Cséfalvay Zoltán: Nyertes vagy vesztes? Az uniós csatlakozás gazdaság- és regionális politikai kihívásai Magyarországon

Cséfalvay Zoltán: Nyertes vagy vesztes? Az uniós csatlakozás gazdaság- és regionális politikai kihívásai Magyarországon Megjelent: Hegedűs István (szerk.): A magyarok bemenetele. Tagállamként a bővülő Európai Unióban. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2006. 285-312. p. Forrás: http://www.valasztaskutatas.hu

CSÉFALVAY ZOLTÁN

Nyertes vagy vesztes? Az uniós csatlakozás gazdaság- és regionális politikai kihívásai Magyarországon AZ UNIÓS CSATLAKOZÁS GAZDASÁGI HATÁSAI Pusztán gazdasági szempontból az uniós csatlakozással szemben egyetlen kritérium állítható: Elõsegíti-e az ország felzárkózását, vagy sem? Ha igen, akkor mennyiben könnyíti meg a felzárkózást, és mennyiben rövidíti le az oda vezetõ utat? Fritz Breuss makroökonómiai modelljeire építve az uniós csatlakozás négy olyan hatással járhat, amelyek jelentõs többletnövekedéshez vezethetnek:1 1

Az uniós csatlakozásból fakadó gazdasági hatások alábbi rendszerezése döntõen Fritz Breuss tanulmányára épül, aki ezen a téren négy közvetlen hatást különböztet meg: – a szabad kereskedelem hatása, vagyis az a nyereség, illetve költségmegtakarítás, ami a kereskedelmi áruforgalom teljes szabadságát akadályozó vámok és egyéb korlátozások megszûnésébõl ered; – az egységes belsõ piacon való részvétel hatása, tehát az a többletnyereség, amely a nagyobb piacon való részvételbõl, illetve a nagyobb piacra való nagyobb mennyiségû és így hatékonyabb termelésbõl származik; – a termelési tényezõk mobilitásának hatása, vagyis az a többletnövekedés, ami a nyugat-európai országokból Kelet-Közép-Európába való közvetlen mûködõ tõke befektetések növekedésébõl, és ellenkezõ irányban, a Kelet-Közép-Európából Nyugat-Európába mutató munkaerõ-vándorlásból fakad; valamint – a bõvítés költségébõl eredõ hatások, tehát Kelet-Közép-Európában az unió kohéziós támogatásainak eredményként létrejövõ többletnövekedés, illetve a nyugat-európai országokban a támogatások miatt keletkezõ többletkiadás. Mivel az alábbi tanulmány nemcsak a közvetlen, hanem a közvetett gazdasági hatásokat is figyelembe kívánja venni, ezért Breuss kategorizálását egy általánosabb mérlegkészítés érdekében néhány ponton módosítottuk. A szabad kereskedelem, az egységes belsõ piac és a termelési tényezõk mobilitásának hatásait – egységes belsõ piac néven – egy hatáscsoportba foglaltuk össze, mivel ezek a hatások végsõ soron a termelési erõforrások szabad áramlására vezethetõk vissza. Breuss által a bõvítés költségeinek nevezetett hatás rendszerezésünkben – a fogadó országok, így Magyarország szempontjait elõtérbe helyezve – támogatási hatásként szerepel. Ugyanakkor Breuss eredeti csoportosítását további két, közvetett növekedési hatással – a szabályozási és a gazdaságpolitikai hatással – egészítettük ki. Breuss, Fritz (2001) Macroeconomic Effects of EU-Enlargement for Old and New Members. WIFO Working Papers, Nr. 143, Vienna. http://www.wifo.ac.at/Fritz.Breuss/wp143.pdf

286

CSÉFALVAY ZOLTÁN

NYERTES VAGY VESZTES? AZ UNIÓS CSATLAKOZÁS…

– Az egységes belsõ piac hatása, vagyis az abból eredõ közvetlen növekedési hatás, hogy a hazai vállalkozók a korábbihoz képest szabadabban és könnyebben vehetnek részt az Európai Unió több mint 470 milliós piacán. A piac bõvülésének egyik elõnye a méretgazdaságosság (economy of scale) logikájára épül. Eszerint egy adott termelési erõforrástbázist alapul véve, a termelés volumenének növekedésével az egységnyi termékre jutó elõállítási költség csökken. Nagyobb piacra – és érthetõen nagyobb volumenben – termelve tehát egy egységnyi termék alacsonyabb ráfordítással, vagy a másik oldalról fogalmazva, nagyobb termelékenységgel állítható elõ. A piac bõvülésének másik elõnye, hogy mélyíti a munkamegosztást és a specializálódást, vagyis újabb lehetõségeket nyit meg a vállalkozások tevékenysége elõtt. Adam Smith immár két évszázados felismerése szerint a munkamegosztás és a specializálódás egyetlen korlátja a piac nagysága. Amibõl logikusan következik, hogy egy bõvülõ piac nagyobb munkamegosztást tesz lehetõvé, és fordítva, a munkamegosztás és specializálódás egyben tovább bõvíti, szélesíti a piacot; – a támogatási hatás, vagyis az abból eredõ közvetlen növekedési hatás, hogy a magyar gazdaság az Európai Unió strukturális alapjaiból és a kohéziós alapból – a felzárkózáshoz szükséges beruházásokhoz és fejlesztésekhez – jelentõs külsõ, pótlólagos fejlesztési támogatásokhoz juthat. A támogatási hatásnál azonban figyelembe kell venni annak alapvetõ korlátait. Egyrészt a támogatás nagysága nem haladhatja meg a támogatott ország bruttó hazai termékének 4%-át. Másrészt a támogatás tényleges (nettó) nagyságát csökkenti, hogy a támogatott tagállam bruttó hazai termékének 1%-át befizeti az unió közös kasszájába, továbbá az uniós támogatási források elosztása jelentõs, pótlólagos adminisztrációs költségekkel jár.2 A nettó szaldót nézve tehát a

közvetlen uniós támogatás Magyarország bruttó hazai termékének mintegy 2,5%-át teheti ki;3 – a szabályozási hatás, vagyis az abból eredõ közvetett növekedési hatás, hogy a külsõ befektetõk az uniós csatlakozást követõen Magyarországon is ugyanazt a gazdasági és jogi környezetet találják, mint az unió többi országában. Mindez a külsõ befektetõk számára csökkenti a tranzakciós költségeket, hiszen befektetéseiknél már nem kell külön ilyen jellegû országkockázattal számolni, amit – az elméleti várakozások szerint – a befektetések növelésével honorálhatnak meg. Az uniókonform szabályozási környezet különösen a külföldi kis- és középvállalkozások magyarországi beruházásait segítheti elõ. A nagyvállalatok számára ezeknek a kockázatoknak korábban sem volt túl nagy jelentõségük, hiszen a szabályozási környezet kockázatait – méretükbõl és gazdasági erejükbõl eredõen – viszonylag könnyen ki tudták védeni; – a gazdaságpolitikai hatás, vagyis az abból eredõ közvetett növekedési hatás, hogy a magyar gazdaságpolitika egyre több területen beágyazódik egy nagyobb, sok esetben bölcsebb és tapasztaltabb gazdasági közösségbe. Ez – legalábbis elvben – csökkentheti a hibás hazai gazdaságpolitikai lépések számát. Így van ez még annak ellenére is, hogy Magyarországon a politika a maastrichti stabilitási kritériumok teljesítését gyakran uniós kényszerként, olykor egyenesen diktátumként tematizálja. Kétségtelen, az uniós szabályozás szerint azoknak az országoknak, amelyek a kohéziós alapból támogatásban részesülnek, olyan makrogazdasági konvergenciaprogramot kell készíteniük és megvalósítaniuk, amely garantálja a stabil államháztartási viszonyokat. Különben az Európai Unió – a túlzott deficit elleni eljárás keretében, annak végsõ eszközeként – felfüggesztheti a kohéziós alapból folyósított támogatásokat. A stabil államháztartási viszonyok megteremtése azonban nem kényszer, hanem a gazdasági növekedés és fel3

2

Az Európai Unió a 2007-tõl 2013-ig terjedõ tervezési periódusban a korábban egységes 4%-os limit helyett egy differenciáltabb, a támogatott országok gazdasági fejlettségét jobban figyelembe vevõ felsõ határt vezetett be. Ez Magyarország esetében azt jelenti, hogy a támogatások éves összege nem haladhatja meg a bruttó hazai termék 3,54%-át. Ugyanakkor Magyarország éves uniós befizetési kötelezettségeit a bruttó hazai termék 1,084%-ában rögzítette.

287

Ezért az uniós támogatás igazi hatását nem is annyira a bruttó hazai termék 2,5%-át kitevõ pótlólagos növekedési forrás jelenti, hanem az a tény, hogy ezzel a forrással az ország gazdasága középtávon, vagyis hét esztendõre elõre stabilan kalkulálhat. Ezzel szemben áll viszont az a tény, hogy az uniós támogatások felhasználásához szükséges nemzeti önrész elõteremtése sok esetben nagyon korlátozza a támogatott országok költségvetését. Az uniós közvetlen támogatásoknak így – különösen költségvetési egyensúlytalanságokkal küszködõ országokban – egyfajta költségvetési kiszorító hatásuk is van. Magyarán: csak olyan fejlesztési célokra és projektekre jut költségvetési forrás, amiket az unió is támogat. Mindez felveti a tervezési felelõsség kérdését, valamint azt a problémát, hogy az Európai Unió fejlesztési preferenciái, valamint a támogatott felzárkózó ország fejlesztési preferenciái nem mindig esnek egybe.

