EHS v oblasti veřejného a soukromého práva

APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

IVANA PRŮCHOVÁ

Novela zákona č. 114/2000 Sb. – základní důsledky transpozice Směrnice Rady č. 92/43/EHS a Směrnice č. 79/409/EHS v oblasti veřejného a soukromého práva

Zákonem č. 218/2004 Sb. byl novelizován zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Základním cílem této novely je promítnout do českého právního řádu požadavky vyplývající pro ČR ze Směrnice Rady č. 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a ze Směrnice Rady EHS č. 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků. Je obecně známou skutečností, že promítnutí požadavků evropského práva vyplývajících z těchto Směrnic se podařilo na půdě Parlamentu ČR až „na druhý pokus“ s tím, že v prvním případě bylo jedním ze základních důvodů neschválení návrhu novely zákona č. 114/1992 Sb. (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) nedostatečné „ošetření“ soukromoprávních (majetkových) nároků vůči subjektům, kterým v důsledku zvýšených nároků na hospodaření ve zvláště chráněných územích vznikne majetková újma. Je otázkou, nakolik se v praxi ukáže optimální řešení přijaté výše cit. zákonem č. 218/2004 Sb. Hned v úvodu je však třeba konstatovat, že podle mého soudu představuje přijatá právní úprava nezbytný základ pro motivaci osob k dodržování litery zákona a pro vytvoření podmínek pro aktivní zájem o zapojení se do ochrany v rámci NATURY 2000. Připomeňme, že NATURA 2000 je soustava chráněných území, v nichž se vyskytují ohrožené druhy rostlin a živočichů a cenné biotopy a že soustava NATURA 2000 se vytváří postupně na území celé Evropy a zahrnuje území, která jsou významná z celoevropského pohledu. Pro zákon o ochraně přírody a krajiny jako takový je typické, že se jedná o právní předpis smíšené povahy, ovšem s převažujícími veřejnoprávními prvky. Novela realizovaná zákonem č. 218/2004 Sb. nutně přinesla do právního řádu České republiky nové právní instrumenty k naplnění cílů NATURY 2000, a to jak povahy veřejnoprávní, tak povahy s prvky soukromoprávními. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

47

Věnujme nejprve pozornost problematice trendu rozšířit smluvní princip při ochraně přírody a krajiny obecně, a dále ve vztahu k NATUŘE 2000 speciálně. Je třeba zdůraznit, že již v původním znění zákona o ochraně přírody byl smluvní princip ochrany zakotven, a to jmenovitě v ustanovení § 39 zákona o ochraně přírody, podle něhož byla připuštěna smluvní ochrana některých zvláště chráněných území (přírodních rezervací, přírodních památek a dále z druhové ochrany památných stromů, včetně jejich ochranných pásem) zřizována též na základě písemné dohody o ochranných podmínkách. Tato dohoda měla být uzavírána mezi orgánem oprávněným k vyhlášení jmenovaných zvláště chráněných území a památných stromů a vlastníkem dotčeného pozemku. Zřízená ochrana byla vázána na podmínku, že bude k pozemku trvale vázána formou věcného břemene. Je však obecně známo, že v praxi k uzavírání takových smluv nedocházelo. Zákon č. 218/2004 Sb., kterým se novelizoval v roce 2004 zákon o ochraně přírody, nejen že u smluvní ochrany setrval, ale rozšířil i její právní úpravu, a to nepochybně s cílem jejího využití v návaznosti na NATURU 2000. Podle nové právní úpravy je možné pro evropsky významné lokality namísto vyhlášené národní přírodní rezervace, národní přírodní památky, přírodní rezervace, přírodní památky nebo památného stromu, včetně jejich ochranných pásem, prohlásit území za chráněné nebo strom za památný, pokud již nejsou chráněny podle zákona o ochraně přírody, na základě písemné smlouvy uzavřené mezi vlastníkem dotčeného pozemku a orgánem, který je oprávněn k jejich vyhlášení. Podle nové právní úpravy lze smluvně chránit i stromy nebo jiná území se soustředěnými přírodními hodnotami, kde jsou zastoupeny významné či jedinečné ekosystémy v rámci příslušné biografické oblasti nebo stanoviště zvláště ohrožených druhů živočichů a rostlin, opět za podmínky, že již nejsou chráněny podle zákona o ochraně přírody. Zákon stanoví dále základní náležitosti smlouvy, a to demonstrativním výčtem tak, že smlouva musí obsahovat zejména vymezení ochranných podmínek chráněného území nebo památného stromu a způsob péče o chráněné území nebo strom. Bližší náležitosti smlouvy má upravit Ministerstvo životního prostředí vyhláškou, nicméně ta k dnešnímu datu nebyla publikována ve Sbírce zákonů. Stejně jako podle předchozí právní úpravy předpokládá i nynější, že smluvně zřízená ochrana bude vázána k pozemku formou věcného břemene. Nově zákon výslovně stanoví, že o zápis práva odpovídajícímu věcnému břemeni na základě uzavřené smlouvy do katastru nemovitostí požádá příslušný orgán ochrany přírody. Označení smluvně zřízeného území zajistí na svůj náklad orgán, který je oprávněn k jeho vyhlášení (tj. ten, který uzavíral s vlastníkem smlouvu). Rovněž bližší náležitosti značení takto chráněných území a stromů v terénu i v mapových podkladech stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Kromě smluvní ochrany podle § 39 vázané k pozemku formou věcného břemene počítá novelizovaná právní úprava se smluvní formou v případě stanovení bližších podmínek o způsobu hospodaření v ptačích oblastech (§ 45e odst. 4 zákona o ochraně přírody po novele). Tato smlouva může být uzavřena jak s vlastníkem, tak nájemcem pozemku. Smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy ES a zákonem o ochraně přírody. Při uzavírání této smlouvy se předpokládá aktivita ze strany vlastníků nebo nájemců pozemků v ptačích oblastech. Na základě jejich aktivity je orgán ochrany přírody povinen s nimi do 90 dnů zahájit jed48


