ANALÝZA FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ

Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta Hlavní specializace: Hospodářská politika

A NALÝZA FINANCOVÁNÍ V EŘEJNÉ DOPRAVY V

Č ESKÉ REPUBLICE

diplomová práce

Autor: Bc. David Sláma Vedoucí práce: Ing. Zdenka Vostrovská, CSc. Rok: 2013

Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracoval samostatně a s použitím uvedené literatury. David Sláma V Praze dne 10.4.2013

Za vstřícný přístup, cenné rady a pomoc při vypracování této práce velice děkuji vedoucí práce Ing. Zdence Vostrovské, CSc. David Sláma

Abstrakt: Práce se zaměřuje na oblast financování veřejné dopravy v České republice jako veřejné služby. Hlavním cílem je analýza finančních toků do veřejné dopravy. Práce analyzuje současnou legislativu vztahující se k veřejné dopravě a dopravní obsluze území na české i evropské úrovni. V práci se komparuje veřejná linková doprava s železniční dopravou na úrovni krajů z hlediska nákladů na ujetý kilometr, kde jednoznačně železnice vycházejí jako ekonomicky méně výhodné. Komparaci se podrobují i náklady na veřejnou dopravu mezi jednotlivými kraji. Další oblastí ekonomické analýzy jsou rychlíková spojení na jednotlivých státem objednávaných tratích, kde je také zmíněn současný stav vytvářející bariéry pro konkurenční prostředí. Pro jednotlivé úrovně veřejné správy jsou znázorněny modely finančních toků jako kompenzace veřejné služby. Práce se rovněž věnuje nezanedbatelnému významu dopravy jako sektoru národního hospodářství.

Abstract: This diploma thesis is devoting to the sector of public transport as a public service in the Czech Republic. The main aim of this thesis is to analyse the financial flows into public transport sector. The thesis analyses the current public transport legislation in the EU and in the Czech Republic too. In the thesis there is a comparison between bus and rail transportation in the regions from the point of view of costs per kilometre. The rail transportation is less favourable for public finances. It also compares public transport expenses between regions in the Czech Republic. Another analysis is the economy of fast trains, there is mentioned the current situation with the competition in the Czech rail transportation. Moreover, there are depicted models of financial flows as compensation for public services from the particular levels of public administration.

Klíčová slova: veřejné rozpočty, veřejná služba, veřejná doprava, financování, legislativa, prokazatelná ztráta

JEL Classification: H41, H42, H72, L92, R4

1

OBSAH: Úvod ........................................................................................................................................... 4 1.

Veřejný sektor, veřejné rozpočty ..................................................................................... 7 1.1.

Veřejný sektor - pojetí, ekonomické zdůvodnění vlády ............................................. 7

1.1.1. 1.2.

Veřejné statky, veřejná služba a jejich poskytování .................................................. 11

1.3.

Veřejný sektor jako součást národního hospodářství ................................................ 13

1.4.

Funkce veřejných financí a rozpočtů ......................................................................... 15

1.5.

Veřejný rozpočet – pojetí .......................................................................................... 17

1.6.

Veřejný rozpočet – příjmy ......................................................................................... 20

1.6.1.

2.

Veřejný rozpočet – výdaje ......................................................................................... 24

1.8.

Rozpočtová soustava ................................................................................................. 27

1.8.1.

Soustava veřejných rozpočtů .............................................................................. 28

1.8.2.

Soustava mimorozpočtových fondů ................................................................... 29

Doprava jako sektor ekonomiky.................................................................................... 31 Výkonové ukazatele dopravy .................................................................................... 32

2.1.1.

Počet přepravených cestujících .......................................................................... 33

2.1.2.

Autobusová doprava ........................................................................................... 34

2.1.3.

Železniční doprava ............................................................................................. 36

2.1.4.

Městská hromadná doprava ................................................................................ 37

2.1.5.

Doprava a životní prostředí ................................................................................ 38

2.1.6.

Instituce .............................................................................................................. 39

2.2.

Ekonomické ukazatele dopravy ................................................................................. 41

2.2.1.

4.

Daně ................................................................................................................... 21

1.7.

2.1.

3.

Ekonomické zdůvodnění vlády ............................................................................ 8

Investice ............................................................................................................. 45

Legislativní úprava veřejné osobní dopravy ................................................................ 48 3.1.

Legislativa Evropské unie ......................................................................................... 48

3.2.

Legislativa České republiky ...................................................................................... 50

3.2.1.

Zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících ................. 50

3.2.2.

Ostatní legislativa v České republice ................................................................. 53

Financování veřejné dopravy v České republice ......................................................... 55 4.1.

Kompenzace .............................................................................................................. 57

4.2.

Veřejné výdaje na veřejnou přepravu osob ............................................................... 62 2

4.3.

Financování veřejné dopravy ze státního rozpočtu ................................................... 64

4.3.1. 4.4.

Ekonomika rychlíkových spojů .......................................................................... 68

Financování veřejné dopravy z krajských rozpočtů .................................................. 71

4.4.1.

Organizátor dopravy, integrovaný dopravní systém .......................................... 76

4.5.

Financování veřejné dopravy z municipálních rozpočtů ........................................... 78

4.6.

Finance ze soukromých zdrojů .................................................................................. 82

4.6.1.

Poplatky za užívání infrastruktury ..................................................................... 82

4.6.2.

Jízdné .................................................................................................................. 83

Závěr ........................................................................................................................................ 86 Seznam pramenů .................................................................................................................... 91 Seznam tabulek ....................................................................................................................... 97 Seznam obrázků ..................................................................................................................... 98 Přílohy ..................................................................................................................................... 99

3

Úvod Doprava představuje významnou složku národního hospodářství, nejen z hlediska tvorby hrubého domácího produktu, ale i z pohledu zaměstnanosti a návaznosti na ostatní sektory. Veřejná doprava je oblast dopravy, která z pohledu podnikatelské atraktivity nebude dosahovat předních umístění, nicméně se jedná o oblast, která je velice důležitá. Veřejná doprava neplní pouze ekonomické a dopravní cíle, ale v jistém smyslu představuje opatření sociální a ekologické politiky. Můžeme tedy konstatovat, že veřejná doprava je oblast s multidisciplinárním přesahem. Veřejné finance představují hlavní zdroj financování pro veřejnou dopravu a naopak veřejná doprava představuje významný výdaj veřejných rozpočtů. Veřejné finance se neustále potýkají s nedostatkem prostředků pro krytí všech potřeb, které jsou neustále na veřejný sektor kladeny. Vyrovnávání se s celkovým nedostatkem zhoršuje v posledních letech nepříznivá makroekonomická situace České republiky i Evropy. Veřejná doprava je tedy samozřejmě oblastí, kde je nutno hledat úspory, zvyšovat efektivitu poskytovaných služeb nejen z hlediska přepravních výkonů, ale také hospodárnosti, neboť financování veřejné dopravy, potažmo dopravní obslužnosti území, představuje významnou položku na všech úrovních státní správy.

Cílem této práce je soubor analýz a vzájemných komparací v oblasti ekonomiky veřejné dopravy. Hlavním cílem je analýza a zmapování finančních toků do veřejné dopravy. Je nutné si uvědomit z jakých úrovní veřejné správy, potažmo veřejných rozpočtů plynou finanční prostředky do veřejné dopravy, na jaké úrovni státní správy lze požadovat konkrétní kroky na zvýšení efektivity. V obecném povědomí stojí za objednáváním veřejné dopravy stát, nicméně reálná situace je složitější a do celého procesu vstupuje celá řada faktorů a institucí. Práce se pokusí názorně ilustrovat mechanismy objednávání a financování dotované veřejné dopravy v České republice. Aby mohl být pochopen systém veřejné dopravy a jejího objednávání, je nutné se zaměřit na analýzu patřičné legislativní úpravy. Zmapování nejdůležitější české a evropské legislativy ve vztahu k veřejné dopravě je tedy dalším cílem této práce. Konkrétní data nám umožňují provedení komparací jednotlivých druhů veřejné dopravy navzájem, tedy porovnání nákladovosti vlakové a autobusové dopravy, ale umožňují nám podívat se i na porovnání nákladů veřejné dopravy mezi jednotlivými kraji. Takováto komparativní analýza by měla přinést jasné výsledky a měla by být dalším cílem této práce. 4

Vstupní hypotézou pro toto porovnání je větší ekonomická výhodnost autobusové dopravy, tedy že pro veřejné rozpočty by bylo ekonomicky výhodnější upřednostnění linkové dopravy v objednávce veřejné služby před železniční dopravou. V české veřejné dopravě, zejména v té železniční, dosud příliš nefunguje tržní prostředí, otevřenost železnic pro konkurenční dopravce je nízká. Většinu železničních přepravních výkonů zajišťuje státní společnost České dráhy. Proč se tedy stále potkáváme na železnici s nízkou kvalitou vlakového servisu, proč nejezdí na českých kolejích více soukromých dopravců? Je podnikání v železniční dopravě opravdu tak nevýhodné, že do něho soukromí podnikatelé nechtějí jít, nebo vytváří stát bariéry, aby tomu zabránil? Další otázka, na kterou se budu snažit v této práci odpovědět. Aby bylo možné naplnit hlavní cíl práce, zmapování finančních toků, je potřebné se podívat a zanalyzovat celkově sektor dopravy pro národní hospodářství. Doprava není pouze o provozu, ale také o využívání infrastruktury, kterou je nutné rekonstruovat a rozšiřovat. Doprava je také významným zaměstnavatelem a tvůrcem hodnoty v rámci domácího produktu. Analýza z hlediska výkonů i ekonomiky dopravního sektoru v České republice bude dalším cílem této práce.

Tato diplomová práce bude členěna do několika základních kapitol, které se budou dělit na dílčí podkapitoly. Celá práce bude doplněna celou řadou tabulek, grafů a schémat pro názornější a přehlednější pochopení problematiky. V první kapitole se bude práce zabývat veřejným sektorem a veřejnými rozpočty. Budou stručně nastíněny důvody existence vlády, pojetí rozpočtů, rozpočtová soustava v České republice s pojednáním o příjmech a výdajích veřejných rozpočtů. Druhá kapitola se bude věnovat analýze sektoru dopravy v České republice. Budou zde uvedeny výkonové ukazatele dopravy – počty přepravených osob v jednotlivých druzích dopravy, dále přepravní výkony autobusové a železniční dopravy. Z hlediska ekonomického vymezení dopravy bude uvedeno peněžní vydání obyvatel na dopravu pro různé typy dopravních služeb. Dále bude provedena komparace průměrné mzdy v ekonomice a průměrné mzdy v dopravě a jejich vývoj od roku 2005 do roku 2011. Chybět nebude ani význam dopravy na HDP a zaměstnanosti. Samostatná podkapitola se bude zabývat vývojem investic do dopravní infrastruktury, bez níž by veřejná ani jiná doprava fungovat nemohla. Třetí kapitola této diplomové práce bude pojednávat o legislativě ve vztahu k veřejné dopravě, zajišťování veřejné dopravní obslužnosti a metodám uzavírání smluv s dopravci. Pozornost je nutné zaměřit nejen na české právo, ale rovněž na normy 5

Evropské unie, z nichž sice české předpisy často vycházejí, nicméně nějaké parametry je nutné přejímat navíc. Poslední výkladová kapitola je nejdůležitější a zabývá se financováním a určováním kompenzace dopravců ve veřejné dopravě, dále se věnuje financování příslušné veřejné dopravy z jednotlivých stupňů veřejné správy – stát, kraje, obce a nakonec pojednává o soukromých prostředcích, které do veřejné dopravy vstupují – zejména jízdné. Na konci je závěr, který dává odpovědi na výše položené otázky, shrnuje, k čemu se dospělo a bude se snažit poskytnout jistá doporučení pro zlepšení situace.

Pro jednotlivé části diplomové práce se staly klíčové vždy nějaké konkrétní prameny. Pro první kapitolu to je publikace doc. Pekové Veřejná správa a finance veřejného sektoru, stejně jako publikace Veřejné finance, finanční nerovnováha a finanční krize od Pavla Dvořáka. Pro druhou kapitolu se ústředním pramenem staly veřejně dostupné statistické údaje o dopravě zejména z českého ministerstva dopravy. Třetí kapitola o legislativě se opírá zejména o nařízení ES č. 1370/2007 a komentářovou publikaci k zákonu č. 194/2010 Sb. o veřejné přepravě osob z pera autorské dvojice Kovalčíková – Štandera. Poslední kapitola se opírá zejména o aktuální primární materiály z krajských úřadů, ministerstva dopravy a dalších institucí, čerpá z konferenčních příspěvků, zejména ze sborníku editovaného Bedřichem Duchoněm s názvem Financování dopravy – možnosti a realita. Vedle těchto ústředních pramenů se diplomová práce opírá o celou řadu dalších publikací, článků, statistik, a legislativních norem, vzhledem k předmětu tématu především z českého prostředí.

6

1.

Veřejný sektor, veřejné rozpočty Činnost a působnost naprosté většiny subjektů v ekonomice je ovlivňována činností

vlády. Veřejný sektor představuje v České republice 43 % celkového hrubého domácího produktu, měřeno vládními výdaji.1 Jedná se tedy o kardinální podíl na domácím hospodářství, proto je nutné problematice věnovat pozornost, neboť ze samotné povahy věci je nakládání s prostředky ve veřejném sektoru obvykle méně efektivní než v případě soukromého sektoru. Tento fakt je determinován už samotnou podstatou rozhodování, kdy ve veřejném sektoru se jedná o kolektivní rozhodování, zatímco v privátní sféře je běžnější individuální rozhodování. Existence veřejného sektoru je v ekonomické teorii zdůvodňována především tržními selháními.

1.1.

Veřejný sektor - pojetí, ekonomické zdůvodnění vlády Veřejný sektor všichni chápeme jako činnosti a aktivity spojené s vládou a ostatními

státními institucemi. Na existenci veřejného sektoru se dívají různí autoři rozdílně, když si kladou otázku, proč vůbec veřejný sektor existuje v různých mírách ve všech zemích na světě i v průběhu historie. Základním posláním veřejného sektoru je zabezpečování veřejných statků pro obyvatele, napravovat a odstraňovat či předcházet tržním selháním a jejich důsledkům. Veřejný sektor má funkci v oblasti ekonomické (odstraňování negativních externalit, veřejné statky), sociální (veřejné a sociální služby) a politické (využití pro politické střety), veřejný sektor tedy můžeme považovat za nástroj veřejné politiky. 2 Veřejný sektor můžeme také vymezovat z různých pohledů, jak je uvedeno v tabulce níže.

Tabulka č. 1: Základní pohledy na veřejný sektor Základní pohledy na veřejný sektor Systémový

VS jako podsystém smíšené ekonomiky

Správní

VS je spravován veřejnou správou, kterou tvoří podsystémy státní správy a samosprávy.

Institucionální

Ve VS existují instituce státní (ministerstva) a

1 2

OECD, Economic Outlokk No 92, dostupné z: http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=40560, 17. 12. 2012 PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 22

7

samosprávní Vlastnictví

Ve VS je veřejné vlastnictví ve formě státního nebo samosprávního vlastnictví.

Kritérium rozhodování

Kritériem rozhodování je veřejný zájem.

Financování veřejných aktivit

Realizováno ze soustavy veřejných rozpočtů. Zdroj: Ochrana, F.: Veřejný sektor a veřejné finance, str. 17

Základní směřování orgánů a institucí ve veřejném sektoru vymezuje veřejná politika, resp. její součásti, především hospodářská politika. Po definování cílů veřejné politiky je nutné určit také nástroje jejich dosažení (legislativa, standardy, finanční limity, prostředky atd.). Ústředním fenoménem je vláda, tedy vládní instituce všech možných úrovní. Vlády se postupem času stávají kontrolory rostoucího spektra činností, což odpovídá rostoucí velikosti veřejného sektoru. Podle klasického liberalismu by měla vláda svou činnost omezit na zajištění ochrany práv obyvatel státu. „Naneštěstí se většina vlád zpronevěřila této vizi Thomase Jeffersona ve dvojím ohledu. Za prvé se jim nedaří rychle a rozhodně chytat a trestat ty, kteří porušují naše práva. Za druhé se snaží rozšiřovat svou moc tím, že se stále intenzivněji vměšují do dalších oblastí našeho života, požadují více peněz a zbavují nás další svobody.“3 Tento pohled na veřejný sektor je tedy značně odlišný od současného stavu a ukazuje, že pojetí veřejného sektoru je relativně individuální. Záleží na postoji každého jednotlivce, jaký by chtěl mít rozsah veřejného sektoru. Tyto osobní preference pak může uplatňovat v rámci volebního procesu, kdy se může rozhodovat pro politické síly, které reprezentují různé postoje k velikosti a funkcím veřejného sektoru.

1.1.1. Ekonomické zdůvodnění vlády Tržní alokace, pokud se nechá volný průběh tržním mechanismům, by měla obecně vést k tzv. Paretovskému optimu, tedy stavu, kdy nelze zvýšením užitku jednomu účastníkovi zvýšit celkový blahobyt, aniž by se snížil užitek některého dalšího účastníka. Toto například Stiglitz nazývá první větou ekonomie blahobytu.4 Existují ovšem situace, kdy dosažení Paretovského optima není možné, vzniká neefektivní rozložení zdrojů, tzv. tržní selhání a

3 4

BOAZ, D.: Liberalismus v teorii a politice, str. 205 STIGLITZ, J.: Ekonomie veřejného sektoru, str. 93

8

právě tyto okolnosti zdůvodňují existence vlády. Těchto vlivů, okolností a situací, kdy dochází k neefektivnímu vynaložení zdrojů či ztrátám ze strany výrobců a spotřebitelů je několik různých typů. Stát se na různých úrovních své správy snaží nejenom řešit důsledky těchto selhání, ale i vytvářet preventivní opatření, aby k těmto selháním nedocházelo. Důvody selhání vlády tedy jsou:5  existence veřejných statků: U těchto statků nejsou náklady odvislé od množství uživatelů a je zde těžká vylučitelnost ze spotřeby, vyznačují se také nerivalitou ve spotřebě. Samotný trh neposkytuje dostatečnou nabídku takovéhoto typu statku, jelikož užitek jedince z takového statku je nižší než náklady na tento statek. Tyto statky bývají také spotřebovávány kolektivně. Příkladem veřejného statku je např. národní obrana, veřejné osvětlení či maják na pobřeží. Podrobněji o veřejných statcích níže.  externality: Jedna firma svojí činnosti může poškozovat (nebo naopak zlepšovat) podmínky ostatních firem a osob. Tyto dodatečné produkty a důsledky své činnosti subjekty nezapočítávají plně do nákladů své produkce, proto by měli být kompenzovány, ať už pozitivně nebo negativně, jinak nedochází k efektivní produkci. Bez kompenzace nesou náklady na odstranění externality všichni ostatní. Negativní externality by tedy měly být řešeny zdaněním, naopak pozitivní externality subvencemi. Obvykle uváděným příkladem externality je znečištění životního prostředí.  nedokonalá konkurence, monopoly: Pro správné a efektivní fungování trhu je nezbytná existence fungujícího konkurenčního prostředí. V tomto smyslu se často dochází k otázce, jak adekvátně definovat relevantní trh, abychom vzali v potaz i potenciální konkurenci. Nedokonale konkurenční prostředí může dospět až ke vzniku monopolního postavení jednoho výrobce (např. přirozený monopol). Monopolní výroba vede k deformaci ceny, kdy vysoké ceny a nízká produkce nutí vládu k tomu, aby sáhla po regulaci. Existence monopolu je však často spojena s existencí státní regulace, kdy samotná vláda monopoly vytváří (administrativní monopol) například překážkami ve vstupu na trh, licenčními omezeními, spojením přenosových soustav s dodávkou produktu apod.

5

Dle STIGLITZ, J: Ekonomie veřejného sektoru, PEKOVÁ, J: Veřejný sektor a finance veřejného sektoru

9

 nedostatek informací: Výrobci a spotřebitelé nemají vždy k dispozici dostatek kvalitních informací pro rozhodování o alokaci zdrojů, díky tomu dochází k neefektivní alokaci a spotřebě. Stát se v tomto ohledu staví do role ochránce a regulátora vynucené informovanosti (např. povinné označování výrobků). Informace jsou v některých případech stavěny do role veřejných statků.6 Častým problémem je také asymetričnost informací, kdy prodávající má více informací než spotřebitel, např. vztah lékař – pacient.  zmírňování nerovnosti mezi subjekty: Samotný trh vede k situaci, kdy jsou ve společnosti vytvářeny nerovnosti v příjmech a bohatství. Vláda se tedy pomocí redistribučních mechanismů snaží tyto nerovnosti zmírňovat.  nedostatečné využití zdrojů a potenciálu: V rámci tohoto přístupu není trh schopen zajistit trvalý růst, zaměstnanost a hospodářskou prosperitu. Vláda má v tomto případě roli takovou, aby korigovala hospodářský vývoj a snažila se omezovat nezaměstnanost, inflaci a ekonomickou nerovnováhu. Na druhou stranu je jistě celá řada vládních aktivit, které právě tyto ekonomické problémy zapříčinily.  neúplné trhy: Za poslední formu tržního selhání lze považovat stav, kdy soukromí výrobci v nějaké oblasti nenabízejí své služby, trhy jsou tedy neúplné a nastupuje vláda, která i tyto ekonomicky neefektivní statky či služby bude nabízet.

Za diskusi by možná stálo samotné pojetí trhů, protože trhy nemají přinášet ideální výsledky podle teorie, ale jejich úlohou je něco jiného. „Hodnotou trhů není dosažení dokonalosti, ale vnitřní proces objevování, který lidem umožňuje tržní nedokonalosti napravovat.“7 Pokud přijmeme takovéto zdůvodnění, o nedokonalosti trhů pak nelze hovořit, nicméně tržní selhání jsou široce přijímána. Vedle výše uvedených příkladů selhání trhu stavějí naopak liberální ekonomové teze o selhání vlády.8 Prvním vládním selháním je podpora upadajících firem a odvětví, firmy, které nejsou konkurenceschopné, jsou dotovány státní podporou, vytváří se tak nelegitimní konkurenční prostředí s bariérami na vstup. Daně na zboží a služby jsou rovněž příkladem neefektivního jednání vlády, která díky zdanění narušuje cenotvorbu a vytváří tím neefektivní alokaci zdrojů. Daně z příjmu pak oslabují 6

STIGLITZ, J: Ekonomie veřejného sektoru, str. 110 HORWITZ, S.: Selhání tržního selhání, dostupné z: http://www.mises.cz/clanky/selhani-trzniho-selhani531.aspx, 3.1.2013 8 Economics online, Markets Failure, dostupné z: http://economicsonline.co.uk/Market_failures/Government_failure.html, 3.1.2013 7

10

motivaci pracovníků k vyšším pracovním výkonům. Vládou stanovené ceny, minimální nebo naopak maximální, na trhu práce (minimální mzda), na trhu zboží a služeb způsobují neefektivnosti, které mají za následek ekonomickou ztrátu. Není vyrobeno tolik, kolik by za normálních okolností bylo, či naopak je vytvořen přebytek, který vede k nadužívání. Dalším případem vládního selhání je vytváření nadměrného byrokratického aparátu, který se snaží stále přicházet s dalšími formami regulace, navíc se zde objevuje principal–agent problem. Do vládního selhání lze rovněž zahrnout problematiku morálního hazardu, kdy například systém sociálních jistot oslabuje motivace lidí k práci, systém veřejného zdravotnictví demotivuje k samostatnému starání se o zdraví apod.

1.2.

Veřejné statky, veřejná služba a jejich poskytování Samotné statky můžeme v ekonomickém chápání výrazu rozdělovat podle několik

kritérií, vlastností a hledisek. Zde se budu zabývat pouze jedním typem z celkového množství statků a to statky veřejnými a veřejně poskytovanými soukromými statky. Veřejné statky jsou už svým názvem pro mnoho lidí zavádějící v tom smyslu, že by je měla poskytovat vláda, ovšem tak tomu reálně není.9 Veřejné statky se vyznačují především dvěma charakteristikami - nevylučitelností ze spotřeby a nerivalitou ve spotřebě.10 Takové statky ovšem přinášejí problém černého pasažéra. Částečným řešením u mnohých veřejných statků může být definování vlastnických práv, nicméně u velké části veřejných statků to není možné. Dalšími charakteristickými rysy jsou kolektivní spotřeba a veřejný zájem (problém s definicí veřejného zájmu). Vzhledem k tomu, že neprocházejí trhem, je problém s jejich oceněním. Jako typické příklady se uvádějí národní obrana či veřejné osvětlení. Veřejné statky rozlišujeme na veřejné statky čisté a veřejné statky smíšené. 11 U čistých nelze přesně kvantifikovat podíl jednotlivce na spotřebě, kterého nelze bez velkých nákladů ze spotřeby vyloučit, zároveň spotřeba jedním spotřebitelem neomezuje spotřebu jiného, ale i toto tvrzení má své limity (např. přetížená silnice). Příkladem takovéhoto statku je veřejná správa. Smíšené veřejné statky se vyznačují tím, že je možné určit podíl jednotlivce na spotřebě, ale kvalita statku je i přesto nedělitelná (základní školství nebo očkování), ale konkrétně na příkladu těchto dvou statků je patrný veřejný zájem. U smíšených veřejných statků je možné také zavedení uživatelského poplatku, který má za cíl snížit nadužívání a získat z poskytování

9

HAMPL, M.: Trojí přístup k veřejným statkům, Finance a úvěr, ročník 51, č 2, 2002 COWEN, T.: Public Goods, dostupné z: http://www.econlib.org/library/Enc/PublicGoods.html, 3.1.2013 11 PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 42 - 43 10

11

veřejného statku nějaké prostředky na jeho obnovu či rozšíření (např. dálniční mýto). Pokud jsou statky nabízeny bezplatně, dochází k tomu, že spotřeba je vyšší, než by bylo optimální. „Spotřebitelé budou totiž statek požadovat až do bodu, kdy mezní užitek bude nulový, a nebudou brát v úvahu reálné, nenulové náklady výroby.“12 Veřejné statky, jejich výroba a provoz, jsou nejčastěji poskytovány veřejným sektorem a tudíž financovány ze soustavy veřejných rozpočtů. Termín, kterým označuje poskytování veřejných statků ve veřejném sektoru, se nazývá veřejná služba.13 Toto je přesně charakter služby, které bude věnován zbytek této diplomové práce, tedy veřejná doprava. Veřejné služby nejsou obvykle oceněny tržním způsobem, tudíž vedle účastnických poplatků se na financování těchto služeb podílejí právě veřejné rozpočty, i když samotná služba je poskytována také soukromými subjekty. Veřejná služba je na rozdíl od veřejných statků nehmotná, nevlastnitelná (vlastnit lze poskytování), má nestálou kvalitu a je neskladovatelná. Poskytování veřejných služeb je podle povahy služby obvykle delegováno na nižší stupně veřejné správy, které mají blíže k potřebám konečných uživatelů. Problémem ovšem bývá vymezení toho, co opravdu za veřejnou službu považovat, a co ne. Volené orgány jednotlivých stupňů veřejné správy rozhodují o tom, jakou formou budou veřejné statky zajištěny, přičemž hospodárnost veřejných prostředků by měla být hlavním kritériem. Veřejné statky a veřejné služby mohou být poskytovány i soukromně, vždy záleží na legislativě daného státu, technologickém vývoji a rentabilitě produktu. Poskytování statků a služeb se v čase postupně mění (např. televizní vysílání nejdříve státní televize, dnes soukromé). Obecně lze zajišťovat veřejné statky a služby následujícími způsoby:14  neziskové organizace: Obvykle se jedná o veřejnoprávní neziskové organizace, které působí tam, kde není konkurenční prostředí a veřejný sektor má tedy absolutní kontrolu nad poskytovanou produkcí (základní školy).  státní a veřejnoprávní podniky: Zajišťují statky, které mají polotržní charakter, soukromý sektor by nebyl schopen zajištění takového rozsahu produkce, ztráta z produkce je tedy hrazena veřejným sektorem (např. MHD).  soukromý sektor: Nejčastěji bývá určován formou veřejných zakázek, soukromý subjekt na základě smlouvy s veřejným orgánem zajišťuje službu či 12

STIGLITZ, J: Ekonomie veřejného sektoru, str. 166 PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 44 14 PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 47 - 48 13

12

produkt, přebírá tak odpovědnost za kvalitu, tzv. metoda outsourcingu. Ekonomická efektivita by tak měla být větší.  společný podnik: Soukromý a veřejný subjekt spolu založí podnik, přičemž soukromý sektor by měl být nositelem know-how a hospodárnosti, veřejný sektor si ponechává přímou kontrolu nad poskytováním služby. Společný podnik může vytvořit i několik veřejných subjektů (společný podnik obcí).  PPP projekty: „Jedná se o partnerství při přípravě, výstavbě a provozování určitých typů objektů ve veřejném zájmu a při poskytování některých veřejných služeb.“15 Tato forma spolupráce se využívá především při velkých a finančně náročných projektech (výstavba dálnic), kdy veřejný sektor nedisponuje potřebným kapitálem. Veřejný sektor investici následně splácí či případně po čase odkoupí.  existují i další formy spolupráce mezi veřejným, soukromým a neziskovým sektorem k zajištění veřejných služeb a statků, např. koncese, licence, pronájem, leasing a další, ale výše uvedené lze považovat za nejobvyklejší. Veřejné statky jsou tedy v ekonomii zajímavým fenoménem, kterým se ekonomové neustále zabývají a snaží se upozorňovat na implikace z tohoto vznikající. Z liberálního pohledu je řešení veřejných statků v daleko širších souvislostech „Opomíjejí všechny dodatečné náklady neefektivnosti, které jsou s mimotržním způsobem poskytování statků spojeny. (…) Například právě již zmíněné náklady v podobě rozpínavosti úřadů (…), či náklady na vyjednávání mimotržních výhod (rent).“16 V průběhu času se vnímání veřejných statků, a to co můžeme považovat za veřejnou službu, bude měnit, záleží na dané ekonomicko-politické atmosféře.