288

CSÉFALVAY ZOLTÁN

zárkózás egyik fontos feltétele. A sokat kritizált maastrichti stabilitási kritériumok, az alacsony államháztartási deficit, az alacsony államadósság és az alacsony infláció ugyanis egyúttal azt jelentik, hogy az állam több forrást hagy a vállalkozásoknál, és ezek a vállalkozások ráadásul alacsony kamat mellett juthatnak további fejlesztési forrásokhoz. Ezek a hatások természetesen nem egyforma súllyal járulnak hozzá a gazdasági felzárkózáshoz.4 Messze a legnagyobb növekedési hatást az unió egységes piacán való részvételtõl várhatjuk, míg az Európai Unió kohéziós támogatásának tényleges hatásai – az európai tapasztalatok szerint – a hazai várakozásoknál jóval szerényebbek.5 Az új uniós tagállamok, így köztük Magyarország felzárkózását alapvetõen nem a közvetlen uniós támogatásoktól kell várnunk. A felzárkózásban ennél sokkal nagyobb szerepe van annak, hogy az adott ország vállalkozásai mennyire képesek kihasználni az egységes piac és az ezen a piacon való szabad kereskedelem növekedésserkentõ hatásait. Magyarán: a felzárkózás sikere döntõen a hazai vállalkozásokon, mindenekelõtt a hazai kis- és középvállalkozásokon múlik.

GYORSMÉRLEG – KÉT ESZTENDÕ UTÁN Magyarország a csatlakozás óta eltelt idõszakban a négy lehetséges gazdasági elõnybõl viszonylag keveset érzékelt, ami egyaránt visszavezethetõ a magyar, valamint az uniós gazdaságpolitika hibáira.

4

5

Breuss már fentebb idézett, még az Európai Unió keleti bõvítése elõtt készített makrogazdasági modellszámítása szerint, Magyarországon a 2001-tõl 2010-ig terjedõ tíz esztendõ alatt pótlólagosan 8,4%-nyi többletnövekedés várható a bruttó hazai termékben ahhoz képest, mintha az évtized közepén az ország nem vált volna az unió tagjává. Ebbõl 8,4%-nyi többletnövekedésbõl 4,2% a szabadkereskedelem, 1,3% az egységes piac, 0,7% a termelési tényezõk mobilitásának és 2,2% a közvetlen uniós támogatásoknak a hatásából adódik össze. Ráadásul az uniós tagság növekedési hatásait erõsen korlátozza a 2006. szeptember 1-jén az Európai Unióhoz benyújtott konvergenciaprogramban felvázolt makrogazdasági pálya. Akonvergenciaprogram ugyanis az államháztartási egyensúlytalanság felszámolása érdekében olyan bevételnövelõ és kiadáscsökkentõ lépéseket tartalmaz, amelyek egyúttal nagyon magas növekedési és foglalkoztatási áldozatokkal járnak. Így a konvergenciaprogram a 2007–2008-as idõszakra azzal számol, hogy a gazdasági növekedés üteme megfelezõdik, a mai 4%-ról 2-2,5%-os növekedési ütemre csökken, ami értelemszerûen lassítja és elnyújtja a felzárkózás idejét. A közvetlen uniós támogatások viszonylag csekély növekedési hatására utalnak többek között – az uniós források felhasználásában egyébként nagyon hatékony – Írország tapasztalatai. Írországban a gazdaság a kilencvenes évtizedben messze kimagasló, évi 8-10%-os növekedést mutatott, ám ebbõl csupán évente 0,3-0,4%-os többletnövekedés vezethetõ vissza közvetlenül az uniós támogatásokra. Sharry, Ray Mac–White, Padraic (2000) The Making of the Celtic Tiger. The Inside Story of Ireland’s Boom Economy. Mercier Press, Dublin, 154–155. o.


289

Az egységes belsõ piac hatásai – felemás eredménnyel Az unió egységes belsõ piacán való nagyobb és szabadabb részvételbõl származó elõnyök érvényesülését jelentõsen gyengítette, hogy az Európai Unió, illetve egyes tagállamai a termelési erõforrások (a munkaerõ, a tõke, az áruk és az információk) szabad áramlása elé folyamatosan újabb és újabb akadályokat állítottak. Az akadályok egy része már a csatlakozási feltételek között is szerepelt, így például a magyar munkavállalók – néhány kivételtõl eltekintve – az uniós országok többségében nem vállalhatnak szabadon, korlátozásoktól mentesen munkát. Magyarország részérõl természetesen folyamatosan elhangzik, hogy a magyar munkavállalók – viszonylag alacsony mobilitási hajlandóságuk miatt – nem jelentenek igazi veszélyt a régi tagállamok munkaerõpiacára.6 A potenciálisan legfontosabb célállomások, fõként Németország és Ausztria esetében azonban – ne feledjük, német földön ötmillió ember vár munkára – még ez az alacsony vándorlási hajlandóság is nagyobb annál, mint amit ezek az országok belpolitikailag kezelni tudná-

6

A nemzetközi munkaerõ-vándorlás nagyon sok tényezõ eredménye, amelyeket a legtöbb esetben egy push-pull modellben összegeznek. Így a munkaerõ vándorlására késztetõ legfontosabb tényezõk az alacsony bérek és a munkalehetõségek hiánya, míg a vonzó tényezõk a magasabb bérek és a nagyobb munkalehetõségek. Az Egyesült Államok és Mexikó közötti munkaerõ-vándorlás empirikus tapasztalataira építve a legelfogadottabb makrogazdasági modell azzal számol, hogy két ország között az egy fõre jutó bruttó hazai termékben mért minden 10%-pontnyi különbség a fejletlenebb országban a lakosság 0,05-0,15%-nál vált ki migrációs hajlandóságot. Amennyiben Magyarország esetében az alacsonyabb, 0,05%-os fix rátával számolunk, akkor például a számunkra a munkavállalást jelenleg korlátozó szomszédos Ausztria irányába mintegy 27 ezer fõ migrációs hajlandóságával számolhatunk. Ha figyelembe vesszük, hogy jelenleg több mint tízezren dolgoznak Ausztriában hivatalos engedéllyel, akkor ezek szerint a korlátozások azonnali feloldását követõen közel 15 ezer újabb magyar munkavállaló megjelenésére számíthatnánk az osztrák munkaerõpiacon. Hasonló eredményre jutnak a migrációs hajlandóságot vizsgáló kérdõíves felmérések is, amelyek szerint a magyar lakosság kevesebb mint 0,7%-a, vagyis mintegy 60 ezer fõ vállalna munkát külföldön, és ebbõl – az elõbbi számítással közel megegyezõen – 16 ezren Ausztriában. Mind a makrogazdasági modellek, mind pedig a kérdõíves felmérések közös gyenge pontja azonban, hogy nem számolnak a vizsgált országok tényleges migrációs szokásaival, így például azzal, hogy a magyar munkaerõ még az országon belül is alacsony földrajzi mobilitást mutat. Ráadásul ezek a vizsgálatok nem számolnak azzal sem, hogy nemzetközi munkaerõ-vándorlás jelentõs fizikai és pszichikai áldozatokkal, költségekkel is jár, ami a hazai munkavállalók jelentõs részét szintén elriasztja a külföldi munkavállalástól. Barro, Robert–Sala-I-Martin, Xavier (1995) Economic Growth. McGraw-Hill, New York. Walterskirchen, Ewald–Dietz, Raimund (1998) Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf den österreichischen Arbeitsmarkt. Studie im Auftrag der Bundesarbeitskammer, WIFO, Wien. Fassmann, Heinz–Hintermann, Christiane (1997): Migrationspotential Ostmitteleuropa – Struktur und Motivation potentieller Migranten aus Polen, der Slowakei, Tschechien und Ungarn, ISRForschungsbericht Nr. 15, Institut für Stadt und Regionalforschung, Wien. Cséfalvay, Zoltán–Landesmann, Michael–Matolcsy, György (Eds.) (1999) Hungary’s Accession to the EU: The impact on selected areas of Hungarian-Austrian relations. The Vienna Institute for International Economic Studies (WIIW) and Economic Growth Institute (EcoGI), Vienna–Budapest.

290

CSÉFALVAY ZOLTÁN


291

nak.7 A korlátozások következtében a magyarok külföldi munkavállalása egyre inkább a fiatal vagy magasan képzett szakemberek körére szûkül le. Ez rövid távon – mint az agyelszívás (brain drain) tipikus esete – összességében több veszteséget jelent az országnak, mint amennyi hasznot hoz az érintett egyéneknek. Ugyanakkor pozitív hatásaiból – mint új ismeretek elsajátítása, új kapcsolatok teremtése és részben anyagi tõke felhalmozása – csak visszatérésük után, közép- vagy hosszú távon profitálhat az ország. Az Európai Unió azonban a keleti bõvítés óta eltelt idõben sem tett túl sokat a termelési tényezõk szabad mozgása elõtt álló akadályok elhárításáért, sõt, olykor még saját korábbi terveitõl is visszatáncolt. Jó példa erre, hogy a szolgáltatások áramlását megkönnyítõ és így a magyar szolgáltató vállalkozások, fõként a kis- és középvállalkozások uniós piacokon való részvételét is elõsegítõ Bolkestein-direktívát, az Európai Bizottság eredeti tervezetét – amely szerint, többek között, egy szolgáltató vállalat egy másik uniós országban is a saját országában használatos bér- és adófeltételek szerint mûködhet – az európai uniós döntéshozatali egyeztetések során teljesen felpuhították. A háttérben az a Nyugat-Európában – legalábbis a választók félelmeire reagáló politikusoknál – széles körben elterjedt felfogás áll, amely az unió keleti bõvítését egyfajta zéró összegû játszmának tartja. Olyan játszmának, ahol az egyik fél csak azt nyerheti, amit a másik elveszít, és viszont. Joggal írja Ingo Pies, hogy az elmúlt évtizedekben a fejlett és a fejlõdõ országok viszonyának értelmezésében jelentõs fordulat játszódott le. „A hetvenes években a fejlõdõ országokat tartották a vesztesnek – egy egyszerû mottóval szemléltetve: a szegény országok azért szegények, mert a gazdag országok olyannyira gazdagok. Ezzel szemben, a kilencvenes évekre megfordult ez a szemlélet. Most a fejlett ipari országokat tüntetik fel vesztesként. Ennek megfelelõen a mottó már így hangzik: a gazdag országok szegényebbek lesznek, mert a szegény országok gazdagabbá válnak.”8 Így lesz aztán számukra a termelõ beruházások Kelet-Közép-Európába való kitelepítésébõl a nyugati munkahelyek exportja és így válnak a kelet-közép-európai munkavállalók is olyan szörnyetegekké, akik elveszik a munkát a hazaiaktól.