nání. Zákon stojí na konstrukci, podle níž v případě, že vlastníci či nájemci pozemků projeví o uzavření takové smlouvy zájem, je orgán ochrany přírody povinen ve lhůtě 90 dnů zahájit jednání o jejím uzavření. Pokud smlouva na základě požadavků vlastníka nebo nájemce pozemků obsahuje ustanovení o provádění činností podmíněných souhlasem orgánu ochrany přírody podle § 45e odst. 2 zákona, nepožaduje se při realizaci takovýchto činností v každém jednotlivém případě ve smyslu § 45e odst. 4 zákona udělování takového souhlasu orgánem ochrany přírody. Jedná se zjevně o snahu zracionalizovat hospodaření v území a zefektivnit a zjednodušit komunikaci vlastníků či nájemců s orgány ochrany přírody. Případné spory ze smlouvy řeší ve smyslu ustanovení § 45e odst. 4 zákona o ochraně přírody soud. Škála sporů vyplývajících ze smluv může být rozmanitého rázu a lze si jistě představit, že případné spory, k nimž by v budoucnu mezi subjekty těchto smluv vznikly, bude vhodnější řešit opět smluvní cestou. Představit si lze i situace, že ve svých důsledcích se nebude jednat o typický „spor“, ale o dodatečné zjištění, že smlouva měla být koncipována jinak. V daném případě podle mého soudu nic nebrání tomu původní smlouvu změnit v zájmu obou na věci zainteresovaných subjektů. Smluvní ochranu lze uplatnit u tzv. evropsky významných lokalit, které budou zařazeny do národního seznamu. Jejich stanovení je ponecháno ve smyslu ustanovení § 45a zákona na vydání nařízením vlády. Z hlediska obsahového se v nařízení mimo jiné pro každou lokalitu uvede, v jaké kategorii zvláště chráněného území podle § 14 zákona o ochraně přírody a krajiny bude lokalitu navrženo vyhlásit, a to pro případ, že ochrana nebude zajištěna smluvně podle § 39 zákona (viz výše bod 2). Z této právní konstrukce vyplývá, že zákonodárce preferuje uplatnění ochrany smluvní. S ohledem na princip prevence pamatuje dále zákon v těchto případech z hlediska principu prevence na tzv. předběžnou ochranu evropsky významných lokalit zařazených do národního seznamu i lokalit sporných. Ve svých praktických důsledcích to znamená, že na nich je sice možno i nadále hospodařit, ale pouze v souladu s podmínkami vyplývajícími z právních předpisů (viz např. lesní zákon, zákon o vodách atd.) a dále případně způsobem, který by byl sjednán ve smlouvě podle § 69 zákona o ochraně přírody. Co se týká mechanismu uzavírání smluv ve vztahu k evropsky významným lokalitám, svěřuje zákon o ochraně přírody a krajiny aktivitu příslušnému orgánu ochrany, který je příslušný k vyhlášení zvláště chráněného území, jež bude v nařízení vlády pro příslušnou lokalitu uvedena, kterému ukládá, aby do 30 dnů ode dne oznámení o zařazení evropsky významné lokality do evropského seznamu ve Sbírce zákonů, pokud se nejedná o lokality, které jsou již součástí existujících zvláště chráněných území, upozornil vlastníky pozemků v těchto lokalitách prostřednictvím orgánů obce, a to zpravidla veřejnou vyhláškou, že jejich ochrana na dotčeném pozemku v případě, že to § 39 připouští, může být zajištěna smluvně. Pokud vlastník ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení upozornění neučiní žádný písemný úkon směřující k uzavření smlouvy, nebo pokud nedojde do jednoho roku k uzavření smlouvy podle § 39, bude přistoupeno k administrativnímu vyhlášení lokality v příslušné kategorii zvláště chráněného území. Dalším případem smluvní ochrany je právní režim smluv v ustanovení § 69 zákona o ochraně přírody a krajiny, jejichž cílem je ujednání opatření ke zlepšování APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