1.3.

Veřejný sektor jako součást národního hospodářství V ekonomikách vedle sebe působí sektor soukromý a sektor veřejný. Takové

ekonomiky pak nazýváme smíšené, oba sektory se navzájem doplňují a probíhají mezi nimi četné interakce. Veřejný sektor je ta část ekonomiky, která je řízena veřejnou správou a je financována z veřejných rozpočtů. Veřejný sektor v mnoha případech vytváří základní podmínky pro fungování soukromého sektoru, např. výstavbu dopravní infrastruktury, 15 16

PROVAZNÍKOVÁ, R.: Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe, str. 223 HAMPL, M.: Trojí přístup k veřejným statkům, Finance a úvěr, ročník 51, č 2, 2002. str. 123

13

zajištění bezpečnosti apod. Veřejný sektor často poskytuje statky, které není soukromý sektor schopen poskytovat kvůli špatné ekonomické výhodnosti a nemusí se vždy jednat o veřejné statky. Z hlediska zaměstnanosti je veřejný sektor významným činitelem nejen v roli přímého zaměstnavatele, ale i díky poptávaným službám a zakázkám vytváří poptávku po službách soukromého sektoru, což má vliv na zaměstnanost. Nabízí se otázka, jak můžeme veřejný sektor

změřit.

V České

republice

eviduje

ČSÚ

rozdělení

na

podnikatelskou

a

nepodnikatelskou sféru (fondy sociálního zabezpečení, vládní instituce, neziskové organizace). V roce 2012 bylo v českém nepodnikatelském sektoru zaměstnáno na 713,8 tis. obyvatel, což představuje 18,4 % všech zaměstnanců (3 888,8 tis.). Z hlediska průměrných mezd je výhodnější zaměstnání v podnikatelské sféře, kde činil průměrný plat 23 780 Kč oproti nepodnikatelskému sektoru, kde dosáhla průměrná mzda na 22 716 Kč.17 Pokud budeme veřejný sektor měřit celkovými vládními výdaji jako procento na tvorbě HDP, tak pro rok 2012 máme číslo 42,3 % HDP.18 Pokud se podíváme na podíl hrubých finančních závazků vládního sektoru na domácím produktu, pro rok 2012 to bylo 56,9 %, což je číslo relativně pozitivní, neboť většina zemí dosahuje daleko vyšších čísel a průměr zemí OECD je dokonce 112,5 % ve vztahu k domácímu produktu.19 Obecně lze konstatovat, že postupem času se objem veřejného sektoru zvětšuje. Pro Českou republiku nejsou dostatečně dlouhé datové řady, ale může posloužit případ sousedního Rakouska, kdy v roce 1970 byly celkové vládní výdaje na HDP 39,7 %, v roce 2012 už to bylo 51,8 % HDP.20 Veřejný sektor můžeme rozdělit na dílčí oblasti z hlediska resortů (dle specifikace činnosti), dle institucí či podle procesů. Jakýmkoliv rozdělením ovšem dojdeme k velikému objemu činností a odvětví, které veřejný sektor zahrnuje. Množství těchto odvětví si zajišťuje sám (policie, justice, veřejná správa, armáda), ale na druhou stranu je řada oblastí zajišťována nejen veřejným sektorem, ale i privátním (zdravotnictví, školství, kultura, sport). Na základě takovéto diferenciace lze sledovat statistické údaje za jednotlivé obory a jejich vývoj či mezinárodní komparaci. Velikost a strukturu veřejného sektoru určuje celá řad faktorů a vlivů:  historické, kulturní a geopolitické: Tradiční vnímání pojetí veřejného sektoru, svoboda jednotlivce proti státnímu paternalismu, solidarita proti subsidiaritě, apod. historické kořeny předurčují na evropském kontinentě větší váhu 17

Český statistický úřad, http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/t/DB002A2F1F/$File/w-310612q3110.pdf, 3.1.2012 18 OECD, http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=40560, 3.1.2013 19 OECD, http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=40564, 3.1.2013 20 OECD, http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=40560#, 3.1.2013

14

veřejného sektoru než je obvyklé v angloamerickém pojetí. Rozdíly jsou samozřejmě i v rámci Evropy, skandinávské země jsou více orientované na veřejný sektor než ostatní apod. Souvisí i s kulturně náboženskými vlivy, vnímání sociálního cítění, kdy záleží na postavení a roli církve v sociální sféře.  demografické: S růstem a stárnutím populace obecně roste poptávka po veřejném sektoru, rovněž změny v sociální struktuře mají vliv na poptávku po veřejných službách.  ekonomické: Záleží na ekonomické výkonnosti země, fázi hospodářského cyklu či nastavení přerozdělovacích mechanismů. Velikost veřejných služeb a statků (výdajů) je podmíněna adekvátním výběrem daní, tedy ekonomickou prosperitou.  politické: Volbou politických reprezentantů ve volbách se lidé rozhodují na základě politických stran pro různé stupně přerozdělování ve veřejném sektoru (pravice – méně veřejného sektoru, levice více). Veřejné služby jsou ovlivněny významně politickým cyklem, kdy se vlády před volbami snaží získat hlasy díky větším veřejným výdajům, naopak po volbách se čeká restrikce a nepopulární kroky.

1.4.

Funkce veřejných financí a rozpočtů Podstata veřejných financí i rozpočtů se odráží v jejich funkcích. Veřejné finance

můžeme vnímat z normativního či pozitivního pohledu.21 V normativním pojetí veřejných financí je zdůrazňována jejich společenská potřebnost, ekonomická nutnost existence veřejného sektoru. Tento pohled vychází z teorie tržních selhání, z nichž vycházejí elementární fiskální funkce. Naopak pozitivní pojetí se opírá o teorii veřejné volby, která se kriticky dívá na selhání vlády. Funkce veřejných financí a rozpočtů jsou následující.  Alokační funkce: Tato funkce nabývá význam v případě tržních neefektivností, kdy nastupuje role veřejného sektoru, aby zabezpečila efektivnější alokaci zdrojů. Naplňování této funkce může probíhat po stránce výdajové (zajišťování, dotace) i příjmové (vhodné zdanění). Veřejný sektor v rámci celé decentralizované hierarchie tedy vystupuje v roli poskytovatele veřejných 21

DVOŘÁK, P.: Veřejné finance, finanční nerovnováha a finanční krize, str. 7,8,10

15

statků. Financování veřejných statků jednotlivými stupni veřejných rozpočtů by mělo probíhat na základě spotřeby subjektu, jemuž je statek poskytován, nikoli na základě produkce, např. statek sloužící místní komunitě by měl být financován municipalitou.22 Tuto funkci, která je nejstarší, můžeme považovat za mikroekonomickou. Už Adam Smith upozorňoval, že „stát může aktivity v rámci této funkce financovat jen tehdy, dokáže-li si k tomu opatřit dostatek zdrojů.“23 Zamítá tím tedy dluhové financování. S narůstající úlohou vlády v ekonomice toto přestávalo být možné a přecházelo se čím dál více k funkci redistribuční.  Redistribuční funkce: Cílem této funkce je snížit nerovnost v rozdělení příjmů a bohatství v rámci společnosti. Stát se tedy ujímá práva na nenávratné přerozdělování prvotních důchodů. Opět probíhá, jak na příjmové (progrese ve zdanění, majetkové daně), tak i na výdajové rovině (transfery obyvatelstvu, dotace), napříč úrovněmi rozpočtové soustavy. Otázkou společenské diskuse je míra přerozdělování, tedy míra solidarity, kterou občané zprostředkovaně volí díky politickým stranám ve volbách. Při přerozdělování existují vždy dvě skupiny, jedna na přerozdělování tratí, druhá naopak získává. Velikost a složení těchto skupin se v čase mění. Důraz na tuto funkci pozorujeme od období tzv. Keynesiánské makroekonomie, která se nestaví odmítavě ke schodkovému financování, čímž byla nastartována éra rostoucího zadlužování.  Stabilizační funkce: Pomocí systému veřejných financí jsou zmírňovány výkyvy hospodářského vývoje. Vláda se snaží mechanismy fiskální politiky ekonomiku povzbudit v době recese a naopak v konjunktuře volí restriktivní politiku. Mechanismus funguje na straně příjmů (míra zdanění) i na straně výdajů (vládní nákupy a investice). Nejdůležitější roli v tomto sehrává opět státní rozpočet. Rozpočty územních samospráv slouží jako nástroj regionální politiky zejména s vlivem na stabilizaci zaměstnanosti v dané oblasti.

22

OCHRANA, F.: Veřejné rozpočty jako nástroj řízení, str. 12, dostupné z: http://www.verejnapolitika.cz/index.php?option=com_content&view=article&id=114&Itemid=114, 30.12.2012 23 DVOŘÁK, P.: Veřejné finance, finanční nerovnováha a finanční krize, str. 9

16

1.5.

Veřejný rozpočet – pojetí24 Celý veřejný sektor a veřejná správa jsou financovány z veřejných zdrojů, jejich

rozpočty jsou tedy veřejnými rozpočty. Jednotlivé úrovně veřejné správy hospodaří podle svého vlastního rozpočtu, přičemž jednotlivé rozpočty různých úrovní jsou na sebe navázány a vzájemně propojeny finančními vztahy. Celkově tvoří všechny rozpočty jednotlivých úrovní veřejné správy a mimorozpočtových fondů rozpočtovou soustavu. Veřejné rozpočty se sestavují na období jednoho roku, který je shodný s rokem kalendářním. Pro výhled do dalších období se sestavují střednědobé a dlouhodobé rozpočtové výhledy. Veřejný rozpočet můžeme pojmout v několika formách: peněžní fond, bilance, finanční plán, nástroj finanční politiky a nástroj řízení. Pro veřejné rozpočty (finance) platí tři principy (nenávratnosti, neekvivalence, nedobrovolnost), které je odlišují od soukromých finančních vztahů.25  Princip nenávratnosti: Na rozdíl od soukromých finančních aktivit, kdy čekáme v čase návratnost vynaložených prostředků (např. úvěr, pojistné apod.), v tomto případě návratnost není. Plátce do veřejných rozpočtů platí prostředky (daně) bez právního nároku na jejich vrácení či protislužbu. Stát použije vybrané daně na hrazení celkových veřejných výdajů, z nichž má většina lidí prospěch, nicméně není zde úměra mezi platbou a čerpanou službou.  Princip neekvivalence: Ve veřejném sektoru nemůžeme ekvivalentně vnímat čerpání veřejných výdajů jednotlivcem a jeho podílem na příspěvcích do veřejných rozpočtů. Při platbě vyšších daní není právní oprávněnost čerpat vyšší služby z veřejných výdajů a naopak. Není tedy obvykle dosaženo sumární vyrovnanosti mezi individuálním účtem libovolného subjektu a státním rozpočtem.  Princip nedobrovolnosti: Při soukromých transakcích, kde známe výnosy a náklady, se subjekt pečlivě rozhoduje, do čeho investuje a do čeho ne. Dobrovolně by na veřejné výdaje přispíval kvůli nejistým výnosům málokdo. Finanční transakce od ekonomických subjektů do veřejných rozpočtů jsou nedobrovolné, vynucené zákony, vyhláškami apod. Stát má na tento postup mandát od občanů na základě voleb.

24 25

PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 181 - 187 DVOŘÁK, P.: Veřejné finance, finanční nerovnováha a finanční krize, str. 5 -7

17

Veřejný rozpočet jako peněžní fond je chápán na základě třech výše uvedených principů. Jeho rozdělení je ustáleno na běžnou a kapitálovou bilanci. Běžný rozpočet zahrnuje opakující se každoročně vynakládané prostředky, z nichž významná část je tzv. mandatorní (tzn. na základě zákona). Zabezpečení takovýchto výdajů by mělo být stabilními veřejnými příjmy, kvůli dlouhodobé udržitelnosti. Saldo běžných rozpočtů by mělo být vyrovnané či přebytkové. Naopak kapitálový rozpočet se skládá z jednorázových neopakujících se položek, tyto návratné a nenávratné příjmy a výdaje se užívají zejména na investiční činnost. Tato část zahrnuje jednorázové dotace či emise cenných papírů na různých úrovních. Kapitálová část rozpočtu může být při investičně náročných záměrech deficitní, nicméně se tím vytváří závazek dluhové služby, která nákladově zatěžuje rozpočty příštích období. V případě chápání veřejného rozpočtu jako bilance vnímáme spíše účetní hledisko. Rozpočet bilancuje běžné a kapitálové příjmy a výdaje, účetně musí být vždy vyrovnaný, i když je fakticky schodkový či přebytkový. Tento nesoulad se řeší pomocí úvěrových nástrojů. V průběhu rozpočtového období se mezi příjmy a výdaji projevuje časový nesoulad, neboť výdaje (platy, důchody) jsou periodičtější a plynulejší, naopak příjmy (daně) jsou tvořeny více nepravidelně. Pro překlenutí tohoto nesouladu se využívají krátkodobé úvěrové instrumenty. Konečné schodkové hospodaření se přesouvá do kumulovaného veřejného dluhu, v němž vládní deficity tvoří největší součást. Naopak rozpočtové přebytky se přesouvají do rezerv příštích období. Nicméně by mělo platit, že „pro „dobře se chovající vládu“ je možné doporučit pravidlo, že dlouhodobě by měl být běžný rozpočet vyrovnaný.“ 26 Komerční banky vedou účty veřejných rozpočtů, přičemž účet státního rozpočtu je veden u České národní banky. Třetí pojetí veřejného rozpočtu je v podobě finančního plánu na určité období, který má závazný charakter, neboť je schválen příslušným orgánem veřejné moci, v případě státního rozpočtu se jedná dokonce o zákon. V průběhu období přicházejí příjmy a odcházejí výdaje, plánované i neplánované, rozpočet je tedy toková veličina. Skutečný stav příjmů a výdajů je na rozpočtovém účtu odlišný od schváleného, právě díky toku prostředků. Příjmy jsou závislé na výběru daní, naopak výdaje jsou ovlivněny sezonně, ale většina je pravidelně se opakující. Proto je důležitou součástí dobrého hospodaření s veřejnými prostředky i vytvoření jakéhosi platebního kalendáře. Na druhou stranu pro efektivní vynakládání prostředků je nutné mít rovněž dlouhodobější rozpočtové plány či prognózy. Důvodem je

26

OCHRANA, F.: Veřejná rozpočtová soustava a pojetí veřejného rozpočtu jako nástroje veřejné politiky, str. 7, dostupné z: http://www.ceses.cuni.cz/CESES-20-version1-sesit05_06_ochrana.pdf

18

plánování cílené struktury, kvantity a kvality poskytovaných veřejných statků z hlediska dlouhodobější udržitelnosti financování, takovýto postup je důležitý i pro plánování investičního rámce. Programové plánování rozpočtu se zakládá na plánování potřeb a zdrojů v delším období, například Evropská unie využívá sedmileté období. „Je žádoucí, aby v rámci systému programového financování se střednědobým výhledem byl součástí návrhu rozpočtu i evaluovaný seznam rizik ohrožujících zamýšlené rozpočtové aktivity.“27 I nadále se využívá tzv. institucionálního přístupu k tvorbě rozpočtu, který vychází z požadavků jednotlivých článků a institucí v rozpočtové soustavě ve veřejném sektoru. Zde se dají uplatňovat přístupy shora – dolu, kdy nadřízený orgán stanoví podřízeným institucím rozpočtové parametry, priority a výdajové limity. Podřízené instituce pak na základě tohoto stanoví svůj rozpočet. Opačný přístup zdola – nahoru znamená, že podřízené instituce stanoví svoje priority, požadavky na příjmovou stránku a toto nárokují na základě rozpočtu u nadřízených orgánů, pokud nemůže požadavkům vyhovět, doporučí přehodnocení rozpočtu. Pokud se jedná o organizace s minimálními změnami v činnosti i velikosti, užívá se historický přístup - na základě minulých rozpočtů se tvoří nové. Problémem u takto sestavovaného rozpočtového plánování je, že dochází ze strany podřízených organizací k nadsazování požadavků v očekávání redukce shora. Motivace ke změnám ve struktuře rozpočtu je tedy oslabena i v kombinaci s malou možností přesouvání peněz do dalších let a ztrátou nevyčerpaných prostředků. Při rozpočtování je velmi důležitý institut kontroly dodržování plánovaného rozpočtu i hospodárnosti jako takové. Proto existují přístupy efektivnější, nicméně daleko náročnější na tvorbu rozpočtu.28  tvorba rozpočtu od nuly: Očekávané cíle jsou v rozpočtu vyčíslovány na základě propočtu nákladů na jejich dosažení, odstraňuje duplicity a vytváří větší efektivnost.  programové rozpočtování: Podle určených výstupů (programů) se plánují výdaje, ty jsou pak odrazem skutečné činnosti orgánu veřejné správy.  výkonové rozpočtování: Rozpočtové zdroje jsou zabezpečovány na základě předem definovaných potřeb a výkonů, které jsou evaluovány ukazateli efektivnosti. Tento přístup vyžaduje pravidelné hodnocení výkonů.

27

OCHRANA, F.: Veřejná rozpočtová soustava a pojetí veřejného rozpočtu jako nástroje veřejné politiky, str. 12. dostupné z: http://www.ceses.cuni.cz/CESES-20-version1-sesit05_06_ochrana.pdf, 30.12.2012 28 PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 186 - 187

19

Poslední pojetí veřejného rozpočtu je jako nástroje veřejné politiky a nástroje řízení. Například státní rozpočet je nástrojem fiskální politiky, rozpočty územních celků jsou nástrojem socioekonomického rozvoje dané oblasti atd. V institucionálním pojetí vytváří rozpočet reálný nástroj k prosazování cílů a zájmů dané veřejnoprávní instituce, nástrojem řízení i nástrojem zvyšování efektivnosti. Na úrovni jednotlivých stupňů veřejné správy tvoří rozpočet nástroj realizace politických slibů ve volbách. Nejdůležitější postavení má státní rozpočet. „Používá jej (vláda) jako nástroj veřejné politiky v tom smyslu, že v cílech rozpočtové politiky jsou definovány fiskální cíle. Cíle fiskální politiky jsou pak součástí strategií, resp. akčních plánů, které jsou klíčovými strategickými dokumenty pro realizaci veřejných politik.“29

1.6.

Veřejný rozpočet – příjmy Veřejné příjmy tvoří základní zdroj pro financování veřejných výdajů, tvoří také jakési

rozpočtové omezení pro tvorbu rozpočtu. Veřejné příjmy představují přerozdělovanou část domácího produktu. Pro členění příjmů využíváme několika hledisek:

Tabulka č. 2: Členění příjmů veřejných rozpočtů HLEDISKO návratnost

čas

DRUH

POPIS

návratné

po určité době se vracejí původnímu subjektu, který prostředky zapůjčil, jedná se například o úvěry, prostředky z emise cenných papírů (státní pokladniční poukázky, komunální obligace, státní dluhopisy).

nenávratné

prostředky, které rozpočet přijímá jako peněžní fond od různých ekonomických subjektů bez nároku na vrácení na základě zákonné povinnosti, takovéto příjmy jsou největší (daně, poplatky, příjmy z prodeje majetku)

běžné

běžné příjmy se periodicky každý rok opakují, užívají se proto pro financování opakujících se výdajů (provoz, mandatorní výdaje). Běžné příjmy dále členíme na:  daňové  nedaňové

29

OCHRANA, F.: Veřejné rozpočty jako nástroj řízení, str. 10, dostupné z: http://www.verejnapolitika.cz/index.php?option=com_content&view=article&id=114&Itemid=114, 30.12.2012

20

kapitálové

o nenávratné příjmy běžného rozpočtu – jedná se o příjmy z pronájmu majetku, poplatky za veřejné statky apod. o návratné příjmy – krátkodobé úvěry a půjčky o dotace na provoz kapitálové příjmy bývají obvykle jednorázové bez opakování a jsou nedaňového charakteru 

míra závaznosti

obligatorní

fakultativní

plánovatelnost plánovatelné

nenávratné – příjmy z prodeje majetku, dary, dotace z dalších článků rozpočtové soustavy apod.  návratné – úvěry na investiční činnost, příjem z emise cenných papírů povinné ze zákona, subjekty mají povinnost odvádět příjmy do rozpočtu, jedná se o daně, sociální pojištění, poplatky orgánům veřejné správy apod. zavedení a výběr je odvislý od vůle příslušného orgánu veřejné správy, jedná se např. o poplatek za svoz odpadu, daň z nemovitosti, místní poplatky stabilní příjmy, které lze každoročně očekávat na zajištění služeb veřejného sektoru

neplánovatelné nahodilé zdroje příjmů, lze s nimi obtížně počítat typ

fiskální

plynou do veřejných rozpočtů, především státního rozpočtu, nejvýznamnější jsou daňové příjmy

parafiskální

povinné příspěvky, dávky apod., které vycházejí ze zákona, ale příjmy obvykle plynou do mimorozpočtových fondů, např. zdravotní pojištění Zdroj: (PEKOVÁ, 2005), str. 190 - 192

1.6.1. Daně Nyní se budu trochu zabývat nejdůležitějším příjmem, tedy daněmi. „Daň je zákonem stanovená, zpravidla se opakující a nedobrovolná, resp. povinná platba – transfer od obyvatelstva a firem do veřejných rozpočtů.“30 Základními vlastnostmi daní by měly být efektivnost (neměl by být vliv na rozhodování spotřebitele), výnosnost, spravedlnost a měl by vyžadovat, co nejnižší náklady na správu a výběr. Na druhou stranu mezi vlastnosti daně patří i neekvivalentnost a nenávratnost. Vzhledem k tomu, že zdanění oslabuje disponibilní příjmy, 30

MARVAL, J.: Daňová kvóta v ČR, Centrum výzkumu konkurenční schopnosti české ekonomiky, dostupné z: http://is.muni.cz/do/1456/soubory/oddeleni/centrum/papers/wp2006-03.pdf, 30.12.2012, str. 6

21

mělo by se s ním nakládat obezřetně, poněvadž každá daňová sazba ve svém konečném důsledku dopadne na spotřebitele. Optimální míra zdanění se těžko nalézá, nicméně je důležité mít na paměti koncept tzv. Lafferovy křivky. Celkový podíl daní na mzdě včetně plateb na zákonné sociální pojištění nám v podstatě vyjadřuje, kolik z výdělku reálně dostane stát. Pro Českou republiku bylo toto číslo za rok 2011 42,5 %, což je 9. nejvyšší míra v rámci zemí OECD, první místo zaujali Belgičané s hodnotou 55,5 %, naopak na druhém konci žebříčku jsou obyvatelé Nového Zélandu, kteří takto odvedou pouze 15,9 % ze své mzdy.31 Podobným zajímavým ukazatelem pro ekonomiku jako celek je složená daňová kvóta, ta podle Ministerstva financí za rok 2012 bude 34,7 %.32 Legislativa vymezuje pro každou daň zvlášť určité atributy daní. Nejdříve subjekty daně, poplatníky či plátce, prostředníka, kdo daň od poplatníka vybírá a následně odvede. Dále je přesně vymezen předmět daně a sazba, klíčové je také určení způsobu výpočtu základu daně a jeho úpravy o odečitatelné úpravy. Dále je stanoveno případné osvobození od daně, slevy, způsob a místo výběru. Daně třídíme podle několika hledisek, základní přehled přináší následující diagram.

31

OECD, Tax Policy Analysis, Tax burdens 2011, dostupné z: http://www.oecd.org/ctp/taxpolicyanalysis/taxburdens2011estimates.htm, 30.12.2012 32 Ministerstvo financí, tisková zpráva, dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/tiskove_zpravy_ministerstva_69499.html?year=2012, 30.12.2012

22

Obrázek č. 1: Třídění daní

Přesun

•Přímé: srážka ze mzdy •Nepřímé: zahrnuté v ceně zboží

Subjekt

•Platí jednotlivec •Platí firma •Splitting: např. zdanění manželů; forma, kdy více subjektů je brán jako zákald daně

Předmět

•Důchodové: zdanění příjmů •Majetkové •Spotřební: selektivní zdanění spotřeby určitých výrobků a služeb, např. alkohol •Sám subjekt: paušální daň z hlavy

Schopnost platit

•Osobní •In rem

Sazby

•Pevná: absolutní částka na jednotku základu daně, např. daň z nemovitosti •Procentní •Proporcionální: sazba daně se nemění se změnou základu daně •Progresivní: daňová sazba roste s růstem základu daně •Degresivní: daňová sazba klesá s růstem základu daně

Určení

•Státní •Místní •Regionální

Zdroj: (PEKOVÁ, 2005), str. 194 – 195, vlastní zpracování

Po výběru daní následuje jejich rozdělení příslušným úrovním veřejné správy, to je závislé vždy na momentálně platné legislativě, jedná se o tzv. rozpočtové určení daní. V současné době je v České republice platný zákon č. 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení výnosu některých daní. Od 1. ledna 2013 dochází ke změně tohoto zákona v důsledku politické dohody ohledně větší spravedlnosti rozdělení daní mezi velká města a obce. Platné rozdělení je na následujícím obrázku.

23

Obrázek č. 2: Rozpočtové určení daní - stav od 1.1.2013

Daň z přidané hodnoty

•7,86 % kraje •20,83 % obce •zbytek státní rozpočet

Daň z příjmu fyzických osob vybraná srážkou

•8,92 % kraje •23,58 % obce •zbytek státní rozpočet

Daň z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti

•8.65 % kraje •22,87 % obce •zbytek státní rozpočet •1,5 % celostátního výnosu podle počtu zaměstnanců v obci

Daň z příjmu OSVČ

•30 % obce dle bydliště podnikatele •10 % státní rozpočet •60 % celostátní výnos •8, 92 % kraje •23,56 % obce •zbytek státní rozpočet

Daň z příjmů právnických osob

•8,92 % kraje •23,58 % obce •zbytek státní rozpočet

Daň z příjmu právnických • 100 % daně placené obcí osob placených obcemi

Daň z nemovitosti

• 100 % obec

Daň darovací, dědická a z převodu nemovitosti, spotřební daň

• 100% státní rozpočet

Zdroj: Ministerstvo financí ČR, vlastní zpracování

1.7.

Veřejný rozpočet – výdaje Veřejné výdaje znázorňují použití a rozdělení veřejných prostředků na základě

veřejného rozpočtu a mimorozpočtových fondů. Jedno ze základních dělení je dle užití, na transfery obyvatelstvu, což jsou výplaty důchodů a mezd, a na druhé straně vládní nákupy, které zahrnují výdaje na nákup zboží a služeb (investice, provoz) orgány veřejné správy všech

24

úrovní. Podíl těchto výdajů v rámci rozpočtu klesá na úkor transferů. Dalším diferencujím pohledem na veřejné výdaje je rozdělení dle způsobů a důsledků alokace.33 a) Alokační výdaje: Výdaje na zajištění veřejných statků, nákupy zboží a služeb veřejného sektoru b) Redistribuční výdaje: Zajišťují redistribuční funkci veřejného sektoru, jedná se o přerozdělování příjmů a bohatství, tedy peněžní transfery určitým subjektům v ekonomice jako kompenzace zmírňování nerovností. Proudí zejména ze státního rozpočtu. Redistribuce se opírá i o nestejné získávání příjmů v jednotlivých regionech státu, proto je snaha tyto disparity snižovat. Tato část výdajů zahrnuje i dotace, dotace z centrální úrovně do rozpočtů územních celků, ale také výdaje samospráv na účelové a neúčelové dotace pro zajištění určitých služeb a socioekonomický rozvoj samosprávy. i. účelové dotace běžné: Poskytnuty samosprávě na financování vymezeného účelu (školství, zdravotnictví), prostředky, které se nevyčerpají, musejí být vráceny ii. neúčelové dotace běžné: Poskytovány bez přesně vymezeného účelu, jedná se zejména o dotace ze státního rozpočtu do rozpočtů samospráv, což posiluje jejich odpovědnost nakládání se svěřenými prostředky na základě vlastních potřeb. iii. účelové kapitálové dotace: Dotace vázány na realizaci konkrétního investičního záměru, musejí být přesně zaúčtované, při nevyčerpání či nesprávném užití je nutné jejich vrácení poskytovateli c) Stabilizační výdaje: Prostředky na ovlivňování hospodářského vývoje, podpora ekonomického růstu, podpora spotřeby a investic. Mohou mít charakter alokačních i redistribučních výdajů. Z hlediska plánovatelnosti rozlišujeme výdaje plánované a neplánované. Plánované výdaje můžeme dopředu navrhnout a alokovat na ně přesné částky (výdaje na školy, platy, důchody apod.), další plánovatelné výdaje jsou odvislé od plánovaných příjmů. Neplánované výdaje jsou nahodilé výdaje, které se objevují v průběhu období rozpočtu jako mimořádné, kryty bývají z rezerv případně z uvěrových nástrojů.