Ez azonban nyilvánvalóan a nemzetközi munkamegosztás és a gazdasági integráció természetének alapvetõ félreértése. Attól ugyanis, hogy a termelõ beruházások Nyugatról Keletre települnek át, vagy, hogy a keleti munkaerõ Nyugatra vándorol, nem lesz okvetlen kevesebb a munka. Igaz, mindezt a munkaerõpiac sem ússza meg szerkezeti átalakulások nélkül. Ám könnyû belátni: ha Nyugatról Keletre települnek át az egyszerû termelési folyamatok, akkor ezzel növekszik majd Nyugaton a szervezési, irányítási, kutatásfejlesztési – vagyis csupa magas hozzáadott értékû – tevékenységekben a munkaerõ iránti igény. Hasonlóképpen, a keleti munkavállalók többnyire olyan munkaerõ-piaci szegmensekben találnak munkát Nyugaton, amelyekre ott nincs elég munkaerõ, ugyanakkor ezzel lehetõvé teszik, hogy a helyi munkaerõ magasabb hozzáadott értékû termelési folyamatokban helyezkedjen el. Úgy tûnik, az unió keleti bõvítésének és hatásainak zéró összegû játszmaként való felfogása csak egyetlen célt szolgál: megspórolni Nyugaton a szükséges szerkezeti reformokat és az alkalmazkodás költségeit. Kétségtelen, a régi tagállamok politikusai nincsenek könnyû helyzetben. Összességében valamennyi régi tagállam nyertese az unió keleti bõvítésének, a bõvítés mindegyiküknél többletnövekedést hozott, noha a csatlakozott kelet-közép-európai országokhoz földrajzilag is közelebb álló tagállamokban nagyobbat, mint a földrajzilag távolabb esõkben. Az Európai Unió keleti bõvítése tipikus mindenki gyõztes (win-win) szituáció, ahol természetesen a nyereségek az egyes régi és új tagállamok között nem egyenletesen oszlanak meg. Ugyanakkor tény az is, hogy a régi tagállamokban az új tagállamok vállalkozóinak és munkavállalóinak megjelenése néhány régióban és néhány ágazatban növelte a munkaerõ-piaci feszültségeket. A problémát valójában az jelenti, ha a nyugat-európai politikusok ezeket a feszültségeket felnagyítva és a választók félelmeire reagálva az Európai Unió keleti bõvítését zéró összegû játszmának próbálják beállítani, illetve ha ennek jegyében kívánják korlátozni a gazdasági integráció elmélyítését.

7

A másik jelentõs, közvetlen növekedésserkentõ gazdaságpolitikai hatás elmaradása, vagyis az uniós támogatások alacsony kihasználtsága már csak kisebb részben az Európai Unió, nagyobb részben a magyar gazdaságpolitika hibája.

8

A helyzet különös pikantériája, hogy miközben Magyarország az elmúlt években folyamatosan törekedett a szabad munkavállalás elõtti korlátozás lebontására, addig a 2007-ben csatlakozó román és bolgár állampolgárok magyarországi munkavállalása elé akadályokat kíván állítani. Pies, Ingo (1998) Globalisierung und Demokratie: Chancen und Risiken aus ökonomischer Sicht. EIW Diskussionsbeiträge 14, Institut für Europäische Wirtschaft, Fakultät für Wirtschaftswissenschaften der Ruhr-Universität Bochum, Bochum, 1. o.

Támogatási hatás – elszalasztott lehetõség

292

CSÉFALVAY ZOLTÁN

Részben az Európai Unió hibája, hiszen ezeket a támogatásokat egy olyan túlbürokratizált, elavult újraelosztási rendszer keretében és olyan célokra nyújtja, ami nem minden esetben felel meg egy felzárkózó ország igényeinek. Az Európai Unió – Heinz-Jürgen Axt találó kifejezésével élve, – egyfajta transzferunió formájában mûködik.9 Ebben a transzferunióban minden ország szeretne valamit visszakapni kohéziós támogatási átutalás, azaz transzfer formájában abból, amit az unióba tagdíjként befizet – a ténylegesen rászorulók többet, mint amennyit befizetnek, a fejlettek pedig legalább annak egy részét. Ezért az uniós kohéziós támogatáspolitika hármas céljából – az országok közötti fejlettségi különbségek, az unión belüli regionális egyenlõtlenségek, valamint az egyes országokon belüli területi egyenlõtlenségek csökkentése – valójában csak az elsõ célban, az országok felzárkóztatásában eredményes, noha itt is a támogatások mértékénél jóval nagyobb szerepet játszanak az általános gazdaságpolitikai tényezõk. Mindezt tetézi, hogy a régi tagállamok az Európai Unió történetének legnagyobb bõvítési hullámát – amely során az unió népességének száma 75 millió lakossal, azaz 20%-kal növekedett, és tíz olyan ország csatlakozott, amelyekben az egy fõre jutó bruttó hazai termék a csatlakozó csoport egészére nézve még a felét sem éri el az unió átlagának – 2004 és 2006 között változatlan támogatási szerkezettel és változatlan nagyságú támogatási forrásokkal próbálta finanszírozni. A következmény egyértelmû: ez alatt a három év alatt, eltérõen a 2007-ben kezdõdõ hétéves költségvetési ciklustól, az új tagok jó esetben is csak annyit, vagy alig valamivel többet kapnak vissza támogatásként, mint amennyit az unióba tagdíjként befizetnek – és akkor még nem számoltuk a pályázati alapon juttatott uniós támogatások felhasználásának tetemes adminisztrációs költségeit. Az uniós támogatási források alacsony hatékonyságú felhasználásának oka azonban nagyobb részt a hazai fejlesztéspolitikai gyakorlatban rejlik. Alapvetõ stratégiai hiba, hogy Magyarországon az uniós források fogadására egy olyan szervezeti rendszer jött létre, amelynél az uniós ügyekkel foglalkozó intézmények, hivatalok és szakemberek nem az államigazgatásba épültek be, hanem az államigazgatás mellett telepedtek meg.10 Jellemzõ, hogy az elmúlt két esztendõben az uniós tervezéssel és pályáztatással csak felsõ szinten mintegy két és fél ezer hivatalnok foglalkozott, miközben a


pályáztatásban több mint hatvan külsõ, közremûködõ szervezet vett részt. Így nem csoda, hogy a pályázatok benyújtásától a támogatási szerzõdések megkötéséig eltelt idõ átlagosan 280 nap volt. Ez a fajta bürokratizálódás pedig összességében erõsen megemelte – mind az állam, mind pedig a pályázó szervezetek számára – az uniós támogatások költségeit. Szintén stratégiai hiba volt, hogy a támogatások elosztása az öntözõkanna-elvet követte: sok helyre jutott sok apró támogatás. Abból az egyszerû elvbõl kiindulva, hogy csak annak a támogatásnak lehet hatása, ami a pályázatokon keresztül el is jut a vállalkozókhoz, az önkormányzatokhoz és a civil szervezetekhez, elsõdleges szemponttá vált a támogatási források minél gyorsabb elköltése.11 A támogatás konkrét tovagyûrûzõ, multiplikátor hatása pedig gyakran csak másodlagos tényezõnek számított. Így ugyan elmondható, hogy ma már a hazai települések majdnem felében megvalósult valamilyen uniós támogatású fejlesztés, de ezek a fejlesztések, sajnos, nem adódnak össze országos szinten is jól mérhetõ többletnövekedéssé. Az igazi kérdés ugyanis nem az, hogy sikerült-e elkölteni a támogatást – noha természetesen ez is lényeges szempont – hanem az, hogy nettó haszonélvezõjévé vált-e Magyarország az uniós támogatásoknak? Származott-e az uniós támogatásokból többletnövekedés és többletmunkahely? E téren pedig az eddigi eredmények nagyon szerények. Például két esztendõ alatt mindössze harmincezer új munkahely, vagy a korábbiak megõrzése köthetõ a közvetlen uniós támogatásokhoz, ami Magyarország foglalkoztatási helyzetét és a támogatás nagyságát nézve nagyon csekély eredmény. További stratégiai hiba volt, hogy a gazdaságpolitika nem számolt az uniós támogatások költségvetési kiszorító hatásával. Általános tapasztalat, hogy amikor egy ország belép az uniós kohéziós támogatás rendszerébe, az elsõ esztendõkben készpénzforgalmi (cash-flow) alapon számolva nettó befizetõ lesz. Így van ez még akkor is, ha a teljes mérleg, vagyis az unióba történõ befizetések és az uniótól érkezõ támogatási elkötelezettségek egyenlege összességében pozitív. Amíg ugyanis az adott ország uniós befizetése fix összegû, addig az uniós társfinanszírozás utólagos, és a forrás csak a projektek megvalósulásának ütemét követve jut el a pályázókhoz.

11

9

10

Axt, Heinz-Jürgen (2000) Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa. Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, 39. o. A helyzetet csak tetézte, hogy azért a tárcák is kiépítették a maguk uniós részlegeit, ami így a feladatok és az intézmények megkettõzõdéséhez vezetett.

293

A csatlakozás utáni uniós támogatások felhasználási gyakorlatának ezt a hibáját a következõ tervezési idõszakra készülõ fejlesztési terv is felismerte, illetve elismerte. Most már kritikaként említi azt a korábbi szemléletet és gyakorlatot, hogy „csupán az a forrás képes hatás elérésére, amely megjelenik a gazdasági szereplõknél. Az el nem költött forrás semmilyen hatást nem eredményez.” Magyar Köztársaság kormánya (2006) Új Magyarország fejlesztési terv. Foglalkoztatás és növekedés – 2007 – 2013 (második olvasat), 40. o.