49

přírodního prostředí. Nutno zdůraznit, že smluvně bylo možno ujednat opatření ke zlepšování přírodního prostředí mezi orgánem ochrany přírody či obcemi na straně jedné a vlastníky či nájemci na straně druhé i před účinností novely zákona o ochraně přírody realizované zák. č. 218/2004 Sb. Nově bylo toto ustanovení novelou rozšířeno o možnost uzavírat příslušné smlouvy o způsobu hospodaření i ve zvláště chráněných územích a ptačích oblastech. K těmto smlouvám je třeba uvést, že nemají věcně právní charakter. A jak před novelou, tak po novele lze vlastníkovi či nájemci za sjednaný způsob péče přiznat nenárokový finanční příspěvek. Praktická realizace výše uvedených smluvních režimů je – jak již bylo uvedeno výše – vázána ještě na účinnost prováděcích právních předpisů. Nicméně praxe se na smluvní režim připravuje bez ohledu na skutečnost, že tyto prováděcí předpisy nebyly dosud přijaty. Odhlédnuto od budoucí podoby těchto prováděcích předpisů, lze již ze zákonného textu zákona o ochraně přírody a krajiny dovodit, že v praxi zřejmě vyvolá nemalé problémy. Pokusme se formulovat alespoň některé z nich. Jedním z problémů, které jsou v daných souvislostech řešeny, je otázka, zda eventuálně smluvně zřizovaná ochrana zvláště chráněných území (ve vazbě již na existující) nevyvolá problémy právě s ohledem na „smíšenost ochrany“. Jinými slovy vyjádřeno – na části území bude ochrana vyhlášena administrativně, na části smluvně. Dalším možným problémem je kontrola dodržování podmínek v těchto územích. Jsem toho názoru, že i přes smluvní charakter vzniku ochrany budou nadále orgány ochrany přírody oprávněny, resp. dokonce povinny kontrolovat, jak samotný vlastník, případně třetí osoby dodržují podmínky ochrany daných území se týkající, a to včetně možnosti ukládání sankcí za jejich porušení. Problémy mohou v případě smluvně sjednaných podmínek hospodaření nastat i ve vztahu k udělování výjimek z ex lege zákazů ve zvláště chráněných územích. Zdá se, že v tomto směru zákonodárce situaci nedostatečně ošetřil. Dále je třeba upozornit na problematickou povahu smlouvy podle § 39 zákona, která je (a byla i před novelou) koncipována jako věcně právní. Ochrana podle ní je k pozemku vázána formou věcného břemene, o jehož zápis v katastru nemovitostí požádá příslušný orgán ochrany přírody. Nejedná se podle mého soudu o typické věcné břemeno, neboť povinnosti (ochranné podmínky) ze smlouvy vyplývající budou dopadat na blíže neurčený počet subjektů (viz např. institut volného přístupu do krajiny dle § 63 zákona o ochraně přírody). Kontrola jejich dodržování bude nejen záležitostí vlastníka (nájemce) pozemku, ale i orgánů ochrany přírody a krajiny. Jedná se tedy podle mne o jakési smíšení soukromoa veřejnoprávních prvků v zájmu ochrany příslušných území (objektů). Samostatnou materii představuje změna v ustanovení § 58 odst. 1, neboť je zde – na rozdíl od předchozí právní úpravy – výslovně zakotveno, že ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem. Je samozřejmě nepochybné, že ochrana přírody a krajiny není jediným veřejným zájmem ve společnosti ( o tom svědčí mj. ust. § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle jehož poslední věty je třeba při naplňování cíle zákona o ochraně přírody a krajiny (tedy i při realizaci veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny) zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry. Může se to zdát nadnesené, ale ve vzá50