33

PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 205 - 207

25

Samotná výše veřejných výdajů závisí na mnoha faktorech a okolnostech, které se v průběhu času mění. Jedná se například o demografické změny, technologické změny, migraci a složení obyvatelstva. Dále je to celková makroekonomická situace doma i v zahraničí, fáze ekonomického cyklu a v neposlední řadě jsou to politické vlivy, které vytvářejí významné signály pro investory i spotřebitele. Struktura výdajové stránky veřejných rozpočtů se v jednotlivých rozpočtech mění podle zaměření a potřeb dané organizace. Veřejné výdaje s sebou nesou ze své podstaty element kontroly a vyhodnocování. Tato úloha náleží také veřejnému sektoru, nicméně účinnější kontrolou bývá neziskový sektor a média. Hodnocení vynaložených zdrojů může být

několik

typů, například ekonomické.

„Ekonomickým hodnocením veřejných politik a výdajových programů rozumíme takové postupy, které poskytují informace o ekonomicky racionálním použití vzácných zdrojů s ohledem na stanovené cíle. (…) jsou porovnány náklady a dopady programů a ekonomické efekty cílů veřejných politik.“34 Obecně jsou hlavními kritérii hodnocení veřejných projektů hospodárnost, efektivnost a účelnost vynaložených prostředků. Kontrola může být v průběhu akce, na nichž byly veřejné výdaje vynaloženy, či až s odstupem ex post. Kontrolou mohou být pověřeny externí subjekty či interní oddělení dotčeného orgánu. Efekty, které vzešly z veřejných výdajů, můžeme pozorovat buď bezprostředně či s časovým odstupem. Dle povahy výdajů odlišujeme jednorázové a dlouhodobé efekty. Samotné výdaje mohou následně zapříčinit další žádoucí dodatečné efekty, veřejné výdaje tak mohou mít multiplikační efekt. Pro měření veřejných výdajů existují nejrůznější ukazatele, které vyjadřují absolutní výši nebo procentuální vyjádření k nějaké jiné veličině. Nejčastěji měříme a komparujeme mezi jednotlivými zeměmi veřejné výdaje v absolutní výši, jako poměr k domácímu produktu či jako zátěž na jednoho obyvatele. Dynamickým ukazatelem pak je například ukazatel elasticity veřejných výdajů, který vyjadřuje změnu veřejných výdajů mezi obdobími vzhledem k domácímu produktu mezi stejnými obdobími. Růst veřejných výdajů v čase se snaží vysvětlit několik teorií např. Wagnerův zákon, Teorie státu blahobytu, Teorie prahových efektů a další. Jejich představení již není předmětem této práce. V současnosti jsou velice diskutovanou formou veřejných výdajů veřejné zakázky, zejména jejich zadávání je velice složitý proces, který je nezbytné adekvátně ošetřit legislativními normami. Základní legislativní rámec tvoří směrnice Evropské unie, nicméně pro český veřejný sektor je klíčovým zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, tento zákon byl významně novelizován zákonem č. 55/2012 Sb. v roce 2012. Díky tomuto předpisu 34

OCHRANA, F., PAVEL, J., VÍTEK, L.:Veřejný sektor a veřejné finance, str. 38

26

se snížily limity pro zadávání veřejných zakázek, byla ustanovena nutnost zveřejňování smluv i celého procesu zadávání, realizátor je rovněž nucen rozkrýt své subdodavatele. 35 Další regulace pro veřejné zakázky jsou vnitřní směrnice jednotlivých orgánů veřejné správy, které zadávají zakázky malého rozsahu. Zadávání veřejných zakázek má v českém prostředí významně korupční nádech díky množství netransparentně zadaných zakázek, ať už ve formě neuveřejněných zakázek či mediálně známých „losovaček.“

1.8.

Rozpočtová soustava36 Každá úroveň orgánů veřejné správy hospodaří podle svého vlastního rozpočtu, tyto

rozpočty tvoří hlavní část rozpočtové soustavy. Vedle těchto rozpočtů sem náleží další veřejné rozpočty, jako jsou rozpočty mimorozpočtových účelových fondů, rozpočty veřejných zdravotních pojišťoven a další rozpočty organizací veřejného sektoru. Na celou rozpočtovou soustavu je možno se dívat různými pohledy a přístupy. Pod rozpočtovou soustavou můžeme tedy vnímat tři následující fenomény: soustava peněžních fondů, soustava rozpočtových vztahů uvnitř rozpočtové soustavy, soustava orgánů a institucí, jež mají vliv na užití a rozdělování veřejných prostředků. I v rámci tří různých pojetí zůstává podstata stejná. Peněžní fondy rozpočtové soustavy vykazují, oproti peněžním fondům soukromého a finančního sektoru, několik zásadních vlastností. Těmi jsou nenávratnost, neekvivalence a nedobrovolnost veřejných prostředků. Do rozpočtové soustavy ve veřejném sektoru náleží následující rozpočty, které budou níže podrobněji popsány. Následující tabulka přináší elementární přehled o rozpočtové soustavě v České republice.

Tabulka č. 3: Rozpočtová soustava v České republice Veřejné rozpočty Státní rozpočet ČR Rozpočty krajů Rozpočty obcí

35 36

Mimorozpočtové fondy Státní fondy

Státní pojistné fondy

Státní zemědělský intervenční Rozpočty zdravotních fond pojišťoven SF fond životního prostředí SF pro podporu a rozvoj české kinematografie

Účelové fondy Fondy krajů Fondy obcí Specifické fondy

Portál o veřejných zakázkách, dostupné z: www.portal-vz.cz, 30.12.2012 PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru,

27

Rozpočty příspěvkových organizací Rozpočty regionálních rad Rozpočty dobrovolných svazků obcí

SF kultury SF dopravní infrastruktury SF rozvoje bydlení

(privatizace) Pozemkový fond ČR

SF pro zúrodnění půdy Fond národního majetku Podpůrný a záruční zemědělský a lesnický fond Zdroj: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, str. 137, MF ČR, vlastní úpravy

1.8.1. Soustava veřejných rozpočtů Veřejné rozpočty jsou nejvýznamnější součástí rozpočtové soustavy. Do tohoto souboru zahrnujeme nadnárodní rozpočty (tedy např. rozpočet Evropské unie), státní rozpočet (ve federacích je to federální rozpočet) v České republice je to Státní rozpočet České republiky. Je to nejdůležitější součást která tvoří zhruba 80 % příjmů a výdajů všech veřejných rozpočtů.37 Má charakter každoročně přijímaného zákona, tudíž i vysoký stupeň právní síly. Dále do této skupiny náleží rozpočty jednotlivých článků územní samosprávy – rozpočty krajů (v ČR 14), měst a obcí a rozpočty dobrovolných svazků obcí. Patří sem také rozpočty regionálních rad soudržnosti, které spravují dotace ze strukturálních fondů Evropské unie pro daný region soudržnosti, v ČR 8 regionů NUTS II. Mezi jednotlivými rozpočty, které probíhají samostatným rozpočtovým procesem i schvalováním, probíhají četné finanční vztahy. Ty se liší podle konkrétní legislativní úpravy v daném státě, rozpočtovém určení, daňových pravomocech, atd. Soběstačnost rozpočtů je determinována i vymezením svěřených veřejných statků, rozsah kompetencí samosprávných orgánů a jejich podřízených organizací. Příjmová základna, která je zejména určena nastavením rozdělení daní, tvoří základní rozpočtové omezení. Přerozdělovací procesy od nadřazených rozpočtů k podřízeným, odpovídají kompetenčnímu vymezení pravomocí a činnosti jednotlivých orgánů. Poslední skupinou rozpočtů, které náleží do veřejných rozpočtů, je soustava rozpočtů veřejnoprávních neziskových organizací, která představuje rozpočty příspěvkových organizací, které zřizují různé úrovně veřejné správy, dále se jedná o podniky, které mají veřejnoprávní charakter v rámci veřejného sektoru. Hospodaření v rámci veřejných rozpočtů upravuje zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a dále zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních 37

PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 223

28

rozpočtů. První ze zákonů upravuje příjmy a výdaje státního rozpočtu, tvorbu a funkci střednědobého výhledu státního rozpočtu, finanční hospodaření organizačních složek státu, příspěvkových organizací zřízených státními orgány, dále pak finanční kontrolu a upravuje vznik státních fondů a způsob řízení státní pokladny včetně správy státního dluhu. Zákon se rovněž věnuje také tvorbě státního závěrečného účtu, rozpočtovému provizoriu či státním finančním aktivům a pasivům. Za dobu své existence prošel zákon řadou novelizací, zajímavá je např. novela z roku 2012, která dává povinnost zveřejňování všech dokumentů a údajů k dotacím ze státního rozpočtu, což má sloužit jako protikorupční opatření.

1.8.2. Soustava mimorozpočtových fondů38 Jedná se o fondy vytvářené na různých úrovních orgánů veřejné správy, zpravidla bývají účelově orientované (fond dopravní infrastruktury), v České republice mohou být vytvořeny pouze na základě zákona. Hlavním rozdílem těchto fondů od klasických rozpočtů je přísně vázaná účelnost mezi různými druhy příjmů a výdajů. To může způsobit případy, kdy máme pro nějaký účel přebytek prostředků a naopak pro jiný nedostatek. Tyto prostředky nelze mezi sebou převádět, přebytek se převádí do dalšího rozpočtového období. Orgány veřejné správy si na jednotlivých úrovních na základě zákona mohou zřizovat různé mimorozpočtové fondy. Obecně nejvíce jich je na národní úrovni. Patří sem fondy zdravotního pojištění, fond sociálního zabezpečení (pokud je oddělen od státního rozpočtu), státní účelové fondy, dále účelové i neúčelové fondy územně samosprávních celků a tzv. svěřenecké fondy (USA), jež nakládají s povinnými příspěvky. Některé obce vytvářejí například fondy rezerv a rozvoje, které slouží k akumulaci přebytků rozpočtu a další účelové fondy např. pro rozvoj bydlení nebo památkový fond. Obdobné fondy mohu zřizovat i krajské samosprávy. Všechny tyto fondy hospodaří s veřejnými prostředky, které poskytují ve formě dotací různým subjektům podle určených pravidel, v případě účelových fondů dle příslušné účelovosti a potřeb. Charakterem takovýchto fondů je fungování na netržním principu. Vedle těchto fondů existují ještě fondy zvláštního druhu, které jsou obvykle dočasné k vytyčenému úkolu (např. privatizační fond). Obdobně fungují i rozpočty vládou vytvořených agentur na podporu určitého cíle (agentura pro podporu exportu). V České republice patří k nejvýznamnějším mimorozpočtovým fondům například následující fondy: Státní fond

38

PEKOVÁ J.: Veřejné finance – úvod do problematiky, str. 116 - 119

29

dopravní infrastruktury, Státní fond rozvoje bydlení, Státní zemědělský intervenční fond, Státní fond kultury atd. Zvláštní kategorií jsou rozpočty zdravotních pojišťoven, kterých je v ČR sedm. Příjmy těchto rozpočtů vyplývají ze zákonného zdravotního pojištění, které má charakter daně a i vyměřovací základ je tentýž jako pro výpočet daní z příjmu. Dále příjmy tvoří dotace ze státního rozpočtu za tzv. státní pojištěnce (děti, důchodci, nezaměstnaní apod.). Naopak výdaje tvoří úhrada za zdravotní péči jednotlivým zdravotnickým zařízením. V některých zemích je podobně vyděleno od státního rozpočtu i sociální pojištění, v ČR sociální pojišťovna není, tudíž jsou tyto prostředky součástí státního rozpočtu. Specifické postavení má Národní fond, ten je řízen ministerstvem financí a jeho hlavním úkolem je správa peněžních prostředků, jež jdou do České republiky z Evropské unie k realizaci programů a projektů, které Evropská unie spolufinancuje. Dále také zajišťuje tok prostředků finančních mechanismů, které Česká republika získává na základě mezinárodních smluv.39

V rámci existence rozpočtové soustavy je důležité zajištění institucionálního vymezení40 a fungování rozpočtového procesu veřejných rozpočtů na všech úrovních veřejné správy. To zajišťují orgány státní finanční správy, finanční orgány územní samosprávy a ostatní finanční orgány a instituce. Nejvýznamnější jsou celostátní orgány, kde prim zaujímá Ministerstvo financí. To připravuje státní rozpočet, vypracovává zásady finanční a rozpočtové politiky, navrhuje úpravy daní a poplatků. Pro finanční ředitelství je nadřazeným orgánem. Další institucí celostátního charakteru tvoří jednotlivá územní pracoviště finančních úřadů a finančních ředitelství. Finanční úřady slouží zejména ke správě a kontrole daňových odvodů jednotlivých ekonomických subjektů. Finanční ředitelství jsou pověřeny kontrolou činnosti finančních úřadů, kontrolou využití prostředků z Evropské unie a další. V rámci orgánů územní samosprávy má největší kompetence zastupitelstvo, které na základě zákona o obcích zřizuje finanční a kontrolní výbory. Mezi další instituce rozpočtových orgánů patří např. celní správa, Česká národní banka a další státní instituce.

39 40

Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, §37 PAVLÁSEK, V., HEJDUKOVÁ, P.: Veřejné finance, str. 168-171

30

2.

Doprava jako sektor ekonomiky V rámci veřejného, ale i soukromého, sektoru představuje jedno z největších a

nejdůležitějších odvětví právě doprava. Jedná se o odvětví, které zajišťuje přepravu osob, zboží a služeb v rámci prostoru. Bez dopravy by vyprodukované statky nemohly být uplatněny na trhu a nenašly by cestu ke svým konečným spotřebitelům. Poskytované veřejné statky by neměly velký význam, pokud by se k nim nemohli spotřebitelé dostat, doprava tedy zajišťuje dostupnost surovin, zboží i služeb. Doprava jako celek působí jako stabilizující a integrující prvek pro všechna další odvětví, přičemž je také nepostradatelnou součástí mezinárodních vztahů.41 Význam dopravy narůstá spolu s hospodářským vývojem a naopak doprava podmiňuje hospodářský rozvoj. Stav dopravní infrastruktury je ukazatelem k rozpoznání technické, sociální a ekonomické situace v dotčené oblasti. Doprava má význam pro rozvoj podnikatelských aktivit v průmyslu, ale například i pro cestovní ruch. Už v dobách historických si například Římané uvědomovali důležitost spojení a dopravy, díky které mohli rozšiřovat a udržovat svůj vliv v rozloze do té doby nevídané. V průběhu historie se budovaly různé obchodní stezky a trasy, z nichž mnoho trvá v podobě moderních silničních a dálničních spojení dodnes. S rostoucím objemem a významem se objevovala otázka, kdo má dopravu zajišťovat, jestli soukromý či veřejný sektor, neboť mnoho cest a tras bylo budováno soukromně, ale převažujícím názorem se stal důraz na veřejný sektor. „Organizace dopravy dána jest názorem postupně se vyvíjejícím o povaze potřeby, kteréž dopravou má býti dosti učiněno. Záhy, hned při prvních zábřescích osvěty vycítěna správnost zásady, že potřeba dopravy jest povahy z převážné části veřejné, že k ukojení jejímu nestačí počin a síla jednotlivce.“42 Otázkou je, proč v minulosti mohly dopravní cesty být budovány soukromými zdroji a dnes veřejnými. V minulosti například železnice přímo stavěly či významně podporovaly soukromé společnosti či šlechtické rody z důvodu ekonomické potřebnosti, nová dopravní cesta byla nezbytná pro jejich hlavní podnikání. Tomuto přístupu odpovídá například

budování

železničních

tratí

v Pošumaví,

vybudování

Schwarzenberského

plavebního kanálu apod. Hlavním podnikáním v této oblasti rodu Schwarzenberků byl prodej dřeva, které bylo potřeba dopravit, jak směrem do Rakouska (Vídně), tak do Čech (Prahy). V dnešní době, kdy se hospodářské aktivity přesunuly do sektoru služeb, je doprava více roztříštěná a například železnice se zejména na regionálních tratích stávají více doménou

41

PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 504 Ottův slovník naučný, svazek 7, heslo Doprava, dostupné z: http://archive.org/stream/ottvslovnknauni11ottogoog#page/n896/mode/2up, 4.1.2013 42

31

osobní dopravy, tedy méně výnosné. Oproti dalším ekonomickým odvětvím je doprava více rozptýlená do prostoru a také vykazuje velkou mnohotvárnost díky různým druhům přepravních prostředků a cest. Dopravu jako sektor v rámci národního hospodářství můžeme charakterizovat z několika hledisek, ekonomických (podíl na zaměstnanosti, na domácím produktu atd.) a neekonomických – výkonových. Tomu budou věnovány následující řádky.

2.1.

Výkonové ukazatele dopravy V celém textu práce se orientuji na problematiku veřejné dopravy osob, se zaměřením

na železniční a silniční dopravu, ostatním druhům dopravy nebude věnován příliš prostor, neboť by to již přesahovalo určení a rozsah práce. Nicméně několik ukazatelů i pro ostatní dopravu uvedu zejména pro možnost poskytnutí obrazu dopravy jako celku. První z tabulek přibližuje vybavenost dopravní infrastrukturou v České republice. Pro srovnání uvádím některé údaje ze sousedního Rakouska, které je populačně i rozlohou přibližně srovnatelné. Česká republika má obecně jednu z nejhustších sítí železnic, které byly budovány v období před druhou světovou válkou, nicméně modernizovaných železnic je z celkového počtu menšina. Česká republika rovněž díky velké podinvestovanosti v minulých dekádách ztrácí v parametrech silniční dopravy. Délka dálnic a reálná kvalita silnic jsou problémy, které lze považovat jednak za dluh minulosti a v současnosti asi největší problémy, před kterými tuzemský dopravní sektor stojí. Navíc ve srovnání s počtem osobních automobilů je evidentní problém, který Česko trápí, a to je hustota provozu, kdy v Rakousku je přibližně stejný počet osobních vozů, ale na téměř dvojnásobnou silniční a dálniční síť. Porovnáme-li například hustotu dálniční sítě mezi některými evropskými státy, platí pro ČR ukazatel 7,15 m dálnic na km2, zatímco například Holandsku to je 54,76 m/km2 či v Rakousku 20,01 m/km2.43 „Česká republika zdědila v devadesátých letech systém, který neodpovídal potřebám nově strukturované výroby a služeb, novým požadavkům na nákladní dopravu a místům jejího vzniku a v osobní dopravě nevyhovuje požadavkům života občanské společnosti.“44 Z hlediska vozového parku je 60,4 % registrovaných vozů starších 10-ti let a 71,1 % je poháněno benzinovým motorem. Převládají také auta s nízkým objemem motoru, do objemu 1,4 litru to je 47,4 %. Nejvíce registrovaných vozů je v Praze, naopak nejméně v Karlovarském kraji. V rámci počtu registrovaných autobusů je asi největším problémem 43 44

BUTTON, K.: Transport Economics, str. 26 EISLER, J.: Ekonomika dopravních služeb a podnikání v dopravě, str. 7

32

stáří vozového parku, neboť téměř 53 % z nich je starších 10-ti let, opět nejvíce jich je v Praze. Více a konkrétněji tabulka níže.

Tabulka č. 4: Dopravní infrastruktura v České republice ČR 2011 9 572 km (nejvíce ve Střed. kraji) Délka železničních tratí 55 742 km (nejvíce ve Střed. kraji) Délka silnic a dálnic 745,1 km (427 km) - z toho dálnice (rychlostní silnice) 6 254,1 km - silnice I. tříd Infrastruktura městs. drážní hromadné dopravy 805,9 km (trolejbusy, tramvaje, metro) 3 241 - počet kusů takovýchto vozidel 675,8 km Celková délka splavných vodních cest 91 (6) Počet letišť (z toho veřejných mezinárodních) 674 km Celková délka ropovodů 4 581 642 Počet registrovaných osobních automobilů 19 674 (celkový počet sedadel 598 831) Počet registrovaných autobusů 585 729 Počet registrovaných nákladních vozidel 4 539 (2009) Železniční osobní vozy 35 436 (2009), v 2000 bylo 60 681 ks Železniční nákladní vozy

Rakousko 6 256 km (2007) 106 900 km 1696km (500km) 9 994 km

358 km 663 km 4 360 tis. 9 599 3 009 (2007) 20 787 (2007)

Zdroj: Ročenka dopravy 2011, CIA, OECD, vlastní zpracování

2.1.1. Počet přepravených cestujících Důležitým parametrem dopravy, z hlediska veřejné služby, je pohled na její výkonnost z hlediska přepravených cestujících, tedy počtu uživatelů, kteří danou veřejnou službu v jednotlivých letech využívají. Pro srovnání jsem vybral roky 2007, tedy poslední rok před projevy globální hospodářské krize a rok 2011, poslední rok se zatím dostupnými daty. Nejvíce využívaným typem přepravy osob vzhledem k ujetým kilometrům jsou jednoznačně osobní automobily. V rámci veřejné dopravy je z hlediska nejvíce přepravených cestujících nejúspěšnější městská hromadná doprava, která významně další druhy veřejné dopravy přesahuje. Je to dáno jednak velkou frekvencí spojů v urbanizovaných oblastech, ale také rostoucí mírou významu integrovaných dopravních systémů, tedy zvyšování míry komfortu pro cestující. Na druhém místě je autobusová doprava se zhruba dvojnásobným objemem přepravených oproti železnici. Pokud se podíváme na údaje v osobokilometrech, tak rozdíl mezi vlaky a autobusy již není tak významný, což je dáno tím, že vlaky jsou využívány na delší trasy, kdežto autobusy slouží spíše k přepravě na kratší vzdálenosti. Mezi sledovanými obdobími počet přepravených ve vlacích a autobusech klesá, což je v souladu s celkovým 33

ekonomickým poklesem v hospodářství. Naopak využití (osobokilometry) v městské dopravě roste, což může korespondovat s rostoucí cenou paliv a s obecným snížením poptávky obyvatelstva a snahou šetřit. Ale i tak je podíl městské hromadné dopravy při využití osobokilometrů menší než v případě zohlednění pouze počtu cestujících, což je dáno krátkou vzdáleností přepravy tímto druhem dopravy. Z hlediska celkového počtu cestujících je relativně zanedbatelná letecká doprava se 7,5 mil přepravenými osobami v roce 2011, ale vzhledem k tomu, že se létá na velké vzdálenosti, ukazatel osobokilometrů pro leteckou dopravu představuje už 10 % celkového dopravního objemu. Pokud bychom od celkového počtu osobokilometrů odečetly automobilovou dopravu, tak v rámci veřejné dopravy představuje městská doprava podíl 35,6 %, železniční 15,6 % a autobusová má podíl 21,6 % přepravených osob.

Tabulka č. 5: Přepravení cestující ve veřejné dopravě v letech 2007 a 2011 Přeprava cestujících celkem (mil.) - železnice - autobusy - MHD - individuální automobilová45 letecká Přeprava cestujících celkem (osobokilometry46) - železnice - autobusy - MHD - individuální automobilová - letecká - vodní

2007 5 047,7

2011 4 709,5

184,2 375 2 258,4 2 220 7,0 112 799,4 6 898 (6,1 %) 9 518,8 (8,4 %) 14 352,5 (12,7 %) 71 540 (63,4 %) 10 477,3 (9,3 %) 12,8 (0,1 %)

167,9 364,6 2 138,5 2 030 7,5 108 352,6 6 714 (6,2 %) 9 266,7 (8,5 %) 15 281,5 (14,1 %) 65 490 (60,4 %) 11 585,5 (10,7 %) 14,8 (0,1 %)

Zdroj: Ročenka dopravy 2011, vlastní zpracování

2.1.2. Autobusová doprava Pokud se podíváme podrobněji na autobusovou dopravu (Tabulka č. 6), můžeme celková čísla ještě podrobněji analyzovat a rozčleňovat. Celkový objem autobusové dopravy v České republice celkově klesá. Ještě významnější pokles je u pravidelné dopravy ve 45

pro individuální automobilovou dopravu je od roku 2010 využívána jiná metodika Osobokilometr představuje měrnou jednotku v dopravě užívaný pro statistiku, který představuje přepravu jedné osoby v osobní dopravě na vzdálenost jednoho kilometru. 46

34

veřejném zájmu, kde byl mezi roky 2007 a 2010 zaznamenán pokles o 16 %. V další kapitole budou uvedeny náklady na zajištění autobusové dopravy. Dalo by se čekat, že v rámci úspor poklesly rovněž, skutečnost je ovšem opačná. Naopak objem nepravidelné dopravy narostl o třetinu, zvětšuje se tak její podíl na celkovém počtu osobokilometrů v autobusové dopravě, právě na úkor veřejné linkové dopravy. Abychom zjistili rozsah autobusové dopravy, jako veřejné služby, v prostoru, poslouží nám ukazatele o počtu dostupných obcí autobusovými linkami. Počty spojů se v jednotlivých dnech odlišují, uvažujme tedy jen dva extrémní póly, obecně pracovní den a na druhé straně neděle a svátky. Z celkového počtu obcí (6 251) je autobusovými linkami nenapojeno na okolí v pracovních dnech pouze 52 obcí, naopak 89,6 % všech obcí v České republice je v pracovní dny dosaženo více než 10 autobusovými spoji denně. V nejvíce oslabené dny, tedy neděle a svátky, je bez autobusového spojení už 27, 6 % obcí, je ale také potřeba brát v úvahu, že počet vypravených autobusů je v tyto dny oproti všedním dnům nižší o více jak 70 %. Nicméně to neznamená, že by byly zcela bez veřejné dopravy, vstupuje do toho ještě železniční doprava. V datech můžeme vidět také jakýsi paradox, neboť počet vypravených spojů stoupá, zatímco počet přepravených osob klesá. Spolu s rostoucím výdaji na zajištění tohoto druhu dopravy je patrná rostoucí „neefektivnost“ této služby i v podmínkách, kdy nám dostupnost služby pro cestující v plošném vyjádření stoupá. Je zde tedy prostor pro důslednou analýzu efektivnosti vynakládaných prostředků jednotlivých objednavatelů autobusové dopravy, tedy krajů.

Tabulka č. 6: Přepravní výkony v autobusové dopravě Autobusová doprava Přeprava cestujících celkem (mil.) - nepravidelná - vnitrostátní linková ve veřejném zájmu - ostatní (mezinárodní, soukromá) Přeprava cestujících celkem (mil. osobkm.) - nepravidelná - vnitrostátní linková ve veřejném zájmu - ostatní (mezinárodní, soukromá) Počet vypravených autobusových spojů v prac. den Počet vypravených spojů v neděli a svátky Počet obcí s nulovou autob.. obsl. v prac. den Počet obcí s nulovou autob. obsl. v neděli Počet obcí s více než 10 spoji v prac. den

2007 375 019 24 980 305 052 44 988 9 518,8 2 144,6 (22,5 %) 4 459,5 (46,9 %) 2 914,6 (30,6 %) 304 866 77 430 98 1719 5 498

2011 364 615,6 35 462,2 289 217,9 39 935,4 9 266,7 2 873,2 (31 %) 3 768,2 (40,7 %) 2 620 (28,3 %) 329 254 89 130 52 (celk. 6 251 obcí) 1723 5 599 (89,6 %)

Zdroj: Ročenka dopravy 2011, str. 63, vlastní zpracování

35

2.1.3. Železniční doprava Železniční doprava je, co do celkového objemu přepravy nižší než autobusová. Tato oblast dopravy je nejméně liberalizovaná, což se odráží na jejích vnějších projevech – přívětivost pro cestující, čistota, modernost vozového parku apod. V rámci přepravených kapacit na železnici tvoří významný podíl přeprava osob v rámci integrovaných dopravních systémů. Tento podíl je méně významný v osobokilometrech, což je ovšem důsledek kratších vzdáleností takto ujetých. Vzhledem k tomu, že drážní doprava je obecně dražší než silniční, a vybavenost infrastrukturou logicky nižší, tak i celkový počet vypravovaných spojů je nižší. U železniční dopravy bývají spoje také delší než u autobusové, což dokládá větší počet přepravených osob měřeno osobokilometry. I přes velice hustou síť železnic je železniční doprava pro téměř tři čtvrtiny (73,2 %) obcí nedostupná, resp. tolik obcí není přímo na železnici napojeno. Na druhou stranu, pokud už železnice do obce vede, jede zde v 92 % případů více než 10 spojů za den. Železniční doprava vykazuje daleko nižší fluktuaci ve vypravovaných spojích v rámci jednotlivých dní v týdnu. O nedělích a svátcích jezdí 73,3 % spojů, které jsou k dispozici ve všední dni. V průběhu času se počet cestujících, celkový i přepočtený snižuje, i navzdory růstu cestujících po železnici v rámci IDS, zde pozorujeme nárůst o více než 20 % za 5 let. Ukazuje se tak, že uživatelé železnic se z odlehlejších oblastí přesouvají do aglomeračních oblastí velkých měst, tedy lidé dojíždějící pravidelně za prací. Tento fakt potvrzuje také pohled na počet vypravovaných spojů o nedělích, který je klesající, zatímco počet spojů v pracovní dny mírně narostl. Jen na okraj je nutné poznamenat, že v České republice je relativně silná železniční nákladní doprava, která rozsahem svého vozového parku může konkurovat větším státům, problémem této dopravy je ovšem ekonomická kondice zajišťující společnosti ČD Cargo. Podrobněji k železniční dopravě tabulka č. 7 níže.

