencia, és Gyarmati, 2013. 21-22. o 29 Nem is említve a jóléti államokkal kapcsolatos legújabb kutatásokat, amelyek már arra irányulnak, hogy a jóléti államok tipológiájára hogyan hat a globalizáció jelensége, vagy az Európai Unió szociális biztonsági rendszerekkel kapcsolatos koordinációs mechanizmusa, továbbá a spontán harmonizáció.


szempontjából, és egyben eszköze lehet a munka és a gyermekvállalás sikeres összeegyeztetésének.” A szerzők szerint minden olyan családtámogatási rendszer rugalmasnak tekinthető, amely lehetőséget biztosít a szülőknek (elsősorban az édesanyáknak), hogy bizonyos kereteken belül saját maguk dönthessenek arról, mennyi időt s milyen formában kívánnak otthon lenni gyermekeikkel, valamint hogy mikor és milyen formában kívánnak munkát vállalni.30 Vagyis a rugalmas családtámogatási rendszer lehetővé teszi a szabad választást a gyermekes szülők számára az örök, „munka kontra család” dilemma feloldása érdekében, az állami támogatás formája pedig az adott szülői döntéshez idomul. A szerzők megállapítják, hogy rugalmas vagy rugalmas elemeket tartalmazó kisgyermekkori pénzbeli családtámogatási rendszer több Európai Uniós tagállamban működik, és a leginkább rugalmas rendszerként a francia, a belga és a cseh pénzbeli juttatások rendszerét31 tekintik. A magyar családpolitika rend30

Makay Zsuzsanna – Blaskó Zsuzsa: Családtámogatás, gyermeknevelés, munkavállalás. In: Őri Péter, Spéder Zsolt (szerk.): Demográfiai Portré 2012. Jelentés a magyar népesség helyzetéről. Budapest, 2012, KSH Népességtudományi Kutatóintézet. 50. o 31 Franciaországban és Belgiumban csak a munkavállaló szülőket illeti meg a nevelési szabadság, amely igen rövid időtartamú, főként Belgiumban. Itt ugyanis teljes munkabeszüntetésre csak három hónapig van lehetőség. Emellett még két alternatíva közül lehet választani: hat hónapig félállásban, illetve tizenöt hónapig 4/5 munkaidőben lehetséges dolgozni. A három megoldási módot egymással is lehet kombinálni, ugyanazon gyermek után például a szülő igényelhet két hónap teljes idejű szabadságot, majd öt hónapra 4/5 munkaidőt. A szabadságot, illetve a részmunkaidős foglalkoztatást a gyermek tizenkét éves koráig – egyben vagy részletekben – bármikor igénybe lehet venni. Ez idő alatt jövedelempótlék jár, amely differenciált a három lehetőség szerint. Franciaországban a munkavállaló szülők legfeljebb hat hónapig maradhatnak otthon az első gyermek születése után, és három évig további gyermek születése esetén. Ez idő alatt részmunkaidőben is vállalhatnak munkát, és ez irányú kérelmüket a munkaadó nem utasíthatja vissza. Részmunkaidő esetén is jár jövedelempótlék, amelynek összege arányaiban kedvezőbb, ha egy meglévő fizetés mellé kapja a szülő, mint ha nem vállal munkát.

2014/2.

81

szerét a kifejezetten rugalmatlan típusba sorolják, mert az egyértelműen a hosszan tartó otthoni gondozást támogatja. E merev rendszeren némiképp enyhít az, hogy egyes családtámogatási ellátásokat ma már az apák is igénybe vehetnek, valamint az, hogy 2014. január 1-jétől bevezetésre került az úgynevezett GYED extra, amelynek értelmében az a szülő, aki a gyermekgondozási támogatás lejárta előtt visszatérne a munkahelyére, a gyermek egyéves kora után ezt a gyermekgondozási díj, vagy a gyermekgondozási segély megtartása mellett korlátlanul megteheti. Tény, hogy ez a két példa még nem teszi rugalmassá a magyar családtámogatási rendszert, azonban mindenképpen nagy előrelépést valósít meg annak elérése irányában. A rugalmasság biztosításának fontosságát Lakner is felismeri, amikor azt állítja, hogy a családpolitika akkor lehet eredményes, ha az stabil, komplex, célzott és rugalmas. A stabilitás olyan „kiszámítható, tartós és értékőrző támogatási és kedvezményrendszert” jelent, amelyre hosszú távon számíthatnak a szülők, és amely a gyermeknevelés egész időtartama alatt biztosított. Komplexitáson egy olyan összetett családpolitikai rendszert kialakítását érti a szerző, „amelyben a családok életének különböző szakaszaiban, a változó élethelyzetekhez és szükségletekhez igazodó elemek egymást kiegészítve alkotnak védelmi hálót. Így az otthonteremtéstől a pénzbeli támogatásokon át, a gyermekintézményeken keresztül a munkaerő-piaci jelenlét és a családi élet összehangolását segítő lehetőségekig is kiterjed.” A célzottság értelmében Lakner hangsúlyozza, hogy „a családpolitika szociális, szegénységpolitikai elemei mellett tudomásul kell venni, hogy bizonyos családtámogatási juttatások kifejezetten születést ösztönző célt szolgálnak, és nem elsősorban a szegényekA Cseh Köztársaságban a nevelési szabadságot két, három vagy négy évre lehet igénybe venni, és minél hosszabb ideig veszi igénybe a szülő, annál kevesebb havi juttatásban részesül. Tehát lehetővé teszik a hosszabb otthon maradást, viszont anyagilag ösztönzik a mielőbbi munkába állást. Lásd Makay – Blaskó, 2012. 50. o