jemném vztahu § 58 první věta a § 1 poslední věta zákona o ochraně přírody a krajiny jednoznačně naznačují, že zájem společnosti na ochraně přírody a krajiny, ovšem při respektování i ostatních zájmů, které se s nimi potencionálně (a prakticky velmi často) střetávají, má zásadní povahu. Samostatným problémem jsou pak náhrady za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření (je otázkou, proč zákon nepamatuje na náhrady za ztížení jiných způsobů hospodaření, ke kterým může ve volné přírodě a krajině v důsledku vyhlášení zvláštní ochrany docházet). Zde je třeba především poukázat na skutečnost, že se jedná o náhrady nárokové, které je třeba uplatnit v prekluzívních lhůtách. Oprávněnými subjekty jsou jak vlastníci, tak event. „oprávnění“ nájemci. Na tomto místě považuji za nutné zdůraznit, že z hlediska praktické aplikace je vhodné doporučit, aby náhrady uplatňoval vždy z opatrnosti i vlastník, neboť případná „neoprávněnost“ nájmu (např. neplatná nájemní smlouva) se může ve svých důsledcích stát důvodem pro nepřiznání jinak nárokové náhrady újmy. Zákon počítá s přijetím řady prováděcích předpisů k vlastní NATUŘE 2000 (vymezení ptačích oblastí nařízením vlády), a dále prováděcích předpisů k uplatňování nároku na finanční náhradu. Smluvní sjednání finanční náhrady může být odchylné, nicméně ne vyšší, než bude umožňovat prováděcí předpis. Teprve až se docílí uceleného právního rámce pro realizaci zákonných ustanovení na základě těchto prováděcích předpisů, bude možné zahájit jednání s dotčenými vlastníky, příp. nájemci o definitivní podobě případné smluvní ochrany. Z hlediska veřejnoprávního je vhodné zdůraznit, že významnou roli v celém procesu budou sehrávat obce a kraje, a to z hlediska jejich samosprávného postavení. Je proto zapotřebí, aby jejich úřady byly vlastníkům a nájemcům nápomocny. Proces realizace novelizace zákona o ochraně přírody a krajiny si vyžádá ještě značné úsilí a lze podle mne předpokládat, že dnešní podoba zákonné úpravy není definitivní. Nicméně z hlediska bezprostředního účinku ji lze hodnotit jako potřebnou s tím, že případné nedostatky signalizované praxí by měly být systematicky Ministerstvem životního prostředí ČR, příp. Ministerstvem zemědělství ČR vyhodnocovány a v případě zjištění nedostatků co nejoperativněji legislativně odstraněny. Celkově je tedy třeba shrnout, že poslední novela zákona o ochraně přírody a krajiny přinesla ve vztahu k harmonizaci české právní úpravy s právem ES na jedné straně posílení ochrany přírody a krajiny jako předmětu veřejného zájmu a na straně druhé posílení pozice vlastníků a nájemců pozemků zákonem chráněných z hlediska jejich požadavků majetkoprávních. V tomto směru je ji třeba hodnotit jako vyváženou. Ovšem absence jakýchkoli vnitrostátních praktických zkušeností s aplikací výše uvedených režimů může ukázat, že bude třeba jejich dodatečná modifikace. Osobně bych se však klonila k racionálnímu přístupu k návrhům eventuálních novelizací nového znění zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť teprve sama aplikační praxe ukáže její jak silná, tak slabá místa. A teprve na tomto základě bude podle mne moudré uvažovat i o případné novelizaci dosavadního znění zákona o ochraně přírody a krajiny. Nad rámec vazby na promítnutí požadavků “naturových směrnic“ do právního řádu České republiky bych ráda upozornila na některé další situace vyvolané zákonem č. 218/2004 Sb. Jedná se podle mne především o neuvážený zásah do APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