Tabulka č. 7: Přepravní výkony osobní železniční dopravy Železniční doprava Počet přepravených osob (tis.) - z toho v rámci IDS Počet přepravených osob (mil. osobkm) - z toho v rámci IDS počet vypravených vlakových spojů v pracovní den počet vypravených spojů v neděli a svátky

2007 184 233,9 43 375 6 898 615,3 64 539 51 054

2011 167 932,4 52 393,3 6 714 849,5 65 398 47 991 36

počet obcí s nulovou želez. obsl. v prac. den (celk. 6 251 obcí v 2011) 4 537 4 539 počet obcí s nulovou železniční obslužností v neděli a svátky 1 678 počet obcí s více než 10 spoji v pracovní den

4 573 4 578 1 632

Zdroj:Ročenka dopravy 2011, str. 63, vlastní zpracování

2.1.4. Městská hromadná doprava V rámci České republiky zahrnuje městská hromadná doprava jeden provoz metra, v sedmi městech je provozována tramvajová doprava, ve 13 pak trolejbusy. V mnoha dalších městech je systém dopravy zajišťován autobusovými linkami, mnohde splývá s linkami příměstskými. V některých městech je v systému MHD zahrnuta lanová či vodní doprava, které mají spíše turistický význam. Městská doprava také zahrnuje různé účelové linky pro obchodní řetězce apod. V současné době dochází k významné integraci regionální a městské dopravy do IDS, ty fungují v 10 ze 14 krajů České republiky, mnohde se dostávají ke slovu i moderní formy odbavení cestujících pomocí elektronických karet a komfort cestujících se významně zlepšuje i z hlediska vozového parku. Ve velkých městech je městská doprava zajišťována dopravními podniky, které jsou obvykle vlastněny městy. Jak již bylo řečeno výše, městská doprava zajišťuje ze všech forem veřejné dopravy největší objem přepravených cestujících. Podíly jednotlivých druhů dopravy jsou v průběhu posledních 5 let téměř shodné, což je dáno zejména investiční náročností rozšiřování drážní městské dopravy. Přepravu jednotlivými druhy dopravy ukazuje následující tabulka.

Tabulka č. 8: Přeprava městskou hromadnou dopravou Přeprava v městské hromadné dopravě Přeprava cestujících celkem (mil. osob) - trolejbus - tramvaj - metro - autobus Přeprava cestujících celkem (mil osobkm) - trolejbus - tramvaj - metro - autobus

2007 2 258,4 195,6 690,1 537,3 835,4 14 352,5 1 056,9 4 448,9 3 301,5 5 541,5

2011 2 138,5 186,5 641,1 530,5 780,3 15 281,5 1 018,4 4 460,8 4 254,6 5 547,7 Zdroj: Ročenka dopravy 2011, str. 64

37

2.1.5. Doprava a životní prostředí Předposlední podkapitolu této části věnuji stručně vztahu dopravy k životnímu prostředí, na což bývá v poslední době kladen důraz. Doprava je jedním z hlavních znečišťovatelů životního prostředí, proto zastánci veřejné dopravy argumentují pro restrikce automobilové dopravy. Různá ekologická hnutí se mylně domnívají, že blokacemi staveb dopravní infrastruktury omezí škodlivost dopravy na životním prostředí. Jaký je skutečný dopad a jaký je podíl veřejné dopravy na znečištění? Energetická náročnost dopravního provozu se samozřejmě projevuje v nákladech dopravních společností, pro které jsou energetické náklady jedním z nejvyšších. Téměř dvoutřetinový podíl na spotřebě energie v dopravě představuje nafta, elektrická energie z celkového podílu zaujímá pouze 11 %, což je odrazem nižšího zastoupení elektrifikovaných železničních tratí a tramvajové a trolejbusové dopravy jen ve velkých městech. Jednotlivé podíly ukazuje následující graf.

Obrázek č. 3: Spotřeba energii v sektoru dopravy v roce 2011 2%

4% 20%

11%

63%

diesel elektrická energie letecký petrolej zemní plyn ostatní

Celková spotřeba energii v dopravě byla v roce 2011 61 339,5 topných Zdroj: Ročenka dopravy 2011, vlastní zpracování

V souvislosti se znečištěným je nejčastějším parametrem hodnota emisí CO2, což představuje největší vliv na znečištění, na druhém místě je oxid uhelnatý CO, ale jeho množství je ve srovnání s CO2 daleko menší. Následující graf zobrazuje podíly jednotlivých druhů dopravy na znečištění ovzduší CO2 v rámci sektoru dopravy, celkem se v dopravě vyprodukuje ročně zhruba 1707 kg CO2 na jednoho obyvatele. Logicky největším znečišťovatelem je automobilová doprava, což je dáno její největší rozšířeností. Dalším negativním důsledkem dopravy pro životní prostředí je možnost překračování hlukových limitů na dopravně vytížených místech, to bývá řešeno omezením rychlosti průjezdu, omezením vjezdu dopravy apod. Samostatnou kapitolou je potom dopravní nehodovost, kdy 38

dochází k poraněním a ztrátám na lidských životech a současně k velkým nákladům, které důsledky dopravních nehod vyvolávají, ale tomuto tématu zde prostor věnován nebude.

Obrázek č. 4: Podíl druhů dopravy na znečištění emisemi CO2 v kg/obyvatele indiv. autom.doprava

5% 29% 53% 11%

veřejná autobusová doprava a MHD železniční doprava (motorová trakce) silniční nákladní doprava ostatní (letecká, vodní)

2%

Celková hodnota emisí CO2 je 1707 kg/obyv. v roce 2011. Zdroj: Ročenka dopravy 2011, vlastní zpracování

2.1.6. Instituce V rámci sektoru dopravy působí celá řada institucí s různými kompetencemi. Nejdůležitějším orgánem v oboru je Ministerstvo dopravy ČR, které zřizuje celou řadu organizací, které vykonávají jednotlivé specifické úkoly a agendy – viz tabulka č. 9. Na nižších úrovních státní správy hrají klíčovou roli krajské úřady se svými odbory dopravy. Jednotlivé krajské úřady rovněž zřizují podřízené organizace pro různé agendy, např. Správy a údržby komunikací či organizátory dopravy (ROPID, JIKORD). Na úrovni měst a obcí je doprava institucionálně zajištěna dopravními podniky měst a městskými úřady s odbory dopravy.

Tabulka č. 9: Organizace spadající do gesce Ministerstva dopravy (2011) Obchodní společnosti

České dráhy, a.s.

Státní organizace Státní podniky

Správa železniční dopravní cesty, s.o. Řízení letového provozu ČR, s.p. Správa Letiště Praha, s.p. Centrum pro informace a mechanické testování obalů - CIMTO,s.p. Ředitelství silnic a dálnic

Příspěvkové organizace

39

Organizační složky státu

Státní fondy Nadace Veřejná výzkumná instituce

Centrum služeb pro silniční dopravu Drážní úřad Drážní inspekce Ředitelství vodních cest ČR Státní plavební správa Úřad pro civilní letectví Ústav pro odborné technické zajištění příčin leteckých nehod Státní fond dopravní infrastruktury Nadace BESIP Centrum dopravního výzkumu, v.v.i. Zdroj: MD ČR

Dopravní sektor je předmětem různých koncepcí a strategií, které ovšem často doznávají častých změn v souvislosti se změnami politické reprezentace. Ústředním dokumentem v současné době je strategie Dopravní politika České republiky 2005 – 2013,47 která definuje základní prioritní oblasti rozvoje pro jednotlivé druhy dopravy, věnuje se také financování dopravy a rozvoji dopravy v regionech. Vedle této komplexní, a tudíž obecné koncepce, existují strategické materiály pro jednotlivé oblasti dopravy. Dále existují různé dílčí akční plány, koncepce dopravy územních celků a mnoho dalších koncepčních dokumentů. Hlavními atributy všech koncepcí by měl být důraz na bezpečnost dopravy, účelné vynakládání veřejných prostředků, využitelnost dopravními kapacitami s napojením na dopravní sítě sousedních států, adekvátní technické řešení a na vyvážený vztah k ochraně životního prostředí. V dopravě je Česká republika v mnoha oblastech vázána také legislativní úpravou Evropské unie, jejíž opatření musí implementovat do české legislativy. Úlohu státu v dopravě lze tedy shrnout následně:48  tvorba národních právních předpisů, implementace předpisů EU  nastavení finančních vztahů mezi státem a dopravnímu subjekty  stanovení a vymezení služeb ve veřejném zájmu  výstavba a udržování dopravní infrastruktury  sociální politika (např. dotace na žákovské jízdné)

47

Dopravní politika České republika 2005 – 2013, dostupné z: http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/652F57DA5359-4AC6-AC42-95388FED4032/0/MDCR_DPCR20052013_UZweb.pdf, 5.1.2012 48 PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, str. 510

40

2.2.

Ekonomické ukazatele dopravy Po představení základních výkonových ukazatelů dopravního sektoru v České

republice je nutné představit druhou stránku věci, tedy ekonomiku. Budu se věnovat několika základním ukazatelům z provozních i investičních parametrů veřejné dopravy. Doprava představuje významné výdaje pro sektor vládních institucí, ale rovněž i pro výdaje domácností. Doprava sama o sobě nabývá povahy soukromého statku, ale na druhé straně infrastruktura, na níž je vykonávána, je obvykle charakteru veřejného statku. Výdaje na dopravu tvoří souhrnně pro české domácnosti 9,75 % všech výdajů, přičemž největší podíl je spojen s provozem vlastních dopravních prostředků. Výdaje na veřejnou osobní dopravu v rámci celkových výdajů českých domácností znamenají pouze 1,36 % všech výdajů a v rámci výdajů na dopravu 13,6 %.49 Zajímavá je komparace těchto dat v čase do minulosti. Například v roce 2000 činil průměrný výdej na dopravu 7 695 Kč, ale z tohoto byl podíl veřejné dopravy 17,5 %, ale ve srovnání s rokem 2011 je to pouze o 23 % méně. Nejvíce narostly výdaje obyvatel za provoz osobních dopravních prostředků, kde je nárůst o 80 %. Pro pořádek uvádím, že součet ročních měr inflace za dané období byl 31,2 %. V absolutních číslech zobrazuje jednotlivé kategorie následující tabulka.

Tabulka č. 10: Průměrné peněžní výdaje obyvatele na dopravu v letech 2000 a 2011

Doprava celkem nákup osobních dopravních prostředků provoz osobních dopravních prostředků veřejná doprava - MHD - autobus - vlak - ostatní (taxi, letecká, vodní, nákladní….)

2000 7 695 1 968 4 342 1 352 535 533 227 90

2011 12 889 3 303 7 827 1 759 689 578 335 158

Zdroj: Ročenka dopravy 2000, 2011, ČSÚ, vlastní zpracování

Z hlediska vládních nákupů, které zahrnují jak centrální, tak územní vládní instituce, tvoří výdaje na dopravu 9,21 % všech vládních výdajů tedy přibližně stejný podíl, jako vydávají na dopravu domácností. Největší podíl z těchto výdajů jde na tvorbu hrubého 49

Statistika rodinných účtů, ČSÚ, dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/t/44002F88BF/$File/30021212.pdf, 5.1.2012

41

kapitálu, tedy na investice do dopravní infrastruktury. Zhruba čtvrtina vládních dopravních výdajů je alokována na dotace, tedy na úhradu ztrát z veřejné dopravy.50 Podrobněji obrázek č. 5 níže.

Obrázek č. 5: Výdaje vládních institucí na dopravu v roce 2011 Celkové vládní výdaje na dopravu v roce 2011 byly 152 270 mil Kč. 65683; 43% náhrady zaměstnancům dotace

35130; 23% 40607; 26%

tvorba hrubého kapitálu mezispotřeba kapitálové transfery

8615; 6%

1927; 1% 2235; 1%

ostatní

Zdroj: ČSÚ, vlastní zpracování

Zajímavým je rovněž údaj podílu dopravy na HDP, v roce 2011 vycházel na 10,3 %, pokud se podíváme na vývoj v čase, tak například v roce 2000 tvořila doprava 8,9 % HDP a v roce 2007, v době vrcholného hospodářského růstu činil její podíl na HDP 10,7 %.51 Skutečným přírůstkem hospodářské výkonnosti je tvorba hrubé přidané hodnoty. Její výše dosáhla vrcholu v roce 2007, od té doby zaznamenává pokles, když v roce 2010 byla přibližně na úrovni roku 2006. Jak se na tomto parametru podílejí jednotlivé druhy dopravy, ukazuje následující graf pro rok 2010, kdy v absolutním vyjádření dosáhla tvorba hrubé přidané hodnoty v České republice 123 761 mil. Kč. Podíly jednotlivých druhů dopravy se nijak významně v čase nemění. Pokud se podíváme na podíl veřejné dopravy na hrubém domácím produktu celé Evropské unie, tvoří tato oblast 1 – 1,2 % unijního HDP.52 Veřejná doprava podporuje rozvoj ekonomiky jako celku v různých oblastech, jednou z nich je například

50

Výdaje vlády podle funkcí, ČSÚ, dostupné z: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/vydaje_vlady_podle_funkci_cofog_tab, 5.1.2013 51 Ročenka dopravy 2011, 2007 52 UITP, Public transport empowers the economy, dostupné z: http://www.uitp.org/advocacy/pdf/empowers_the_economy.pdf, 6.1.2012

42

koncentrace dalších služeb do míst dopravních uzlů či významných zastávek. Do přepravních bodů se také koncentrují kancelářské komplexy, obchodní centra apod. „Veřejná doprava podporuje ekonomický růst skrze koncentraci ekonomických aktivit a shlukování kanceláří obchodů, zábavy a dalšího využití plochy okolo zastávek veřejné dopravy.“53 Pokud existuje kvalitní veřejná doprava, zvyšuje to hodnotu nemovitostí a pozemků v dobře dostupných lokalitách. Investice do veřejné dopravy – rozšiřování a modernizace vytvářejí poprávku i v dalších oblastech ekonomiky např. ve stavebnictví či strojírenství, projevuje se tak multiplikační efekt. Mimo těchto přínosů znamená také kvalitní veřejná doprava úsporu nákladů a času pro cestující.

Obrázek č. 6: Tvorba hrubé přidané hodnoty v sektoru dopravy v ČR v roce 2010 72,96%

železniční silniční letecká vodní

19,75%

7,07%

0,23%

Celková tvorba hrubé přidané hodnoty v roce 2010 byla 123 761 mil. Kč.

Zdroj: Ročenka dopravy 2011, vlastní zpracování

Z hlediska důležitosti sektoru dopravy pro národní hospodářství je podíl na zaměstnanosti obyvatelstva. V České republice v roce 2010 tvořil počet zaměstnaných v dopravě 6,5% na celkové zaměstnanosti. Vývoj počtu pracovníků mezi roky 2005 a 2010, spolu s vývojem průměrné mzdy v sektoru dopravy, ukazuje následující graf. Je na něm vidět i odchylka mzdy od celostátní průměrné mzdy. Jak je patrné, průměrná mzda v dopravě kopíruje průměrnou mzdu v ekonomice, není zde žádný kardinální rozdíl v hodnotě ani v trendu, korelační koeficient pro tento vývoj je 0,994, což značí velmi těsnou závislost. Vývoj zaměstnanosti nám dokládá trend, který byl patrný rovněž v celé ekonomice. Nejvíce

53

WEISBROD, G: Economic impact of public transportation investment, dostupné z: http://www.apta.com/resources/reportsandpublications/Documents/economic_impact_of_public_transportation_i nvestment.pdf, str. 23

43

zaměstnanců bylo v roce 2007, od té doby nastal sestupný trend v důsledku celoekonomické krize. Pokles v ostatních odvětvích ekonomiky se tedy negativně přelil i do dopravy. Obrázek č. 7: Vývoj zaměstnanosti a průměrné mzdy v sektoru dopravy 2005 - 2007 280

24 000

275

23 000

270

22 000

265

21 000

260

20 000

255 250

19 000

245

18 000

240

17 000 2005

2006

2007

2008

průměrný počet zaměstnanců (tis.)

2009

2010

průměrná mzda v sektoru dopravy

průměrná mzda v ekonomice Zdroj: ČSÚ, vlastní zpracování

Obecně lze považovat společnosti působící v oboru veřejné dopravy jako jedny z největších zaměstnavatelů, například tyto společnosti jsou největším zaměstnavatelem v Amsterodamu, Barceloně

či

Bruselu.

V dalších

evropských

metropolích

patří

k pěti

největším

zaměstnavatelům, např. v Paříži. Z celoevropského hlediska počet zaměstnanců ve firmách zabývajících se veřejnou dopravou roste, největší podíl zaměstnanců tvoří z 55 % řidiči. Celosvětově je ve veřejné osobní dopravě zaměstnáno 13 milionů lidí, což je zhruba stejně jako v letectví, kde to je 12 mil. osob.54 Se zaměstnaností souvisí i další údaj, který nám představuje atraktivitu odvětví pro ekonomické subjekty. Podíl jednotek v oboru dopravy na celkovém počtu registrovaných ekonomických subjektů v České republice v roce 2011 byl 2,7 %. V průběhu času je počet subjektů v dopravě rostoucí, což mají na svědomí zejména nově vzniklé obchodní společnosti, růst nižší rychlosti vykazuje počet soukromých podnikatelů. Lze tedy říci, že doprava zůstává atraktivním oborem pro podnikání.

54

UITP, Observatory of employment in public transport 2011, dostupné z: http://www.uitp.org/publictransport/business_human/pdf/observatoire_emploi.pdf, 6.1.2013

44

Tabulka č. 11: Počet jednotek v registru ekonomických subjektů v letech 2007 a 2011

celkem ekonomika celkem doprava - státní podniky - soukromí podnikatelé - obchodní společnosti - družstva

2007 2 481 863 70 306 15 63 249 6 401 55

2011 2 703 444 74 354 7 64 383 8 605 51 Zdroj: Ročenka dopravy 2011

2.2.1. Investice Investice do sektoru dopravy mají zároveň několik přidaných hodnot, samotným investováním do infrastruktury vzniká nová, či se rozšiřuje stávající infrastrukturní vybavení lokality. Vedle těchto přímých efektů se tyto investice projeví v dalších odvětvích, které jsou na výstavbu infrastruktury napojeny, také se zvyšují spotřební možnosti zaměstnanců v těchto odvětví. Třetí efekt z investic do dopravy je následný efekt z jejího užívání – obchod, přírůstek dalších podnikatelských investic apod. Dopravní investice tedy mají reálný multiplikativní efekt.55 Investice do dopravní infrastruktury se obecně považuje za prioritní oblast v rámci financování veřejných statků. Česká republika v tomto ohledu trpí velkým vnitřním dluhem, což bylo vidět výše například na srovnání s Rakouskem. V současné době se na investicích podílí zejména Státní fond dopravní infrastruktury, který je přímo za tímto účelem zřízen, poskytuje prostředky na financování modernizace a výstavby železnic a rozvoj silniční a dálniční sítě. Další prostředky jdou z ministerstva dopravy, například dotace na obnovu vozových parků. Významný přispěvatelem na budování dopravní infrastruktury je v současné době Evropská unie, se svým programem TEN-T či Operačním programem doprava. Na nižších stupních státní správy se na dopravní infrastruktuře podílejí krajské samosprávy, které jsou vlastníky silnic II. a III. tříd. Na municipální úrovni pak obce a města, jež investují do infrastruktury místního významu, z níž celá řada může sloužit účelům vyššího významu (např. obchvaty měst, cyklostezky). Z hlediska veřejné dopravy jsou podstatné investice do vozových parků. Na regionálních autobusových linkách je to záležitostí soukromých dopravců, kteří veřejnou službu pro státní správu zajišťují. V městské hromadné dopravě je to záležitost jednotlivých dopravních podniků, případně zřizujících měst. Pro 55

WEISBROD, G: Economic impact of public transportation investment, dostupné z: http://www.apta.com/resources/reportsandpublications/Documents/economic_impact_of_public_transportation_i nvestment.pdf, str. 26

45

modernizaci vozových parků existují dotační tituly, např. Ministerstva dopravy (Program podpory obnovy vozidel městské hromadné dopravy a veřejné linkové dopravy), dále se využívají Regionální operační programy a Operační program doprava v rámci kofinancování z Evropské unie. Následující graf zobrazuje investiční výdaje z českých veřejných rozpočtů do dopravní infrastruktury za roky 2000 až 2011 podle jednotlivých druhů dopravy.

2001

2009

61 490,3

61 790,9

2008

44 453,5

35 771,5

2000

76 325,3

30 000

26 467,5

40 000

25 982,5

50 000

32 936,2

60 000

58 695,2

70 000

51 715,4

80 000

64 077,7

90 000

82 996,1

Obrázek č. 8: Výdaje do dopravní infrastruktury v ČR (2000 - 2011) v mil Kč (běžné ceny)

20 000 10 000 0 2002

Silniční doprava

2003

2004

2005

Želzezniční doprava

2006

2007

Ostatní doprava

2010

2011

Celkem

Zdroj: Ročenka dopravy 2005, 2008,2011, vlastní zpracování

Jak je vidět, ekonomická recese a omezování veřejných výdajů, způsobily významné propady v množství prostředků, které do dopravní infrastruktury plynou. V roce 2011 byly tyto veřejné výdaje pouze na úrovni 53 % výdajů v roce 2008, kdy dosahovaly maximální úrovně. Co se týče proporce mezi jednotlivými druhy dopravy, tak nejvýznamnější postavení má dlouhodobě silniční doprava, která v roce 2011 pojímala 71,5 % všech investičních výdajů, železniční doprava 24,7 % investic a zbytek připadá na ostatní druhy dopravy. Pokud tento ukazatel vztáhneme k domácímu produktu, tvoří investice do dopravní infrastruktury v roce 2011 1,16 % HDP, což odpovídá přibližně roku 2000, zatímco v již zmiňovaném roce 2008 to bylo 2,16 % domácího produktu. Dalším typem investic do dopravní infrastruktury jsou výdaje na obnovu a údržbu dopravních cest. U tohoto údaje není pokles v objemu alokovaných prostředků nijak zásadně dramaticky. Naopak se od roku 2000 v podstatě zdvojnásobily prostředky pro silniční dopravu. Konkrétní čísla udává tabulka č. 12. 46

Tabulka č. 12: Investice do oprav a údržby dopravní infrastruktury (mil Kč, běžné ceny) Druh dopravy

2000

2007

2011

železniční doprava

9 134,7

7 016,8

8 963

silniční doprava

7 209

16 369,5

14 009,4

ostatní

651,1

484

258,7

celkem

16 999,8

23 870,3

23 241,1

Zdroj: Ročenka dopravy 2005, 2011

47

3.

Legislativní úprava veřejné osobní dopravy Základní vymezení finančních toků, kompetenční zajištění či charakter smluvního

zajištění vychází z platných právních norem, které tvoří základní pilíř celého systému, proto v této části uvedu nejdůležitější legislativní akty ve vztahu k veřejné přepravě osob a veřejné dopravě. V České republice se problematika veřejné dopravy objevuje v celé řadě legislativních norem různé právní síly od zákonů přes obecní vyhlášky.

3.1.

Legislativa Evropské unie Základní legislativní rámec veřejné dopravy vytváří Evropská unie, která se věnuje

regulačním opatření jednotlivým druhům veřejné dopravy i veřejným službám. V oblasti železniční dopravy se Evropská unie věnuje zejména harmonizačním úpravám v oblasti bezpečnosti na železnici, Směrnice č. 2004/49/ES o bezpečnosti železnic společenství, kde jsou stanoveny různé měřící ukazatele.56 Evropská unie v základních rysech vymezuje také udělování licencí podnikům v železniční dopravě (Směrnice č. 95/18/ES o vydávání licencím železničním podnikům) nebo v poslední době o vytváření jednotného železničního prostoru (Směrnice č. 2012/34/EU). Zvláštní právní úprava je také věnována právům povinnostem cestujících v železniční dopravě, čemuž se věnuje nařízení ES č. 1371/2007. Úprava se věnuje základním parametrům v oblasti cestovních dokladů, cestovních podmínek i jejich porušení. Elementární úpravu pro závazky veřejné služby v minulosti představovalo Nařízení Rady EHS č. 1191/1969 o postupu členských států ohledne závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách. 57 Základním pilířem v tomto nařízení bylo definování závazku provozu, který umožňuje sjednat dopravní parametry služby, přepravní a časové vedení. Dále vymezuje tarifní závazek pro uplatnění regulované ceny a přepravní závazek pro sjednávání zvláštních závazků. Tato legislativní úprava byla zrušena a nahrazena moderní úpravou nařízením ES č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici,58 toto nařízení vymezuje povinný obsah smlouvy o veřejných službách, jejich uzavírání a zveřejňování. Pro Českou republiku je navíc směrodatná úprava zákonem č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících, 56

Směrnice č. 2004/49/ES o bezpečnosti železnic Společenství, dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:07:08:32004L0049:CS:PDF, 4.2.2013 57 Nařízení Rady EHS č. 1191/69, dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:07:01:31969R1191:CS:PDF, 4.2.2013 58 Nařízení ES č. 1370/2007, dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:CS:PDF, 4.2.2013

48

který jde v některých aspektech nad požadavky nařízení (viz níže). Toto nařízení znamená v zajišťování veřejné dopravy významné změny, které se naplno projeví od roku 2019, v současnosti se tedy pohybujeme v 10-ti letém přechodném období. Cílem Nařízení je vymezení právního rámce pro zásahy veřejných orgánů do veřejné přepravy cestujících. Samotné Nařízení nemá malé cíle, jeho ambicí je být lepším než tržní mechanismy: „… poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné čestnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy.“ 59 Projevuje se zde tedy spasitelsko-regulační role Evropské unie. Dalším důležitým aspektem nařízení je možnost úpravy poskytování kompenzace dopravcům za veřejnou službu, tak aby se nejednalo o státní podporu. Tato kompenzace se vypočte na základě přesně definovaného vzorce v příloze nařízení č. 1370/2007. „Náklady vzniklé v souvislosti se závazkem veřejné služby nebo souborem závazků veřejné služby uloženým příslušným orgánem nebo orgány, obsažený ve smlouvě o veřejných službách nebo v obecném pravidle, minus jakékoli kladné finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti s daným závazkem veřejné služby, minus zisky z tarifu nebo jakýkoli jiný příjem vzniklý při plnění daného závazku veřejné služby, plus přiměřený zisk se rovná čistý finanční dopad.“60 Dále je v nařízení zanesen postup pro uzavírání smluv s dopravci o veřejných službách. V nařízení se nerozlišuje mezi dopravci veřejnými a soukromými, touto úpravou jsou postaveny na stejnou úroveň. Smlouva o veřejné službě by měla být na dobu určitou, aby docházelo k co nejmenšímu narušení hospodářské soutěže, nicméně nařízení ponechává prostor pro uzavření kontraktu o přepravě cestujících ve vlastní vnitřní režii příslušného orgánu veřejné moci. Norma se vztahuje na drážní dopravu (vlaky, tramvaje, trolejbusy, metro, lanové dráhy) i dopravu silniční, přičemž se nesmí jednat o služby historické a sloužící turismu, Nařízení se rovněž nevztahuje na regulaci dopravy vnitrozemské vodní cesty. I přesto jsou konkrétnější úpravy i například možnost udělování výlučných práv v určitém segmentu trhu ponechány v rukou národních legislativních úprav. Evropská unie se pouští i do regulace podob dopravních prostředků určených pro veřejnou dopravu osob, například u autobusů (směrnice č. 2001/85/EC o zvláštních ustanoveních pro používaná k přepravě osob, která mají více než osm sedadel kromě sedadla řidiče61), kde se zmiňují požadované technické parametry, počet dveří podle kapacit prostředku, ale i takové věci jako je sklon uličky v autobuse či velikost samolepky označující 59

Nařízení ES č. 1370/2007, článek 1 Nařízení ES č. 1370/2007, příloha 61 Směrnice č. 2001/85/EC, dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:13:29:32001L0085:CS:PDF, 4.2.2013 60

49

počet míst ve vozidle.62 Takováto legislativa je parametrem, který na trhu výroby vozidel vytváří dodatečné náklady, nejen na administrativní stránku, sledování a vyhodnocování norem, ale i na technické řešení produktů. Dalším významným legislativním aktem pro dopravce působící v autobusové městské hromadné dopravě je ustanovení o maximálním průměrném stáří autobusů. To musí být od roku 2018 9 let63, což pro mnoho podniků znamená velké investiční výdaje, tedy významný zásah do rozpočtů, v případě dopravních podniků, které jsou vlastněny městy, tak i do veřejných rozpočtů.

3.2.