hez jutnak. A demográfusok számos vizsgálattal és elemzéssel támasztják alá, hogy szükség van differenciált és különböző élethelyzetekre célzott támogatások működtetésére is. Ez semmiképp nem mond ellent a szegénység elleni küzdelemnek, inkább kiegészíti, és erősíti annak hatékonyságát.” Más megfogalmazás, inkább más megközelítés is célszerű lehet a célzottság magyarázatául. A célzottság tekintetében éppen azt kellene tudomásul venni, hogy az univerzális, minden családnak járó ellátások mellett szükség van rászorultsági elvű támogatásokra is, éppen annak érdekében, hogy a nehezebb sorsú családok még több juttatásban részesüljenek. A családpolitika rugalmassága pedig Lakner szerint „egyrészt abban rejlik, hogy választani lehet az egyes támogatási konstrukciók igénybevétele között, másrészt abban, hogy egyes elemeit a változó szükségletekhez, körülményekhez és lehetőségekhez lehet igazítani anélkül, hogy a rendszerstabilitás

82

elve megsérülne.”32 A rugalmas családpolitika kialakításának szükségessége azzal is igazolható, hogy több mint tizenöt éve azon OECDtagországokban a legmagasabb a fizetett munkát végző nők száma, amelyekben a termékenység a legnagyobb, a szegénység viszont a legalacsonyabb szintű.33 Vagyis nem törvényszerű az összeütközés a munkavállalás és gyermekvállalás között a nők esetében, egy rugalmas családtámogatási rendszer mellett a munkavállalás és a gyermekről való gondoskodás között egyensúly teremthető. Be kell látni, hogy a 21. századi nő számára a leggyakrabban hasonlóan fontos a családalapítás és a karrier, de legalábbis a munkában nyújtható teljesítményének maximális elérése. Ebből következően pedig olyan családtámogatási rendszer kialakítására kell törekedni, amely tiszteletben tartja, hogy az egyes élethelyzetek és motivációk különbözőek.

32 Lakner Zoltán: A családpolitika rendszere. Esély, 2006/3. 101. o 33 Lásd Luci-Greulich, Angela - Thévenon, Olivier: The Impact of Family Policies on Fertility Trends in Developed Countries. In: European Journal of Population, 2013/29. 391. o

2014/2.


TÁJÉKOZTATÓ A TILK OKTATÁSI ÉS TANÁCSADÓ BT. SZOLGÁLTATÁSAIRÓL

Szakmai múlt: jogalkotási és jogalkalmazási (benne minisztériumi és alkotmánybírósági) tapasztalat, számos sikeres alkotmánybírósági eljárás, több, mint tízéves, referenciákkal is igazolt, jogalkotással és jogalkalmazással egyaránt foglalkozó tevékenység, önkormányzati működéssel kapcsolatos, folyamatos szakértői munka. A Cég képviselője a Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Karának PhD fokozatos tanszékvezető docense. Szolgáltatási profil: alkotmányjogi és közigazgatási jogi tanácsadás; különösen:

jogszabály-értelmezési kérdések megválaszolása, szakértői anyagok, válaszok kidolgozása a teljes alkotmányjogi és közigazgatási jogi spektrumra kiterjedően, mind a napi rendszerességgel előforduló, mind ritkábban megjelenő problémák tekintetében, akár rendszeres (folyamatos) konzultáció keretében; alkotmánybírósági, kúriai vagy ombudsmani megkeresésre adandó válasz kidolgozása, véleményezése; különféle belső szabályzattervezetek kidolgozása; „aggályos” szabályozási megoldások előzetes és utólagos – törvényességi

vagy alkotmányossági szempontú – véleményezése; különféle – helyi vagy központi jogszabályra vonatkozó – jogszabálytervezetek, jogszabály-módosító tervezetek elkészítése; helyi népszavazási, népi kezdeményezési esetekre vonatkozó konzultáció, teljes körű tanácsadás és segítségnyújtás; a folyamat jogszerű és hatékony „irányítása” a megbízó érdekei szerint; egyes alapvető jogokkal kapcsolatos problémák (diszkrimináció-tilalommal, egyenlő bánásmóddal kapcsolatos esetek, adatvédelmi kérdések stb.) szakszerű kezelése, a jogi háttér és az alkotmánybírósági, bírósági, ombudsmani elvárások rendszerezésével, megoldási javaslatokkal; alkotmányossági, közigazgatási jogi kérdésekben oktatási, továbbképzési tevékenység, konzultáció.