51

ustanovení § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny, který se dotýká udělování výjimek ve zvláště chráněných územích vládou České republiky.1) Další poměrně významnou změnou, v daném případě majetkoprávní, je zásah do ustanovení § 61 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož jeskyně nejsou součástí pozemku a nejsou předmětem vlastnictví. Jinými slovy řečeno – vzhledem k tomu, že předchozí úprava v tomto směru mlčela a bylo proto (až na určité výjimky ve vztahu k zákonu č. 44/1888 Sb., o ochraně nerostného bohatství, ve znění pozdějších předpisů), považovat jeskyně za součást pozemků (k čemuž konec konců v našich podmínkách dospívala i občanskoprávní nauka prvorepubliková a poválečná), představuje nové znění zákona ve svých důsledcích z hlediska „náhradového“ odnětí vlastnického práva (jeskyně jako dosavadní součásti pozemku) jeho vlastníkovi bez náhrady. Opět bude zajímavé sledovat, jak na novou konstrukci zareagují vlastníci pozemků, pod jejichž povrchem se nacházejí jeskyně jako samostatná věc v právním smyslu, která nemá podle dnešní právní úpravy vlastníka. Nutno zdůraznit, že se nejedná o bezprostřední souvislost s požadavky na harmonizaci práva ČR s právem Evropských společenství. Bude proto otázkou, zda z hlediska ústavně právního v případě eventuálních výhrad dosavadních vlastníků pozemků, pod jejichž povrchem se jeskyně nalézají, bude výše uvedená právní konstrukce shledána za právně konformní či nikoli. Osobně sama v daném okamžiku nedokáži k naznačenému problému zaujmout jednoznačné stanovisko, to ovšem neznamená, že je nepovažuji za problematické, hodné pozornosti a dalšího právně teoretického rozpracování, a to zejména s ohledem na obsah článku 11 Listiny základních práv a svobod – jmenovitě jeho odstavce 2, podle něhož zákon může určit, že určitý majetek může být ve vlastnictví státu, obce či vybraných právnických osob, a dále s ohledem na odst. 4 ustanovení § 11, podle něhož zásah do vlastnického práva je možný pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Ve vztahu k jeskyním došlo změnou v právní úpravě k „odtržení“ součásti věci od věci hlavní (pozemku). Ve vztahu k vyhlašování zvláště chráněných území lze konstatovat, že novelizovaná právní úprava – podle mne správně – reaguje na evropský, resp. celosvětový trend posílení postavení vlastníků, nájemců a obcí při administrativním vyhlašování zvláště chráněných území, a to konkrétně v § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým se mimo jiné zaručuje, že o jednotlivých námitkách týkajících se vyhlášení zvláště chráněných území a vymezování zón národních parků a chráněných krajinných oblastí, se rozhoduje ve správním řízení. Pravomocné rozhodnutí o vyřízení námitek je orgán ochrany přírody povinen zveřejnit na portálu veřejné správy.

Závěr Výše uvedený příspěvek sledoval spíše nastínění základních nových momentů, které novela zákona č. 114/1992 Sb. s účinností k 28. 4. 2004 přinesla, a to

Průchová I.: Poznámka k nové koncepci udělování výjimek podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb, ve znění zákona č. 218/2004 Sb., blíže viz in Sborník z konference Postup soudů při ochraně životního prostředí, ASPI Publishing, 2004, s. 131–137.

1)

52


bez nároku na jejich vyčerpávající výčet. Měl by posloužit spíše jako racionálně provokativní námět pro úvahy de lege ferenda a zejména pro tvorbu nezbytných prováděcích právních předpisů, bez nichž si nelze praktickou realizaci novelizovaného zákona vůbec představit. ••• Ivana Průchová Amendment to Act no. 114/2000 Coll., on the basic consequences of the transposition Council Directive no. 92/43/EEC and Directive no. 79/409/ /EEC on public and private law Law no. 218/2004 Coll. amended the Czech act of 1992 on the protection of nature and the landscape. The main aim of this amendment was to include in Czech law the requirements arising for the Czech Republic from Council Directive no. 92/43/EEC of 21 May 1992 on special conservation habitats, the protection of feral animals and wild plants and Council Directive no. 79/409/EEC from 2 April 1979 on the protection of feral birds. The author states that this amendment to the act on the protection of nature and the landscape has brought, with regard to the harmonization of the Czech legal regulation with Community law, a reinforcement of the protection of nature and the landscape as a public domain on one hand, and a reinforcement of the requirements regarding the proprietary rights of the owners and lessees of the lands protected by the law on the other hand. In this connection the new law must be evaluated as quite a balanced one. However, in the future, the absence of any national practical experience and the application of new European regimes could reveal that further modifications might be necessary.


53

EHS v oblasti veřejného a soukromého práva

Recommend Documents