Legislativa České republiky

3.2.1. Zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících64 Druhým stupněm právní síly platné legislativy představují zákony České republiky. Nejvýznamnějším předpisem v oblasti veřejné dopravy je již zmíněný zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících. Tento zákon vychází z nařízení č. 1370/2007, nicméně v řadě ohledů jde nad rámec této evropské úpravy. Základním předmětem zákona je stanovení postupu státu, krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti. Zákon také sjednocuje předchozí právní úpravy v přepravě cestujících, které vycházely ze zákona č.266/1994 Sb. o drahách pro drážní dopravu a ze zákona č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě pro linkovou autobusovou dopravu. Zákon přichází s vymezením termínu dopravní obslužnost, kterou chápe jako: „zabezpečení dopravy pro všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení poskytující základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu.“65 Konkretizaci podmínek na dopravní dostupnost spádové oblasti škol z trvalého bydliště žáka je specifikována v zákoně č. 561/2004 Sb., tzv. školský zákon. Dopravní obslužnost by tedy neměla vytvořit bariéru v rozvoji nějaké části územního obvodu, kvůli její nedostupnosti. Zajištění dopravní obslužnosti uvedených institucí je tedy platné, ostatní instituce být zajištěny mohou na dobrovolné bázi. Zákon také stanovuje 62

Jen pro zajímavost uvádím, že velikost piktogramů na nálepce uvádějící počet míst k sezení ve voze musí být vysoké alespoň 15 mm a číslice velké minimálně 25 mm, přičemž umístění musí být umístěna blízko předních dveří. 63 Nařízení vlády č. 63/2011 o stanovení minimálních hodnot a ukazatelů standardů kvality a bezpečnosti a o způsobu jejich prokazování v souvislosti s poskytováním veřejných služeb v přepravě cestujících, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejna-doprava/Legislativa/default.htm, 4.2.2013 64 KOVALČÍKOVÁ, D.: ŠTANDERA, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář 65 Zákon č. 194/2010 Sb., §2, dostupný z: http://www.sagit.cz/pages/zpravodajtxtanot.asp?cd=166&typ=r&zdroj=../_anotace/sb10194a, 4.2.2013

50

rozdělení rolí v zajištění dopravní obslužnosti mezi jednotlivé územní články veřejné moci. „Kraje a obce ve své samostatné působnosti stanoví rozsah dopravní obslužnosti a zajišťují dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojením.“66 Vedle zajištění dopravní obslužnosti na svém území může obec po dohodě s krajem a jinou obcí zajistit dopravní obslužnost i mimo území své obce. Kraj může zajistit po dohodě s jiným krajem či státem zajistit dopravní obslužnost i mimo své území pokud je to nutné k zajištění obsluhy vlastního území. Podobná ustanovení najdeme i v zákoně č. 128/2000 Sb. o obcích, zákoně č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze a zákoně č. 129/2000 Sb. o krajích, kde je v rámci samostatné působnosti uvedena pravomoc stanovit rozsah dopravní obslužnosti územního celku. Takováto odpovědnost za zajištění dopravy neznamená pouze fyzickou odpovědnost za zajištění dopravy, ale také ekonomickou odpovědnost za její financování. „Stát prostřednictvím své organizační složky zajišťuje dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou vlaky celostátní dopravy, které mají nadregionální nebo mezinárodní charakter.“67 Stát zajišťuje tento typ dopravní obslužnosti prostřednictvím ministerstva dopravy, které po dohodě s ministerstvem financí stanoví maximální hodnotu kompenzace, toto se ovšem týká pouze železniční dopravy vyššího významu, ze zákona tedy není možné zajistit dopravní obslužnost celostátního významu linkovou autobusovou dopravou. Zákon nemluví o časovém období, na něž se váže uzavření smlouvy o veřejné službě, je tedy možné uzavřít víceletou smlouvu, nicméně tento akt je podmíněn maximální výší kompenzace pro dopravce plynoucí ze státního rozpočtu po celou dobu účinnosti smlouvy. Pouze přepravu cestujících a zajištění dopravní obslužnosti pro potřebu obrany státu nezajišťuje ministerstvo dopravy, ale ministerstvo obrany. Zákon se dále věnuje plánování dopravní obslužnosti území. To zajišťují společně ministerstvo dopravy a kraje, přičemž cílem je stanovení podmínek pro efektivní, hospodárné a účelné dopravní obslužnosti, nutná je spolupráce všech tří zainteresovaných územních složek v České republice. Plán je tvořen s výhledem na dobu minimálně 5 let, hlavním obsahem plánu je popis zajištěných služeb, harmonogram uzavírání smluv, zda přímým zadáním či nabídkovým řízením, a předpokládaný rozsah kompenzace, tedy kolik prostředků bude do zajištění dopravní obslužnosti alokováno. Zákonná úprava ovšem nepamatuje na nedodržení plánu, jeho změny ani závaznost. Dalším aspektem organizování veřejné dopravy je integrace veřejných dopravních služeb. Za tímto účelem mohou kraje a obce, samostatně 66 67

Zákon č. 194/2010 Sb., §3 Zákon č. 194/2010 Sb., §4

51

nebo dohromady založit právnickou osobu, organizátora, kvůli organizaci a zajištění veřejných služeb. Organizátor pak následně z pověření veřejného orgánu sjednává smlouvy o zajištění dopravní obslužnosti, přičemž sám nesmí být provozovatelem veřejné dopravy a vlastníkem může být pouze kraj nebo obec. Takovýmto organizátorem je například pro pražskou integrovanou dopravu společnost ROPID. Hlava III zákona se věnuje postupu při poskytování veřejných služeb. Poskytování těchto služeb mohou objednavatelé (stát, kraj, obec) zajišťovat sami nebo si na to najmout dopravce, který je provozovatelem dopravy dle platných právních norem. Dopravce musí mít přidělenou licenci, schválený jízdní řád, přidělenou kapacitu dopravní cesty a musí disponovat adekvátním zajištěním vozidly, personálem, technickým vybavením a v neposlední řadě musí splňovat standardy kvality a bezpečnosti dopravy dle platných předpisů. Tyto předpisy určují minimální požadovanou úroveň standardu, ale objednavatel může z vlastní vůle stanovit podmínky přísnější. Toto se vztahuje na informační zařízení, standardy přepravy pro osoby s omezenou schopností pohybu či technické parametry pro vozidla (např. nízkopodlažnost). O zajištění dopravy musí mezi dopravcem a objednavatelem vzniknout smlouva, která má charakter obchodní, nikoli veřejnoprávní. Smlouvu lze uzavřít buďto na základě nabídkového řízení nebo přímým zadáním. Nabídkové řízení musí dodržet zásady výběrových řízení (transparentnost, spravedlnost, rovné postavení, hospodárnost,…) a řídí se dle příslušných ustanovení zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách a příslušnými ustanoveními Evropské unie, přičemž vyhrává ekonomicky nejvýhodnější nabídka. Přímé zadání je právními normami umožněno ve 4 následujících případech. Prvním případem je smlouva s provozovatelem, nad nímž vykonává příslušný orgán veřejné moci kontrolu, toto se týká obcí a krajů, ne státu jako celku. Další výjimkou je smlouva s dopravcem na přepravu malých vzdáleností (do 300 000 km ročně) či nízkých částek (2 mil. euro). Třetím oprávněným důvodem je případ hrozby přerušení veřejných služeb, takovýto kontrakt ovšem nesmí překročit dvouleté trvání. V těchto mimořádných situacích není ovšem podrobněji specifikováno, na základě čeho k takové situaci došlo, může tam být například i nedohoda o výši kompenzace či přerušení služeb dopravcem.68 Poslední a zároveň nejvýznamnější výjimkou z nabídkového řízení je smlouva s železničním dopravcem pro vlakové spoje. Takovéto výjimky užívají v České republice České dráhy, jako téměř výhradní dopravce na rychlíkových tratích zajišťující veřejnou službu. Okruh výjimek povolených evropskou normou, nařízením č. 1370/2007, je tedy relativně široký. Zákon by mohl některé výjimky 68

KOVALČÍKOVÁ, D.: ŠTANDERA, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář, str. 51

52

zpřísnit, nicméně tomu tak v České republice není. Zákon dále řeší problematiku kompenzace, tomu bude věnován prostor v kapitole o financování veřejné dopravy v České republice a dohled nad uzavřenými smlouvami, popisuje aktéry a formy řízení. Podstatnou záležitostí jsou závěrečná přechodná ustanovení. Už na základě nařízení č. 1370/2007 je stanoveno 10-ti leté přechodné období pro smlouvy o přepravě cestujících, které nejsou uzavřeny podle tohoto zákona, který transponuje právní formulace evropské normy. Zde je rozhodujícím datem 3. prosinec 2009, kdy vstoupila v platnost evropská norma. Smlouvy mezi objednavatelem a dopravci uzavřené před tímto datem jsou časově omezené, a to nejčastěji na dobu 10-ti let, do přesného určení vstupují i další faktory, smlouvy uzavřené před 26. červencem 2000 mohou platit nejdéle 30 let. Pro smlouvy uzavřené po 3. prosinci 2009 platí dodržení nařízení č. 1370/2007 a zákona č. 194/2010, s tím, že pro formu uzavření smluv platí 10-ti leté přechodné období. Všechny smlouvy tedy budou muset být od roku 2019 narovnány a pro jejich uzavírání aplikován zpřísněný postup.

3.2.2. Ostatní legislativa v České republice Vedle hlavního zákona o přepravě cestujících vstupuje do problematiky veřejné dopravy celá řada dalších zákonů, vyhlášek a právních předpisů. Již byl zmíněn zákon č. 266/1994 Sb. o drahách,69 který vymezuje podmínky pro stavbu a provozování drážní dopravy, zřizuje Drážní úřad, upravuje kontrolu nad železnicemi apod. V zákoně je rozdělení celostátních a regionálních drah, rozdělení provozovatele drážní dopravy a provozovatele dráhy, čímž byly vytvořeny elementární podmínky pro konkurenci na železnici či případnou možnou privatizaci. Pro železniční dopravu je také důležitý zákon, kterým jsou řízeny České dráhy, a.s., jedná se o zákon č. 77/2002 Sb. o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, tímto zákonem došlo k oddělení provozování drah a drážní dopravy. Autobusovou dopravu nejvíce upravuje zákon č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě.70 Zákon vymezuje podmínky, které musejí dopravci splnit, věnuje se povinnostem dopravce ve vztahu k cestujícím i ve vztahu ke státu.

69

Zákon č. 266/1994 Sb. o drahách, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/Legislativa/legislativa/Legislativa_CR_drazni/Legislativa_CR_drazni, 8.2.2013 70 Zákon č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě, dostupné z: zákon č. 77/2002 Sb. o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, 8.2.2013

53

Důležitým zákonem i pro oblast veřejné dopravy je zákon č. 526/1990 Sb. o cenách, který se týká i regulace cen jízdného ve veřejné dopravě. Dále jsou pro veřejnou dopravu klíčové vyhláška MD č. 175/2000 Sb. o přepravním řádu pro veřejnou drážní a silniční dopravu, vyhláška 388/2000 Sb. o jízdních řádech veřejné linkové dopravy, vyhláška č. 366/1999 Sb. o prokazování finanční způsobilosti dopravcem, vyhláška č. 296/2010 Sb. o postupech při sestavování finančního modelu a určení maximální výše kompenzace, vyhláška č. 36/2001 Sb. o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy a mnohé další.71

71

Ministerstvo dopravy, http://www.mdcr.cz/cs/Legislativa/Legislativa/Legislativa.htm, 8.2.2013

54

4.

Financování veřejné dopravy v České republice Tato kapitola diplomové práce je ústřední a pojednává o samotném financování

veřejné dopravy v České republice, analyzuje toky financí v rámci jednotlivých stupňů veřejné správy, zabývá se kompenzací závazků veřejné služby, ale prostor je také věnován financím ze strany uživatelů této veřejné služby. Do systému veřejné dopravy a jejího financování vstupují čtyři subjekty. Prvním z nich jsou objednavatelé veřejné přepravy (stát, kraj, obce), druhým jsou vykonavatelé, tedy jednotliví dopravci, kteří se ucházejí o zajištění konkrétních přepravních výkonů, buď na základě veřejné soutěže či přímým zadáním. Dopravce je především podnikatelem, který zajištění dopravy bere jako prostředek dosažení zisku. Třetím subjektem je regulátor, v tomto případě stát, zastoupený ministerstvy financí a dopravy. Posledním subjektem jsou uživatelé veřejné služby, tedy cestující, kteří participují na financování ve formě plateb jízdného. Veřejná doprava neplní pouze funkci přepravy osob a zajištění veřejné dopravní obslužnosti území. Vedle těchto základních funkcí má veřejná doprava význam i v dalších oblastech, kde plní své další funkce: sociální (ne všichni mohou používat individuální automobilovou dopravu), prostorová (IAD je prostorově více náročná), ekologická (nižší produkce škodlivých látek), bezpečnostní (oproti IAD méně nehod na jednoho cestujícího) a nakonec funkce vyváženého regionálního rozvoje.72 Aby vůbec mělo veřejnou dopravu smysl financovat, je nutné, aby byla po této službě poptávka. Poptávka z řad uživatelů, tedy cestujících, ale i z řad objednavatelů, tedy veřejné správy. Pro určování poptávky po veřejné dopravě existuje několik různých modelů, jejich podrobná deskripce by neměla přílišnou hodnotu, neboť v praxi se rozhoduje o frekvenci spojů spíše na základě ekonomických možností a politických dohod. Základní model poptávky pracuje s proudy cestujících, uvažujeme proudy zdrojové a cílové (trip generation), směrové (trip distribution) a úsekové (trip assignment).73 Hlavními determinanty poptávky po veřejné dopravě jsou následující faktory74:  přepravní doba  prostorová a časová dostupnost

72

Ministerstvo dopravy, Strategie podpory dopravní obslužnosti, str. 2 ŠTĚRBA, R., PASTOR, O.: Osobní doprava v území a regionech, str. 61 74 Dopravní sektorové strategie, str. 18-29 a ALBALATE, D., BEL, G.: What shapes local public transportation in Europe? Economics, mobility, institutions, and geography, dostupné z: http://www.ub.edu/graap/albalate_bel_TRPE.pdf 73

55

 bezpečnost  komfort  flexibilita  náklady na přepravu  eliminace negativních jevů na životní prostředí  míra urbanizace a hustota osídlení  ekonomická vyspělost  demografické složení v oblasti  úroveň motorizace oblasti (procento lidí s vlastním vozem)

Formalizovaný zápis pro poptávku po veřejné dopravě se objevuje například v článku What shapes local public transportation in Europe? Economics, mobility, institutions, and geography. Autoři uvádějí poptávku a nabídku v následující zjednodušené formě75: poptávka = h (cena, čas, charakteristika města) nabídka = f (provozní náklady, příjem, charakteristika města /hustota osídlení, bohatství/) Poptávkou po dopravě se hlouběji a konkrétně zabývá mnoho zajímavých studií, které poskytují i potřebná empirická ověření. Podrobnější analýza poptávky po veřejné dopravě by jistě byla zajímavá, nicméně není předmětem této práce. V rámci veřejné dopravy je velice důležité rozdělení na veřejnou dopravu dotovanou a veřejnou dopravu nedotovanou. V následujících podkapitolách se budu věnovat právě té dotované. Nedotovaná veřejná doprava existuje, jak v autobusové, tak i železniční podobě, provozována na základě tržní poptávky na podnikatelské riziko dopravce. V sekci autobusů do ní spadají meziregionální dálkové linky a linky mezinárodní. Například tedy známá česká společnost Student Agency nepobírá na své „žluté“ autobusy žádné dotace, neboť tyto linky nezajišťují veřejnou dopravní obslužnost dle zákona. Vedle toho existuje samozřejmě celá řada dalších soukromých dopravců věnujících se např. nepravidelné dopravě. Řada dopravců angažujících se v linkové dopravě ve veřejném zájmu působí i v tržním prostředí dálkových linek. Nicméně i tyto linky jsou povinny poskytovat slevy na jízdném pro děti, studenty apod. V železniční dopravě je nedotovaná doprava v kategorii vlaků EC (eurocity), IC (intercity) a SC (supercity), ty jsou provozovány na obchodní riziko dopravce, opět se jedná o dálkové a

75

ALBALATE, D., BEL, G.: What shapes local public transportation in Europe? Economics, mobility, institutions, and geography, str. 780, dostupné z: http://www.ub.edu/graap/albalate_bel_TRPE.pdf, 16.2.2013

56

mezinárodní spoje.76 Vedle těchto spojů, které jsou poskytovány buďto státním dopravcem České dráhy, a.s. nebo obdobnými zahraničními dopravci, je nedotovanou dopravou také provozování dálkových spojů soukromých dopravců RegioJet a LeoExpress na trase z Prahy do Ostravy.

4.1.

Kompenzace Už v principu je veřejná doprava, jako veřejná služba, vnímána jako netržní obor,

který v rámci plnění sociální a ekonomické funkce, není plně financován ve svém rozsahu z uživatelských poplatků (jízdného), proto zde svoji roli zaujímá veřejný sektor poskytováním kompenzací za veřejné služby. Ústředním termínem je tzv. závazek veřejné služby, ten je definován jako: „požadavek, který vymezí nebo stanoví příslušný orgán k zajištění veřejné služby v přepravě cestujících v obecním zájmu, který by provozovatel na základě svých vlastních obchodních zájmů bez odměny nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek.“77 Jedná se tedy o provoz, který by nebyl bez dotací veřejného sektoru uskutečňován kvůli slabé poptávce, tedy výnosnosti při regulovaných cenách, případně by cena jízdného byla enormně vysoká. Dalším důležitým pojmem je kompenzace. Kompenzací se rozumí úhrada prostředků ze strany objednavatele dopravci za poskytnuté služby v oblasti veřejné dopravy na základě uzavřené smlouvy. Přesnou definici kompenzace za veřejné služby přináší nařízení ES č. 1370/2007, které ji považuje za: „jakoukoli výhodu, zejména finanční, kterou přímo nebo nepřímo poskytne příslušný orgán z veřejných zdrojů během období provádění závazku veřejné služby nebo v souvislosti s tímto obdobím.“78 Na určení kompenzace jsou kladeny striktní požadavky, které je nutné naplnit. I zákon č. 194/2010 Sb. stanovuje, že kompenzace musí být přiměřená, a dokonce ukládá povinnost objednavateli neuzavřít smlouvu s dopravcem, jehož kompenzace by byla nadměrná (§ 23). Adekvátní kompenzace znamená, že náhrada: „nesmí překročit částku nezbytnou pro pokrytí čistého finančního dopadu na náklady a příjmy, který nastal při plnění závazků veřejné služby, s přihlédnutím k příjmům provozovatele veřejných služeb získaným z této činnosti a přiměřenému zisku.“79 Pokud by kompenzace byla nadměrná, celá smlouva o veřejné službě v přepravě cestujících by pak byla neplatná. Dalším aspektem adekvátnosti kompenzace je její 76

POSPÍŠIL, T.: Úhrada „prokazatelné“ ztráty v železniční dopravě a její dopady na ekonomické jednání, str. 4, dostupné z: http://www.ekonomiedopravy.cz/system/files/Uhrada_prokazatelne_ztraty.pdf, 16.2.2013 77 Nařízení ES č. 1370/2007, článek 2 78 Nařízení ES č. 1370/2007, článek 2 79 KOVALČÍKOVÁ, D.: ŠTANDERA, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář, str. 72

57

slučitelnost s tržním prostředím, v případě, že by byla nadměrná, jednalo by se o nedovolenou veřejnou podporu. Samotný rozsah kompenzace tvoří nedílnou součást smlouvy o veřejné službě, platí jí objednavatel ze svého rozpočtu, tedy v případě veřejné dopravy z veřejných rozpočtů. V rámci kompenzování veřejné služby je nutné u jednotlivých dopravců oddělení činností nesouvisejících se zajištěním veřejné služby. Každý dopravce může vedle veřejných služeb v dopravě nabízet i služby v přepravě osob čistě komerční, např. zájezdy, nadregionální linky apod. Tyto činnosti je ovšem nutné účetně oddělit, náklady pro zajištění veřejné služby se oddělí od nákladů ostatních, provozní účty musí být rovněž odděleny. Obdobné opatření platí i pro příjmovou stránku, není přípustné, aby si dopravce kompenzací veřejné služby dotoval ostatní činnosti. Finanční prostředky určené na kompenzaci z veřejných zdrojů nesmí být použity na žádné jiné účely. Ještě před uzavřením smlouvy musí dopravce předložit objednavateli finanční model zahrnující veškeré náklady a výnosy, ty musí objednavatel prověřit, z hlediska adekvátního vyčíslení. Finanční model je také možné konzultovat s ministerstvem dopravy. Pro sestavení finančního modelu existuje speciální vyhláška ministerstva dopravy č. 296/2010 Sb. o postupech pro sestavení finančního modelu a určení maximální výše kompenzace. Vyhláška uvádí ve svých přílohách postup a tabulku zvlášť pro veřejnou drážní a linkovou dopravu. V obou případech jsou vyjmenovány nákladové a příjmové položky, na které má dopravce nárok. Náklady zahrnují například pohonné hmoty a energie, odpisy majetku, opravy a údržby vozidel, pojištění, mzdové náklady, úhrady za užívání infrastruktury (mýto, silniční daň, poplatek za užití železnice…) či provozní režie. Na výnosové stránce zahrnuje zejména tržby z jízdného a dále pak ostatní výnosy z přepravy a činnosti. Přesné tabulky pro výpočet jsou uvedeny v Příloze č. 1 a 2. Pro názornost uvedu příklad výpočtu prokazatelné ztráty pro Dopravní podnik města České Budějovice, firma zajišťuje MHD v Českých Budějovicích a okolí autobusy i trolejbusovou trakcí, čímž máme zástupce drážní dopravy i linkové. Městská doprava je náročnější z hlediska provozního, kdy je nutno na krátké vzdálenosti přepravovat hodně lidí – nízká rychlost a časté zastavování způsobují vyšší provozní náklady. Na tabulkách v Příloze č. 3 a 4 je možné vidět, z čeho přesně a v jaké výši se skládají náklady na zajištění veřejné služby. Zároveň můžeme jednoznačně porovnat výhodnost či nevýhodnost jednotlivých druhů vozů. Pro autobusovou dopravu v rámci DP České Budějovice jsou vyčísleny náklady na kilometr 58,8 Kč. Největší podíl z této částky připadá na mzdy, to je 13,22 Kč a pohonné hmoty 12,49 Kč na kilometr. Další podíly jsou zhruba stejné, 7,32 Kč tvoří odpisy vozů, 7,67 Kč tvoří režijní náklady a 7,87 Kč jsou náklady na opravy a údržbu, 58

zbytek tvoří další drobné výdaje. Na výnosové stránce jsou dvě velké položky, a to tržby z jízdného ve výši 22,27 Kč a úhrada prokazatelné ztráty 36,33 Kč na jeden kilometr. V případě trolejbusové trakce jsou náklady na ujetý kilometr 63,63 Kč, trolejbusy, sice ekologičtější druh dopravy, nicméně nákladnější. U trolejbusů jsou největším nákladem opět mzdy, 13,04 Kč. Druhým největším nákladem ovšem jsou odpisy vozů, neboť pořizovací ceny trolejbusů jsou nižší než autobusů. Naopak náklady na pohon, jsou téměř poloviční, dosahují 6,55 Kč, nicméně je potřeba započítat i náklady na údržbu trakčního vedení, které jsou 6,16 Kč. Režijní náklady jsou 8,61 Kč a náklady na opravy 5,90 Kč. Na stránce výnosů je 25,52 Kč získáno z tržeb a 38,11 Kč činí dotace na úhradu prokazatelné ztráty od města.80 Jak je vidět, plno položek je managementem podniku těžko ovlivnitelných a jsou jaksi dané (odpisy, ceny pohonných hmot, mzdy), manipulační prostor pro snižování nákladů tedy tvoří transparentní nakupování vozů a náhradních dílů, moderní a úsporné provozy a adekvátní mzdová politika. Na výnosové stránce je žádoucí dosahování tržeb z externí dodatečné činnosti (reklama, externí opravy, apod.) a snahou navyšování příjmů z jízdného přílivem dalších cestujících, to souvisí s rychlostí a kvalitou přepravy. V průběhu smluvního období, může samozřejmě docházet ke změnám některých komponent zahrnutých do finančního plánu. V takovémto případě může dojít ke změně výše kompenzace, pokud to smlouva umožňuje a dopravce nemohl takovéto změny dopředu předvídat. Celý systém vykazování prokazatelné ztráty ovšem motivuje dopravce k maximalizaci dotace místo maximalizace tržeb, neboť to jsou prostředky s nižší mírou jistoty. Z tohoto důvodu mají dopravci zájem na maximalizaci oprávněných nákladů v rámci veřejné služby. Pokud se podíváme na objem vyplácených kompenzací, který roste a objem přepravy, který je zhruba konstantní, dostaneme pro toto tvrzení určité opodstatnění. Do budoucna je tedy vhodné přistoupit k takovým změnám, které budou dopravce motivovat k maximalizaci tržeb, tedy zvyšování počtu cestujících. Jedním z nich je například odvození určité procentní částky kompenzací z vybraného jízdného. Obecná metodika postupu výpočtu adekvátní kompenzace je opět celoevropsky harmonizovaná a vychází z nařízení ES č. 1370/2007, zobrazuje ji následující obrázek č. 9. Pod termínem čistý finanční dopad si můžeme rovněž představit výraz prokazatelná ztráta, tu zná například vyhláška č. 241/2005 Sb. o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy, kde v § 3 říká: „Výše prokazatelné 80

Dodatek č. 6 ke Smlouvě o závazku veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti zájmového území města České Budějovice a o úhradě prokazatelné ztráty z městské hromadné dopravy pro roky 2009 až 2018, dostupné z: http://www.c-budejovice.cz/attachment.ashx?id=27015, 19.2.2013

59

ztráty se stanoví jako rozdíl mezi výší ekonomicky oprávněných nákladů zvýšených o přiměřený zisk a celkovými výnosy z provozování veřejné drážní osobní dopravy vlaky regionální a celostátní dopravy.“81

Obrázek č. 9: Určení tzv. čistého finančního dopadu

Náklady vzniklé v souvislosti se závazkem veřejné služby vycházející ze smlouvy - jakékoli finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti a daným závazkem

- zisky z tarifu a další zisk vzniklý při plnění závazku

+ přiměřený zisk

čistý finanční dopad Zdroj: na základě nařízení ES č. 1370/2007, vlastní zpracování

V případě, že objednavatel postupuje při výběru dopravce veřejné služby prostřednictvím nabídkového řízení, je výše kompenzace předmětem soutěže mezi jednotlivými účastníky řízení. Díky této konkurenci se může dosáhnout nižší hladiny kompenzace pro veřejnou dopravu a díky tomu nižší náročnosti na veřejné prostředky.

Přiměřený zisk Jedním z klíčových konceptů ve veřejné dopravě je přiměřený zisk. Přiměřený zisk by měl dopravcům vytvářet motivaci pro poskytování svých služeb a zároveň vytvářet přidanou hodnotu v jejich podnikání. Podle evropského nařízení ES č. 1370/2007 se přiměřeným ziskem chápe: „míra návratnosti kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy. V České republice je maximální možná míra výnosu kapitálu 7,5% vzhledem k provozním aktivům, těmi se v tomto případě rozumí dlouhodobý 81

Vyhláška č. 241/2005 Sb. o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy

60

hmotný a nehmotný majetek, ovšem jen takový, který se využívá k plnění smlouvy o veřejné službě.82 Dopravce si tedy do tohoto objemu aktiv nemůže započítat i majetek, který mu slouží k dalším činnostem.

Obrázek č. 10: Výpočet přiměřeného zisku ve veřejné linkové autobusové dopravě

Z = přiměřený zisk A = počet autobusů dopravce nezbytných pro zajišťování linkové dopravy (vytíženost alespoň 80 %) CA = cena autobusu (cena určena Ministerstvem dopravy pro jednotlivé kategorie autobusů) I = roční objem investic související s provozováním linkové dopravy (garáže, myčky, informační systémy, vybavení zastávek, nádraží ve vlastnictví dopravce, odbavovací systémy,…) d = koeficient zdanění (daň z příjmu právnických osob) f = koeficient povinného přídělu do fondů OA = částka celkových uplatnitelných odpisů autobusů používaných v linkové dopravě OI = částka celk. uplatnitelných investičních odpisů investic souvisejících s provozem linkové dopr. DA = částka celkové přiznané dotace z veřejných rozpočtů na nákup autobusů Zdroj: Ministerstvo dopravy, vlastní zpracování

Ve vyhlášce č. 511/2004 Sb. se objevuje novější pojetí přiměřeného zisku, které je aplikovatelné na tržní prostředí. „Za přiměřený zisk považuje zisk odpovídající obvyklému zisku dlouhodobě dosahovanému při srovnatelných ekonomických činnostech, který zajišťuje přiměřenou návratnost použitého kapitálu v přiměřeném časovém období.“83 Při tomto pojetí je očekávatelné a v důsledku zvýšení prostředků alokovaných do obnovy a modernizace vozového parku v podobě nákladů dopravce, že dojde k nárůstu kompenzací v závislosti na výši investovaného kapitálu.