294

CSÉFALVAY ZOLTÁN

Magyarországon az uniós csatlakozás óta vita folyik arról, hogy mit mutat a befizetések és támogatások egyenlege. Amennyiben az ország egészét, az uniós elkötelezettségeket és az átutalt elõlegeket, valamint a magyar állam uniós befizetéseit nézzük, akkor Magyarország pozitív egyenleggel zárta az uniós tagság elsõ két évét. Magyarország egésze tehát nettó kedvezményezettje az uniós kohéziós politikának. Amennyiben azonban az ország uniós befizetéseit a végsõ kedvezményezettekhez, vagyis a pályázókhoz eljuttatott, és ténylegesen kifizetett uniós támogatásokkal vetjük össze, akkor ilyen készpénzforgalmi alapon az elsõ két esztendõt negatív mérleggel zártuk. A Nemzeti Fejlesztési Hivatal adatai szerint Magyarország 2004-ben, a csatlakozás csonka évében 107 milliárd forintot fizetett be az Európai Unió kasszájába, miközben a csatlakozás idõpontjától 2005 februárjáig a pályázókhoz a strukturális alapokon keresztül mindössze 8 milliárd forintnyi támogatás jutott el.12 Magyarán: a magyar adófizetõk szintjén ebben az esztendõben nettó befizetõk voltunk. Napjainkra – a pályázati pénzek kifizetésének elõrehaladtával – már javult a helyzet. A legfrissebb adatok szerint 2004. május 1-jétõl 2006. október 2-ig bezárólag összesen 280 milliárd támogatást kaptak a pályázó szervezetek, vállalkozások, önkormányzatok.13 Ám ez még mindig csak egyharmada a strukturális alapok által biztosított összes támogatásnak, és alig haladja meg azt az összeget, amit Magyarország egyedül 2005-ben befizetett az Európai Unió kasszájába. Amint ebbõl a trendbõl is látható, az ország idõvel majd az adófizetõ polgárok szintjén is nettó kedvezményezettje lesz az uniós kohéziós támogatásoknak. Addig azonban célszerû tudatosítani, hogy készpénzforgalmi alapon és az adófizetõk szintjén még nem pozitív az uniós egyenleg. Célszerû tudatosítani, mert ez a tény ösztönözheti az állami hivatalokat arra, hogy csökkentsék a pályázatok adminisztrációs terheit és a pályázati rendszer korszerûsítésével gyorsítsák fel a kifizetéseket. Mindez különösen akkor súlyos probléma, ha az államháztartás – mint Magyarországon – komoly egyensúlytalansággal küszködik. Ilyenkor az uniós támogatás a szükséges nemzeti önrész elõteremtése és a fejlesztési projektek elõzetes megfinanszírozása következtében vészesen beszûkíti a költségvetés mozgásterét. Elõáll az a helyzet, hogy szinte csak arra jut állami forrás, amihez uniós támogatás is kapcsolódik. Például a hazai kis- és 12

13

Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Egységes monitoring információs rendszert (EMIR). www.nfh.hu/emir/, 2005. február 15. Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Egységes monitoring információs rendszert (EMIR). www.nfh.hu/emir/, 2006. október 2.


295

közepes vállalkozások támogatásában ez azt jelentette, hogy a Gazdasági Minisztérium állami forrásból majdnem kizárólag csak hitelkamat jellegû támogatásokat nyújtott, míg az alultõkésített hazai vállalkozások számára sokkal lényegesebb tõkejuttatás jellegû, vissza nem térítendõ támogatásokra csak annyi forrás jutott, amennyit erre a célra az uniós támogatások biztosítottak. Összességében úgy tûnik, messzemenõen igaza volt az Európai Bizottság egykori regionális biztosának, Michel Barnier jelenlegi francia külügyminiszternek, amikor a csatlakozás elõtt a magyarokat figyelmeztette: „Magyarország sok pénzt kap majd a közös kasszából, ha bekerül az Európai Unióba. Ne számolgassanak, hanem máris készüljenek arra, hogy majd értelmesen tudják elkölteni. Nem lesz könnyû!”14 Barnier szerint a hangsúly a támogatások értelmes elköltésén van, és Magyarország az elmúlt két esztendõben éppen ennek a kihívásnak nem tudott eleget tenni.

Szabályozási hatás – hazai hibák A harmadik növekedési hatás, az uniósra hangolt gazdasági és jogi környezetbõl fakadó nagyobb tõkevonzó képesség az elmúlt idõszakban szintén csak korlátozottan érvényesült. Részben ez a hatás eleve a nagyságrendjében kicsi befektetõi potenciált jelentõ nyugat-európai kis- és középvállalkozásokra korlátozódik. Részben pedig a hazai gazdaságpolitikai hibák miatt az utóbbi esztendõben annyit romlott az ország versenyképessége, hogy ez a romlás messze túlszárnyalta a jogi környezetbõl fakadó, a külföldi tõkebefektetések növekedésétõl is várható pozitív húzóhatást.15 Jellemzõ, hogy például a svájci Menedzsmentfejlesztési Intézet versenyképességi világranglistáján Magyarország az uniós csatlakozás óta eltelt idõszakban nagyot zuhant, a 2003-as 33. helyrõl 2006-ra a 41. helyre esett vissza.16 Ráadásul a keleti bõvítés zéró összegû játszmaként értelmezése itt is megjelenik. Így például a régi tagállamok politikusai gyakran versenytor14

„Sok pénzt kapnak, csak gyõzzék elkölteni!” Interjú Michel Barnier-val. Népszabadság, 2001. november 9. 15 Ráadásul annak pontos mérését, hogy a gazdasági és jogi szabályozási környezet miként hat ma a külföldi mûködõ tõke beáramlására, nagyban megnehezíti az a tény, hogy az elmúlt években a hivatalos magyar statisztika megváltoztatta a mûködõtõke-áramlás számbavételi módját. Így ma külföldi mûködõtõke-beáramlásként regisztrálja azokat a befektetéseket is, amikor a már nálunk letelepedett vállalatok profitjukat nem viszik ki az országból, hanem itthon fejlesztés formájában újra befektetik. 16 Magyarország helyezései: 2003-ban 33., 2004-ben 39., 2005-ben 39., 2006-ban 41. Institute for Management Development (IMD) World Competitiveness Yearbook. www.imd.ch

296

CSÉFALVAY ZOLTÁN

zító beavatkozásnak tekintik, ha a kelet-közép-európai országok – saját állami vagy uniós forrásból – támogatást nyújtanak a hazai vállalkozásoknak. Hasonlóképpen – mintegy az adóharmonizáció jegyében – gyakran megfogalmazott elvárás, hogy az unión belül jelöljenek ki egy minimális adószintet, ami alá az új tagok sem mehetnek, nehogy az alacsony adókkal Nyugatról Keletre csábítsák át a vállalatokat. Ezek mögött a törekvések mögött a következõ logika áll: ha a csatlakozott országok az unión keresztül – a fejlett országok polgárainak adóiból – jelentõs kohéziós támogatást kapnak, akkor nem fair, hogy ezt még további adójellegû versenyelõnyökkel próbálják kiegészíteni. Úgy vélik, a csatlakozott országok vagy az uniós támogatásokkal, vagy az alacsony adókkal növelhetik versenyképességüket, de mindkét eszköz egyidejû alkalmazása már túlzott mértékû versenytorzításhoz vezet. Mindezt csak tetézte, hogy a magyar gazdaságpolitika az elmúlt idõszakban rendkívül sok – és valójában felesleges – adminisztrációs teherrel sújtotta a hazai vállalkozásokat.17 Hasonlóképpen komoly szabályozási probléma, hogy Magyarországon a közbeszerzéseknél a hazai kis- és középvállalkozások esélyegyenlõsége gyakran csorbát szenved. Nagyon korlátozott pénzügyi teherviselõ képességük miatt a kis- és középvállalkozásokat különösen súlyosan érinti a ma már közel ezermilliárd forintra becsült vállalati körbetartozás is. Ezek a szabályozási hibák pedig együttesen nemcsak megnehezítették a hazai kis- és középvállalkozások gazdálkodási helyzetét, de sokszor szinte lehetetlenné tették azt is, hogy az uniós támogatási forrásokért sikerrel szálljanak versenybe.

Gazdaságpolitikai hatás – politikai játszmák A negyedik húzóhatás, amely abból fakadna, hogy az Európai Unió közös gazdaságpolitikája részben megóvja Magyarországot a gazdaságpolitikai hibák elkövetésétõl, szintén kérdõjeleket von maga után. Javarészt azért, mert

17

Jellemzõ adat, hogy Világbank legfrissebb felmérése szerint Magyarország – 2005-höz képest hat helyet visszaesve – jelenleg a 66. helyen áll azon a ranglistán, amely a Föld 175 országát a szabályozási-gazdálkodási környezet vállalkozásbarát-jellegének szempontjából rangsorolja. A felmérés szerint, amíg Magyarországon egy ötven fõt foglalkoztató vállalkozás az adózással kapcsolatos adminisztrációra éves átlagban 304 munkaórát kénytelen fordítani, addig ez az OECD országok átlagában már csak 203, a sokszor példaként emlegetett Írországban pedig kevesebb, mint száz munkaóra. www.doingbusiness.org


297

az elmúlt idõszakban maga az Európai Unió is jócskán követett el ilyen ballépéseket. A legnagyobb hiba ebben a sorban a stabilitási paktum 2004-ben bekövetkezett fellazítása volt, amely szerint a strukturális gondokkal küszködõ országok számára megengedték, hogy az államháztartás hiánya meghaladja a bruttó hazai termék 3%-át, az adósság pedig annak 60%-át. Így például Németország figyelmen kívül hagyhatja a deficit kiszámításánál a Kelet-Németországba juttatott fejlesztési támogatások és jóléti transzferek költségeit. Magyarország pedig bevételként, azaz hiánycsökkentõ tényezõként könyvelheti el 2007-ig a magán-nyugdíjpénztárak befizetéseit. Nem véletlen, hogy a kormányok ezekben az országokban a stabilitási paktum fellazítását politikai gyõzelemként értékelték, noha az idõleges hiányszámítási könnyítésektõl még nem lesz kisebb a tényleges hiány és adósság. Kétségtelen tény, hogy a ridegnek tartott maastrichti stabilitási kritériumokat Európa-szerte sok kritika éri. Nehéz azonban elkülöníteni egymástól, hogy egy adott országban a nagyobb növekedés feltételeinek megteremtése érdekében, a jövõbe fektetve, vagy a kormány rossz gazdálkodása, esetleg szavazatvásárló jóléti költekezése miatt szalad el a költségvetés hiánya. Mint azonban oly sokszor, a maastrichti kritérium körüli vitában is alapvetõen a gazdaságpolitikai felfogások különbözõségérõl van szó. A túlköltekezõ állam ugyanis a vállalkozóktól és a fogyasztóktól veszi el a forrásokat, ami idõvel értelemszerûen csökkenti a vállalkozások szabadságát és a gazdasági növekedés esélyeit. A maastrichti kritériumok betartása tehát – azonkívül, hogy ezáltal az állam stabilitást nyújt a gazdaság egészének is – alapvetõen szabadpiaci, konzervatív-liberális gazdaságpolitikai elveken nyugszik. Ezzel szemben az állam túlköltekezése Nyugat-Európában a keynesi „deficit spending” szociáldemokrata, Kelet-Közép-Európában pedig az erõforrások központi újraelosztásának régi szocialista elveihez nyúl vissza. A tisztánlátást persze nagyban nehezíti a politikai retorika. Jól jelzi ezt a 2006. szeptember 1-jén benyújtott konvergenciaprogram körüli vita, illetve az, hogy miként próbálták meg értelmezni nálunk magát a konvergencia kifejezést. A kormány felzárkózási programról, Európához közelítõ modernizációról beszélt, az ellenzék viszont – az egyensúly helyreállítása miatt megtett bevételnövelõ és kiadáscsökkentõ lépések miatt – megszorításokat emlegetett. Valójában nincs másról szó, minthogy közelíteni kell a stabil államháztartási viszonyokhoz, mert ez nyújt majd nagyobb szabadságot a vállalkozásoknak, illetve biztosít majd teret idõvel a nagyobb gazdasági növekedésnek.