Különösen ajánljuk szíves figyelmükbe az új önkormányzati törvény szabályainak értelmezéséhez igénybe vehető segítséget és lehetőséget. Teljes diszkréció, gyors, rugalmas problémamegoldás, folyamatos rendelkezésre állás! Keressen bennünket bizalommal!

Levélcím: H-7622 Pécs Jogász u. 2. Telefon: +36 70 504-40-34 E-mail: [email protected]

2014/2.

83


MONITUM KFT. - CÉGISMERTETŐ A MONITUM KFT. többes profilú vállalkozás, amely fél évtized óta rendszeresen végez szakértői tevékenységet a) szervezetfejlesztési és közpolitikai, b) általános jogi, valamint közjogi (alkotmány- és közigazgatási jogi) területeken, valamint c) specializált tevékenységként az oktatási jog területén.

A MONITUM KFT. tevékenységi körébe tartozik a) közjogi szervezetek belső működési rendjének kialakítása és az azzal kapcsolatos szabályozások alkotmányossági és törvényességi szempontú auditja, b) jogszabálytervezetek készítése, c) közjogi típusú jogorvoslatra irányuló anyagok kidolgozása, d) felsőoktatási intézmények szervezetiés működési rendjének kialakítása és kontrollja, e) általános oktatási jogi szaktanácsadás (köz- és felsőoktatás tekintetében egyaránt), valamint f) felsőoktatási jogsegély-szolgálat működtetése (fél évtizedes referenciával).

A MONITUM KFT. rendszeres kapcsolatban áll ügyvédi irodákkal és a tevékenységi köréhez tartozó (nem jogi) szakértőkkel, akiknek a segítségével ügyfelei részére komplex szolgáltatásokat tud nyújtani.

2014/2.

84

A MONITUM KFT. állandó vagy eseti megbízói között megtalálhatunk a) b) c) d)

köztestületet, országos érdekképviseleti szervezetet, központi közigazgatási intézményeket, vagyongazdálkodással foglalkozó (állami) céget, e) helyi önkormányzatokat, f) felsőoktatási intézményeket és azok szervezeti egységeit, g) a vállalkozás valamely profiljában érintett magánszemélyeket.

A MONITUM KFT. ügyvezetője dr. Kocsis Miklós PhD, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékének főállású adjunktusa; kutatási területe a közjogi dogmatika alkalmazhatósága, a jogalkotás elmélete és gyakorlata, valamint a felsőoktatási autonómia kérdése. E szakmai háttérre támaszkodva a MONITUM KFT. hatékonyan látja el megbízóinak képviseletét bármely, a tevékenységi körébe tartozó kérdésben. Amennyiben tevékenységünk felkeltette érdeklődését, kérjük, megoldandó problémájával keresse bizalommal a MONITUM KFT. ügyvezetőjét, dr. Kocsis Miklóst az alábbi elérhetőségeken: www.monitum.hu e-mail: [email protected] tel. +36(20)461-54-62


85

Kiadványajánló A Kodifikátor Alapítvány kiadványai * Az alábbi kiadványok a www.kodifikator.hu weboldalon vagy a [email protected] e-mail címen megrendelhetők. 1. Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga II. Államszervezet. Második, bővített és hatályosított kiadás. Pécs, 2014 (6.500 Ft.) 2. Petrétei József – Tilk Péter: Magyarország alkotmányjogának alapjai. Pécs, 2014 (5.000 Ft.) 3. Kucsera Tamás Gergely: Vázlatok a magyarországi felsőoktatás finanszírozásának 1990-2013 közötti gyakorlatáról. Pécs, 2014 (4.000 Ft.) 4. Tilk Péter: A Kúria Önkormányzati Tanácsa helyi jogalkotással kapcsolatos elvárásai. Pécs, 2014 (4.500 Ft.) 5. Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga I. Alapelvek, alkotmányos intézmények. Pécs, 2013 (5.500 Ft.) 6. Kocsis Miklós – Tilk Péter (szerk.): A művészet szabadsága – alkotmányjogi megközelítésben. Pécs, 2013 (8.000 Ft.) 7. Kocsis Miklós – Tilk Péter (szerk.): Jogalkotás és társadalmi részvétel – esetek és problémák. Pécs, 2013 (2.000 Ft.) 8. Kocsis Miklós – Tilk Péter: Az új alkotmányjogi panaszeljárás igénybe vétele a gyakorlatban – jogalkalmazóknak (CD). Pécs, 2012 (3.990 Ft.) * Az alábbi kiadványok a www.kodifikator.hu weboldalról ingyenesen letölthetők. 1. Kodifikáció és Közigazgatás Közjogi jellegű jogalkotási eredmények bemutatását, értékelését célul kitűző szakmai, tudományos folyóirat, évente két lapszámmal, 2012 óta. 2. Kodifikáció Jogalkotással kapcsolatos írások közlését célul kitűző szakmai, tudományos folyóirat, évente két lapszámmal, 2012 óta.

2014/2.

Kodifikáció. ésközigazgatás

Recommend Documents