82

Vyhláška MD ČR č. 269/2010 Sb. o postupech pro sestavení finančního modelu a určení maximální výše kompenzace 83 Vyhláška č. 511/2004 Sb., dostupné z: http://www.epravo.cz/top/zakony/sbirka-zakonu/vyhlaska-ze-dne-16zari-2004-nbspnbspnbspnbspnbspnbspkterou-se-meni-vyhlaska-c-5801990-sb-kterou-se-provadi-zakon-c5261990-sb-o-cenach-ve-zneni-pozdejsich-predpisu-5421.html, 20.2.2012

61

4.2.

Veřejné výdaje na veřejnou přepravu osob Systém veřejných rozpočtů a jejich funkce jsou popsány v předchozích částech této

práce. Nyní uvedu jednotlivé peněžní výdaje na veřejnou přepravu osob v průběhu času. Současný systém financování je platný od roku 2001, kdy byly zřízeny kraje, potažmo roku 2005 kdy převzaly odpovědnost za financování regionální dopravy, od té doby se kompetenční vymezení neměnilo. Vývoj finančních dotací z veřejných rozpočtů plynoucí do veřejné dopravy ukazuje graf na následujícím obrázku č. 11, kde zároveň vidíme agregovaný poměr mezi železniční a autobusovou dopravou.

Obrázek č. 11: Vývoj dotací do veřejné osobní dopr. v ČR mezi 2001 a 2011 (mil. Kč) 20 000 18 000

17 292

17 721

17 826

2009

2010

2011

16 000 14 000 12 000

12 703

12 090 9 900

10 389

10 355

2003

2004

11 497

11 403

2005

2007

10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 2001

2002

Celkem autobusová doprava

2008

Celkem železniční doprava

Dotace celkem

Zdroj: Ministerstvo dopravy, vlastní zpracování

Zatímco finanční dotace na veřejnou dopravu v čase rostou, počet cestujících se pomalu snižuje, jak bylo vidět v tabulkách č. 6 a 7 této práce. Díky tomuto stavu se tedy v čase zvyšuje dotace na jednoho přepraveného cestujícího. Zároveň se také velice významně liší výše dotace na jednoho přepraveného cestujícího v železniční a v autobusové dopravě, konkrétně znázorněno tabulce č. 13 níže. Mezi roky 2007 a 2011 poklesl počet přepravených osob v obou typech dopravy o zhruba 4,8 %, zatímco dotace na jednoho přepraveného se zvýšila o více než 63 %. Jednoznačně největší podíl na tomto nárůstu má železniční doprava,

62

která prodražila o více než 90 %. Takovýto posun ve výdajích veřejných rozpočtů je více než zarážející a přivádí nás k otázce, čím je tento vývoj způsoben. Příčiny tohoto navýšení lze najít zejména v regionální železniční dopravě financované z krajských rozpočtů. Mezi roky 2007 a 2009 došlo k nárůstu alokovaných prostředků z krajských rozpočtů ze 4,2 mld. Kč na 8,4 mld. Kč, tedy o více než 80 %. Právě v roce 2009 uzavřela většina krajů (vyjma Karlovarského) dlouhodobou smlouvu (10 let) o zajišťování obsluhy na regionálních tratích se státním dopravcem České dráhy, a.s. Tyto smlouvy byly uzavřeny právě před začátkem účinnosti nařízení ES č. 1370/2007, které začalo vyžadovat soutěžní princip při uzavírání smluv na dopravní obslužnost, přičemž umožňuje právě 10-ti leté přechodné období. Uzavření těchto smluv mezi kraji a ČD, a.s. se stalo předmětem kritiky zejména ze strany možných soukromých poskytovatelů této služby.84 Pokud se podíváme na jednotlivé výše kompenzací za regionální tratě, dostaneme se, za dobu platnosti smluv, k sumě přesahující 80 mld. Kč z veřejných rozpočtů. Nikdo nedokáže vyčíslit, zda a v jaké výší by mohly být úspory veřejných prostředků v případě, že by se krajské reprezentace rozhodly obsluhu regionálních tratí soutěžit.

Tabulka č. 13: Dotace na přepraveného cestujícího v letech 2007 a 2011 (v Kč)85 2007

2011

Dotace na jednoho přepraveného v železniční dopravě

40,25

77,08

Dotace na jednoho přepraveného v autobusové dopravě

13,87

17,56

Celková dotace na jednoho přepraveného ve veřejné osobní dopravě

23,97

39,21

Zdroj: vlastní propočet

K analýze celkových výdajů na veřejnou dopravu je důležité rovněž doplnit podíly na financování ze strany jednotlivých objednavatelů. Pro rok 2011 nám to ukazuje následující graf na obrázku č. 12. Je z něho patrné, že největším objednavatelem veřejné dopravy jsou kraje. Nejvíce prostředků do veřejné dopravy plyne z krajských rozpočtů, v roce 2011 to bylo 13,4 mld. Kč z celkových 17,8 mld. určených na veřejnou dopravu v České republice. Nejmenší podíl zaujímají obce. 84

Například: Ihned.cz: http://byznys.ihned.cz/c1-39297120-potvrzeno-ceske-drahy-maji-smlouvu-se-vsemikraji-konkurence-chysta-pravni-bitvu, 15.2.2013 85 Vypočteno na základě údajů o dotacích do provozu veřejné autobusové a železniční dopravy a počtu přepravených cestujících, pru autobusovou dopravu z dopravy ve veřejném zájmu a pro železniční dopravu vnitrostátní. Údaje jsou k dispozici v Ročence dopravy 2011, vydané Ministerstvem dopravy.

63

Obrázek č. 12: Zdroje financování veřejné dopravy v ČR v roce 2011 (mil. Kč)

8 672 ; 49%

4 712 ; 26% 4 074 ; 23%

Kraje (autobusy) Obce Stát Kraje (železnice)

368 ; 2%

Zdroj: Ministerstvo dopravy, vlastní zpracování

4.3.

Financování veřejné dopravy ze státního rozpočtu Státní rozpočet jako nejdůležitější komponent veřejných rozpočtů má v kapitole

doprava především výdaje na budování dopravní infrastruktury celostátního významu, což jsou dálnice, rychlostní silnice, silnice I. třídy či modernizace železnic. Na mnohých projektech z této oblasti se finančně spolupodílí Evropská unie prostřednictvím svých strukturálních fondů. V rámci státního rozpočtu je tedy z provozního hlediska financována pouze železniční doprava (dále pak letecká, vodní a potrubní, ale ty nejsou v této práci řešeny). Stát na základě získaných příjmů (daně, majetek, poplatky apod.) přerozděluje výdaje do jednotlivých kapitol. Ministerstvo dopravy po dohodě s ministerstvem financí jako garantující orgán objednává u dopravce zajištění rychlíkových spojení jako závazku veřejné služby. Pokud se jedná o dopravu pro účely obrany státu, postupuje ministerstvo dopravy v konsenzu s ministerstvem obrany. Ministerstvo nemusí při objednávání dopravy postupovat na základě výběrových řízení, ale může zadávat přímo, to mu i do budoucna umožňuje evropská legislativa. Nařízení ES č. 1370/2007 umožňuje přímé zadání v železniční dopravě jako výjimku, konkrétně v článku 5, odst. 6. Nicméně do budoucna se počítá s postupným otevíráním trhu v dálkové železniční dopravě a ministerstvo dopravy má připravený harmonogram postupného soutěžení jednotlivých tratí.86 V tomto ohledu se jedná o běh na 86

Ministerstvo dopravy, Harmonogram soutěží provozovatelů dálkové osobní železniční dopravy, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejna-doprava/nabidkova-rizeni/, 20.2.2013

64

dlouhou trať, neboť s liberalizací poslední trati mezi Německem, Prahou, Brnem a státní hranicí u Břeclavi se počítá až pro období let 2027/2028, tedy za více než 14 let. Je to doba, za níž by mohlo dojít k výrazné úspoře veřejných prostředků a zároveň kvalitativnímu posunu na českých železnicích. V současné době je dálková železniční doprava objednávána a zajišťována na základě desetiletého kontraktu mezi ministerstvem dopravy a společností České dráhy, a.s., Smlouva o závazku veřejné služby v drážní osobní dopravě ve veřejném zájmu na zajištění dopravních potřeb státu na období od 1.1.2010 do konce platnosti JŘ 2018/2019.87 Tato smlouva je pak každým rokem aktualizována a konkretizována dodatkem. V této smlouvě je deklarováno, že více než 15 % dopravních výkonů nebude poskytnuto jinému než hlavnímu dopravci. Konkurenční prostředí bylo tedy omezeno přímo takto nastavenou smlouvou. Ale i pro takto malý podíl na dálkové dopravě čekají na soukromé dopravce těžké podmínky. Jednou z nich je například povinnost odkoupení kolejových vozidel sloužících k zajištění soutěženého dopravního závazku a současně převzetí zaměstnanců, zajišťující tuto obslužnost. Touto smlouvou tedy ministerstvo vytvořilo významné vstupní bariéry a zavřelo cestu rychlejší liberalizaci železniční dopravy minimálně do roku 2018/2019. Společnost České dráhy, a.s. vznikla na základě zákona88 k 1. lednu 2003 zároveň se státní organizací Správa železniční dopravní cesty, obě ve vlastnictví státu. Důvodem tohoto rozdělení bylo rozčlenění železniční infrastruktury a provozovatele dopravy do dvou právnických osob, které před tím tvořily státní podnik České dráhy. Cílem takovéhoto uspořádání je vytvoření prostoru pro možnou budoucí liberalizaci železniční dopravy v České republice, avšak k převedení provozu drah na SŽDC došlo až v polovině roku 2008. Železniční dopravce tak platí za využívání železniční infrastruktury poplatky právě SŽDC. Od roku 2007 je také zvlášť vyčleněna nákladní doprava do společnosti ČD Cargo, a.s. V České republice zajišťuje stát (centrální úroveň) přepravu cestujících ve veřejné dopravě pouze v železniční dopravě a to ve vlacích kategorie R (rychlík), konkrétně se u nás jedná o provoz vlaků na 28 tratích. V případě, že neexistuje pro dálkovou dopravu adekvátní železniční spojení, nemůže být ze státního rozpočtu dotována linková autobusová doprava. Tento fakt, v podstatě vytváří mezi jednotlivými druhy dopravy nerovnováhu a poukazuje na určitou neefektivitu vynakládaných prostředků, neboť jsou dotovány vlaky, po kterých není taková poptávka, zatímco poptávaná trase je obsluhována autobusy na základě tržních 87

Ministerstvo dopravy, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejna-doprava/Smlouvy+o+ZVS/smlouva-ozavazku-verejne-sluzby.htm, 21.2.2013 88 Zákon č. 77/2002 Sb.

65

principů případně dohody krajů o dotování. Příkladem takovéhoto spojení je trasa PrahaLiberec, kde dálkové autobusy jezdí bez dotace, zatímco na málo využívané vlaky pobírá dopravce státní dotaci. Od roku 2011/2012 došlo k vyjmutí kategorie vlaků Ex (expres) z objednávky státu a doprava tak probíhá na obchodní riziko dopravce. Následující obrázek č. 13, zachycuje tok finančních prostředků mezi veřejnými rozpočty, dopravci, objednavatelem (ministerstvem dopravy) a Správou železniční dopravní cesty. Vzhledem k tomu, že dominantní dopravce České dráhy, a.s. i společnost SŽDC jsou státní společnosti, probíhá naprostá většina toků v rámci přerozdělovacích procesů veřejných peněz.

Obrázek č. 13: Finanční toky v celostátní železniční dopravě (vlaky R)

Zdroj: vlastní zpracování

Z celkových prostředků plynoucí do veřejné přepravy cestujících, jde ze státního rozpočtu 23 % (viz obrázek č. 12), v absolutních číslech roku 2011/2012 (tzn. od 11. 12. 2011 do 8. 12. 2012) to bylo 3 929 603 000 Kč, za což rychlíky ujely 32 609 464 vlkm, to odpovídá průměrné dotaci 120,5 Kč na jeden ujetý kilometr.89 Vývoj dotací ze státního rozpočtu do celostátní železniční dopravy mezi roky 2000 a 2011 ukazuje graf na následujícím obrázku č. 14. Vidíme, že výše dotací a tedy objednávaného rozsahu rychlíkové dopravy se ustálila na 89

Ministerstvo dopravy ČR, Dodatek č. 3 ke Smlouvě o závazku veřejné služby v drážní osobní dopravě ve veřejném zájmu na zajištění dopravních potřeb státu na období od 1.1.2010 do konce platnosti jízdního řádu pro období 2018/2019, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejna-doprava/Smlouvy+o+ZVS/smlouva-o-zavazkuverejne-sluzby.htm, 17.2.2013

66

dlouhodobé hodnotě okolo 4 mld. Kč ročně. Propad v roce 2005 je způsoben převodem financí za regionální vlaky na kraje.

Obrázek č. 14: Vývoj kompenzace za železniční dopravu ze státního rozpočtu v letech 2001 až 2011 (mil. Kč) 7 444

8 000 7 000 6 000

5 292

5 021

5 000

4 825 4 035

3 997

4 070

4 074

2008

2009

2010

2011

3 491

4 000

2 620

3 000 2 000 1 000 0 2001

2002

2003

2004

2005

2007

Kompenzace železniční dopravy ze státního rozpočtu Zdroj: Ročenka dopravy 2005, 2011, vlastní zpracování

Vedle těchto přímých prostředků pro zajištění dopravy, jsou ze státního rozpočtu poskytovány vázané dotace pro krajské rozpočty jako příspěvek na zajištění drážní dopravy na regionálních tratích v rámci zajištění dopravní obslužnosti. Tento transfer se děje na základě zákona č. 197/2010 Sb., kde § 24, pamatuje na možnost dofinancovat krajům náročnou dopravní obslužnost. Např. pro Jihočeský kraj v roce 2011 byla neinvestiční dotace na část úhrady prokazatelné ztráty z provozu veřejné drážní dopravy 176 372 tis. Kč.90 V celkovém úhrnu byla takto vázána účelová dotace pro kraje v roce 2010 ve výši 2,4 mld. Kč, přičemž 2 mld. Kč poskytlo ministerstvo financí a 400 mil. Kč Státní fond dopravní infrastruktury.91 Vedle provozních dotací jako kompenzací za veřejnou službu, jsou další položkou státního rozpočtu v rámci veřejné dopravy dotace na pořízení a obnovu vozového parku. Tyto

90

Rozpočet Jihočeského kraje pro rok 2011, příloha č. 1, str. 65, dostupné z: http://www.krajjihocesky.cz/index.php?par%5Bid_v%5D=1580&par%5Blang%5D=, 20.2.2013 91 Materiál pro jednání vlády k usnesení č. 1132 z 31.8.2009, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejnadoprava/Financni-ucast-statu/, 20.2.2013

67

dotace existují od roku 1995 pro vozy městské dopravy a od roku 1997 pro ostatní vozy veřejné linkové dopravy. Oba programy se postupně sjednotily a od roku 2004 byl usnesením vlády č. 55092 zřízen Program podpory obnovy vozidel městské hromadné dopravy a veřejné linkové autobusové dopravy. Na základě tohoto Programu se poskytovaly dotace až do výše 50 % normovaných pořizovacích cen nízkopodlažních dopravních prostředků pro MHD a veřejnou linkovou dopravu. Například v roce 2006 bylo do tohoto programu alokování 833 mil. Kč,93 ale v roce 2012 už tento program vypisován nebyl. Dotace jsou účelově vázány na vozy, které z 80 % výkonu slouží k přepravě cestujících v rámci veřejné služby. Obdobný dotační program byl i pro obnovu vozidel v drážní dopravě. Další dotační prostředky mohou dopravci, resp. objednavatelé získat z prostředků evropských strukturálních fondů.

4.3.1. Ekonomika rychlíkových spojů Velikost ztrátovosti (tedy nutnosti kompenzace z veřejných prostředků) se na jednotlivých objednávaných dálkových tratích liší. Tyto údaje o nákladovosti a ziskovosti konkrétních železničních spojení byly dlouhou dobu nezveřejňovaným materiálem. Změna nastala až na základě právního postupu soukromého dopravce Student Agency, díky kterému byly tyto údaje zveřejněny v lednu 2013, ovšem pouze za rok 2010.94 Ale i tak skýtají tato data zajímavá srovnání a vyvolávají zamyšlení nad efektivností placené služby. Základní přehled ukazuje následující tabulka č. 14. Z kompletních údajů jsem vybral, podle mého čtyři nejdůležitější pro jednotlivé trasy, a to celkové náklady na 1 vlakový kilometr dané linky, získané tržby z jízdného na dané lince a ztráta, tedy nutnost dotace ze státního rozpočtu. Posledním údajem je celkový nájezd na dané lince. V jednotlivých letech mají České dráhy smlouvou zajištěn nárůst kompenzace o hodnotu inflace.

92

Usnesení Vlády ČR č. 550 ze dne 4.6.2003, dostupné z: http://racek.vlada.cz/usneseni/usnweb.nsf/0/BF87901F37939167C12571B6006DEA88, 21.2.2013 93 Ministerstvo dopravy, Strategie podpory dopravní obslužnosti, str. 7 94 Ministerstvo dopravy, Výše dotací na jednotlivé linky dálkové dopravy objednávané ministerstvem dopravy v roce 2010, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/Potrebuji-se-poradit/poskytnuteinformace/Jednotlive_linky_dalkove_dopravy_za_rok_2010.htm, 20.2.2013

68

Tabulka č. 14: Objednané dálkové železniční spoje v roce 2010 z ekonomického pohledu nájezd náklady jízdné ztráta (tis. Objednané rychlíky a expresy v ČR v roce 2011 (Kč/vlkm) (Kč/vlkm) (Kč/vlkm) vlkm) Ex 1 Praha-Pardubice-Olomouc-Ostrava-Polsko/Slovensko 248,1 188,15 -2,47 2 862 Ex 2 Praha-Pardubice-Olomouc-Luhačovice/Zlín/Slovensko 280,4 158,3 -77,52 1 849 Ex 3 Německo-Ústí/Labem-Praha-Pardubie-Brno-Rakousko 316,59 147,81 -139,35 4 487 Ex 4 Rakousko/Slov.-Břeclav-Ostrokovice-Ostrava-Polsko 241,56 88,49 -138,12 761 R 5 Praha-Ústí nad Labem-K. Vary-Cheb 182,28 59,42 -117,16 1 725 R 6 Praha-Plzeň-Cheb/Německo/Klatovy 194,82 58,89 -128,15 2 609 R 7 Praha-Tábor-České Budějovice - Rakousko 181,72 52,38 -119,29 2 052 R 8 Brno-Ostrava-Bohumín 192,02 64,01 -111,19 1 780 R 9 Praha-Havlíčkův Brod-Brno/Jihlava 185,58 57,14 -111,75 2 034 R 10 Praha-Hradec Králové-Trutnov 181,1 53,4 -127,7 1 775 R 11 Brno-Jihalava-České Budějovice-Plzeň 184,56 40,6 -139,19 2 080 R 12 Brno-Olomouc-Jeseník/Šumperk 179,05 58,04 -121,02 825 R 13 Brno-Břeclav-Hodonín-Otrokovice-Olomouc 171,57 57,76 -102 1 095 R 14 Pardubice-Liberec není k dispozici R 15 Ústí nad Labem-Liberec 181,45 38,56 -140,18 637 R 16 Plzeň-Žatec-Chomutov-Most není k dispozici R 17 Pardubice-Jihlava 180,55 26 -153,02 178 R 18 Praha-Pardubice-Česká T.-Olomouc-Vsetín/Luhačovice 191,19 52,76 -108,78 2 137 R 19 Praha-Pardubice-Česká Třebová-Brno 171,63 44,74 -105,9 1 487 R 20 Praha-Roudnice nad Labem-Ústí nad Labem-Děčín 178,24 63,04 -108,03 965 R 21 Praha-Mladá Boleslav-Turnov-Tanvald 194,28 26,47 -165,29 612 R 22 Kolín-Mladá Boleslav-Česká Lípa-Rumburk 181,55 20,9 -159,11 576 R 23 Kolín-Ústí nad Labem 157,2 30,09 -123,31 797 R 24 Praha-Rakovník 207,45 132,07 -186,47 395 R 25 Rakovník-Chomutov-Jirkov 132,07 8,34 -126,13 216 R 26 Praha-Beroun-Příbram-Písek-České Budějovice 180,07 18,49 -169,54 966 R 27 Ostrava-Opava-Krnov-Olomouc/Jeseník 269,07 31,75 -225,17 698 N 28 vybrané noční spoje 298,12 238,63 -23,74 1 421 Zdroj: vlastní zpracování na základě dat MD ČR

V tabulce můžeme vidět, že ekonomika jednotlivých spojení se velmi liší. Nejvíce zatěžujícím spojením je trasa R 27 mezi Olomoucí a Ostravou přes Krnov, na tuto trasu bylo v roce 2012 vyhlášeno výběrové řízení, do něhož se přihlásili 2 soukromí dopravci, České dráhy ovšem toto výběrové řízení napadly a žádají jeho zrušení. V roce 2010 byla kompenzace za ujetý vlakový kilometr na této trati pro České dráhy 225 Kč, ale zájemci o tuto trať nabídli kompenzaci 188 Kč/vlkm v případě RegioJetu a 189,1 Kč/vlkm v případě

69

společnosti Arriva.95 Nejnižší nabídka je o 37 Kč/vlkm, tedy o více než 16 % výhodnější, za celý rok by při nájezdu roku 2010 činila celková úspora více než 25 mil Kč. Když uvážíme, že se jedná o trať s jedním z nejnižších nájezdů, je i přesto úspora výrazná a lze se jen domýšlet, kolik by mohly veřejné rozpočty uspořit, kdyby bylo na základě soutěžního principu postupováno i na ostatních tratích. Pokud by se podařilo na všech tratích ušetřit rovněž oněch 16 %, z celkových čtyř miliard, poskytovaných na rychlíková spojení, ušetřilo by se zhruba 640 mil. Kč. Průměrná výše ztráty za rychlíky se v roce 2010 pohybovala na úrovni 131 Kč na kilometr. Pozoruhodné také ovšem je, že stát dotuje i linky, které by měly být za normálních okolností ziskové, jako je spojení mezi dvěma největšími městy v zemi. Na této trase jsou provozovány nedotované autobusové spoje, ale železniční doprava je na této trati dotována, České dráhy za ni ročně získávají přes 1 mld. Kč. Zajímavý je také pohled na získané tržby z jízdného na jednotlivých tratích. Nejžalostnější to bylo na rychlíkové lince R 25 z Rakovníka do Jirkova, kde dopravce dokázal získat z tržeb pouze 8,34 Kč na jeden ujetý kilometr, v současné době už je tato linka zrušena. Bohužel nejsou k dispozici údaje o počtu přepravených cestujících na jednotlivých linkách, což by byl jistě další velice zajímavý údaj, neboť bychom mohli dojít k tomu, že by mohla být levnější a efektivnější i doprava taxíky místo vypravovaných vlaků. ČD tento údaj považují za citlivý a proto tajný.96 Velice nízké tržby z jízdného a tedy nízkou poptávku po spoji vykazují také trasy z Prahy do Českých Budějovic přes Příbram a z Kolína přes Mladou Boleslav a Českou Lípu do Rumburku. Průměrná výše tržeb z jízdného na všech rychlících v roce 2010 činila 69,8 Kč na kilometr. Naopak relativně vysoké tržby z jízdného vykazují linky expresů mezi Prahou a Ostravou a spojení mezi Německem, Prahou, Brnem a Rakouskem, potažmo Slovenskem. Ale ani tyto linky se v roce 2010 neobešly bez státní dotace. V současnosti už expresní linky státem objednávané nejsou. Podle předpisů nesmí stát dotovat jednoho železničního dopravce na trati, kde jezdí další dopravce bez dotace, což je v současnosti případ trasy mezi Prahou a Ostravou, problém ovšem je, že většina trasy mezi těmito dvěma body slouží i pro jiné linky, které dotace nadále pobírají. Celkové údaje za rok 2010 ve státem objednané dálkové dopravě jsou následující: celkové náklady vykázané Českými dráhami činily 8 011 168 tis. Kč, zatímco tržby z prodaných jízdenek činily 3 130 423 tis. Kč. Ztráta za veřejnou službu v přepravě

95

Student Agency, tisková správa, dostupné z: http://www.studentagency.cz/pro-media/tiskove-zpravy/2013-01Dotace-MD.html, 20.2.2013 96 Na základě osobní snahy tyto údaje získat.

70

cestujících na dálkových linkách byla vykázána ve výši 4 162 754 tis. Kč při nájezdu 37 022 tis. km, což dává průměrnou výši kompenzace na jeden ujetý kilometr ve výši 112,4 Kč.97

4.4.

Financování veřejné dopravy z krajských rozpočtů Vyšší územně správní celky vznikly v roce 2000 s funkcí od roku 2001 na základě

zákona č. 129/2000 Sb. o krajích. Kraje vykonávají vymezené kompetence v rámci přenesené působnosti státní správy a vedle toho vykonávají svoji činnost v rámci samosprávy. Zajištění dopravní obslužnosti na území kraje v samostatné působnosti vychází z § 35 zákona o krajích, fakticky došlo k převedení dopravní obslužnosti na kraje od roku 2005. Krajské rozpočty jsou na příjmové stránce tvořeny zhruba 40 % vlastními příjmy kraje (v roce 2007).98 Krajům připadá 8,92 % celostátního hrubého výnosu ze sdílených daní a nejsou výhradními příjemci žádné jednotlivé daně. Na vyšších úrovních nezávislé jsou například příjmy z vlastní hospodářské činnosti, výnosy z majetku kraje apod. Většina krajského rozpočtu jsou tedy dotace orgánu celostátní působnosti státní správy a kraje jsou jejími konečnými rozesílateli. Výdaje kraje jdou z velké části na záležitosti „mandatorní“, kterými je kraj zavázán různými právními předpisy skrze kterou kraje vykonávají státní správu – jedná se zejména o školství, zdravotnictví a veřejnou dopravu. Další výdaje tvoří dotace obcím. V oblasti dopravy zabezpečují kraje vedle základní dopravní obslužnosti také správu silnic II. a III. tříd, kde zajišťuji jednak investice, ale také údržbu a rekonstrukce. Kraje jsou často také vlastníci letišť a zabezpečují správu některých vodních cest. Podobu dopravní infrastruktury ovlivňuje kraj také díky kompetenci schvalování územních plánů. Tím je určujícím orgánem pro polohy koridorů, dálnic a silnic I. tříd. Územní plánování zahrnuje také rozhodování o vodní a letecké dopravení infrastruktuře, s čímž souvisí množství dalších doprovodných aktivit. V rámci veřejné služby přepravy cestujících zajišťují kraje základní dopravní obslužnost železniční dopravou na regionálních tratích, vlaky kategorie spěšný vlak a osobní vlak, a linkovou silniční dopravou prostřednictvím autobusových linek. Existují i výjimky, kdy kraj přispívá na provoz rychlíkových vlaků, např. spojení Jeseník – Olomouc. Rozsah a podíl jednotlivých druhů dopravy tedy závisí na rozhodnutí kraje. „Povinností kraje je schvalovat jízdní řády. Proto má kraj plnou možnost ovlivnit jak rozsah spojů, tak jejich

97

České dráhy, a.s., Výroční zpráva za rok 2011, dostupné z: http://www.cd.cz/assets/skupina-cd/fakta-acisla/vyrocni-zpravy/vyrocni-zprava-skupiny-cd-2011.pdf, 15.2.2013 98 NETOLICKÝ, M.: Daňové příjmy krajů v České republice, dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/dp08/files/pdf/financ/netolicky.pdf, 15.2.2013

71

jednotlivé rozvržení, intervaly a další parametry objednané dopravy. Kraj si musí pohlídat efektivnost vynaložených prostředků, tedy například zamezit souběžnosti linek.“99 Konkrétní finanční toky pro veřejnou linkovou dopravu ukazuje následující obrázek č. 15. Jsou zde patrné základní přesuny finančních prostředků, autobusový dopravce má příjmy za kompenzaci veřejné služby od kraje (úhrada prokazatelné ztráty a přiměřeného zisku), dále získává prostředky od obcí za ostatní dopravní obslužnost, tedy za službu, kterou si objednávají jednotlivé obce nad rámec základní obslužnosti stanovené krajem. Zbylé prostředky získává od cestujících formou jízdného. Naopak do veřejných rozpočtů jak cestující, tak dopravci odvádějí daně.

Obrázek č. 15: Finanční toky v regionální autobusové dopravě

Zdroj: vlastní zpracování

Podobně jako autobusová doprava, tak i železniční regionální doprava je financována z krajských rozpočtů, sem ovšem již nevstupují obce. Celý systém je vidět na obrázku č. 16. Dopravci musejí platit poplatky za užívání železiční infrastruktury (kolej, traťové vedení, apod.) státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, ta naopak jednotlivým dopravcům přiděluje kapacitu dopravní cesty. Vzhledem k nedostatku financí takto vybraných je SŽDC

99

NEVŘELA, L.: Financování veřejné dopravy – nic převratného, str. 3, In: Duchoň, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006

72

dotováno ještě z veřejných prostředků přímo. Kraje objednávájí dopravní výkony sami nebo prostřednictvím organizátora dopravy.