298

CSÉFALVAY ZOLTÁN

A maastrichti kritériumok gyakori kritikája ellenére, a kritériumok fellazításának veszélye nyilvánvaló: az érintett országokat nem kényszeríti az államháztartás igazi helyzetével való szembenézésre. Magyarországon például az állam adóssága a bruttó hazai termékhez viszonyítva a magánnyugdíjpénztári befizetésekkel együtt már 2004-ben meghaladta a stabilitási paktumban rögzített 60%-os határértéket, igaz, az adósság a számítási könnyítéssel még a határérték alatt maradt.18 Ez a fajta politikai jellegû számítási könnyítés pedig – a probléma idõbeli eltolásával – valójában csak tovább nehezítette Magyarország helyzetét. A stabil államháztartási viszonyok elérése többek között éppen azért kíván ma nagyon súlyos áldozatokat, mert a korábbi idõleges számítási engedmények az elkövetkezendõ években „kifutnak”. Az államháztartás hiányát és az államadósságot most már a nyugdíjpénztári befizetésekre vonatkozó könnyítés nélkül kell figyelembe venni, vagyis a korábban számoltnál jóval magasabb értékrõl kell hozzákezdeni a deficit és az államadósság bruttó hazai termékhez mért csökkentéséhez.19 Az unió gazdaságpolitikai védõernyõje természetesen nagyon sok pozitív hatással is járt. Magyarországon valójában csak az Európai Unió folyamatos figyelmeztetései, az országgal szemben indított túlzott deficiteljárás, valamint a konvergenciaprogram benyújtásának kényszere bírta rá a kormányt arra, hogy több mint hároméves költségvetési trükközés után 2006 õszén végre valós adatokat közöljön a magyar államháztartás helyzetérõl. A csatlakozás után – igaz, hosszú viták eredményeként – uniós nyomásra kerültek vissza a költségvetésbe olyan tételek, mint például az autópályaépítés költségei, amelyeket a kormány a költségvetésen kívülre szervezett ki. Hasonlóképpen uniós védõernyõ nélkül a forint is komoly problémákkal nézett volna szembe. Ugyanakkor tagadhatatlan, hogy ez a gazdaságpolitikai védõernyõ csak nagyon bürokratikusan és politikai befolyásolástól egyáltalán nem mentesen mûködik. 18

2004-ben a nyugdíjpénztári befizetések figyelembevételével az államadósság aránya a bruttó hazai termékhez viszonyítva már 60,7%-os volt, miközben a nyugdíjpénztári befizetések nélkül számítva a maastrichti kritérium alatt, 57,6%-on állt. Eurostat Press Office (18. 03. 2005.) Eurostat News Release. 19 Az Európai Unióhoz 2006. szeptember 1-jén begyújtott konvergenciaprogram már nem számol a magán-nyugdíjpénztári korrekcióval. Mint a konvergenciaprogram egyeztetési változatában olvasható: „Tekintettel arra, hogy az Európai Unió a túlzott hiányeljárás során a magán-nyugdíjpénztári korrekciót az elkövetkezõ években már csak csökkenõ mértékben (...) veszi figyelembe, ezért az egyensúlyi pálya eléréséhez a korrekció nélkül számított 10,1%-os 2006. évi hiányt kell további mintegy 7% ponttal, az egyensúlyinak tekinthetõ 3% alatti szintre csökkenteni.” Magyar Köztársaság kormánya (2006. augusztus 22.) Útban a fenntartható növekedéshez. Kihívások és válaszok. 7. old.

299


Összességében tehát az Európai Unió mint „bölcsebb” gazdaságpolitikai közösség ezúttal inkább arra okította Magyarországot, hogy saját vállalásait nem mindig szükséges komolyan vennie, a kemény (és népszerûtlen) költségvetési lépések helyett pedig inkább a politikai kiskapukat keresse.

Az uniós csatlakozás gazdasági hatásai – várakozások és realitások Magyarország az uniós csatlakozás óta eltelt idõszakban a vártnál és az elvárhatónál jóval kisebb mértékben tudta kihasználni a tagságból fakadó gazdasági elõnyöket (l. 1. táblázat). 1. táblázat Magyarország uniós csatlakozásának gazdaságpolitikai hatásai 2004–2006 Várakozás

realitás

Az egységes belsõ piaci hatás

A termelési erõforrások szabad áramlásából eredõ többletnövekedés

A termelési erõforrások szabad áramlásának korlátozása a munkaerõpiacon és a szolgáltató szektorban (l. a Bolkestein-direktíva kudarca)

Támogatási hatás

Pótlólagos külsõ forrásbevonás a felzárkózáshoz szükséges fejlesztésekhez

Magyarország készpénzforgalmi alapon a transzferunióként mûködõ Európai Unió nettó befizetõje a támogatottak szintjén

Szabályozási hatás

A külföldi mûködõtõkebeáramlás növekedése (fõleg a kis- és középvállalkozásnál)

Adóharmonizációs törekvések

Gazdaságpolitkai hatás

Hibás gazdaságpolitikai A stabilitási paktum felpuhítása döntések számának csökkenése

Ennek oka javarészt abban rejlik, hogy az Európai Unión belül a nemzeti érdekek és a nemzetközi gazdasági integráció szupranacionális érdekei számunkra kedvezõtlenül ütköztek egymással: – A régi tagállamok saját nemzeti érdekeiket mindig a gazdasági integráció nemzetek fölötti szempontjai elé helyezték és ezzel korlátozták az új tagok számára az integráció gazdasági húzóhatásait.

300

CSÉFALVAY ZOLTÁN

– Ugyanakkor az új tagállamok, köztük Magyarország képtelenek voltak arra, hogy érvényesítsék saját nemzeti, mindenekelõtt a gazdasági felzárkózáshoz kapcsolódó érdekeiket, amelyek pedig éppen egybeestek az integráció szupranacionális szempontjaival. Természetesen a képet tovább színezi az a tény, hogy az Európai Unión belül ma jelentõs törésvonal húzódik meg a gazdaságpolitikai alapvetések terén azok között az országok között, amelyek az uniótól erõsebb piacpárti, és azok között, amelyek inkább piacvédõ, protekcionista magatartást várnak. Ez a törésvonal pedig keresztbe szeli a rég és az új tagállamok közötti választóvonalat. Ugyancsak nehezíti a tisztánlátást, hogy ezek a gazdaságpolitikai törekvések gyakran keverednek a nemzeti önérdekkel is. Például a 2006-os brit elnökség idején folyó költségvetési vitában NagyBritannia úgy érvelt egy piacpárti, a versenyképességet erõsítõ költségvetés mellett, hogy érveit egyúttal korábban kiharcolt nemzeti elõjogához, az országnak járó speciális költségvetési visszatérítéshez kötötte. Ráadásul a gazdaságpolitikai érdekek pártpolitikai síkon is elkülönülnek egymástól: a gazdasági integráció erõsítésének piacpárti törekvését inkább a konzervatív pártok képviselik, míg a szolidaritás erõsítéséért, ennek eszközeként pedig, erõsebb piacvédelemért és nagyobb újraelosztásért többnyire a szocialista-szociáldemokrata pártok szállnak síkra. Sõt, az érdekek kavalkádjától az új tagállamok sem mentesek. Kétségtelen, hogy az uniós csatlakozás legnagyobb pozitív hatása az egységes belsõ piacon való részvétel, ennek ellenére az új tagállamok is gyakran tesznek olyan lépéseket – mint például Magyarország a termõföld piaci liberalizációjának idõleges korlátozásával – amelyek a belsõ piaci integráció ellenében hatnak. Ennek ellenére úgy tûnik, hogy az érdekeknek és törésvonalaknak ebben a különös játékában az új tagállamok és köztük Magyarország eddig a lehetségesnél kevesebbet profitált a gazdasági integráció elõnyeibõl.