Obrázek č. 16: Finanční toky v regionální železniční dopravě (spěšné a osobní vlaky)

Zdroj: vlastní zpracování

Jak již bylo vidět výše na obrázku č. 12, tvoří podíl krajů na financování veškerých výdajů na veřejnou přepravu cestujících 75%, což je jednoznačně největší část. V průběhu času se množství financí vydávaných z krajských rozpočtů postupně navyšuje, zejména velký nárůst je zaznamenán v železniční dopravě, je to dáno zejména postupným přesunem účelových dotací na železniční dopravu ze státního rozpočtu do roviny plné finanční kompetence krajských reprezentací za železniční dopravu v regionu. Roli také sehrává nutnost platby za užití železniční infrastruktury SŽDC, které vzniklo po vydělení drah z majetku ČD. Druhým důvodem je relativně malá otevřenost a z toho vyplývající omezená konkurence v železniční dopravě. Většina tratí je obsluhována dopravcem, vybraným přímým zadáním, jímž je společnost České dráhy, a.s. s dlouhodobým kontraktem, díky němuž není nucena se přizpůsobit ekonomické soutěži. Následující obrázek č. 17 ukazuje, vývoj dotací z krajských rozpočtů do železniční i autobusové dopravy.

73

Obrázek č. 17: Vývoj krajských dotací do železniční a autobusové dopravy v letech 2001 – 2011 (v mil. Kč) 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0

4 546

2 000

1 886

2 050

2 248

2001

2002

2 247

2 964

2003

2004

3 691

3 816

2005

2007

Linková doprava

8 458

8 672

4 351

4 538

4 823

4 712

2008

2009

2010

2011

5 085 4 529

2 247

2 785

8 377

Železniční doprava Zdroj: Ročenka dopravy 2005, 2011, vlastní zpracování

Pro podrobnější analýzu krajských výdajů jsem jako modelové zvolil kraje Jihočeský a Liberecký. Jihočeský kraj je specifický svojí nízkou hustotou osídlení, kdy je na relativně větší vzdálenosti potřeba převážet relativně málo cestujících. Liberecký kraj je zase specifický svojí aglomerací měst Liberec a Jablonec a odlehlostí dalších částí. Je předpokladem, že principiálně bude stav i v ostatních krajích z hlediska veřejné dopravy obdobný. Železniční dopravu zajišťují téměř výhradně České dráhy, a.s., zatímco linkovou autobusovou dopravu zajišťuje několik soukromých dopravců. Z hlediska financování nás bude zajímat srovnání veřejných prostředků do obou druhů dopravy, neboť kraje nemají povinnost zajišťovat nějaký poměr mezi oběma druhy. Lze očekávat, že železniční doprava je nákladnější, vzhledem k větším odpisům, vyšším provozním nákladům, poplatkům za užití železniční dopravní cesty a další. Jaká je tedy skutečnost?

74

Tabulka č. 15: Výdajů Jihočeského a Libereckého kraje na veřejnou dopravu100 Jihočeský kraj,

Liberecký kraj,

2011

2009

Železnice - objednaná vzdálenost (vlkkm)

5 406 000

3 993 835

Autobusy - objednaná vzdálenost (km)

18 900 000

11 618 610

Krajské výdaje na železniční dopravní obslužnost

346 200 000

228 897 650

Dotace ze SR na železniční dopravu

176 372 000

165 000 000

Železniční obslužnost celkem

522 572 000

93 897 650

Výdaje na autobusovou dopravní obslužnost

381 000 000

192 834 820

Dotace na žákovské jízdné (autobusy + železnice)

28 800 000

16 700 000

Celkové výdaje z krajského rozpočtu

756 000 000

438 432 470

Celkové výdaje na dopravní obslužnost

932 372 000

603 432 470

Dotace na 1 km autobusové dopravy (Kč)

20,16

16,60

Dotace na 1 km železniční dopravy (Kč)

96,67

98,63

Zdroj: KÚ Jihočeského kraje, JIKORD, usnesení ZK, KÚ Libereckého kraje, vlastní zpracování

Jak je názorně v předešlé tabulce vidět, železniční doprava je v případě Jihočeského kraje téměř čtyřikrát dražší než linková autobusová doprava, v případě Libereckého kraje to je téměř šestinásobek. Trend je tedy více než jasný. V rámci ekonomické racionalizace bude muset v budoucnu docházet k omezování železniční dopravy a jejímu nahrazování daleko levnější dopravou autobusovou, i když „zavíraní“ tratí je velice nepopulární záležitost. Rozhodování o poměru mezi vlaky a autobusy tedy vyžaduje pečlivou analýzu konkrétních lokálních podmínek, vytíženosti, vhodnosti a substituovatelnosti druhů dopravy. Pokud uvažujeme extrémní případ, a to nahrazení veškeré železniční dopravy autobusy, došlo by v případě Jihočeského kraje k finanční úspoře ve výši 237,2 mil. Kč při stejné kilometrové sazbě a totožném objednaném výkonu, což už jsou prostředky, které by krajský rozpočet výrazně pocítil. Nicméně ani fakt relativně nízké kilometrové ceny autobusové dopravy, nezastře fakt, že řada autobusových linek je ve své podstatě ztrátová. Bez dotací veřejného sektoru by mapa autobusových linek v regionech vypadala zcela jinak. Zejména v okrajových oblastech regionů je tento problém významný. Dopravci by se měli snažit krátit náklady vysíláním nízkokapacitních vozů nebo přicházet s dalšími alternativními projekty. V rámci 100

Z Libereckého kraje jsou k dispozici pouze údaje za rok 2009, finanční údaje pocházejí z příslušných rozpočtů, propočty vlastní.

75

mikroregionu Milevsko v Jihočeském kraji byl v prosinci 2011 spuštěn pilotní projekt tzv. autobusy na zavolání, jedná se o unikátní řešení dopravní obslužnosti v rámci celé republiky.101 V jízdních řádech jsou pevně stanovené odjezdy autobusů, nicméně spoj skutečně jede jen v případě, že minimálně jeden cestující potvrdí rezervaci, buď telefonicky, nebo u řidiče. Další možnou metodou snižování nákladů veřejné dopravy se pomalu v západní Evropě stává tzv. Car-Sharing, v několika městech německy mluvících zemí začali poskytovatelé této služby spolupracovat se subjekty působícími ve veřejné dopravě a rozvíjet tak tento alternativní styl přepravy.102

4.4.1. Organizátor dopravy, integrovaný dopravní systém Většina krajů v České republice zabezpečuje dopravní obslužnost prostřednictvím organizátora, kterého zřizuje samotný kraj. Organizátor může mít formu samostatné obchodní firmy, příspěvkové organizace či organizační složky. Hlavním cílem činnosti organizátora je: odpovědnost za zajištění dopravní obslužnosti po ekonomické i organizační stránce, rozvoj IDS, zpracování přepravní potřeby, zajištění smluvních vztahů s dopravci, zpracování koncepce tarifního, koncepčního a informačního rozvoje dopravní obslužnosti, zastupování IDS navenek, koordinace linkového vedení a jízdních řádů a mnohé další. 103 Modely financování i s organizátorem jsou zachyceny na předešlých obrázcích č. 13 a 14. Teoretických modelů uspořádání je zde ale několik, například tok kompenzací může jít přes organizátora k dopravcům či mimo něj. Další možností je rozdělování tržeb, ty mohou jít přímo k dopravci, či mohou být přerozdělovány organizátorem. V posledních letech se v regionech rozvíjejí systémy integrované dopravy. „Pojem integrované veřejné osobní dopravy znamená jak harmonizaci provozu regionální, příměstské a městské hromadné dopravy a jejich koordinaci s dálkovou dopravou, tak integraci podsystémů veřejné hromadné osobní dopravy, jako jsou dráhy a autobusy za pomoci časové a prostorové koordinace provozu, přestupného jednotného tarifu a multimodálních terminálů.“104 Díky takovým organizacím dopravní obslužnosti lze zvýšit komfort cestujících, 101

JIKORD, informační materiál, dostupné z: http://www.jikord.cz/prezentace/plugins/tinymce/jscripts/tiny_mce/plugins/Archiv/php/upload/Mikroregion%20 Milevsko/Spoje%20na%20zavol%C3%A1n%C3%AD%20%20informa%C4%8Dn%C3%AD%20materi%C3%A1l.pdf, 15.2.2013 102 UITP, Public Transport and Car-Sharing: together for the better, dostupné z: http://www.uitp.org/WorkingBodies/Car-Sharing/pics/BremenPaper.pdf, 16.2.2012 103 DRDLA, P.: Posouzení právní formy organizátora dopravní obslužnosti a doporučení vhodné varianty, dostupné z: http://pernerscontacts.upce.cz/21_2011/Drdla.pdf, 16.2.2012 104 ŠTĚRBA, R., PASTOR, O.: Osobní doprava v území a regionech, str. 45

76

odstranit duplicity a samozřejmě snížit náklady na celý systém (úspory z rozsahu). V současnosti je IDS zaveden v různých mírách a rozsahu v 10 ze 14 krajů, přičemž v 7 krajích dosahuje plného pokrytí regionu. Takovýto systém může být doplněn i moderním systémem odbavování cestujících pomocí elektronických karet, ty fungují ve 3 krajích.105 Efektivitu jednotlivých IDS v krajích lze vnímat na základě komparace nákladů, aby byla zachována jak jednotnost, tak náklady na jednoho obyvatele z veřejných zdrojů, Takovéto porovnání pro všechny kraje ukazuje následující tabulka č. 16.

Tabulka č. 16: Integrace dopravy v krajích a náklady veřejné dopravy na obyvatele Stupeň pokrytí IDS

kraj

Jednotná elektr. karta

Náklady na veřejnou dopravu na 1 obyvatele, rok 2012, tis. Kč

100 %

ano

9,93

není jednotný IDS

ne

1,24

Jihomoravský

100 %

ne

0,99

Karlovarský

100 %

ne

1,15

Královéhradecký

100 %

ne, jednotliví dopravci

1,15

Liberecký

100 %

ano

1,15

Moravskoslezský

75 %

ne

1,13

Olomoucký

100 %

ne

1,22

Pardubický

100 %

ne, jednotliví dopravci

1,11

Plzeňský

40 %

ano

1,50

Středočeský

70 %

ne, jednotliví dopravci

1,34

Ústecký

není jednotný IDS

ne, jednotliví dopravci

1,21

Vysočina

není jednotný IDS

ne, jednotliví dopravci

1,05

Zlínský

není jednotný IDS

ne, jednotliví dopravci

0,96

Praha Jihočeský

Zdroj: MasterCard česká centra rozvoje, vlastní zpracování

Jak nám tabulka ukazuje, vychází z porovnání nejlépe Liberecký kraj, který má pokryto celé území IDS, nabízí multifunkční elektronickou kartu a přitom nákladově se drží na mediánové hodnotě (1,15) a pod průměrem (1,75). Srovnání významně vychyluje Praha, 105

Česká centra rozvoje 2012, systémy veřejné dopravy v krajích České republiky, dostupné z: http://www.centrarozvoje.cz/dokument/vyhlaseni2012/Vysledky%20studie%20MasterCard%20ceska%20centra%20rozvoje%202012.pdf

77

která je v tomto ohledu specifická díky vysoké koncentraci spojů a provozu metra, které je velice nákladnou záležitostí, 1 km jeho provozu vychází na 106,19 Kč.106 Především ekonomickou efektivitu vykazuje IDS Jihomoravského kraje, kde je kraj plně pokryt a náklady na jednoho obyvatele nedosahují ani tisíce korun za rok. Z přehledu je vidět, že rozvoj integrované dopravy v České republice má ještě cestu před sebou, do budoucna je možné pokračovat v zavádění nových IDS a rozvoji stávajících, modernizaci poskytovaných dopravních a integračních služeb. Velkým úkolem pro jednotlivé dopravní systémy je přilákání dalších nových cestujících a tedy zvýšení ekonomických tržeb. Aby se tento systém přepravy stal atraktivní i pro osoby, dosud preferující individuální automobilovou dopravu, musí být především rychlý a komfortní.

4.5.

Financování veřejné dopravy z municipálních rozpočtů Obce a města, stejně jako kraje, zajišťují dopravní obslužnost v rámci své samostatné

působnosti, a to na základě zákona č. 128/2000 Sb. o obcích. Obecní a městské rozpočty získávají své příjmy na základě podílu ze sdílených daní, z daně z nemovitostí, dále z vlastních příjmů a nakládání s majetkem. V oblasti dopravy jsou obce vlastníci a správci tzv. místních komunikací, mají tedy povinnost jejich oprav i údržby, dále vynakládají investiční prostředky na jejich rozšiřování. Obce a města mohou mít také majetkové podíly v letištích, případně účast ve vodní dopravě. Podobu dopravní infrastruktury obce ovlivňují skrze schvalování svých územních plánů a strategických plánů rozvoje. Z hlediska zajištění veřejné dopravy zajišťují obce tzv. ostatní dopravní obslužnost v rámci regionu a v případě, že se tak rozhodnou, tak rovněž městskou hromadnou dopravu. Ostatní dopravní obslužnost znamená dopravní obslužnost nad rámec základní dopravní obslužnosti, kterou zajišťují kraje. Má-li tedy nějaká obec či město zájem na posílení nějaké linky či časového pásma v rámci lokálních či regionálních linek, může si na základě vlastních prostředků u dopravce tyto služby objednat. V roce 2011 činila celková suma obcí v ČR za objednávky ostatní dopravní obslužnosti 368 mil. Kč, což činí 7,42 % všech prostředků alokovaných na dopravní obslužnost linkové dopravy.107 Schéma finančních toků je v tomto případě uvedeno výše na obrázku č. 13. Jiným případem je provozování městské hromadné dopravy, ta funguje 106

ŠTĚRBA, R.: Účast veřejných rozpočtů na financování rozhodujících dopravců v oblasti veřejné služby, In: DUCHOŇ, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006 107 Ročenka dopravy 2011, dostupné z: https://www.sydos.cz/cs/rocenka2011/rocenka/htm_cz/cz11_225000.html, 22.2.2013

78

v České republice v desítkách měst v různé podobě a různém rozsahu, ačkoli není legislativně vyžadováno její zavedení. V rámci celé České republiky je ročně přepraveno vozy MHD přes 2,1 mld. lidí.108 Největším provozovatelem městské hromadné dopravy je samozřejmě Dopravní podnik hlavního města Prahy, který patří spolu s Českými drahami k největším dopravním firmám v zemi. Z hlediska počtu zaměstnanců jsou větší České dráhy s 15 972 zaměstnanci v roce 2012,109 zatímco DP Praha měl 10 743 zaměstnanců.110 Z hlediska počtu přepravených cestujících vede DP Praha s 1 122 971 tis. osob nad ČD se 166 mil. cestujících v roce 2011.111 V České republice existuje 20 dopravních podniků,112 které jsou v majetku měst. Městská doprava v ostatních městech, především okresních a menších je zajišťována soukromými dopravci v návaznosti na dopravní obslužnost regionálními linkami. Toky finančních prostředků v rámci municipalit jsou zobrazeny na schématu na obrázku č. 18. Kraje vstupují do zajišťování MHD v tom smyslu, že často MHD zajišťuje základní dopravní obslužnost pro obce v okolí měst a nahrazuje tak nutnost financování linkových autobusů. Municipální rozpočty se musejí každoročně vyrovnávat s financováním prokazatelné ztráty a přiměřeného zisku pro vlastní dopravní podniky, případně pro smluvní dopravce. Rozsah zajišťované MHD podléhá schválení rady města, která je zodpovědná za zajištění dopravy na svém území.

108

Ročenka dopravy 2011, dostupné z: https://www.sydos.cz/cs/rocenka2011/rocenka/htm_cz/cz11_516000.html, 22.2.2013 109 České dráhy, a.s., dostupné z: http://www.ceskedrahy.cz/skupina-cd/personalistika/personalistika-v-cislech/778/, 22.2.2013 110 Dopravní podnik hlavního města Prahy, dostupné z: http://www.dpp.cz/dpp-v-datech/, 22.2.2013 111 Výroční zpráva za rok 2011, České dráhy, a.s., http://www.cd.cz/assets/skupina-cd/fakta-a-cisla/vyrocnizpravy/vyrocni-zprava-skupiny-cd-2011.pdf, 22.2.2013 112 Trolej-Auto-Bus, dostupné z: http://rajmmodel.webnode.cz/dp-pardubice/, 22.2.2013

79

Obrázek č. 18: Finanční toky v městské hromadné dopravě

Zdroj: vlastní zpracování

Dopravní výdaje představují pro města významné rozpočtové položky, jen pro názornost uvádím částky, kterými je městská doprava dotována v Praze, v Českých Budějovicích a Písku v poměru ke svému rozpočtu. Hlavní město vydá v roce 2013 na MHD 11,016 mld. Kč, což představuje 24,3 % celého rozpočtu Prahy.113 V Českých Budějovicích je pro místní dopravní podnik pro rok 2013 schválená dotace ve výši 174 240 tis. Kč, což z městského rozpočtu představuje 8,9 %.114 Písek, jihočeské okresní město, dotuje místní dopravu pouze necelým procentem svého rozpočtu.115 Na příkladu těchto měst rozdílné velikostní kategorie je vidět, logický vztah, že s velikostí města rostou i výdaje na zajištění místní veřejné dopravy. Obdobně nám tutéž závislost ukáže porovnání krajských měst navzájem z hlediska výdajů z městských rozpočtů na veřejnou dopravu v přepočtu na jednoho obyvatele, ukazuje to tabulka č. 17 níže. Významný nesouladem se vyznačuje pochopitelně Praha a Brno, jejichž výdaje násobně převyšují ostatní města

113

Rozpočet hlavního města Prahy na rok 2013, dostupné z: http://rozpocet.praha.eu/navrh2013/, 22.2.2013 Rozpočet města České Budějovice, dostupné z: http://www.cbudejovice.cz/cz/magistrat/odbory/fo/Documents/schv%C3%A1len%C3%BD%20rozpo%C4%8Det%20%2020 13.pdf, 23.2.2013 115 Rozpočet města Písek na rok 2013, dostupné z: http://www.mesto-pisek.cz/dokumenty/rozpocetmesta/rozpocet-mesta-2013, 23.2.2012 114

80

Tabulka č. 17: Výdaje na veřejnou dopravu, krajská města, 2011 (v tis. Kč/obyv.) Praha

10,08

České Budějovice

1,18

Brno

10,44

Ústí nad Labem

0,88

Ostrava

3,10

Pardubice

1,17

Plzeň

4,18

Zlín

0,86

Olomouc

1,13

Karlovy Vary

1,03

Liberec

1,58

Jihlava

0,61

Hradec Králové

1,06 Zdroj: MasterCard česká centra rozvoje, vlastní zpracování

Problémem dopravních podniků je často jejich podfinancování, kdy nejsou schopny díky regulaci cen jízdného a snižováním náročnosti pro městský rozpočet, tvořit dostatečné rezervy pro obnovu vozového parku a modernizaci provozů. Dochází tak k vnitřnímu dluhu, který je sice možné krátkodobě udržet, ale z dlouhodobého hlediska není reálné takto postupovat. „Na jedné straně dnes stojí dopravní podniky s jízdným, které nepostačuje krýt náklady provozu a není přijatelné ho z nejrůznějších důvodů trvale zvyšovat. Proti nim stojí podniky s tržním chováním, u nichž dochází trvale k cenovému růstu, minimálně v rozsahu inflace. Situace je tedy v “nůžkovém efektu“ – disproporce mezi cenou jízdného a náklady na jednu jízdu, nebo vozokilometr se neustále prohlubuje.“116 Města tak budou postavena do situace zvyšování dotací na veřejnou dopravu na úkor jiných aktivit, či se potýkat s omezováním rozsahu veřejné služby. V poslední době se objevuje v městské dopravě fenomén bezplatného cestování pro rezidenty. Města, která takto postupují a celý provoz hradí ze svého rozpočtu, si od toho slibují zlepšení dopravní situace v podobě omezení automobilové dopravy a také ekologické efekty. Z metropolí k tomuto přistoupil od počátku roku 2013 estonský Talinn. Pro místní radnici, bude tento krok znamenat dodatečných 12 mil. euro, které jdou na úkor jiných kapitol. Zatím je brzy na zkoumání celkového efektu, ale první průzkumy ukazují, že počet cestujících se zvýšil o 10 %, zatímco počet aut v centru se snížil o 15 %.117 V rámci České republiky se o podobný krok pokusilo město Frýdek-Místek, kde je pro místní obyvatele 116

LÁNSKÁ, M.: Financování autobusové dopravy, In: DUCHOŇ, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006 117 Residents enjoy free public transport in Talinn, dostupné z: http://www.eurocities.eu/eurocities/news/Residents-enjoy-free-public-transport-in-Tallinn-WSPO-952EDX, 23.2.2013

81

městská doprava zdarma od března 2011. Město za rok 2011 v tomto důsledku evidovalo 16% nárůst počtu přepravených cestujících. Z ekonomického pohledu se věc již tváří méně optimisticky, došlo v podstatě ke zdvojnásobení částky placené z veřejných prostředků na MHD. V roce 2013 je v rozpočtu na MHD vyčleněno 61,9 mil. Kč, zatímco v roce 2010 to bylo 32 mil. Kč.118 Místní obyvatele si po prokázání bezdlužnosti mohou zakoupit speciální kartu za 299 Kč, která je následně opravňuje k nákupu ročního kuponu za 1 Kč, do dalších let se opět prodlužuje aktivace karty za 1 Kč. Díky tomuto opatření nehrozí, že by se MHD stalo útočištěm nepřizpůsobivých osob či osob bez domova.

4.6.

Finance ze soukromých zdrojů V této podkapitole se budu věnovat finančním prostředkům, které do veřejné dopravy

proudí ze soukromých zdrojů. Jedná se především o uživatelské poplatky, tedy platby za jízdné ve veřejné dopravě. Dále sem vstupují prostředky vybrané za užívání dopravní infrastruktury, tedy výnosy ze silniční daně, výnosy z mýta a dálničních známek, u železniční dopravy je to poplatek SŽDC za užití železniční dopravní cesty. Dalším soukromým zdrojem jsou platby či příspěvky firem na provozování určitých linek veřejné dopravy, takovými to linkami jsou například autobusy k nákupním centrům či linky k významným zaměstnavatelům lokalizovaným mimo hlavní přepravní proudy.

4.6.1. Poplatky za užívání infrastruktury Dálniční známky, elektronické mýto Vozidla do 3,5 tuny jsou povinny být označeny při užití českých dálnic či silnic pro motorová vozidla dálničním kuponem. Vozidla nad 3,5 tuny musejí platit mýto elektronickou formou. Mýto se vybírá i na vybraných úsecích silnic I. tříd. Vybrané prostředky jdou do Státního fondu dopravní infrastruktury a slouží k investičním účelům v dopravě.

Silniční daň Silniční daň je povinně placena za vozidla sloužící k podnikání, sazby se liší dle kategorie vozidel. Od silniční daně jsou osvobozeny linkové autobusy sloužící k obsluze 118

Město Frýdek-Místek, rozpočet a MHD láká další cestující, dostupné z: http://www.frydekmistek.cz/cz/omeste/0686603-mhd-zdarma-laka-stale-nove-cestujici.html, 23.2.2013

82

území ve veřejném zájmu, netýká se tedy autobusů, které zajišťují veřejnou dopravu na komerčních linkách. Celkový výnos je příjem Státního fondu dopravní infrastruktury. Vedle této daně je příjmem SFDI i 9,1% podíl spotřební daně vybrané z minerálních olejů.

Užití železniční dopravní cesty Poplatek za užití železniční dopravní cesty hradí všichni dopravci, kteří provozují železniční dopravu, za užití drážní infrastruktury. Poplatky jsou příjmem státní organizace Správa železniční dopravní cesty. Poplatky jsou v kategorii regulovaných cen, konkrétně ve skupině maximálních cen, jejíž výše podléhá rozhodnutí ministerstva financí. Základní rozdělení poplatku je na dvě složky, první část je za provozování dopravní cesty (řízení provozu) a druhá složka je za zajištění provozu dopravní cesty (infrastruktura). Přesný výpočet vychází ze vzorců upravených různými koeficienty, např. podle typu tratě, druhu zařazení tratě, hmotnosti vlaku, počtu hnacích vozů apod.119 Aktuální maximální ceny, včetně výpočtových vzorců, uvádí cenový věstník ministerstva financí v příloze č. 1.120

4.6.2. Jízdné Trh ve veřejné dopravě není plně liberalizován nejen z pohledu zadávání veřejné služby, ale ani z hlediska cenotvorby pro konečné uživatele služby. Regulace probíhá ve dvou rovinách. První z nich jsou věcně usměrňované ceny ministerstvem financí pro linkovou a železniční osobní dopravu. Druhou rovinou jsou regulace cen pro speciální sociální skupiny, jako jsou žáci a studenti, držitelé průkazů ZTP apod. Cenový věstník MF ve své příloze č. 6121 udává propočet věcně usměrňovaného jízdného pro autobusovou dopravu podle ujeté kilometrické vzdálenosti. Podle této tabulky zjistíme, že například 100 km trasa by měla v základu stát 89 Kč. Dopravce si však může tuto sumu navýšit koeficientem, který vypadá následovně:

119

Ministerstvo financí ČR, dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/cenova_regulace_cr_69342.html, 26.2.2013 120 Cenový věstník MF ČR z 28. listopadu 2012,příloha č. 1, dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/cenovy-vestnik_2012-13.pdf, 25.2.2013 121 Cenový věstník MF ČR z 28. listopadu 2012, příloha č.6, dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/cenovy-vestnik_2012-13.pdf, 25.2.2013

83

N: ekonomicky oprávněné náklady linkové dopravy v roce 2011 Z: přiměřený zisk T: tržby celkem bez DPH D: prostředky kompenzace poskytnuté z rozpočtu krajů a obcí n: roční růst provozních nákladů, pro rok 2013 určen ve výši 1,063 Výsledná cena základního jízdného může po započtení takovéhoto koeficientu vypadat značně rozdílně oproti normované ceně a liší se individuálně u každého dopravce. Obdobně věcně usměrňovaná cena platí na jízdné v železniční dopravě ve všech kategoriích vlaků, včetně expresního SuperCity Pendolino. Věcně usměrňovaná cena zahrnuje náklady na použití dopravní cesty, na zabezpečení řízení provozu na železnici, na provoz přepravy osob a přiměřený zisk. Kalkulace se provádí podle následujícího vzorce122 pro jednotlivé kategorie vlaků. N: náklady Z: přiměřený zisk D: prostředky kompenzace poskytnuté z rozpočtu státu, krajů či obcí T: plánované tržby Druhou skupinu cenové regulace jízdného ve veřejné dopravě je zvláštní jízdné, které se určuje na základě maximálních limitů slev z obyčejného základního jízdného pro konkrétní skupiny obyvatel, to pro jednotlivé druhy dopravy zobrazuje tabulka č. 18. Vedle slev pro skupiny určené ministerstvem financí (děti, žáci, studenti, držitelé průkazu ZTP) může dopravce či objednavatel poskytovat další dodatečné slevy pro jiné skupiny osob, např. důchodci či zákaznické jízdné při vyšší frekvenci využívání služeb. Kompenzaci za žákovské a studentské jízdné poskytuje dopravcům stát ze státního rozpočtu. Nutnost dodržovat slevu pro žáky a studenty se nevztahuje pouze na dopravu v rámci závazku veřejné služby, ale i na komerční vnitrostátní přepravu. I komerční dopravci mohou nad rámec povinných slev poskytovat další slevy, ovšem na úkor svého obchodního zájmu. Celková suma vyplacená

122

Cenový věstník MF ČR z 28. listopadu 2012 , dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/cenovyvestnik_2012-13.pdf, 25.2.2013

84

dopravcům jako kompenzace žákovského a studentského jízdného v autobusové a železniční dopravě činila, v roce 2012, 236 mil. Kč.123 Tabulka č. 18: Zlevněné jízdné z obyčejného jízdného pro zvláštní skupiny MHD124

autobusy

železnice

Děti do 6-ti let věku

zdarma

zdarma

zdarma

Děti od 6-ti do 15-ti let věku

max. 50%

max. 50 %

max. 50%

125

Žáci základních a středních škol do 15-ti let

max. 50%

max. 37,5% max. 37,5%

Studenti vysokých škol do 26-ti let věku

max. 50%

max. 75%

max. 75%

Držitelé průkazů ZTP, ZTP/P

zdarma

max. 25 %

max. 25%

Zdroj: Cenový věstník MF, vlastní zpracování

Systém žákovského jízdného byl zaveden od roku 2004 a na jeho financování se vedle státního rozpočtu podílejí i rozpočty krajů. Žákovské a studentské jízdné platí pouze na trase mezi školou a trvalým bydlištěm, tzn. osoby starší 15-ti let platí plné jízdné na trasách mimo dojezd do škol. Rozdělení kompenzace dopravcům bylo stanoveno podle následujícího klíče. Kompenzace za jízdné žáků do 15-ti let a od 15-ti do 26-ti let do vzdálenosti 80 km platí ten kraj, ve kterém byla jízdenka vydána. Pokud je cestovaná vzdálenost delší než 81 km, platí kompenzaci stát prostřednictvím ministerstva dopravy. V roce 2005 bylo rozdělení kompenzací za stát a kraje následující: stát platil 101 326 tis. Kč a kraje 400 469 tis. Kč.126 Budoucnost existence tohoto druhu podpory žáků a studentů je nejistá, existuje možnost jeho zrušení kvůli úsporám ve státním rozpočtu.127