UNIÓS TÁMOGATÁSOK ÉS A HAZAI REGIONÁLIS POLITIKA Magyarországon szinte teljes a szakmai és (részben) a politikai konszenzus abban, hogy a regionalizmus megerõsödése nagyban hozzájárulhat az uniós csatlakozás pozitív hatásainak érvényesüléséhez. A regionalizmus részben uniós elvárás, hiszen az unió támogatáspolitikája kifejezetten regionális alapokra épül. Részben pedig gazdaságpolitikai felismerés, hiszen az európai vagy az amerikai sikerrégiók példája – mint az úgynevezett „Har-


301

madik Olaszország” vagy a „Szilícium-völgy” – azt mutatja, hogy a kis- és a középvállalkozások regionális alapon szervezõdõ termelési, információs és innovációs hálózatai a globalizáció korában a versenyképesség egyik fontos zálogává váltak.20 A konszenzus azonban ezeken a pontokon véget is ér. A regionális politika ugyanis Európa-szerte egyszerre három kihívás, elvárás elõtt is áll, amelyeket azonban csak nagyon nehezen tud egymással összeegyeztetni: – Egyrészt – mint lakópolgárok – erõs települési önkormányzatokat szeretnénk, mert ezek képezik a helyi és közvetlen demokrácia alapjait, és csak az erõs települések képesek arra, hogy aktív telephelyi politikát folytassanak. – Másrészt – mint fogyasztó polgárok – erõs területi önkormányzatokat, régiókat, megyéket vagy kistérségeket szeretnénk, mert ezek rendelkeznek akkora fogyasztókörrel (azaz lakossággal), ami már a méretgazdaságosság szempontjából is hatékonnyá és minõségileg magas színvonalúvá tehetik a közszolgáltatásokat, így az oktatási, az egészségügyi vagy a szociális ellátásokat.21 – Harmadrészt – mint felelõs állampolgárok – szeretnénk erõs újraelosztó államot is, mert ez korrigálhatja a településrendszerben a piaci erõk hatására kialakult egyenlõtlenségeket. Ez a hármas célkonfliktus azonban – a helyi demokrácia erõsítése, a közszolgáltatások gazdaságos elõállítása és a területi egyenlõtlenségek tompítása – sajátos hármas döntési helyzet, trilemma elé állítja a döntéshozókat.22 20

Cséfalvay Z. (2004) Globalizáció 2.0. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest. A közszolgáltatások hatékony elõállításának kulcsa a méretgazdaságosság (economy of scale). A szabály itt is ugyanaz, mint ahogyan korábban az uniós csatlakozás gazdasági hatásainál, közelebbrõl az egységes piaci hatásoknál írtuk: minél nagyobb mennyiségben állítják elõ a közszolgáltatásokat, annál kisebb lesz a közszolgáltatások elõállításának fajlagos, vagyis egy fogyasztóra jutó költsége. Ezért a közszolgáltatások elõállításában és mûködtetésében a méretgazdaságosság elve szinte automatikusan a közszolgáltatások területi körzetesítéséhez vezet. 22 Olyan korszakokban, amikor egy korábban tartósan stabil rendszer lassacskán egy új rendszernek adja át a helyét, és a régi rendszernek valamint az új rendszernek egyes elemei átmenetileg együtt élnek, a döntéshozók többnyire sajátos választási lehetõség elõtt állnak: három rendszeralkotó elembõl csak kettõt választhatnak, a harmadikról le kell mondaniuk, mert a három elem együttesen már nem összeegyeztethetõ. Ilyen trilemma jellemzi Maurcie Obstfeld és Alan Taylor szerint a monetáris politikát a globalizáció korában, nevezetesen: a három rendszeralkotó elem – rögzített valutaárfolyam, szabad tõkemozgás és a monetáris önállóság – egymással egyszerre összeegyeztethetetlen, valamelyikrõl a monetáris politikai irányítóinak le kell mondaniuk. Hasonlóképpen politikai trilemmát lát a globalizáció korában Dani Rodrik is, aki szerint a globálisan integrált gazdaság, a nemzetállam és a demokrácia egyidejûleg kölcsönösen összeférhetetlenek egymással, közülük egyszerre csak két elem építhetõ be egy életképes rendszerbe, a harmadikról le kell mondanunk. Obstfeld, Maurice–Taylor, Alan (1998) The Great Depression as a Watershed: International Capital Mobility in the Long Run. In Bordo, M.–Goldin, C.–White, E. (eds.): The Defining Moment: The Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century. University of Chicago Press, Chicago. Rodrik, Dani (2002) Feasible Globalization. NEBR Working Paper Series, Working Paper 9129, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Mass. 21

302

CSÉFALVAY ZOLTÁN

A trilemma lényege abban áll, hogy a célokhoz rendelhetõ három elem – erõs települési önkormányzatok, erõs területi önkormányzatok és erõs újraelosztó állam – egymással és egyidejûleg kölcsönösen összeférhetetlenek, inkompatibilisek (l. 1. ábra). Egyszerre mind a hármat nem építhetjük be egy funkcióképes rendszerbe, az egyik elemrõl le kell mondanunk. A kérdés tehát az, hogy mirõl, és még inkább, miért mondjunk le: – Ha a helyi demokrácia érdekében erõs, pénzügyileg is független települési önkormányzatokat szeretnénk, akkor vagy az erõs központi újraelosztó államot, vagy az erõs régiókat kell feladnunk. – Ha gazdaságosan elõállított közszolgáltatásokat és ennek feltételeként erõs területi önkormányzatokat (régiókat) szeretnénk, akkor vagy az autonóm helyi önkormányzatokról, vagy az erõs újraelosztó államról kell lemondanunk. – Ha a területi egyenlõtlenségek tompítása érdekében erõs újraelosztó államot szeretnénk, akkor vagy az erõs és önálló településeket, vagy az erõs és önálló régiókat kell nélkülöznünk. 1. ábra A regionális politika trilemmája

erõs (újraelosztó) állam

hatékony közszolgáltatások

erõs területi önkormányzatok (régiók)

területi kiegyenlítés

helyi demokrácia erõs települési önkormányzatok


303

A regionális politika alternatívái A regionális politikában annak alapján, hogy a három alapvetõ cél közül – helyi demokrácia, gazdaságos közszolgáltatások, területi kiegyenlítés – melyikrõl mondunk le, illetve melyiket részesítjük elõnybe, három életképes kombináció (trade-off) valósítható meg: – az erõs állam és az erõs települések, vagy – az erõs állam és az erõs régiók, vagy – az erõs települések és az erõs régiók koalíciója. Mind a három alternatíva egyaránt mûködõképes, ami természetesen nem jelenti azt, hogy – különbözõ politikai értékrendek alapján állva – egyaránt kívánatosak is lennének. Mind a három cserelehetõség a maga módján képes választ adni a regionális politika elõtt álló kihívásokra – a helyi demokrácia erõsítésére, a közszolgáltatások hatékonyságának javítására és a területi egyenlõtlenségek tompítására –, de nem az összes kihívásra. Ezért az, hogy egy ország a lehetséges alternatívák közül melyik mellett dönt, kevésbé szakmai, sokkal inkább politikai döntés, és részben a történeti hagyományok kérdése. Az erõs újraelosztó állam + gyenge területi önkormányzatok + erõs települési önkormányzatok képlete a területi kiegyenlítés modellje. Ebben a modellben az állam, a központ a források nagyarányú elvonásával, majd újraelosztásával megpróbálja korrigálni a piaci erõk által okozott területi egyenlõtlenségeket, például kiemelten támogatja a kevésbé fejlett térségeket és településeket. Ennek ára azonban az önkormányzatiság térvesztése, különösen a régiók és részben a települések autonómiájának, demokratikus önigazgatásának csökkenése. Ez a modell jellemzi a tervgazdaságból a piacgazdaságba nemrég átalakult és erõs centralizált állami hagyományokkal rendelkezõ országokat – így többek között Magyarországot is –, ahol a rendszerváltoztatás után a területi egyenlõtlenségek ugrásszerû növekedése kiemelt társadalmi és politikai problémává vált. Az erõs újraelosztó állam + erõs területi önkormányzat + gyenge települési önkormányzat hármasára épülõ képlet a hatékony és gazdaságos közszolgáltatások elõállításának modellje. Ebben az esetben a közszolgáltatások finanszírozását az állam vállalja magára, de ennek végrehajtását – a méretgazdaságosság szempontjait szem elõtt tartva – a területi önkormányzatokhoz, régiókhoz, megyékhez vagy kistérségekhez helyezi.23 A közszol23

Természetesen ott, ahol adókivetési joggal is rendelkezõ területi önkormányzatok vannak, a finanszírozást az állam és a régiók közösen oldják meg.

önkormányzati méret úgy is, ha a közszolgáltatások döntõ részét – a települési önkormányzatok hatáskörének „gyengítése” és körzetesítése mellett – a középszintû területi önkormányzatok veszik át. 2. ábra

?

?

?

északeurópai modell

összevonás

y on k té ha

gá ol z zs kö

s tá tl a

területi önkormányzat

Magyarország

gyenge

A közszolgáltatások hatékonyságát biztosító regionális politikai modellek Európában

körzetesítés

gáltatások gazdaságosságának ára tehát – a közintézmények körzetesítésével, összevonásával – a települési önigazgatás és a helyi demokrácia szerepének csökkenése. Napjainkban – különbözõ eltérésekkel – Európában ez a közigazgatási és önkormányzati reformok fõ csapásiránya és ebbe az irányba mutatnak a jelenlegi kormány reformtörekvései is.24 E téren Európában két életképes modell jelent meg (l. 2. ábra): – az észak-európai modell, amelyben a települési önkormányzatok nagyon széles körû, magas színvonalú és gazdaságosan elõállított közszolgáltatásokat nyújtanak. Ennek a megoldásnak az „ára” azonban a települési önkormányzatok önállóságának tömeges megszüntetése, a települések összevonása, vagyis a helyi önkormányzatok számának drasztikus csökkentése.25 Magyarán: a településrendszerben megteremthetõ a közszolgáltatások hatékony mûködtetéséhez méretgazdaságossági szempontból szükséges optimális önkormányzati méret, ha a településrendszer nagyobb részében – összevonásokkal – megszûnnek az önkormányzatok; – a dél-európai modell, amelyben a települési önkormányzatok ugyan megõrzik önállóságukat, de közszolgáltatási feladataik jelentõs részét a középszintû területi önkormányzatoknak adják át, amelyek hatékony és széles körû közszolgáltatásokat nyújtanak.26 Magyarán: a településrendszerben megteremthetõ a közszolgáltatások hatékony mûködtetéséhez méretgazdaságossági szempontból szükséges optimális

305


erõs

CSÉFALVAY ZOLTÁN

települési önkormányzat

304

ok

déleurópai modell kicsi

erõs

A közigazgatási reformtörekvések hátterében leggyakrabban elõforduló érv, hogy Magyarország számára – méretéhez képest – sok és túlságosan költséges a több mint háromezer önálló önkormányzat, illetve a közszolgáltatásoknak ilyen nagy számú önkormányzat által való elõállítása. Bokros, L. (2004) Verseny és szolidaritás. Élet és Irodalom, Budapest. 25 Például Svédországban a reform évtizedei alatt a helyi önkormányzatok száma majdnem tizedére zuhant és az ötezernél kisebb lélekszámú önkormányzatok gyakorlatilag teljesen eltûntek. Az ötvenes évektõl a hetvenes évek középig tartó közigazgatási-önkormányzati reformhullám keretében a települési önkormányzatok számát, több lépcsõben ugyan, de radikálisan, 2498-ról 286-ra csökkentették, miközben a nagyszámú falusi és kisvárosi önkormányzat fokozatos összevonásával – kommun néven – új önkormányzati egységet hoztak létre. Napjainkban ezeknek az önkormányzatoknak a lélekszáma szinte kivétel nélkül meghaladja az ötezer fõt, amelyek azonban, rendkívül széles körû, magas színvonalú és gazdaságos közszolgáltatásokat nyújtanak. Jones, B. (1993) Sweden. In Chandler, J. A. (ed.) Local Government in Liberal Democracies. Routledge. London, 118–137. o. 26 Például Portugáliában több mint négyezer községi önkormányzat található, ám feladatkörük szinte minimális, és a közszolgáltatások döntõ hányadát a kevesebb mint háromszáz középszintû területi önkormányzat végzi. Az 1976-ban elfogadott új alkotmány ugyan megõrizte a több mint négyezer község autonómiáját, de a közszolgáltatási és közigazgatási funkciókat erõsen korlátozta, azok döntõ hányadát a regionális középszintre, a 275 municípium kezébe helyezte. A községi önkormányzatok funkciói és forrásai ma olyannyira korlátozottak, hogy a municípium pénzügyi és technikai támogatása nélkül gyakorlatilag semmilyen feladatot nem tudnának ellátni. Dezsõ, M. (1994) A területi önkormányzatok jogállása és választási rendszere. In Agg, Zoltán–Pálné Kovács, Ilona (szerk.): A rendszerváltás és a megyék. Comitatus, Veszprém, 55–57. o.

gyenge

24

nagy települési önkormányzatok lélekszáma

Végül a gyenge állami újraelosztás + erõs területi önkormányzatok + erõs települési önkormányzatok képlete a demokratikus önigazgatás modellje. Ez a modell egyaránt biztosítja a térségi-helyi politikában a polgárok aktív részvételét, valamint – a települések és a régiók közötti egyeztetési mechanizmusok révén – a közszolgáltatások hatékony elõállítását. Természetesen ennek is megvan a maga ára: a központi kormányzat a gyenge újraelosztás miatt csak kevésbé képes korrigálni a településrendszerben

306

CSÉFALVAY ZOLTÁN

kialakuló piaci egyenlõtlenségeket. Többnyire ilyen modell található az erõs territoriális-tartományi önállóság hagyományaival rendelkezõ országokban, mindenekelõtt Németországban, Olaszországban és Ausztriában. Sõt, ezekben az országokban a modell sikeres eszköznek bizonyult a területi egyenlõtlenségek tompításában is. Amint a választási alternatívákból is látható, mindegyik modellnek megvan a maga „ára”, mindegyiknek van sajátos elõnye és hátránya (l. 2. táblázat). Nincs tehát olyan általános csodarecept, amivel a regionális politika trilemmája föloldható lenne. A helyzet jóval bonyolultabb annál, semhogy az erõs állam – úgy, mint nálunk az elmúlt idõszakban – egyszerûen a közszolgáltatások normatív finanszírozásának csökkentésével, vagy az intézményi körzetesítéssel a közszolgáltatások hatékonyságának növelésére kényszeríthetné a jogilag erõs, de pénzügyileg függõ helyzetben lévõ önkormányzatokat. Nem elegendõ ugyanis csupán arra törekedni, hogy a közszolgáltatások elõállítása gazdaságosabb legyen – a politikai trilemma jegyében –, hanem azt is el kell dönteni, hogy ennek érdekében mirõl mondunk le a rendszerben: az erõs állami újraelosztásról és így a területi egyenlõtlenségek korrekciójának lehetõségérõl, vagy a települési önkormányzatok önállóságáról, azaz a helyi demokráciáról? Olyan kérdések ezek, amelyekre nincs egyértelmû szakmai válasz, a döntést a politikai szférának kell meghoznia és vállalnia. 2. táblázat A regionális politika trilemmája és megoldási lehetõségei A regionális politika alternatívái Regionális politika céljai

Közszolgáltatások hatékonyságának javítása

erõs állam + erõs régió

erõs állam erõs település + + erõs település erõs régió

++

–

+

Területi egyenlõtlenségek tompítása

+

++

–

Helyi demokrácia erõsítése

–

+

++


307

Vegyes magyar gyakorlat – a szegények luxusa Magyarországon azonban – javarészt a rendszerváltozás idejének demokratizálódási lendületében – egy olyan vegyes rendszer jött létre, amely az észak-európai és a dél-európai modell keverékeként szinte egyedülálló Európában: – Egyrészt a hazai települési önkormányzatok szinte ugyanolyan széles körû feladatokkal rendelkeznek, mint az észak-európai önkormányzatok. Ám lényeges különbség, hogy amíg Észak-Európa önkormányzati rendszerében – az összevonások miatt – a nagy lélekszámú települési önkormányzatok dominálnak, addig a hazai önkormányzatok több mint felének a lélekszáma nem haladja meg az ezer lakost. Magyarországon ma elvileg ugyanolyan széles körû feladatokkal rendelkeznek a százezres nagyvárosok, mint az alig néhány tucatnyi lélekszámú aprófalvak, ahol a közszolgáltatások elõállítása méretgazdaságossági szempontokból rendkívül költséges. – Másrészt a hazai települési önkormányzatok túlnyomóan kis lélekszámú önkormányzatok – csakúgy, mint Dél-Európában –, ám ellentétben a dél-európai települési önkormányzatokkal, a hazai önkormányzatok széles körû közszolgáltatási feladatokat látnak el, a középszintû területi önkormányzatoknak – a kistérségeknek és a megyéknek – pedig csak a „maradék” feladatok jutnak. Mivel a települési önkormányzatok a közszolgáltatásokat nem adják át a középszintû területi önkormányzatoknak – ahol az ellátottak nagyobb száma már gazdaságosabbá tenné a közszolgáltatások mûködtetését –, ezért a települési önkormányzatok többségében méretgazdaságossági szempontból nagyon gazdaságtalan és költséges a közszolgáltatások elõállítása. Mint annyiszor az elmúlt másfél évtizedben, a hazai gyakorlat úgy kombinálta az életképes európai modelleket, hogy azoknak nem az elõnyeit, inkább csak hátrányait ötvözte. Ma gyakorlatilag egy dél-európai jellegû struktúrára – mindenekelõtt a kis lélekszámú települések magas arányával jellemezhetõ településszerkezetre – épül rá egy észak-európai jellegû, széles körû közszolgáltatási feladatvállalás. A két modell ilyenfajta egyesítésének hátrányai azonban ma már több mint nyilvánvalóak: rendkívül költséges és mégis alacsony színvonalú közszolgáltatások, erõs állami újraelosztás és mégis jelentõs területi egyenlõtlenségek, gyenge regionális önkormányzatok és jogilag ugyan erõs, de pénzügyileg kiszolgáltatott települések.

308

CSÉFALVAY ZOLTÁN

Magyarországon – a regionális politika trilemmáját alapul véve – a legrosszabb és egyben a legdrágább modell valósult meg: az erõs (újraelosztó) kormányzat + gyenge területi önkormányzatok + jogilag erõs (de pénzügyileg gyenge, és így a mindenkori kormányzattól erõsen függõ) települési önkormányzatok rendszere. Ebben a rendszerben pedig sem a helyi demokrácia, sem a közszolgáltatások gazdaságos elõállítása, sem a területi egyenlõtlenségek tompítása nem érvényesülhet. A magyar települések autonómiája csak részleges, hiszen annak legfontosabb feltétele, a pénzügyi függetlenség hiányzik. A közszolgáltatások elõállítása sem gazdaságos, mert azokon a területi szinteken, amelyek már gazdaságossá tehetnék a közszolgáltatásokat – a régió, a megye vagy a kistérség szintjén – csak gyenge jogosítványokkal rendelkezõ önkormányzatokat, vagy csak a kormány által kinevezett testületeket találunk. Ráadásul az állam a közfeladatok finanszírozására biztosított fejkvóták állandó csökkentésével próbálja a településeket gazdaságosabb és racionálisabban szervezett, vagyis területileg körzetesített szolgáltatásokra rákényszeríteni. Ám a települések nemcsak az államtól kapnak forrásokat, hanem saját bevételekkel is rendelkeznek. Így a települések egy része saját bevételeinek, vagy más célokra tervezett fejlesztési forrásainak feláldozásával tér ki a körzetesítés kényszere elõl. A gazdagabb települések az állam által nem kellõ mértékben finanszírozott közszolgáltatások fenntartására fordítják fejlesztési forrásaikat, aminek következtében idõvel tovább romlik a közszolgáltatások helyi intézményrendszere és vele együtt a közszolgáltatások színvonala. A legszegényebb települések pedig, amelyek a csökkenõ állami fejkvótákat saját bevételekkel sem képesek kiegészíteni, csak tehetetlenül nézik a közszolgáltatások romlását. Hasonlóképpen a mai rendszer nem alkalmas a területi egyenlõtlenségek tompítására sem, mert az állam nem juttat többletforrásokat a településrendszerbe. Ellenkezõleg: eléggé vitatható szempontok szerint csupán átcsoportosítja a településrendszerben keletkezett forrásokat a tehetõsebb településektõl a szegényebb településeknek. Ám így a szegényebb települések sohasem jutnak annyi forráshoz, ami már valódi felzárkózáshoz is elegendõ lenne, a gazdag településeket viszont olyan elvonás sújtja, ami már további fejlõdésüket akadályozza. A hátrányos helyzetû települések felzárkóztatásához nem a települési szektoron belüli szolidaritásra, azaz a forrásoknak a gazdagabbaktól a szegényebbek felé való átcsoportosítására, hanem nemzeti szolidaritásra, vagyis a települési szektor egésze számára juttatott többletforrásokra lenne szükség.