123

iDNES.cz, dostupné z: http://ekonomika.idnes.cz/stat-chce-zrusit-zlevnene-jizdne-pro-studenty-fq7/ekonomika.aspx?c=A130225_185951_ekonomika_brm, 26.2.2013 124 Určování cen a jejich regulace je pro městskou hromadnou dopravu v kompetenci krajů a obcí dle zákona č. 265/1991 Sb. o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů. 125 Žákovské a studentské jízdné je určeno touto maximální výší a záleží na lokálních podmínkách, jak je objednavatelem či dopravcem nastaveno, nicméně toto ustanovení cenového věstníku se vztahuje na dlouhodobé jízdenky s minimální dobou jednoho měsíce. 126 NĚMEC, M.:Financování žákovského jízdného, In: In: DUCHOŇ, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006 127 iDNES.cz, dostupné z: http://ekonomika.idnes.cz/stat-chce-zrusit-zlevnene-jizdne-pro-studenty-fq7/ekonomika.aspx?c=A130225_185951_ekonomika_brm, 26.2.2013

85

Závěr Na závěr této diplomové práce budou zhodnoceny jednotlivé poznatky, ke kterým se v průběhu předešlého textu podařilo dospět, následované nastíněním určitých doporučení, která by mohla přispět k větší efektivnosti vynakládaných veřejných prostředků. Sektor dopravy představuje pro národní hospodářství významnou součást, z hlediska peněžních výdajů českých domácností tvoří výdaje na dopravu necelých 10 %, přičemž veřejná doprava z tohoto podílu zaujímá 13,6 %. Z hlediska zaměstnanosti představuje doprava 6,5 % všech zaměstnaných, na tvorbě HDP se doprava podílela v roce 2011 10,3 %. Od roku 2008 se Česká republika potýká s poklesem investic do dopravní infrastruktury ve všech druzích dopravy. Z hlediska legislativního vymezení veřejné dopravy je nejdůležitější nařízení ES č. 1370/2007, které vytváří do budoucna základní rámec pro objednávání veřejných služeb v přepravě cestujících, definuje podmínky a výjimky z nabídkového řízení, určuje také postup pro určování prokazatelné ztráty a výše kompenzace. V českém prostředí na toto nařízení navazuje a transponuje jej do českého právního prostředí zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících, který stanovuje postup státu, krajů a obcí při objednávání veřejné dopravy, věnuje se dopravní obslužnosti území. Hlavním cílem práce byla analýza finančních toků z jednotlivých úrovní veřejné správy, dále vzájemná komparace autobusové a železniční dopravy z ekonomického hlediska. Cílem byla také komparace veřejných výdajů v rámci jednotlivých krajů a také zdůvodnění nevyvinutého konkurenčního prostředí na českých železnicích. V hlavní kapitole byla zanalyzována metoda vypočítávání kompenzací pro dopravce za závazek veřejné služby a výpočet přiměřeného zisku. Na příkladu Dopravního podniku města České Budějovice byly uvedeny konkrétní nákladové propočty, z nichž se prokazatelná ztráta vypočítává. Dále byly určeny toky financí z jednotlivých stupňů veřejné správy, jako objednavatelů, do systému veřejné dopravy, to bylo zobrazeno na přehledných schématech. Navzájem byly komparovány náklady na autobusovou a železniční dopravu na úrovni krajů, kde se prokázala čtyř až šestinásobná výše nákladů železnic oproti autobusům na ujetý kilometr. Prokázala se také více než čtyřnásobnou výši nákladů vlakové dopravy oproti autobusové na jednoho přepraveného cestujícího. Tím se potvrdila vstupní hypotéza, že železniční doprava je nákladnější než autobusová, nejvýznamnějším faktorem, který se na tom podílí, jsou poplatky SŽDC za užití železniční infrastruktury. Zmíněn byl fenomén 86

integrovaných dopravních systémů a uvedeny náklady na veřejnou dopravu na jednoho obyvatele napříč jednotlivými kraji. Zanalyzovány byly celkové veřejné výdaje jdoucí do veřejné dopravy, jejich alokace na příslušné služby a úrovně veřejné správy. V rámci služeb objednávaných státem, tedy rychlíkových spojení v rámci celé republiky, bylo poukázáno na nerovné náklady jednotlivých linek, diskutována byla (ne-)výnosnost některých tras. Doložen byl fakt pomalé liberalizace na českých železnicích představované dlouhodobými smlouvami s Českými dráhami a dalšími bariérami ve vstupu soukromých dopravců na železnice. Na příkladu jedné soutěžené trati se prokázalo, že otevřením trhu v tomto segmentu, by veřejné prostředky ušetřily, na zmíněné trati to bylo 16 %. Díky zobrazení ztrát na jednotlivých rychlíkových tratích se podařilo prokázat neefektivitu některých spojení, které stojí veřejné rozpočty nemalé prostředky. Z hlediska městské dopravy bylo poukázáno na rozdílnost alokovaných obecních rozpočtových prostředků do veřejné dopravy v závislosti na velikosti měst. Komparovány byly i přepočtené výdaje na veřejnou dopravu na obyvatele českých krajských měst. V práci byla uvedena také další státní podpora veřejné dopravy, kterou je žákovské jízdné, které bylo porovnáno z hlediska výše v rámci jednotlivých druhů dopravy a byla nastíněna metoda jeho určení. Celkově se prokázalo, že objem finančních kompenzací v čase roste, zatímco počet přepravených cestujících klesá, náklad na jednoho přepraveného tedy narůstá.

Na tomto místě bych rád, na základě získaných a prokázaných skutečností a rovněž na základě svého působení ve statutárním orgánu Dopravního podniku města České Budějovice, nastínil určitá doporučení pro větší efektivitu vynakládaných veřejných prostředků v oblasti veřejné dopravy. 1) Liberalizace železniční dopravy v České republice. Ministerstvo dopravy má zpracován harmonogram postupné liberalizace rychlíkových tratí v České republice, poslední trať by se měla soutěžit až v roce 2027/2028. Přitom příklad dosud soutěžené tratě Ostrava-Krnov-Olomouc ukazuje, že zájemci o železnice v Česku jsou. Dokáží nabídnout pro veřejné prostředky příznivější podmínky (roční úspora na této trati 25 mil Kč, kilometrová úspora 16 % oproti stavu roku 2010), navíc by došlo ke zlepšení vozového parku a zvýšení úrovně poskytované služby. Nicméně minimálně do roku 2018/2019 mají České dráhy ve smlouvě garantováno, že více než 15 % výkonu nebude soutěženo a pokud už něco bude, má nový provozovatel povinnost odkoupit od stávajícího dopravce adekvátní část vozového parku. Je potřeba uvést, že v podstatě 87

nic, kromě tlaku zájemců, případně veřejnosti, nenutí stát, aby k liberalizaci přistupoval rychleji. Navíc i evropská legislativa poskytuje pro železniční dopravu výjimku z nutnosti nabídkového řízení. Soutěžení na regionálních tratích je věcí jednotlivých krajů, ale 12 z nich má uzavřenou dlouhodobou smlouvu na většinu tratí opět s Českými drahami. Případná konkurence dopravců by na českou železnici mohla přivést nové cestující, rehabilitovat prestiž této služby na západní úroveň a samozřejmě přinést větší efektivitu do vynakládaných veřejných prostředků. S dotacemi dálkové dopravy souvisí i problém, že podle zákona nesmí být dotována trať, na níž poskytuje své služby soukromý dopravce bez dotací. V České republice se bez dotací jezdí pouze trať Praha-Pardubice-Olomouc-Ostrava, nicméně České dráhy pobírají dotace na vlaky, které po této trati z velké části své trasy jezdí, ačkoli končí nebo začínají jinde (např. trasa Praha-Česká Třebová-Brno). V tomto smyslu, je postavení dopravců nerovné, a bylo by žádoucí jeho narovnání.

2) Ekonomičtější volba mezi druhy dopravy na krajské úrovni. Krajské reprezentace, jako objednavatelé regionální dopravy, by měly pečlivě zvažovat, jaké druhy dopravy a v jakém objemu budou objednávat a zasmluvňovat. Autobusová linková doprava je zhruba čtyřikrát levnější než železniční. Ano, preference autobusů, by vyvolala negativní reakce cestujících z hlediska zvyklosti, železniční tratě by se stávaly nepotřebnými, nicméně objednáváním více autobusových spojení na úkor železničních by krajské rozpočty mohly každoročně ušetřit desítky milionů korun.

3) Podpora a rozvoj integrovaných dopravních systémů. Toto doporučení lehce souvisí s předchozím. Integrované dopravní systémy jsou schopny přinášet úspory v nákladech (omezení duplicit, jednotný tarif) i zvyšovat přepravní efektivitu, ale i zvyšovat uživatelský komfort. Srovnání jednotlivých krajů ukázalo, že kraje s vyspělým IDS vydávají na veřejnou dopravu v přepočtu na obyvatele méně prostředků, než kraje bez IDS (neplatí bez výjimky). Dodatečný efekt IDS spočívá v nárůstu počtu cestujících, pokud jsou jim k tomu vytvořeny podmínky (cena, komfort, rychlost, návaznost). Všechny kraje ještě nemají jednotný systém IDS vybudovaný, prostor je nicméně i v krajích, kde již IDS funguje dalším zvyšováním komfortu a dodatečných služeb.

88

4) Ekonomická racionalizace a rozvoj alternativních forem veřejné dopravy. Vzhledem k tomu, že veřejných prostředků nebude dlouhodobě přibývat a bude nutné zajišťovat více služeb, bude nadále nastávat tlak na další racionalizaci veřejné dopravy. Snížit náklady lze snížením přepravních výkonů, což ovšem není populární řešení. Bude tedy nutné hledat další úspory v rámci dopravních firem, ať už privátních či veřejně vlastněných, i v tomto ohledu se po čase narazí na omezující bariéry. Problémem jsou zejména okrajové a odlehlé oblasti, kde veřejná doprava, dle zákona být dostupná musí, nicméně je velice málo využívána. V těchto oblastech by se mohla osvědčit doprava nízkokapacitními vozy v kombinaci s poptávkovým systémem přepravy, nicméně stále zůstávají největší náklady (mzda, odpis, pohon). Proto by se do budoucna mohla osvědčit metoda objevující se v zahraničí jako je např. Car-sharing. Veřejná doprava bude do budoucna, stejně jako ostatní doprava, stát před výzvou nových alternativních pohonů. V současné době se zatím v některých městech objevují autobusy poháněné CNG plynem. Takovéto vozy vykazují nižší provozní náklady, nicméně pořizovací náklady těchto vozů a vybudování plnící CNG stanice jsou stále velmi vysoké.

5) Zvýšení tržeb ve veřejné dopravě. Cestou, která by přinesla do veřejné dopravy další peníze, by bylo zvyšování výnosů z veřejné dopravy, nicméně zvyšování cen jízdného je nepopulární řešení a mohlo by odradit i stávající cestující. Formou, jak zvýšit příjmy z jízdného, je tedy přilákání nových cestujících, což ovšem není v současné době snadný úkol. Cestou může být skutečná výhodnost pro cestujícího – tedy pohodlí, rychlost, návaznost, to vyžaduje moderní systémy a především kvalitní infrastrukturu. Dalším způsobem může být komparativní zvýhodňování veřejné dopravy

oproti

individuální

automobilové

dopravě.

Toho

lze

dosáhnout

administrativní cestou, jako jsou zákazy vjezdu aut do měst, významné restrikce parkování (rezidenční zóny). Druhým způsobem je ekonomická cesta, jako je zdražování parkovného, zavedení mýta do center měst apod. Dopravci by se také měli snažit zlepšovat svoji ekonomiku doprovodnými a externími službami. Opět uvedu příklad českobudějovického dopravního podniku, který převzal pod svou správu systém parkovného ve městě, převezme systém odtahu vozidel, vyvíjí externí opravárenskou a lakovnickou službu atd. Další podniky např. vyrábějí městský 89

mobiliář, spravují veřejné osvětlení, nabízejí služby zájezdové dopravy apod., možností je hodně. Metodu dotování městské dopravní firmy z výnosů jiné městské firmy aplikuje v praxi například rakouský Linec, kde místní společnost Linz AG v sobě zahrnuje provoz místní veřejné dopravy, výrobu a distribuci tepla a energii či další doplňkové služby. Princip je v podstatě takový, že ze ziskového teplárenství dotují ztrátovou veřejnou dopravu v rámci jedné firmy.

V diplomové práci se podařilo splnit stanovené cíle, které byly v úvodu práce vytyčeny i odpovědět na kladené otázky. Zpracovaná práce o financování veřejné dopravy je však pouhou součástí další širší problematiky veřejných služeb a dopravy. Ale i v rámci veřejné dopravy se dále otevírají problémy a skutečnosti, které by zasloužily být analyzovány a odpovězeny. Jedním příkladem takovéto problematiky je samotná železniční doprava, která z hlediska tržních principů zůstává nadále státem významně regulovanou oblastí. Evropská legislativa s výhledem do roku 2019 nevyžaduje liberalizaci železničního trhu ve formě nabídkových řízení na obsluhu železničních tratí. V Evropě si tak i nadále udrží své významné pozice národní železniční dopravci a pro konkurenční prostředí nebudou podmínky vytvořeny. Druhou zajímavou otázkou je dopravní infrastruktura, neboť ta vytváří základní předpoklady pro rozvoj území i samotné přepravy. Například v železniční dopravě je infrastruktura z velké většiny odrazem potřeba a dopravních vztahů před desítkami let zpět, kdy se železniční sítě budovaly. V současné době jsou ale přepravní vztahy a potřeby odlišné, příkladem jsou například pošumavské železnice. Silniční infrastruktura v České republice. Jako další oblast uvedu problematiku veřejné a osobní dopravy z celoevropského pohledu, neboť v současné době doprava není záležitostí národní, ale díky volnému pohybu osob a zboží je potřeba se na dopravu dívat z nadnárodního pohledu, opět zejména v budování silniční a železniční infrastruktury.

90

Seznam pramenů Publikace, studie, koncepce 

BOAZ, D.: Liberalismus v teorii a politice, Liberální institut, Praha, 2002



BUTTON, K.: Transport Economics, Edward Elgar Publishing, Northampton, Massachussets, USA, 2010



DAMBORSKÝ, M. A KOL.:, Systémy veřejné dopravy v krajích České republiky, MasterCard česká centra rozvoje 2012, Praha, 2010, dostupné z: http://www.centrarozvoje.cz/dokument/vyhlaseni2012/Vysledky%20studie%20MasterCard%20ceska%20centra%20rozvoje%202012.p df



Dopravní politika České republika 2005 – 2013, Ministerstvo dopravy, Praha, 2004, dostupné z: http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/652F57DA-5359-4AC6-AC4295388FED4032/0/MDCR_DPCR20052013_UZweb.pdf



Dopravní sektorové strategie, Procewaterouhouse coopers, Operační program doprava, dostupné z: http://www.opd.cz/Providers/Document.ashx?id=341



DVOŘÁK, P.: Veřejné finance, finanční nerovnováha a finanční krize, C.H.Beck, Praha, 2008



EISLER, J.: Ekonomika dopravních služeb a podnikání v dopravě, Oeconomica, Praha, 2005



KOVALČÍKOVÁ, D: ŠTANDERA, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář, Wolters Kluwer ČR, Praha, 201



OCHRANA, F.: Veřejná rozpočtová soustava a pojetí veřejného rozpočtu jako nástroje veřejné politiky, CESES Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova, Praha, 2005, dostupné z: http://www.ceses.cuni.cz/CESES-20-version1sesit05_06_ochrana.pdf



OCHRANA, F, PAVEL, J., VÍTEK, L.: Veřejný sektor a veřejné finance, Grada Publishing, Praha, 2010



PAVLÁSEK, V., HEJDUKOVÁ, P.: Veřejné finance, Nakladatelství Nava, Plzeň, 2010



Plán dopravní obsluhy území vlaky celostátní dopravy: Zásady objednávky dálkové dopravy pro období 2012 - 2016, Ministerstvo dopravy, Praha, 2011, dostupné z:

91

http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/90D75F36-3966-4555-8115F19BE04DED54/0/MaterialProPMDPlanDopravniObsluhyUzemi.pdf 

PEKOVÁ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru, ASPI, Praha, 2005



PEKOVÁ, J.: Veřejné finance – úvod do problematiky, 4. vydání, ASPI, Praha, 2008



PROVAZNÍKOVÁ, R.: Financování obcí, měst a regionů: teorie a praxe, Grada Publishing, Praha, 2007



Ročenka dopravy České republiky 2005, Ministerstvo dopravy, Praha, 2006, dostupné z: https://www.sydos.cz/cs/rocenka-2005/index.html



Ročenka dopravy České republiky 2011, Ministerstvo dopravy, Praha, 2012, dostupné z: https://www.sydos.cz/cs/rocenka-2011/index.html



STIGLITZ, J: Ekonomie veřejného sektoru, Grada, Praha, 1997



Strategie podpory dopravní obsluhy území, Ministerstvo dopravy, Praha, 2006, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejna-doprava/Financni-ucaststatu/Strategie+podpory+dopravni+obsluhy.htm



ŠTĚRBA, R., PASTOR, O.: Osobní doprava v území a regionech, Fakulta dopravní České vysoké učení technické v Praze, Praha, 2005



ZELENÝ, L.: Osobní přeprava, Nakladatelství ASPI, Praha, 2007

Články 

ALBALATE, D., BEL, G.: What shapes local public transportation in Europe? Economics, mobility, institutions, and geography, Transportation Research, 2009, dostupné z: http://www.ub.edu/graap/albalate_bel_TRPE.pdf



COWEN, T.: Public Goods, Econlib, 2008, dostupné z: http://www.econlib.org/library/Enc/PublicGoods.html



DRDLA, P.: Posouzení právní formy organizátora dopravní obslužnosti a doporučení vhodné varianty, časopis Perner’s Contact,ročník 6, č. 1, duben 2011, Univerzita Pardubice, Pardubice, 2011, dostupné z: http://pernerscontacts.upce.cz/21_2011/Drdla.pdf



Economics online, Markets Failure, dostupné z: http://economicsonline.co.uk/Market_failures/Government_failure.html



HAMPL, M.: Trojí přístup k veřejným statkům, Finance a úvěr, ročník 51, č 2, 2002

92



HORWITZ, S.: Selhání tržního selhání, Ludwig Mises Institut Česko a Slovensko, dostupné z: http://www.mises.cz/clanky/selhani-trzniho-selhani-531.aspx



LÁNSKÁ, M.: Financování autobusové dopravy, In: DUCHOŇ, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006



MARVAL, J.: Daňová kvóta v ČR, Centrum výzkumu konkurenční schopnosti české ekonomiky, Brno, 2006, dostupné z: http://is.muni.cz/do/1456/soubory/oddeleni/centrum/papers/wp2006-03.pdf



NĚMEC, M.:Financování žákovského jízdného, In: In: DUCHOŇ, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006



NEVŘELA, L.: Financování veřejné dopravy – nic převratného, In: DUCHOŇ, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006



NETOLICKÝ, M.: Daňové příjmy krajů v České republice, Právnická fakulta, Masarykova univerzita, Brno, 2008, dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/dp08/files/pdf/financ/netolicky.pdf



POSPÍŠIL, T.: Úhrada „prokazatelné“ ztráty v železniční dopravě a její dopady na ekonomické jednání, str. 4, dostupné z: http://www.ekonomiedopravy.cz/system/files/Uhrada_prokazatelne_ztraty.pdf



POURBAiX, J., Observatory of employment in public transport 2011, International Association of Public Transport, Brussels, 2011, dostupné z: http://www.uitp.org/public-transport/business_human/pdf/observatoire_emploi.pdf



Public transport empowers the economy, International Association of Public Transport, Brussels, dostupné z: http://www.uitp.org/advocacy/pdf/empowers_the_economy.pdf



Public Transport and Car-Sharing: together for the better, , International Association of Public Transport, Brussels , dostupné z: http://www.uitp.org/Working-Bodies/CarSharing/pics/BremenPaper.pdf



ŠTĚRBA, R.: Účast veřejných rozpočtů na financování rozhodujících dopravců v oblasti veřejné služby, In: DUCHOŇ, B.: Financování dopravy – možnosti a realita: sborník z mezinárodní vědecké konference, Praha, 17.5.2006

93



TICHÝ, J.: Dopravní obslužnost, Fakulta dopravní, České vysoké učení technické v Praze, přednášky Ekonomika dopravy, dostupné z: http://k613.fd.cvut.cz/storage/osnovy/14_pe_03_obsluznost.pdf



WEISBROD, G: Economic impact of public transportation investment, American Public Transport Association, Boston, USA, 2009, dostupné z: http://www.apta.com/resources/reportsandpublications/Documents/economic_impact_ of_public_transportation_investment.pdf

Legislativa, předpisy, smlouvy 

Cenový věstník Ministerstva financí ČR z 28. listopadu 2012



Dodatek č. 6 ke Smlouvě o závazku veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti zájmového území města České Budějovice a o úhradě prokazatelné ztráty z městské hromadné dopravy pro roky 2009 až 2018, dostupné z: http://www.cbudejovice.cz/attachment.ashx?id=27015



Harmonogram soutěží provozovatelů dálkové osobní železniční dopravy, Ministerstvo dopravy, Praha, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejna-doprava/nabidkova-rizeni/



Nařízení ES č. 1370/2007



Nařízení Rady EHS č. 1191/69



Nařízení vlády č. 63/2011 o stanovení minimálních hodnot a ukazatelů standardů kvality a bezpečnosti



Rozpočet hlavního města Prahy na rok 2013, dostupné z: http://rozpocet.praha.eu/navrh2013/



Rozpočet Jihočeského kraje pro rok 2011, dostupné z: http://www.krajjihocesky.cz/index.php?par%5Bid_v%5D=1580&par%5Blang%5D



Rozpočet města České Budějovice na rok 2013, dostupné z: http://www.cbudejovice.cz/cz/magistrat/odbory/fo/Documents/schv%C3%A1len%C3%BD%20roz po%C4%8Det%20%202013.pdf



Rozpočet města Písek na rok 2013, dostupné z: http://www.mestopisek.cz/dokumenty/rozpocet-mesta/rozpocet-mesta-2013



Směrnice č. 2001/85/EC



Směrnice č. 2004/49/ES o bezpečnosti železnic Společenství

94



Smlouva o závazku veřejné služby v drážní osobní dopravě ve veřejném zájmu na zajištění dopravních potřeb státu na období od 1.1.2010 do konce platnosti JŘ 2018/2019, včetně Dodatku č. 1, 2 a 3, Ministerstvo dopravy, Praha, 2009, dostupné z: http://www.mdcr.cz/cs/verejna-doprava/Smlouvy+o+ZVS/smlouva-o-zavazkuverejne-sluzby.htm



Vyhláška č. 241/2005 Sb. o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy



Vyhláška MD ČR č. 296/2010 Sb. o postupech pro sestavení finančního modelu a určení maximální výše kompenzace



Vyhláška č. 511/2004 Sb.



Zákon č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě



Zákon č. 266/1994 Sb. o drahách



Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech



Zákon č. 77/2002 Sb. o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů



Zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících

Internet 

Central Intelligent Agency, www.cia.gov



České dráhy, www.cd.cz



Český statistický úřad, www.czsa.cz

 Dopravní podnik hlavního města Prahy, www.dpp.cz 

Eurocities, www.eurocities.eu



iDNES.cz, www.idnes.cz



Ihned.cz, www.ihned.cz



International Association of Public Transport, www.uitp.com



Jikord, www.jikord.cz



KÚ Jihočeský kraj, www.kraj-jihocesky.cz

 KÚ Liberecký kraj, www.kraj-lbc.cz 

Město Frýdek-Místek, www.frydekmistek.cz 95

 Ministerstvo dopravy ČR, www.mdcr.cz  Ministerstvo financí ČR, www.mfcr.cz  OECD, www.oecd.org  Portál o veřejných zakázkách, www.portal-vz.cz 

RegioJet, www.regiojet.cz



Student Agency, www.studentagency.cz



Trolej-Auto-Bus, dostupné z: http://rajmmodel.webnode.cz/dp-pardubice/



Úřad vlády ČR, www.vlada.cz

96

Seznam tabulek Tabulka č. 1: Základní pohledy na veřejný sektor ..................................................................... 7 Tabulka č. 2: Členění příjmů veřejných rozpočtů .................................................................... 20 Tabulka č. 3: Rozpočtová soustava v České republice ............................................................ 27 Tabulka č. 4: Dopravní infrastruktura v České republice ........................................................ 33 Tabulka č. 5: Přepravení cestující ve veřejné dopravě v letech 2007 a 2011........................... 34 Tabulka č. 6: Přepravní výkony v autobusové dopravě ........................................................... 35 Tabulka č. 7: Přepravní výkony osobní železniční dopravy .................................................... 36 Tabulka č. 8: Přeprava městskou hromadnou dopravou .......................................................... 37 Tabulka č. 9: Organizace spadající do gesce Ministerstva dopravy (2011) ............................. 39 Tabulka č. 10: Průměrné peněžní výdaje obyvatele na dopravu v letech 2000 a 2011............ 41 Tabulka č. 11: Počet jednotek v registru ekonomických subjektů v letech 2007 a 2011 ......... 45 Tabulka č. 12: Investice do oprav a údržby dopravní infrastruktury (mil Kč, běžné ceny) ..... 47 Tabulka č. 13: Dotace na přepraveného cestujícího v letech 2007 a 2011 (v Kč) ................... 63 Tabulka č. 14: Objednané dálkové železniční spoje v roce 2010 z ekonomického pohledu ... 69 Tabulka č. 15: Výdajů Jihočeského a Libereckého kraje na veřejnou dopravu ....................... 75 Tabulka č. 16: Integrace dopravy v krajích a náklady veřejné dopravy na obyvatele ............. 77 Tabulka č. 17: Výdaje na veřejnou dopravu, krajská města, 2011 (v tis. Kč/obyv.) ............... 81 Tabulka č. 18: Zlevněné jízdné z obyčejného jízdného pro zvláštní skupiny .......................... 85

97

Seznam obrázků Obrázek č. 1: Třídění daní ........................................................................................................ 23 Obrázek č. 2: Rozpočtové určení daní - stav od 1.1.2013 ........................................................ 24 Obrázek č. 3: Spotřeba energii v sektoru dopravy v roce 2011 ............................................... 38 Obrázek č. 4: Podíl druhů dopravy na znečištění emisemi CO2 v kg/obyvatele ...................... 39 Obrázek č. 5: Výdaje vládních institucí na dopravu v roce 2011 ............................................ 42 Obrázek č. 6: Tvorba hrubé přidané hodnoty v sektoru dopravy v ČR v roce 2010 ................ 43 Obrázek č. 7: Vývoj zaměstnanosti a průměrné mzdy v sektoru dopravy 2005 - 2007 ........... 44 Obrázek č. 8: Výdaje do dopravní infrastruktury v ČR (2000 - 2011) v mil Kč (běžné ceny) 46 Obrázek č. 9: Určení tzv. čistého finančního dopadu............................................................... 60 Obrázek č. 10: Výpočet přiměřeného zisku ve veřejné linkové autobusové dopravě .............. 61 Obrázek č. 11: Vývoj dotací do veřejné osobní dopr. v ČR mezi 2001 a 2011 (mil. Kč) ....... 62 Obrázek č. 12: Zdroje financování veřejné dopravy v ČR v roce 2011 (mil. Kč) ................... 64 Obrázek č. 14: Vývoj kompenzace za železniční dopravu ze státního rozpočtu v letech 2001 až 2011 (mil. Kč) ...................................................................................................................... 67 Obrázek č. 15: Finanční toky v regionální autobusové dopravě .............................................. 72 Obrázek č. 16: Finanční toky v regionální železniční dopravě (spěšné a osobní vlaky) ......... 73 Obrázek č. 17: Vývoj krajských dotací do železniční a autobusové dopravy v letech 2001 – 2011 (v mil. Kč) ....................................................................................................................... 74

98

Přílohy Příloha č. 1: Výkaz nákladů a výnosů z přepravní činnosti ve veřejné drážní osobní dopravě

Zdroj: Vyhláška č. 296/2010 Sb.

99

Příloha č. 2: Výkaz nákladů a výnosů z přepravní činnosti ve veřejné linkové osobní dopravě

Zdroj: Vyhláška č. 296/2010 Sb.

100

Příloha č. 3: Výkaz přepravních nákladů a tržeb u Dopravního podniku města České Budějovice pro rok 2013 – autobusová trakce

Zdroj: Dodatek č. 6 ke Smlouvě o závazku veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti zájmového území města České Budějovice a o úhradě prokazatelné ztráty z městské hromadné dopravy pro roky 2009 až 2018, dostupné z: http://www.cbudejovice.cz/attachment.ashx?id=27015

101

Příloha č. 4: Výkaz přepravních nákladů a tržeb u Dopravního podniku města České Budějovice pro rok 2013 – trolejbusová trakce

Zdroj: Dodatek č. 6 ke Smlouvě o závazku veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti zájmového území města České Budějovice a o úhradě prokazatelné ztráty z městské hromadné dopravy pro roky 2009 až 2018, dostupné z: http://www.cbudejovice.cz/attachment.ashx?id=27015

102