309

A mai gyakorlat végeredménye – a helyben keletkezett források állami elvonása és az erõs területi önkormányzatok hiánya miatt – egy folyamatosan lefelé húzó spirál: költséges és mégis gazdaságtalan közszolgáltatások, a települések fejlesztési forrásainak felélése, folyamatosan lepusztuló közintézmények, alacsony minõségû közszolgáltatások. Magyarán: a szegények pazarló luxusa.

Sem észak, sem dél, hanem területi decentralizáció A regionális politika trilemmáját, valamint az európai közigazgatási-önkormányzati reformok tapasztalatait alapul véve Magyarországon olyan megoldás tûnik célszerûnek, amely úgy biztosítja a közszolgáltatások gazdaságos elõállítását, hogy közben nem csorbítja az önkormányzatiságot, a helyi demokráciát és a települések önállóságát. Erre sem az észak-európai modell nem alkalmas – mert ugyan megõrzi a települések önállóságát, de a települések összevonásával egyben meg is szünteti a települések nagy részét –, sem a dél-európai modell nem megfelelõ – mert ez ugyan megõrzi a települések önállóságát, de a körzetesítéssel egyben kiüríti és funkciónélküliségre ítéli a településeket. – Ezért megoldásként egy olyan alternatíva kínálkozik, amelyben radikálisan csökken az állam újraelosztó szerepe, ugyanakkor radikálisan megerõsödik a területi önkormányzati szint, a települések pedig a jogi önállóság és függetlenség mellé a pénzügyi függetlenséget is megszerzik (vagy visszakapják). Egy ilyen modell egyszerre biztosíthatja a helyi demokráciát és (részben) a közszolgáltatások hatékonyságának javítását. Mindennek az ára a központi újraelosztás csökkenése, ami nemcsak a regionális politika, hanem az államháztartás szempontjából is kívánatos. – A politikai irányzatok szintjén ez a megoldás azt jelenti, hogy a regionális politika feladja a központi újraelosztásra épülõ területi kiegyenlítés szocialista-szociáldemokrata törekvését és helyette a konzervatív politikai irányzatnak megfelelõen a területi decentralizációt, a karcsú és esélyteremtõ államot, valamint a helyi és regionális erõforrások mobilizálását helyezi elõtérbe (l. 3. táblázat).

310

CSÉFALVAY ZOLTÁN


folytatnak.27 Olyan településfinanszírozási rendszerre van tehát szükség, ahol az adórendszer a külsõ befektetõk számára kialakított vonzó telephelyi környezetet a betelepülõ vállalatok adójának, valamint a vállalatokban foglalkoztatottak személyi jövedelemadójának növekedése formájában a települések számára bevételnövekedésként jutalmazza. Ugyanakkor azokat a településeket, amelyek nem fordítanak kellõ figyelmet és forrást a telephelyi feltételek javítására, az adórendszer az adóbevételek stagnálásával vagy csökkenésével bünteti. – Második lépésként elengedhetetlen a településeken keletkezett források állami elvonásának radikális csökkentése, vagy a másik oldalról fogalmazva, a települési önkormányzatok saját bevételeinek radikális növelése.28 Ha azt szeretnénk, hogy a települések önálló telephelyi politikát folytassanak és fejlesszék a telepítõ tényezõket, akkor ennek további feltétele, hogy a települések a telephelyi politika alakításához megfelelõ pénzügyi eszközökkel rendelkezzenek. – Harmadik lépésként elengedhetetlen a saját bevételekkel és alulról választott testületekkel rendelkezõ területi önkormányzatok megteremtése. Ezzel párhuzamosan szükséges a jelenleg kormányzati szinten központosított területfejlesztési, igazgatási és közszolgáltatási feladatok nagy részének decentralizálása a területi önkormányzatokhoz. Ma az állam és a települések között három területi szint – régió, megye, kistérség – található, amelyeknél szinte átláthatatlanul keverednek egymással a területfejlesztési, igazgatási és közszolgáltatási feladatok, valamint azok finanszírozási forrásai. Természetesen politikai döntés és konszenzus kérdése, hogy e három szint közül melyik játsszon meghatározó szerepet. De alapelvként leszögezhetõ: a három szint közül csak egyet szabad kiemelni és a területfejlesztési, igazgatási, valamint közszolgáltatási feladatokat ehhez az egy szinthez célszerû decentralizálni. További nélkülözhetetlen alapelv, hogy források elosztását, helyi és központi pénzek felhasználását csak olyan területi szintre szabad helyezni, amely alulról választott, demokratikusan le-

3. táblázat A regionális politika fõbb vonásai politikai irányzatok szerint A regionális politika

Politikai irányzatok szocialista

konzervatív

liberális

Értékei

igazságosság

esélyteremtés

szabadság

Feladata

területi egyenlõtlenségek csökkentése

saját erõforrásokra támaszkodó fejlesztés elõsegítése

a gazdasági növekedés és a versenyképesség erõsítése

Célja

gazdasági-társadalmi kohézió

saját erõforrások és térségi hálózatok mobilizálása

térségek piaci kohéziója

Eszközei

centralizált állami újraelosztás (top-down), fejletlen térségek és növekedési pólusok kiemelt támogatása

területi decentralizáció (bottom-up), csökkenõ állami újraelosztás, növekvõ települési mozgástér

liberalizáció és a fejletlen térségek elérhetõségének javítása

Hátrányai

támogatási hozamváró magatartás (rent-seeking mentality), hibás fejlesztési döntések nagy kockázata

fejletlen térségekben a területi kiegyenlítõa saját erõforrások nem dés még hosszabb mindig elegendõek az távon is elmarad önerõs fejlesztéshez

A gyenge állami újraelosztás, az erõs régiók, valamint a pénzügyileg is független és erõs települések hármasára támaszkodó alternatíva megvalósítása négy alapvetõ változást foglal magába. – Elsõ lépésként a települések finanszírozásának szintjén közvetlen kapcsolatot kell teremteni a települések gazdasága és gazdagsága (azaz bevételei) között. Magyarán: érvényesíteni kell a piac szankcionáló, jutalmazó-büntetõ szerepét. Ha azt szeretnénk, hogy a települések önálló telephelyi politikát folytassanak és fejlesszék a telepítõ tényezõket, akkor ennek elengedhetetlen feltétele, hogy a központi újraelosztási rendszer – a források elvonásával – ne büntesse az eredményes telephelyi politikát, ellenkezõleg, „jutalmazza” azt. Napjainkban ugyanis éppen ellentétes a helyzet: az állam azokat a településeket bünteti, amelyek jól gazdálkodnak és amelyek jó telephelyi politikát

311

27

Ehhez, többek között, azonnal meg kell szüntetni az adóerõ-képesség számbavételének önkényes gyakorlatát, amely szerint az állam egyszerûen adóbevételeket von el azoktól a településektõl, amelyek nagyobb helyi adóbevételre tesznek szert, mint amennyit számukra a Pénzügyminisztérium jogosnak tart. 28 A településeken keletkezett személyi jövedelemadónak – szemben a mai tíz százalékkal – legalább a felét a települési önkormányzatoknál kell hagyni. Továbbra is célszerû fenntartani és az uniós szabályokkal összhangba hozni – azaz forgalmi típusú helyett jövedelemtípusú adóvá tenni – a települések saját bevételeinek zömét kitevõ helyi iparûzési adót. Emellett még megfontolandó az értékalapú ingatlanadó bevezetése is.

312

CSÉFALVAY ZOLTÁN

gitimált testületekkel rendelkezik, amely tehát a választópolgároknak tartozik felelõsséggel és elszámolással. Végül nélkülözhetetlen alapelv, hogy ez a területi szint pénzügyileg az államtól független legyen, azaz saját bevételekkel rendelkezzen. – Negyedik lépésként a közfeladatok finanszírozásában és ellátásában nélkülözhetetlen az egyenrangú partnerekre épülõ szerzõdéses viszonyok kialakítása. Demokratikus jogállami kereteket alapul véve ugyanis a normatív feladatfinanszírozás az állam és az önkormányzatok közötti szerzõdéses viszony jelenlétét feltételezné. Az állam mint megrendelõ úgy finanszírozza a közfeladatok ellátását, mondjuk az oktatás vagy az egészségügy területén, hogy annak lebonyolítását a helyi önkormányzatokra mint szolgáltatást nyújtó szereplõkre bízza. Az állam garantálja, hogy a közszolgáltatás költségeit arányosan megtéríti az önkormányzatoknak, az önkormányzatok pedig azt vállalják, hogy ennek fejében egy adott és ellenõrizhetõ minõségû közszolgáltatást nyújtanak. Ám a mai gyakorlatban az állam, visszaélve hatalmi pozíciójával, a tényleges költségeknek csak egy részét téríti meg a településeknek. A háromezer település pedig egyenként gyenge ahhoz, hogy az államtól – az egyébként törvényileg rájuk rótt – feladatokkal arányos finanszírozást kikényszerítse. Erre csak a településeknél nagyobb hatalommal rendelkezõ területi önkormányzatok – elsõsorban a régiók – képesek. Ezért olyan rendszer kialakítása lenne célszerû, amelyben elsõ lépcsõként az állam és a régiók kötnek egymással szerzõdést a normatívákkal finanszírozott közfeladatok ellátására, majd második lépcsõben az önkormányzati régiók – szintén feladatokhoz kötött szerzõdésekkel – a forrásokat továbbítják a települések számára.

MAGYAR GAZDASÁG: NYERTES VAGY VESZTES? A magyar gazdaság és a hazai vállalkozások túlnyomó többsége nem vált az uniós csatlakozás vesztesévé, de nem is lett – legalábbis eddig – a csatlakozás nyertese. Az uniós tagság elsõ két esztendeje inkább az elszalasztott lehetõségek ideje volt. Ahhoz pedig, hogy a jövõben a magyar gazdaság a csatlakozás valódi nyertese legyen, mind a gazdaságpolitikában, mind a regionális politikában alapvetõ fordulatra van szükség.

Cséfalvay Zoltán: Nyertes vagy vesztes? Az uniós csatlakozás gazdaság- és regionális politikai kihívásai Magyarországon

Recommend Documents